Gaceta Ecológica
ISSN: 1405-2849
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Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales
México
Galindo, Lorena
La evolución de la agenda ambiental. Una visión global
Gaceta Ecológica, núm. 55, 2000
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Distrito Federal, México
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LA EVOLUCIÓN DE LA AGENDA AMBIENTAL
UNA VISIÓN GLOBAL1
Lorena Galindo2
Cuando se mira hacia el futuro en materia de gestión pública, resulta
imprescindible reflexionar sobre los pasos previamente andados. La evolución
reciente de la gestión ambiental brinda indudables muestras de la valía de tal
ejercicio; la revisión de la historia institucional ligada a medio ambiente, sus
propuestas y soluciones ante una problemática cada día más compleja, da cuenta,
en particular, de la manera como hemos venido aprendiendo a conocer el tema y
la dimensión de los desafíos que éste plantea.
Así, hacia principios de los años 70, en el contexto de la Conferencia de
Estocolmo, por ejemplo, empezamos a advertir las complicaciones que se
derivaban de la disyuntiva que hacía aparecer como excluyentes entre sí al
crecimiento económico y la conservación del medio ambiente, iniciándose con ello
líneas de investigación que abrieron el debate y, con él, la posibilidad de que
ahora contemos con un enfoque que nos permite comprender que sin una
adecuada gestión ambiental global no podremos dar viabilidad al desarrollo en el
largo plazo.
Con el Informe Brundstand y su propuesta acerca del "desarrollo sustentable", a
finales de los años 80 empezamos a profundizar, asimismo, nuestra comprensión
sobre la relación que pueden guardar entre sí las oportunidades al desarrollo y al
medio ambiente sano de los países y los grupos sociales, y la concreción de
compromisos ambientales que contemplen la capacidad diferenciada de respuesta
de las partes involucradas en cada proceso. Los principios de subsidiariedad y
responsabilidad compartida pero desigual empezaron así a tomar lugar en los
diversos espacios de concertación internacional así como en el diseño de la
política interna de las naciones.
Desde entonces sabemos también, en ese mismo sentido, que la característica
yuxtaposición de procesos de atraso y modernización prevaleciente en la
economía mundial contemporánea, ha sido un factor que ha venido complejizando
sustantivamente el manejo de la agenda ambiental tanto en el nivel internacional
como nacional y que en su adecuada resolución radica en buena medida la
construcción de las condiciones que requiere el desarrollo a futuro. Nos referimos,
por una parte, a la urgencia de "cerrar la brecha” entre los niveles de desarrollo de
las naciones y, por otra, al desafío que plantea la grave polarización existente
entre los grupos sociales.
1
Para la elaboración de estos materiales se utilizaron materiales de la Red de Desarrollo
Sustentable.
2
Coordinación de Asesores, INE.
La multiplicación de las preocupaciones surgidas durante las últimas décadas en
torno a la repercusión de los daños ambientales en las economías3 es, a su vez,
expresión notable de la forma como hemos venido identificando el sinnúmero de
aristas que ofrece la problemática, fortaleciéndose en este sentido, la percepción
del medio ambiente como acervo productivo4, patrimonio de la humanidad; como
capital natural de la sociedad, presente y futura, que plantea, al igual que cualquier
otra forma de capital, condiciones para su valorización y reproducción, en este
caso, para su renovabilidad (cuidando calidad y cantidad) y contra su agotamiento
(atendiendo a las capacidades de carga y/o pautas de explotación y sustituibilidad
de los bienes y servicios no renovables) más allá del corto y mediano plazos.
Así mismo, hemos aprendido que la estrecha relación que existe entre el bienestar
social y el medio ambiente va más allá de la atención que podamos dar a sus
posibles repercusiones en materia de salud pública, planteando retos que están
llegando a poner en riesgo la integridad misma de los asentamientos humanos y la
seguridad en general de la población. Nos referimos a la creciente necesidad de
hacer frente oportuno y eficaz al impacto inusitado que están teniendo en la
actualidad los desastres naturales en las comunidades así como al grado de
deterioro y/o agotamiento que ha venido sufriendo la base natural de muchas de
las regiones y localidades, socavándose las condiciones básicas de reproducción
de las poblaciones establecidas en ellas5.
Junto a una sensibilización creciente de la sociedad, generada en buena parte por
la cada vez más palpable evidencia de problemas asociados a la pérdida de los
equilibrios ecológicos, el desarrollo de la ciencia y la experiencia acumulada en la
gestión han venido coadyuvando a darnos a lo largo de los últimos años un
panorama cada vez más completo acerca de la naturaleza y dimensión de los
retos que perseguimos.
Una primera aproximación a la gestión pública desarrollada en materia ambiental
hasta años recientes nos remite a agendas de trabajo que reflejan la forma como
ha venido evolucionando nuestra comprensión de los procesos ambientales;
agendas en las que ha venido registrándose un progresivo cambio de prioridades
y una significativa y alentadora corrección en el sentido y dirección de los
esfuerzos.
Haciendo una breve y muy apretada descripción al respecto encontramos cómo,
hasta finales de los años 80, en los países desarrollados la atención a la secuela
de siglos de afectación a los "ecosistemas originales" se tradujo en una
experiencia ambiental predominantemente gris o café con énfasis en lo urbano y la
relación salud - medio ambiente.
3
Impactos en competitividad, pérdidas por aprovechamiento subóptimo de los recursos, gastos en
salud por daño ambiental, etc.
4
Constituido tanto por bienes como servicios ambientales.
5
Como la pérdida y deterioro crítico de los recursos (agua dulce, suelos agrícolas, bosques, etc.)
así como la saturación o inhabilitación de los espacios por contaminación (riesgos por desechos
mal manejados, sólidos, peligrosos, etc.).
En el caso de los países en desarrollo, la yuxtaposición de procesos de deterioro
ambiental causados por una parte por el atraso y la pobreza y, por otra, por el
aceleramiento de los procesos de modernización, había dado lugar hasta
entonces a agendas ambientales débiles y muy congestionadas, junto a
capacidades institucionales fragmentadas e insuficientes, con capacidad limitada
para determinar pautas nacionales en salvaguarda y usufructo de los recursos
naturales y resultados satisfactorios en el control de la contaminación. Ello, a
pesar de las ventajas comparativas internacionales y las opciones de desarrollo,
especialmente rural, que les podía haber proporcionado el aprovechamiento de los
servicios ambientales provenientes de su gran riqueza en biodiversidad y
ecosistemas bajo un adecuado resguardo del patrimonio natural.
En congruencia con lo anterior, la agenda internacional permanecía dominada por
el sesgo Norte-Sur, la agenda café vs la agenda verde, y la disminuida
consideración de los criterios de la corresponsabilidad en el manejo de los
problemas y sus soluciones, quedando reducida frecuentemente a acuerdos que
no alcanzaban dimensiones mayores a las de índole localizada en diferendos
fronterizos.
Sin embargo, a principios de los años 906, con el siglo XXI en el horizonte y ante
los poco alentadores resultados obtenidos a lo largo de las casi dos décadas
previas de gestión, el conocimiento acumulado sobre la problemática junto a la
experiencia desarrollada, permitieron empezar a vislumbrar la necesidad de
introducir cambios sustantivos en las orientaciones y el diseño de estas agendas.
Así, durante estos últimos años los países han tenido que ir revisando a paso
acelerado el orden de las prioridades de sus estrategias ambientales así como sus
políticas e instrumentos de acción; en paralelo, las posturas de vanguardia sobre
el tema han venido introduciendo una mayor conciencia acerca de la necesidad de
nuevas y más efectivas alternativas para la gestión.
Se ha transitado gradualmente de agendas concentradas básicamente en la
contención del grado de deterioro ambiental en consideración de sus
repercusiones en la salud humana, se ha pasado a la concepción de agendas que
empiezan a visualizar la importancia estratégica que representa la recuperación
del equilibrio general de la biosfera en el sostenimiento de la economía y la
preservación de la vida humana.
De la regulación y remediación del impacto de la contaminación del medio
ambiente y la preservación de especies y ecosistemas como agendas disociadas
entre sí, se ha empezado a transitar progresivamente a concebir agendas más
articuladas, aunque aún no adecuadamente balanceadas, en las que empieza a
buscarse, además, en sinergia con la preservación de los recursos, la promoción
de su uso y aprovechamiento sustentable.
6
Siendo el parteaguas la Cumbre de Río celebrada en 1992.
De agendas ambientales con perspectivas acotadas y circunscritas a las
demarcaciones nacionales y/o locales se ha iniciado un curso de acción hacia
agendas crecientemente interrelacionadas, regional y/o internacionalmente.
Muchos problemas se han globalizado en sus repercusiones y causas; muchos
activos de la naturaleza han pasado a ser considerados bienes comunes de la
humanidad en reconocimiento de su valor ambiental y los servicios que a ella
prestan.
En ese proceso, también se ha transitado de la prácticamente nula existencia de
políticas estrictamente ambientales característica de los años 70s7, a la
instauración de políticas propiamente ambientales marcadas predominantemente
por los objetivos del control y prevención de la contaminación y, de ahí, a políticas
que recientemente han empezado a buscar la disminución de "la brecha entre la
vertiente de salud pública del medio ambiente y la del manejo de los recursos
naturales"8, buscando con ello, pasar del sesgo café y urbano de la gestión hacia
una de mayor articulación de esos campos con lo verde y lo rural, a partir de una
revaloración del capital natural como base del desarrollo.
Se pasó asimismo de la relativa ausencia de instrumentos específicos para
atender al medio ambiente, a la construcción de esquemas de comando y control
cada vez más desarrollados (marcos legales, normativos y/lo reglamentarios e
instituciones ad hoc para su diseño y seguimiento/aplicación) y, de la
generalización de los mecanismos de comando y control, hacia la búsqueda
reciente de mecanismos de concertación e instrumentos voluntarios.
En ese sentido habría que mencionar que, de contarse con una variedad limitada y
generalmente disociada de instrumentos, se ha iniciado una paulatina y gradual
experimentación con instrumentos combinados (por su procedencia sectorial y
naturaleza técnica) que tienden cada vez más a buscar la inducción y/o
modificación de las conductas de la sociedad a favor de la protección y
conservación de los recursos y la calidad del medio ambiente.
De una visión restringida, especialmente en lo que refiere al uso de instrumentos
económicos, se ha procedido a reconsiderar cada vez más detenidamente el
potencial de estas herramientas en el diseño de las nuevas estrategias dirigidas al
cambio de patrones de consumo y producción más sustentables y limpios. Tal es
el caso, por ejemplo, de los impuestos a la contaminación, las cuotas
comercializables de derechos, los sistemas de responsabilidad depósito-
reembolso, las tarifas a usuarios, etc.
En particular, en el ámbito internacional empezó a cobrar fuerza creciente la
importancia de construir y dar seguimiento a una agenda común, que haga
7
Cuyos antecedentes se ubican en medidas más ligadas a salud.
8
Realizado tradicionalmente a través de políticas de gestión productiva en instancias públicas
abocadas a la promoción económica (Secretarías y/o Ministerios de Agricultura, etc.) cuyas
agendas se separaban de los objetivos ambientales, junto a políticas específicas para el cuidado
ecológico de los recursos pero siempre marginales y con cortes fuertemente conservacionistas.
sinergia con las políticas ambientales nacionales y deje atrás la percepción
acotada y localista de los problemas (contaminación transfronteriza, localizada y
enfoques higienistas) y dando un papel cada vez más relevante del medio
ambiente en las negociaciones multilaterales.
Se camina, asimismo, con mayor convicción hacia la búsqueda de soluciones que
requieren del concierto y la cooperación internacional y en ese camino han tenido
lugar grandes cambios institucionales. Han emergido nuevas instancias y
mecanismos de financiamiento, coordinación y cooperación técnica y de desarrollo
científico en torno a medio ambiente y con ello, un mayor correlato en nuevas y
mejores reglas para el funcionamiento internacional tomando como referente el
cuidado al medio ambiente. Lo anterior se manifiesta en el importante incremento
registrado en el número de acuerdos y compromisos vinculantes así como en sus
contenidos y alcances9.
En otras palabras, en el ámbito internacional se transita del desconcierto en las
acciones y el desencuentro de intereses y prioridades entre las agendas del Norte
y Sur, hacia la unificación de agendas en torno a la gestión sustentable de los
ecosistemas y, junto con ello, a la conjunción de esfuerzos por construir agendas
ambientales mejor integradas en las que los llamados temas verdes no queden
marginados ni subordinados a la prioridad de lo café, con mejores y más
diversificadas herramientas de trabajo y nuevos conceptos de eficiencia para las
políticas.
En ese contexto, cabe mencionar que los esfuerzos institucionales de los últimos
años en México han registrado, sin duda, una acelerada evolución en términos de
gestión, enfoques e instrumentos.
De una débil presencia en la agenda gubernamental, la cuestión ambiental ha
venido adquiriendo un lugar cada vez más estratégico en el conjunto de las
prioridades nacionales. Por su parte, la política ambiental ha pasado a ser un
objetivo explícito de la política nacional y se han venido consolidando paso a paso
las instituciones dedicadas a ello, elevándose a partir de 1994 la jerarquía del
organismo rector a nivel de Secretaría de Estado e iniciándose el fortalecimiento
gradual, relativamente heterogéneo, de las capacidades e instancias locales de
gestión dedicadas al ambiente en estados y municipios.
En ese proceso, el papel del Instituto Nacional de Ecología ha sido fundamental.
En su nuevo diseño institucional, la Semarnap ha otorgado al INE un papel central,
mismo que se ha potenciado al lograrse una mayor interrelación con otros
instrumentos de política ambiental y recursos naturales; de esto último dan cuenta
sus variadas y ricas interacciones con la Secretaría, sus organismos
desconcentrados y sus delegaciones federales.
9
Expresados en las negociaciones recientes sostenidas en los marcos de la Convención Marco de
Cambio Climático, la CITES, CDB, la Convención de Viena, la Convención de Basilea, etc.
Al mismo tiempo, la agenda del Instituto se ha enriquecido de manera sustantiva y
se han abierto mayores posibilidades de articular políticas e instrumentos de
gestión con otras dependencias de gobierno en estrecha vinculación con la
sociedad.
El hecho es que gracias a la incorporación de las cambios de visión arriba
descritos y de la oportunidad que éstos han abierto al aumento de la calidad de los
diagnósticos10 y el diseño de instrumentos dirigidos a la cuestión ambiental11,
México ha llegado al año 2000 con un enfoque más integral, con muy promisorios
avances en la articulación entre las políticas de protección ambiental y las de
fomento productivo, entre los temas verdes y los cafés, con mayores vínculos
intersectoriales y una agenda de prioridades definida con base en una amplia
participación social y en estrecha congruencia con los imperativos nacionales de
carácter económico y social.
En ese dirección, se han institucionalizado programas ambientales específicos en
creciente interacción y correspondencia con los objetivos de política económica y
social así como de las políticas sectoriales; se han instaurado igualmente prácticas
de gestión, promoción y vigilancia cada vez más sólidas y se han fortalecido de
manera significativa el marco jurídico y los instrumentos de operación.
Todo lo anterior, en resonancia con el imperativo de cambio que viene marcando
la dinámica que han adquirido los temas actuales de la agenda global y la
experiencia generada a través de los espacios de gestión compartidos a nivel
internacional, como los relacionados con la preservación de la biodiversidad, la
contención de fuentes transfronterizas de contaminación, cambio climático,
bioseguridad, etc.
Particularmente en materia normativa, se ha buscado estar a la vanguardia en la
incorporación de nuevos enfoques en el tratamiento de cuestiones como la
conservación y el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y su
biodiversidad12, creando una articulación más estrecha entre las políticas de
protección y la conservación ambiental y la relación entre economía, desarrollo y
medio ambiente. Esto último, al contemplar a través de esos enfoques fórmulas de
ingreso y empleo estrechamente vinculadas con la preservación del patrimonio
natural del país.
10
Hacia ambiente y economía, población, comercio, desarrollo rural y urbano, etc.
11
Ligados a nuevas visiones sobre las relaciones entre conservación y aprovechamiento,
competitividad e industria limpia, salud pública y economía, etc.
12
Como el esquema de trabajo que se ha venido haciendo en torno a la conformación del Sistema
Nacional de Áreas Naturales Protegidas o a través de los diferentes programas de
aprovechamiento sustentable de la vida silvestre.
Por otra parte, se han incorporado importantes instrumentos y enfoques
alternativos de gestión para lograr una producción más limpia13, la definición de
estrategias de identificación, seguimiento y control de las fuentes de
contaminación y riesgo ambiental, así como la medición del impacto ambiental y el
ordenamiento territorial. Ello, tanto por las aportaciones referidas al mejoramiento
y ampliación de los mecanismos de comando y control como a los relativos a la
inducción de nuevos patrones de corresponsabilidad social y participación
voluntaria.
En conclusión, podemos decir que en la evolución reciente de la agenda se
expresan los avances cualitativos que han tenido lugar en la comprensión de las
problemáticas ambientales; avances que han venido traduciéndose en nuevas y
prometedoras estrategias de protección al medio ambiente y los recursos
naturales.
13
Relacionados con un enfoque que articula la protección ambiental y el uso de los recursos
naturales con la economía: competitividad, rentabilidad, sostenibilidad en el mediano y largo plazo
de las actividades, pesos negativos en los erarios por gastos en salud, etc.
