170741438-DFE

REPÚBLICA DEL ECUADOR

FUNCIÓN JUDICIAL
www.funcionjudicial.gob.ec

Juicio No: 17204202100429

Casillero Judicial No: 1200

Casillero Judicial Electrónico No: 00417010004
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Fecha: miércoles 07 de julio del 2021

A: PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO- DR. IÑIGO SALVADOR
CRESPO
Dr/Ab.: PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO - PICHINCHA - QUITO -
0004 PICHINCHA

SALA ESPECIALIZADA DE LO PENAL, PENAL MILITAR, PENAL POLICIAL Y

TRÁNSITO DE LA CORTE PROVINCIAL DE JUSTICIA DE PICHINCHA

En el Juicio Especial No. 17204202100429 , hay lo siguiente:

Quito, miércoles 7 de julio del 2021, a las 11h27.

VISTOS: En razón del sorteo de ley se constituye este Tribunal de la Sala
Especializada de lo Penal de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, integrado
por los jueces provinciales doctores: Carlos Figueroa Aguirre, Fabricio Rovalino
Jarrín y Wilson Lema Lema (Ponente), con el fin de conocer y resolver el recurso de
apelación planteado por el accionante MARIO FERNANDO GRANDA ENCALADA, a
la sentencia que niega por improcedente la acción de protección Nro. 17204-2021-
00429, planteada en contra del Ministerio de Gobierno, dictada por parte de la
señora Jueza de la Unidad Judicial de la Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia con
sede en la parroquia Iñaquito del Distrito Metropolitano de Quito, abogada Irina
Miroslava Chávez Coello. Incorpórese al proceso el escrito presentado por la
abogada María Leslye Granda Encalada, en calidad de amicus curiae; y, el escrito
presentado por la delegada del accionado Ministro de Gobierno, en atención al
mismo, téngase por legitimada la intervención del abogado Jorge Carrión en la
audiencia celebrada en la presente causa. En lo principal, siendo el estado procesal
el de resolver, para hacerlo se considera:

PRIMERO.- COMPETENCIA:
Este Tribunal tiene potestad jurisdiccional y competencia para conocer y resolver el
presente recurso de apelación, en razón del sorteo, y, de conformidad con lo
establecido en el Art. 208.1, del Código Orgánico de la Función Judicial -en adelante
COFJ-, concordante con el Art. 86, numeral 3, segundo inciso, de la Constitución de
la República del Ecuador –en adelante CRE-; y, el Art. 24 de la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional -en adelante LOGJCC-.

SEGUNDO.- VALIDEZ PROCESAL:

En la tramitación de la presente causa se han observado las garantías del debido
proceso constitucional y legal, de conformidad con lo dispuesto en los Arts. 75, 76,
86, 168.6 y 169 de la Constitución del Ecuador; y, Art. 8 y siguientes de la LOGJCC,
no advirtiéndose omisión de solemnidad sustancial alguna, ni violación de trámite,
que pudiera influir en la decisión de la causa, por lo que se declara su validez.

TERCERO.- ANTECEDENTES:
3.1. Con fecha 1 de febrero de 2021, a las 15h51, el señor Mario Fernando Granda
Encalada (legitimado activo), presenta su demanda de acción constitucional de
protección en contra del señor Ministro de Gobierno, del Comandante General de la
Policía Nacional y del Director General de Personal (legitimados pasivos). 3.2.
Mediante sorteo, el conocimiento de esta acción recae en la Unidad Judicial de la
Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia con sede en la parroquia Iñaquito del Distrito
Metropolitano de Quito, cuya referida Jueza, luego de efectuada la audiencia
respectiva, el 23 de marzo de 2021, a las 11h34, dicta sentencia negando por
improcedente la acción de protección propuesta por el legitimado activo, frente a lo
cual éste interpone el recurso de apelación. 3.3. Este Tribunal de Alzada de la Sala
Penal, integrado debidamente mediante sorteo, con providencia de 16 de abril de
2021, a las 17h44, avoca conocimiento del recurso de apelación interpuesto
disponiendo pase los autos para resolver, pero ante el pedido del recurrente se
convoca a audiencia oral, pública y contradictoria, la misma que se celebra el 21 de
junio de 2021, a partir de las 14h30, con la concurrencia de los legitimados activo y
pasivo.

CUARTO.- FUNDAMENTACIÓN DEL LEGITIMADO ACTIVO:

El accionante Mario Fernando Granda Encalada, tanto en su demanda como en la
audiencia correspondiente, ha sostenido principalmente lo siguiente:

4.1. Actos u omisiones violatorios de derechos constitucionales: Que fue

“separado de manera definitiva” de la Policía Nacional en virtud del Acuerdo
Ministerial Nro. 4421, de 9 de junio de 2014, suscrito por el ex Ministro del Interior,
José Ricardo Serrano Delgado, publicado en la Orden General Nro. 110.

4.2. Derechos Violados.- Indica el legitimado activo que con el referido Acuerdo
Ministerial, se ha violentado su derecho constitucional a la presunción de inocencia,
al debido proceso en las garantías del derecho a la defensa y a la motivación; y, por
conexidad su derecho al trabajo y a la tutela judicial efectiva.

4.3. Prueba.- Para sustentar su acción ha presentado como prueba una copia del
Acuerdo Ministerial Nro. 4421, de 9 de junio de 2014; el informe Nro. 013-2014-
SSCCP-IGPN, de 7 de mayo de 2014; la resolución Nro. 2014-315.sG-PN, emitida
por el Consejo de Generales de la Policía Nacional, el 13 de mayo de 2014, entre
otros documentos.

4.4. Pretensión.- El accionante en su demanda solicita se acepte su acción de

protección y se declare la vulneración de sus derechos constitucionales señalados,
disponiendo como medida de reparación integral que “se declare que no surta efecto
o sea aplicable al demandante el Acuerdo Ministerial No. 4421 de 9 de junio de 2014
pronunciado por el ex Ministro del Interior, señor José Ricardo Serrano Delgado,
publicado en Orden General Nro. 110”, disponiendo su reincorporación a la Policía
Nacional; “que se reconozca el tiempo desde que fui destituido, hasta cuando sea
reincorporado a la Policía Nacional y todo este tiempo sea reconocido y acreditado
en la hoja de vida profesional y policial del accionante como tiempo activo y efectivo,
para ser ascendido a teniente de la policía y ser llamado inmediatamente y calificado
idóneo para realizar el cuerdo de ascenso de capitán de policía e igualarse en grado
jerárquico y antigüedad a sus compañeros de graduación de oficiales de policía”; y,
que, “desde se me vulneró los derechos constitucionales e ilegal destitución de las
filas policiales al accionante hasta que sea reincorporado al servicio activo, durante
todo este tiempo trascurrido, se pague los sueldos, aportaciones sociales como al
ISSPOL y Cesantía y otros beneficios a los que tuviere derecho, con efecto
retroactivo de ser el caso”.

QUINTO.- ALEGACIONES DEL LEGITIMADO PASIVO:

5.1. El doctor Fabián Santiago Salas Duarte, en representación del señor Director
General de Personal de la Policía Nacional, en la audiencia correspondiente, ha
manifestado en lo principal que no se allanan a la acción de protección; que el inicio
del procedimiento fue en base a una denuncia por un acoso y que se rigen por
propias normas legales; que al haber flagrancia con la detención inmediata hay otros
derechos conexos que tiene el detenido al debido procedimiento, que no se
comunicó la radio patrulla, no se le llevó a un lugar indicado, recibe graves
agresiones, en conclusión los servidores policiales no hicieron el procedimiento
adecuado como es leer los derechos constitucionales, le llevan atrás del UPC y le
agreden físicamente con un bate o una tabla, que a partir de este evento la Policía
actúa con sus leyes y juzgamiento; que en el año 2013 estaban regidos por la Ley de
Personal y las demás leyes; que el régimen disciplinario era bajo un Reglamento
Interno, que de acuerdo a la norma constitucional se aplica en el caso de los
arrestos; que todas las actuaciones gozan de norma expresa, como es la sanción
disciplinaria; que un procedimiento aplicando la Ley de Personal era ubicarle en
situación transitoria que consiste en seis meses de darle la baja y la otra es del
Acuerdo 4421, del Art. 58 y 59 de la Ley de Personal de la Policía Nacional y por
mandato del Art. 32, que genera una investigación de los hechos que enfrentó el
servidor policial a un juicio penal y conoció el Consejo de Generales, donde hay una
resolución que fundamentó el Acuerdo Ministerial 4421; que en este caso no hay
ninguno pedido con alguna impugnación; que porqué se esperó a esta fecha para
plantear una acción de protección, lo que trae a duda; que todas las entidades
públicas tienen el principio de auto tutela jurídico; que la entidad accionada no juzga
lo del juicio penal sino la parte administrativa, que es independiente, como lo es el
procedimiento del servidor policial, de conformidad con el Art. 160 de la Constitución,
el Art. 32 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional, Ley de personal de la Policía
Nacional, Arts. 58, 59, 60, 66 último literal, Reglamento de la Policía Nacional del año
2013, bajo cuya normativa la Policía Nacional podía sancionar a los servidores
policiales; que previo al el Acuerdo Ministerial 4421, existe una resolución del
Consejo de Generales de la Policía Nacional que se pone en conocimiento de los
policías que podrían estar siendo dados de baja y que el Ministro de Gobierno bajo
sus competencias emite dicho Acuerdo Ministerial dando de baja, el cual está
suficientemente fundamentado; por todo lo cual solicita no considerar la acción de
protección, ya que lo que se pretende el reconocimiento del derecho del servidor
policial que ya no lo tiene.

5.2. El abogado Hugo Macas Guamán, en representación del señor Comandante

General de la Policía Nacional, ha expresado la Constitución establece en el Art. 163
los valores, principios y la misión de la Policía Nacional, que el hoy accionante ha
violentado los valores de la doctrina institucional, que son un conjunto de principios;
que se resquebrajó el juramento constitucional que un día se hace al momento de la
graduación; que se ha establecido claramente cuáles fueron las razones por las que
fue desvinculado de la Policía, es decir por alejarse de los objetivos y misión
institucional; que los servidores policiales deben actuar con objetividad, con el
ejemplo, que de acuerdo con el Código de Conducta deben actuar conforme a la
normativa vigente que es conocida por todos; que el ex servidor ha sido notificado
debidamente durante el proceso administrativo, por lo expuesto solicita que se
declare la improcedente la acción de protección planteada.

5.3. El abogado Jorge Carrión, en representación del señor Ministro de Gobierno, ha

mencionado que las cuestiones de aplicación de procedimientos administrativos
planteadas no pueden ser sometidas en esta sede constitucional; que el Acuerdo
4421 tiene origen constitucional porque el Presidente de la República delega
funciones para desconcentrar y expide el Decreto Ejecutivo de 13 de enero de 2011,
en el cual dispone la reorganización de la Policía Nacional en el plazo de 90 días
para poder llevar a la consecución de sus fines; que bajo esta premisa constitucional
el Ministerio de Gobierno dispone a la Comandancia General de Policía que elabore
informes sobre las conductas de los servidores policiales, que por eso estas leyes
fueron aplicas en ese momento ya que estuvieron vigentes hasta el 2017; que en
este contexto consta el oficio de fecha 12 de septiembre de 2013 donde consta el
listado de servidores policiales y está el hoy accionante, que es remitido al Consejo
Superior de la Policía Nacional para que con la resolución respectiva disponga remitir
dicha información al Ministerio de Gobierno, que son actos de simple administración;
que el 9 de julio de 2014 se dispone separar a los servidores policiales, que en este
sentido el Acuerdo 4421 al que se ha hecho referencia es un acto administrativo
válido y legal emitido por autoridad competente; que todas las órdenes generales se
publican y el servidor policial fue notificado con el Acuerdo 4421; que no se ha
vulnerado el derecho a la presunción de inocencia ya que el procedimiento
administrativo obedece a dar cumplimiento a un análisis pormenorizado sobre la
conducta del servidor policial; que respecto de la motivación la Corte Constitucional
en sentencia 1009-13-EP/20 hace la diferenciación de la motivación judicial y
administrativa indicando que no tiene modelos y que contiene parámetros mínimos
que deben ser cumplidos; que la autoridad expide su voluntad administrativa y no ha
vulnerado el derecho a la motivación; que la administración pública emite acuerdos
para atender cualquier disposición que conlleva a derechos subjetivos y que hay vías
idóneas para impugnar; que se tome en consideración que está pidiendo el derecho
al ascenso; que el accionante tuvo tiempo para impugnar y no lo hizo, por lo que la
presente acción no cumple los requisitos del Art. 40 de la LOGJCC, incurriendo en
las causales de improcedencia, solicitado rechazar la misma ya que no hay violación
de ningún derecho constitucional.

5.4. La doctora Cecilia de los Ángeles Lescano Aguilera, en representación del señor
Procurador General del Estado, ha expresado en lo principal que esta acción se
refiere al Acuerdo Ministerial 4421 emitido por el Ministerio de Gobierno; que de
acuerdo a la Constitución estas instituciones tienen sus propias normas, como las
que estaban vigentes en aquella fecha; que el objeto y la pretensión del accionante
gira en torno al Acuerdo 4421 que fue emitido por autoridad competente, está
fundamentado y no es inconstitucional, siendo solo el Tribunal Contencioso
Administrativo el competente para pronunciarse al respecto, y no mediante una
acción de protección; que se ha demostrado que dentro del proceso administrativo el
hoy accionante no activó su derecho de impugnación, como tampoco del Acuerdo
Ministerial, por lo que no hay violación de estos derechos; que se ha demostrado que
de acuerdo a la Constitución y leyes pertinentes que la Policía Nacional cuenta con
normas claras y precisas que le facultan su actuación, por lo que solicita rechazar
esta acción de protección.

SEXTO.- FUNDAMENTO DE LA SENTENCIA DE LA JUEZA A QUO:

La señora Jueza de primer nivel, al dictar su sentencia, efectúa un análisis
pormenorizado de los fundamentos expuestos tanto por el legitimado activo como
por el pasivo, contrastándolos con la prueba documental presentada, habiendo
llegado a concluir que de las pruebas aportadas por el accionante no se puede
establecer la existencia de violaciones a derechos constitucionales, por cuanto las
autoridades accionadas han actuado de conformidad con la CRE (Art. 154
atribuciones de los Ministros de Estado), y la Ley Orgánica de la Policía Nacional
(Art. 2 que establece la misión institucional); que las normas aplicadas eran
conocidas por el servidor policial, quien además ha sido notificado de todas las
actuaciones y resoluciones administrativas, por lo tanto no constituye una actuación
arbitraria del ente accionado, en consecuencia no existe la vulneración del derecho a
la seguridad jurídica, como tampoco del derecho a la defensa; que respecto de la
tutela efectiva, el legitimado activo no ha probado de qué manera se ha vulnerado
este derecho; que por lo expuesto, con fundamento en el Art. 42, numerales 1, 3 y 4,
de la LOGJCC, ha negado, por improcedente, la acción de protección propuesta por
el señor Mario Fernando Granda Encalada.

SÉPTIMO.- ANÁLISIS DEL TRIBUNAL AD QUEM:

7.1. MARCO CONSTITUCIONAL, LEGAL Y JURISPRUDENCIAL.- 7.1.1. La acción
de protección fue incorporada en la Constitución de la República del Ecuador del
2008 como la garantía jurisdiccional encargada de tutelar de modo directo y eficaz
los derechos constitucionales de las personas (Art. 86). De acuerdo con el Art. 88 de
la Norma Suprema, “la acción de protección tendrá por objeto el amparo directo y
eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución, y podrá interponerse cuando
exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de
cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas públicas cuando supongan la
privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación
proceda de una persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si
presta servicios públicos impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la
persona afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o
discriminación.” 7.1.2. Por su parte, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional, regula las garantías jurisdiccionales y entre ellas la acción de
protección, estableciendo su objeto, los requisitos para su presentación y la
procedencia de esta acción. En este sentido, el objeto de la acción de protección
contemplado en el Art. 88 de la Constitución, se replica en el Art. 39 de la LOGJCC
que dispone que la acción de protección tiene por objeto el amparo directo y eficaz
de los derechos reconocidos en la Constitución y tratados internacionales sobre
derechos humanos, que no estén amparados por otras acciones constitucionales.
Esta ley establece además requisitos para su presentación y procedencia, así, el Art.
40 exige básicamente: (i) Que exista violación de un derecho constitucional. Lo que
significa que, tal y como ha señalado Juan Montaña Pinto “para que proceda la
acción de protección, la vulneración del derecho necesariamente debe afectar el
'contenido constitucional' del mismo y no a las otras dimensiones del derecho
afectado […] [1] ”; (ii) Que la vulneración se haya dado por acción u omisión de
autoridad pública no judicial o de un particular de conformidad con lo establecido en
la Constitución; y, (iii) Que no exista otro mecanismo de defensa judicial adecuado y
eficaz para proteger el derecho violado. 7.1.3. Frente a los requisitos de
procedibilidad, la LOGJCC ha dispuesto varias causales de improcedencia (Art. 42),
siendo las más relevantes: (i) Que no exista vulneración de derechos
constitucionales; (ii) Que el acto administrativo que se demanda pueda ser
impugnado en la vía judicial, salvo que se demuestre que la vía no fuere adecuada ni
eficaz; y, (iii) Que la pretensión del accionante sea la declaración de un derecho.
Estas causales son las que de modo más frecuente provocan la negativa de la
acción de protección [2] . 7.1.4. Las sentencias de la Corte Constitucional son
vinculantes, pues según la Constitución de la República, este es el máximo órgano
de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en esta
materia, cuyas decisiones tienen “el carácter constitucional de vinculante” y guían la
actividad jurisdiccional[3]. De ahí que, con respaldo en la obra “Manual de Justicia
Constitucional Ecuatoriana, La acción de protección desde la jurisprudencia
constitucional”, se puntualiza algunos aspectos de esta acción, para fundamentar
posteriormente la decisión. La Corte Constitucional del Ecuador, respecto del objeto
de la acción de protección, en diversas sentencias, ha determinado que esta garantía
fue consagrada en la Constitución del 2008 como la herramienta para proteger los
derechos constitucionales de las personas frente a vulneraciones o lesiones a sus
derechos por parte de la autoridad pública y, bajo ciertos supuestos, por parte de un
particular.

7.2. ANÁLISIS DE LOS FUNDAMENTOS DEL ACCIONANTE (RECURRENTE)

FRENTE A LA SENTENCIA IMPUGNADA.- Para resolver el recurso interpuesto,
este Tribunal Ad quem se plantea como problema el determinar si la sentencia
dictada por la señora Jueza A quo, en la que ha resuelto negar la acción planteada,
se encuentra debidamente motivada.

7.2.1. Para el efecto, este Tribunal Ad quem procederá a la revisión y análisis de la

sentencia recurrida, a fin de determinar, por un lado, si se ha incurrido en falta de
motivación; y, por otro, si el Acuerdo Ministerial Nro. 4421, de 9 de junio de 2014,
suscrito por el ex Ministro del Interior, vulnera derechos constitucionales del
accionante Mario Fernando Granda Encalada. Para ello partiremos definiendo lo que
comprende la motivación como garantía del derecho al debido proceso. Así tenemos:
(i) El Art. 76 numeral 7, literal l), de la CRE, establece que: “Las resoluciones de los
poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no
se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos,
resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán
nulos (…)”. (ii) La Corte Constitucional del Ecuador, al respecto menciona que: “Una
de las tareas primordiales de fundamentar toda sentencia o acto administrativo es la
de proporcionar un razonamiento lógico y, de cómo las normas y entidades
normativas del ordenamiento jurídico encajan en las expectativas de solucionar los
problemas o conflictos presentados, conformando de esta forma un derecho
inherente al debido proceso, por el cual el Estado pone a disposición de la sociedad
las razones de su decisión (...)”[4]. (iii) La motivación implica la explicación ordenada
de las razones que llevan a la autoridad, para adoptar determinada decisión, ha
dicho la misma Corte Constitucional, constituyendo en la mayor garantía de la
juridicidad de la actuación pública en un Estado constitucional de derechos como el
ecuatoriano; lo que también ha sido resaltado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en múltiples fallos, cuando afirma que: “la motivación es la
justificación razonada que permite llegar a una conclusión”. (iv) En este sentido la
Corte Constitucional ha sostenido que: “Para que determinada resolución se halle
correctamente motivada es necesario que la autoridad que tome la decisión exponga
las razones que el Derecho le ofrece para adoptarla. Dicha exposición debe
hacérsela de manera razonable, lógica y comprensible, así como mostrar cómo los
enunciados normativos se adecúan a los deseos de solucionar los conflictos
presentados. Una decisión razonable es aquella fundada en los principios
constitucionales. La decisión lógica, por su lado, implica coherencia entre las
premisas y la conclusión, así como entre esta y la decisión. Una decisión
comprensible, por último, debe gozar de claridad en el lenguaje, con miras a su
fiscalización por parte del gran auditorio social, más allá de las partes en conflicto”[5]
. (v) Establecido el marco constitucional y jurisprudencial, en el caso examinado,
conforme lo transcrito en el párrafo Sexto, la Jueza A quo ha efectuado el análisis de
los derechos presuntamente vulnerados, fundamentándose en normas y principios
constitucionales y legales, los que han sido aplicados pertinentemente a los
antecedentes de hecho, permitiendo arribar a una conclusión lógica cuál es que en el
presente caso no se ha verificado la vulneración de los derechos constitucionales
señalados por el accionante. (vi) Para llegar a esta conclusión ha realizado el
análisis de manera razonable, lógica y comprensible, con el respaldo de normas y
jurisprudencia constitucional. En efecto, conforme lo citado en el apartado Sexto de
esta sentencia, el análisis de la juzgadora de instancia se ha centrado en la
consideración a que en el caso planteado las autoridades accionadas han actuado
de conformidad con la Constitución y leyes que rigen a la Policía Nacional, normas
conocidas con anterioridad por el hoy accionante en su calidad de servidor policial a
la época de los hechos, quien ha sido notificado de todas las actuaciones y
resoluciones administrativas, por lo que no se ha verificado una actuación arbitraria
del ente accionado, consecuentemente no existe vulneración de los derechos
constitucionales alegados por el mismo.

7.2.2. El análisis, fundamentación y motivación efectuados por la señora Jueza A quo

son compartidos por este Tribunal de Alzada, sobre la base del siguiente
razonamiento que tiene como punto de partida la premisa mayor constante en las
disposiciones constitucionales relativas a los derechos cuya vulneración se ha
alegado. (i) La Constitución de la República del Ecuador en su Art. 82 establece el
derecho a la seguridad jurídica determinando que: “El derecho a la seguridad jurídica
se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas
previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes”. (ii) En el
presente caso, el citado Acuerdo Ministerial Nro. 4421, que es el objeto de esta
acción de protección, ha sido dictado por autoridad competente, esto es, el Ministro
del Interior de la época, en uso de sus atribuciones y facultades constitucionales y
legales, teniendo como base informes y resoluciones de parte de las diferentes
autoridades y órganos administrativos de la Policía Nacional. (iii) En efecto, según el
Art. 154, numeral 1, de la CRE, dentro de las atribuciones de los Ministros (as) de
Estado, está la de “expedir los acuerdos y resoluciones administrativas que requiera
su gestión”. Dentro de la estructura del Estado, la Función Ejecutiva está organizada
por diferentes Ministerios y Secretarías, que la integran, entre otros entes. Los
representantes de dichos Ministerios, son los Ministros (as), quienes para cumplir
con sus deberes y atribuciones, tienen la facultad de hacerlo a través de acuerdos
ministeriales, de ahí que éstos constituyen actos administrativos, unilaterales,
expedidos por el Ministro (a) competente, en ejercicio de sus funciones
administrativas, conteniendo disposiciones o decisiones de carácter general. La
doctrina define a los actos administrativos como la manifestación unilateral y externa
de la voluntad que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente,
en ejercicio de la potestad pública, que produce un efecto jurídico administrativo, de
aplicación inmediata y directa. Es objeto de un acuerdo ministerial disponer actos
declarativos de derechos, reglamentaciones dentro del ámbito de su competencia,
delegaciones de atribuciones y deberes, desconcentración de competencias,
normativa interna a nivel institucional y normativa externa a nivel local, regional o
nacional. (iv) En este orden de ideas, el Art. 13 de la Ley Orgánica de la Policía
Nacional (en adelante LOPN), vigente a la época de la expedición del Acuerdo
Ministerial Nro. 4421, prescribía las funciones del Ministro del Interior, entre ellas: “a)
Cumplir y hacer cumplir las leyes y reglamentos de la Policía Nacional”; y, “f)
Auspiciar los proyectos de leyes, tramitar reglamentos, decretos y acuerdos que le
presente el Comandante General para el mejor cumplimiento de sus funciones
constitucionales”. De manera concordante con las disposiciones citadas, el Art. 17
del ERJAFE, señalaba que “los Ministros de Estado son competentes para el
despacho de todos los asuntos inherentes a sus ministerios sin necesidad de
autorización alguna del Presidente de la República, salvo los casos expresamente
señalados en leyes especiales”. Mientras que de acuerdo al Estatuto Orgánico de
Gestión Organizacional por Procesos del Ministerio del Interior, publicado en el
Registro Oficial 102 del 17 de diciembre del 2010, este Ministerio tenía como misión
ejercer la rectoría, formular, ejecutar y evaluar la política pública para garantizar la
seguridad interna y la gobernabilidad del Estado, en el marco del respeto a los
derechos humanos, la democracia y la participación ciudadana para contribuir al
buen vivir. (v) Ahora bien, de la revisión del Acuerdo Ministerial en análisis, se
advierte que éste se fundamenta, además de las disposiciones constitucionales
(Arts. 3, 11.3, 66.25, 158, 163 y 227 de la CRE) y legales (Arts. 2 y 32 de la LOPN),
en el Decreto Ejecutivo Nro. 632, publicado en el Registro Oficial Nro. 372, de 27 de
enero del 2011, donde el señor Presidente Constitucional de la República, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales (Art. 147, numerales 5 y 16 CRE),
decreta la reorganización de la Policía Nacional, disponiendo que la representación
legal, judicial y extrajudicial de la misma, sea asumida por el Ministerio del Interior.
(vi) De lo analizado, se ha podido comprobar que los accionados han cumplido y
aplicado normativa previa, clara y pública, conocida con antelación por el accionante,
por lo que no se observa vulneración del derecho a la seguridad jurídica, como
tampoco el derecho al debido proceso en la garantía de motivación, pues el referido
Acuerdo Ministerial está debidamente motivado y fundamentado como queda
explicado; y, cualquier controversia derivada del mismo no puede tener otras
consecuencias jurídicas que no fueren las que la ley asigna al ámbito de control de
legalidad, a cargo de los tribunales contencioso administrativos, más no al de un
tutelaje en la esfera de la jurisdicción constitucional. (vii) En este sentido, la Corte
Constitucional, en sentencia de precedente constitucional obligatorio Nro. 001-010-
JPO-CC, de 22 diciembre 2010, caso Nro. 999-09-JP, respecto de la naturaleza y
procedencia de la acción de protección, se ha pronunciado señalando que: “La
acción de protección no procede cuando se refiera a aspectos de mera legalidad, en
razón de los cuales existan vías judiciales ordinarias para la reclamación de los
derechos, y particularmente la vía administrativa”.

7.2.3. En cuanto a la vulneración de la presunción de inocencia. (i) El Art. 76 de la

CRE contempla a la presunción de inocencia como una garantía del debido proceso,
estableciendo en su numeral 2 que: “Se presumirá la inocencia de toda persona, y
será tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad mediante resolución
firme o sentencia ejecutoriada”. Sobre este principio y garantía, la Corte
Constitucional ha señalado que la norma constitucional y las convencionales
“establecen que la persona investigada, procesada o acusada de un delito, debe ser
tenida por inocente y tratada como tal antes de que se inicie un proceso y a lo largo
del mismo, mientras no se declare su responsabilidad penal mediante sentencia
ejecutoriada”[6]. En ese sentido, la misma Corte ha sostenido que: “Del derecho a la
presunción de inocencia se derivan algunos efectos jurídicos importantes: i) la
presunción de inocencia es derecho que limita al poder punitivo, tanto en lo
legislativo como en lo procesal; ii) se debe presumir la inocencia de cualquier
persona y, en consecuencia, se le debe tratar como inocente antes y durante el
proceso penal; iii) la presunción de inocencia debe vencerse mediante pruebas lícitas
de culpabilidad y se la debe declarar en sentencia; y, iv) la carga de la prueba la
tiene quien ejerce las funciones de fiscal o la persona que acuse” [7] . (ii) En el
presente caso, el accionante alega que mientras se encontraba sustanciando el
proceso penal Nro. 0912220130261, iniciado en su contra, violentando su derecho
constitucional a la presunción de inocencia fue “separado de manera definitiva” de la
Policía Nacional, en virtud del Acuerdo Ministerial Nro. 4421, de 9 de junio de 2014.
Al respecto, debemos hacer una distinción entre un proceso penal y un proceso
administrativo, en el primero rige la presunción de inocencia mientras no se declare
su responsabilidad penal mediante sentencia ejecutoriada, igual sucede con el
proceso administrativo disciplinario o sancionatorio. Mientras que en el proceso
administrativo, que se rige por normas y reglas propias, lo fundamental es el principio
de legalidad en concordancia con el derecho a la seguridad jurídica. (iii) El caso
planteado por el accionante, donde se ataca la validez, legalidad y legitimidad del
Acuerdo Ministerial Nro. 4421, no se trata por tanto ni de un proceso penal tampoco
de un proceso disciplinario o sancionatorio, ni está vinculado directa y
exclusivamente a éstos, pues se refiere a un “proceso de depuración interna de la
Policía Nacional”, el cual ha tenido como antecedente el Decreto Ejecutivo Nro. 632
de 17 de enero de 2011, los informes Nros. 034-2013-SSCCP-IGPN, de 30 de
octubre de 2013, y 013-2014-SSCCP-IGPN, de 7 de mayo de 2014, emitidos por la
Inspectoría General de la Policía Naional; y, las resoluciones Nros. 2013-873-CSG-P.
de 9 de diciembre de 2013, y 2014-315-CSG-PN, de 13 de mayo de 2014, emitidas
por el Consejo de Generales de la Policía Nacional, relacionados a servidores
policiales, entre ellos el hoy accionante, que han registrado “aspectos que van en
contra de la doctrina institucional en prevalencia al interés público, a través de un
estudio pormenorizado e individualizado de cada servidor y servidora”, “sustentado
en el incumplimiento de su misión establecida en la Constitución de la República,
sobre la base del estudio de las hojas de vida profesional en forma individual de
dichas servidoras o servidores, cuyo exclusivo objeto es precautelar los derechos y
garantías constitucionales de la ciudadanía, el interés colectivo y la seguridad
ciudadana”. (iv) Por ello no se verifica vulneración del principio de inocencia, así
como tampoco se podría hablar de una doble sanción, porque –reiteramos- no se
trata de un proceso sancionatorio sino de autodepuración interna de la institución
policial. Así se desprende del Acuerdo Ministerial Nro. 4421, el cual en sus
considerandos hace una exposición de las disposiciones constitucionales y legales
en las cuales se fundamenta; y, además, describe los antecedentes de hecho a los
cuales se las aplica, cumpliendo con los requisitos de claridad, razonabilidad y lógica
de la motivación; para concluir resolviendo en su Art. 2: “Separar de manera
definitiva y con efecto inmediato de la Policía Nacional del Ecuador, según Anexo
No. 1 del presente Acuerdo Ministerial, a trescientos veinte y dos servidoras y
servidores policiales calificados no idóneos para el servicio, por haberse alejado de
su misión constitucional, al incumplir en su accionar lo establecido en los artículos
158 y 163 de la Constitución de la República del Ecuador…”

7.2.4. Respecto a la vulneración del derecho al trabajo del accionante. (i) Conviene
determinar cuál es la misión constitucional de la Policía Nacional. De conformidad
con el Art. 163 de la Constitución, “la Policía Nacional es una institución estatal de
carácter civil, armada, técnica, jerarquizada, disciplinada, profesional y altamente
especializada, cuya misión es atender la seguridad ciudadana y el orden público, y
proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas dentro del
territorio nacional”. Por otro lado, conforme la Declaración Universal de Derechos
Humanos, el derecho al trabajo comprende “la libre elección de su trabajo, a
condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el
desempleo” (Art. 23). (ii) Todos los derechos conllevan sus consiguientes
obligaciones, la exigencia de derechos va de la mano con el cumplimiento de
obligaciones, el del trabajo demanda puntualidad, honestidad, eficiencia, en el caso
de la Policía y Fuerzas Armadas, disciplina, honor, lealtad, profesionalismo, cuyo
incumplimiento conlleva acciones correctivas dentro del marco constitucional y legal,
como se lo ha efectuado en el presente caso, donde no se observa vulneración del
derecho al trabajo. (iii) En este sentido, es pertinente mencionar lo que en casos
similares ha señalado la justicia constitucional extranjera, en concreto, la Corte
Constitucional colombiana, la que en la Sentencia Nro. C-525/95, haciendo un
ejercicio de ponderación ha considerado que lo que debe prevalecer es el derecho
de los ciudadanos frente a los posibles derechos laborales de los policías, resaltando
que: “esta institución ha venido atravesando una situación crítica de corrupción e
ineficiencia que es necesario afrontar a través de mecanismos flexibles y eficaces
que busquen erradicar con la mayor prontitud tales vicios”. Pues, según dicha Corte,
lo contrario, causaría mayor daño a la Institución y a la sociedad. Llegando además a
determinar que el retiro (o separación) no es una sanción sino un acto discrecional
plenamente justificado por la situación. Esto es precisamente lo que ha ocurrido en el
caso ecuatoriano, al igual que en muchos países centroamericanos, como México; y,
sudamericanos, como Colombia, Perú, entre otros, donde la finalidad de investigar,
sancionar y separar de la Institución al personal policial y militar involucrado en
graves faltas e, incluso, hechos delictivos y de corrupción, ha constituido una tarea
no sólo legítima, sino necesaria e indispensable para la existencia misma del Estado
y la seguridad de la sociedad, pero siempre en observancia de los derechos y
garantías constitucionales.

7.2.5. Finalmente en relación a la vulneración del derecho a la tutela efectiva. (i) El

Art. 75 de la CRE, determina que: “Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a
la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con
sujeción a los principios de inmediación y celeridad; en ningún caso quedará en
indefensión...”. Según ha sostenido la Corte Constitucional este derecho implica el
garantizar el “acceso a los órganos jurisdiccionales”. En el presente caso no se
verifica que las autoridades accionadas hayan impedido al accionante el acceso a los
órganos de justicia, por lo que tampoco se aprecia la vulneración del derecho a la
tutela judicial efectiva. (ii) Por otro lado, es menester recodar en este punto que el
Art. 173 de la CRE, dispone que “los actos administrativos de cualquier autoridad del
Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los
correspondientes órganos de la Función Judicial”. Disposición que guarda
concordancia y armonía con el Art. 31 del Código Orgánico de la Función Judicial,
que expresa que los “actos de la Administración Pública o Tributaria, impugnables en
sede jurisdiccional”. En este sentido, la Corte Constitucional, en sentencia de
precedente constitucional obligatorio, respecto de la naturaleza y procedencia de la
acción de protección, se ha pronunciado señalando que: “No todas las vulneraciones
al ordenamiento jurídico necesariamente tienen cabida para el debate en la esfera
constitucional ya que para conflictos en materia de legalidad existen las vías idóneas
y eficaces dentro de la jurisdicción ordinaria”. (Sentencia Nro. 016-13-SEP-CC, de
16 mayo 2013, caso Nro. 1000-12-EP). (iii) Por lo tanto, cuando se trata de derechos
y normativa infra constitucionales, el titular del derecho vulnerado cuenta con la
posibilidad de acceder a una tutela judicial efectiva, expedita e imparcial en la justicia
ordinaria, pues la justicia constitucional no se encuentra facultada para resolver
asuntos administrativos o de mera legalidad que no acarreen la vulneración de
derechos constitucionales, ya que para ello, el ordenamiento ha previsto acciones
ordinarias específicas. Estableciéndose que, de conformidad con el Art. 42, numeral
4, de la LOGJCC, al tratarse de un acto administrativo, que no ha vulnerado los
derechos constitucionales invocados por el accionante, resulta improcedente esta
acción, ya que el mentado Acuerdo Ministerial podía y debía ser impugnado por la
vía contencioso administrativa, que no ha sido ejercida por el legitimado activo.

OCTAVO.- DECISIÓN:
Por las consideraciones expuestas, con fundamento en las disposiciones
constitucionales y legales citadas, en especial en los Arts. 76 y 82 de la Constitución;
y, 24 de la LOGJCC, este Tribunal Ad quem, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN
NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA
CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, DESECHA el recurso de
apelación interpuesto por el accionante Mario Fernando Granda Encalada, a la
sentencia dictada por la Jueza A quo, en la que niega la acción de protección
planteada, confirmando la misma en todas sus partes. Con el objeto de dar
cumplimiento a lo dispuesto en el Art. 86, numeral 5, de la CRE, una vez ejecutoriada
esta sentencia, por Secretaría remítase una copia certificada de la misma a la Corte
Constitucional; luego, devuélvase el proceso a la Unidad Judicial de origen para los
fines legales pertinentes, obteniéndose copia certificada del presente fallo para el
archivo de la Sala.- NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.-
^ MONTAÑA PINTO, Juan. “Aproximación a los elementos básicos de la acción de

protección”. “Apuntes de Derecho constitucional”, t.2. Quito, 2012. p. 111.

^ ANDRADE QUEVEDO, Karla. “Manual de Justicia Constitucional Ecuatoriana”.

“La acción de protección desde la jurisprudencia constitucional”. Quito, 2013. pp.

111-136.
^ Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 045-11-SEP-CC.
^ Corte Constitucional para el Periodo de Transición, Sentencia No. 025-09-SEP-

CC, casos 0023-09-EP, 0024-09-EP, y 0025-09-EP, acumulados, R.O. No. 50, 20

de octubre de 2009.
^ Corte Constitucional del Ecuador, para el período de transición, sentencia No.

227-12-SEP-CC, caso No. 1212-11-EP.

 ^ Corte Constitucional del Ecuador, sentencia Nro. 14-19-CN/20.
^ Corte Constitucional, Sentencia No. 14-15-CN/19, caso No. 14-15-CN.

f).- LEMA LEMA WILSON ENRIQUE, JUEZ DE LA SALA PENAL DE LA

CORTE PROVINCIAL DE PICHINCHA; ROVALINO JARRIN FABRICIO, JUEZ
DE LA SALA PENAL DE LA CORTE PROVINCIAL DE PICHINCHA;
FIGUEROA AGUIRRE CARLOS ALBERTO, JUEZ DE LA SALA PENAL DE
LA CORTE PROVINCIAL DE PICHINCHA.

Lo que comunico a usted para los fines de ley.

MOYA BERNI MARCELA FERNANDA

SECRETARIA