DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

Maestría en Planeación y Políticas Metropolitanas

Respirar la ciudad.
Las relaciones intergubernamentales en la política de calidad del aire

Presenta:
Susana Silva Cruz
Licenciada en Política y Gestión Social.

Directora: Dra. Miriam Alfie Cohen.

Lectora interna: Dra. María Cristina Sánchez Mejorada Fernández Landero.

Lector externo: Dr. Gabriel Pérez Pérez.

México, D.F., octubre de 2015.

Este proyecto de tesis fue realizado con apoyo financiero del Fondo Mixto CONACYT.
 AGRADECIMIENTOS

A Dios primeramente,
por permitirme cumplir un sueño más.

A mi mamá, Ramona
por la motivación constante, por sus consejos, sobre todo por su amor.

A mi papá, Germán
Por su ejemplo de perseverancia y constancia, por su apoyo siempre.

A Edgar Noé,
Gracias por confiar en mí, cuidarme, por hacerme crecer y no permitir que me
rindiera, por amarme… ¡Te amo con todo mi ser!

A mis queridos hermanos, Bety, Belly, Magda, Mimí, Bere, Karenina y Tolín,
por quererme tanto, aceptarme como soy y desearme siempre lo mejor.

A todos mis amigos,

Por amarme y estar conmigo, por ser parte de mi vida, por su aliento.
Especialmente les agradezco a Esperanza, Edgar y Sol
sus valiosos comentarios y aportaciones, sobre todo su paciencia y comprensión.

A mi profesora y asesora, Dra. Miriam Alfie Cohen,

por darle dirección a este barco y llevarlo a buen puerto.

A mis lectores, Dra. Cristina Sánchez y Dr. Gabriel Pérez,

Por su tiempo y el apoyo ofrecido a este trabajo.

A la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco.

Agradezco a todas
aquellas personas que de manera directa o indirecta
contribuyeron al desarrollo del presente trabajo de investigación.
 “La Administración Pública está caracterizada por atributos propiamente
estatales. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado y
sólo se puede explicar a partir de éste”.
OMAR GUERRERO
Principios de Administración Pública
ÍNDICE

Índice 1

Introducción 3

I. Gestión y relaciones intergubernamentales: factores esenciales en la

gobernabilidad 7
1.1 Necesidad del estudio de las relaciones intergubernamentales en el marco de la
gobernabilidad 7
1.2 Gobernabilidad 8
1.2.1 La influencia del federalismo 11
1.2.2 Gobernabilidad metropolitana: ejemplos exitosos 14
1.3 Coordinación metropolitana en la legislación 16
1.4 La gestión intergubernamental: Definición y características 21
1.4.1 Las Relaciones Intergubernamentales 25
1.5 A manera de conclusión 31

II. La Zona Metropolitana del Valle de México y el inicio de las políticas para
mejorar la calidad del aire 34
2.1 La Zona Metropolitana Zona Metropolitana del Valle de México, producto de la
Ciudad Difusa 34
2.2 La cuestión ambiental en la Zona Metropolitana: El caso del aire 41
2.3 La Comisión Ambiental Metropolitana 49
2.3.1 Antecedentes 50
2.3.2 Conformación 52
2.4 Ambiente y metrópoli: algunos cuestionamientos a la política del aire 57

III. Las relaciones intergubernamentales y su impacto en la gobernabilidad en

un programa de la Comisión Ambiental Metropolitana 61

1
3.1 El estudio de caso, ejemplo de la gestión ambiental 61
3.2 Metodología 62
3.3 La Comisión Ambiental Metropolitana y el Programa para mejorar la calidad 66
del aire en la Zona Metropolitana del Valle de México 2011-2020
3.3.1 Las relaciones intergubernamentales 74
3.3.2 Gestión intergubernamental 83
3.3.3 La ciudadanía, ¿un elemento externo a las RIG? 85
3.4 La Comisión Ambiental de la Megalópolis 89
3.5 Ante el panorama de la gobernabilidad metropolitana, algunas alternativas 93

Conclusiones 100

Bibliografía 116

Índice de cuadros imágenes y mapas 122

Anexos 122

2
ABSTRACT

In México more than half of the population is established in metropolitan territories, this
situation implies a complex coordination between different institutions and government
levels for the solution of problems, including those related to environmental issues. Thus,
the intergovernmental relations (RIG) are a fundamental element to explain the
coordination of policies in an adverse context, as the metropolitan. In the Metropolitan
Area of Mexico (ZMVM), the institution that concentrates the actions in environmental
matter is the metropolitan environmental commission (CAM), which operates in 18
municipalities of the state of Mexico and 16 Delegations of Mexico’s Federal District, the
commission creates policies that require the participation of all levels of government,
different institutions and the establishment of agreements among different political-
administrative units. The aim of this text is to expose the effect of the intergovernmental
relations in the metropolitan coordination, using as study case the CAM, the existing legal
frame, the civil servants' perception (derivatives of interviews) and the result of the
implementation of actions (official evaluation of programs done by this commission), to
contribute to the debate generated in an institutional megaproject named Environmental
Commission of the Megalopolis (CAME), absorbing the functions of the CAM and adding
18 more municipalities of the State of Mexico, 29 of Hidalgo, 33 Of Morelos, 22 of Puebla
and 60 of Tlaxcala, whose decree of creation was published in the Official Gazette of the
Federation (DOF) in October, 2013.

Key words: Intergovernmental Relations, Coordination, CAM.

RESUMEN
En México más de la mitad de la población radica en territorios metropolitanos, lo que
implica una compleja coordinación entre distintas instituciones y niveles de gobierno para
la solución de problemas específicos, como los referentes al ambiente. Así, las relaciones
intergubernamentales (RIG) son un elemento fundamental para explicar la coordinación de
políticas en un contexto adverso, como el metropolitano. En la Zona Metropolitana del
Valle de México (ZMVM), la institución que concentró las acciones en materia ambiental
fue la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), que opera en 18 municipios del Estado
de México y las 16 Delegaciones del Distrito Federal, en ésta se gestan políticas que
requieren la participación de los tres niveles de gobierno, distintas instituciones y la
construcción de acuerdos entre diferentes unidades político-administrativas. El objetivo del
texto es exponer el efecto de las RIG en la coordinación metropolitana, usando como
estudio de caso la CAM, el marco legal existente, la percepción de funcionarios (derivadas
de entrevistas) y el resultado de la implementación de acciones (evaluación oficial de
diversos programas que se llevan a cabo en el marco de la comisión), para contribuir al
debate generado por la conformación de un megaproyecto institucional denominado
Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAME), que absorbe las funciones de la CAM y
suma 18 municipios más del Estado de México, 29 de Hidalgo, 33 de Morelos, 22 de
Puebla y 60 de Tlaxcala, cuyo decreto de creación fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación en Octubre de 2013.

PALABRAS CLAVE: Relaciones intergubernamentales, coordinación, CAM.

 INTRODUCCIÓN

Examinar el impacto de las relaciones intergubernamentales en la gestión de la calidad del

aire durante la última etapa de la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM),
específicamente en el “El Programa para el mejoramiento de la calidad del aire 211-2020”
(PREOAIRE 2011-2020), es el propósito de este trabajo. Partiendo de la premisa de que las
instancias que la componen generan un contexto de participación desequilibrada,
concibiendo acciones de poca coordinación que limitan la ejecución de los programas que
operan, pero que a su vez tienden a fortalecer la gobernabilidad ambiental en la ZMVM, y
tomando como base algunas las siguientes preguntas: ¿Cuál ha sido el efecto de las
Relaciones Intergubernamentales (RIG) en la gobernabilidad metropolitana en asuntos
ambientales? y ¿A qué tipo de problemas se enfrenta la interacción intergubernamental y qué
mecanismos de gestión pueden implementarse para solucionarlos? Es como se pretende
llegar a una conclusión.

Tales preguntas dirigieron el análisis hacia dos direcciones: la primera, centrada en el

nivel macro en el que se describen los procesos dentro de la administración pública, como
son la gestión intergubernamental, el federalismo y el nivel más simple, (pero no por ello
menos importante), de las relaciones intergubernamentales que se llevan a cabo y que inciden
en la gobernabilidad. La segunda a nivel micro, basada en la percepción que tienen actores
específicos que trabajaron en la implementación del caso de estudio y actores externos, pero
relacionados estrechamente con el tema.

La finalidad de este trabajo, es también, exponer la coordinación existente en las

políticas ambientales (específicamente en el estudio de caso) y su impacto en la
gobernabilidad metropolitana, cuya importancia radica en que los mecanismos que fortalecen
la gestión en función de la creación o fortalecimiento de relaciones intergubernamentales
consolidadas, con claros ámbitos de acción y responsabilidad conjunta entre las instituciones
en que se desarrollan, deben incluir de manera contundente a la sociedad, para lograr mayor
eficiencia en las políticas.

3
Son varios los motivos los que impulsaron a elegir el estudio de caso ya mencionado, uno de
ellos es: que se puede definir como uno de los casos exitosos de coordinación en políticas
metropolitanas en relación a sus resultados, a pesar de que como es sabido, integra a dos
gobiernos de nivel local (Estado de México y Distrito Federal) que en los últimos años han
sido gobernados por diferentes partidos (Partido Revolucionario Institucional y Partido de la
Revolución Democrática) y, otro motivo es porque abarca dos tipos de unidades político-
administrativas básicas, como los municipios y las delegaciones que presentan atribuciones
diferentes como órganos de gobierno, sin perder de vista que la estructura federalista del país
(con una fuerte tendencia al centralismo), permite que el gobierno federal esté muy presente
en todos los niveles.

Esquema de exposición de temas:

La primera parte (capítulo I), tiene como objetivo delimitar el contexto del problema de la
investigación desde la perspectiva de la administración pública, puesto que según explica
(Wright, 1988), el entendimiento de cómo se desarrollan las RIG debe considerar las
características del sistema político en que se procesan, así se parte de lo general a lo
particular, por ello las categorías de análisis son: gobernabilidad, coordinación, gestión
intergubernamental y relaciones intergubernamentales.

El marco teórico utilizado se centra en la gobernabilidad, al considerarlo el término

más adecuado de acuerdo a la gestión que ha realizado la Comisión Ambiental Metropolitana
(CAM), y como elementos sustanciales para su desarrollo, se consideraron: el federalismo,
la gestión intergubernamental, la coordinación establecida en la legislación metropolitana y
como unidad de análisis más específica, las relaciones intergubernamentales que permiten el
desarrollo de los elementos antes mencionados.

El capítulo II, busca establecer el contexto del desarrollo que ha experimentado la

Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), a través de un recorrido histórico que
explica la evolución genérica de esta urbe y algunas de sus características relacionadas a su
4
estructuración político-territorial; con el objetivo de delimitar el contexto del problema. Se
busca también exponer las medidas que se llevaron a cabo para mejorar, desde una
perspectiva meramente gubernamental, la calidad del aire desde los setenta y la evolución de
esto hasta la conformación de una comisión para coordinar estos esfuerzos: la Comisión
Ambiental Metropolitana (CAM).

En resumen, lo que los primeros dos capítulos buscan describir es la dinámica de la

relación Estado, sociedad y ambiente en el contexto metropolitano, cómo se conforma esta
estructura, desde la toma de decisión, tanto con respecto a los rasgos esenciales de sus actores
como a la estructuración del sistema político-administrativo del Estado en torno al cual van
a desarrollarse las políticas públicas ambientales que inciden en un mejor ambiente en la
ZMVM.

El capítulo III, expone el estudio de caso a partir de la investigación documental,

empírica y la realización de entrevistas. Se inicia el análisis con una exposición del los
resultados que ha tenido la CAM, el posicionamiento que presentaba la problemática del aire
en el año 2010 y se realiza una descripción de los hallazgos a partir del marco teórico
expuesto en el capítulo I en relación con el PROAIRE 2011-2020 exponiendo esta vez de lo
particular a lo general, es decir expresando primero lo relacionado a las entrevistas y las
variables obtenidas de la definición de las relaciones intergubernamentales y finalizando con
el resultado de todo el proceso administrativo en la gobernabilidad metropolitana.

También, se usó como fuente de información los resultados de un estudio realizado

por académicos de el Colegio de México (COLMEX), que concluyó en la realización de la
Agenda de Sustentabilidad Ambiental para la Zona Metropolitana del Valle de México
(ASA-ZMVM, 2010), puesto que fue un estudio propuesto desde dentro de la comisión, pero
encargado a expertos y el número de entrevistados fue mucho mayor y con varibles de estudio
distintas a la obtenidas a partir de las entrevistas realizadas para este trabajo; considerando
que los actores entrevistados (en ambos trabajos), participan de las decisiones reales que van
más allá de los documentos y teniendo en cuenta el peso específico de cada uno de ellos en
la implementación del programa.

La gestión de la calidad del aire es uno de los objetivos principales de la gestión

ambiental en las grandes zonas metropolitanas, específicamente, en la ZMVM —aunque fue

5
premiada durante 2013—, presenta metas por cumplir, por ejemplo. en relación a la
homologación de criterios de medición de contaminantes atmosféricos con los índices de la
Organización Mundial de la Salud (OMS) permitir en su ejercicio la participación activa de
la sociedad para enfrentar en conjunto los desafíos que un ambiente adecuado para el
desarrollo de las actividades humanas conlleva.
En el apartado “La ciudadanía, ¿un elemento externo a las RIG”, se busca plantear
elementos para el análisis del papel que juega la ciudadanía en la gestión de calidad del aire,
también, se presenta una breve descripción de la nueva comisión creada para gestionar la
calidad en la ZMVM y que también tiene influencia en la zona centro del país, la Comisión
Ambiental de la Megalópolis (CAME) y los desafíos que su gestión enfrenta al aumentar el
número de unidades político-administrativas que coordina.
El capítulo III, concluye con la explicación de que sí bien, las RIG han fortalecido
la gobernabilidad en la ZMVM, aún persisten deficiencias importantes relacionadas con
asimetrías en la coordinación, por lo cual se presentan algunas propuestas de diversos autores
para incidir de manera positiva en la gobernabilidad de espacios metropolitanos.
La última parte del trabajo, (las conclusiones) presenta un análisis personal sobre los
capítulos anteriores con la intención de exponer brevemente el resultado de la investigación
y también, poner sobre la mesa temas que quedan pendientes sobre la necesaria modificación
a la gestión de problemas metropolitanos y la transversalidad de ésta especialmente en temas
ambientales, ya que la experiencia demuestra la necesaria integralidad que requieren las urbes
para administrar y responder a las demandas de sus habitantes a través de mecanismos
transparentes como: rendición de cuentas, homogenización de medidas y un eficiente uso de
los recursos, que sin duda dependen de los tres niveles de gobierno y su adecuada
coordinación.

6
CAPÍTULO I.
GESTIÓN Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES:
FACTORES ESENCIALES EN LA GOBERNABILIDAD

1.1 Necesidad del estudio de las relaciones intergubernamentales en el marco de la

gobernabilidad

La mayoría de la población mundial radica en territorios metropolitanos, lo cual genera

desafíos en la gobernabilidad y sobre todo en la capacidad de atención a las demandas
públicas de los diferentes niveles de gobierno que deben coordinarse entre sí, y a la vez
requieren de la participación activa de la ciudadanía para establecer las prioridades de los
problemas públicos que deben atender. Por lo tanto, el gobierno y administración de las
metrópolis como unidades socio-espaciales diferenciadas, rebasan la acción individual de los
tres ámbitos de gobierno (municipal, local, federal) y deben garantizar su adecuada
reciprocidad con leyes y estructuras de gobierno que se diseñen a partir de la totalidad
metropolitana, no de las partes que la conforman (estados, delegaciones y municipios).

Uno de los factores más importantes y que no siempre son tan estudiados en la
compleja estructura administrativa de los gobiernos, son las Relaciones
Intergubernamentales (RIG), que actúan como una red, dentro de la cual se desarrolla la
gestión en la que se fortalece o debilita la ejecución de políticas que influyen directamente
en los resultados de la administración metropolitana, y ésta a su vez, en la capacidad del
gobierno para solucionar demandas. Es decir, inciden directamente en la gobernabilidad.

La gobernabilidad, para ser eficiente, debe fortalecerse en una adecuada coordinación

de los diferentes niveles de gobierno con la sociedad civil y la iniciativa privada, sin embargo,
esto sólo es posible con adecuadas líneas de comunicación y eficaces relaciones de
participación entre los diferentes niveles de gobierno.

El estudio de las relaciones intergubernamentales como elemento sustancial en la

gobernabilidad metropolitana, es pertinente y necesario, ya que estas estructuras establecidas
dentro de la Administración Pública (AP) abarcan distintos contextos, tales como: el

7
institucional, el legal, el administrativo, el orgánico y el político, pero trascienden hasta las
relaciones dentro de los organismos de gobierno entre servidores públicos, burócratas y
representantes elegidos mediante el voto, que intervienen directamente en el resultado de las
políticas que se ponen en práctica en el ámbito metropolitano. El caso ambiental, no conocen
fronteras territoriales o límites político-administrativos, pero enfrenta serias pugnas internas
en las estructuras institucionales de gobierno.

1.2 Gobernabilidad

El término de gobernabilidad, se encuentra en constante evolución y debate. En un principio

se centraba en la capacidad del gobierno para cumplir sus funciones, ejercer su autoridad y
controlar a sus gobernados, también, en la capacidad institucional para proporcionar un
equilibrio al sistema político. 1

En un sentido muy general, puede entenderse por gobernabilidad al conjunto de

condiciones que en un contexto determinado favorecen la acción del gobierno; es importante
mencionar que existe una clara identificación del término con el sistema político y de ambos
con la democracia.2 Estos elementos se combinan para mantener la existencia del régimen
democrático, asegurando al gobierno como “un soporte” dentro de la sociedad, es decir, la
base que conduce la relación Estado-sociedad, a través de las acciones de gobierno.
(Alcantara, 1992).

Arbós y Giner (1993, 7-13) describen que el término en sí, representa flaquezas y
lagunas, puesto que es necesario integrar los factores como la legitimidad, el poder político,

1
El gobierno en un sentido tradicional, se refiere a las autoridades que controlan, dirigen y
administran las instituciones del Estado, basadas en un orden jurídico (Pérez, 2013, 153).
2
El sistema político, entendido como un conjunto de instituciones, grupos y procesos políticos que
interactúan en un entorno histórico y cultural y se caracterizan por cierto grado de interdependencia
recíproca y la democracia, como una forma de gobierno, que en el caso de México, se establece a
partir de un sistema partidista en el cuál, la participación de los ciudadanos en la acción gubernativa
es a través del voto (Sistema de Información Legislativa – SIL-).

8
la eficacia de la acción del gobierno y la tendencia recurrente a dar soluciones autoritarias
para lograrla; por lo cual ellos proponen a la gobernabilidad como una cualidad propia de
una comunidad política, según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente
dentro de su espacio, de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el
libre ejercicio de la voluntad política del Poder Ejecutivo mediante la obediencia cívica del
pueblo.

Desde esta perspectiva, se integra al concepto la capacidad de la sociedad para ser

gobernada, pero el ejercicio gubernamental se centra en la acción del poder ejecutivo, por lo
que se deja fuera todo el aparato administrativo que no es parte de éste. La gobernabilidad
debe estar directamente relacionada con el sistema democrático representativo, pues centrar
la atención en el Poder Ejecutivo, representaría un totalitarismo que implicaría "La abolición
de toda estabilidad jurídica o institucional de manera que nadie pudiese poner barreras al
poder político." (Palavacini, 2005).

La gobernabilidad, para esta autora, será definida como la capacidad del gobierno en
su totalidad de presentar e implementar decisiones políticas para solucionar problemas
concretos, mediante cauces institucionales y reglas del juego establecidas, a través de
instituciones políticas, actores políticos clave, niveles de gobierno y entornos (locales,
regionales, nacionales y subnacionales), teniendo como centro articulador y conductor al
Estado (Cruz, 2001).

Diversos autores han discutido sobre las características de la gobernabilidad. Por

ejemplo: (Palavacini, 2005, 86-104) establece cinco pilares clave en su estudio, los cuales
son: la legitimidad, la eficacia gubernamental para atender las demandas de la sociedad, la
existencia de un proyecto nacional compartido por todos los actores, los acuerdos con los
grupos de presión y la viabilidad internacional de las acciones asumidas por el Estado. Por
su parte, (Etchegaray, 2005) y (Klink, 2001) distinguen la eficiencia, la equidad y la
participación de los ciudadanos, y (Camou, 2001) considera como elementos sustanciales la
legitimidad, la eficacia y la estabilidad.

Todas las características propuestas por estos autores son válidas y trascendentales en
el estudio de la gobernabilidad. Pero haré hincapié en la eficacia, la cual refiere a la capacidad
del gobierno para dar respuestas eficientes a las demandas de la ciudadanía a través de un

9
buen funcionamiento institucional, y generar un efecto positivo como respuesta en la
población lo que se refleja en aspectos fundamentales del ejercicio gubernamental y cuyo
estudio parte de las relaciones intergubernamentales: los actores estratégicos, las
instituciones, las leyes, el ejercicio del poder, la coordinación entre instancias y la necesaria
participación ciudadana en el proceso de gobierno (Camou, 2001; Palavacini, 2005, 89).

La gobernabilidad –como ya se definió− implica un alto grado de coerción en la

generación de políticas públicas por parte de la administración pública, lo que implica un
ensimismamiento burocrático. Su principal actividad consiste en tomar decisiones sobre las
organizaciones, procesos, programas y personal del gobierno, donde el papel de los
ciudadanos se reduce a interactuar con sus representantes ante el gobierno.

Concluyendo, no existe una definición única e irrefutable de la gobernabilidad. Sin

embargo, cabe resaltar que ella está caracterizada principalmente por el ajuste efectivo y
legítimo entre demandas/necesidades ciudadanas y las capacidades de respuesta del
gobierno. Es evidente que los procesos del sistema político, la globalización, la interacción
entre actores y organismos del ámbito público, privado y social, hace necesaria una gestión
centrada en un nuevo concepto político, la llamada “gobernanza”, la cual incluye a múltiples
actores en la toma de decisiones y ha propuesto nuevos modelos centrados en las estructuras
y procesos de interacción entre todos los sectores del sistema político. 3

El dilema central que puede dilucidarse en la gobernabilidad del Estado mexicano,

reside en que las demandas sociales sobre los gobiernos (federal, estatal, y municipal)
aumentan, al tiempo que se estanca la capacidad de éstos para dar solución con base en sus
capacidades institucionales; administrativas, coactivas, políticas y fiscales, pues su gestión
se ve afectada por el modelo federalista que condiciona las facultades y división de tareas
para la implementación de políticas.

3
El tema de gobernanza se retomará más adelante, como alternativa a la gestión gubernamental
metropolitana.

10
1.2.1 La influencia del federalismo

El federalismo es un elemento fundamental para entender el modo de asociación entre

entidades e instituciones, ya que condiciona la forma en que se coordinan las instituciones
para implementar acciones.

“Un arreglo4 federal es (de alguna forma) una asociación establecida y regulada por
un pacto, cuyas relaciones internas reflejan una forma especial de compartir (algo) que
debe prevalecer entre las partes, basado en un reconocimiento mutuo de la integridad
de cada parte y el intento de fomentar una unidad especial entre ellos.” (Eleazar, 1987,
5 en Pérez, 2013)

Los sistemas federales tienen entre sus características principales: permitir la

pluralidad o diversidad de ordenamientos normativos, y al mismo tiempo, garantizar la
unidad y coherencia entre éstos, pues forman parte de un todo5. Así, la expresión federalista
incluye a los ciudadanos, funcionarios públicos y entidades gubernamentales a los procesos
que se generan alrededor y en función de ellos; abarca todo el sistema político administrativo
y son “la dimensión oculta del gobierno”, pues actúan a través de las relaciones
intergubernamentales como un cuarto poder para satisfacer las necesidades de la población
(Wright, 1997).

En México, coexisten a escala federal y estatal tres poderes: ejecutivo, legislativo y

judicial. Así como dos niveles constitucionales. A nivel federal: la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos. A nivel local: las Constituciones de los estados libres y
soberanos. El Distrito Federal no posee constitución y se rige por un Estatuto de Gobierno,
lo cual crea mecanismos de acciones distintas pero articuladas, donde el nivel local se
encuentra subordinado al federal (aunque, dentro del marco constitucional, éste último tiene
cierta libertad de acción sobre los estados). Es importante destacar, que los municipios son

4
También puede definirse como pacto, ya que el origen de la palabra federalismo proviene del latín
foedus, que significa pacto (Pérez, 2013, 132).
5
La federación sentada constitucionalmente, tiene dos características: es simétrica, pues todos sus
miembros (estados) tienen los mismos derechos y poderes (a excepción del DF), y es separada, pues
las autoridades de los estados son electas por los ciudadanos y no están representados directamente
en la federación.

11
considerados una instancia administrativa, no un nivel de gobierno (ya que se rigen mediante
una ley orgánica municipal).6

Diversos autores consideran que el federalismo en México es de tipo funcional,

caracterizado por relaciones de poder entre los niveles de gobierno, que se llevan a cabo de
forma jerárquica y las responsabilidades se organizan de acuerdo con la especialidad o sector.
En este tipo de federalismo los gobiernos están ordenados jerárquicamente, cada uno superior
al siguiente, y por ello se considera que en realidad se trata de un esquema basado en el
centralismo. (Stromme, 1999) y (Schram, 2005 en Pérez, 2013: 140).

La limitada capacidad del gobierno federal para influir en las acciones de los
gobiernos locales y su tendencia a proyectar metas ideales, ha generado que en el marco del
sistema federal exista una adecuada implementación de políticas, y un ejercicio eficiente de
las atribuciones de los diferentes gobiernos, pero éstas no han actuado exitosamente en el
nivel de política local y mucho menos han trascendido al nivel municipal.

Por ejemplo, en la escala metropolitana las acciones de los órdenes federal, estatal y
municipal se dan con distinto conocimiento, entendimiento y concepción de las demandas a
las que se enfrenta. Específicamente, la cuestión ambiental es parte de la agenda nacional y
de las agendas locales, pero la concepción de lo “ambiental” varía entre gobiernos, yendo de
concepciones amplias a unas reducidas y limitadas por las capacidades institucionales, es
decir, el problema se dimensiona de manera distinta (Agenda de Sustentabilidad Ambiental
de la Zona Metropolitana del Valle de México [ASA-ZMVM], 2010).

Cabrero y Del Castillo (2001), consideran que para el estudio de la incidencia de

federalismo en el contexto de gestión de las zonas metropolitanas en México, es conveniente
tener como punto de partida ciertos procesos político-administrativos particulares, que
inciden sobre la actuación de cada parte del aparato gubernamental y sobre los actores al
anterior gobierno. Estos autores mencionan los siguientes siete puntos a considerar:

6
Desde diciembre de 2014, existe una comisión en el Senado encargada de la Reforma Política al
DF, en la que se contempla la creación de su primera Constitución.

12
 1. “La descentralización y su impacto en los gobiernos locales”. Se deben crear acciones
coordinadas que sumen las potencialidades de las diferentes unidades de gobierno
implicadas.

2. “Las concurrencias y ámbitos de coordinación”. Se deben adecuar los marcos legales

locales para alcanzar una mejor definición de los espacios de acción.

3. “El papel de los gobiernos locales como agentes de desarrollo con vida propia”. Los
gobiernos locales deben observar y valorar sus potencialidades de desarrollo, creando
alternativas viables y factibles para trazar su propio desarrollo.

4. “La competencia legal entre esferas, niveles o instancias gubernamentales y sus

posibilidades de reforma”. Los problemas de definición de competencia permanecen.

5. “Los alcances y orientación de las reformas fiscales que inciden en las relaciones
intergubernamentales”. Esclarecer el papel y ejercicio de los recursos del Fondo
Metropolitano, que es un fideicomiso que surge en 2006 de una partida presupuestal,
mediante el cual los estados y municipios con características metropolitanos acceden
a recursos a través de la generación de proyectos de obra pública en sus territorios.

6. “Los fenómenos de metropolización y convivencia entre municipios”. Recuperar una

perspectiva integral en la solución de los problemas comunes.

7. “Las condiciones políticas y administrativas que surgen de la cohabitación entre

partidos políticos instalados en diferentes esferas de gobierno”. La convivencia entre
gobiernos divididos, traslapados, yuxtapuestos o mezclados, afectan directamente y
de manera muy diversa a las RIG.

Estos procesos, tienen un impacto directo en las gestiones locales. Sí bien en los
últimos años, se ha buscado la descentralización, cabe recordar que en el nivel más básico de
gobierno (los municipios) estas acciones son sólo administrativas. Es necesario que el modelo
federalista asentado en México, busque la realización de acciones coordinadas para
maximizar resultados, pero también es necesario definir claramente los espacios de acción
de cada nivel de gobierno a partir de medidas factibles para lograr metas específicas.

13
 La organización federal, hasta ahora no contempla la posibilidad institucional del
gobierno de los espacios metropolitanos, pues sólo distingue tres ámbitos territoriales: uno
nacional (a cargo del gobierno federal) y otros dos parciales: uno local (en los estados) y los
gobiernos municipal/delegacional (a cargo de gobiernos municipales/delegacionales). Existe
un avance con la creación de Comisiones Metropolitanas y el Fondo Metropolitano, ellos
funcionan como mecanismos para enfrentar divergencias políticas entre gobiernos, coordinar
diferencias presupuéstales de estructura y de intereses locales y/o limar enfoques
institucionales heterogéneos respecto al mismo problema. Así, deberán tener como propósito
la consecución de objetivos comunes, uniformes, consensuados y homogéneos.

La convivencia entre gobiernos de diferentes partidos, traslapados, es parte de la

realidad nacional pero urge un cambio en la visión. La integralidad se convierte en un eje
clave. Además, de una fiscalización adecuada para la solución de los problemas comunes en
los grandes asentamientos humanos que comparten distintas unidades político-
administrativas. Ante lo anterior cabe preguntarse, ¿Es necesario una arquitectura diferente
del gobierno y sus niveles?

1.2.2 Gobernabilidad metropolitana: ejemplos exitosos

En los espacios metropolitanos, la coordinación y la gestión son fundamentales para ejercer

uan gobernabilidad exitosa (legitimidad, eficacia, estabilidad, eficiencia, equidad, etc.). Se
trata de elaborar un análisis de los procesos burocráticos que se establecen en el desarrollo
de políticas, a partir de la fragmentación de las unidades político-administrativas.

Las zonas metropolitanas plantean desafíos de gobernabilidad sin precedentes dado

su tamaño, crecimiento continuo, diversidad social, heterogeneidad de espacio, status
económico y dimensiones institucionales:

“La conformación de espacios metropolitanos, por ejemplo, tiene connotaciones

económicas, sociales y políticas que van mucho más allá de la `agregación de
territorios´: el producto –la metrópoli- adquiere una complejidad distinta de la que
caracteriza a la suma de las entidades conurbadas.” (Lezama, 2006, 12).

14
 De manera particular, la gobernabilidad metropolitana, presenta ejemplos exitosos de
coordinación en varios espacios conurbados, uno de ellos en Nueva York (NY) donde el
límite territorial de la zona metropolitana abarca tres estados, 31 condados y más de 900
municipalidades incorporadas. Este espacio tiene una población de 17,8 millones de
personas, que representan el 6% de la población nacional. Ahí, el acuerdo metropolitano se
logró a través de un convenio a principios del Siglo XX, y con el tiempo se estableció una
asociación para realizar un plan regional que coordina el sistema (portuario, transporte y
seguridad) que conjunta acciones públicas y privadas en la ejecución de inversiones y
políticas importantes propuestas en el plan, lo que ha contribuido a afirmar la función de la
región de Nueva York como una región de ciudad líder a nivel mundial. Contribuyendo a un
alto estándar y calidad de vida de sus habitantes (Yaro y Ronderos, s/f).

Bogotá, es otro ejemplo de gobernabilidad metropolitana. En 2005, en la reunión

internacional de alcaldes, Antanas Mockus (su alcalde) presentaba en su ponencia “La nueva
visión de gobernabilidad” que durante su gobierno, la administración tenía como uno de sus
ejes principales −junto con la justicia social y la seguridad−, la participación ciudadana; pues
20 localidades determinaban mediante la planeación participativa la construcción del plan de
desarrollo local (que maneja el 10% de los recursos tributarios de la ciudad) y en el que
participaron aproximadamente 48 mil ciudadanos.

Antanas Mockus, presenta un modelo de corresponsabilidad con logros consistentes

en seguridad, transporte y justicia social, mediante la colaboración con todos los sectores de
la sociedad: autorregulación y mutua regulación entre los ciudadanos. Lo anterior, es
considerado un producto de distintas iniciativas en todas las esferas de gobierno que
impulsaron canales de expresión y negociación ciudadana con el propósito de fortalecer la
presencia del Estado en zonas vulnerables, de conflicto y que requerían de atención especial
por sus características demográficas, ambientales, culturales y espaciales. Con el tiempo, esta
política se fue institucionalizando, hasta conformar una sólida participación ciudadana en los
asuntos públicos (López, 2005).

Ambos ejemplos (NY y Bogotá), son muestra de que es posible aspirar a modelos de
coordinación metropolitana, encabezada desde el Estado, y establecer una relación Estado-

15
Sociedad a través del ejercicio gubernamental, y que a su vez, genere gobernabilidad en los
espacios metropolitanos.

Es ahí donde cobra especial relevancia el tema de la coordinación metropolitana, las

Relaciones Intergubernamentales (RIG) y la inclusión de otros actores en el proceso de
gobernar más allá de las instituciones gubernamentales. Sobre todo si se piensa en la
necesidad de crear y consolidar nuevas formas de vinculación más equilibradas, horizontales
y plurales que den paso a una convivencia equitativa y funcional entre los distintos niveles
de gobierno, así como en la distribución de tareas para consolidar la gobernabilidad.

1.3 Coordinación metropolitana en la legislación

Existen diferentes aristas para abordar la gobernabilidad metropolitana. Sin embargo, el

presente trabajo se centra en la coordinación institucional y la gestión que el proceso
burocrático lleva a cabo a través de las relaciones intergubernamentales, específicamente en
el Proaire 2011-2020. La coordinación institucional es un elemento fundamental en la
gobernabilidad metropolitana y el impacto de las relaciones intergubernamentales en su
desarrollo, fortalecen o debilitan la capacidad del gobierno para atender las demandas
existentes en la agenda pública.

La viabilidad política de los arreglos entre organismos metropolitanos, incide

directamente en la gobernabilidad, a través de la cooperación entre instituciones. El gobierno
local tiende a minimizar su participación frente al poder de decisión centralizado, o tal vez la
participación local es reducida en función de la buena voluntad estatal para llevar a buen
puerto los acuerdos. El reto, es lograr el equilibrio entre los acuerdos metropolitanos y los
intereses locales, para lo cual sería necesario romper los modelos vigentes y fortalecer a los
gobiernos locales (Graizbord, Santillán y Granados, 2007).

Es importante destacar que la estructura de coordinación en zonas metropolitanas,

depende en gran parte de las autoridades y la trascendencia y enfoque integrador que prevean,
así como del compromiso con sus gobernados y de la concertación de acuerdos y prioridades
que van más allá de sus límites administrativos jurisdiccionales.

16
 Para alcanzar la integración institucional metropolitana se debe recurrir a los cabildos
y los congresos estatales, superar las diferencias partidistas entre niveles de gobierno sin
perder de vista la aportación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones. Los
conceptos de competitividad, eficacia y eficiencia no son monopolio del sector privado, los
gobiernos que integran las zonas metropolitanas deben reforzar su relación para fortalecer
sus acciones en conjunto.

Es necesario insistir en la importancia de que las zonas metropolitanas son un solo

espacio geográfico, en donde los límites geopolíticos no son barreras para diferenciar la
atención a los distintos problemas. Para asegurar el éxito en la ejecución de programas
metropolitanos como los de tipo ambiental es absolutamente indispensable que las entidades
con problemas compartidos se comprometan a actuar en forma conjunta. Existen aún muchos
obstáculos que requieren ser superados, aspectos que deben ser mejorados y participaciones
que deben ser definidas con precisión. Los aspectos administrativos, jurídicos y financieros
se deben ajustar para que la participación de todos los niveles de gobierno sea exitosa en la
gestión ambiental.

La ZMVM, tiene una coordinación establecida dentro de un contexto de asimetría de

facultades y competencias. El Distrito Federal es una entidad federativa con un estatuto sui
generis en el federalismo mexicano, ya que, por ser sede de los poderes federales, no cuenta
con una soberanía plena. Sus competencias son amplias y diversas y se ejercen por medio de
secretarías y organismos descentralizados. Así, por ejemplo el Distrito Federal tiene
autonomía en la mayoría de los temas, a excepción de la procuración de justicia.

Por su parte, el Estado de México al ser integrante del pacto federal, tiene su propia
constitución que le otorga una serie de competencias al poder ejecutivo estatal, además del
gobernador que encabeza el poder ejecutivo, existe una legislatura estatal, así como el
tribunal superior de justicia. El poder local del Estado de México se complementa por medio
de los municipios, que cuentan con las atribuciones que les otorga la constitución, así como
los temas relativos a la planeación de su territorio (Pérez, 2013).

La relación entre diversas unidades político-administrativas en México, se declara en

el artículo 115, que favorece la creación de comisiones metropolitanas y otros órganos de
coordinación similares. De manera específica, el artículo 122 establece:

17
 “[...]para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí,
y de éstas con la federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en
las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 115,
fracción VI de esta Constitución, en materia de asentamientos humanos; protección al
ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y
drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus
respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisiones
metropolitanas, en las que concurran y participen de acuerdo a sus leyes” (Constitución de
los Estados Unidos Mexicanos, 2013).

Cuadro 1. Las leyes, planes y programas que regulan la coordinación institucional en

la ZMVM

NIVEL Leyes Planes Programas

Federal Plan Nacional de Fondo Metropolitano
Constitución Política Desarrollo.
de los Estados
Unidos Mexicanos
Distrito Federal Ley Orgánica de la Programa General de
Estatuto de Administración Desarrollo Urbano del
Gobierno del DF Pública del DF (1998) DF
Ley de Planeación del
Desarrollo del DF
(2000)
Ley de Desarrollo
Metropolitano (2008)
Ley de Desarrollo
Urbano del DF (2010)
Estado de México Ley Orgánica de la Plan Estatal de
Constitución Política Administración Desarrollo del Estado
del Estado de Pública del Estado de de México.
México México (1981) Plan Estatal de
Código administrativo Desarrollo Urbano del
del Estado de México. Estado de México.
Plan Estatal de
Desarrollo Urbano
Sustentable del
Estado de México.
Plan Regional de
Desarrollo Urbano del
Valle Cuautitlán-
Texcoco.

Fuente: Elaboración propia, con base en el Programa de Ordenamiento de la Zona

Metropolitana del Valle de México (POZMVM), el PROAIRE 2011-2020, planes de
coordinación sectorial del Estado de México.

18
 Como se muestra en la tabla, el Estado de México y el Distrito Federal, tienen una
conformación administrativa legal diferente, el primero funciona con planes, que
generalmente son sexenales y el segundo con programas. Sí bien, el objetivo de ambos es
establecer la directriz de acciones de gobierno, sólo confluyen ambas administraciones en un
nivel homogéneo y horizontal en la firma de convenios, pues parten de la iniciativa federal
para establecer acciones coordinadas entre gobiernos estatales, un ejemplo de esto es el
“Convenio de Coordinación para el Programa de Ordenamiento Ecológico Regional de la
Cuenca del Valle de México”.

Otro ejemplo del desequilibrio en la coordinación entre el Distrito Federal y el Estado

de México, se expresa en diversas dimensiones, desde el punto de vista constitucional, el
segundo es un miembro de la unión con pleno derecho, y el primero no posee derechos
políticos plenos por su condición de sede de los poderes federales. Desde el punto de vista
jurídico y del tema metropolitano, dichas entidades presentan condiciones similares, pero las
delegaciones no son equivalentes a los municipios. Financieramente, el Distrito Federal
cuenta con mayores recursos per cápita, por su condición de capitalidad.

La coordinación metropolitana en el Valle de México, carece de avances en la

creación de empresas o concesiones para otorgar servicios metropolitanos, así como acuerdos
de índole fiscal o de ejercicio de gobierno; esto implica la existencia de un modelo de
coordinación voluntaria, la cuál ha sido promovida en los últimos años por medio de la
aplicación del Fondo Metropolitano (Pérez, 2013, 249-254).

Se pueden citar como intentos importantes de coordinación metropolitana los

convenios de creación de las Comisiones Metropolitanas.7 Estos acuerdos, se realizaron con
la finalidad de estrechar los vínculos de colaboración entre las entidades y procurar la
homologación de instrumentos para lograr una gestión urbana más participativa, ágil y
eficiente. Estos “…se utilizan preferentemente, frente a otras opciones jurídico-

7
Cada convenio establece una comisión a la que concurren los representantes de los gobiernos
participantes y un secretariado técnico que da seguimiento a los acuerdos adoptados y coordina las
actividades de los grupos de trabajo. Los participantes igualmente convienen la asignación de los
recursos necesarios para el funcionamiento de la Comisión respectiva. Las comisiones constituyen el
órgano de coordinación metropolitana en la materia específica que les corresponde y tienen funciones
de planeación y ejecución en su ámbito de competencia.

19
administrativas, como una herramienta para lograr consensos, concertar y aportar recursos
humanos, técnicos y financieros, así como para sentar las bases y criterios para coordinar
acciones” (Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México
[POZMVM], 2012). Sin embargo, su ejercicio es limitado porque la correlación de fuerzas y
los problemas de la cuestión política complican las actividades al interior de los grupos de
trabajo que integran estas comisiones.

Cuadro 2. Comisiones Metropolitanas

Comisión Metropolitana Organización interna8 Grupos de trabajo9

Transporte y vialidad (COMETRAVI) Consejo de Transporte del 11

Área Metropolitana
(COTAM)
Pleno
Ambiental Reglamento 4
(CAM) Pleno

Agua y drenaje (CADAM) - -

Asentamientos Humanos Pleno 6

(COMETAH)

Seguridad Pública Coordinación y -

colaboración

Protección Civil Coordinación y -

colaboración

Comisión Ejecutiva de Coordinación Pleno -

Metropolitana (CECM)

Fuente: Elaboración propia, con base en el Programa de Ordenamiento de la ZMVM.

8
La organización interna se refiere a cómo se estructura la coordinación en las comisiones, unas se
basan en la colaboración que consiste en la voluntad política y otras a través de la participación en un
pleno que incluye diversas opiniones de expertos y la concurrencia de Secretarías e Instituciones
relacionados con la problemáticas que atiende cada comisión.
9
Los grupos de trabajo se establecen en función de temáticas específicas, por ejemplo en el caso de
la Comisión Ambiental Metropolitana: agua, calidad del aire, recursos naturales y educación
ambiental.

20
 La coordinación que experimenta el marco institucionalizado de las leyes en la zona
centro del país, permite la creación de un contexto para la gestión, en el cual, las relaciones
intergubernamentales son la parte medular para desentrañar el proceso de acción del Estado
y dar luz sobre la eficacia de ésta.

En la ZMVM es necesaria la coordinación de sus gobiernos para la integración de los

recursos necesarios (humanos, financieros, legales e informativos) para el desarrollo de una
política a escala metropolitana, la interacción entre ellos se hace imprescindible para esta
formación, siendo los aspectos financieros y la distribución de competencias entre
instituciones y gobiernos, factores cruciales para entender la interacción y el efecto de
influencias entre unidades de gobierno.

La experiencia de comisiones metropolitanas en el manejo de problemas comunes a

espacios administrativos diferentes, es sólo un primer paso. Habrá que mejorar el esquema y
las reglas de operación para que las comisiones metropolitanas representen una solución
objetiva a los problemas urbanos.

En asuntos ambientales, en un contexto regional en el cual se insertan las metrópolis,

es necesaria una coordinación que vaya más allá del marco legal y las voluntades de los
gobiernos. Aunque sin duda, la legislación es un indicador de la importancia que tiene la
gestión ambiental para los gobiernos que integran las metrópolis.

1.4 La gestión intergubernamental: Definición y características

En la presente investigación se ha puesto énfasis en la interrelación entre gobernabilidad,

coordinación, gestión y relaciones intergubernamentales (RIG). Los estudios de éstas
últimas, fueron dirigiéndose cada vez más hacia el análisis de los procesos de cooperación
entre esferas de gobierno para alcanzar una mayor eficiencia y eficacia, lo que ha llevado a
la aparición del campo específico de la gestión intergubernamental (GIG), entendido como
aquel que:

21
 “[…] hace referencia a transacciones cotidianas y a la planificación de las relaciones
entre distintas unidades de gobierno involucradas en los programas. El concepto hace
hincapié en los procesos dirigidos a la consecución de objetivos inherentes a las
relaciones intergubernamentales, desde que la gestión es un proceso por el cual
diversos empleados públicos cooperan para encaminar sus acciones hacia las metas
que se han propuesto.” (Agranoff, 1989, 132).

La GIG, no trata sólo del intercambio de información y recursos bajo la

responsabilidad entre los actores gubernamentales y la sociedad (en general basados en
contactos relativamente permanentes y estables), son parte también de un proceso constante
que combina aspectos positivos del sistema legal formal, con el uso cotidiano de mecanismos
informales creados por ellos para superar las trabas que el sistema les impone.

A su vez, la noción de actividades entre individuos de diferentes organizaciones y

distintos niveles de gobierno para resolver los problemas públicos trae a la superficie la
importancia para el estudio de la GIG de las redes de comunicación y de los contactos
personales de ahí resultantes, como vía privilegiada para la búsqueda de solución a las
deficiencias gubernamentales, que en zonas metropolitanas como la compartida por el DF y
el Estado de México, son complejas y adversas.

(Rosenthal, 1984), explica que en función de sus características la GIG asume la

forma de gestión indirecta, por lo que su realización requiere la creación de un punto de
contacto entre las organizaciones (de diferentes esferas de gobierno) con mecanismos e
instrumentos especializados en el intercambio de recursos e información entre ellos. El éxito
de la gestión está condicionado por la capacidad de mantener presente el problema que se
busca resolver, y por la capacidad de negociación entre las partes encargadas de solucionarlo,
donde deben quedar claras las razones técnicas de la solución adoptada y su naturaleza
política (Agranoff y Lindsay, 1983).

Las decisiones políticas para solucionar los problemas públicos deben permear las
estructuras gubernamentales, ir más allá de las decisiones administrativas, legales y de
ejecución para hacer más eficaz y eficiente la gestión intergubernamental. (Agranoff, 1989)
postuló diversos mecanismos para fortalecer la GIG, de los cuales son importantes mencionar
−por su relación con la presente investigación− mencionar los siguientes:

22
 ™ La regulación de las rutinas intergubernamentales, con la intención de determinar el
comportamiento de las unidades de gobierno.
™ La resolución de problemas, implicando intereses comunes entre distintos sectores.
™ La gestión cooperativa, que supone alguna forma de acuerdo (desde lo informal hasta
convenios formalizados por escrito) entre unidades jurisdiccionales distintas.
™ El desarrollo de las capacidades de cada nivel de gobierno, que le permitan adquirir
habilidades de prever e influir en los cambios, para tomar decisiones bien
fundamentadas, atraer, absorber y gestionar recursos y también para evaluar las
actividades con vistas a adquirir referencias para acciones futuras.

El mismo autor, sugiere que una GIG con éxito tiene que enfrentase a los problemas
comunes de cualquier programa de políticas públicas, como la necesidad de mantener un
consenso entre sus distintos actores, la distribución de los recursos estratégicos, el grado de
complejidad de la política, el programa o acción que se ejecuta, la compatibilidad de
objetivos entre instancias y la capacidad de conciliar conflictos.

Sí bien, no todos los elementos antes mencionados son aplicables a la interacción

gubernamental de la ZMVM, éstos representan un conjunto de factores que pueden establecer
las pautas de un modelo “ideal” de GIG.

Es importante mencionar que coordinación y gestión intergubernamental

metropolitanas −en el presente trabajo− no son usadas como sinónimos, ambas son
complementarias para incidir en el proceso de gobernabilidad. La diferencia fundamental
entre ambas, radica en que la coordinación se establece entre diversos órdenes de gobierno a
partir de mecanismos legales y administrativos y −la GIG−, abarca procesos y estructuras
que realiza la dimensión humana en los procesos que se llevan a cabo dentro de la
administración pública.

Habiendo establecido las referencias que orientarán el trabajo en el campo de la

gobernabilidad a través del análisis de la eficacia de las acciones de gobierno dentro del
marco legal, y en el ejercicio burocrático, se hace necesario definirlas también en el campo
de las Relaciones Intergubernamentales (RIG), ello permite adentrarse en el estudio de los
programas políticos, desde el enfoque más básico.

23
1.4.1 Las Relaciones Intergubernamentales

El vínculo establecido por las entidades político-administrativas en la ZMVM, representa un

reto para la puesta en práctica de políticas metropolitanas que conjunten recursos y acciones
para superar el ejercicio individual de las instituciones (que deben actuar como una sola
unidad y a la vez, exigen instancias unitarias de gestión). Los municipios y delegaciones –o
entidades federativas− son responsables primarios de su gobierno y administración. Así, las
políticas públicas urbanas, abarcan la complejidad de las formas territoriales, los límites que
representan las facultades de las diferentes unidades político-administrativas (municipios o
delegaciones) integrándolas en un conjunto de acciones que se implementan en el espacio
metropolitano.

La delimitación y escala geográfica de la ZMVM integra unidades político-

administrativas de tres entidades políticas (Distrito Federal, Estado de México e Hidalgo)10.
En esta delimitación metropolitana no sólo concurren territorios, sino los actores que los
gobiernan y habitan. Las RIG que se dan en este espacio, “siempre significan una
recomposición en la cual se involucran elementos políticos y de reparto de poder,
estructurales, de funcionamiento y de competencias” (Cabrero y Del Castillo, 2001). Por lo
que la gestión en las zonas metropolitanas se torna en un sistema complejo.

En su sentido más simple, las RIG son “un cuerpo de actividades o interacciones que
ocurren entre unidades gubernamentales de todos tipos y niveles dentro del sistema federal”
(Wright, 1997). Funcionan como una dimensión transversal en las acciones de gobierno por
lo que son un reflejo de la fortaleza institucional y en su campo se desarrollan interacciones
conflictivas e ineficientes, situación que se traduce en muy pobres resultados.

El concepto de RIG, ha sido de interés para distintos autores, quienes la han

conceptualizado a partir de ciertas características, algunas compartidas y otras aunque
diferentes no mutuamente excluyentes, por lo que a continuación se expresa una definición
propia para la presente investigación. Así, Las relaciones intergubernamentales son:

10
Aunque para este trabajo, sólo será analizada las relaciones intergubernamentales entre el Estado
de México y el Estado de México establecidas en el Proaire 2011-2020.

24
 Un cuerpo de actividades o de interacciones que ocurren entre unidades
gubernamentales de todo tipo y niveles dentro del sistema federal a través de una compleja
red de vínculos formales e informales que incluyen espacios organizacionales, estructuras,
mecanismos y actores concretos, cuyas dinámicas son susceptibles de explicarse desde varias
perspectivas o campos disciplinarios que trascienden los enfoques que, desde el derecho se
han utilizado, tanto para el estudio de las divisiones entre gobiernos, como de sus funciones,
cuyo objetivo principal es el logro de equilibrios institucionales para un mejor resultado y
mayores impactos de políticas –coordinación intergubernamental−.11

A partir de la definición anterior, se pueden desarrollar seis categorías de análisis que

se presentan en el siguiente cuadro.

Cuadro 3. Elementos de análisis de las Relaciones intergubernamentales

Elemento Características
Puede ser interdependiente (instituciones distintas que necesitan la
interacción entre sí, para lograr sus objetivos) o de pluralismo
1. Interacción institucional (cada institución tiene una labor específica), en función
del sector de la administración pública a la que pertenecen. No son
excluyentes entre sí.
Éstas se refieren al nivel federal, estatal o municipal/delegacional, y
2. Unidades de Gobierno
a quiénes y a qué nivel implementan las acciones.
Éstos, estructuran la toma de decisiones. Pueden ser formales,
basados en mecanismos y procedimientos definidos, generalmente
con fundamento en el marco legal o administrativo, o informales,
3. Vínculos
que se generan a partir de acuerdos políticos generalmente o se
hacen fuera de lo “formalmente” establecido en los planes y
programas.
Se refiere a cómo se desarrollan las competencias compartidas y las
4. Dinámicas atribuciones entre varias instituciones territoriales y sectoriales, la
distribución del poder territorial y sectorial.
Sí existen asimetrías de eficiencia y eficacia en la gestión y
5. Equilibrios coordinación entre distintas administraciones territoriales y
sectoriales (referidas a la ejecución de las políticas y programas).

6. Impacto de la Las lógicas operativas de las acciones, cómo se estructuran las

coordinación actividades entre organismos e instituciones.

Fuente: Elaboración propia con base en Magri, (2003).

11
Esta definición está sustentada en los siguientes autores: (Wright, 1997; García Del Castillo, 2001;
Agranoff, 1991 y Jordana, 2001).

25
 Estos elementos, son la parte celular del análisis del estudio de caso, puesto que
trascienden a todos los ámbitos de la jerarquía gubernamental, e inciden en la eficacia y
eficiencia de la gestión, cuya resultado incide directamente en la gobernabilidad.

Para Agranoff (1991), las RIG tienen diversas áreas de análisis, en su contexto espacial, en
las políticas públicas (programas), en los aspectos estructurales formales en que se
desarrollan (leyes) y los resultados de la gestión de las instituciones de coordinación y control
en que inciden. Así, el estudio de las RIG, puede centrarse en función de tres tipos de
perspectivas de análisis, a partir de tres tipos de modelos, en función de los atributos que
éstas ostentan —definiciones propuestas principalmente por Deil Wright— y a partir de seis
distintos enfoques —establecidos por Agranoff—, y se presentan a continuación:

A. Modelos. Wright (1988), con base en el modelo del sistema político americano y tomando
como criterio las relaciones entre autoridades de distintos ámbitos de gobierno, establece tres
modelos de RIG:
1. Modelo inclusivo, la relación básica es de jerarquía12, prevaleciendo una interacción
en que las esferas locales son meras extensiones administrativas del gobierno central,
además de enteramente dependientes del centro.
2. Modelo separado, existe una perfecta y rigurosa separación entre las esferas de
gobierno y se tiende a prevalecer una relación de independencia entre ellas. Como
regla general, en este modelo sólo quedan constitucionalmente reconocidos los
gobiernos nacional y estatal, siendo las unidades municipales/delegacionales
dependientes del centro, cuya existencia está condicionada a su arbitrio, y cuyo
funcionamiento depende de los gobiernos estatales.
3. Modelo superpuesto (o interdependiente) prevalece en las democracias occidentales
actuales, y se constituye en paradigma del funcionamiento de Estados en los que se
producen complejas relaciones inter-organizativas y entre organizaciones de esferas
territoriales de gobierno distintas. A pesar de que el modelo supone ciertas áreas de

12
Por este motivo en el contexto de nuestro trabajo utilizamos el término modelo jerárquico de RIG
para referimos a este modelo.

26
 competencia privativa de alguna esfera específica de gobierno, éstas suelen ser muy
restringidas, pues al prevalecer este modelo, el ejercicio de una buena parte de las
funciones del Estado no puede llevarse a buen término sin la participación de todas
las esferas de gobierno, de ahí el alto grado de interdependencia entre ellas.
En la vigencia del modelo superpuesto, también existe la tendencia o, mejor dicho, el
imperativo, de la negociación como principal instrumento de interacción
intergubernamental, ya que esta sería, naturalmente, la forma más idónea de evitar
conflictos y promover la imprescindible cooperación entre los niveles de gobierno.
Esta tendencia no impide, que el modelo muchas veces presente de forma simultánea
rasgos de cooperación y competencia.

B. Atributos. Las RIG que se presentan en América Latina, generalmente dependen de la

conformación federal para establecer las atribuciones administrativas, pues éstas se
establecen con una fuerte presencia del gobierno central en la elección de decisiones y en la
conformación de facultades que cada nivel de gobierno puede ostentar. (Wright, 1988)
destaca cinco atributos que dan operatividad al concepto de relaciones intergubernamentales:
El primero se debe a que éste remite a la observación de la acción estatal a lo largo
de su línea territorial no limitada a los marcos de lo constitucionalmente establecido, ya que,
por definición el concepto de RIG, abarca todas las combinaciones de interacciones posibles
en la producción de políticas (como las procesadas entre el gobierno nacional y local, entre
el local y municipal o incluso intermunicipal) y las relaciones entre las agencias sectoriales
del gobierno en diferentes niveles y los organismos no gubernamentales.

El segundo atributo se refiere a la importancia del elemento humano contenida en el

concepto de RIG:

“Estrictamente hablando, no hay relaciones entre gobiernos; existen solamente

relaciones entre funcionarios que dirigen diferentes unidades de gobierno. Las
acciones y actitudes individuales de los funcionarios públicos constituyen la esencia
de las relaciones intergubernamentales. Su comportamiento es decisivo, por ejemplo,
para obtener una ayuda financiera, proveer un servicio o cambiar una política… Y sus
acciones están fuertemente influidas por la forma en que perciben las actitudes y
acciones de los otros participantes” (Wright, 1988, 17).

27
 El tercer atributo consiste en que, −desde la perspectiva de las RIG−, las interacciones
entre los funcionarios de las diferentes esferas de gobierno no deben ser vistas como casuales,
sólo formales, ya que:

“Los participantes en las relaciones intergubernamentales están fundamentalmente

preocupados por hacer que las cosas `salgan adelante´, y para ello utilizan mecanismos
informales, prácticas, orientados hacia objetivos que pueden ser realizados dentro del
contexto institucional oficial y legal” (Wright, 1988, 21).

El cuarto atributo se refiere a que, con el concepto de RIG, todos los funcionarios del
Estado, son considerados como participantes potenciales o efectivos de las decisiones sobre
las políticas. En este sentido, al analizarlas debe tenerse en consideración no sólo a los actores
vinculados al ejecutivo en las distintas esferas de gobierno, sino también a los vinculados al
legislativo y judicial, −cuando sea el caso−, debiéndose también tomar en cuenta tanto a los
“funcionarios electos” como apolíticos en cargos ejecutivos, los funcionarios nombrados y
hasta a los burócratas.

El quinto y último atributo está muy relacionado con el anterior, y consiste en la

estrecha vinculación que existe entre las políticas y las RIG, una vez que:

“Las políticas consisten en intenciones y acciones (o no acciones) de funcionarios

públicos y las consecuencias de estas acciones. Y en el contexto de las relaciones
intergubernamentales, las políticas son generadas por interacciones entre todos los
funcionarios públicos de las diferentes esferas de gobierno” (Wright, 1988, 23).

C. Enfoques. Establecidos los conceptos —a partir de los cuales se estableció una

definición—, los modelos y atributos de las RIG, Robert Agranoff (1991) en el texto "Marcos
para el análisis de las relaciones intergubernamentales” identifica seis enfoques posibles de
abordarlas:
1. El primero, se centra en el estudio de la integración política entre centro-periferia:

“El análisis de la historia de las relaciones entre grupos y a consideraciones

sobre la pugna entre dos tipos de derechos: unos vinculados a áreas

28
 geográficas concretas, otros basados en principios universalistas” (Agranoff,
1991, 13-14).13

2. El segundo se basa en la observación de los aspectos legales, tales como las normas
que contribuyen a las diferentes configuraciones de RIG, de las cuales se destacan:
las reglamentaciones de las subvenciones entre los niveles de gobierno; la
reglamentación del reparto de responsabilidades (como por ejemplo las competencia
en materia fiscal). Esta aproximación, se basa en el hecho que:

“Si bien el estudio de las relaciones intergubernamentales ha de transcender

el nivel del marco legal, éste no debe ser ignorado. Independientemente del
carácter formal de ciertas prácticas y conductas intergubernamentales, la ley
es básica en la configuración y funcionamiento de los distintos gobiernos y
sus relaciones” (Agranoff, 1991, 18).

3. El tercer enfoque considera una especial atención a las normas que reglamentan la
participación política de la sociedad, ya que el modo en que la participación política
se canaliza con el sistema también afecta a la actuación pública y a las RIG.

“Es particularmente importante: a) el modelo de acceso de los grupos de

interés a los procesos de formulación e implantación de las políticas; y b) el
papel de los partidos políticos y su grado de estabilidad; elementos que afectan
las decisiones y, en consecuencia, las políticas producidas” (Agranoff, 1991,
21).

4. El cuarto enfoque se fija en el componente político, procurando mostrar las conductas

y puntos de vista de los distintos participantes de las RIG, tanto si se trata de
burócratas (que, desde este enfoque, despiertan interés para el análisis debido al grado
de discreción con el que actúan) como de los políticos, que actuando a través de
partidos políticos, expresan una gran variedad de asuntos que afectan directamente a
la cuestión intergubernamental, como las pretensiones de un tratamiento regional
diferenciado en función de particularidades, aspectos socioeconómicos, territorio, etc.
Este enfoque también considera el grado y las formas de acceso de los actores locales
o regionales a los centros de decisiones nacionales de las políticas públicas.

13
En este contexto centro-periferia, se refiere al gobierno federal y cómo se van desplegando de éste
las diversas atribuciones y facultades en los diferentes niveles.

29
 5. El quinto enfoque considera las políticas públicas al mismo tiempo fruto y vehículo
de transacciones intergubernamentales. Se centra en el estudio de las estructuras de
producción de estas políticas, con base en dos elementos fundamentales las “redes de
asuntos” y los “subsistemas de políticas”. 14
6. El sexto y último enfoque implica el análisis de la gestión de las transacciones que
surgen a partir de la necesidad de la cooperación de diferentes niveles de gobierno
para llevar a cabo la mayoría de las políticas públicas en los Estados democráticos.
Desde esta perspectiva, lo más importante es la observación del desarrollo de las
transacciones intergubernamentales y el análisis de los instrumentos de coordinación
y control utilizados para que éstas se desarrollen correctamente, caracterizando así el
campo de estudio conocido como Gestión Intergubernamental (GIG), que se abordó
anteriormente.

Las áreas de análisis de las RIG son: las relaciones espaciales que afectan a todas y
cada una de las distintas áreas gubernamentales, las políticas públicas (desde la formulación
hasta su estructura de implementación), los aspectos estructurales formales (leyes,
subvenciones, poderes), las conductas diferentes de los participantes en el proceso de relación
entre gobiernos y sus transacciones, y la coordinación de sus instituciones.

El reparto de autoridad y recursos es, en el fondo, una distribución de poder y como

tal no puede concebirse como exenta de conflictos y fricciones, es por eso que las RIG, se
dimensionan internas al gobierno y las administraciones, a través de vínculos formales e
informales en la realización de políticas públicas.

14
Las redes de asuntos “son grupos cohesionados por su deseo de dominio sobre un programa, para
los miembros de la red, su interés está en el significado de la cuestión... En la red pueden estar
presentes grupos de interés muy poderosos, pero también individuos dentro y fuera del gobierno que
tienen la reputación de conocedores del tema (expertos)… Son los especialistas experimentados en
cuestiones específicas, es decir, muy bien informados, no son sólo técnicos especializados y expertos,
sino que son los activistas de una política que se conocen entre sí precisamente por su dominio de la
cuestión”. (Heclo, 1978,103-104).
Los subsistemas de políticas, “se componen de actores muy diversos: instituciones, organizaciones,
grupos e individuos. Todos ellos articulados por el hecho de que comparten importantes intereses en
una política particular”. (Milward y Wansley, 1984, 15).

30
 Por lo tanto, el gobierno y administración de las metrópolis como unidades socio-
espaciales con vida propia, reconocimiento comunitario y problemática específica, rebasan
la acción individual de los tres niveles y obliga a garantizar la adecuada relación interestatal
e intermunicipal con leyes y estructuras con un diseño que abarque la totalidad metropolitana,
y no de la apreciación e interpretación de las partes que la conforman (estados, delegaciones
y municipios). Sus órdenes de gobierno, deben establecer una planeación común, para el
otorgamiento de determinados servicios públicos, la realización de obras y proyectos en
conjunto o la coordinación administrativa entre éstos (Iracheta, 2010).

Las relaciones entre unidades gubernamentales, sobre todo en espacios urbanos y el

gobierno central, no son generalizadas ni homogéneas, desde la distribución de recursos, los
pactos políticos en función de negociación entre cámaras y partidos políticos. Como ya se ha
mencionado, éstas son indudablemente trastocadas por el federalismo, factor fundamental
para entender el desarrollo de las RIG en el ámbito metropolitano.

De manera general, en las zonas metropolitanas latinoamericanas el modelo que

prevalece en la formulación de políticas metropolitanas es el “modelo intermunicipal”. En
este modelo, las instituciones se coordinan a través de las redes que existen en las RIG, para
abarcar las dimensiones −formales e informales, externas e internas a las administraciones−,
a través de la construcción propia de una institución, dependiente de otras unidades de
gobierno en función y financiamiento (Freigedo, 2009; Etchegaray, 2005; Magri, 2001).

En México, las Comisiones Metropolitanas de la ZMVM, en cuyas relaciones

intergubernamentales se constriñe la realización de políticas conjuntas mediante las
competencias concurrentes, se permiten actuar de manera coordinada a gobiernos de
diferentes niveles y el aparato burocrático que los integran.

1.5 A manera de conclusión

Las relaciones intergubernamentales, son un brazo invisible en la gestión gubernamental, son

evidencia de la tradición constitucional federalista y constituyen la unidad más pequeña del
análisis de la construcción y ejecución de las políticas. Así lo descrito anteriormente sobre

31
las RIG, busca establecer una base para analizar la dependencia de la dimensión político-
territorial sobre el funcionamiento del Estado en temas específicos en las zonas
metropolitanas.

La gestión gubernamental compuesta por todo el andamiaje institucional, jurídico y

la coordinación establecida entre instituciones, tiene influencia en la gobernabilidad, la
capacidad del gobierno para atender las demandas de la población y es aquí donde se
construye la eficacia y eficiencia de las políticas. En el estudio de las RIG, muchas veces se
da por sentado la coordinación institucional o el análisis del sistema político. Sin embargo,
éstas constituyen un factor fundamental en el establecimiento de acciones concretas entre
servidores públicos, ciudadanía y demás sectores sociales en las que se generan la
implementación de planes y programas que inciden en la vida del país.

Estudios recientes de la Administración Pública, se centran en el efecto de las

reformas estructurales que han tenido iniciativa en los últimos años, pero es importante el
estudio del contexto actual en que éstas se insertan. Es decir, en el previo establecimiento de
aparatos burocráticos, relaciones inter e intra gubernamentales que muchas veces comparten
los vicios propios del sistema (duplicación de funciones, corrupción, falta de acuerdos, etc.).

Es importante resaltar que la gobernabilidad de espacios metropolitanos, implica un

entramado institucional en el que se desarrollan procesos relacionados con el modelo federal
practicado en México, como la división de funciones en relación con el nivel de gobierno, la
concurrencia y coordinación de gobiernos e instituciones para ejecutar políticas, planes y
programas, lo que implica que la gestión intergubernamental debe ser fortalecida mediante
relaciones intergubernamentales fuertes y equilibradas, resultado de vínculos formales e
informales entre servidores públicos, el sector privado y la ciudadanía. Sin duda es necesaria
una evaluación de los resultados y procesos que inciden en la gobernabilidad para entender
sus aciertos y desaciertos, para explicar y proponer alternativas a su ejercicio.

Las recientes propuestas para una transformación en el ejercicio de gobierno, que

incluyen una participación ciudadana abierta, la transparencia en el uso de recursos públicos,
la formulación de políticas y la rendición de cuentas de los servidores públicos, han puesto

32
en tela de juicio el papel ejercido por el Estado y han buscado la reformulación de la relación
Estado-sociedad.

Es por eso que la intención de la presente investigación es plantear cómo en el tema

ambiental (en particular la calidad del aire), es pertinente la modificación de los patrones de
gestión establecidos, para lograr mayor eficiencia y eficacia en las políticas. Así, existe una
inquietud relacionada al binomio ambiente-gobernabilidad, sobre todo en zonas
metropolitanas, puesto que éste genera conflictos que ponen en crisis los mecanismos de
toma de decisiones y la creación de políticas públicas para contribuir de manera estratégica
en la disminución de contaminación y la preservación de recursos naturales, que ponen en
riesgo las áreas urbanas y su desarrollo.

La gobernabilidad es imposible sin la participación de la sociedad en torno a

propósitos comunes, uno de ellos, la crisis ambiental actual en zonas metropolitanas, es
producto de diversos factores (culturales, sociales, de carácter industrial), que van más allá
de la contaminación local o del descuido del entorno. Los retos para superar la crisis tienen
que ver con medidas transversales relacionadas no sólo al medio, y el papel de las
instituciones gubernamentales. Estas acciones implican la construcción de nuevas
alternativas relacionadas al crecimiento de las urbes, el modelo económico, los sectores
productivos y la creación de mecanismos de coordinación que vayan más allá de la agenda
pública, y sobre todo, un compromiso de todas las partes que integran la sociedad para
construir mecanismos fuertes y transparentes de colaboración.

33
CAPÍTULO II.

LA ZONA METROPOLITANA DEL VALLE DE MÉXICO Y EL INICIO DE

LAS POLÍTICAS PARA MEJORAR LA CALIDAD DEL AIRE

2.1 La Zona Metropolitana del Valle de México, producto de la Ciudad Difusa

Las ciudades son nodos de desarrollo donde se concentran los procesos más importantes de
la competitividad global, concentran un atractivo potencial para desempeñar actividades
laborales, académicas y culturales; así, el ecosistema urbano se conforma a partir de procesos
en constante transformación donde se realizan intercambios económicos, materiales y
ambientales, que relacionan a los seres humanos con su ambiente y su entorno inmediato.
Este conjunto de relaciones dinámicas crean un ecosistema natural con características
específicas, relacionadas al modelo de ciudad, junto con los habitantes y los recursos
naturales que se encuentran en el mismo espacio.

La ciudad es un concepto político-administrativo y no corresponde siempre con la

realidad territorial o funcional de un lugar, en la obra de Jordi Borja La Ciudad Conquistada
(2003), la describe como el espacio de centralidad en el que se desarrollan múltiples
interacciones; intercambio de cultura, de bienes y de servicios, de flujos, de espacio público,
de mercado, etc. Así es en la ciudad existente, donde se deben hacer los ajustes necesarios
para la sustentabilidad del sistema hombre-naturaleza.

El Distrito Federal alberga la centralidad de la ZMVM, y por lo tanto influye en el

desarrollo de la zona centro y el resto del país. Concentra una parte importante de la población
nacional en un territorio que representa solamente el 0.25%, aunada a los problemas de altas
tasas de crecimiento en relación con el Estado de México. Se caracteriza por ser una de las
zonas más contaminadas de nuestro país, y expone a sus habitantes a los efectos nocivos de
ésta, como por ejemplo, la mala calidad del aire o el insuficiente suministro de agua.

34
 La Ciudad de México, fundada hace más de 500 años, se encuentra ubicada en un valle,
que anteriormente contenía un lago, y sobre el cual se desarrolló la primera urbanización,
desecándolo, y −a su vez−, terminando con recursos ecológicos que permitían su desarrollo,
su modelo de urbanización, −ciudad difusa−, característico de las ciudades estadounidenses
(que tienen más de 150 años) pero es en los años sesenta, cuando cobra importancia su
estudio, en contraste con la planeación de ciudades compactas en Europa.

Las características principales de este modelo de ciudad son:

1. Innovación tecnológica.

2. Universalización del automóvil.

3. Abarcamiento del transporte público.

4. Concentración de las vías de comunicación.

Es importante hacer hincapié en que la sustentabilidad de este modelo de ciudad está

representado principalmente por el consumo de suelo, también por el consumo de materiales
y energía provocados tanto por la planificación de los usos del suelo, como por los medios
de transporte (principalmente el automóvil), la dinámica de consumo y −sobre todo−, la
tendencia a explotar y desestructurar los sistemas del entorno más allá de su capacidad de
carga15; esto explica que el modelo de crecimiento actual no sea sustentable, relacionado con
la planeación de la ciudad. El impacto de la planeación en el establecimiento de condiciones
de vida adecuados para la población, pasa por el tema de la habitabilidad y los procesos
internos dentro de ésta, para hacerla sostenible.

La Ciudad de México al comenzar el siglo XX contaba con grandes extensiones de

suelo, lo que favoreció un patrón de asentamiento expansivo. En la década de los ochenta
manifestó un cambio importante en la dinámica urbana: la disminución del ritmo de
crecimiento en la metrópoli caracterizado por el despoblamiento del área central

15
Para una determinada región o ecosistema, la capacidad de carga es el máximo número de
individuos de una especie que esa área puede sostener, sin degradar los recursos naturales, es decir,
que cada hábitat es capaz de proporcionar los elementos necesarios para la vida de un cierto número
de individuos.

35
(delegaciones Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo), el crecimiento por expansión de la periferia
(reflejo del encarecimiento de la ciudad central) y la densificación de las zonas intermedias.

La Ciudad de México, parte de un centro en el que se concentran actividades

económicas importantes que tienen gran influencia, y es trascendental el uso extensivo del
suelo.16 Se podría afirmar que este modelo está en un proceso de transformación hacia uno
poli-céntrico de ciudad, donde nodos de la periferia se desarrollan en ciertos sectores, como
por ejemplo, actividades financieras, industriales o de servicios ambientales.

Imagen 1. Modelo de expansión de la ZMVM

Fuente: Material del Posgrado de Diseño UAM-A: Crecimiento de la ZMCM

1930-1970.

16
Diane Davis, considera que el Centro Histórico de la Ciudad de México concentra actividades
económicas, turísticas, pero sobre todos sociales que lo definen como la zona nodal de la que parte el
crecimiento de la ZMVM.

36
 La ciudad difusa es el resultado de la construcción de urbanizaciones, estructuras de
un sólo uso, del aumento en la red vial, del mercado sin regulaciones, etc. (Borja, 2003). Este
tipo de ciudad se esparce en el espacio, ocupando territorios cada vez más extensos, tiene
todo, pero disperso a lo largo de su espacio y −a su vez−, segregado. Su morfología, exige,
tal cual, el crecimiento en el consumo de energía, suelo y recursos naturales.

De acuerdo con Esquivel (1993), que toma como referencia el modelo de círculos
concéntricos de Luis Unikel para caracterizar el crecimiento de la Ciudad de México, es
posible establecer tres períodos −mostrados a continuación− en el crecimiento de la ciudad:

A. 1900-1930. El crecimiento se concentra en un sólo lugar, y es resultado de la

migración de las áreas rurales hacia la ciudad central, el crecimiento de la natalidad
y la disminución de la mortalidad. El 98% de la población se concentra en los 12
cuarteles, y sólo el 2% en las delegaciones Azcapotzalco y Coyoacán. En esta etapa
ocurre la primera conurbación del Distrito Federal, en la que se unen Tacubaya, La
Villa, Tacuba, San Ángel e Iztacalco.
B. 1930-1950. Se inicia el proceso de expansión urbana hacia las delegaciones
periféricas, y la desconcentración de las actividades económicas (comercios y
servicios). La población fundamentalmente se va hacia el sur y sureste del Distrito
Federal y al norte con los límites del Estado de México. Así la Zona Metropolitana
se convierte en el lugar de destino más importante de las corrientes migratorias.
C. 1950-1980. Disminuye el crecimiento natural de la población y la migración y se
convierte en el componente fundamental del crecimiento. El área urbana se expande
hacia los municipios del Estado de México en donde se ubican las actividades
industriales (Tlalnepantla, Naucalpan y Ecatepec) mientras la vivienda se dirige hacia
los municipios de Nezahualcóyotl, Atizapán de Zaragoza, Chimalhuacán, Cuautitlán,
Tultitlán, Coacalco, Huixquilucan y La Paz.

En la década de los ochenta se manifiesta un cambio importante en la dinámica

urbana, como la disminución del ritmo de crecimiento en la metrópoli por ejemplo. La
dinámica demográfica, se caracteriza por el despoblamiento del área central (delegaciones
Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo), el crecimiento por expansión de la periferia (reflejo del
encarecimiento de la ciudad central) y la densificación de las zonas intermedias. Marcando

37
esto un período complejo en la organización del territorio al darse pauta a una configuración
poli-céntrica que integra núcleos urbanos anteriormente aislados.

La dinámica demográfica y espacial de la ZMVM de 1950 a 2010 presentó cambios

sustantivos. Se observó un ritmo de crecimiento acelerado. En 1950, el 90% de la población
se concentraba en el Distrito Federal mientras que el 9% restante pertenecía a los municipios
conurbados del Estado de México. No obstante, en el 2010 los municipios conurbados del
Estado de México incrementaron su población al 53%, mientras que el crecimiento
poblacional en el Distrito Federal es menor por 47% (Sánchez, 1992, 16 e INEGI, 2010).

La Ciudad de México, ha tenido un crecimiento irregular y estrepitoso, carente de una

visión planificadora socio-espacial, por ejemplo, “durante la primera mitad de la década de
los setenta las políticas de suelo se basaron en una definición implícita de irregularidad, por
lo que la regularidad se planteó como un objetivo” (Duhau, 1991, 149). Esto ha generado
problemas urbanos cada vez más complejos y que requieren para su mitigación una visión
transversal multidisciplinaria que les haga frente, pues no sólo afectan la habitabilidad en la
ciudad y en la ZMVM, sino que también generan problemas al desarrollo futuro de este
espacio y esto −a su vez− tiene efecto en el desarrollo de la zona centro y de manera general
en el país.17

Las ciudades, concentran un gran número de población, cuyos derechos implican

−entre otras cosas− justicia ambiental, desarrollo en un medio adecuado para la realización
de sus actividades cotidianas, que sea saludable, y que se les permita espacios de
esparcimiento, por lo que el reto de la gestión ambiental debe centrarse en transitar hacia
ciudades y metrópolis sustentables con los ecosistemas circundantes y lejanos.

La disminución de la población en la ciudad central es el reflejo de procesos de

migración a la periferia, y por lo tanto, de expansión de la mancha urbana en la ZMVM, lo
que implica que se han trasladado a diversas partes de la ciudad funciones que antes eran
propias de la ciudad central. Las ciudades son producto de una evolución histórica muy
prolongada, durante la cual se va erigiendo el espacio urbano, y sus características dependen

17
Es importante destacar que es la Ciudad de México, la única ciudad perteneciente a la red global
de ciudades, principalmente incluida por su competitividad en el país y a nivel internacional.

38
del desarrollo económico alcanzado, así como de factores geográficos e históricos
específicos, lo cual implica un desgaste ambiental en su entorno y −por lo tanto−, también
escasez de recursos. Entre más habitantes tenga una ciudad, se tiene un mercado de creciente
magnitud, que implica por lo tanto, la producción de servicios ambientales, así como una
especialización productiva más avanzada (Garza, s/f, 59).

Rueda (2003), explica que el medio urbano en la ciudad difusa, presenta

particularidades en función de su entorno y en particular en América Latina:

™ Se han “diseñado” ingeniosamente medio de transportes “opcionales” dirigida hacia

los más necesitados.
™ El crecimiento urbano se alimenta de la red de movilidad para extenderse casi por
doquier, sin respetar usos de suelo.
™ Aumenta la presión sobre su sistema de soporte mediante la explotación de sus
recursos, como el suelo y el agua, etc.

En los sistemas urbanos difusos, el uso de los recursos son heterogéneos, y las grandes
áreas periféricas o cinturones de pobreza se desplazan de polo a polo, procurando
información y fuerza laboral hacia las áreas centrales y consolidadas, haciendo más compleja
la organización urbana en el centro, y más simple en las periferias.

El modelo de urbanización que presenta la ciudad capital del país, es el de ciudad

difusa, representado por la forma de crecimiento expansivo de medios urbanos,
principalmente en ciudades estadounidenses que surgen de la sociedad de auge, en la que el
crecimiento se basa en un proceso de amplia utilización del territorio, y en el que se
diferencian los espacios dentro de la ciudad en torno a las actividades realizadas en éstos, y
donde no hay un control del crecimiento.

Hoy en día, la ZMVM es la segunda metrópoli más poblada del mundo, y el Distrito
Federal es el centro político, económico, social y cultural del país. En síntesis, es la ciudad
global de la república18, a diferencia de algunas ciudades europeas como Ámsterdam o

18
El concepto de ciudad global hace hincapié en la economía en red, en función de las actividades
que se encuentran en ella: las finanzas y los servicios especializados, los nuevos sectores multimedia
y las telecomunicaciones. Estas actividades se caracterizan por las conexiones transnacionales y por

39
asiáticas como Singapur, en donde la escasez de suelo ha sido un factor determinante para el
ordenamiento del territorio (Cervero, 1998). La Ciudad de México al comenzar el Siglo XX
contaba con grandes extensiones de suelo lo que favoreció un patrón de asentamiento
expansivo.

El crecimiento incontrolable de la expansión urbana en la última mitad del Siglo

pasado, plantea “La disolución, el desvanecimiento del concepto de ciudad que habíamos
heredado de los siglos anteriores” (Gambi, 1990); los núcleos originales (las ciudades), tienen
capacidad hegemónica para dirigir los flujos funcionales, transformándose en “edge cities”
(ciudades límite) en el sentido de que son:

“Ciudades porque contienen todas las funciones que una ciudad tiene siempre, aunque
en forma muy dispersa... Límite porque son un vigoroso mundo de pioneros e
inmigrantes alzándose lejos de los viejos centros urbanos, allí donde treinta años antes
no había más que campos y pueblitos” (Garreau, 1994).

En este sentido, dicha concepción encierra la contradicción de los límites político-

administrativos, ya que, la hegemonía territorial y de actividades de la ciudad estaría
determinando desde el punto de vista de éstos, creando una relación con las otras
administraciones político-territoriales que caen dentro del área de influencia metropolitana,
generando una tensión en la resolución y distribución de recursos de políticas.

La ciudad difusa no se planifica y muchas veces sólo permite la creación de espacios

de intercambio, en donde no existe la concientización social de la relación hombre-ambiente,
ya que las estructuras o terrenos de usos especializados, y el comercio fragmentan la ciudad,
lo cual segrega el territorio, los usos, las personas, las culturas (Borja, 2003). Esta
zonificación en la ciudad difusa implica consecuencias negativas al ambiente debido a que
requieren mucho territorio y primordialmente promueve el uso del automóvil como principal
medio de transporte y en elemento altamente contaminante.19

un reparto de especialidades entre las ciudades, más que por la competencia internacional en sí
(Sassen, 1995).
19
En la llamada planificación funcionalista, la racionalización planificadora, zonifica el espacio
asignando una única función (en muchos casos) a un determinado territorio. Por ejemplo, en la ciudad,

40
 El modelo de ciudad difusa se fundamenta en el derroche, es decir; se consume más
energía, más agua, más suelo, −en general−, más recursos de los necesarios. Así que,
introducir el concepto de racionalización y ahorro de recursos y aún más, naturales en esta
lógica expansiva, es tan necesario como complejo.

Ante estas problemáticas, las acciones en materia ambiental influyen directamente en

el mantenimiento de la calidad de vida, generando beneficios y bienestar para las personas y
las comunidades; proporcionan diversos beneficios sociales y de asistencia a la justicia social.
Lo que los gobiernos deben hacer, −y lo que algunos ya han hecho con éxito−, es crear las
debidas condiciones de mercado para los recursos del medio ambiente, permitiendo así un
desarrollo sustentable.20

En el caso de México, la dinámica y crecimiento de las ciudades no centra su atención

en los impactos locales y regionales, −a pesar de su acelerado proceso de urbanización−, que
según cifras del INEGI (2010), el 42% que presentaba en los años 50 del Siglo pasado, se
encontraba en 2010 a casi del 80%; aunado a un crecimiento desordenado y la falta de una
planeación estratégica que incluya a la región en la que se insertan. La gestión ambiental
representa un reto para la sustentabilidad a nivel local, regional y global.

2.2 La cuestión ambiental en la Zona Metropolitana: El caso del aire

La creación de políticas públicas ambientales en México, surge en los años setenta, con
deficiencias importantes relacionadas principalmente con la falta de recursos económicos y
la poca experiencia institucional en la gestión ambiental, cuyos principales planteamientos
se dirigían en dos enfoques, el correctivo (que incluían el control y disminución de la

las distintas funciones se encuentran separadas unas de otras: la universidad, la industria, la

residencia, las áreas comerciales, las oficinas, etcétera, se separan físicamente (Rueda, 2003).
20
Definido en el Informe Burtland como: Satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin
comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades, pero integrando
las variables social, económica y ambiental en este proceso y sin limitar el desarrollo del modo de
producción actual.

41
contaminación y la restauración de zonas ecológicas deterioradas) y el preventivo
(relacionado al ordenamiento territorial, al aprovechamiento de recursos naturales y a la
formación de conciencia ambiental) principalmente (Alfie, 2011).

Es importante destacar que la cuestión ambiental en la acción pública, fue el resultado

de la aparición de grupos que actuaban de manera dispersa y alcanzó su momento cúspide en
los años ochenta cuando diversas organizaciones no gubernamentales ambientales (ONGA)
hicieron públicas sus demandas, sin embargo, la política ambiental tuvo inicialmente un
carácter meramente sanitario, definiendo los problemas ambientales en relación sólo a la
contaminación.

El inicio de políticas de protección al ambiente, tienen su punto de partida en el

sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), cuando desapareció la Secretaría de Salubridad
y Medio Ambiente (SSMA) lo que permitió que se empezaran a tomar con mayor seriedad
las cuestiones ambientales, en 1988 con la formulación de la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), se sentaron las bases del marco jurídico
para la implementación de las políticas ambientales (González, 1995).

En el periodo gubernamental 1988-1994 se creó la Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL), también el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de
Protección al Ambiente (PROFEPA).21 En el sexenio 1994-2000 la gestión ambiental se
fortalece con la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(SEMARNAP), que en el año 2000 se transforma en la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT).22

Por otra parte, la planeación de políticas correctivas a los procesos de degradación

ambiental en la ZMVM, −y con base en el artículo 122 constitucional−, permitió la creación
de la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM) en 1996, para solucionar demandas
relacionadas con: la calidad del aire, los recursos naturales, las áreas protegidas, la calidad

21
El INE, se encarga de la información científica y técnica sobre problemas ambientales para apoyar
a la política ambiental, y la PROFEPA es la dependencia responsable de la procuración de justicia
ambiental.
22
La SEMARNAP se encargó de coordinar la administración y aprovechamiento de los recursos
naturales, y su proyecto se inscribe en el discurso del Desarrollo Sustentable.

42
del suelo −y del subsuelo−, y el manejo de recursos, así como también de educación
ambiental.

El panorama ambiental se complica cada vez más, y principalmente en las ciudades,

diversos problemas como la contaminación del agua y del aire, el deterioro de los bosques y
el agotamiento de recursos naturales no renovables, hacen evidente la necesidad de políticas
públicas, que se fortalezcan en la coordinación Estado-sociedad; por ejemplo. La Red
Mexicana de Ecoturismo publicó en su portal de internet dice que el crecimiento de la mancha
urbana sobre las áreas de recarga en la ZMVM ocupa anualmente entre 200 y 300 hectáreas
adicionales a las áreas de captación hídrica, a pesar de que desde 1986 fueron delimitadas
como Zona de Conservación Ecológica; el hundimiento del suelo, característico de la
ubicación geográfica de la Ciudad de México ha generado la necesidad de la construcción de
un sistema de drenaje muy profundo, para evitar su inundación por aguas negras, lo que de
manera progresiva provocará el daño de los cimientos de las edificaciones, lo que vuelve más
vulnerable a la ciudad.

Otro ejemplo, relacionado a la gestión ambiental en el país, expresado en términos

económicos es el presentado por el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (con base
en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público -SHCP-) en 2006, donde
expone que en el periodo comprendido entre 1996 y 2004, los costos totales por el
agotamiento y la degradación ambiental en el país, pasaron de 259 mil millones a 712 mil
millones de pesos, gasto que en ese periodo hubiera representado en promedio el 10% del
Producto Interno Bruto (PIB). Para ubicar esas cifras en el contexto de la política ambiental,
en el período de 1990 a 2004, el gasto del gobierno en protección ambiental representó entre
el 0.4% y el 0.6% del PIB, muy por debajo de los costos por degradación ambiental. Existe
un gran desequilibrio entre el uso de los recursos naturales y su mitigación desde el ejercicio
gubernamental.

La comprensión de que lo urbano-ambiental no se debe restringir al área definida

como suelo urbano o una unidad política administrativa, sino que, debe entenderse que los
asuntos y problemas del medio en las áreas urbanas desbordan estos límites y abarcan tanto
los elementos propios del área urbana, como las relaciones intergubernamentales (de
coordinación, concurrencia y participación) que se generan con la región vecina, “la tríada

43
ciudades, gobiernos y ambiente, sin duda se coloca entre los mayores y más complejos
desafíos de nuestra época” (Álvarez y Delgado, 2014, 18). Las dinámicas y procesos actuales
de configuración urbana, son procesos que impactan a nivel regional, en donde las dinámicas
poblacionales y la relación entre áreas urbanas son cada vez más fuertes y se expresan en el
territorio como redes de conurbación que con el tiempo pueden conformar áreas
metropolitanas o “regiones urbanas”.

La calidad del aire es un indicador importante del estado ambiental de las zonas
metropolitanas de las prácticas económicas que en éstas se llevan a cabo, y la exposición a
diversos contaminantes tiene efectos adversos y directos en la salud de sus habitantes.

A manera de explicación se presenta un cuadro que sintetiza el proceso acerca de la

emisión, formación y efectos de los contaminantes del aire con base en información
publicada por National Academy of Sciences, en su estudio Air Quality Management in the
United States.

(Se presenta en la siguiente página)

44
 Cuadro 4. Emisión, formación y efectos de los contaminantes del aire

Fuente: Adaptado de National Academy of Sciences, “Air Quality Management in

the United States”, 2004, p. 25.

45
 Los contaminantes del aire se caracterizan por su origen: los contaminantes emitidos
directamente a la atmósfera se conocen como contaminantes primarios; aquellos producidos
como resultado de reacciones químicas en la atmósfera se denominan contaminantes
secundarios. El control de los contaminantes secundarios es generalmente más complicado
que el de los primarios, debido a que la mitigación de los contaminantes secundarios requiere
de la identificación de los compuestos precursores y sus fuentes, así como de la comprensión
de las reacciones químicas específicas que resultan en la formación del contaminante
secundario. El control puede complicarse aún más cuando las reacciones químicas involucran
interacciones complejas no lineales entre los precursores. Bajo estas condiciones no existe
una relación directa entre la reducción de las emisiones de los precursores y la reducción en
la concentración de los contaminantes secundarios.

™ Contaminantes criterio. Son aquellos que están regulados por una norma o estándar
que define los niveles de concentración en el aire ambiente tolerables para la
protección de la salud humana y de los ecosistemas. Estos contaminantes se
encuentran comúnmente en el aire y son: ozono, partículas, monóxido de carbono,
dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y plomo. De los seis contaminantes, las
partículas y el ozono son los más abundantes en la ZMVM.
™ Contaminantes tóxicos. Son sustancias venenosas que se encuentran en el aire, cuyo
origen se puede deber a fuentes naturales (incendios forestales, erupciones
volcánicas, corteza terrestre, como es el caso del radón y el uranio, etc.) o actividades
humanas (industriales, servicios, transporte, etc.) y que pueden dañar el medio
ambiente o la salud del hombre al ser inhalados. La inhalación de contaminantes
tóxicos puede incrementar el riesgo de desarrollar problemas de salud y enfermedades
como el cáncer; en México no existe regulación para este tipo de contaminantes que
establezca límites para su concentración en el aire ambiente.
™ Gases de efecto invernadero (GEI). Son gases integrantes de la atmósfera, de origen
natural y antropogénico, que absorben y emiten radiación en determinadas longitudes
de ondas del espectro de radiación infrarroja emitido por la superficie de la Tierra, la
atmósfera y las nubes. Esta propiedad causa el efecto invernadero. El aumento de
estos gases provoca que la atmósfera retenga más calor y devuelva a la Tierra aún
más energía, causando un desequilibrio del balance radiactivo y calentamiento global.

46
 Por los alcances de este documento se hará especial referencia a los contaminantes
criterio y tóxicos.

Por sus características y actividades de crecimiento urbano la contaminación del aire

es un fenómeno que distingue a la ciudad de México y a un creciente número de municipios
conurbanos del Estado de México y del estado de Hidalgo, e incluso se extiende hasta los
estados de Morelia, Puebla y Tlaxcala, consolidando así una megalópolis con dicho
problema.23

El deterioro de la calidad del aire provocado por el desarrollo industrial data de los
años cincuenta y se convirtió en un problema público en el Distrito Federal desde los años
setenta. En 1971 surgió la Ley Federal para Prevenir la Contaminación Ambiental, y en 1972
se crea la Subsecretaría de Medio Ambiente (SSMA), dependiente de la Secretaría de
Salubridad y Asistencia (SSA). Varios factores impactaron en la decisión de abordar la
problemática desde la perspectiva de salud pública: la elevada altitud de la Ciudad de México,
la escasa ventilación sobre el Valle, la elevada insolación, el alto índice de población, la alta
industrialización y el gran número de vehículos en circulación, también, el alto consumo
energético, la falta de regulación ambiental, la poca conciencia ecológica entre la población
(Páramo, 2012).

Desde mediados de los años setenta se empezaron a tomar medidas para la reducción
de la contaminación ambiental, y es a partir de la década siguiente que se tienen datos
concretos, ante lo cual es importante destacar que a partir de la implementación de programas
específicos para combatir los daños causados por la mala calidad del aire, es que se expresan
resultados más tangibles. En 1990, la ZMVM era referente de la contaminación ambiental en
el país y la ciudad de México considerada como la zona más contaminada del mundo y en
ese año se implementa el programa “Hoy no circula” como una medida que en concreto busca
disminuir los contaminantes ambientales causados por los vehículos (Agenda de

23
Según el PROAIRE II, El concepto de megalópoli fue utilizado por primera vez por el geógrafo
Jean Gottman para describir un continuo urbano de gran extensión, consecuencia del crecimiento de
una ciudad hasta tener contacto con otra ciudad. También se utiliza el término de “ciudad-región”
para aludir a formaciones megapolitanas o porciones de territorios urbanos relativamente integrados
entre sí.

47
Sustentabilidad Ambiental para la Zona Metropolitana del Valle de México [ASA-ZMVM],
2010).

Como se mencionó anteriormente, el estudio de caso es el Programa para el

mejoramiento de la calidad del aire 2011-2020 (PROAIRE 2011-2020), sus antecedentes
fueron a partir de diferentes medidas y programas para disminuir la contaminación ambiental
que se iniciaron aún antes de la conformación de la CAM, de los cuales, se presentan a
continuación los más cercanos a la formulación del programa objeto de este trabajo:

™ El Programa Integral contra la Contaminación Atmosférica de la ZMCM (PICCA) en

1991, cuyas funciones se relacionaban al establecimiento de acciones de prevención,
control, contingencias y emergencias ambientales; creación de programas de
investigación y desarrollo tecnológico y la generación de fondos para proyectos en la
materia.

™ La Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en la

ZMVM (1992), creada con el objetivo de definir y coordinar políticas, programas y
proyectos, además de verificar la ejecución de acciones en la administración pública
contra la contaminación ambiental (Antecedente de la Comisión Ambiental
Metropolitana).

™ El Programa para mejorar la calidad del aire en el Valle de México 1995-2000

(PROAIRE I), primer programa que se establece a mediano plazo, primer programa
que coordina la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), creada en 1996.24

™ Programa para mejorar la calidad del aire de la Zona Metropolitana del Valle de
México 2002-2010 (PROAIRE II), que se enfocó a la reducción de los niveles de
concentración de los contaminantes criterios, a la protección de grupos vulnerables y
la salud de los habitantes de la ZMVM.

Es importante no perder de vista que los programas de calidad del aire, han sido en
los últimos 25 años los instrumentos de gestión más importantes para lograr la disminución

24
El siguiente apartado se centra en la Comisión Ambiental Metropolitana.

48
de la contaminación atmosférica de la ZMVM y sí bien, no han logrado un éxito total, éstos
mejoraron la calidad del aire y permitieron mejorar la salud de sus habitantes.

Con base en lo anterior expuesto, −tenemos que− la gestión ambiental metropolitana

implica interrelaciones entre el área urbana y los ecosistemas en los que se encuentra,
producidas por la demanda de recursos naturales renovables desde el área urbana hacia la
región vecina e indirectamente hacia otras regiones y por los efectos o impactos sobre el
medio ambiente y los recursos naturales, por las actividades humanas y la concentración de
población.

Estos procesos que tiene lugar en el territorio y que se articulan en el contexto

metropolitano no se corresponden en el ámbito político-administrativo, “en donde persiste
además de la fragmentación sectorial, una institucionalidad fundada en la tradicional división
estatal y municipal” (Lezama, 2006, 11), por lo que el factor ambiental representa una
articulación regional.

Tomando como punto de partida que las políticas planifican la ciudad, el análisis de
la política pública de calidad del aire, permite reflejar el impacto de la coordinación
institucional a través de las relaciones intergubernamentales y como establece Salazar (2008),
“[…] en relación a los resultados del análisis de políticas, permite un acercamiento a las
diferentes aristas de su construcción y la oportunidad de explorar, reformular sus objetivos y
proponer alternativas”.

2.3 La Comisión Ambiental Metropolitana

Los problemas ambientales en el Estado de México y el Distrito Federal, han generado la

necesidad de acciones coordinadas para mitigar el deterioro del ecosistema que comparten
sus unidades político administrativas; por lo que en la última década del siglo pasado, se
crearon las Comisiones Metropolitanas, en cuyas funciones se constriñen la realización de
políticas conjuntas mediante las competencias concurrentes, lo cual demuestra que la gestión
de la ZMVM corresponde a diferentes ámbitos de gobierno que deben actuar

49
coordinadamente para definir la acción contigua de complementariedad y
corresponsabilidad.

En la ZMVM, la creación de comisiones metropolitanas, ha alentado la puesta en

marcha de ejercicios de gobierno que buscan estrechar los vínculos de colaboración entre las
entidades que comparten el fenómeno metropolitano, y procurar la homologación de los
instrumentos existentes y el desarrollo de otros nuevos, para lograr una gestión urbana más
participativa, ágil y eficiente, donde las acciones estratégicas se basan en la elaboración y
aprobación de planes de desarrollo urbano para los sectores metropolitanos, las franjas
metropolitanas y los nodos metropolitanos de servicios.

La gestión ambiental en México, a diferencia de algunas ciudades europeas que

consideran la sustentabilidad ambiental en términos de ecosistemas, enfatizando el impacto
de las ciudades en diferentes escalas, no ha considerado la repercusión de la ciudad con
relación a su escala de ecosistema regional (Etchegaray, 2005).

2.3.1 Antecedentes

El antecedente más importante de la creación de la Comisión Ambiental Metropolitana se

encuentra en el Consejo del Área Metropolitana de la Ciudad de México el cual se propuso
en el “Programa de gobierno de 1988-1994” del gobierno federal, como parte del reporte a
la “Comisión de la Zona Metropolitana y la Región del Centro”, contaba con ciertos recursos
financieros, esto representó un avance en cuanto a la operacionalización de una estrategia
metropolitana, mientras que −el aparato de coordinación institucional− propició un avance
en la gestión de programas metropolitanos. A pesar de las facultades que se le otorgaron al
consejo, nunca logró consolidarse, y se desapareció.

Las comisiones metropolitanas están facultadas para establecer mecanismos de

coordinación entre los sectores público, privado y social para instrumentar programas y
acciones, cuyas determinaciones no eran obligatorias (Programa de Ordenación de la Zona
Metropolitana del Valle de México [POZMVM], 2012). Los ámbitos de gobierno conservan

50
sus facultades constitucionales y legales, el ámbito territorial de competencia, así como su
autonomía fiscal y financiera.

La CAM, es la principal coordinadora de demandas para la construcción de políticas

ambientales en la ZMVM; ésta fue creada en 1996 mediante un Convenio de Coordinación
celebrado por el Ejecutivo Federal, el Gobierno del Estado de México, el Departamento del
Distrito Federal entre otros organismos de la Administración Pública Federal, con el objetivo
de:

“Definir, coordinar y dar seguimiento en forma concurrente a las políticas, programas,

proyectos y políticas en materia de protección al ambiente, y de preservación y
restauración del equilibrio ecológico en el territorio del Distrito Federal y su zona
conurbada” (SEDEMA, 2012).25

La CAM ha contribuido a la creación de un modelo de coordinación

intergubernamental que ha arrojado resultados importantes, sobre todo en el tema de la
gestión de la calidad del aire, y ha generado acciones que responden a un contexto favorecido
por la consolidación del tema ambiental en la agenda pública (ASA-ZMVM, 2010), pues con
la implementación de los PROAIRE, se han logrado mejoras graduales en la calidad del aire,
principalmente respecto de contaminantes como el plomo, el dióxido de azufre y el monóxido
de carbono.26

Las relaciones intergubernamentales establecidas en la CAM, se deben en gran parte

de la voluntad política de los gobernantes y la capacidad de éstos para implementar las
acciones de las políticas y programas, por lo que muchas veces se encuentran limitadas por
procesos políticos adversos, o medidas que no son homologadas en toda la ZMVM.

La CAM representó uno de los avances para conjuntar acciones a nivel metropolitano
en México, en específico en la ZMVM, con el objetivo de conjuntar políticas del Estado de

25
Con base en una fracción del art. 115 de la Constitución: “Los municipios, previo acuerdo entre
sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios
públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan en este caso y tratándose de la
asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas
de los estados respectivas…”
26
Contaminantes con mayor efecto en la salud de los habitantes de la ZMVM,

51
México, el Estado de Hidalgo y el Distrito Federal en materia ambiental durante el 2013. Por
ejemplo, ganó un premio internacional por la gestión de calidad del aire con el objetivo de
disminuir la emisión de gases contaminantes, pero en ese año, también se convirtió en la
Comisión Ambiental Megapolitana (CAME)27 con la finalidad de atender demandas
ambientales de las entidades antes mencionadas, más las generadas en los estados de
Morelos, Puebla y Tlaxcala, lo cual representa un reto a nivel de región metropolitana con
una visión de ecosistema regional de la zona centro del país.

2.3.2 Conformación

La CAM, establecía una presidencia rotativa bianual por parte de los titulares de las partes
que suscribían el convenio de su creación (Distrito Federal y Estado de México) —aunque el
segundo mantuvo la titularidad de la presidencia durante los últimos periodos—, y tenía
facultades para establecer mecanismos de coordinación, entre los sectores público, privado y
social para instrumentar programas y acciones cuyas determinaciones no son obligatorias,
los ámbitos de gobierno conservan sus facultades constitucionales y legales, el ámbito
territorial de competencia y su autonomía fiscal y financiera. Esta comisión, desde sus inicios
tuvo un fuerte impulso por parte del nivel federal (Roccatti, 2007, 308).

Con el objetivo de definir, coordinar y dar seguimiento en forma concurrente a los

programas, proyectos, políticas en materia de protección al ambiente y de preservación y
restauración del equilibrio ecológico en el territorio del Distrito Federal y de su zona
conurbada, la CAM realiza juntas que operan en función de un pleno, integrado por miembros
permanentes y eventuales. El presidente de la comisión (que puede ser el Jefe de Gobierno
del Distrito Federal o el gobernador del Estado de México); también cuenta con un
secretariado técnico, que es el órgano encargado de preparar, coordinar, dar seguimiento,
evaluar y someter a la consideración del pleno los proyectos y trabajos relativos a la
comisión.

27
Si bien, el decreto de creación de la Comisión Ambiental Megalopolitana (CAME), no extingue a
la CAM, la primera absorberá las funciones de la segunda.

52
 Cuadro 5. Miembros de la Comisión Ambiental Metropolitana

Carácter Secretario de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.

permanente Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Gobernador del Estado de México.
Carácter Compuesto por diversos secretarios de Estado y directores
Eventual generales.
Consejo Representantes científicos, especialistas en materia ecológica y
Consultivo miembros del sector social, miembros de las Cámaras de
Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, Asamblea de
Representantes del Distrito Federal y Legislatura del Estado de
México.
Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría del Medio Ambiente del
Distrito Federal, 2013.

Como se puede observar en el cuadro anterior, la organización de la CAM prevé la

participación de diversos sectores de la sociedad, sin embargo esto no se ve reflejado en las
tomas de decisiones ni en la formulación de los planes, políticas y programas ambientales
que aplica, ya que la incidencia, por ejemplo de la sociedad civil es mínima en éstas, o las
investigaciones realizadas por el sector académico y científico son utilizadas para sustentar
las acciones, pero sus propuestas no se integran.

El ámbito geográfico de acción de la CAM, de acuerdo con la delimitación oficial establecida

por la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, queda comprendido por el
territorio integrado por las 16 delegaciones que conforman el Distrito Federal, 59 de los 125
municipios del Estado de México y 29 de los 84 municipios del Estado de Hidalgo2 (Gaceta
Oficial del Distrito Federal, 18 de agosto de 2008). Esta delimitación de la ZMVM reconoce
la expansión física y la incorporación funcional de un vasto territorio que depende de y sirve
a la Ciudad de México y rebasa los límites naturales de la Cuenca del Valle de México, es
importante destacar que los programas no siempre abarcan todo el territorio.

En la CAM existen cuatro grupos de trabajo para los temas de aire, recursos naturales,
suelo y educación ambiental. En este contexto institucional se definieron como líneas de
trabajo a desarrollar programas que contribuyeran al mejoramiento de la calidad del ambiente
en las zonas metropolitanas:

53
 Cuadro 6. Grupos de trabajo en la Comisión Ambiental Metropolitana
Grupo de trabajo Objetivo
Calidad del aire Lograr industria limpia, vehículos limpios,
promover un nuevo orden urbano y transporte
limpio y la recuperación ecológica mediante el
abatimiento de la erosión.
Calidad del Suelo y Subsuelo Análisis y evaluación de las políticas, proyectos y
y Manejo de Residuos programas involucrados tanto con el manejo de los
residuos peligrosos como de los no peligrosos.
Recursos Naturales Realiza el seguimiento de las acciones
comprendidas en el Programa Metropolitano de
Recursos Naturales.
Grupo de Educación Ambiental Promover entre los habitantes del Distinto Federal
una cultura ambiental orientada a favorecer el
desarrollo sustentable, a través de acciones
educativas que impulsen entre la población una ética
de la responsabilidad ambiental
Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría del Medio Ambiente del
Distrito Federal, 2013.

La Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal (SEDEMA, 2013), considera
que las estrategias para cumplir las metas a futuro que tiene la CAM, comprenden mejorar e
incorporar nuevas tecnologías, integrar políticas metropolitanas (desarrollo urbano,
transporte y medio ambiente); proporcionar incentivos económicos a empresas; reforzar la
inspección y vigilancia; y desarrollar una mayor información y educación ambiental, así
como lograr una mayor participación social.

La contaminación del aire, representa una de las políticas más exitosas de

coordinación y resultados en función de ejercicios de cooperación de diversos gobiernos e
instituciones en la ZMVM. Sin embargo, aún enfrenta retos importantes relacionados a los
efectos inevitables del desarrollo propio de la metrópoli.

En el último cuarto del siglo pasado, la Ciudad de México era considerada una de las
ciudades más contaminadas del mundo, de ahí la importancia de disminuir los procesos que
provocaban esta situación. Actualmente, la realidad no dista mucho de esa época en relación
a los efectos de la contaminación atmosférica, por ejemplo el Sistema Nacional de
Información en Salud indica que la calidad del aire es la tercera causa de muerte de infantes
de 0 a 4 años, relacionada con su influencia en enfermedades respiratorias, nacimientos con

54
bajo peso y alergias. La Organización Mundial de la Salud (OMS) estimó que en 2010
murieron 14,734 mexicanos por padecimientos asociados a las altas concentraciones de
partículas en el aire, y según el INEGI, en 2009, la contaminación del aire representó al país
costos por $520 mil 300 millones de pesos (4.4% del PIB). Por otra parte, el Instituto
Nacional de Ecología y Cambio Climático afirmó que el parque motorizado en 2005 emitió
el 91.8% de monóxido de carbono y el 82.4% de los óxidos de nitrógeno en la ZMVM.28

El grupo de calidad del aire coordina dos grandes políticas para el mejoramiento de
la calidad del aire; el Sistema de Monitoreo Atmosférico (SIMAT) y el PROAIRE 2011-
2020. Sí bien, ambos están estrechamente relacionados, pero su ejecución es totalmente
distinta. El SIMAT, se concentra en la medición de la calidad del aire en ciertos puntos de la
ZMVM y el PROAIRE 2011-2020, es un proyecto institucional, social, económico y cultural,
denominado −eco sistémico− para lograr una transformación en los sectores antes
mencionados y disminuir la contaminación del aire.

En 1982, cuando la Secretaría de Salubridad y Asistencia publicó por primera vez los
criterios de la Calidad del Aire en el Diario Oficial de la Federación, −el 29 de noviembre−,
aunque desde 1971 existía una Red Manual de Monitoreo, fue hasta el año de 1986 que se
instaló la Red Automática de Monitoreo Atmosférico para tener un registro sistemático de
los niveles de contaminación del aire en la ZMVM. Con dicha Red, fue posible dar
seguimiento a las “21 Acciones para reducir la Contaminación del Aire” y a las “Cien
Medidas Necesarias” que se pusieron en marcha en 1986 y 1987 respectivamente.

Esas acciones y medidas dieron pie a la sustitución de los combustibles con alto
contenido de azufre y a la reducción de plomo en gasolinas. Se estableció en 1988 el
“Programa de Contingencias Ambientales” y el “Programa de un Día sin Auto” que
posteriormente se transformó en el “Programa Hoy No Circula” en el año de 1989.

El primer programa formal con la intención de combatir la contaminación atmosférica

fue el “Programa Integral Contra la Contaminación Atmosférica” (PICCA) que se

28
El monóxido de carbono está relacionado con afectaciones al sistema respiratorio y la función
pulmonar, los óxidos de nitrógeno, con el asma. Cuando crecen las concentraciones de éstos
contaminantes en el aire, aumentan las admisiones hospitalarias por enfermedades cardiacas y el
índice de mortalidad.

55
instrumentó en octubre de 1990. Este programa fue el primer esfuerzo sistemático para abatir
los niveles de contaminación, con la participación de dependencias federales y gobiernos
locales. Posteriormente, en 1992, se creó la Comisión para la Prevención y Control de la
Contaminación Ambiental en la ZMVM. En 1996 la ahora SEMARNAT, el Departamento
del Distrito Federal y el Gobierno del Estado de México acordaron la instrumentación del
Programa para mejorar la calidad del aire en el Valle de México 1995-2000 (PROAIRE I)
para reforzar y dar continuidad a las medidas de combate a la contaminación atmosférica.

En septiembre de 1996, se fortaleció la gestión a nivel metropolitano con la creación

de la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), en la que participación de los Gobiernos
del Distrito Federal y del Estado de México, así como la de todas las secretarías federales y
los organismos paraestatales de Pemex y CFE.

Los dos programas anteriores fueron la base para la elaboración del PROAIRE 2002-
2010, que realizó la evaluación de escenarios futuros, considerando y simulando el
crecimiento de la población y la mancha urbana, el transporte, la industria y los servicios con
la finalidad de contar con una estimación sobre el incremento en los niveles de la
contaminación atmosférica en caso de no llevar a cabo las acciones conducentes para abatirla.
En este programa, hubo un esfuerzo limitado en realidad, de planeación participativa para su
elaboración, en el cual, además de la participación de autoridades federales y locales, también
se contó con la de diversos sectores de la sociedad.

Los Programas para mejorar la calidad del aire, se convirtieron en el instrumento de

gestión más importante de los últimos 25 años, logrando un avance importante en la
disminución de los niveles de la contaminación atmosférica en la ZMVM. En estos
programas, se incorporaron un gran número de medidas para controlar la emisión de los
contaminantes de la atmósfera a partir de sus fuentes, de forma tal que se ha disminuido el
impacto a la calidad del aire y los efectos en la salud de los habitantes de la ZMVM.

El Estado de México bajo la dirección del Lic. Cruz Roa, presidió la última etapa de
la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), cuyo equipo de trabajo se constituía por
cuatro funcionarios cuyos salarios fueron pagados por el Estado de México; como es
previsible las acciones y estrategias de sus programas, especialmente los relacionados a la

56
calidad del aire requerían de más recursos humanos, por lo que muchas funciones con alcance
metropolitano se vieron limitadas a la administración que presidía la comisión.

2.4 Ambiente y metrópoli: algunos cuestionamientos a la política del aire

Uno de los retos que enfrenta la ciudad difusa en general y la ZMVM −en su particular
contexto−, es darle un nuevo valor a las vertientes ambiental y social en su influencia en la
calidad de vida, significa un primer acercamiento a la búsqueda de soluciones funcionales a
los problemas urbanos; se requiere de un proceso de transformación cultural en el que
aparezca una nueva relación entre el hombre y la naturaleza, para lograr la cimentación de
una cultura ambiental y así mejorar la calidad de vida en la ciudad.

Imaz, Ayala y Beristaín (2014, 37-38), explican que las áreas urbanas (cada vez más
complejas), presentan dificultades para atender objetivos sociales, políticos y ambientales,
así estos centros han expandido sus territorios, aumentado su población, su complejidad
social y económica, la infraestructura urbana se ha transformado y el acceso a bienes y
servicios ha incrementado la presión sobre los sistemas ecológicos, “la expansión de éstos
límites urbanos ha puesto en la mira a las metrópolis, como paradigma de sistemas
insostenibles” (Imaz, Ayala y Beristaín, 2014, 35).

Por otra parte, las zonas urbanas constituyen una unidad territorial a partir de la
relación de las unidades político-administrativas que las conforman, no se corresponden las
facultades jurídico-institucionales que éstas mantienen, ya que pertenecen a diferentes
instancias y niveles de gobierno.

El surgimiento de la Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación

Ambiental en la Zona Metropolitana del Valle de México, en 1992 −y posteriormente− en
1996, su transformación en la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM) son acciones que
han contribuido a la coordinación intergubernamental, lo que se ha reflejado en resultados
importantes en el tema de la calidad del aire.

57
 Los gobiernos del Estado de México y del Distrito Federal en coordinación con el
Gobierno Federal, han diseñado y puesto en marcha acciones para disminuir la
contaminación del aire en la ZMVM a través de los distintos programas para Mejorar la
Calidad del Aire (PROAIRE) de la Zona Metropolitana del Valle de México y su antecesor
el Programa Integral Contra la Contaminación Atmosférica (PICCA), teniendo importantes
logros, que ubican a la zona centro del país como líder en el escenario internacional en este
tema al haber recibido un premio en esa materia durante 2013.

Los efectos de diversos factores como el modelo de desarrollo, la forma de expansión

de las ciudades, la cantidad de población que albergan y la capacidad de sus gobiernos para
dar respuesta a las demandas, se ven reflejados en la falta de acceso a servicios ambientales
y a la carencia de servicios, −como el agua− cuya escasez es un problema común en las urbes,
o la mala calidad del aire, que implica −entre otras cosas− afectaciones en la vida cotidiana
de las urbes y la salud de sus habitantes.

Estudios realizados en los últimos años enfocados a analizar la gestión de la calidad

del aire y sus efectos (IMCO, 2006; Tarriba, 2012; ISP, 2009; CDH DF, 2008; Rosales-
Castillo et-al., 2001), coinciden en que la ZMVM requiere de mayores resultados por parte
de los programas que se conjuntan en la CAM para disminuir la contaminación.
Particularmente se solicita un mayor control de emisiones contaminantes; lo cual, permite
dar luz sobre la importancia de las acciones estatales y la coordinación entre las instancias
que las ponen en marcha, para controlar y mitigar los efectos ambientales que se
experimentan en la región centro del país.

Es evidente que la operación de la política ambiental, además de un cuerpo

institucional, necesita de un presupuesto acorde con sus atribuciones y que la implementación
de sus planes y programas puedan ser evaluados; en este sentido, los medios financieros
otorgados al sector ambiental pueden tomarse como un indicador de la relevancia que éste
tiene para el Estado, que si bien han demostrado ir en aumento, no ha sido acompañado de
una madurez institucional para la aplicación de acciones transparentes y eficaces políticas
ambientales en México.

La creación de políticas ligadas a la conservación del ambiente y a su cuidado,

comunicadas con todos aquellos factores que inciden en éste, la movilidad, el desarrollo

58
económico (empresas), etc., permitirán atender de manera alternativa los problemas de
contaminación y degradación ambiental dentro de este modelo de ciudad, para generar una
transformación en el medio urbano y el mejoramiento en la calidad de vida de los habitantes
de la ciudad.

Actualmente, se empiezan a ejecutar políticas que buscan atender las demandas

metropolitanas (con una perspectiva que va más allá del conservacionismo y la mitigación);
en relación a los problemas ambientales, ejemplo de ello es la creación en la ZMVM de la
Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAME), con el objetivo de atender los desafíos que
enfrenta la Ciudad de México y el territorio que la rodea.

La modificación institucional que experimentó la Comisión Ambiental

Metropolitana, posiciona el tema de calidad del aire como un estandarte por sus resultados,
pero sigue pendiente en la agenda la inclusión de los sectores social, privado y
gubernamental, junto con la voluntad política de los gobiernos con la finalidad de construir
instrumentos y mecanismos que contribuyan a mejorar la coordinación, para lograr resultados
más eficientes ante esta problemática.

Las regiones metropolitanas plantean desafíos sin precedentes a sus gobiernos, dado
su tamaño, su crecimiento continuo, su diversidad social, su heterogeneidad de espacio, su
status económico y sus dimensiones institucionales. “La conformación de espacios
metropolitanos, por ejemplo, tiene connotaciones económicas, sociales y políticas que van
mucho más allá de la `agregación de territorios´: el producto –la metrópoli- adquiere una
complejidad distinta de la que caracteriza a la suma de las entidades conurbadas” (Lezama,
2006, 12).

Los problemas urbanos son cada vez más complejos y requieren para su solución o
mitigación una visión transversal multidisciplinaria que les haga frente, pues no sólo afectan
la habitabilidad en la ciudad y la ZMVM, sino que también generan problemas al desarrollo
futuro de este espacio. Muestra de lo anterior es que los problemas ambientales crean la
necesidad de una colaboración conjunta entre diversos niveles de gobierno, es por ello que
la gestión intergubernamental entre los gobiernos locales (estados y municipios, el gobierno
federal, instituciones, secretarías, etc.) cobra especial relevancia para la planeación y puesta
en marcha de políticas de desarrollo regional y urbano. Un ejemplo claro de ello es la

59
creciente necesidad de establecer criterios de gobernabilidad, planeación, e implementación
de políticas metropolitanas, con visión a largo plazo en las ciudades más importantes del país.

Así, la gestión gubernamental en relación al ambiente, debe cuestionar las formas

tradicionales de intervención en el territorio (que parten del vínculo entre la jurisdicción
político administrativa y la autoridad del gobierno). La gestión del medio ambiente en el
contexto urbano implica un esquema propio y ordenado que debe orientarse bajo la premisa
de que la gestión ambiental es un “conjunto de acciones encaminadas a lograr la máxima
racionalidad en el proceso de decisión relativo a la conservación, defensa, protección y
mejora del medio ambiente, a partir de un enfoque interdisciplinario y global” (Guhl, 1998).
Por lo que es importante tener en cuenta la complejidad de su entorno y considerar los
elementos que puede contribuir a facilitar la coordinación y cooperación interinstitucional.

60
CAPÍTULO III.
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES Y SU IMPACTO
EN LA GOBERNABILIDAD EN UN PROGRAMA DE LA COMISIÓN
AMBIENTAL METROPOLITANA

3.1 El estudio de caso, ejemplo de la gestión ambiental

La calidad del aire, es uno de los objetivos principales de la gestión ambiental en las grandes
zonas metropolitanas. Estudios del Banco Mundial señalaban en 2001 a América Latina
−junto con África− como las regiones más afectadas por la contaminación del aire. Para 2012,
la Organización Mundial de la Salud declaró que las zonas más afectadas por esta
problemática eran la zona sur de Asia y nuevamente África.

La CAM, centró su labor en la solución de la problemática de la calidad del aire con

resultados positivos, muestra de ello es que en 2013 la gestión de la calidad del aire en la
ZMVM fue premiada por lograr mantener los niveles de contaminación bajos la mayor parte
del año, sin duda producto de la implementación de políticas para mejorar el ambiente a lo
largo de las últimas dos décadas y que se reflejó en una buena evaluación internacional.

El estudio de caso, el Programa para mejorar la calidad del aire en el Valle de México
2011-2020, representa que el proceso de una política ambiental supone la convergencia de
las tres esferas de gobierno, ya que difícilmente el ámbito geográfico de los problemas
coincide con el de la jurisdicción de un sólo nivel de gobierno. Así, este ejemplo permite
hacer un análisis de la política de gestión del aire, que satisface los requisitos del apartado
teórico de la presente investigación, relacionado a las relaciones intergubernamentales en
distintos niveles y su efecto en la gobernabilidad de la zona metropolitana, también presenta
la particularidad de que comparada con otras políticas a nivel metropolitano, posiblemente
sea la más exitosa en relación a la coordinación entre gobiernos e instituciones y a los
resultados de su implementación

También, es importante mencionar que durante el proceso de implementación, existe

una fase de la política en que esta ya no depende de las relaciones que se generan entre los
diversos actores gubernamentales, sí no también, se fortalece en la relación de las medidas

61
del programa, en este caso, con la ciudadanía. Entonces ¿qué ocurre cuando en una fase de
la política ya no operan las relaciones intergubernamentales y son otros los mecanismos que
culminan la ejecución de una política? Muchas veces la debilidad de una política radica en
pequeños fallas que van más allá del alcance de las instancias estatales.

Lo anterior expuesto, permite un análisis basado en la experiencia de los actores

internos y externos a la aplicación del programa, y el efecto que esta gestión −a su vez−,
repercute en la gobernabilidad de zonas metropolitanas como una muestra de lo que puede
establecerse en otros ámbitos de gestión; puesto que la gobernabilidad y la solución a los
problemas propios de estos espacios, implica un reto que no sólo corresponde al Estado
solucionar. Por lo tanto, es evidente que para que ésta “característica” de gobierno se ejerza,
es necesaria la participación de la iniciativa privada, así como centros de investigación, y la
ciudadanía como parte de la formulación de las políticas.

La gestión en zonas metropolitanas, puede llevarse a cabo desde diferentes enfoques

que se aplican en un mismo territorio. El presente capítulo aborda desde dos perspectivas las
alternativas a la gestión, enfocadas al problema de calidad del aire de la ZMVM −por
territorio y por la capacidad y acción de gobierno−, pero que pueden ser considerados en
otras situaciones puesto que son aplicables de manera general en el ámbito metropolitano.

3.2 Metodología

Esta investigación, está centrada en cómo impactan en la gobernabilidad de la ZMVM la

gestión intergubernamental y la coordinación, analizadas a través de las RIG, con base en el
estudio del PROAIRE 2011-2020. Partiendo de la premisa que las RIG en la gestión que
existía en la CAM, generan un contexto de participación desequilibrada entre las instancias
que la integran, concibiendo acciones de poca coordinación que limitan la ejecución de los
programas que operan, pero que a pesar de esto, han fortalecido la gobernabilidad
metropolitana.

62
 De manera particular, el modelo de política pública (PP) analizado a lo largo de este
trabajo, es del tipo denominado como proceso burocrático o también llamadas de comando-
control, que son políticas que establecen como único actor al Estado y descansan en la
legislación y normatividad vigente, instituidas en México como mecanismo válido y único
para la elaboración de políticas públicas ambientales (Alfie, Cueto, Rangel y Castañeda,
2011).

El análisis de políticas es:

“[…] una disciplina de las Ciencias Sociales que utiliza múltiples métodos de
investigación y de argumentación para producir y transformar la información
pertinente de cierta política, información que puede ser empleada dentro de los
contextos políticos a fin de resolver los problemas de la política-acción”. (Thoening,
1981)

Por lo que la política ambiental analizada en el estudio de caso, se basa en los procesos
burocráticos que llevan a cabo su implementación ya que éstas desde su puesta en marcha,
han presentado efectividad intermitente frente al deterioro, aunque las políticas con enfoque
correctivo han permitido subsanar en cierta medida la degradación al ambiente, y han
generado mayores esfuerzos de coordinación puesto que los problemas ambientales superan
los límites administrativos y espaciales (Alfie, 2011). En materia de transversalidad, las
políticas siguen presentando grandes carencias, pues el sector ambiental no posee la fuerza
política suficiente para incidir en las acciones emprendidas en otros sectores, como el
agropecuario, el energético o incluso, el hidráulico (Guevara, 2004).

La elección del PROAIRE 2011-2020, se hizo en virtud de que cuenta con un tiempo
de implementación que ha superado varios periodos gubernamentales, es el resultado de
anteriores programas y aún sigue vigente como parte de la política de mejoramiento de la
calidad del aire en la ZMVM. De dicho programa, se estudiará la última etapa en que se operó
en el marco de la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), puesto que en 2013, es
reemplazada por la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAME) la cual absorbe sus
facultades y agrega un mayor ámbito de aplicación geográfico a los programas.

63
 Otro punto por el cual se consideró el PROAIRE 2011-2020, fue el de establecer
parámetros para realizar una observación contrastada, por lo que se eligieron actores situados
en posiciones diferentes con relación a la gestión en términos técnicos, de voluntad política,
etc., así, la visión es general a partir del análisis de la articulación de su realización, pues la
ejecución del programa implica la coordinación de entidades de distintos niveles de gobierno.

Uno de los rasgos más típicos del análisis de la gestión intergubernamental, es su

énfasis por observar minuciosamente las transacciones cotidianas entre los actores de un
programa. Esto hace del estudio de caso el método de investigación empírica ideal para la
investigación descriptiva, pues como describe Grenwood:

“La principal virtud del método del estudio de caso es que permite una comprensión
profunda del fenómeno como un todo, tal como se da en el caso estudiado. Al no verse
distraído por una multiplicidad de unidades de observación y no estar restringido a un
cierto número de factores que deben observarse, el investigador puede centrar su
atención en un pequeño número de casos y explorar con gran detalle todas y cada una
de las facetas de los casos que prometan brindarle cierta luz sobre el fenómeno”
(Grenwood, 1973, 125).

El espacio temporal analizado es el periodo 2011-2013, −ya que− en 2011 el

PROAIRE 2011-2020 entra en función, y en 2013 sufre un cambio de dirección con la
creación de la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAME), que sustituye en funciones
a la CAM. El programa sigue en marcha, pero presenta modificaciones, sobre todo en su
aplicación territorial, a la que se le aumentaron unidades político-administrativas.

Para hacer el análisis de las RIG en la CAM, se usaron documentos oficiales para
analizar la gestión de la calidad del aire, −específicamente−, la concebida en el PROAIRE
2011-2020, a partir de un estudio realizado por la misma comisión, a través de un documento
denominado “Agenda de Sustentabilidad Ambiental para la Zona Metropolitana del Valle
de México”, (ASA-ZMVM), dirigida por un grupo de académicos de el Colegio de México
(COLMEX) en el año 2010 que se realizó con la finalidad de hacer un análisis interno sobre
la situación a la que se enfrentaba la comisión y las políticas que en esta se generaban a partir
de las fortalezas y debilidades dentro de la organización. También se realizaron entrevistas
semi-dirigidas con servidores que formaron parte de la CAM y que fueron parte de la
formulación e implementación del programa, miembros de Organizaciones No

64
Gubernamentales (ONG) y denominadas “think thanks” como el Instituto Mexicano de la
Competitividad (IMCO), quienes ofrecieron información relacionada a la gestión y el efecto
de las acciones del programa (ver Cuadro 7). 29

Cuadro 7. Entrevistados

No. Actor Ocupación Trascendencia

Tránsito en el
Sr. Felipe Vázquez Suspensión del “Hoy no circula”
1 municipio de
en Cuautitlán Izcalli.
Cuautitlán Izcalli.
Académico de la Experto en coordinación
2 Dr. Daniel E. Pérez
UNAM Metropolitana
Estudió el efecto de la calidad
Miembro del Instituto
del aire en las actividades
3 Mtra. Fátima Masse Mexicano de la
económicas y gubernamentales
Competitividad
para un informe ciudadano.
Conoce la gestión en la
Comisión Ambiental
Ing. Amb. Carmen
4 Miembro de la CAM Metropolitana en relación a los
Mendoza
aspectos técnicos de medición de
contaminación.
Trabajadora por parte del
5 Sra. Margarita Díaz Miembro de la CAM
Gobierno del Estado de México
Miembro de la
campaña “Hazla de
tos” y “Hacia Miembro Incidencia de la
Lic. Agustín
6 Ciudades Saludables y sociedad civil en la gestión de la
Martínez
Competitivas: calidad del aire.
Moviéndose por un
aire limpio”
Conoce la gestión en la
Ex-miembro de la Comisión Ambiental
Lic. Rocío I.
7 CAM, actual miembro Metropolitana y es miembro
Rodríguez
de la CAME. actual de la Comisión Ambiental
de la Megalópolis.
Fuente: Elaboración propia.

29
El uso de las entrevistas como recurso en la investigación, se centra en el análisis comparativo de
la experiencia de actores institucionales y de actores externos que buscan incidir en la gestión
ambiental, con el marco administrativo, jurídico e institucional que existe en la ZMVM.

65
3.3 La Comisión Ambiental Metropolitana y el Programa para mejorar la calidad del
aire en la Zona Metropolitana del Valle de México 2011-2020

La importancia de la evaluación y el análisis de la coordinación que se generan en las políticas

ambientales y su impacto en la gobernabilidad metropolitana, radica en que estos
mecanismos permiten mostrar en qué medida los resultados de la gestión dependen del
establecimiento de RIG fuertes, consolidadas, con claros ámbitos de acción y responsabilidad
conjunta de los resultados entre los organismos que la llevan a cabo.

En la Agenda de Sustentabilidad Metropolitana (2010), se presentan resultados

concretos en relación a la aplicación de entrevistas a actores relevantes en el escenario
metropolitano, que evalúan la sustentabilidad del ambiente, lo cual permite para fines de este
trabajo informar sobre la percepción del tema de calidad del aire entre el sector académico,
gubernamental, tomadores de decisiones tanto del ámbito público como privado, que fueron
cuestionados mediante una investigación de grandes alcances que realizaron por encargo de
los gobiernos que integran la ZMVM en conjunto con investigadores experimentados de el
Colegio de México (COLMEX), con la finalidad de obtener opciones prácticas en consenso
con todos los involucrados, que impactara en el diseño, elaboración e implementación de
objetivos de política ambiental, para apoyar en la integración de la agenda metropolitana
como de instrumento de trabajo en la coordinación de política de la CAM.

En el documento, son descritas como:

“[…] valiosas opiniones que sirven para ofrecer pistas confiables a los
tomadores de decisiones, al comprometerse con los intereses de los actores
relevantes. Los administradores gubernamentales entienden de mejor manera
tanto los riesgos como las oportunidades a su alcance, (…) la fase de entrevistas
permitió, a partir de la integración de los resultados al diagnóstico ambiental,
considerar criterios de evaluación para las políticas ambientales y para la
implementación de proyectos, así como el desarrollo de indicadores que sirven
en el seguimiento y evaluación de la ASA-ZMVM” (ASA-ZMVM, 2010).
Para el trabajo mencionado, se tomaron en cuenta los temas ambientales relevantes,
que son mencionados en la mayoría de los documentos (planes y programas) que son:

1. Agua

66
 2. Aire
3. Biodiversidad
4. Calidad del ambiente urbano, habitabilidad y espacio público
5. Energía (cambio climático)
6. Movilidad y transporte
7. Residuos sólidos
8. Usos de suelo

Para reconocer la perspectiva y las prioridades en los temas ambientales, de acuerdo

a la opinión de los actores entrevistados, se estableció una escala del 1 al 10, donde 10 era la
mejor calificación para evaluar la importancia y situación de los temas de sustentabilidad
ambiental prioritarios en la Zona Metropolitana del Valle de México y los resultados en
función de los promedios se presentan en el siguiente cuadro.

Cuadro 8. Prioridad de los temas ambientales, según el sector entrevistado para la

elaboración de la Agenda de Sustentabilidad para la Zona Metropolitana del Valle de
México

Tema ambiental Internos Académico Social Privado Público Promedio

Agua 3.6 5.4 6.7 7.3 7.3 6.06
Aire 0.2 5.9 4.2 4.9 1.3 3.30
Biodiversidad 1.2 3.6 4.0 2.8 3.0 2.92
Calidad del
ambiente
urbano, 4.4 5.0 3.6 5.3 3.8 4.42
habitabilidad y
espacio público
Energía (cambio
3.2 3.6 3.5 5.1 2.5 3.58
climático)
Movilidad y
4.0 5.0 5.0 5.8 5.8 5.12
transporte
Residuos sólidos 4.6 3.9 5.5 5.5 5.3 4.96
Usos de suelo 3.6 5.0 4.0 5.8 6.3 4.94
Fuente: Elaboración Propia con base en la información de la ASA-ZMVM, 2010.30
Cabe aclarar que en el documento en que se basa el cuadro anterior, se nombra como
internos a los actores que forman parte de las acciones que tienen que ver con la labor de la

30
El apartado de los resultados de las entrevistas con actores relevantes de la ASA-
ZMVM se encuentra en el ANEXO 3.

67
CAM y se denomina público a la a la administración pública, el sector social, lo conforman
diversas organizaciones que buscan incidir en la agenda de temas ambientales. Así, el
resultado de este ejercicio indica que los temas prioritarios para los sectores considerados en
el estudio antes mencionado con relación a la ZMVM son:

1. Agua
2. Movilidad y transporte
3. Residuos sólidos
4. Uso del suelo
5. Aire

El cuadro anterior, presenta que curiosamente, el sector académico coloca al tema de

la calidad de aire como el tema principal de la problemática ambiental metropolitana, sin
embargo, el sector público, que es el generador de políticas, planes y programas consideran
el mismo tema en el último lugar de importancia, al igual que a la ciudadanía. Esto expresa
que el tema de calidad del aire, ha generado la percepción de manera interna y en la sociedad
que es un tema atendido y que por lo tanto, debería darse mayor prioridad al tema del agua,
por ejemplo.

El tema de aire nunca va dejar de ser trascendente en la metrópoli, ya que aunque se

haya logrado una mejoría en algunos contaminantes, en otros aún se presentan problemas
para el ambiente y para la salud de la población. Todavía en muchos días del año los
contaminantes como el ozono y las partículas suspendidas rebasan las normas y es necesario
establecer las precontingencias ambientales.

La propuesta de la Agenda de Sustentabilidad (ASA-ZMVM, 2010) se basa en incluir

en el tema de cambio climático, el tema de movilidad y transporte de manera transversal con
el tema de aire, en concordancia con lo mencionado por los actores relevantes entrevistados
quienes ven el problema del aire estrechamente vinculado al de movilidad y transporte.

Por su parte la Imagen Objetivo que plantea la Agenda, planteaba retos importantes
para la CAM, que bien podrían considerarse fundamentales en los planes y programas de la
CAME, esta consiste principalmente en que se cumplan con las Normas Oficiales Mexicanas
(NOM) para Ozono (O3), Partículas menores a diez micrómetros (PM10) y Partículas

68
menores a 2.5 micrómetros (PM2.5) y contaminantes tóxicos, y se reduzcan las emisiones de
Dióxido de Carbono (CO2). En este tema se incluyen tanto el sector productivo, el comercial
y el residencial, como sus relaciones funcionales que se manifiestan en una racionalización
de la movilidad y el transporte en el ámbito metropolitano.

Como se expuso antes, los miembros de la CAM, consideran que el tema de aire es
un tema tratado, en que se han tomado medidas y está en marcha uno de sus programas más
importantes: El programa para mejorar la calidad del aire en la Zona Metropolitana del Valle
de México 2011-2020 (PROAIRE 2011-2020), de ahí que partiendo de que los actores
internos o externos en el sistema político administrativo, inciden de manera directa o
indirecta, conforman “la dimensión oculta del gobierno”, a través de acuerdos informales
(cabildeos, acuerdos no oficiales, “loving”), éstos, a partir de las relaciones
intergubernamentales funcionan como una cuarta dimensión en la que se generan acciones
que complementan lo oficialmente establecido o no, para lograr eficacia en las políticas.

Los gobiernos que integran la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), elaboraron

el PROAIRE 2011-2020 que relaciona e integra estructuralmente variables procesos urbanos
de transporte, económicos y sociales, con la finalidad de reducir los procesos de generación
de contaminantes criterio, tóxicos y de efecto invernadero con apoyo de los recursos del
Fideicomiso Ambiental 1490, que tiene como objetivo apoyar los programas, proyectos y
acciones para la prevención y control de la contaminación ambiental en la ZMVM −creado
en 1992 y gestionado por el Estado de México (de orden local)−, y también del Fondo
Metropolitano de orden federal (explicado anteriormente).

En la versión publica del PROAIRE 2011-2020, se prevé la necesaria coordinación

entre más de 30 dependencias de diferente orden de gobierno, también indica que
instituciones académicas y de investigación, Organizaciones No Gubernamentales
Ambientales (ONGA) y empresas deben participar de la ejecución del programa, para llevar
a cabo las 8 estrategias, 81 medidas y 116 acciones que se plantean en el documento, con el
objetivo de reducir las emisiones de contaminantes criterio de más de 490 mil toneladas, 5

69
mil toneladas de contaminantes tóxicos y 5 millones 500 mil toneladas de gases de efecto
invernadero que se producen en la ZMVM (PROAIRE 2011-2020).31

Sí bien, las competencias se encuentran definidas en las acciones estratégicas del

PROAIRE 2011-2020 y en las leyes mencionadas anteriormente. Las instituciones se tienen
que coordinar y concertar acuerdos, pero existe un retraso en la realización de las medidas
estrategias y acciones, debido en gran parte a la falta de decisión política, pues el “cabildeo”
necesario para que se implementen proyectos, dificulta la puesta en marcha de acciones, ya
que refiere −en las entrevistas− que las juntas de los equipos de trabajo son pocas, y todo se
realiza a través de comunicación institucional (burocracia).32

El marco legal y las reglas de operación del PROAIRE 2011-2020 establecen

mecanismos de coordinación, pero éstos pasan forzosamente por la voluntad política de
funcionarios que se integran temporalmente a la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM),
es importante el cabildeo y la disposición de los gobiernos locales para la participación en
proyectos importantes como los que son parte de las estrategias y acciones del programa.

Durante el tiempo que duran sus administraciones (por ejemplo el gobernador del
Estado de México, los presidentes municipales, jefes delegacionales y el jefe de gobierno del
DF), la cuestión ambiental no cuenta con gestiones de tiempo ni facultades de gestión
homologadas que no consideran en el mismo nivel de importancia el tema ambiental
metropolitano, ya que algunos municipios tienen comisaría ambiental, es decir otros
departamentos ambientales, esto dificulta la coordinación de acciones y refleja la importancia
que cada –gobierno/municipio− otorga a éste sector en su administración, dificultando la
coordinación y la creación de acuerdos.

No todos los municipios acatan las medidas en beneficio ambiental de sus

“municipios vecinos” comentan miembros de la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM)
que trabajan en el Estado de México. El tema ambiental se convierte en un tema de voluntad
política, lo cual genera un contexto adverso para la coordinación, sin embargo, las medidas
burocráticas establecidas para llevar a cabo el programa, han generado un proceso inercial

31
Los contaminantes son descritos con mayor detalle en el capítulo dos de este trabajo.
32
El contenido de las entrevistas será analizado más ampliamente en el capítulo siguiente.

70
en que se integran casi de manera automática acciones en cada una de las dependencias y
gobiernos que conforman la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), −aunque existen
casos en que esto no es suficiente−. Por ejemplo, hubo dos municipios (Atizapán de Zaragoza
y Cuautitlán Izcalli) que −facultados por la autonomía municipal− no aplicaban el “Hoy no
circula”, que forma parte de la implementación del PROAIRE 2011-2020.

El fortalecimiento de las RIG, tiene que ver con un impacto a nivel general en la
aplicación de políticas, la creación de acuerdos, la generación de redes de comunicación
dentro del sistema gubernamental y sus instituciones para generar cambios en los procesos
de ejecución, lo que se reflejaría en la eficacia de las políticas y resultados favorables al
ambiente y la sociedad.

El resultado de estas medidas implementadas por los gobiernos que integran la ZMVM
se ve reflejado en una evolución positiva de la calidad del aire y se muestran a continuación:

Fuente: Calidad del Aire: Beneficios y Retos (Páramo, 2013)

Esta tabla, se realizó tomando como base el promedio anual de 1989 y finaliza con
información al año 2009. Se puede observar que en ese periodo el monóxido de carbono (CO)
disminuyó un 79%, el ozono (O3) 33%, el bióxido de nitrógeno (NO2) 13%, los óxidos de
nitrógeno (NOX) 13%, el bióxido de azufre (SO2) 89%, las partículas PM10 66%, las

71
partículas PST 43%, las partículas PM2.5 10% y el plomo (Pb) 97%. La medición de las
partículas PM2.5, cuya medición se realizó hasta el último programa implica que se
ampliaron las medidas para combatir las partículas contaminantes más pequeñas, que no por
ello su efecto en la salud y la calidad del aire era menor. Es decir, hubo una reducción efectiva
en el porcentaje de la concentración de los contaminantes desde que se inició la ejecución de
los programas para mejorar la calidad del aire, sobre todo en el PROAIRE II, esto puede
inferirse, se debe a la aplicación gradual de medidas que se fueron sumando a las que se
iniciaron con el PICCA.

La disminución que representa la contaminación ambiental, también se ve reflejada

en que −desde la puesta en marcha de los programas antes expuestos−, dio como resultado
la eliminación de los días con contingencia ambiental.

Fuente: Programa para Mejorar la Calidad del Aire de la Zona Metropolitana del Valle de
México 2011-2020: Diseño y metas para el bienestar de la población (Páramo, 2013)

Por su parte, el Instituto Mexicano de la Competitividad expuso en su publicación

“La contaminación del aire, un problema que daña la salud y la economía” en 2013 (con base
en información publicada por distintas instituciones como la Secretaría de Economía, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Salud), que durante 2010 los
efectos de la calidad del aire en cifras eran en México:

72
 ™ 728 millones de pesos al año por gastos en ingresos hospitalarios por enfermedades
relacionadas a la mala calidad del aire.
™ 3 396 millones de pesos en pérdidas por productividad (enfermedades relacionadas a
la calidad del aire y muertes).
™ 5 065 muertes causadas por la contaminación.
™ Específicamente en la ZMVM:
• En cuestión de salud, 9 muertes, 21 hospitalizaciones y 1 170 consultas al
año por cada 100 mil habitantes.

El manejo de la problemática ambiental en la ZMVM sigue siendo difícil, ya que

existen diversos factores que son: día a día, factores de presión en la zona. El incremento de
la población que de 1992 a la fecha se ha incrementado en alrededor de 25%, esto ha hecho
que la mancha urbana se vaya extendiendo a los municipios conurbados del Estado de
México. De igual forma el parque vehicular pasó de 2 millones a casi 5 millones de unidades.
En la ZMVM el transporte contribuye con más del 80% de las emisiones totales, siendo el
monóxido de carbono el principal contaminante.

Por lo que se refiere a la industria, existen más de 78 mil establecimientos de

diferentes giros y tamaños, así, el consumo energético de combustibles es muy elevado y se
estima en alrededor de 45 millones de litros diarios equivalentes a gasolina. En las ciudades
el consumo de combustibles por el transporte es el principal agente de emisiones a la
atmósfera (Páramo, 2012).

A pesar de que ya no es tan grave el problema de la contaminación en la ciudad de

México como lo era hacia finales de los años ochenta y principios de los noventa, el
transporte sigue siendo el principal agente de presión sobre la calidad del aire.

Independientemente de los logros en el mejoramiento en la calidad del aire desde los

inicios de la gestión en la CAM, durante la formulación del PROAIRE III, también buscaron
de manera institucional Generar una Agenda de Sustentabilidad Ambiental y un Programa
Multianual de Trabajo como instrumentos de planeación en los cuales se buscaba disminuir
las deficiencias en las políticas, de coordinación metropolitana y mejorar los resultados,
como una manera de reconocimiento que existen dentro de la organización puntos débiles

73
que han generado un estancamiento en las medidas previstas para lograr avances importantes,
que vayan más allá de los graduales que han generado los PROAIRE.

3.3.1 Las relaciones intergubernamentales

Las RIG se llevan a cabo entre seres humanos, cuyas decisiones tienen efecto en el entramado
institucional al que pertenecen, afectan a diferentes niveles de gobierno y por lo tanto a las
políticas públicas que éstos implementa, las leyes; así, las conductas de los participantes en
el proceso de gestión entre los distintos organismos de la Administración Pública e influyen
directamente en la coordinación y el contexto en que se desarrollan, por lo que las RIG tienen
un efecto generalizado en todas las acciones de gobierno.

El desarrollo de las RIG se transforma a complejas redes de acuerdos, donde todos

sus componentes aportan a la solución (influenciada por el contexto político) diversas
demandas. Por ejemplo, en el caso de las comisiones metropolitanas, los actores que
formaban parte de las mesas de trabajo de manera temporal, y las políticas formuladas, tenían
diferentes visiones en virtud de cómo fueron concebidas y el resultado esperado en un espacio
temporal.

Un factor fundamental para entender la coordinación institucional, es el político, ya

que el Estado de México y el Distrito Federal son gobernados por partidos distintos y los
periodos gubernamentales son también distintos, al igual que a nivel de municipios y
delegaciones, donde las últimas no tienen la misma facultad que los municipios para
establecer acuerdos. Por ejemplo, durante el sexenio pasado, el gobierno federal y los dos
estados pertenecientes a la CAM no pertenecían a los mismos partidos. Es importante
destacar que se han consolidado líneas de acción claras, como la formulación de algunos
programas que abarcan varias administraciones (municipales, locales y federales), como los
Programas de Mejoramiento de la Calidad del Aire, lo que permite la continuidad en el
tiempo de éstos.

74
 La gestión en la CAM vincula e integra recursos comunes públicos, no cuenta con
autonomía financiera, sus recursos financieros se componen de aportaciones de los estados y
del gobierno federal a través de un fideicomiso; los salarios del personal, son aportados por
el Estado de México −que es el titular−, pero las acciones −por ejemplo− en relación a la
calidad del aire, son diferenciadas, y dependen de recursos locales, municipales,
delegacionales y el compromiso que tengan estas instancias con el cumplimiento de las
medidas establecidas en el seno de la comisión. Por lo tanto, aunque los costos deberían ser
proporcionales y equitativos, no es así, puesto que el acuerdo jurídico establece que el
financiamiento debe ser “convenido” por los estados que la conforman, lo cual no establece
ninguna obligatoriedad. Esta situación de incertidumbre, merma la capacidad de acción de
sus programas, de su subsistencia y del impacto de sus acciones en el mejoramiento ambiental
en la ZMVM.
Con base en los seis elementos de análisis que se ofreció en la “definición de
relaciones intergubernamentales”33 en función de cinco variables de análisis (expuesta en el
cuadro 7), en el capítulo 1, se presenta a continuación el resultado de las entrevistas a actores
a manera de resumen en el cuadro 9 y en los párrafos siguientes es explicado ampliamente
y con ejemplos.34
El cuadro se presenta en la siguiente página.

33
Un cuerpo de actividades o de interacciones que ocurren entre unidades gubernamentales de todos
tipos y niveles dentro del sistema federal, a través de una compleja red de vínculos formales e
informales que incluye espacios organizacionales, estructuras, mecanismos y actores concretos, cuyas
dinámicas son susceptibles de explicarse desde varias perspectivas o campos disciplinarios, que
trascienden los enfoques que desde el derecho se han utilizado tanto para el estudio de las divisiones
entre gobiernos como de sus funciones, cuyo objetivo principal es el logro de equilibrios
institucionales para un mejor resultado y mayores impactos de políticas –coordinación
intergubernamental−.
34
Lo expresado en este apartado, puede ser consultado con más detalle en el ANEXO 1 que
contiene los guiones de entrevista y el ANEXO 2, donde se describen los resultados de las
entrevistas de manera detallada.

75
 Cuadro 9. Las Relaciones Intergubernamentales en la Comisión Ambiental
Metropolitana

Variable de análisis Resultado

1. Interacción Es interdependiente en cuanto a que es necesaria la

participación de la pluralidad institucional que integra la
CAM, sin embargo, eso no significa que la interacción ni la
comunicación entre organismos (representados por servidores
públicos), sea clara y logre los objetivos, pues muchas veces
éstos son particulares y aunque se logran no lo hacen de
manera conjunta.
2. Unidades de Gobierno Participan los tres niveles de gobierno (federal, local,
municipal) y diversas instituciones públicas relacionadas al
ambiente. Aunque es importante destacar que en la
implementación, se fragmenta la política al no tener cada
nivel las mismas facultades e impacto en el resultado de la
política del aire.
3. Vínculos Son formales, en cuanto se encuentran establecidos
legalmente en la Constitución, sin embargo presenta vínculos
informales, que surgen a partir de acuerdos entre instancias
para la coordinación institucional y que no son propiamente
establecidos de manera oficial, lo cual puede facilitar en
algunos casos la ejecución de la política, o como en el caso de
Cuautitlán Izcalli, limitarla, al haber una fractura en la
coordinación que permite ejercer la autonomía municipal.
4. Dinámicas (perspectiva: Existen responsabilidades compartidas entre varias
distribución de poder territorial instituciones territoriales y sectoriales, por lo que la dinámica
y sectorial) se encuentra en la interacción de poderes para implementar
las políticas. La fortaleza de las dinámicas que se establecen
en el programa se basa en que cada organismo, dirección y
gobierno, establecen acciones para cumplir con el objetivo de
la política (en la mayoría de las unidades político-
administrativas), aunque no sean coordinadas.
5. Equilibrios Se presentan asimetrías de eficiencia y eficacia en la gestión y
administración entre las distintas administraciones
territoriales y sectoriales.
6. Resultado e impacto de la Existe un escenario coparticipativo entre distintos niveles de
coordinación (lógicas gobierno, instituciones relacionadas a las políticas
operativas) ambientales y sectores no gubernamentales.
Fuente: Elaboración propia, con base en la información de las entrevistas.

76
 1.- Interacción35. Se lleva a cabo en la ejecución del PROAIRE 2011-2020, consiste
en mecanismos legales preestablecidos, que tienen que ver con la división de
responsabilidades entre instituciones y la coordinación que entre éstas existe, con el
establecimiento de reuniones para verificar el avance en las acciones.
Carmen Mendoza, explica que “las juntas se hacen en realidad a partir de trámites
administrativos, sólo cuando existen proyectos concretos existen juntas entre los equipos de
trabajo del Distrito Federal, Estado de México y el gobierno federal” es decir, éstas son
esporádicas y la interacción para que se lleven a cabo las medidas y acciones del programa
se hacen a partir de una interacción entre burócratas de mandos medios; a pesar de que ella
misma explica que la dinámica debería ser distinta, pues en 2010 la Agenda de
Sustentabilidad Ambiental (ASA), surgió con la finalidad de lograr el fortalecimiento
institucional.
Las políticas públicas deben surgir a partir de propuestas integradas en las que se
incluya: mitigación, protección al ambiente y al costo económico, pero sobre todo en un país
como México, el costo político, en el marco del PROAIRE 2011-2020 siempre se ha
trabajado en consenso, aunque los partidos políticos no sean los mismos a diferente nivel, las
interacciones entre las diversas instituciones que deben incidir en su ejecución, se ven
permeadas por éstas diferencias políticas.

2.- Unidades de gobierno36. En la aplicación de las acciones y medidas que establece

el PROAIRE 2011-2020, hay acciones que deben implementar los distintos niveles de
gobierno, por ejemplo la vigilancia del cumplimiento del “Hoy no circula” en las unidades
político-administrativas en que operaba la CAM, también en las instituciones que según
establece el programa están relacionadas con más de 37 instituciones de diferentes niveles de
gobierno, no gubernamentales y relacionadas con la investigación.
Lo anterior implica una coordinación, basada en funciones y competencias de actores
y el nivel de gestión al que pertenecen; Margarita Díaz, explica que en la CAM “las acciones
y competencias están claramente definidas y el marco legal está bien… quizá se podría hacer

35
Puede ser interdependiente o de pluralismo, en función del sector de la AP a la que pertenecen.
36
Éstas se refieren al nivel federal, estatal o municipal/delegacional, a quiénes y a qué nivel
implementan las acciones.

77
más en cuanto a mejorar la coordinación entre las diferentes instancias involucrados”. Por lo
que en este punto, es importante la homologación en la gestión, −es decir− que se dé la misma
importancia a la coordinación por parte de los diferentes gobiernos que forman parte de la
CAM, ya que por ejemplo, unos tienen jefaturas, otros comisarías o direcciones −en lo
referente a gestión de la calidad del aire− y existen diferentes tiempos de gestión (periodos
de gobierno), “lo que genera falta de continuidad en las políticas, en la gestión y en lograr
hacer funcionar todo, con cada `desfase´, se generan tropiezos en la gestión” explica Carmen
Mendoza.
La Agenda de Sustentabilidad Ambiental (ASA-ZMVM, 2010; 38), en su estudio
destaca que una de las debilidades de la CAM, es que existía una ausencia de esquema
institucional que le brinde una estructura formal con mayor capacidad de coordinación y
operación.
Es importante mencionar que en materia ambiental a nivel municipal, se generan
programas a solicitud de sus gobiernos, creados por la CAM, y centradas principalmente en
campañas temporales a partir las temporadas por tipo de contaminación (por ejemplo, en la
época de calor, es el ozono) o en la época invernal.

Por otra parte, el sistema federal, tiene lagunas en relación al cumplimiento de

ordenamientos, −por ejemplo− los relacionados a los establecidos por las comisiones, lo que
permite a los municipios no acatar órdenes. Un ejemplo de esto es Cuautitlán Izcalli, “el
presidente municipal dijo a sus tránsitos que no paren a nadie por circular en día que no toca,
sin embargo eso no implica que en otros niveles no se incluya este municipio en la aplicación
del programa” dice Daniel Pérez.

3.- Vínculos37. Son formales e informales, por ejemplo, la AP es sectorial, los

acuerdos −como los relacionados a las comisiones− son finalmente, voluntarios, y esto
implica que no todos los acuerdos sean legales. Margarita Díaz, considera que “un punto
clave es la voluntad política”. Por su parte Carmen Mendoza explica que “la voluntad política
cuenta mucho porque hay diversos municipios o autoridades que no llegan a acatar

37
Éstos, estructuran la toma de decisiones. Pueden ser formales, basados en mecanismos y
procedimientos definidos, generalmente con fundamento en el marco legal o administrativo, o
informales, que se generan a partir de acuerdos políticos generalmente o se hacen fuera de lo
“formalmente” establecido en los planes y programas.

78
indicaciones” (como en el caso de Cuautitlán) y esto genera dificultades en la gestión, que la
última entrevistada considera “podrían solucionarse con base en sistema de castigo-
incentivos”.
Retomando el caso de Cuautitlán, a pesar de que puedan existir vínculos formales con
la dependencia municipal dedicada al ambiente −Comisaría municipal−, no hubo una
coordinación entre el presidente municipal y ésta, al ordenar a los tránsitos suspender la
aplicación del “Hoy no circula”, y debió haber solicitado a −una instancia ambiental
superior− un estudio del efecto ambiental de esta medida, este ejemplo, representa la
agudización de diferencias entre visiones o prácticas de partidos políticos que pueden afectar
el ámbito de colaboración y coordinación de la CAM.

Por lo que en la fase final de la implementación del PROAIRE 2011-2020 presenta

una falla generada por la vinculación informal entre miembros del gobierno municipal que
salieron de lo formalmente definido en el programa, existen pues, vacíos legales que impiden
una mayor coordinación y capacidad operativa conjunta en la CAM.

4.- Dinámicas. Perspectiva: distribución de poder territorial y sectorial38. Cada

unidad político-administrativa que pertenece a la CAM debería tomar medidas en relación la
implementación del PROAIRE 2011-2020, pero estas se hacen de manera limitada y
conforme a concesiones entre los gobiernos locales. Daniel Pérez, considera que “en México,
el proceso de megalopolización, es más evidente… en la gestión de procesos ambientales,
porque implica una participación voluntaria entre los gobiernos”, y éstos a su vez, aplican el
PROAIRE 2011-2020 en la medida de sus capacidades y territorios. Por ejemplo, a través de
la coordinación de la CAM se implementaron acciones en relación al territorio en que se
aplicaba el PROAIRE 2011-2020, aunque la complejidad de los espacios metropolitanos no
permite una homogenización de las acciones por parte de los gobiernos locales y municipales.
Carmen Mendoza considera que:

“en la CAM, las acciones se llevan a cabo de manera consensuada para la realización de
políticas y programas”, la experiencia de Daniel Pérez contrasta al mencionar que “la
coordinación fue limitada ya que las oficinas estaban en el Estado de México y entonces, el

38
Se refiere a cómo se desarrollan las competencias compartidas y las atribuciones entre varias
instituciones territoriales y sectoriales, la distribución del poder territorial y sectorial.

79
 gobierno del Distrito Federal no aportaba (en cuestión de salarios para los miembros) y en la
firma de un acuerdo, el Estado de México podía decidir no ser parte”

Entonces las acciones se limitan al ámbito local no son congruentes. La CAM

considera varios entrevistados, no funciona como un cuarto nivel de gobierno, sino como un
mecanismo de coordinación en la que el instrumento fundamental para el éxito, −en sus
experiencia−, es la comunicación para hacer el trabajo en equipo.
La suspensión del “Hoy no circula” en el municipio de Cuautitlán Izcalli fue una
decisión del presidente municipal para beneficio de los ciudadanos, para terminar con las
estampas, para así circular todos los días que vendían Organizaciones No Gubernamentales
(ONG) de comerciantes, “dependiendo de cómo se dejara la gente” dice Felipe Vázquez,
tránsito municipal. Sin embargo, Carmen Mendoza explica que “se debió a una decisión
política relacionada al territorio en que se aplicó y es importante que no todos los municipios
pueden saltarse el acatamiento de órdenes”, puesto que todas las decisiones de los
gobernantes generan un costo político, y están íntimamente ligadas a “jerarquías políticas y
el cabildeo”. Lo cual genera discrecionalidad y opacidad en la gestión. Aparte del poder
territorial y sectorial que las RIG generan en programas como el PROAIRE, es necesario que
las políticas incluyan la participación ciudadana.

5.- Equilibrios39. Se puede establecer que la gestión de PROAIRE 2011-2020, −no

presenta equilibrios− en función de dos ejemplos:

1. No existe un equilibrio entre las aportaciones que dan los gobiernos para el desarrollo
del programa, muestra de ello es que los salarios de los miembros de la CAM, al estar
la oficina de ésta en el Estado de México, era su gobierno quien pagaba los sueldos,
a pesar que de manera general Carmen Mendoza explica que “los recursos son
aportados de igual manera por parte del Estado de México y del Distrito Federal,
aunque mucho depende de qué gobierno tuvo la iniciativa para la acción propuesta y
el ámbito geográfico en que tenga efecto” y Margarita Díaz considera que “el uso de
recursos es eficiente y aunque las estructuras son jerarquizadas, las competencias y

39
Se refiere a sí existen asimetrías de eficiencia y eficacia en la gestión y coordinación entre las
distintas administraciones territoriales y sectoriales (referidas a la ejecución de las políticas y
programas).

80
 recursos son equilibrados”, aunque es evidente −que si hay cooperación−, ésta no es
siempre equilibrada.
2. Las facultades diversas que presentan los gobiernos, pues el marco federal, expone
Daniel Pérez, permiten excepciones o diferentes aplicaciones de las acciones y
medidas que establece el PROAIRE 2011-2020.

6.- Impacto de la coordinación (lógicas operativas)40. El resultado final del PROAIRE

2011-2020, puede juzgarse como positivo en relación a la disminución de contaminación en
el aire en la ZMVM, puesto que desde la entrada en vigor de los primeros programas para
disminuir la cantidad del aire, −la problemática− ha logrado insertarse en la agenda de las
delegaciones del Distrito Federal y municipios conurbados del Estado de México, aunque en
diferente nivel de importancia, como un factor fundamental de las políticas ambientales en
beneficio de un entorno sano para la realización de actividades económicas, culturales, de
esparcimiento y educativas de la ciudadanía. Es decir, todos los gobiernos que integran la
CAM, −en menor o mayor medida− han aportado e implementado acciones de acuerdo a sus
posibilidades y facultades para incidir en la disminución de la contaminación del aire, pero
no puede perderse de vista el hecho que el programa ha tenido continuidad a través del
tiempo, y ha abarcado diversas administraciones, “el PROAIRE tiene éxito debido a un
proceso inercial, porque la gente va y verifica el vehículo y no puede ponerse en contra de
algo como los corredores cero emisiones o en contra de mejorar la calidad del aire; por eso
continua” dice Daniel Pérez en relación al éxito del programa.
Carmen Mendoza, por su parte explica que “el éxito de la CAM se debe al consenso y la
voluntad política de las partes involucradas, a acuerdos que considera son inerciales por la
continuidad que se le ha dado a las políticas y porque se han incrementado las medidas para
mejorar la calidad del aire” lo que ha incrementado la participación ciudadana en las medidas,
aunque sin duda esto también tiene que ver con las sanciones previstas. Margarita Díaz,
considera que “la coordinación está definida mediante procesos, que se ajustan (de arriba
hacia abajo) pero se intenta que todos participen, no solo servidores públicos, también la

40
Las lógicas operativas de las acciones, cómo se estructuran las actividades entre organismos e
instituciones.

81
ciudadanía”, lo cual considera un factor importante en los resultados del PROAIRE 2011-
2020.

En relación a las demandas ciudadanas como la de la campaña “Hazla de tos” en

relación a la modificación de las leyes para homologarlas con la OMS, Agustín Martínez
explica que “no es políticamente viable, porque tendrían que aumentar los días en pre
contingencia ambiental, aunque es necesario por motivos de salud”, la presión de las
Organizaciones No Gubernamentales Ambientalistas (ONGA) y sus campañas para mejorar
la calidad del aire, “han logrado avances significativos, puesto que han logrado insertarse en
la agenda”, comenta Daniel Pérez, esto en relación a la modificación a las normas de
contaminantes ambientales modificadas en 2010 y 2013 (y que no habían sido revisadas
desde 1993) por la COFEPRIS, que han obligado a tomar medidas más estrictas en relación
al “Hoy no circula” desde que entró en funciones la CAME.

La Agenda de Sustentabilidad (ASA-ZMVM, 2010), explica en su análisis FODA de

la CAM, que una de las principales debilidades de ésta son las instancias participativas
limitadas que incluya relaciones entre todos los componentes que integran cada una de las
problemáticas ambientales que abarca la gestión de la CAM.

Por otra parte, es importante a mencionar que, aunque el PROAIRE 2011-2020 ha

cosechado numerosos éxitos, y la ZMVM, ya no presenta −la mayor parte de los días del
año− altos índices de contaminación, aún así es limitada la participación ciudadana. Pensar
en que “otros actores distintos al gobierno pueden influir en las políticas públicas ambientales
es lejano” pues los aparatos burocráticos lentos con que contaba la CAM eran el único
mecanismo oficial para que la ciudadanía pueda participar, “el ciudadano se merece poder
reaccionar inmediatamente a una mala decisión de gobierno y eso lo logra sólo a través de la
sociedad civil” considera Fátima Masse, que también cree que existe la necesidad de hacer
transparentes toda la información relacionada a la gestión de la calidad del aire en las
ciudades mexicanas.

Un punto importante a reflexionar, es la importancia de respaldar y fortalecer la

participación social a través de una adecuada coordinación institucional, conjugar los
esfuerzos y lograr así, la concreción de “políticas públicas consolidadas y pactadas, y con

82
los debidos respaldos jurídicos e institucionales que garanticen su continuidad” (Roccatti,
2007, 310).
Es crucial tomar en cuenta que el tema de la calidad del aire tiene que ver diversas
aristas de la gestión urbana, −por lo cual− no es sólo gestionar con instancias determinadas
y las de RIG que se generan en ellas, sino que se deben construir vínculos formales e
informales en políticas públicas transversales que integren la participación de la ciudadanía
y de la iniciativa privada, para que los resultados sean eficientes y eficaces, fortaleciendo la
gestión gubernamental en la ZMVM, con la finalidad de lograr una visión eco sistémica,
como lo propone el PROAIRE 2011-2020.
El modelo de RIG en la gestión de calidad del aire, es separado y con monopolio
institucional compartido, ya que presenta un modelo interdependiente (o de pluralismo
institucional), con competencias compartidas entre varias instituciones territoriales y
sectoriales, a través de una coordinación inter e intro en los diferentes niveles de gobierno.
Aunque es importante tener en cuenta que las acciones administrativos particulares que
inciden sobre la actuación de cada parte del aparato gubernamental y sobre los participantes
al interior gobierno, se encuentran en función de procesos políticos, como la diferencia entre
periodos de gobierno, las diferentes facultades, y los organismos metropolitanos que en ellos
convergen, etc.

3.3.2 Gestión intergubernamental

Las competencias se encuentran definidas en las acciones estratégicas del PROAIRE 2011-
2020, las instituciones que se tienen que coordinar y concertar acuerdos (para la realización
de las 6 estrategias y 106 acciones), es importante mencionar que existe un atraso en la
realización de éstas, debido a la falta de decisión política y el “cabildeo” necesario para que
se implementen proyectos, ya que se refiere −en dos entrevistas− que las juntas de los equipos
de trabajo son pocas y todo se realiza a través de la comunicación institucional (burocracia).
Aunque a primera vista hay una equidad en la distribución de recursos, éstos son
manejados en función del ámbito geográfico en el que se pone en marcha las acciones, y por

83
lo tanto, depende de ello la aportación de los gobiernos locales, también se considera de quién
proviene la iniciativa para ponerlo en marcha, lo cual considero, establece asimetrías de poder
en la gestión y el enfoque de éstas acciones.
Con base en la información de las entrevistas, se puede definir qué: las RIG en el
PROAIRE 2011-2020, −a pesar de ser implementadas de arriba hacia abajo−, con una
presencia importante de la CAM como órgano de coordinación e integración de los diferentes
niveles de gobierno, existen importantes disfunciones en la puesta en marcha −por ejemplo−
del “Hoy no circula”, con cierta igualdad de aplicación del “Programa para la contingencia
ambiental”.
Se puede concluir con base en (Magri, 2003), que el modelo hasta aquí explorado es
separado y con monopolio institucional compartido, puesto que son las instituciones del
Estado las que tienen el control del programa, quienes la implementan en sus diferentes
niveles y secretarías, y conducen la medida en que el sector privado y la ciudadanía puede
incidir en la aplicación del PROAIRE 2011-2020. También presenta un modelo
interdependiente (o de pluralismo institucional), con competencias compartidas entre varias
instituciones territoriales y sectoriales como el gobierno federal, los gobiernos locales y
municipales, pero también distintos organismos e instituciones dentro de éstos, y que están
encargados de la aplicación de las acciones para el mejoramiento del ambiente −por
ejemplo−, en algunos municipios existen regidurías, comisarías o dependencias que tienen
diferentes facultades, pero que se coordinan con los niveles de gobierno superiores, −es
decir−, es un modelo que sí bien es jerárquico, también permite el pluralismo en la ejecución
del programa.

La gobernabilidad en materia ambiental específicamente relacionada con la gestión

de calidad del aire en la ZMVM, enfrenta desafíos en función del modelo federalista que
existe en México y que se describe en el cuadro de la siguiente página.

84
 Cuadro 10. Características del modelo federalista en el PROAIRE 2011-2020

Procesos político Resultado

administrativos
1. Descentralización Sí bien, existe un grado de descentralización en la implementación
de políticas ambientales a través de la CAM, no están
especificadas de manera clara lo que corresponde a cada
institución.
2. Concurrencias y ámbitos Existe concurrencia y coordinación, pero ambas son
de coordinación diferenciadas en función de las facultades de cada nivel de
gobierno y no hay coordinación con la sociedad civil.

3. Gobiernos locales como Los gobiernos locales no cuentan con facultades para establecer
agentes de desarrollo ciertas acciones, lo cual limita la implementación del PROAIRE
2011-2020 (se ven limitados por ejemplo, ante la autonomía de
los municipios).
4. La competencia legal Competencia adversa, entre los niveles de gobierno que son parte
entre esferas, niveles o del territorio de aplicación de políticas de la CAM.
instancias gubernamentales
5. Los fenómenos de Los procesos de conurbación son importantes porque generan
metropolización y necesidades de concertación con los diferentes niveles de
convivencia entre gobierno y el establecimiento de inercias en las acciones
municipios. realizadas en conjunto.

6. Las condiciones políticas Existe una participación producto del proceso que ha llevado a
y administrativas que surgen cabo las políticas ambientales en la ZMVM (inercia), sin
de la cohabitación entre embargo se ven limitadas ante los periodos gubernamentales y la
partidos políticos en voluntad política.
diferentes esferas de
gobierno.
Fuente: Elaboración propia con base en la conceptualización de Cabrero y Del Castillo
(2001) y las entrevistas.

3.3.3 La ciudadanía, ¿un elemento externo a las RIG?

Los habitantes de la metrópoli consideran que un aire contaminado afecta, pero no

necesariamente a su entorno, generalmente no identifican la contaminación como algo
cercano, sino como un fenómeno distante, como se presentó anteriormente en los resultados

85
de la investigación que concluyó en la creación de la Agenda de Sustentabilidad para la Zona
Metropolitana del Valle de México (2010).

La información es insuficiente, la población declara José Lezama “debería revisar la

condición del aire todos los días, como lo hace con el clima”, ¿Pero cómo hacerlo sí no
existe una adecuada educación ambiental? El tema se ha vuelto cercano a través de diversas
organizaciones en tiempos recientes a causa de la asimilación del tema en su relación con la
competitividad económica, sus efectos en la salud y los daños a los ciclistas que respiran en
sus traslados los contaminantes emitidos por los automóviles.

Las instituciones informan, pero en medios limitados, las páginas de internet de las
dependencias relacionadas al ambiente, por correo electrónico a personas inscritas en una
lista a la que se accede mediante una solicitud personal, en los noticiarios y medios masivos
de comunicación la calidad del aire sólo es noticia cuando se entra en fase de precontingencia
ambiental, no hay una cultura de “de la calidad del aire”.

Lo anterior, explica que se haya mantenido cierta pasividad en la población y fuera

hasta 2013, que el tema fuera evidenciado por parte de la ciudadanía organizada a través de
campañas coordinadas por diversas organizaciones para dimensionarlo en sus efectos en la
vida cotidiana relacionándolos con la salud pública, el transporte y la economía, con la
finalidad de incidir en la agenda gubernamental, que pretendía una ciudadanía muy alejada
de la formulación de políticas.

La hipótesis que defiende el presente trabajo, parte de la premisa que las RIG −en la
gestión que llevaba a cabo la CAM−, generaron un contexto de participación desequilibrada
entre las instancias y unidades político-administrativas que la conformaban, concibiendo
acciones de poca coordinación que limitaron la ejecución de los programas que operó (y
siguen vigentes, como “El hoy no circula”, el Programa de Monitoreo Ambiental y el
Programa de Educación), pero a pesar de esto, han fortalecido la gobernabilidad
metropolitana, pero también han limitado el papel de la ciudadanía a espectadores y
receptores de las políticas.

86
 Es claro que los retos que enfrenta la ZMVM en el tema ambiental son mucho más
diversos y complejos como para que se puedan tratar por una sola instancia y sobre todo, que
la ciudadanía permanezca ajena a la construcción de soluciones.

El informe especial sobre el derecho humano a un medio ambiente sano y la calidad

del aire en la ciudad de México (2008; 106), es más claro al exponer que la participación
ciudadana fue un aspecto ausente en los distintos momentos en la gestión de calidad del aire
de la CAM, a pesar de ser mencionados en sus planes y programas:

“[…] en la práctica, la visión gubernamental pretende involucrar al ciudadano

en la aplicación de las soluciones sólo a nivel del discurso o de manera
tangencial como sujetos que por medio de las acciones verificación vehicular,
participan en la solución del problema o a nivel instrumental para legitimar las
acciones gubernamentales. Sin tener en cuenta que de esta forma es difícil
establecer estrategias de responsabilidad compartida”.

Los ciudadanos, verifican su auto dos veces al año, cuando la información sobre
precontingencia ambiental llega a sus oídos acatan ciertas medidas precautorias (sí es que
son informados), pero en realidad son los menos enterados de la construcción de la política
para mejorar la calidad del aire y lo que esto implica. Los policías de tránsito hacen su trabajo
al detener a los conductores distraídos que olvidaron o no acataron las reglas del “Hoy no
circula”, programa que también aplica a visitantes y conductores itinerantes que transitan por
la zona metropolitana Por su parte algunas empresas (las menos), mediante incentivos
gubernamentales buscan mejorar sus procesos productivos para disminuir la emisión de gases
contaminantes al ambiente, sin embargo, la ciudadanía en un papel protagónico en el proceso
de políticas de calidad del aire, dista mucho de ser algo real.

Por ejemplo, el programa “Hoy no circula”, es un programa regional que mucho

tiempo sólo abarcó el Distrito Federal y el Estado de México (con los procesos graduales que
implementará la CAME, se plantea abarque 5 estados de la región centro del país), pero a su
vez, es vinculante para ciudadanos de otros estados en función de su ámbito geográfico de
aplicación, ¿Cómo funciona entonces el programa “Hoy no circula”? El modelo federal es la
respuesta y es que sí bien cada estado es soberano de emitir sus propios reglamentos de
tránsitos, estos se limitan a la jurisdicción de su territorio.

87
 Sin embargo, el tema de la sanción por circular un día que no corresponde o “el salto”
en la verificación vehicular, abre un enorme tema sobre la red de corrupción a la que se
enfrenta la gestión del aire.41 Ejemplo de lo anterior, es la suspensión en el municipio de
Cuautitlán-Izcalli del programa “Hoy no circula”, se hizo con la finalidad de que
Organizaciones Sociales (de maestros, comerciantes y discapacitados) no lucraran con
calcomanías para circular todos los días, pues “el costo variaba” en función de qué
organización y a quien se le vendiera, explica el Sr. Felipe Vázquez, Tránsito municipal.

Las RIG representan el espacio mínimo de conexión entre las diversas áreas que
construyen gobernabilidad en la ZMVM, pues ocurren dentro de la AP y se ven reflejadas en
la aplicación o no del marco legal vigente que regula la coordinación entre gobiernos, la
ejecución de acciones de los servidores públicos en la gestión y a su vez, son afectadas por
los vínculos formales e informales que permite el sistema federal, en este caso dentro de la
CAM.

¿Entonces las RIG, cómo operan en esta situación? Las relaciones

intergubernamentales, como se describió anteriormente abarcan las relaciones espaciales que
afectan a diferentes niveles de gobierno, las políticas públicas (áreas y estructura de
implementación), los aspectos estructurales formales (leyes y poderes), las conductas de los
participantes en su proceso, y la gestión de las transacciones que existen en las instituciones
de coordinación y también el contexto en que éstas se desarrollan. Sí bien, la ciudadanía, es
un elemento externo al proceso burocrático en el que se formulan las políticas, forma parte
del contexto en que las RIG son aplicadas y finalmente, el espacio final donde éstas reflejan
el éxito o fracaso de su desarrollo.

Retomando el caso de Cuautitlán-Izcalli, el presidente municipal pudo suspender el

programa recurriendo a la soberanía del municipio, sin embargo, a nivel ambiental el
municipio en horas denominadas “pico”, presenta altos índices de contaminación, ya que hay

41
Se le denomina coloquialmente “salto”, al pago que hacen algunos ciudadanos a
empleados de los Centros de Verificación Vehicular para que el automóvil pueda circular
más días, o pase la evaluación que hacen en dichos centros, a pesar de que las
condiciones de sus vehículos (que pueden estar en mal estado y emitir gran cantidad de
contaminantes al ambiente).

88
importante tránsito de vehículos en la Autopista México-Querétaro, cercana al lugar. La
ciudadanía puede o no acatar obedecer la suspensión, sin embargo las relaciones
intergubernamentales son desequilibradas, los acuerdos de coordinación entre gobiernos
municipales, estatales y que se encontraban enmarcados por la gestión dentro de la CAM
fallaron.

La ciudadanía respaldó la decisión de la suspensión en el municipio, al no haber la

adecuada información de lo que en salud y ambiente genera que puedan circular todos los
días todos los automóviles, sin embargo a pesar de los efectos vinculativos de los acuerdos
firmados en el seno de la CAM, ésta no tiene capacidades de sancionar.

El estudio elaborado para la construcción de la Agenda de Sustentabilidad Ambiental

para la Zona Metropolitana del Valle de México (ASA-ZMVM, 2010) arrojó que las
limitadas instancias participativas no recogían los intereses de los diversos actores
involucrados que afectaba la gestión de la CAM, es decir que en la institución la ciudadanía
es el eslabón perdido y la gestión del aire no puede mencionarse como un ejemplo aparte a
pesar del éxito progresivo de sus programas.

3.4 La Comisión Ambiental de la Megalópolis

La buena calidad del aire es uno de los objetivos principales de la gestión ambiental urbana,
la CAM, concentró de 1996 a 2013 la construcción de políticas ambientales en la ZMVM, y
en las atribuciones de una de sus mesas de trabajo, la de calidad del aire. Se generó el
PROAIRE 2011-2020, que surgió para regular el efecto que tiene la contaminación del aire
en diversos aspectos de la vida cotidiana metropolitana.

Durante los primeros seis meses del año 2013, −por ejemplo−, se declararon más de
10 días en estado de pre contingencia ambiental a la ZMVM y durante el año 2014, se eliminó
la suspensión del “Hoy no circula” en días festivos, puesto que los indicadores de
contaminación del aire superan el parámetro permitido para un adecuado desarrollo de las
actividades en la metrópoli. Por otra parte, estudios realizados por diversas instituciones

89
sobre la calidad del aire y sus efectos (Instituto Mexicano de la Competitividad [IMCO],
2006; Comisión de Derechos Humanos [CDH DF], 2008; Instituto de Salud Pública [ISP],
2009), concluyeron que los resultados del PROAIRE 2011-2020, son deficientes al disminuir
en la implementación de medidas para disminuir la contaminación ambiental; lo cual, permite
dar luz sobre la importancia de las acciones estatales y la coordinación entre las instancias
que las ponen en marcha, para controlar y mitigar los efectos ambientales que se
experimentan en la región centro del país.

El 28 de agosto de 2013 se anunció la creación de la Comisión Ambiental de la

Megalópolis (CAME) y el 3 de octubre del mismo año fue publicado en el Diario Oficial de
la Federación, el decreto en el cual se establecía que iba a atender las mismas problemáticas
que la CAM, sólo que en un territorio mayor que incluyó a 18 municipios más del Estado de
México, 29 de Hidalgo, 33 de Morelos, 22 de Puebla y 60 de Tlaxcala, además de las 16
Delegaciones del Distrito Federal, el mapa puede observarse en la siguiente página (Ver
también, ANEXO 4).

La CAME, se plantea como objetivo la planeación y ejecución de acciones en materia

de protección al ambiente, de preservación y restauración del equilibrio ecológico en la zona,
también conducirá una política ambiental articulada, a partir de experiencias internacionales
exitosas. Entre sus actividades está la homologación de sistemas de verificación vehicular,
así como la estandarización de equipos y rangos para decretar contingencias ambientales;
para enfrentar la problemática ambiental en la zona centro de México, a través de una
atención coordinada entre los gobiernos federales, estatales y del Distrito Federal, para
incorporar a las entidades que intervienen en la generación de contaminación en la región, y
así privilegiar la imparcialidad en la conducción de políticas, bajo una visión de megalópolis
(DOF, 3 de Octubre de 2013). Así, actualmente la CAME, “absorberá finalmente lo que
realizaba la CAM y ésta desaparecerá ante la duplicación de funciones”, comenta en
entrevista Rocío I. Rodríguez, por lo que esta nueva comisión al extender el área geográfica
de acción de las políticas que coordina, generará la ampliación también de las interacciones,
los mecanismos de coordinación y conflicto, pues aumenta el número de estados y
municipios que serán atendidos por una sola instancia en políticas específicas relacionadas
al ambiente.

90
Mapa 1 . Estados de la Región centro del país donde opera la Comisión Ambiental de
la Megalópolis

Fuente: Elaboración propia.

Distintos autores como Alfie (2011) y Roccatti (2007), coinciden en la necesidad de

fortalecer el esquema actual de coordinación ambiental metropolitana para enfrentar y
controlar las actuales tendencias en el deterioro ambiental de la ZMVM y ahora, en la zona
centro del país con la entrada en operación de la CAME.

Roccatti publicó en 2007, que la reforma a la gestión ambiental debe centrarse en

recuperar plenamente el carácter de la Comisión y sus objetivos, mediante una adecuada
coordinación en materia de planeación y ejecución de acciones caracterizada por la
autonomía relativa y una capacidad técnica y de vinculación propia con todas las
representaciones involucradas en la gestión ambiental metropolitana. También es necesario
establecer un mecanismo interno en la comisión para la coordinación interestatal obligatoria
en las políticas y programas que ésta conjunta, para fortalecer su estructura, su cohesión, y
que esto se vea reflejado en el impacto de las políticas que implementa. Finalmente, la CAME

91
debe trabajar en la consolidación de RIG eficientes que incidan en una coordinación adecuada
para mejorar el ambiente partiendo de los siguientes puntos:

™ Establecer un marco claro en relación a los problemas ambientales que atenderá cada
grupo de trabajo y que prevean acciones diferenciadas, pues existe una amplia
diferenciación de los municipios conurbados al Distrito Federal, a los municipios que
se incluyen en la megalópolis, por ejemplo, pertenecientes al estado de Puebla o
Morelos.
™ Conformar un marco jurídico sólido, que siente las bases para una coordinación
legislada que permita la obligatoriedad a todas las partes.
™ Establecer políticas en diferentes escalas, pero complementarias; acordes al espacio
de ejecución y en un entorno de iguales instituciones de ejecución, ya que actualmente
algunos municipios cuentan con subsecretarías ambientales, otras con comisarías y
por lo tanto las facultades e implementación son diferenciadas.
™ Fortalecer los esquemas de coordinación, internos y externos, fundamentados en la
transparencia, lo cual permitirá el fortalecimiento institucional y la credibilidad en
una institución que se presenta como un megaproyecto de la administración pública.
™ Prever mecanismos para enfrentar las deficiencias que desde antes presentaba la
CAM, es decir, que no se den por superados los desafíos ambientales en que ya se
trabajó, que sí bien, se podrían considerar algunas de sus acciones como exitosas (con
sus bemoles, por supuesto) las política relacionada a la gestión de calidad del aire
(premiada durante 2013); también existen graves deficiencias en relación, por
ejemplo, en educación ambiental.

Ante este entorno, es necesaria una visión eco sistémica en la aplicación de políticas
por parte de la CAME, pero sin perder de vista la realidad diferenciada, en materia de
metropolización y en función de las características bio-regionales de la zona centro del país,
de la institucionalización del ambiente en cada una de las unidades político administrativas,
pero sobre todo de la necesaria modificación en el proceso de coordinación, para establecer
un marco adecuado para la gobernabilidad en materia ambiental.

También, la CAME presenta la oportunidad de integrar a la formulación de políticas

el interés del sector privado y de organizaciones sociales a través de una interacción

92
propositiva que lleve a la integración de las demandas ciudadanas a su agenda, así como
también debe considerarse la colaboración con instituciones académicas y sobre todo,
establecer un programa interno de fortalecimiento y desarrollo de sus capacidades y alcances
en el ámbito geográfico en que incide.

3.5 Ante el panorama de la gobernabilidad metropolitana, algunas alternativas

La gestión de calidad del aire en la ZMVM como se expuso, presenta importantes

deficiencias en relación a la homogeneidad de la atención del problema de contaminación, la
adecuada coordinación entre instituciones de manera horizontal y vertical, pero en relación a
sus objetivos el PROAIRE 2011-2020, ha logrado disminuir notablemente los indicadores
que más afectaban el ambiente.

Con respecto a las relaciones intergubernamentales, la CAM ha generado

mecanismos que permiten la participación de todas las instituciones con las que se relaciona
para promover la ejecución del programa que se estudió, en las que los tres niveles de
gobierno tienen relación y los vínculos que se generan entre ellos son formales en cuanto a
que son establecidos por la misma conformación de la comisión y porque están basados en
acuerdos legales, pero también se generan vínculos informales, que permiten la exención a
la aplicación del “Hoy no circula” por ejemplo, al no establecerse sanciones ante el
incumplimiento de los acuerdos, por lo que se puede inferir la creación de vínculos
informales a partir de negociaciones políticas. También existe distribución compartida del
poder en cuanto se llevan a cabo a través de la interacción entre las diferentes instituciones y
niveles de gobierno en la implementación del programa, donde también existe un
desequilibrio en la eficiencia puesto que las medidas son ejecutadas de manera heterogénea,
ya que no existen instancias que tengan las mismas facultades en nivel municipal.

A pesar de que existe coparticipación entre los distintos niveles de gobierno,

instituciones relacionadas a las políticas ambientales y sectores no gubernamentales, éstos
últimos no han ingerido directamente en la formulación de políticas ambientales en general

93
y específicamente de calidad del aire como sociedad, por lo que esto implica uno de los retos
más grandes en la CAME, pues deberá establecer medidas claras de participación social a
través de redes más efectivas de comunicación, menos burocráticas y que permitan la
modificación de los patrones de gestión intergubernamental establecidos por la CAM.

¿Qué se puede concluir del impacto de las relaciones intergubernamentales en la

gobernabilidad metropolitana en asuntos ambientales? Las relaciones intergubernamentales
que se establecieron en la CAM son fuertes, lograron que la aplicación de del PROAIRE
2011-2020 lograra resultados positivos reflejándose en una mejor calidad del aire en la
ZMVM, sin embargo están plagadas de prácticas que limitan una coordinación equilibrada,
puesto que a pesar de haber concurrencia de todas (o casi todas) las partes, no existe un
compromiso que implique una aplicación de los objetivos en todas, con el uso de recursos
económicos y humanos que lograran que el programa se aplicara de manera indistinta en todo
el territorio.
Con base en lo anterior expuesto la gobernabilidad, específicamente en la gestión del
aire en la ZMVM existe y ha sido fortalecida por la labor de la CAM, sin embargo el modelo
de comisiones no ha generado nada cercano a un gobierno como tal, ha sido simplemente
una generación de acuerdos basados principalmente en la voluntad política de servidores
públicos y gobernantes en turno, de compromisos que son vulnerados por negociaciones que
permiten saltar normas y que no han generado una responsabilidad conjunta en relación al
tema.

Es evidente que la situación actual de la gestión metropolitana en relación a las

políticas ambientales, se encuentra permeada por la falta de relevancia política en la agenda
gubernamental, limitaciones institucionales, falta de cumplimiento de los marcos reguladores
o por deficiencias intrínsecas en la gestión de la respectiva agencia. Ante el panorama antes
expuesto de la gestión de la calidad del aire, ¿existen alternativas a la gestión ambiental
metropolitana? Se pueden abordar a partir de lo ya expresado en el presente trabajo, desde
dos perspectivas; la gestión ambiental como un elemento transversal e integrador de las
políticas que inciden en ésta, y desde la capacidad y acción del gobierno, es decir de su
ejercicio.

94
 Así, la gestión de los problemas ambientales en relación a la capacidad del gobierno
para hacer frente a éstos y al enfoque de su gestión, se exponen tres formas en las que la
gobernabilidad en materia ambiental podría verse fortalecida:

1. Gestión en función del territorio y la bioregión. Las políticas públicas urbanas,

abarcan la complejidad de las formas territoriales y los límites que representan las
facultades de las diferentes unidades político-administrativas (municipios o
delegaciones); integrándolas en un conjunto de acciones que se implementan en el
espacio metropolitano.

“El espacio regional, socialmente construido, permite pensar en la complejidad de relaciones

sociales, entender la diversidad y comprender la heterogeneidad y plantea la posibilidad de
unir factores físicos, geológicos, biológicos, culturales y ambientales en un territorio
determinado” (Alfie, s/f).

La mayor parte de las aglomeraciones urbanas ocupan territorios que superan el

ámbito jurisdiccional de una autoridad local, con mercados de trabajo y servicios que cubren
varios municipios, a veces en distintos estados—como se mencionó anteriormente, influyen
en las regiones en las que se insertan—. En México, la ZMVM se extiende sobre el territorio
de municipios ubicados en el Distrito Federal y el Estado de México; por lo que no puede
perderse de vista que las aglomeraciones metropolitanas concentren una gran proporción de
la capacidad productiva de los países y están interconectadas con otras ciudades en el sistema
global de ciudades. Así, los sistemas efectivos de gobernabilidad metropolitana, exigen una
influencia y liderazgo político dentro de las instituciones, reconocimiento de un alcance
geográfico regional de estas áreas metropolitanas, y esfuerzos en consenso que incentiven u
obliguen la cooperación a través de una autoridad establecida y reconocida (Yaro y Ronderos,
s/f).

Es importante considerar la revisión de ciudades en función de su escala regional, del

espacio que las rodea y que las dota de recursos naturales, de sus servicios ambientales y
espacios de esparcimiento. Así, pensar la gobernabilidad ambiental como un modelo de
acción para los procesos urbanos, tanto a los sociales y económicos como a los físicos,
considerando la metrópoli como un complejo sistema interconectado y dinámico, debe ser
parte fundamental de las políticas no sólo ambientales (cuya formulación es evidente no

95
puede centrarse en fronteras político-administrativas), sino de todas las políticas que
concentra el entramado sistema metropolitano, que incluye también planear políticas en
función del ecosistema natural en que se implementan, sus recursos ambientales y la
capacidad de carga de ese sistema que conforman los elementos anteriores.

2. Gestión en función de las capacidades del gobierno. Por otra parte, el gobierno de
las metrópolis es una tarea pendiente y un desafío para los Estados, puesto que la
complejidad en la provisión de servicios en las áreas metropolitanas se suma a los
difíciles problemas fiscales y de gobernabilidad que éstas presentan; la financiación
de los servicios para dotar un área metropolitana acarrea problemas de eficiencia y
equidad, debido a la presencia de varias jurisdicciones, que proveen diferentes tipos
de servicios, así, los retos que enfrentan los gobiernos metropolitanos no consisten
sólo en encontrar fuentes que generen los recursos suficientes para cubrir los costos
de la provisión de los servicios, sino también implica transformaciones en su procesos
de gestión (Eduardo Rojas, 2013: 44).

Asimismo, las áreas metropolitanas plantean serios problemas de gobernabilidad, en

especial los relacionados con la participación de la comunidad en las decisiones que le
afectan. La expansión de las áreas metropolitanas hacia territorios que se encuentran bajo la
jurisdicción de muchas autoridades locales, conduce a un creciente desajuste entre el ámbito
de competencia de los órganos electos y el ámbito territorial afectado por las decisiones de
inversión y prestación de servicios.

Por lo tanto, el gobierno y administración de las metrópolis como unidades socio-

espaciales diferenciadas, rebasan la acción individual de los tres ámbitos de gobierno
(municipal, local, federal) y obligan a garantizar la adecuada relación interestatal e
intermunicipal con leyes y estructuras de gobierno que se diseñen a partir de la totalidad
metropolitana y no de la apreciación e interpretación de las partes que la conforman (estados,
delegaciones y municipios); para esto, sus órdenes de gobierno, deben establecer una
planeación común para el otorgamiento de determinados servicios públicos, la realización de
obras y proyectos en conjunto o la coordinación administrativa entre éstos (Iracheta, 2010).

3. Gobernanza. Por otra parte y relacionada a la gestión gubernamental de los

problemas metropolitanos, éstos se han dejado de centrar en el gobernante, apuntando

96
 ahora hacia el proceso de gobierno, es decir, la gobernanza, y en sus componentes
básicos tales como: la administración pública, el análisis de políticas públicas, las
finanzas públicas, las instituciones, las RIG, las relación con los poderes públicos y
con los sectores privado y social (Aguilar, 2013).

Como se comentó, son varias las razones que centran la atención ahora en el proceso
de gobernar, factores pasados y actuales que demuestran que “no todo actuar del gobierno,
por ser del gobierno, aun si de un gobierno legítimo y legal, es directivo” (Aguilar, 2010: 8-
9), aunque anteriormente se ponía principal interés en las capacidades del gobierno, es decir,
la gobernabilidad.

Aunque la gobernanza pasó de referirse meramente a la acción del gobierno o

ejercicio del gobierno en una región (Loyo, 2002: 2) “al marco de reglas, instituciones y
prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los
individuos, las organizaciones y las empresas” (Prats, 2001: 119). También, se ha definido
como: “[…] la articulación de los diferentes tipos de regulación en un territorio, a la vez en
términos de integración política y social y en términos de capacidad de acción”, para lograr
“examinar de nuevo las interrelaciones entre sociedad civil, Estado, mercado y las
recomposiciones entre estas diferentes esferas cuyas fronteras se borran” (Jolly, 2003: 9).

Este nuevo proceso de gobierno no incluye sólo al sector gubernamental, sino que
reconoce que éste es insuficiente y por lo tanto, se requieren de la participación (y recursos)
de actores no gubernamentales (sociales y económicos). Mientras el enfoque de
gobernabilidad encuentra la respuesta en conseguir que el gobierno cuente con las
capacidades requeridas (es decir, posea capacidades institucionales, fiscales, administrativas,
tecnológicas, coactivas, entre otras), el enfoque de gobernanza parte de la necesidad de
buscar un nuevo proceso, una nueva forma de gobernar (Aguilar y Bustelo, 2010) que cubra
el vacío de la insuficiencia de los gobiernos.

Diversos autores como Etchegaray, Rojas, Cuadrado-Roura y Fernández Güell (2005)

y Rocatti (2007), proponen que existen otras alternativas para fortalecer la gestión
gubernamental metropolitana en materia ambiental al interior del gobierno, basados en los
siguientes puntos:

97
1. Relaciones intergubernamentales. Establecer un sistema de relaciones
intergubernamentales bien diseñado que proporcione a los gobiernos locales los
incentivos necesarios para asignar los recursos disponibles a los usos socialmente más
rentables. Definir claramente las responsabilidades por cada nivel de gobierno, tener
una clara asignación de recursos, hacer responsables de las a los mandatarios locales,
al tiempo que se les impone una restricción presupuestaria estricta.
2. Gobernabilidad. Un gobierno local democrático tiene mayores probabilidades de
actuar en favor de los intereses de la mayoría, respetando los derechos de las minorías,
que un sistema de gobierno burocrático, cuya gestión se concentre en su cúpula.
Asimismo, un gobierno local transparente fomenta la participación de la comunidad
en las decisiones y en la solución de problemas. Dicho de otro modo, se requiere una
profunda democratización del gobierno local: instituciones formales que recojan las
exigencias de la comunidad, reciban y den información (institucionalizar la
participación ciudadana) y un régimen regulativo que obligue a los gobiernos locales
a informar de forma regular y veraz sobre sus acciones, provisión de servicios o
financiación (institucionalizar la transparencia y rendición de cuentas).
3. Desarrollo institucional. Los gobiernos locales necesitan suficiente capacidad
institucional para desarrollar sus complejas funciones. Se deben proveer bases legales
y operativas sólidas para la dirección de personal, la administración financiera y la
gestión creativa del desarrollo local. En relación con la dirección de personal, se
destaca la existencia de un sistema civil de carrera para evitar la proliferación del
favoritismo en la designación de funcionarios, y así, se fomente su especialización y
desarrollo profesional y un sistema de administración de personal que promueva la
flexibilidad que necesitan las autoridades electas para ajustar la asignación
presupuestaria a la ejecución de las tareas para las que fueron elegidas.
4. La capacidad de cooperación con otros niveles de gobierno y la participación de
la comunidad en las decisiones. Fortalecer la asociación con agentes privados para
desarrollar tareas o proyectos complejos, de delegación de funciones, de la provisión
de servicios, etc., también que los ciudadanos tengan influencia directa en las
decisiones.

98
 5. Los mecanismos de financiación de las actividades e inversiones de los gobiernos
locales. En particular, los gobiernos locales deben tener responsabilidades bien
definidas y suficientes recursos para cumplir con las responsabilidades asignadas,
deberán enfrentar restricciones presupuestarias estrictas que obliguen a los
mandatarios a enfrentar la asignación limitada de recursos entre múltiples demandas
competitivas y priorizar la atención, en este caso, a las demandas ambientales.

Lo anterior expone que el desafío consiste en extender los principios de buen gobierno
a los espacios metropolitanos (no sólo en tema ambiental), a partir de un sistema de reglas e
incentivos bien diseñados, que induzca a sus administradores a hacer un uso eficiente y
transparente de los recursos disponibles, de manera que se consigan satisfacer las necesidades
de la mayoría de la población y como se estableció en los puntos anteriores, las relaciones
intergubernamentales son parte fundamental en la gestión, y éstas a su vez, son un elemento
sustancial en la gobernabilidad y en el establecimiento adecuado de acciones
gubernamentales que resulten favorables a la solución de demandas ciudadanas. Así, el reto
de la sustentabilidad en zonas metropolitanas debe centrarse entonces en solucionar el
contexto actual de las metrópolis, con miras en mitigar los efectos futuros, −no sólo en su
delimitación económica, social y política−, sino también en la espacial, relacionada a la
región que impactan.

99
 CONCLUSIONES

Según cifras del Censo Nacional de Población y Vivienda 2010 realizado por el INEGI, el
77% de la población en México radica en territorios metropolitanos. Específicamente, la
ZMVM, es el centro urbano más importante del país y presenta una gran cantidad de
problemas ambientales, producto del modelo de urbanización, la concentración de población
y políticas ambientales erradas en un contexto político-institucional adverso. Lo anterior,
explica que exista una compleja coordinación entre distintas instituciones y niveles de
gobierno para la solución de problemas específicos, como los ambientales que no tienen
fronteras geográficas ni en sentido estricto se limitan a lo político administrativo.

Los problemas ambientales poseen un componente local muy fuerte, pues

generalmente se tratan como si fueran casos aislados en función de la delimitación político-
administrativa en cuanto a los efectos contaminantes, por ejemplo. La mayoría de los asuntos
ambientales, son manejados de manera fragmentaria por lo que el alcance de las estrategias
para solucionarlos puede ser discutible, y la calidad del aire, no escapa a ello; ante lo cual es
necesario una coordinación adecuada y un proceso inercial que impacten en los diferentes
niveles administrativos para la creación de políticas públicas transversales e integrales en un
verdadero modelo ecosistémico.

La situación ambiental que enfrenta la ZMVM, representa uno de los grandes retos
de los gobiernos que la conforman, puesto que en este espacio, existe una gran cantidad de
municipios, y tres entidades federativas que son responsables −junto con el nivel federal− de
la administración de sus territorios, lo que representa la necesidad de relaciones fuertes entre
distintas instituciones que se coordinan a través de las RIG para la solución de problemas que
se presentan de manera diferenciada y que impactan en la gobernabilidad de las zonas
metropolitanas.

Es importante recordar que el tema de la calidad del aire tiene que ver con salud
pública, economía, derecho a la ciudad y calidad de vida, por lo tanto, no sólo se trata de
gestionar medidas de mitigación a través de acciones unilaterales, también se debe considerar

100
la construcción de RIG fuertes y permanentes mediante vínculos formales e informales en
políticas públicas transversales, para que los resultados puedan ser más eficientes y eficaces.

La institución que a nivel metropolitano concentró las acciones en materia ambiental,

fue la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), lo hizo en 18 municipios del Estado de
México y en las 16 Delegaciones del Distrito Federal desde 1996 hasta 2013 y sí bien, logró
avances importantes, el tema de calidad del aire aún presenta deficiencias importantes en
relación a la coordinación de los gobiernos de diferentes niveles y las instituciones que
inciden en la implementación de medidas en las respuestas a ésta problemática.

Sin duda, el hecho de que los Programas para mejorar la calidad del aire, se
implementaran de una manera más formal y específica a partir de los noventas, y que sus
logros, −significativos−, se vieran reflejados en menor número de días de precontingencia,
hasta desaparecer en los últimos años los días de contingencia, ha sido uno de los factores
más importantes de su éxito, ya que pocas veces se encontró resistencia a su aplicación.
Aunque, como se mencionó en el caso de Cuautitlán Izcalli, la exención a su aplicación se
vio sustentada en la autonomía municipal, sin embargo, no fue sancionada por la Secretaría
del Medio Ambiente ni por el gobierno estatal.

Es importante resaltar que la CAM estableció un sistema de comunicación eficiente

en relación a los datos que generaba, en la difusión entre diversas instituciones de gobierno
como empresas, medios de comunicación, organizaciones ambientalistas y escuelas públicas,
para la difusión de la situación que presentaba la calidad del aire en momentos críticos, lo
que permitía que se tomaran las medidas preventivas necesarias, pero de manera interna. Sin
embargo, la información no era accesible a la población, es decir la eficiencia era interna,
pero era ineficaz para llegar a la mayoría de la población.

Aunque es de mencionar que la CAM funcionó muchas veces sólo como órgano de
difusión de las medidas de precontingencia ambiental, para los ciudadanos, puesto que su
labor como formuladora de políticas en relación al agua, el suelo y el aire, fueron
implementadas de “arriba hacia abajo”, con muy poca o casi nula participación ciudadana.

101
 Puesto que la gestión en la CAM correspondía a diferentes gobiernos que debían
actuar con corresponsabilidad, coordinación y complementariedad en el marco del modelo
intermunicipal de creación de políticas, las instituciones se coordinaron a través de las redes
establecidas mediante las RIG, pues éstas, al abarcar todas las dimensiones internas
permeaban el sistema que implementaba las políticas para mejorar la calidad del aire. Sin
embargo, es importante resaltar que había importantes sectores que también influían en la
política que no pertenecían a la comisión, lo cual también debilitaba la ejecución de las
medidas. Por ejemplo, la verificación de automóviles sigue siendo autónoma y la corrupción
que existe en ese espacio de la ejecución, es un factor importante en la emisión de gases que
agrava la calidad del aire; sí bien, el sistema de monitoreo ambiental se encuentra coordinado
y sus indicadores son públicos a través de la página de internet del SIMAT, no ha sido lo
insertado de manera significativa en la agenda ciudadana para que los habitantes de la
ZMVM busquen información sobre los efectos de los contaminantes.

Por su parte, la implementación del PROAIRE 2011-2020, puede juzgarse de efectiva

porque se ha aplicado de manera gradual y ha encontrado eco justo en el sector social y la
iniciativa privada (para acatar las medidas que implementa), ha logrado avances importantes
en la diminución de la contaminación atmosférica y la labor de la CAM que en 2013 fue
reconocida como la más eficiente por los resultados logrados en el Distrito Federal.

Durante la realización de la investigación se comprobó que la AP está plagada de

viejas prácticas burocráticas que obstaculizan la plena ejecución del programa, puesto que se
ve limitada a acuerdos que pueden o no ser cumplidos puesto que algunos servidores públicos
pueden saltar los lineamientos del PROAIRE 2011-2020 pues apelaron a la autonomía
municipal, como en el caso de Cuautitlán-Izcalli y la comisión no establece en su
conformación un atributo que le permita sancionar a esas administraciones por no acatar lo
establecido en el programa (algo que debería considerarse entre las facultades de la CAME).

Un ejemplo de lo antes mencionado, fue evidente en la CAM, a través de la existencia

de acuerdos informales establecidos que no permitieron la rotación bianual que se preveía en
su conformación, también que era un organismo articulador de las medidas, pero como se
expuso no las aplicaba desde su seno, puesto que las acciones, medidas y estrategias
correspondieron en la ejecución a las unidades político-administrativas, municipios y
102
delegaciones principalmente —coordinados por las Secretarías de Medio Ambiente de orden
local—, así, éstos las aplicaban en función de sus atributos, recursos y niveles de
compromiso, que nunca fueron homogéneos.

Por ejemplo, en relación a la aplicación de los diversos programas que integra el

PROAIRE 2011-2020, el “Hoy no circula” se limitó en algunos municipios a la voluntad
política de los presidentes municipales del Estado de México y por su parte, las mediciones
del Sistema de Monitoreo Atmosférico (SIMAT) se ve limitada por ciertos factores como la
indisponibilidad de ciertas estaciones de monitoreo, aun cuando el problema de la
contaminación del aire se refleja sin límites geográficos en toda la ZMVM.

Los diferentes niveles de gobierno no consideran el tema ambiental metropolitano en

el mismo nivel de importancia en relación a otros problemas como el económico, las agencias
no tienen ni el mismo nombre, ni las mismas facultades, recurriendo nuevamente al caso de
Cuautitlán-Izcalli, ahí existía una comisaría ambiental que se encargaba de las campañas de
prevención de incendios, sin embargo las medidas relacionadas a la aplicación del programa
“Hoy no circula”, dependía de que los tránsitos municipales no detuvieran a ningún
automóvil en función de los días que no les tocaba circular.

Las acciones de capacitación para funcionarios, y campañas establecidas en el

PROAIRE 2011-2020, relacionadas a temas como la época de incendios, la temporada de
calor (por el aumento de ozono en el ambiente) o de invierno, se planeaban en función del
límite administrativo local, lo que generó una asimetría en las decisiones, puesto que muchas
de las acciones se prevén para un ámbito territorial limitado a éste espacio geográfico, de
alguna manera fragmentado, pues se planean para capacitar a funcionarios municipales, lo
cual −en el Distrito Federal− corresponde a la SEDEMA.

Por otra parte, los servidores públicos creen que el tema de la calidad del aire es
suficientemente tratado, según revela el informe de la ASA-ZMVM (2010), pero esto no es
posible sin RIG fuertes dentro de las instituciones de gobiernoy sí bien se han tomado
medidas importantes, no son suficientes ni han sido coordinadas adecuadamente como se
mostró en el presente trabajo. Es necesario que entre servidores públicos, representantes
electos y tomadores de decisiones, entiendan que en el caso del ambiente las respuestas tienen

103
que ser transversales, puesto que de nada sirve modificar el enfoque administrativo con el
que se aborda un problema sí éste no se ve reflejado en la gestión. El Dr. René Coulomb
explica que en muchos planes y programas urbanos se practica la “integralidad del gusano”,
refiriéndose al sostén que se usa para mantener las hojas de un engargolado juntas, esto como
se presentó anteriormente en la política de calidad del aire se ve reflejado.

Por otra parte, el vínculo establecido por las entidades político-administrativas en el

marco normativo de las RIG en la ZMVM, representa un reto para la puesta en práctica de
políticas metropolitanas que conjunten recursos y acciones para superar el ejercicio
individual de las instituciones (que deben actuar como una sola unidad y a la vez, exigen
instancias unitarias de gestión). Los municipios y delegaciones –o entidades federativas- son
responsables primarios de su gobierno y administración; así, las políticas públicas urbanas,
abarcan la complejidad de las formas territoriales, los límites que representan las facultades
de las diferentes unidades político-administrativas (municipios o delegaciones);
integrándolas en un conjunto de acciones que se implementan en el espacio metropolitano.

Retomando las preguntas iniciales sobre ¿cuál es el impacto de las RIG en la

gobernabilidad metropolitana ambiental? y ¿a qué problemas se enfrenta la interacción
intergubernamental, y qué mecanismos de gestión pueden implementarse para solucionarlos?
se presentan a continuación una breve descripción del resultado de la investigación sobre las
RIG en la gestión de la calidad del aire que llevó a cabo la CAM.

Un punto fundamental en las RIG, es la transparencia y la rendición de cuentas en los

procesos que éstas generan, es importante mencionar que para la realización de la presente
investigación, se recurrió al Sistema de Acceso a la Información Pública, que —a través de
la plataforma Infomex—, se solicitó información relacionada a la realización de las juntas
del grupo de trabajo de Calidad del Aire dentro de la CAM, así como las minutas o recuentos
de éstas, y la respuesta institucional se basó en los lineamientos establecidos en los
documentos oficiales, como la gaceta oficial, que decretaba la constitución de la Comisión
Ambiental Metropolitana. Sin embargo, las respuestas a preguntas como la periodicidad de
las reuniones y los acuerdos tomados en éstas (que no puede ser hallado en dicho documento)
no fue publicado (ver ANEXO 5, con la respuesta de las autoridades).

104
 Lo anterior expuesto, crea la percepción de una falta de compromiso para
transparentar los acuerdos, el uso de los recursos, las competencias institucionales para su
uso y las acciones que se llevan a cabo en la gestión del PROAIRE 2011-2020.

Sí bien, los objetivos establecidos desde los primeros programas en los noventa, han
logrado avances importantes, pues la ZMVM ya no se caracteriza por su deficiente calidad
del aire. El tema apenas se ha puesto en la agenda pública con medidas y acciones ciudadanas
(como campañas de información por iniciativa de diversas ONG), que buscan hacerlo
entendible al ciudadano común que no entiende de medidas y contaminantes ambientales ni
de su efecto en la salud pública y el desarrollo de actividades cotidianas.

No se puede perder de vista que existen características “especiales” que son parte del
éxito de esta política:

™ El tema ambiental ha entrado en agendas internacionales con fuerza, de ahí que en las
administraciones pasadas (del Distrito Federal y el Estado de México), hubiera una
coordinación a través de la CAM para la creación de la Agenda de Sustentabilidad
Ambiental (ASA-ZMVM, 2010) que contó con recursos del Fideicomiso 1496 y
expertos think thank para su elaboración.
™ Varias empresas se han asentado en otros lugares de la ZMVM (espacios
principalmente en el Estado de México) que no tienen la carga ambiental que los
espacios que estaban incluidos en los municipios que coordinó la CAM.
™ Sin duda, la característica más importante es que la política de gestión de calidad del
aire se ha implementado de manera gradual, ininterrumpida y ha encontrado a sus
principales detractores en los automovilistas (por las restricciones a la circulación),
pero al ser medidas que conllevan sanción, han tenido que acatar.
La mejor solución para una adecuada gestión ambiental de problemas metropolitanos
es la coordinación entre las partes, por lo cual es fundamental incrementar la participación
de los representantes populares que pueden influir en la toma de decisiones de los
gobernantes y en las políticas. Es necesario que la voluntad de todos y cada uno de los
tomadores de decisiones sea materializada en acciones, pero sobre todo que exista, −como se
expuso al principio de éste capítulo−, mayor apertura a la retroalimentación que se puede
generar a partir de un diálogo con las organizaciones no gubernamentales ambientalistas. Sí
105
bien, cada actor social tiene una postura y muchas veces no se puedan llegar a acuerdos que
beneficien a ambas partes, el diálogo enriquecerá sin duda la formulación de políticas
integrales.
De manera particular en la ZMVM, el modelo que prevalece en la estructura de las
RIG es el “modelo intermunicipal”, que consiste en la construcción propia de una institución
dependiente de otras unidades de gobierno en función y financiamiento como la CAM, que
establecía medidas de coordinación basadas en acuerdos formales, pero con acciones
informales que generaron participación desequilibrada.
El marco legal y las reglas de operación del PROAIRE establecen mecanismos de
coordinación, pero éstos pasan forzosamente por la voluntad política de funcionarios que se
integran temporalmente a la CAM, durante el tiempo que duran sus administraciones −por
ejemplo− el gobernador del Estado de México, los presidentes municipales, jefes
delegacionales y el jefe de gobierno del Distrito Federal. En el Estado de México, por
ejemplo, la cuestión ambiental no cuenta con gestiones de tiempo y facultades de gestión
homologadas y que no consideran en el mismo nivel de importancia el tema ambiental
metropolitano, ya que algunos municipios tienen comisaría ambiental, otros departamento
ambiental y esto dificulta la coordinación de acciones y refleja la importancia que cada
gobierno municipio otorga a este sector en su administración, dificultando la coordinación y
la creación de acuerdos.
Otra de las acciones estratégicas del PROAIRE 2011-2020 fue la realización de la
Agenda de Sustentabilidad Ambiental (ASA-ZMVM, 2010), con la intención de fortalecer
la coordinación institucional entre tomadores de decisiones, expertos y sociedad civil, aunque
la funcionaria representante de la CAM, reconoce que se encuentran limitados en su alcance,
ya que no hay facultades dentro de la comisión para aplicar sanciones ante el incumplimiento
de los acuerdos.

Con base en la información de las entrevistas, se puede concluir que las RIG en la
ZMVM en materia de gestión de calidad del aire, a pesar de haber sido implementadas de
arriba hacia abajo, con una importante gerencia de la CAM como órgano de coordinación e
integración de la implementación del PROAIRE 2011-2020 en los diferentes niveles de
gobierno, lograron establecer un ambiente de gobernabilidad en materia de calidad del aire,
ya que en la medida en que se implementaron acciones, se disminuyó la contaminación

106
ambiental en la ZMVM, aunque no así se logró que la política, lograra como se establece en
los objetivos de programa, la visión ecosistémica.
Es importante tomar en cuenta algunos elementos que abarcan las relaciones
intergubernamentales, la coordinación y la gestión intergubernamental en su relación con la
gobernabilidad en el caso del PROAIRE 2011-2020 y que dan muestra de las deficiencias en
su aplicación, tales como:

1. La desigualdad en la percepción de un problema ambiental en cada uno de los

gobiernos que integran la zona metropolitana, pues es frecuente encontrar diferencias
por ejemplo, en los municipios, en donde algunos tienen un organismo o institución
relacionado al ambiente, mientras otros ni siquiera lo consideran.
2. Los papeles de dependencias y entidades de la administración pública. La gestión
ambiental a nivel municipal y local es distinta e imprecisa, donde las competencias
entre las agencias del gobierno federal, los gobiernos estatales y los gobiernos
municipales se traslapan, yuxtaponen o ni siquiera se coordinan en la ejecución del
programa.
3. No hay claridad en el uso de los recursos. Sí bien, para la operación del programa se
puede acceder a mecanismos de financiamiento como el Fideicomiso 1490 o el Fondo
Metropolitano, muchos de los planes y acciones están relacionados a la capacidad de
acción de los gobiernos municipales, lo cual no es uniforme y no permite una
homogenización en los resultados en toda la zona metropolitana.
4. Las diferencias partidistas. Este elemento en zonas metropolitanas es sustancial para
entender las negociaciones, los vínculos formales e informales y el resultado de la
coordinación, ya que la mayoría de políticos y servidores públicos antepone su
filiación a la solución de los problemas, muchas veces, haciendo uso de su relación
con gobiernos superiores, saltan la ejecución del programa, por ejemplo en el caso
antes citado de Cuautitlán Izcalli, donde la autonomía municipal (avalada por el
sistema federal mexicano) y una negociación con el gobierno local, permiten la
excepción de ese municipio en la aplicación del “Hoy no circula”.
5. Las incongruencias entre lineamientos de planeación. Es común que los ejes rectores
de la planeación nacional, regional o sectorial no se reflejen en las políticas y

107
 lineamientos del desarrollo en niveles inferiores al federal y tampoco en éste mismo.
Se presentan distintos intereses y puntos de vista entre las autoridades de los tres
niveles de gobierno, que no son discutidos en los momentos y ocasiones precisas, por
lo que es necesaria una adecuada comunicación, integralidad entre planes, políticas y
programas con el modelo de crecimiento (mal llamado desarrollo), el compromiso de
gobiernos y servidores públicos y la inclusión de la ciudadanía como factor
fundamental para la legitimación (y así también, la ejecución) de las medidas
implementadas por el PROAIRE 2011-2020, ahora con su aplicación en toda la región
centro del país.
6. La falta de recursos económicos y humanos a nivel municipal. Los municipios
metropolitanos dependen de las aportaciones del estado y de la federación (como se
comentó anteriormente, éstos son una unidad administrativa, no propiamente de
gobierno), así como de ingresos propios, por lo que enfrentan dificultades para
conformar sus presupuestos y programas, por lo tanto, programas como el PROAIRE
2011-2020, no pueden atenderse en el corto plazo directamente por las autoridades
municipales, esto debido a dos aspectos fundamentales: la falta de recursos
económicos suficientes y la insuficiencia de recursos humanos especializados.
7. La participación social es muy limitada. Todavía, la participación social se suscribe
a las licitaciones y la participación considerada en los planes se plantea en un marco
burocrático que la dificulta, lo cual sólo puede ser mermado a través de un mayor
interés en el tema por parte de la ciudadanía, que es lo que han buscado las ONG.
Como lo definió el informe de la CNDH-DF (2008), es un discurso ambiguo, ya que
se prevé la participación social pero la información publicada a través de los órganos
de difusión no es clara y dificulta que el ciudadano común entienda la importancia
del tema de calidad del aire y a su vez, sólo se utiliza a la ciudadanía para legitimar
medidas unilaterales establecidas por los órganos de gobierno, ambientales o de
coordinación metropolitana.
Es importante mencionar que sí bien el resultado de la investigación aporta elementos
para considerar que existe gobernabilidad en relación a la gestión de la calidad del aire en la
ZMVM, puesto que hay un cuerpo institucional que respalda las acciones, servidores
públicos que constantemente hacen modificaciones a las acciones y medidas para lograr el

108
objetivo final, que es disminuir en la mayor medida posible la contaminación del aire, no se
pueden pasar por alto los elementos descritos anteriormente que dan luz sobre las carencias
que presenta la gestión unilateral que presentó la calidad del aire en la ZMVM hasta 2013.

Anteriormente se explicó como es definido desde la Ciencia Política, el término de

gobernabilidad, los elementos de análisis que de ese concepto quedaron que la legitimidad,
la eficacia, la estabilidad, la equidad y la participación (voice) de los ciudadanos, son los
factores que se toman en cuenta para el análisis del efecto de las RIG en la coordinación y
ésta a su vez en la gobernabilidad ambiental.

Sí bien, existe legitimidad de los programas en materia de calidad del aire y hay todo
un marco legal e institucional que respalda la ejecución de programas, las acciones carecen
de estabilidad, equidad en las facultades y aunque en cierta medida son eficaces, no son
eficientes en la consecución de un modelo integral que permita la participación abierta de
organizaciones civiles como verificadores de las acciones y participantes activos de la
política, aún menos pueden acceder los ciudadanos “de a pie”.

La gobernabilidad ambiental puede entenderse como el conjunto de factores que

actuando dentro del proceso interactivo de los elementos mencionados anteriormente,
permite conciliar los conflictos, tomar decisiones públicas coherentes e informadas, e
implementar acciones consensuadas, con el objetivo de manejar de un modo más eficiente el
capital físico, tanto natural como construido, de las ciudades. Formalmente, las relaciones
intergubernamentales robustecieron la gobernabilidad en la gestión de calidad del aire,
porque le dieron legitimidad a la aplicación del “Hoy no circula” (puesto que se aplicó en la
mayor parte del territorio que debía aplicarse), se estableció en función del marco legal
existente, y fue eficaz porque logró cumplir con una parte de os objetivos propuestos, dentro
de un contexto de estabilidad, pues no hubo reticencias generalizadas a las medidas y
acciones del programa. También, fue coercitiva en su aplicación y en conjuntar voluntades
políticas en su implementación; el PROAIRE 2011-2020 (y sin duda los programas que le
antecedieron) una respuesta eficiente del gobierno a una demanda específica que era la de
mejorar el estado atmosférico de la ZMVM, generando un efecto positivo como respuesta en
la población.

109
 Otro factor que fortaleció la gobernabilidad, es la implementación de la medida desde
la perspectiva de comando control, puesto que ha permitido una visión unilateral, en la que
a pesar de la heterogeneidad con la que se aplica, es un objetivo común compartido por las
distintas administraciones e instituciones de gobierno y aunque a veces con falta de
integralidad con otras medidas como la del transporte en la ZMVM, ha logrado ser efectiva
en su propósito.
Partiendo de que existió gobernabilidad en la gestión de calidad del aire en la última
etapa de la CAM a través de las medidas implementadas a través del PROAIRE 2011-2020,
que sí bien es cierto, no acabaron con la contaminación, sí hay un avance importante en la
disminución, y han logrado que se acaten en el sector social y la iniciativa privada las medidas
necesarias para que cada vez se vayan acercando los estándares a las medidas de la
Organización Mundial de la Salud (OMS).
Los problemas de falta de coordinación y concertación que se presentaron, deben ser
ejemplo para buscar maneras de superar las diferencias políticas, presupuestales y de
intereses locales (y políticos); al igual que las diferencias entre los enfoques institucionales
ante una problemática compartida, −y sobre todo−, deben tener como propósito la
consecución de objetivos comunes, uniformes, consensuados y homogéneos, puesto que los
acuerdos políticos todavía están ligados a la urgente necesidad de una administración plural,
que a causa de la inmadurez o inexperiencia de nuevas administraciones (servidores públicos
o representantes electos), la intolerancia entre distintos partidos políticos, generan una
situación de poca disposición para trabajar conjuntamente en la solución de problemas
comunes; lo que abre el debate a la necesaria sanción a gobiernos y dependencias que no
cumplan con lo establecido en sus funciones en relación al programa de calidad del aire, así,
habría mayor compromiso y seriedad en la ejecución del programa.
Así, es necesaria una coordinación homogénea, con participación de todos los actores
y el mismo compromiso, que permita fortalecer la gobernabilidad no solamente en los
resultados de los programas, sino también en la participación conjunta que cada uno de los
integrantes de instituciones y gobiernos deben a la implementación de las acciones y
estrategias del PROAIRE 2011-2020 y de todos los programas que coordinan las comisiones
metropolitanas. Esto constituye uno de los principales problemas que habrá que solucionar
si se desea que el modelo de gestión intergubernamental en México evolucione hacia uno

110
más acorde con el esquema federal del país, y que permita robustecer la gobernabilidad que
en el caso de la CAM existió, y que ahora habrá de enfrentar la gestión de la CAME.
En el año 2012, hubo cambios de gobierno a nivel local y federal, lo que podría haber
modificado la estructuración interna de la CAM, con una rotación en su presidencia y nuevos
acuerdos formales para una mejor coordinación, sin embargo, la medida fue ampliar el
territorio de su ámbito de acción a través de la CAME, lo cual implica desafíos regionales
que no pueden ser atacados sin erradicar las malas prácticas antes mencionadas, es necesario
ampliar las atribuciones de la comisión, como la de sancionar, por ejemplo; también es
necesario transparentar el uso de recursos y sin duda, insertar la participación ciudadana
como uno de los objetivos principales en la formulación y estructuración de los planes y
acciones.
Sí bien, lo expresado hasta ahora está relacionado en su mayoría con acciones que
deben llevarse a cabo desde el aparato gubernamental, éstas deben ser vigiladas por la
ciudadanía, a través de un sistema eficaz de transparencia y rendición de cuentas, Fátima
Masse apunta “lo primero en que se tienen que ocupar los gobiernos locales es en publicar
la información… es una cuestión de transparencia”, donde también se integre de manera
eficiente la participación ciudadana sin trabas, puesto que por ejemplo, en relación a la
calidad del aire, Agustín Martínez precisa “existe una enorme opacidad, no hay mucha gente
que diga ‘yo quiero participar’, cuando es un derecho de cualquier afectado (por las
contingencias ambientales)”. No se debe perder de vista la importancia de alentar la
participación social a través de una adecuada coordinación institucional, para conjuntar
esfuerzos y lograr la formulación de políticas públicas consolidadas y pactadas, con un
marco jurídico e institucional que lo sustente.
Todo lo antes expuesto, sin duda puede definirse como una política exitosa, que en
materia ambiental permitió un ejercicio gubernamental que puede ser replicado en otros
temas, pero no por ello, se puede escapar a las importantes deficiencias de la coordinación,
ni tampoco a que la política de calidad del aire ha sido desde su formulación de tipo comando-
control, y no ha permitido la apertura de vías de comunicación y retroalimentación amplias
con la sociedad.
Independientemente de que muchos problemas ambientales requieran una actuación
a niveles regionales (desertización, contaminación atmosférica, de las aguas, etc.), existen

111
otros típicamente municipales, y es en este nivel donde resulta más lógica su resolución
(apertura de industrias, emplazamientos, ruidos, levantamiento y eliminación de basura, etc.),
con lo cual, la potenciación de municipios –incluyendo también los estados– resulta
fundamental para constituir la unidad política administrativa óptima que permita afrontar
determinadas cuestiones ambientales propias de su competencia, es decir, articular los
diferentes niveles de gobierno para que quede garantizada una acción estatal mínimamente
estable y eficaz.
El ideal de gobernanza ambiental, implica claridad en las funciones y recursos a
instituciones relativamente débiles, que se agregan a los difíciles problemas de coordinación
entre unidades político-administrativas, en cuanto a la provisión de servicios y a la gestión
del desarrollo de los conglomerados urbanos, aunado a esto, el tratamiento de los problemas
ambientales, que debe hacerse con base en espacios territoriales bioregionales, es otro
aspecto que requiere la cooperación entre diferentes jurisdicciones, de fortalecer las RIG y
sobre todo, de un mayor compromiso entre gobierno y ciudadanos en la búsqueda de
soluciones a las disyuntivas ambientales que enfrentan las zonas metropolitanas,
En 2010, la Agenda de Sustentabilidad para la Zona Metropolitana del Valle de
México, planteó que se debería adoptar como eje transversal y articulador en la política
ambiental, el tema de Cambio Climático, vinculándolo de manera directa con los temas
ambientales identificados como prioritarios (residuos sólidos, aire, agua y uso del suelo) y
también dar continuidad, con la misma lógica de transversalidad, a la gestión de la calidad
del aire pues se debe tomar en cuenta que sí bien se ha logrado un avance paulatinamente,
los índices de contaminación que se permiten en la ciudad, están todavía por debajo de los
índices que la Organización Mundial de la Salud considera adecuados para un ambiente
adecuado para la población. Un enfoque metropolitano permite, a su vez, influir en la
definición de políticas ambientales con un carácter territorial más amplio: el regional.
El impacto de los problemas que enfrentan las ciudades y en particular las áreas
metropolitanas, en el proceso para convertirse en espacios eficientes, causa serios efectos
sobre el ambiente y aunque, −como en el caso de la ZMVM−, ha mejorado en la
competitividad, la reestructuración económica ha dado origen a una serie de problemas que
representan un desafío para la sustentabilidad de la región, la expansión del área urbanizada
y la implantación de nuevos centros periféricos (productivos, comerciales y de recreo), han

112
hecho aumentar la carga ambiental de los territorios metropolitanos, teniendo un efecto en la
escala regional.
Las RIG en México siguen evolucionando, y parte de esta transformación son los
esfuerzos que estados y municipios llevan a cabo por coordinarse, horizontal y verticalmente,
con diferentes propósitos. Pero el marco jurídico-institucional en que el que tienen que
trabajar, fue diseñado para una etapa en la que ellos no tenían ni voz ni voto, mucho menos
capacidad de gestión. Como se expuso antes, las RIG fortalecieron la gobernabilidad
metropolitana en el asunto de la gestión de calidad del aire, pero esto también implicó que
las redes fueran asimétricas y la coordinación no equitativa.
En la ciudad, se conjuntan las relaciones entre planificación, urbanismo y oferta de
servicios, por un lado, y el comportamiento humano y el bienestar social, por otro. Esto a su
vez, genera respuestas gubernamentales a través de políticas públicas que en el caso de la
gestión de calidad del aire como se mostró, no inciden de manera contundente en el ambiente
y en el espacio metropolitano, respondiendo de manera parcial a demandas tan importantes
como la de un ambiente adecuado para las actividades humanas.
Las ciudades repercuten en los ecosistemas regionales por las captaciones y vertidos
de los ríos, las pautas de utilización del suelo y las presiones sobre las zonas rurales
circundantes sujetas a la contaminación, la urbanización y la utilización con fines recreativos.
Esto impacta en todos los procesos de la urbe, económicos, sociales, culturales y ambientales,
es decir, en la satisfacción o no de las necesidades de los habitantes de este espacio.
Existe una urgente necesidad en la ZMVM de homologar el tema ambiental como un
problema prioritario, que debe ser atendido desde todas sus aristas, también es necesario que
a nivel federal los programas regionales sean aplicados de manera uniforme y con una visión
eco sistémica, que los recursos sean distribuidos uniformemente para este tipo de programas
y en relación a la necesidad de cada unidad político-administrativa. Puede considerarse
incongruente que todos tengan en su agenda el tema ambiental, y a su vez, existan graves
problemas de coordinación, desinterés de los gobiernos y administraciones y haya una falta
de voluntad política para hacer acuerdos más allá de lo establecido en los documentos.
El gobierno tiene capacidades limitadas ¿Por qué no abrir espacios donde la sociedad
pueda participar de manera activa? Diversas organizaciones civiles planearon el Congreso
“Hacia ciudades saludables y competitivas” en el mes de marzo de 2014, asistieron

113
importantes académicos y servidores públicos que inciden y buscan incidir en la problemática
que representa para la urbe la calidad del aire, surgieron propuestas de políticas encaminadas
a la información ciudadana, a la educación y a la participación activa de ciudadanos, entre
muchas otras. Asistieron ciudadanos que no pertenecían a la sociedad civil para aportar
ideas, ¿Qué se hizo con lo ahí expresado? Salieron informes, notas pequeñas en los periódicos
sobre la iniciativa, pero el gobierno no tomó en cuenta más, los servidores públicos se
llevaron en mente que hay gente que se interesa en el tema, pero no han abierto espacios
claros, ahora en la CAME para que la participación sea directa. Hay un grave problema de
opacidad, como se mencionó anteriormente, pero también de ensimismamiento.
La gestión de los problemas metropolitanos, debe dejar de centrarse en los gobiernos,
evolucionando a un proceso de gobernanza, que incluya a diversos actores, intereses y
participantes activos en la solución de las demandas. Sí bien, no hay que perder de vista las
responsabilidades de cada sector, se debe buscar la inclusión de todos en los temas de interés
para la sociedad, no es posible que en temas tan trascendentes como los ambientales se sigan
proponiendo agendas integrales en un sistema político que no permite esa integralidad, puesto
que son éstos (los problemas ambientales), lo que hacen más que evidente la necesaria
participación conjunta y una visión ecosistémica.
El desafío de gobernanza para las áreas metropolitanas está basado en la necesidad de
proporcionar servicios públicos a lo largo de una multitud de jurisdicciones locales; además,
exigen una influencia y liderazgo político dentro de las instituciones, el reconocimiento de
un alcance geográfico regional de las áreas metropolitanas y esfuerzos en consenso que
incentiven u obliguen la cooperación a través de una autoridad establecida y reconocida con
la sociedad; una de las acepciones de la gobernanza explica que ésta se fortalece en la
articulación de los diferentes tipos de regulación en un territorio en términos de integración
política y social, pero también –y sobre todo- en la capacidad de acción, por lo cual es
necesario redefinir las interacciones, la función de cada sector de la sociedad y partir de la
insuficiente capacidad del gobierno, para tomar medidas que permitan atender las crecientes
necesidades de los espacios metropolitanos.

114
 En México la necesidad de considerar la gestión del medio ambiente como un eje
transversal y no sectorial es todavía un reto, pues la experiencia muestra que actualmente
ésta posee una marcada ausencia de integralidad con otros problemas con los que confluye,
−como el de calidad del aire−, que no es posible hablar de una política eficaz mientras no
exista una política eficiente de transporte, además que no existe información asequible a la
ciudadanía para que pueda participar en debates abiertos sobre el tema y también, mientras
la urbe siga creciendo sin planificación.
Aunque en resultados pueda hablarse de gobernabilidad específicamente en la política
de calidad del aire, en la ZMVM sigue existiendo la necesidad de integrar esta política y sus
resultados con otros problemas de la urbe, lo cual va más allá de respuestas dispersas
enfocadas a un solo problema, exige la evolución hacia un nuevo proceso de gestión y no
sólo de gobierno, como la gobernanza, que sí bien, no es la panacea de todos las deficiencias
que existe en las políticas, ésta exige responsabilidades compartidas que se pierde de vista
cuando nos centramos sólo en el papel del gobierno como único generador de soluciones a
las demandas de la sociedad.

115
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2º. Congreso del IGLOM, abril de 2001.
™ “Evolución de las relaciones intergubernamentales en México: la búsqueda de un
nuevo arreglo institucional ante una nueva geografía del poder político (1980-2000)”
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Madrid, España, 2 a 5 de noviembre de 2004.
™ Relatoría de "Diálogo global sobre federalismo". Programa de Estudios Avanzados
en Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente (LEAD-México) del Centro de Estudios
Demográficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de México.
Boris Graizbord, M. Santillán y A. Granados.
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed) de la
Secretaría de Gobernación (Segob) y El Colegio de México, México, 6 y 7 de marzo
de 2007.
™ “Gobernar con la ciudadanía. La construcción de una cultura de participación en los
asuntos de interés público”
Antanas Mockus.
XI Conferencia Interamericana de Alcaldes y Autoridades Locales "Cooperación
Municipal para el Desarrollo Económico, Social y Democrático", Miami, Florida,
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México 2011-2020: Diseño y metas para el bienestar de la población.
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Cuernavaca, Morelos, 8 de marzo de 2013.
™ “Calidad del aire y competitividad en las ciudades mexicanas: retos y soluciones”
Gabriel Tarriba.
Séptimo Taller de Gestión integral de la Calidad del Aire y Registro de Emisiones y
Transferencia de contaminantes (VII GEICA), IMCO mayo 23 y 24, 2012.
™ Calidad del Aire en la ZMVM: Beneficios y retos.
Víctor Hugo Páramo.
Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México, D.F., 8 marzo 2013.

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™ Secretaría del Medio Ambiente (SEDEMA), recuperado en mayo de 2013:
www.sma.df.gob.mx/

121
 ÍNDICE DE CUADROS IMÁGENES Y MAPAS

Cuadro 1. Las leyes, planes y programas que regulan la coordinación

18
institucional en la ZMVM
Cuadro 2. Comisiones Metropolitanas 20
Cuadro 3. Elementos de análisis de las Relaciones intergubernamentales 25
Imagen 1. Modelo de expansión de la ZMVM 36
Cuadro 4. Emisión, formación y efectos de los contaminantes del aire 45
Cuadro 5. Miembros de la Comisión Ambiental Metropolitana 53
Cuadro 6. Grupos de trabajo en la Comisión Ambiental Metropolitana 54
Cuadro 8. Prioridad de los temas ambientales, según el sector entrevistado
para la elaboración de la Agenda de Sustentabilidad para la Zona
67
Metropolitana del Valle de México
Cuadro 9. Las Relaciones Intergubernamentales en la Comisión Ambiental 76
Metropolitana
Cuadro 10. Características del modelo federalista en el PROAIRE 2011-2020 85
Mapa 1 . Estados de la Región centro del país donde opera la Comisión 91
Ambiental de la Megalópolis

ANEXOS

1. Guiones de entrevistas semi-dirigidas a actores relevantes.

2. Descripción de entrevistas por tema.
3. Resultados de las entrevistas con actores relevantes de la Agenda de Sustentabilidad
Metropolitana para la Zona Metropolitana del Valle de México, 2010.
4. Municipios que conforman la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAME).
5. Respuesta a la solicitud de información a través de la plataforma Infomex, del
Sistema de Acceso a la Información Pública.

122
ANEXO 1. GUIONES DE ENTREVISTAS SEMI-DIRIGIDAS A ACTORES
RELEVANTES.

GUIÓN DE ENTREVISTA: Lic. Rocío Isabel Rodríguez, Ing. María del Carmen Mendoza
y Maricela Romero (Miembros de la CAM).

Encargada del Despacho de la Comisión Ambiental Metropolitana de la Secretaría del Medio

Ambiente Gobierno del Estado de México.

x ¿El marco legal rige correctamente las relaciones básicas entre poderes y esferas de
gobierno en la CAM?

x ¿El marco legal es suficiente? ¿Qué medidas fortalecerían su cumplimiento?

x En la organización de la CAM, ¿Se cuenta con herramientas legales para solucionar

controversias?

x ¿Se encuentran definidos los procesos de vinculación en las normas y programas?

x ¿Las competencias obedecen a una jerarquía única o se ajustan?

x ¿Qué tanto cuenta la voluntad de los servidores públicos, tomadores de decisiones y

ciudadanía?

x ¿En la elaboración del PROAIRE III, en qué medida participaron las ONGAs?

x ¿Existen estructuras administrativas formales para facilitar el uso de recursos?

x Según su experiencia, ¿Cuál considera que es el grado de descentralización de

recursos y decisiones?

x ¿Considera que el Estado de México tiene autonomía y participación equilibrada en

la CAM, respecto al DF?

x En relación al PROAIRE III ¿Cómo ha sido la distribución de recursos y

competencias?

x ¿Cómo considera la experiencia del PROAIRE III en relación a la coordinación de

instituciones, niveles de gobierno y la sociedad civil?

i
GUIÓN DE ENTREVISTA: C. Felipe Vázquez (Tránsito municipal de Cuautitlán Izcalli).

x ¿Por qué se suspendió la aplicación del “Hoy no circula” en el municipio?

x ¿Cuál fue la base legal para suspenderlo?

x ¿La decisión fue consensuada con la CAM?

x ¿Han recibido algún tipo de sanción por dejar de aplicar las medidas del “Hoy no
circula?

x ¿Cómo ha funcionado la suspensión en la ciudadanía del municipio?

x ¿Qué efectos ambientales ha tenido la suspensión del “Hoy no circula”?
x ¿Qué posición tomaron las ONGAs?
x ¿Considera que existe del municipio en las acciones que establece el PROAIRE 2011-
2020?

GUIÓN DE ENTREVISTA: Dr. Daniel Enrique Pérez (Investigador académico).

x Según su experiencia en investigación, ¿Cuál considera que es el grado de

descentralización de recursos y decisiones entre distintos niveles?

x ¿Qué tanto cuenta la voluntad de los servidores públicos, tomadores de decisiones en

la gobernabilidad de zonas metropolitanas? ¿Dónde queda el papel de la ciudadanía?
¿Las competencias por cada nivel (federal, local, municipal) obedecen a una jerarquía
única o se ajustan?
x Del marco legal ¿Qué medidas considera que fortalecerían su cumplimiento? ¿Se
cuenta con herramientas legales en las zonas metropolitanas para solucionar
controversias en relación a las funciones correspondientes en cada nivel? ¿Se
encuentran definidos adecuadamente los procesos de vinculación y coordinación en
las normas?

x ¿A qué factores responde la inclusión de la sociedad civil en la planeación de políticas

(institucionales, sociales, gubernamentales)?

ii
 x ¿Cómo considera que sería posible el fortalecimiento de la gobernabilidad en un
contexto político adverso como el que presenta la ZMVM? (“Lucha de poder entre
los distintos partidos que gobiernan”).

x La gestión de la calidad del aire, ha tenido premios por su éxito en la reducción de la

contaminación ¿El caso de la Comisión Ambiental Metropolitana, podría ser un
“modelo de coordinación” para probar la eficacia de la coordinación? ¿Considera que
políticas ambientales como la de gestión de la calidad del aire, pueden generar un
marco de gobernabilidad ambiental en la ZMVM?

GUIÓN DE ENTREVISTA: Mtra. Fátima Masse (IMCO).

Consultora especialista en Calidad del Aire y Desarrollo Urbano del Instituto Mexicano para
la Competitividad

x ¿De qué manera y en qué ámbitos buscaban incidir al realizar la calculadora de

calidad del aire?

Acerca de las propuestas para mejorar la calidad del aire en ciudades mexicanas:

x ¿Considera que la evaluación paralela de la contaminación del aire en la ciudades del

país, generaría la implementación de políticas en ese sentido?
x ¿Qué efectos prevén que tendría la transparencia e la información relacionada con la
calidad del aire en la ciudadanía?
x ¿Cómo han incidido sus propuestas del IMCO en el ámbito de políticas públicas en
la ZMVM? ¿Son parte de la sociedad civil que participa en las decisiones de la mesa
de calidad del aire de la CAM?
x La desincetivación del uso del automóvil ¿Competitividad o desarrollo?
x Proponen mejorar la legislación en relación a la distribución de combustibles limpios
en el país, hacer más estrictas las normas y mejorar los reglamentos de construcción
¿Sería suficiente, o qué mecanismos de cumplimiento proponen? ¿En qué estrategias
de sus propuestas incluyen la participación de la sociedad civil? ¿Cómo prevén la
participación ciudadana en políticas de calidad del aire ante la falta de información?

iii
GUIÓN DE ENTREVISTA: C. Agustín Martínez (Házla de tos).

x ¿Quiénes integran el proyecto, además de bicired (con quiénes coordinan acciones)?

¿Cuándo inició la planeación de éste?
x ¿Cuál es el objetivo principal de la campaña, de qué manera buscan incidir? ¿Por qué
surgió el interés de incidir mediante una campaña como “Házla de tos”?
x ¿Qué acciones se gestionan en el marco de la campaña?
x ¿Qué aceptación ha tenido entre la ciudadanía (campaña de carteles, 2013)? ¿Y entre
los sectores gubernamentales?
x ¿Tienen contactos, con la mesa de trabajo de calidad del aire de la CAM? ¿Cómo
participan ahí? (Sí lo hacen)

iv
ANEXO 2. DESCRIPCIÓN DE ENTREVISTAS POR TEMA.

De manera general se intentó hacer la grabación de las diversas entrevistas, en 5 de ellas no

permitieron grabarlas, puesto que estaban en lugares poco adecuados o por conservar tal vez
el derecho de tener la libertad de expresar algunas cosas. Las notas siguientes presentan los
apuntes sobre las entrevistas y las respuestas a las preguntas planteadas en el guión, que
dieron sustento al análisis presentado.

1. Felipe Vázquez Velázquez, Técnico operativo de tránsito municipal de

Cuautitlán Izcalli.

x En relación a la suspensión del “Hoy no circula” en el municipio fue una

decisión del presidente municipal de Cuautitlán Izcalli, para terminar con las
estampas para circular todos los días que se vendían antes, por parte de
ONGAs, de comerciantes y que se vendían en diferentes precios
(“Dependiendo de cómo se dejara la gente”), para beneficio de los
ciudadanos.

x El “Hoy no circula”, se suspendió desde el 1º de Enero de 2013 y no conoce

sí hubo multa por quitarlo.

x Hubo un momento en que organizaciones se opusieron a la medida, pero fue

sobre todo porque ellos ya no podían vender las estampas para circular todos
los días y se negoció específicamente con el departamento legal del
municipio, pero en general estaban de acuerdo. En el municipio existen dos
organizaciones ciclistas, pero no se opusieron a la suspensión (en este trienio
se inauguró una ciclovía).

x A los tránsitos sólo se les dio la orden de que no pararan a los autos que no
circulaban.

x En Atizapán, sabe que se multó al municipio por quitar el “Hoy no circula”.

x Se aumentó la circulación de autos, puesto que ahora todos circulan.

v
 x Se prevé el control de los autos mediante la verificación, puesto que sí no hay
verificación existe una multa, aunque no se multa por circular el día en que
no se debiera. Se busca tener terminales para sancionar a los vehículos sin
tenencia.

x Existe una dependencia para el ambiente, pero no hubo una coordinación con
tránsito municipal para implementar la medida de suspensión y no existe un
estudio que analice los resultados ambientales.

x Cuautitlán Izcalli, era el primer municipio al norte en el que se aplicaba el

“Hoy no circula”.

x No hay un tráfico tan grande como en las áreas del DF, es común que por
ejemplo los domingos

x Hay mucho tráfico en la mañana, por la entrada de vehículos al DF de

Querétaro. En la autopista México-Querétaro pasan aproximadamente 200
autos por minuto., ya que es la única salida a Querétaro.

x El suburbano mejoró la movilidad, disminuyó la cantidad de viajes en auto y

dentro del municipio se ocupa más el transporte público.

2. Dr. Daniel Enrique Pérez, Investigador académico.

x En el sistema federal, hay facultades que permiten no acatar órdenes. Por

ejemplo, en Cuautitlán Izcalli, el presidente municipal pudo haber dicho a sus
tránsitos que no paren a nadie por circular en día que no toca, sin embargo eso
no implica que en otros niveles no se incluya en la aplicación del programa.

x Los verificentros no son municipales, por lo que esto se pasa directamente al

estado.

x La metropolización tiene que ver con ciudades que rebasaron los límites
político-administrativos, la conurbación permite una relación funcional con
Estados y municipios. Pero los gobiernos son insuficientes, lo que implica que
se integren más actores sociales.

vi
x La AP es sectorial, los acuerdos como los relacionados a las comisiones son
finalmente, voluntarias.

x La cuestión ambiental tiene procesos que van más allá de la delimitación

metropolitana o geográfica, no tienen una delimitación única.

x Los autos de fuera tienen que respetar el ámbito geográfico en que en la

ZMVM se aplica el “Hoy no circula” y por ejemplo, este programa genera
una enorme cantidad de externalidades positivas y negativas.

x GOBERNANZA: otros actores distintos al gobierno pueden influir en las

políticas públicas. El IMCO por ejemplo, puede presionar por el peso y
reconocimiento de la institución.

x En México existe un proceso de megalopolización, es más evidente por

ejemplo en la gestión de procesos ambientales, esto implica una participación
voluntaria entre los gobiernos.

x CT Embarq, ITDP, IMCO, ¿Quiénes financian estas organizaciones, en qué

agenda buscan incidir? Las relaciones que generan, lo que impulsan: loving.

x Es necesario mantener un mapa de actores y sus intereses, la lógica de cada

uno de ellos, que puede generar un modelo de análisis de la política.

x En la actualidad hay muchas organizaciones que son fuertes y han logrado

avances significativos, puesto que han logrado insertarse en la agenda.

x Las RIG de la CAM, tienen que ver con las juntas, el formato en qué se hacen

x En su experiencia trabajando en la Comisión de Asentamientos Humanos, la

coordinación fue limitada ya que las oficinas estaban en el Estado de México
y entonces, el gobierno del Distrito Federal no aporta y en la firma de un
acuerdo, el Estado de México decide no ser parte, tiene mucho que ver la
voluntad.

x Por ejemplo, el fondo metropolitano, se distribuye en relación a una lógica de

repartición relacionada al poder de los gobiernos.

vii
 x El PROAIRE tiene éxito debido a un proceso inercial, porque la gente va y
verifica el vehículo y no puede ponerse en contra de algo como los corredores
cero emisiones o en contra de mejorar la calidad del aire; por eso continua.

x La CAM, se creó en un contexto de boom de instituciones ambientales como

el Instituto Nacional de Ecología, ahí hubo una agenda ambiental muy fuerte
y también una decisión federal que implementó esto.

x La reforma política del DF implica darle a las delegaciones facultades de

municipios, sin embargo considera que gran éxito de las políticas y programas
es el centralismo que éste conserva, a diferencia de los municipios. El DF, en
muchas gestiones es infinitamente superior con relación con el Estado de
México a su centralismo.

x Considera que en las metrópolis, el municipio (y sus facultades), son parte del
problema, por ejemplo la posibilidad de excepción en municipios como
Cuautitlán-Izcalli que permite el marco federalista.

3. Mtra. Fátima Masse, Instituto Mexicano de la Competitividad.

x El tema de calidad del aire, estaba de moda en los 90, pasó de moda y se han
logrado avances, pero en muchos años dejó de ser crítica y no estaba incluída
en la agenda.

x Las metas no son nada ambiciosas en relación a la calidad del aire.

x El tema es muy técnico y ese es un problema que hace que no sea cercano a
la ciudadanía, porque no se sabe todo el proceso de control y de efectos.

x Los documentos que publica el SIMAT son demasiado técnicos, aunque han
hecho un esfuerzo por dar esa información, pero no lo logran hacerlo
asequible al ciudadano común. Hay poca información y difícil de interpretar.

x La OMS ha publicado mucho sobre calidad del aire, lo dañino de la

contaminación, la Comisión Europea declaró el 2013 como el año de la

viii
 calidad del aire y están revisando sus normas, porque es un tema que está
empeorando.

x A finales de 2013, se declara que el aire contaminado es más cancerígeno que

el humo de tabaco.

x En relación a la calculadora del aire, se inició como un proyecto en coalición

con otras organizaciones, para que sea digerible al ciudadano común,
relacionando a un tema que ellos entiendan y el impacto económico que esto
genera; se hicieron ejercicios de validación con el Instituto Nacional de Salud
Pública y la Organización Mundial de la Salud, para la verificación de la
metodología.

x El diseño de la calculadora del aire va en función de hacer el tema de la calidad

del aire interactivo, amable y claro para que la gente entendiera el tema.

x La publicación de la calculadora fue solo de IMCO. La difusión si ha

dependido de todas las organizaciones que han venido llevando la batuta en
buscar la presencia del tema en la agenda pública.

x El ejercicio de la medida de calidad del aire se hizo en 34 ciudades, con la

finalidad de que los ciudadanos incidan en la agenda y la hagan suya para que
se implementen políticas a nivel local.

x De las 34 ciudades evaluadas, sólo 12 tienen datos de calidad del aire, pero
sólo hasta 2010 y la mayoría no publica la información, 22 ciudades más no
tienen información de monitoreo o no la ofrecieron a IMCO.

x El hecho de que ciertas ciudades no tengan datos sobre su calidad del aire,
puede ocultar los problemas de calidad del aire que pudiesen tener y es
necesario que se mida, porque hay una norma de SEMARNAT, que dice que
las poblaciones de más de 500 mil habitantes y las zonas metropolitanas en el
país tienen que medir la calidad del aire.

x Lo primero en que se tienen que ocupar los gobiernos locales es en publicar

la información sobre la calidad del aire, muy pocas ciudades como el DF a

ix
 partir del SIMAT liberan los datos de monitoreo, que se publiquen los datos
se abrirá la posibilidad de investigación e incidencia en las ONGs para incidir
en la creación de políticas, ES UNA CUESTIÓN DE TRANSPARENCIA.

x Sí los gobiernos locales no publican información sobre calidad del aire,

implica que no hubo trabajo en eso y el dinero destinado a eso ¿Dónde está?

x El IMCO no participó, ni fueron invitados en la participación ciudadana de la

CAM y no son parte del consejo consultivo de SEMARNAT. Considera que
la participación ciudadana es excesivamente limitada, con un enorme aparato
burocrático, sí se tiene una recomendación, pasa por un proceso y puede pasar
año y medio y nunca sale esa recomendación.

x La ventaja de hacer una investigación independiente es que te saltas todo este

aparato burocrático y así, no matas es espíritu de la sociedad civil.

x Sí no se desincentiva el uso del automóvil y se incentiva el transporte público,

no se puede mejorar la calidad del aire, debe ser una propuesta.

x El objetivo era incidir en la agenda y no desarrollar un proyecto más profundo

de casa una de las recomendaciones sobre calidad del aire.

x Hacer un mecanismo legal fuerte es una parte, la otra es la implementación,

la norma 086 que a partir de 1999 México debería tener más combustibles
limpios, jamás se cumplió.

x La participación de la sociedad civil es fundamental para presionar a las

actividades, un buen mecanismo son los consejos consultivos o ciudadanos,
sin embargo las autoridades siempre responden a un costo político.

x El ciudadano común no tienen ni los elementos, ni la fuerza para presionar

solo a los gobernantes, por eso tiene que aparecer la sociedad civil para apoyar
a presionar y crear un momentum para que varias organizaciones se unan a su
causa, lo cual es fundamental para los actores políticos.

x No se exige transparencia y rendición de cuentas a los servidores públicos.

x
 x La participación ciudadana no debe estar limitada, se opone a que sea la CAM
y sus aparatos burocráticos sean el único mecanismo para que la ciudadanía
pueda participar, el ciudadano se merece poder reaccionar inmediatamente a
una mala decisión de gobierno y eso lo logra sólo a través de la sociedad civil.

x IMCO fue parte del grupo de trabajo de las normas de calidad del aire de
ozono y partículas, esas normas no se habían actualizado desde hace más de
10 años hasta que llega la campaña “Házla de tos”, el gobierno no reacciona
a menos que tenga una exigencia clara de la sociedad.

4. Ing. María del Carmen Mendoza Pelcastre, encargada de la parte técnica del
PROAIRE 2001-2020 de la Comisión Ambiental Metropolitana.

x La CAM se crea en 1996 como organismo de coordinación en el Valle de

México entre el Estado de México (sus municipios) y el DF.

x La forma en que se actúa en la CAM es de manera consensuada para la

realización de políticas y programas, en la que existen ascensión de funciones
sobre el estado (de México).

x La voluntad política cuenta mucho porque hay diversos municipios o

autoridades que no llegan a acatar indicaciones.

x Las juntas se hacen en realidad a partir de trámites administrativos, sólo

cuando existen proyectos concretos existen juntas entre los equipos de trabajo
del DF, EdoMex y gobierno federal.

x La Agenda de Sustentabilidad Ambiental (ASA), fue un proyecto que surgió

en 2011, en el que se buscaba el fortalecimiento institucional, que fue
realizado mediante una licitación transparente.

x Actualmente, quien dirige la CAM es Cruz Roa por parte del Estado de
México es el presidente suplente.

x La CAM, al situarse en el Estado de México (Tlalnepantla) actualmente, los

salarios de los miembros de la CAM a nivel metropolitano los paga el

xi
 gobierno del Estado, coordinan acciones con el DF y capacitan a los
municipios, la capacitación en las Delegaciones depende del DF.

x La Comisión Ambiental de la Megalóplis (CAME), no sustituye a la CAM,

ya que en su documento de creación no existe a la CAM, se prevén mayores
atribuciones para la CAME en cuyas implementación de acciones estará
integrada la CAM.

x La CAM coordina tres programas: “Programa para la contingencia

ambiental”, PROAIRE, “Hoy no circula”.

x La comunicación que ofrece la CAM se encuentra en internet a través de la

cuenta de twiter, el wordpress y comunicados a personas que piden ser
informadas de cada uno de las publicaciones de la comisión, existe
transparencia en sus acciones a través de la información que ofrece infomex
y a través de una línea 01 800.

x Los comunicados buscan mantener un lenguaje ciudadano en el que se pueda

ofrecer información, sin perder la importancia del lenguaje técnico para que
sean documentados.

x Declara el estado de contingencia ambiental se hace a partir del monitoreo del

SIMAT, a partir de

x Existe actualmente un proyecto llamado “Rutas críticas”, en el que se busca

establecer una serie de rutas en las que se encuentran espacios con mayor
índice de contaminación del aire, en éste participan tomadores de decisiones
de municipios, gobiernos locales y ONGAs, cuya participación es para
“alimentar el proyecto”. Cree que muchas organizaciones surgen en
momentos políticamente importantes, para meter ruido.

x Los mecanismos de participación ciudadana reconoce que son limitadas,

porque se relacionan a la mitigación.

x Los asesores de los que se habla en el proyecto de PROAIRE III se establecen

mediante licitaciones y el cabildeo que pueda existir entre éstos y la mesa

xii
 directiva de la CAM, aunque depende sobre todo de quién es la iniciativa para
la realización del proyecto; a través del fideicomiso ambiental del Valle de
México 1490.

x Considera que el éxito de la CAM se debe al consenso y la voluntad política

de las partes involucradas, a acuerdos que considera son inerciales por la
continuidad que se le ha dado a las políticas y porque se han incrementado las
medidas para mejorar la calidad del aire. Por ejemplo, el 25 de junio 2008 se
inició el “Hoy no circula” sabatino, pues se trata de incrementar el control
sobre la contaminación.

x Sería importante la homologación en la gestión, que se dé la misma

importancia a la coordinación por parte de los diferentes gobiernos que
forman parte de la CAM, ya que por ejemplo unos tienen jefaturas, otros
comisarías o direcciones (en la gestión de la calidad del aire) y existen
diferentes tiempos de gestión, lo que genera falta de continuidad en las
políticas, en la gestión y lograr hacer funcionar todo con cada “desfase”,
genera tropiezos en la gestión. Considera que una sanción equitativa,
disminuiría las deficiencias.

x EL CASO DE CUAUTITLÁN: Se debió a una decisión política y es

importante que no todos los municipios pueden saltarse “el acatamiento
de órdenes”, puesto que todas las decisiones generan un costo político. En
relación con ATIZAPÁN, también querían hacer lo mismo, pero hay
status entre los gobiernos municipales; depende mucho las jerarquías
políticas y el cabildeo para una decisión en relación a la gestión del aire.

x Las políticas públicas deben surgir a partir de propuestas integradas, en las

que se incluya: mitigación, protección al ambiente y el costo económico, pero
sobre todo en un país como México, el costo político, aunque sí bien, en el
marco del PROAIRE III siempre se ha trabajado en consenso aunque los
partidos políticos no sean los mismos a diferente nivel.

xiii
 x La CAM, considera no funciona como una especie de cuarto gobierno, sí no
como un mecanismo de coordinación en la que el instrumento fundamental
para el éxito, en su experiencia, es la comunicación para hacer el trabajo en
equipo.

x Los recursos son aportados de igual manera por parte del Estado de México y
del DF, aunque mucho depende de qué gobierno tuvo la iniciática para la
acción propuesta y el ámbito geográfico en que tenga efecto.

x En relación al seguimiento de las acciones y estrategias que se establecieron

en el PROAIRE III, reconoce que hay poco avance.

x La capacitación en materia ambiental en los municipios se genera a solicitud

de los municipios, la CAM genera campañas temporales a partir las
temporadas por tipo de contaminación (por ejemplo, en la época de calor, es
el ozono) o por ejemplo en la época invernal por los fuegos.

x Se han establecido 40 acciones, que incluyen al gobierno del DF, el Estado

de México y la CAM, también a otras instancias de gobierno en otros niveles,
pero se han tenido que adecuar o actualizar debido al poco avance.

5. C. Maricela Romero, Integrante de la CAM por parte del GEM.

x Considera que las funciones y competencias de cada uno de los actores

involucrados están claramente definidas y el marco legal está bien, quizá se
podría hacer más en cuanto a mejorar la coordinación entre las diferentes
instancias involucrados.

x Existen controversias que no se ha logrado solucionar, en relación a la

suspensión del “Hoy no circula” en Cuautitlán Izcalli.

x La coordinación están definidos mediante procesos, que se ajustaan (de

arriba-abajo) pero se intenta es que todos participen, no solo servidores
públicos, también la ciudadanía.

x Considera que un punto clave es la voluntad política.

xiv
 x El PROAIRE estuvo a cargo de especialistas en el tema, se conformó un
equipo de trabajo competente, conocedor del tema y al final es lo que importa,
que se hagan bien las cosas.

x El uso de recursos es eficiente, aunque las estructuras son jerarquizadas las

competencias y recursos son equilibrados.

x Hace falta más participación de la sociedad, que se involucre más (en relación
a las demandas que ha recibido la instancia donde trabaja).

6. Agustín Martínez, fundador de Bicitekas e integrante de la campaña “Hazla de

tos”.

x La campaña de “Házla de tos” se coordina desde bicired desde un enfoque ciclista,

pero trabajan tomando decisiones en conjunto con IMCO, CEMDA, El poder del
consumidor, Bicitekas, Centro de Colaboración Cívica.
x Las organizaciones se acercaron por las gestiones de bicired, pero
administrativamente no tienen una figura legal lo administra Bicitekas que está en el
DF, el año pasado estuvo en Guadalajara y este año lo están coordinando con
Guadalajara, el Estado de México, Monterrey, Mérida y DF.
x Desde su perspectiva, la campaña está muy bien organizada.
x Involucrar a la gente a participar en un tema como la calidad del aire no es un tema
que sea fácil, se tiene que acercar a la gente, la intención es hacerlo lúdico,
ejemplificando. Considera que han hecho un trabajo más de divulgación de temas
científicos y técnicos para bajarlo a la tierra.
x En cuestión a la convocatoria que se realizó de los carteles, se incentivó la
participación también con los premios, hacer que la gente participe ha sido un reto.
x El objetivo principal de la campaña, aparte de la información pero buscaba incidir en
el ejecutivo que es COFEPRIS, que dicta el nivel de las norma de salud ambiental, su
intención era que las normas mexicanas fueran igual de estrictas que la OMS (cómo
lo que dice esta institución que es saludable).

xv
x Se buscó generar la percepción de riesgo, porque era un tema que no está afectando,
causando muertes prematuras y efectos a la economía y a la salud, presionaron,
considera, a las autoridades a partir de la iniciativa social.
x Hicieron actividades simultáneas en varias ciudades, con el mismo mensaje, con la
misma playera y eso dio la impresión de que estábamos muy organizados.
x Se enfocan también a la capacitación, coordinándose con el IMCO y el SIMAT, para
que tengan conocimiento del tema y de alguna forma, culturizar, invitando a artistas
para que tenga mayor alcance, lo que motiva a jóvenes para acercarse al tema.
x Es un tema que tiene impacto, pero que no estaba en la agenda y se empezó a
visualizar.
x La parte creativa, ha tenido complicaciones de cómo hacerlo cercano a la gente.
x No han sido invitados a participar en gestiones gubernamentales, por ejemplo en la
CAM; sin embargo ellos han exhortado a diferentes gobiernos a homologar las
normas con la OMS, encontrando resistencia por ejemplo en el gobierno del DF,
porque aumentarían los días de contingencia y les afecta políticamente. Ellos
consideran que aplicar mejores políticas en calidad del aire, ayudaría a reducir gastos
en políticas de salud.
x La principal recomendación al gobierno, no es la desincentivación de las empresas,
sí no de la disminución de contaminantes producidos por las fuentes móviles (coche
privado), que genera tráfico, gastas mayor energía, no tiene argumento que el
gobierno diga que es por competitividad, ya que una ciudad más sana, con menos
enfermedades por la mala calidad del aire es más competitiva, no se pierden horas
hombre, no hay ausencia laboral, no hay perdidas prematuras de vida, en la balanza
es mejor tener ciudades saludables que no.
x REDIMI representó en 2013 a las organizaciones que buscan incidir en la gestión de
la calidad del aire, en la discusión de las normas relacionadas al ozono y el IMCO en
las relacionadas a las partículas, fue estratégico, puesto que las primeras sabían sobre
el efecto agudo en los niños y los segundos en relación al efecto las partículas en
términos económicos y porque son autoridades en la materia.
x Considera que existe una enorme opacidad, no hay mucha gente que diga “yo quiero
participar”, cuando es un derecho de cualquier afectado por esas normas, fue difícil

xvi
 entrar, tuvieron que hacer una presión mediática. Dentro también fue una presión la
discusión, sobre todo porque las autoridades tenían miedo del aumento de las
contingencias, que se publicaría información menos buena.
x El argumento frente a la COFEPRIS fue siempre el derecho a la salud, cambiando un
bien político por un bien a la salud de las personas, en algún momento fue como
regatear la vida humana, el discurso fue del todo humanista para convencer a las
autoridades de que las normas no afectaban la economía, sólo generaban la
percepción de riesgo ¿Cuál es lo saludable y cuál no? Ya las políticas generadas de
ello, son punto y aparte.
x Mejorar la calidad del aire es un asunto de políticas, pero la norma en sí es sólo elevar
la percepción de riesgo.
x El tema de la calidad del aire ha estado presente en bicitekas (al ser una organización
ciclista, ligada directamente a los riesgos producidos por la contaminación
ambiental), y nosotros pensábamos en atacar la fuente de emisiones de la
contaminación que es el auto y a muchos les pareció un tema que merecía la pena.
x La contaminación del aire es un tema que nos preocupa y nos ocupa, la gente si sale
a la calle por su derecho a respirar un aire limpio, el tema se ha insertado en ciudades
donde su problema de calidad no es tan evidente, por ejemplo Mérida, pero que no
quiere llegar a la situación de otras ciudades.
x La participación ha sido importante porque se han visto resultados y esto ha dado una
identidad a la bicired, porque se ven fuertes, organizados y las autoridades responden
a nuestras manifestaciones; ven avances y eso anima la participación y nos permite
ver la capacidad de lo que podemos lograr. Nadie tiene la obligación, el trabajo es
voluntario pero al ver resultados, la gente ve que vale la pena y eso tiene resultados
fijos y concretos, lo que genera mayor participación: Inspirando a través del ejemplo.
x Antes, para eliminar la contaminación del aire se pensaba en hacer un hoyo en el
Ajusco y poner ventiladores.

xvii
Lo expresado por los diversos actores entrevistados dio base a un cruce de variables en
función de las características establecidas en la definición de Relaciones
Intergubernamentales y del concepto de Federalismo.

1. Relaciones Intergubernamentales

Para esta investigación, las relaciones intergubernamentales, son definidas como un

cuerpo de actividades o de interacciones que ocurren entre unidades gubernamentales de
todos tipos y niveles dentro del sistema federal (Wright, 1997), a través de una “compleja red
de vínculos formales e informales que incluye espacios organizacionales, estructuras,
mecanismos y actores concretos, cuyas dinámicas son susceptibles de explicarse desde varias
perspectivas o campos disciplinarios" (García Del Castillo, 2001), que “trascienden los
enfoques que desde el derecho se han utilizado tanto para el estudio de las divisiones entre
gobiernos como de sus funciones” (Agranoff, 1991), cuyo objetivo principal es el logro de
equilibrios institucionales para un mejor resultado y mayores impactos de políticas –
coordinación intergubernamental- (Jordana, 2001).
Lo cual, nos ofrece 5 elementos del adecuado desarrollo de las RIG en la ZMVM:
interacción, unidades de gobierno, vínculos entre instituciones (sectoriales y territoriales),
dinámicas (competencias compartidas), equilibrios y finalmente, el resultado e impacto de la
coordinación (lógicas operativas que se generan, escenarios).
ENTREVISTADOS:
1. Felipe Vázquez Velázquez, Técnico operativo de tránsito municipal de Cuautitlán
Izcalli.
2. Dr. Daniel Enrique Pérez, Investigador académico.
3. Mtra. Fátima Masse, Instituto Mexicano de la Competitividad.
4. Ing. María del Carmen Mendoza Pelcastre, encargada de la parte técnica del
PROAIRE 2001-2020 de la Comisión Ambiental Metropolitana.
5. C. Maricela Romero, Integrante de la CAM por parte del GEM.
6. Agustín Martínez, fundador de Bicitekas e integrante de la campaña “Hazla de tos”.

xviii
xix
LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL

Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas otorgadas para el presente trabajo.
Abreviaturas: CAM: Comisión Ambiental Metropolitana / GEM: Gobierno del Estado de México /
GM: Gobierno Municipal / EM: Estado de México / GF: Gobierno Federal / GDF: Gobierno
MAPA DE ACTORES ENTREVISTADOS Y LA RELACIÓN CON/DENTRO DE

del Distrito Federal / DF: Distrito Federal / GL: Gobiernos Locales

 2. FEDERALISMO

Cabrero y Del Castillo (2001), consideran que para el estudio de las relaciones
intergubernamentales en el federalismo mexicano, es conveniente tener como punto de
partida los fenómenos político-administrativos particulares que inciden sobre la actuación de
cada parte del aparato gubernamental y sobre los participantes al interior gobierno; tomando
en cuenta los procesos descritos a continuación:

La continuación del cuadro se presenta en la siguiente

xx
Fuente: Elaboración propia con base en las entrevistas.
xxi
Para el análisis del federalismo a partir de las fuentes ya mencionadas, se utilizó la
información de todas las entrevistas, porque en éste, se incluye a los ciudadanos, funcionarios
públicos y entidades gubernamentales, en relación a los procesos que se generan alrededor y
en función de ellos; todos los actores que se encuentran en el sistema político administrativo,
la forma en que inciden ; son “la dimensión oculta del gobierno” a través de acuerdos
informales (cabildeos, acuerdos no oficiales, “loving”), y que actúan a través de las relaciones
intergubernamentales como una cuarta dimensión para satisfacer ciertas demandas de la
población,

xxii
ANEXO 4. RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS CON ACTORES
RELEVANTES DE LA AGENDA DE SUSTENTABILIDAD METROPOLITANA
PARA LA ZONA METROPOLITANA DEL VALLE DE MÉXICO, 2010. 1

1
Agenda de Sustentabilidad Ambiental de la Zona Metropolitana del Valle de México (ASA-
ZMVM), 2010, pp. 39-45.
xxiii
xxiv
xxv
xxvi
xxvii
xxviii
ANEXO 4. Municipios que conforman la Comisión Ambiental de la
Megalópolis (CAME).

xxix
ANEXO 5. Respuesta a la solicitud de información a través de la plataforma
Infomex, del Sistema de Acceso a la Información Pública.

xxx
xxxi
xxxii