Razones para una crisis de la democracia representativa

en España: Entre la partitocracia y la corrupción

Reasons for a crisis of representative democracy
between government and corruption in Spain

Joan Ridao Martín*

Universidad de Barcelona, España

Resumen Abstract
El presente artículo constituye una reflexión que This reflection paper aims to do a deep analysis to
aborda las diversas y apreciables acciones emprendidas assess each of the proposals in relation with compara-
recientemente en España para implementar cambios re- tive law to consider several strategies to promote regu-
gulatorios en ámbitos como la financiación de los parti- latory changes based on parties financing, public action
dos, la transparencia de la actuación pública o la esfera ju- transparency or criminal legal field in connection with
rídico-penal de los ilícitos conexos con la corrupción. El corruption in Spain. As a conclusion, the results shows it
objetivo del estudio ha consistido en la realización de un is evident that, in spite of some reforms are issued lately,
análisis exhaustivo de cada una de estas propuestas para because they are still under parliament procedure and re-
evaluarlas a la luz del derecho comparado. Así, el resul- quire less than a year to complete the term to be approved,
tado del mismo arroja como conclusión que, además de regenerating democracy as an arduous task requires a
que las reformas legales llegan tardíamente, debido a que more complex exercise and more spaces to broaden de-
se encuentran aún en fase de tramitación parlamentaria y mocracy specially, reviewing the excesses of the current
falta menos de un año para finalizar la legislatura, resulta representative democracy model valid in Spain.
evidente que la ardua tarea de regenerar la democracia re- Key words: Government, Democratic regeneration,
quiere un ejercicio más complejo y en más frentes, sobre Funding of political parties, Corruption, Institutional
todo el de ensanchar la democracia, revisando los excesos transparency.
del actual modelo de democracia representativa vigente
en España.
Palabras clave: Partitocracia, Regeneración demo-
crática, Financiación de partidos políticos, Corrupción,
Transparencia institucional.

Cómo referenciar este artículo: Ridao, J. (2015). Razones para una crisis de la democracia representativa en España: Entre la partito-
cracia y la corrupción. Pensamiento Americano, 8(14), 109-122.

Recibido: Diciembre 27 de 2014 • Aceptado: Febrero 18 de 2015

* Doctor en Ciencias Políticas y de la Administración y Licenciado en Derecho. Profesor Titular Acreditado de Derecho
Constitucional de la Universidad de Barcelona. [email protected]

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Introducción: La democracia representa- parte, y buena parte de la ciudadanía de la otra,

tiva española, a revisión se observa ya hace algún tiempo cómo las de-
Es indudable que España está transitando mandas sociales no satisfechas por los partidos
hacia un cambio de era o, como mínimo, de políticos se canalizan a través de movimientos
ciclo político. Así lo atestiguan infinidad de arraigados en la sociedad civil (como el deno-
encuestas recientes que ponen de relieve que minado Movimiento 15-M)***. Además que re-
nunca como ahora, en democracia, pese a la sulta constatable la emergencia de expresiones
reiteración de crisis de todo orden, el descon- eminentemente políticas de nuevo cuño, que
tento social y la desafección política había ocu- abanderan la crítica al fracaso de los partidos
pado un lugar tan preeminente en la jerarquía tradicionales, a los que tildan, utilizando un
de inquietudes sociales, tras la situación eco- término de reminiscencias michelianas de cas-
nómica y el desempleo*. En efecto, los estudios ta, además de reprocharles su incapacidad para
sociológicos revelan que existe una percepción enderezar la situación económica y su impo-
ampliamente extendida de malestar y desáni- tencia para erradicar la corrupción galopante****.
mo debido fundamentalmente a dos razones:
La actuación de los poderes públicos durante Así pues, a pesar de los fuertes resortes ins-
la crisis económica, juzgada como deficiente, y titucionales que anclan el bipartidismo casi
la asiduidad con la que afloran distintos episo- perfecto PP-PSOE desde 1977, y muy señala-
dios de corrupción pública y/o política. Como damente un sistema electoral altamente des-
consecuencia de ello, además, los principales proporcional (Pérez, 1987, p. 146)*****, no es me-
partidos están experimentando significativas y
quién sabe si irreversibles pérdidas en la inten- *** El Movimiento 15-M, también llamado movimiento de los
indignados, es un movimiento ciudadano formado a raíz
ción de voto**. de la manifestación del 15 de mayo de 2011, donde después
de que 40 personas decidieran acampar en la puerta del Sol
de Madrid de forma espontánea, se produjeron una serie
de protestas pacíficas en toda España, con la intención
Ante esta realidad, que evidencia de forma de promover una democracia más participativa alejada
muy elocuente el antagonismo entre las élites del bipartidismo PSOE-PP y del dominio de bancos y
corporaciones, así como una “auténtica división de poderes”
políticas y económicas tradicionales de una y otras medidas con la intención de mejorar el sistema
democrático.
**** A partir de 2013, empezaron a formarse nuevos partidos
políticos, como el Partido X en enero de 2013, o Podemos en
* De acuerdo con una larga serie de encuestas del Centro de 2014 que se presentaron a las elecciones europeas de 2014,
Investigaciones Sociológicas (CIS), la valoración negativa de obteniendo cinco eurodiputados el segundo. El movimiento
la situación política es del 70 %, y la de la situación económica 15-M ha tenido influencia en movimientos sociales
del 90 %. Como consecuencia de ello, la insatisfacción con posteriores como el Movimiento Occupy o YoSoy132.
los resultados de la democracia alcanza al 70 % de los ***** El sistema electoral imperante favorece, en palabras de
españoles, la más elevada desde la Transición. Recuperado de Pérez (1987), que “los votos no [sean] ni iguales, ni libres”;
http://ep00.epimg.net/descargables/2014/11/05/f65f19988 esto es, una clara exclusión o infrarrepresentación en las
a09564864ddb9414be2f785.pdf Cámaras de una significativa parte de la población, en
proporción a su entidad como colectivos. La combinación
** El barómetro de enero de 2015 situó a Podemos como de algunos elementos (especialmente del prorrateo
segundo partido en intención de voto con el 23,9 %, frente a desviado, la reducida magnitud de los distritos-provincia
un 27,3 % del PP y un 22,2 % del PSOE. Puede consultarse y la fórmula d’Hondt) ocasiona sesgos mayoritarios
en http://www.cis.es/cis/opencms/ES/NoticiasNovedades/ equivalentes a los que se registran en países con alguna
InfoCIS/2015/Documentacion_3050.html variante de sistema mayoritario.

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nos cierto que una formación política de muy cambios propuestos. Al tiempo, los ciudadanos
reciente aparición como Podemos estaría en deben asumir también una ética de la respon-
condiciones de disputar el Gobierno*. De ahí sabilidad que transcienda el estricto cumpli-
que ese nuevo movimiento político sea perci- miento de las normas. En otras palabras: Es
bido como un serio competidor electoral, espe- necesario que haya ejemplaridad tanto en el
cialmente por parte de sectores de la izquierda comportamiento de los responsables y deciso-
clásica, que lo asocian con movimientos euro- res públicos como de la ciudadanía.
peos de signo populista, e incluso con el cha-
vismo bolivariano**, y por parte de otros sec- Además, es fácilmente constatable que la
tores, estos de signo conservador, que sienten mayoría de propuestas de regeneración demo-
amenazado su papel de minoría de bloqueo en crática puestas sobre la mesa en estos momen-
cualquier escenario político futuro. tos dejan de lado deliberadamente el proble-
ma que suscita el excesivo poder en manos de
Es evidente que constituiría una gran in- los partidos, sin duda la patología capital que
genuidad pensar que los problemas expuestos aqueja a toda democracia representativa. Por-
se resolverán con más y mejores normas. Los que, en su acepción más negativa, la partitocra-
poderes públicos han de empezar por cumplir cia constituye el reflejo de cómo en ocasiones
y hacer cumplir las existentes, para así ser creí- las élites políticas utilizan a los partidos para
bles en relación a la honestidad y sinceridad de sus intereses privados, enmascarados como
ideologías, y postergan el interés general y la
necesaria acción colectiva.
* Por lo que se refiere a las encuestas, el Barómetro de Julio
de 2014 del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS)
(Estudio nº 3033), dibujó un escenario de estimación de
voto en el que Podemos alcanzaría el 15,3 %, casi el doble Endemias fundadas en la partitocracia
que Izquierda Unida (8,2 %) y UPyD l 5,9 % de los sufragios.
Vid. http://www.cis.es/cis/opencms/ES/NoticiasNovedades/ La gobernanza económica de la crisis y sus
InfoCIS/2014/Documentacion_3033.html. Una encuesta
de Metroscopia para El País (5-10-2014), consolidaba a déficits democráticos. Ciertamente, la mayoría
esta formación como tercera fuerza política con el 14,3 %
de los votos (http://politica.elpais.com/politica/2014/10/04/ de crisis económicas de la historia han deveni-
actualidad/1412447927_738903.html)
** Vid. el monográfico de la Revista Temas (núm. 240, do profundas crisis políticas (Ramírez, 2014, p.
noviembre de 2014) y el editorial del diario El País de 2
de noviembre de 2014: “[…] un grupo de diagnóstico 183)***. En efecto, todas las evidencias apuntan
catastrofista y voluntad descalificadora, que niega ser de
izquierda ni de derecha para ocultar lo que en realidad a que la llamada gran depresión, iniciada en la
es: Simple y vulgar populismo como el que, con otras
apariencias ideológicas, aparece en diversas partes de segunda mitad de 2007, está en el origen de la
Europa. […] Una cosa es criticar y otra muy distinta ofrecer
soluciones solventes y realistas a una sociedad necesitada
de buena gestión. Hasta el momento, las únicas recetas
que hemos escuchado en boca de los líderes de Podemos *** Para Ramírez (2014), “[c]ualquier crisis económica
son viejas, fracasadas o delirantes”. Vid. http://elpais. coyuntural acentúa estas críticas al existir la tendencia de
com/elpais/2014/11/01/opinion/1414871207_412263. la ciudadanía a considerar a los partidos políticos y a los
html http://www.fundacionsistema.com/Shop/Magazine/ políticos en general como importantes responsables de la
Details/3 misma”.

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actual crisis de los partidos políticos europeos En otras palabras: Resulta paradójico cons-
tradicionales, también en España; y sobre todo, tatar cómo las sociedades occidentales euro-
del hecho que, como se ha dicho, parece haber peas, y la española en particular, que alcanza-
franqueado el paso a opciones políticas de sig- ron un alto grado de bienestar y de democracia
no populista como en el Reino Unido, Francia, a raíz del consenso de la posguerra mundial o
Italia o Grecia*. de largos períodos de autoritarismo, gracias
precisamente a la activa participación de la ciu-
Sin duda, los excesos provenientes de un dadanía en la política, ahora, por el contrario,
modelo de crecimiento económico basado en ceden terreno a favor de determinadas élites
la desregulación y en la exuberancia irracio- tecnocráticas hegemónicas que han hecho y
nal del neoliberalismo imperante durante los deshecho a su libre albedrío, forzando, como
años 80 y 90 del siglo pasado han sido causa se ha visto, cambios de Gobierno en Grecia e
eficiente del fenómeno que se ha descrito. Pero Italia, impidiendo referenda sobre el alcance de
la crisis económica más importante de la his- las directrices económicas europeas (Grecia) o
toria se explica no solo por la impericia en su imponiendo reformas constitucionales en Es-
gestión, a la vista de sus costosas consecuen- paña.
cias sociales en términos de agravamiento de
las desigualdades y de la pobreza; sino también En efecto, es pertinente traer a colación la
por el obscurantismo y los déficits democráti- acelerada e insólita reforma del artículo 135
cos que han acompañado el modelo de gober- de la Constitución Española (CE), efectuada al
nanza, liderado por el Banco Central Europeo, dictado de los mercados y del directorio euro-
el Fondo Monetario Internacional y la Comi- peo hegemonizado por Alemania, con objeto
sión Europea. Lo que, sin duda, ha contribui- de garantizar la estabilidad presupuestaria del
do a alimentar la sensación de usurpación del conjunto de administraciones públicas. Y eso
derecho de la ciudadanía a tomar parte en los es así porque, paradójicamente, otros aspectos
procesos decisionales, a tal grado que, en mu- de la Carta Magna como la Monarquía o la or-
chos casos, “de no haber sido porque venían ganización territorial del Estado han devenido
impulsadas desde Bruselas (o Fráncfort) qui- quasi intangibles. Y no solo eso. En términos
zás no se habrían tomado [esas medidas]”** (el más domésticos, debe hacerse mención al uso
corchete es mío). abusivo del decreto-ley por parte del Ejecutivo
español, lo cual ha traído consigo una tan inusi-
tada como inaceptable invasión de aquel poder
* Cabe hablar de un populismo derechista, como el de muchos
partidos del norte y centro de Europa (UKIP, Front National, sobre el Legislativo. Y en esa tarea, además, ha
“liberales” austríacos y holandeses, Verdaderos Finlandeses,
etc.); y de otro, izquierdista, como el de Podemos o el contado con la muy flexible interpretación de
italiano Movimiento Cinco Estrellas. Vid. Álvarez (2014).
** Vid. Ortega (2013). la cláusula de extraordinaria y urgente necesi-

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dad del artículo 86.1 CE por parte del Tribunal estas líneas hay algo más de 1.900 personas
Constitucional, argumentado, incluso, que en imputadas en causas abiertas por corrupción
esos supuestos no le cabe realizar un control en España, si bien, al menos 170 ya han sido
estricto, mostrándose así extremadamente condenadas en la última legislatura***. Entre los
deferente para con el legislador material (por imputados y condenados hay personas que han
todas, véase la STC 182/97)*. Por lo demás, el ocupado cargos en partidos políticos o en la
retardo del Alto Tribunal a la hora de dirimir Administración Pública –a todos los niveles–
los conflictos derivados de esa legislación de y también empresarios, abogados, sindicalistas
urgencia ha permitido que sus efectos llegaran y familiares de todos ellos, principalmente por
a materializarse mucho antes de sustanciar el corrupción urbanística, fraude fiscal y contra-
fondo del litigio. tación irregular tanto de personal como de em-
presas****.
La corrupción pública y política. En los
últimos tiempos, los escándalos de corrupción No en vano, Transparencia Internacional
están adquiriendo gran relevancia mediática (TI) (2012) ha situado a España hace poco en
y contribuyendo a erosionar la credibilidad el lugar 37 de los 175 países analizados, con
del sistema político (Villoria & Jiménez, 2012, una puntuación de 60, mientras que el año
p. 109). Además, también está la aparente im- pasado tenía 59. Según el presidente de TI Es-
punidad de sus responsables, ya sea mediante
el recurso al indulto, los beneficios penitencia-
*** Si bien, hay que tener presente que carecemos de estadísticas
rios o prerrogativas como el aforamiento, que oficiales sobre la incidencia de este fenómeno (aunque se
trate tan solo de su vertiente más claramente delictiva),
están multiplicando la sensación de que la po- como no sea la Memoria de la Fiscalía. Solo podemos, por
tanto, aproximarnos a este fenómeno por vías indirectas y
lítica es el arte del engaño y de servir el interés a través de indicadores que reflejan el grado de percepción
subjetiva ante el fenómeno: Preguntando directamente o
particular**. Y es esa sensación la que, exacer- confiando en las opiniones de algunos individuos que por
razones profesionales y de experiencia están especialmente
bada por los estragos de la crisis económica, ha bien dotados para efectuar un juicio. El indicador más fiable
construido a partir de las opiniones de expertos y analistas
sublimado la irritación colectiva en forma de (nacionales y extranjeros con conocimientos sobre el país de
que se trate) es el citado CPI de TI.
invectivas contra el sistema democrático. **** En la lista figuran nombres propios como Miguel Blesa (caso
de las tarjetas B de Caja Madrid), los empresarios Juan Miguel
Villar Mir y Luis del Rivero (caso Bárcenas), el expresidente
No en vano, en el momento de redactar de la CEOE Gerardo Díaz Ferrán (Aerolíneas Argentinas y
vaciamiento del Grupo Marsans) o el expresidente del FC
Barcelona Josep Lluís Núñez (caso Hacienda). Entre los
que han ostentado cargos públicos notorios, destacan los
exvicepresidentes del Gobierno Rodrigo Rato (tarjetas B y
* Por ejemplo, el reciente Real Decreto-Ley 8/2014, de 4 de fusión y salida a Bolsa de Bankia) y Narcís Serra (Catalunya
julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, Caixa), los exministros Magdalena Álvarez (falsos ERE de
la competitividad y la eficiencia regula cuestiones tan Andalucía) y Ángel Acebes (caso Bárcenas y caso Bankia),
variadas como el Registro Civil o los aeropuertos, los la Infanta Cristina e Iñaki Urdangarin (caso Nóos), la
puertos o minas, las empresas de trabajo temporal, el cine, exsenadora Elena Diego (por su etapa como alcaldesa),
los horarios comerciales, los drones, el sector del gas natural el delegado del Gobierno en Murcia, Joaquín Bascuñana
o el de la energía eléctrica. (Novo Carthago), el exalcalde de Santiago Ángel Currás
** En esta línea se enmarcan textos como el de Montero (2009). (Pokémon) y el extesorero del PP Luis Bárcenas.

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paña, Jesús Lizcano, la situación de España “es El alcance de las propuestas de regenera-
ciertamente mejorable” aunque, opina, “no es ción democrática
sistémica” y “se centra en el ámbito político con Así las cosas, el Gobierno español aprobó
la complicidad de ciertas empresas”. En com- un sedicente y a todas luces insuficiente Plan
paración con Europa, España ocupa la posi- de Regeneración Democrática, sobre la base de
ción número 19, de 30 países*. Precisamente, dos proyectos de ley: Uno sobre el control de la
un reciente informe de la Comisión Europea actividad económico-financiera de los partidos
(CE), a partir de datos del Grupo de Estados y otro sobre la regulación del ejercicio del alto
contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de cargo de la Administración General del Estado
Europa, revela que el 95 % de los españoles cree (Ridao, 2014a, p. 285)***, junto a otras medidas
que la corrupción se halla generalizada en todo de carácter penal y procesal. Ese plan tiene su
el país. Además de señalar que los ámbitos en
origen en una suerte de pacto anticorrupción,
los que con mayor frecuencia se dieron este
formulado por el presidente del Gobierno Ma-
tipo de casos eran el urbanístico, la financia-
riano Rajoy durante el XIII Debate sobre el Es-
ción de los partidos y la contratación pública**.
tado de la Nación****, y en una Resolución sub-
siguiente al mencionado debate*****. La voluntad
* El pasado 3 de diciembre de 2014, se presentaron los del Gobierno, expresada por su Presidente en
resultados del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)
2014 (elaborado por Transparencia Internacional), que unacomparecenciaparlamentariaadhoc******,era
recoge una visión panorámica y clasificación de 175 países
según su nivel de corrupción, en función de la percepción la de abrir las medidas de dicho Plan al con-
que tienen a este respecto los ciudadanos de dichos países
y muy diversos especialistas y colectivos consultados senso con todas las fuerzas políticas a lo largo
por diferentes organismos internacionales. Ver más en:
http://www.20minutos.es/noticia/2314243/0/percepcion-
corrupcion/indice-internacional-transparencia/espana-
puesto/#xtor=AD-15&xts=467263
** Puede consultarse en: http://ec.europa.eu/dgs/home- *** Proyecto de Ley Orgánica de control de la actividad
affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and- económico-financiera de los Partidos Políticos, por la que
human-trafficking/corruption/anti-corruption-report/ se modifican la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre
index_en.htm. Por su parte, El GRECO fue creado en 1998 financiación de los Partidos Políticos, la Ley Orgánica
con la finalidad de prevenir el problema de la corrupción 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, y la Ley
en la financiación de los partidos políticos y monitorizar Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
las medidas adoptadas por los Estados firmantes, en [Boletín Oficial del Congreso de los Diputados (BOCD),
cumplimiento de distintas Recomendaciones y de los 20 Serie A, Núm. 82-1, X Legislatura, de 28 de febrero de 2014)
Principios Directores para la Lucha contra la Corrupción y de y Proyecto de Ley reguladora del ejercicio del alto cargo
los tratados internacionales adoptados como consecuencia de la Administración General del Estado (BOCD, Serie A,
del Plan de Acción. Sin citar con detalle los mayores casos Núm. 83-1, X Legislatura, de 28 de febrero de 2014 Núm.
de corrupción, en su informe sobre España, la CE señala que 83-1).
esta “ha sido el escenario de numerosos casos de corrupción **** Vid. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados
protagonizados por responsables políticos de primer orden, (DSCD), X Legislatura, núm. 91, 20.02.2013. Cabe tener
altos funcionarios o empresarios” y recuerda que la crisis presente que, previamente, El Tribunal Supremo (TS) había
económica “ha acrecentado la amplitud de la desilusión y citado a declarar (17.07.2009) al entonces tesorero del
de la desconfianza de los ciudadanos”, lo cual ha hecho que Partido Popular (PP), Luis Bárcenas, como imputado por
“la cuota de confianza en la clase política y los partidos sea presuntos delitos de cohecho y contra la Hacienda Pública;
bajísima”. El trabajo de campo del sondeo se realizó entre en enero de 2013, afloraron informaciones que indicaban
febrero y marzo de 2013, en plena eclosión de algunos de que Bárcenas había pagado, supuestamente, sobresueldos en
los más importantes casos de corrupción, pero mucho antes dinero negro a altos cargos de su partido y mantenido una
del estallido de una oleada de nuevos casos en otoño de presunta contabilidad “en B” del PP.
2014. Vid. http://www.aedeur.es/index.php/blog/42-grupo- ***** Vid. BOCG, Congreso de los Diputados, X Legislatura,
de-estados-contra-la-corrupcion-del-consejo-de-europa- serie D, núm. 232, 4.03.2013, p. 130.
greco-informe-sobre-espana. ****** Vid. DSDC, X Legislatura, núm. 132, 1.08.2013.

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de un proceso de diálogo con todos los grupos denegación de indultos a los condenados por
políticos durante su tramitación parlamenta- corrupción.
ria .
*

Aunque apreciables, las medidas expuestas

Precisamente en ese marco, PP y PSOE antecedentemente dejan de lado, en cuanto a
acordaron inicialmente trasladar al Parlamen- su alcance, un problema más estructural: El he-
to en forma de proposición de ley el grueso de cho de que poder dentro del Estado ha recaído
las medidas gubernamentales . Ulteriormente, **
de forma asfixiante en manos de los partidos.
tras las detenciones masivas llevadas a cabo en En otras palabras, los partidos se han trocado
el marco de la operación Púnica, que afecta- en una suerte de instrumentos de representa-
ban mayoritariamente a cargos del PP, el PSOE ción social que hace años monopolizan el ac-
se apartó de dicho acuerdo, pretextando que ceso de los individuos al Estado y la reivindica-
el PP había querido utilizar dicho pacto para ción del interés general. Y ello ha contribuido a
“esconderse y esconder sus vergüenzas”***. A su su erosión en términos de identificación parti-
vez, el PSOE anunció la presentación de una dista y de confianza. Pues, en efecto, lo que ha
proposición de ley que contendría aquellas sucedido es paradójicamente lo contrario de lo
materias que el Gobierno y el PP rechazaron: que auguraban hace no muchos años estudios
La elección parlamentaria de los miembros de ya clásicos sobre los partidos como los realiza-
órganos institucionales por mayoría reforza- dos por La Palombara o Weiner, donde se de-
da, el acotamiento del número de aforados y la fendía que la institucionalización y expansión
de los partidos era esencial para componer una
* Posteriormente, el Congreso de los Diputados aprobó agenda política llevada por las orientaciones
otra propuesta de resolución relativa a la regeneración
democrática, registrada por el grupo parlamentario del y actitudes de la ciudadanía (La Palombara,
Partido Popular, subsiguiente al XIV Debate sobre el Estado
de la Nación (26.02.2014), instando a que “las medidas 2007, pp. 141-154). Indudablemente, “[e]l de-
para el perfeccionamiento y regeneración democrática
que acuerden las Cortes Generales se basen en el más clive de nuestra democracia representativa tie-
amplio acuerdo posible en su adopción y diseño, ya que
estas aumentan su valor y eficacia de manera exponencial
ne su origen en el funcionamiento oligárquico
cuando son resultado del acuerdo” (BOCG, Congreso de los
Diputados, X Legislatura, serie D, núm. 416, 6.03.2014, p.
de los partidos políticos, y en la colonización
141). de las instituciones que han llevado a cabo”****.
** En concreto, el acuerdo contemplaba el refuerzo del marco
penal aplicable a los delitos asociados a la corrupción Y, en suma, eso es lo que está en el origen del
(prevaricación, cohecho, tráfico de influencias y fraudes y
exacciones ilegales); el abandono de cargos públicos en el profundo distanciamiento de los programas
momento en que se abra el juicio oral; el endurecimiento
del régimen de conflicto de intereses, al ampliar de dos partidistas con su base militante, de la pérdi-
a cinco años la incompatibilidad de un ex alto cargo o
exministro para trabajar en un sector con el que haya tenido da de la ideología y del diseño de estrategias
relación por razón de su cargo; y la obligación a los altos
cargos de presentar un certificado de Hacienda cada dos partidistas de competencia electoral o de mera
años para constatar la evolución de los ingresos, además
de la presentación anual de bienes y patrimonio ante la
institución a la que pertenezca.
*** Vid. PSOE (2014). **** Vid. Tajadura (2014).

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116 Razones para una crisis de la democracia representativa en España: Entre la partitocracia y la corrupción

captación de votos, además de la utilización de y, lamentablemente muy actual estudio sobre

las formaciones políticas como mecanismos de la corrupción, Malem (2002, p. 143)** estima
provisión de cargos. que el elevado coste que exige la propaganda
electoral determina una fáctica desigualdad de
En ese sentido, como afirmaba el estudio oportunidades entre los partidos políticos. En
sobre la integridad política institucional en Es- este contexto, aquellos cuya ideología es más
paña realizado por Transparencia Internacio- afín a los intereses de los poderes económicos,
nal (2012), la clave reside en que “[e]n el marco cuentan, en principio, con unas posibilidades
institucional de la democracia española prima de financiación notablemente superiores al de
la búsqueda de la gobernabilidad sobre la ga- las formaciones cuyos programas pueden im-
rantía de representatividad, aunque, en la prác- plicar una limitación o un control de tales po-
tica, eso no garantiza que los Gobiernos sean deres.
eficaces”*. Según ese informe, el sistema políti-
co español se caracteriza por el presidencialis- Con todo, sobra decir que no toda financia-
mo, los gobiernos monocolor, el bipartidismo ción externa de los partidos o de los candidatos,
imperfecto, la primacía del Ejecutivo sobre el entraña un caso potencial de corrupción. Esta
Legislativo y la capacidad de los líderes de de- se produce cuando la financiación, preferente-
cidir los componentes de la mayoría de insti- mente privada y, en menor escala, pública, in-
tuciones de relieve, además de la inclinación a fluye en la orientación y decisiones políticas de
la partitocracia, puesto que las oligarquías diri- los partidos o de algunos de sus miembros. Sin
gentes se erigen en actores únicos de la sobe- embargo, el sistema híbrido público-privado
ranía y tienden al control efectivo de todas las español ha puesto al descubierto no pocos pro-
instituciones del Estado. blemas, especialmente vinculados a empresas
constructoras que esperan el regreso de favo-
La financiación de partidos políticos. En res a cambio de donativos más o menos opacos
coherencia con lo que se ha expuesto, una de (Ridao, 2014b, pp. 211-223).
las peores derivadas de la partitocracia es la
constante necesidad de recursos para financiar
** Suelen distinguirse dos modalidades básicas de polución
el funcionamiento ordinario y las cada día más parlamentaria: La estrategia electoral y la estrategia
legislativa. En la primera, se utiliza la financiación para
onerosas campañas electorales. En su revelador conseguir que sea elegido un candidato receptivo a las
pretensiones del corruptor; en la segunda, se hace referencia
a los sobornos recibidos por los parlamentarios corruptos
para defender en las Cámaras legislativas los intereses de
los corruptores. Estas poluciones del sistema parlamentario
* A cargo del proyecto ENIS, financiado por la Comisión suponen cambiar dinero por decisiones políticas. De este
Europea. En él participaron miembros de la judicatura, modo el principio “una persona, un voto, queda vacío de
la universidad, la política y las fuerzas de seguridad. contenido lo que repugna al ideal democrático”. Por eso,
Puede consultarse en: http://www.transparencia.org.es/ “tratar de eliminar las peores carencias de las democracias
PROYECTO_ENIS/Sistema_Nacional_de_Integridad_de_ reales también deben ser la guía que ilumine cualquier
Espa%C3%B1a-RE.pdf reforma de la financiación de los partidos políticos”.

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En el caso español, la modificación en 2003 mencionado techo de 100.000 euros no se apli-

de la Ley Orgánica 3/1987, de financiación có a las donaciones de inmuebles, la cesión de
de los partidos políticos constituyó un paso activos a precios inferiores a los de mercado,
modesto al objeto de acabar con la opacidad créditos en términos ventajosos o a la presta-
financiera existente desde los albores de la de- ción de servicios profesionales. La prohibición
mocracia. Se incorporaron dos grandes nove- para contratar con el sector público no afecta-
dades: La inclusión en los Presupuestos del Es- ba las donaciones anteriores a la firma de un
tado de una asignación para sufragar los gastos contrato, o una vez ya finalizado.
de seguridad y la actividad regular de los par-
tidos, la prohibición de que las empresas que En otro orden de cosas, si el régimen de
contratan con el sector público hicieran dona- financiación deja mucho que desear, el proce-
ciones. En 2007 se produjo una nueva reforma dimiento de rendición de cuentas tampoco es
para fijar un umbral máximo (100.000 euros al nada satisfactorio. El marco vigente durante el
año) y publicitar los donativos privados, pero período 2007-2012, antes de una nueva y pe-
sin distinguir entre los partidos y otros entes queña reforma acaecida en 2012, no obligaba
como las fundaciones y similares que se rela- a los partidos a integrar en sus cuentas la acti-
cionan con aquellos, que pasaron a ser el refu- vidad de sus sedes locales, donde es obvio que
gio preferido de los criptodonantes*. pueden producirse circunstancias irregulares
vinculadas a la corrupción de signo urbanís-
Pese a sus aspectos globalmente benéficos, tico. Tampoco a presentar las cuentas de los
salta a la vista que la reforma no ha disminui- grupos parlamentarios, ni de integrar en su
do los excesos de los partidos. Además, la ley contabilidad la de las fundaciones y otros entes
supuso la concesión de más dinero público sin relacionados. Y eso que cuando se redactaron
extremar las medidas de control y transparen- las leyes de 2007 y 2012 ya existían recomenda-
cia, amparándose en el paradójico argumen- ciones del Tribunal de Cuentas y del GRECO
to de no depender de los lobbies o grupos de en ese sentido. La citada modificación de 2012,
presión. Y, por si fuera poco, se establecieron cuyos efectos todavía están por ver, constituyó
clamorosas excepciones a la regla general: El más que nada un intento de adecuar las sub-
venciones al contexto de crisis económica.
* Como se sabe, aunque el origen de la LOFPP se remonta
a una proposición de ley del Grupo Parlamentario de
ERC, acordada con el Grupo Parlamentario Socialista, su En cuanto la economía lo permita es urgen-
aprobación final estuvo determinada, en buena medida, por
la adopción de la Rec (2003) del Comité de Ministros a los te institucionalizar un sistema esencialmente
Estados miembros de la UE (8.04.2003, durante la 835ava
reunión de los Delegados de los Ministros) relativa a las público y bien dotado, a cambio de potenciar
reglas comunes contra la corrupción en la financiación de
los partidos políticos y campañas electorales a instancias los órganos fiscalizadores, despolitizados. Se
del GRECO (Vid. DSCD, VIII Legislatura, núm. 114,
27.09.2005). trata de acometer cambios tangibles y realis-

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118 Razones para una crisis de la democracia representativa en España: Entre la partitocracia y la corrupción

tas, que permitan a los partidos superar el test La legislación pro-transparencia. Otra de
democrático más allá de la acostumbrada pa- las perversiones que genera la oligarquización
labrería, fuente de su actual descrédito y des- del sistema político es la opacidad institucional
legitimación. Al respecto, el Proyecto de Ley y la ausencia de mecanismos de rendición de
Orgánica de control de la actividad económi- cuentas. En este sentido, el Parlamento español
ca-financiera de los partidos políticos persigue aprobó en Diciembre de 2013 la Ley 19/2013,
la finalidad, según el Gobierno, de subsanar al- de Transparencia. Esta constituye, sin duda,
gunas de las deficiencias del vigente modelo*. un punto de inflexión en la tradición adminis-
Sin embargo se trata de una propuesta clara- trativa española puesto que, pese a que la Ley
mente insuficiente, cuyo principal defecto resi- 30/1992, de Régimen Jurídico de las Adminis-
de en un método que potencialmente permite traciones Públicas (LRJAP-PAC) ya hace refe-
la financiación falsa de los partidos a través de
rencia al acceso a la información en los proce-
las asociaciones o fundaciones vinculadas a los
dimientos administrativos, por su objeto y fun-
mismos. Así lo entendió el propio Consejo de
cionalidad los derechos establecidos en esa Ley
Estado en su informe preceptivo:
van más allá de una mera garantía procesal.

Lejos de comportar una verdadera reforma

De ahí que su aplicación deberá vencer no
que innove de manera sustancial el régimen
pocas inercias y reservas del sector público,
de control de los partidos políticos en ma-
pero también operar una forzosa adaptación
teria de financiación, se limita a modificar
técnica de la administración a la hora de de-
algunos aspectos concretos de su actividad
sarrollar sistemas que aseguren la plena dispo-
económico-financiera, manteniendo en lí-
nibilidad, trazabilidad y calidad de la informa-
neas generales la regulación vigente en sus
ción. Además que es indudable que ese cambio
mismos términos.
de cultura de los decisores públicos deberá lle-
var aparejado otro cambio de mentalidad: El de
* En cuanto al primer objetivo, se introdujeron algunas
limitaciones a la financiación privada, más severas en el
la ciudadanía en general, que deberá adaptarse
supuesto de las personas jurídicas, se crearon deducciones
en la base del impuesto sobre la renta personal para las
y tomar consciencia de sus derechos y posi-
cuotas de los afiliados, se amplió parcialmente el concepto bilidades, que en este terreno van más allá de
de donación a cualquier ventaja, fuese o no económica,
concedida a los partidos políticos y se alteró el criterio de la esporádica consulta de aquellos datos más
distribución de la ayuda estatal para el gasto ordinario,
a partir de un cómputo de votos a nivel estatal. En lo que morbosos como la retribución o el patrimonio
respecta al segundo objetivo, se estableció que, en el plazo de
seis meses desde su entrada en vigor, los partidos tuviesen de los altos cargos.
que presentar una contabilidad detallada y documentada
con sus ingresos y gastos ante el Tribunal de Cuentas, el cual,
en ocho meses, debía pronunciarse sobre su regularidad y.
en su caso, exigir las responsabilidades deducibles de su Cosa distinta es que, como pudo compro-
incumplimiento. No obstante la ambición del presente
Proyecto de Ley Orgánica, no hay duda que podía haberse barse en el momento de la plena efectividad de
ido más allá en la tarea de verter luz sobre las zonas oscuras
que dejó la aludida LOFPP. la Ley, tras un año largo de vacatio, el Portal

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Joan Ridao Martín 119

habilitado por el Gobierno no permite acceder dades de la ley es la obligación que las adminis-
a toda la información deseable*. Así, pese a que traciones publiquen los proyectos normativos
el Ejecutivo subrayó que había más de 500.000 con anterioridad a la petición de los dictáme-
registros disponibles, lo cierto es que estos no nes preceptivos, así como las memorias e infor-
aportaban especiales novedades, a excepción mes que integren los expedientes de elabora-
de los contratos menores, las retribuciones de ción de aquellos (en particular, la memoria del
los altos cargos inferiores a secretarios de Esta- análisis del impacto normativo regulada por el
do, los convenios y la relación de perceptores Real Decreto 1083/2009), lo hace sin aclarar
de indemnizaciones por razón de su incom- si se incluyen las notas, actas o minutas de las
patibilidad. Además que se está dificultando reuniones de los comités y grupos de trabajo,
objetivamente el acceso a la información, en así como los informes y pareceres externos y
la medida que, pese a que la norma prevé que borradores de textos normativos.
pueda hacerse a través de cualquier medio que
identifique al solicitante, la web no ofrece ni
Finalmente, la Ley prevé, y ese es uno de
una dirección de correo ni un teléfono ni una
los aspectos más discutibles junto a su consi-
dirección postal, y el formulario de solicitud
deración de ley ajena a la protección de dere-
exige o bien el DNI electrónico o un certificado
chos fundamentales, el silencio negativo como
digital, o bien obtener unas claves hoy por hoy
forma de resolución de las solicitudes, lo cual
inaccesibles además de complejas.
equivale a una desestimación de la solicitud
(Art. 20.4). Esa previsión, según la praxis que
Con todo, hay que decir que la norma ya
pueda hacerse en el futuro, es evidente que po-
nació claramente disminuida en muchos as-
dría llegar a diluir el objetivo de la Ley e incen-
pectos: Permite el acceso a la información me-
tivar incluso que las peticiones de información
diante cualquier tipo de soporte (documentos
sean rechazadas de plano y sin motivo aparen-
que obran en poder de cualquiera de los sujetos
situados en el ámbito de aplicación de la Ley), te. Y ello colisiona, a todas luces, con la regla

pero con la condición de que estos hayan sido general por la que se entiende que toda admi-

elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus nistración que no contesta en plazo es porque

funciones, requisito adicional no previsto ni en estima la petición, salvo en algunos supuestos
el Convenio 205 del Consejo de Europa ni en tasados, entre los que se incluyen imperiosas
el Reglamento de la Comisión Europea núm. razones de interés general.
1049/2001, de 30 de mayo. Además de que,
siendo cierto que una de las principales nove- En cuanto a los límites al derecho de
acceso a la información se refiere, cabe señalar
* http://transparencia.gob.es/ que estos son mucho más amplios en esta Ley

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120 Razones para una crisis de la democracia representativa en España: Entre la partitocracia y la corrupción

que los que prevé la LRJAP-PAC: Razones de quier litigio, los tribunales deberán ponderar
interés público, intereses de terceros más dig- y, en su caso, incluso podrán dar mayor pro-
nos de protección o lo establecido por una ley tección a derechos que jueguen a favor de la
o un órgano competente mediante resolución administración, estos sí fundamentales, como
motivada. Asimismo, está vedado el acceso a la protección de datos personales [Art. 18.4 de
expedientes que contengan información sobre la Constitución (CE)]; a diferencia del dere-
las actuaciones del Gobierno o de las comuni- cho no fundamental a la información en que
dades autónomas en el ejercicio de sus compe- se ampara la Ley (Art. 105 b CE). En suma, se
tencias constitucionales no sujetas a derecho trata de una ley que reduce los derechos de la
administrativo; las cuestiones que contengan ciudadanía frente al Leviatán. Y ello, por cier-
información sobre la defensa nacional o la se- to, dificulta su homologación en términos eu-
guridad del Estado; cuando, en el caso de la ropeos, como demuestra el hecho de que tanto
investigación de delitos se estime que pudiera el Tribunal Europeo de Derechos Humanos
ponerse en peligro la protección de los dere- (TEDH) como el Consejo de Europa (Con-
chos y libertades de terceros o las necesidades venio de Tromsø núm. 205, sobre el Acceso a
de las investigaciones que se estén realizando; los documentos públicos), además del propio
y, finalmente, los elementos relativos a las ma- Consejo de Estado, relacionan este derecho
terias protegidas por el secreto comercial o in- con la libertad de información.
dustrial, o a las actuaciones administrativas de-
rivadas de la política monetaria. Ciertamente, Conclusiones
la invocación de estos límites deberá ser justi- El diseño, durante el período constituyente,
ficada y proporcionada, valorando las circuns- del sistema político español, y señaladamente
tancias concurrentes en cada caso. Pero, por lo del vigoroso sistema de partidos imperante,
pronto, la opción de la ley en este punto resulta contribuyó en origen a la consolidación de la
contraria a la práctica extendida en otros países democracia. Casi 40 años más tarde, la crisis
de tasar de forma clara y con la máxima segu- de legitimidad que empaña a las instituciones
ridad jurídica los diferentes supuestos exentos. democráticas y a los partidos políticos augura
un inminente cambio de era política.
En último término debe significarse que,
pese a que la Ley se enmarca en el contexto Esta cuestión ocupa indudablemente un lu-
de otras regulaciones con gran tradición en el gar destacado en la jerarquía de inquietudes de
entorno occidental, se aparta deliberadamente la ciudadanía, que ve cómo la crisis económica
de la garantía de los derechos fundamentales a y los reiterados episodios de corrupción deri-
recibir libremente información veraz o a par- van de los manejos de una gobernanza econó-
ticipar en los asuntos públicos. Así, ante cual- mica telúrica y del autoritarismo postdemocrá-

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Joan Ridao Martín 121

tico que exhiben la mayoría de partidos polí- modelo de democracia participativa, además
ticos, que han expulsado la voluntad popular de institucionalizar los mecanismos que hagan
del proceso decisional, abandonando la acción entrar en juego a la llamada ciudadanía activa,
colectiva característica del período de la Tran- especialmente en el proceso de toma de deci-
sición, deviniendo meros instrumentos para la siones que afectan a la gobernanza económica,
provisión de cargos y la competición electoral. como las consultas populares, por ejemplo, pa-
rece del todo necesario reconducir la tendencia
De ahí que la respuesta social no se ha he- aparentemente inexorable a la oligarquización
cho esperar en forma de previsibles, y quizás de las estructuras partidistas, puesto que ello
irreversibles pérdidas electorales para los par- las hace menos permeables a las aspiraciones y
tidos tradicionales, en favor de nuevas opcio- preferencias sociales. En ese sentido, no estaría
nes políticas emergentes que dicen proponer de más que los partidos empezaran por garan-
una renovación profunda del entramado polí- tizar el cumplimiento efectivo de la exigencia
tico e institucional, que sugieren reformas de constitucional de democracia en su funciona-
calado en cuestiones como la organización te- miento interno. Por lo demás, se hace preciso
rritorial, la ley electoral o las relaciones con la adoptar un sistema de financiación de los par-
Unión Europea. tidos esencialmente público y bien dotado, a
cambio de reforzar y despolitizar los órganos
Con todo, la experiencia de otros sistemas fiscalizadores. En suma, se trata de acometer
políticos demuestra que otras situaciones con cambios tangibles y realistas, que coadyuven al
parangón en la española han sido terreno abo- sistema político y partidario a superar el actual
nado para que se desaten dinámicas de signo contexto de descrédito y deslegitimación.
populista, lo cual debería llevar a los partidos
tradicionales a impulsar con más ahínco si Referencias
cabe, y sin dilación, las medidas de regene- Álvarez, J. (11 de noviembre de 2014). Virtudes
ración democrática necesarias, más allá de la y peligros del populismo. El País.
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cargos de la administración, que presentan as- http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=-
pectos positivos, pero que se me antojan neta- CE-D-2014-57
mente insuficientes. La Palombara, J. (2007). Reflections on politi-
cal parties development, fou decades la-
Ciertamente, si se desea profundizar en un ter. Party Politics, 13(2), 141-154.

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