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INFORME LEGAL N° 001-2023
A : DR. RAFAEL AMÉRICO TORRES SOTELO
Docente del curso Teoría del estado y ciencia política
DE : TOMÁS ERNESTO CONCHA CALLA
https://orcid.org/0009-0002-7281-0611
ASUNTO : Problemática de la Unicameralidad y Bicameralidad
FECHA : Lima Sur 12 de mayo de 2023
Tengo el agrado de dirigirme a usted con la finalidad saludarlo e informarle lo siguiente:
1. ANTECEDENTES:
En atención a lo consignado en el sílabo de la asignatura Teoría del Estado y
Ciencia Política, se describe que se debe realizar un informe legal, además, incluir en
este las fuentes de hecho y derecho, la problemática de la unicameralidad y
bicameralidad y elaborar conclusiones y recomendaciones. La unicameralidad y la
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bicameralidad representan dos sistemas legislativos utilizados en diferentes países
alrededor del mundo. En un sistema unicameral, se establece una única cámara
legislativa responsable de la aprobación de leyes y la supervisión de las acciones
gubernamentales. Por otro lado, en un sistema bicameral, se emplean dos cámaras
legislativas, cada una con funciones específicas. La elección entre uno u otro sistema
depende de diversos factores, tales como la historia y cultura política de cada país, así
como sus necesidades y metas particulares. Cabe destacar que ambos sistemas
poseen ventajas y desventajas que deben ser consideradas al momento de tomar una
decisión.
El presente informe legal tiene como objetivo investigar los antecedentes
históricos y las características fundamentales de los sistemas unicameral y bicameral,
así como analizar sus implicaciones legales y políticas. Además, se examinarán casos
de países que han adoptado cada uno de estos sistemas y se evaluarán los resultados
obtenidos a lo largo del tiempo. Con base en estos análisis, se pretende brindar
recomendaciones y conclusiones para aquellos países que estén considerando realizar
modificaciones en su sistema legislativo.
2. BASE LEGAL:
-Constitución Política del Perú, específicamente en su Artículo 90, que establece la
existencia de dos cámaras: el Congreso de la República, conformado por el Senado y la
Cámara de Diputados.
-Ley Orgánica del Congreso de la República del Perú (Ley Nº 28049) establece las
funciones y atribuciones del Congreso unicameral, así como el proceso de elaboración,
discusión y aprobación de las leyes.
-Ley Orgánica del Congreso: Ley N° 30220
-Ley del Procedimiento Parlamentario: Ley N° 28031
-Reglamento del Congreso: Resolución Legislativa N° 020-2020-2021-CR
-Decreto Supremo N.º 008-2006-JUS - Reglamento de la Ley Marco para la Producción
y Sistematización Legislativa
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3. ANÁLISIS:
3.1 Realidad social y jurídica
Estos 2 modelos viables, la bicameralidad o la unicameralidad, siempre han estado en
debate en los sistemas parlamentarios del mundo, un nuestro caso, la unicameralidad solo se
ha puesto en funcionamiento en los congresos o asambleas constituyentes (ejemplo 1979), y
de manera excepcional solo en dos constituciones políticas en 1867 y la que nos rige hasta
ahora, la de 1993. Sin embargo, ante la ola de críticas a este modelo, muchos empiezan a
cuestionarse si este es el mejor o peor modelo que merece nuestro país, es así como empieza
la disyuntiva, qué modelo es el que mejor funcionaría en nuestro Perú, por eso este informe
trataremos de identificar y encontrar explicaciones sobre las ventajas y las desventajas de cada
modelo y al final del informe, dejaremos nuestra propuesta teniendo en cuenta las distintas
opiniones de juristas expertos en el tema, incluso hasta de plantea la posibilidad de reformar la
constitución, como lo viene reclamando especialmente partidos de izquierda en el Perú. Por
ejemplo, El presidente de la República, Pedro Castillo, anunció en su mensaje a la nación que
presentará al Congreso un proyecto de reforma constitucional para modificar la actual Carta
Magna, a fin de posibilitar una asamblea constituyente. “Tengan la seguridad de que nunca se
hará tabla rasa de la legalidad; sin duda, para lograr este propósito tendremos que conciliar
posiciones con el Congreso de la República, pues será aquí, en la casa de las leyes, donde se
tendrán que aprobar las normas correspondientes”, afirmó en el hemiciclo de sesiones de la
representación nacional (https://elperuano.pe/, 2021). Sin embargo, es importante tener en
cuenta que las asambleas constituyentes también pueden ser utilizadas como instrumentos por
parte de sistemas autocráticos. Un ejemplo de ello es el caso de la Rusia soviética, donde la
dictadura comenzó con la convocatoria a una Asamblea Constituyente que había sido solicitada
por los bolcheviques desde 1903. Asimismo, George Liet-Veaux señala que el programa del
partido fascista también planteaba la abolición del Senado y la convocatoria a una Asamblea
Constituyente. Según Nicola Mateucci, la legitimidad de una Constitución escrita se basa en su
fuente formal, que emana de la voluntad soberana del pueblo a través de una asamblea
constituyente y, en algunos casos, de un referéndum. Esto implica que la Asamblea
Constituyente es un mecanismo que permite a las personas ejercer el poder constituyente para
elaborar una Constitución, es decir, reconocer sus derechos fundamentales y diseñar la
estructura organizativa concreta del sistema constitucional de su sociedad política. También se
puede utilizar para realizar una revisión total de la Constitución vigente, sin necesidad de seguir
los procedimientos establecidos para su modificación. Para evitar que una Asamblea
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Constituyente sea utilizada como punto de partida para sistemas autocráticos, es crucial que su
convocatoria sea el resultado de un consenso. Este consenso implica que las diferentes
corrientes políticas presentes en una sociedad tengan la intención común de crear una
estructura organizativa completa para el sistema constitucional o revisar por completo la
organización existente, prescindiendo de los mecanismos establecidos en la Constitución para
su reforma debido a circunstancias especiales. No puede ser impuesto por una mayoría política
eventual, por más grande que sea su tamaño numérico. Pedro Planas sostiene que toda
Constitución debería ser un pacto institucional de consenso, más allá de las tendencias
momentáneas de un partido mayoritario o del gobierno en turno. Para considerar que una
Constitución es de consenso, se deben cumplir ciertos requisitos: en el escenario electoral,
debe haber una participación plural de las fuerzas políticas; en el escenario político, se debe
garantizar la autonomía de la labor constituyente frente al gobierno y a los deseos y
necesidades del poder; y en la labor constituyente misma, debe haber un debate libre con una
vocación de diálogo y acuerdo entre las fuerzas políticas participantes. (Cairo Roldan, 2006)
Como se puede apreciar, algunos quieren sacar provecho de la falta de institucionalidad y
proponen soluciones radicales manipulando a la población con discursos de odio y apelando a
la baja aceptación del Poder Legislativo. En las últimas décadas, se ha observado un aumento
en la crisis de representatividad y popularidad de los partidos y movimientos políticos. Esto se
refleja en encuestas que confirman la amplia desaprobación popular hacia todos los partidos y
su falta de representatividad política, lo cual se evidencia en la debilidad organizativa de la
mayoría de ellos. A pesar de la implementación de una Ley de Partidos Políticos que ofrece
incentivos importantes para la formación y fortalecimiento de partidos con una organización
sólida, bases programáticas y democracia interna, el objetivo perseguido no se ha logrado
alcanzar. Incluso la introducción de una barrera electoral legal para limitar el acceso a escaños
parlamentarios por parte de agrupaciones políticas con escasa representación no ha impedido
un alto grado de fragmentación y descomposición de los partidos políticos dentro del Congreso.
(INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS, 2009).
La crisis de representación es un término debatido que describe una situación en la que
los ciudadanos tienen una amplia y profunda desconfianza y apatía hacia sus gobernantes y el
funcionamiento de las instituciones fundamentales de las democracias contemporáneas, como
los partidos políticos, las elecciones y los poderes de gobierno. Esta crisis ha estado presente
en los últimos 30 años. Según la definición de Ferrater Mora, la crisis implica una separación y
una anomalía que se produce en el transcurso de un evento, planteando el dilema de superar
esa singularidad o sucumbir ante ella. En este contexto, la crisis indica, según Manin, una
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transformación de la democracia de partidos hacia una democracia de audiencia. Según Abal
Medina, representa el cambio desde un modelo de representación de masas (de 1910 a 1970)
hacia un modelo electoral (desde 1980). A principios del siglo XX, Michels ya preveía una
tendencia creciente hacia el final de ese período: la aparente forma democrática de los partidos
políticos podía ocultar una inclinación hacia la aristocracia u oligarquía, que era inherente a
cualquier organización partidista (Eberhardt, 2015).
Cuando se implementan formas de democracia directa, como elecciones para la toma
de decisiones gubernamentales o la revocación de autoridades, sin la existencia de un sistema
de partidos políticos representativo, existe el riesgo de que se generen formas autoritarias de
ejercicio del poder o problemas significativos de gobernabilidad. Por otro lado, cuando se
establecen mecanismos participativos no electorales sin instituciones sólidas y sin
organizaciones sociales representativas, existe el riesgo de que estos espacios se vuelvan
ineficaces o sean dominados por intereses particularistas. En este escenario, los problemas de
representación persisten, los espacios participativos compiten con los representativos
debilitándose mutuamente, se dificulta la posibilidad de legitimar un sistema de partidos y las
demandas e intereses sociales tienden a expresarse fuera de las instituciones establecidas.
En el contexto peruano de los últimos años, se ha observado la inclusión de formas de
democracia directa electoral, pero estas solo se han utilizado para revocar autoridades a nivel
local. Esto ilustra cómo se implementa un mecanismo con requisitos que solo pueden cumplirse
en escalas de población más pequeñas, sin lograr su propósito original. Además, muestra
cómo, en contextos de fragmentación política sin actores consolidados, un funcionamiento
deficiente de la dimensión representativa y una institucionalidad estatal que no abarca todo el
territorio, estos mecanismos se convierten en espacios adicionales para luchas faccionales que
a menudo ignoran las normas vigentes. Por otro lado, en cuanto a la implementación de
diversas formas de participación no electoral, se observan espacios de participación con un
enfoque vagamente corporativo, que buscan reunir a grupos de interés relevantes y figuras
representativas en torno a ciertas políticas públicas. Estos espacios, aunque con limitaciones,
han funcionado de manera satisfactoria y han cumplido con el propósito de recopilar opiniones
de sectores pertinentes y tenerlas en cuenta (Tanaka, 2007). En este sentido, las
organizaciones más poderosas tendían a ser las menos democráticas. Un empleado o líder se
convertía en líder con una autonomía y libertad de acción que no debería tener, y se
acostumbraba a tomar decisiones importantes por sí mismo. Esta concentración de poder en
las organizaciones partidistas y en sus líderes, el distanciamiento entre el representante y los
representados, y el manejo discrecional de los recursos de poder por parte de las élites
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políticas, finalmente condujeron a la crisis de representación. Esta desazon de la poblacion
hace que vean con escepticismo la instalacion de una camara unica o una bicameral. Como lo
venimos desarrollando a través de este informe, la unicameralidad y la bicameralidad son dos
modelos de organización parlamentaria que se utilizan en diferentes países del mundo. La
diferencia entre ambos radica en la cantidad de cámaras que componen el poder legislativo. En
un sistema unicameral, existe solamente una cámara legislativa que se encarga de elaborar y
aprobar las leyes. Este modelo se utiliza en países como Dinamarca, Finlandia, Portugal y
Nueva Zelanda, entre otros. Sin embargo, en un sistema bicameral, existen dos cámaras
legislativas que se encargan de la elaboración y aprobación de las leyes. Estas cámaras suelen
tener diferentes funciones y atribuciones, y en algunos casos, pueden estar integradas por
distintas representaciones o enfoques políticos. Este modelo se utiliza en países grandes como
Estados Unidos, México, Alemania y España, entre otros. En términos generales, la
unicameralidad tiene la ventaja de ser más sencilla y ágil, ya que no se requiere del proceso de
conciliación entre dos cámaras para la aprobación de una ley. Esto significa que los trámites
legislativos pueden ser más rápidos y eficientes. Sin embargo, la bicameralidad tiene sus
propias ventajas, ya que permite un mayor equilibrio entre los diferentes sectores de la
sociedad y la política. En un sistema bicameral, las dos cámaras pueden representar a
diferentes grupos de interés, y pueden actuar como un contrapeso para evitar la aprobación de
leyes que podrían ser perjudiciales para alguno de ellos. En cuanto a la realidad social y
jurídica de ambos modelos, no hay una respuesta única, ya que esto dependerá de cada país y
su situación particular. En algunos casos, la unicameralidad puede ser más adecuada para
países pequeños o con una estructura política más sencilla, mientras que la bicameralidad
puede ser más adecuada para países grandes o con una estructura política más compleja. En
cualquier caso, tanto la unicameralidad como la bicameralidad pueden ser eficaces si se
aplican adecuadamente y en función de las necesidades y características de cada país.
3.2 Realidad Social
El presente informe tiene como objetivo analizar la problemática que se presenta en
torno a la unicameralidad y bicameralidad, desde una perspectiva legal. El debate sobre cuál
de estas dos formas de organización legislativa es más adecuada ha sido objeto de discusión
durante mucho tiempo. Por lo tanto, este informe examinará las características de ambas, las
ventajas y desventajas de cada una y la situación en diferentes países. En países de América
Latina como Brasil, se cuenta con 513 diputados y 81 senadores para una población de
aproximadamente 207 millones de habitantes. En Argentina, existen 257 diputados y 72
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senadores para una población de alrededor de 45 millones de personas. Colombia tiene 166
diputados y 102 senadores para una población de aproximadamente 51 millones de
colombianos. Bolivia cuenta con 130 diputados y 36 senadores para una población cercana a
los 11.7 millones de habitantes. En Chile, se tienen 120 diputados y 38 senadores para una
población de aproximadamente 19.1 millones de chilenos. Por último, en Paraguay se cuenta
con 80 diputados y 45 senadores para una población de aproximadamente 6.75 millones de
habitantes, según datos actualizados hasta 2023. Por ejemplo, a nivel de Sudamérica, el poder
legislativo, en los países de Cuba, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela han optado por concentrar su Poder Legislativo en una
sola Cámara, sin embargo, esto tuvo como problemática, menos control, porque con una sola
cámara, hay menos posibilidades de que se realice un control adecuado del poder. Al haber
menos control, existe un mayor riesgo de corrupción y abuso de poder. En algunos casos, la
unicameralidad puede resultar en una menor representación de minorías y regiones menos
pobladas. En el Perú, desde la creación de la república, se han evidenciado hechos que
generaron como problemática una terrible desigualdad de los pueblos del interior o de los
pueblos de los andes, porque al ejercer su rol el estado peruano, se olvida por completo de
nuestros hermanos que viven en esos lugares, esto a su vez genera resentimiento y una
constante migración a la capital de la República.
Fuente extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://portal.jne.gob.pe/portal_documentos/files/
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informacioninstitucional/escuelaelectoral/Martes%20Electorales%20-%20Exposiciones/ee2007/
mar_17jul2007.pdf
3.3 Realidad Jurídica
A nivel mundial, el poder legislativo es uno de los tres poderes del Estado y su función
principal es la elaboración, discusión y aprobación de leyes. En la mayoría de los países
democráticos, el poder legislativo está conformado por un órgano unicameral o bicameral,
dependiendo del sistema político de cada país.
En el sistema bicameral, el poder legislativo se divide en dos cámaras: una cámara baja
(conocida como Asamblea, Congreso, Cámara de Diputados, entre otros) y una cámara alta
(conocida como Senado, Cámara de Representantes, Consejo de Estado, entre otros). En
general, la cámara baja representa a la población en general y se elige por sufragio universal,
mientras que la cámara alta representa a las regiones o estados del país y puede tener un
proceso de elección diferente. En algunos países, como Estados Unidos, el poder legislativo es
bicameral y está conformado por el Senado y la Cámara de Representantes. En otros países,
como Reino Unido, el poder legislativo es unicameral y está conformado por la Cámara de los
Comunes. Tenemos que señalar que la estructura y composición de los poderes legislativos de
los países son varios se estructuran de acuerdo con su realidad social y política.
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Fuente: extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://portal.jne.gob.pe/
portal_documentos/files/informacioninstitucional/escuelaelectoral/Martes%20Electorales%20-
%20Exposiciones/ee2007/mar_17jul2007.pdf
A nivel de Sudamérica, el poder legislativo, como por ejemplo el Congreso de la
República Argentina fue creado en 1853, mediante la sanción de la Constitución Nacional. Esta
constitución establece en su artículo 44 que el Congreso se compondrá de dos Cámaras, una
de Diputados y otra de Senadores, y que ambas serán elegidas por el pueblo. La ley que regula
la organización y funcionamiento del Congreso es la Ley N° 24.967, sancionada en 1998
(https://www.argentina.gob.ar/justicia, s.f.). Esta ley establece la forma de elección de los
miembros del Congreso, la duración de sus mandatos, las facultades y atribuciones de ambas
Cámaras, y los procedimientos para la elaboración y sanción de las leyes.
La Cámara de Diputados está compuesta por representantes elegidos por el pueblo de
cada una de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en proporción a su
población. Su mandato dura cuatro años, y pueden ser reelegidos por un período consecutivo.
Por su parte, la Cámara de Senadores está compuesta por tres representantes de cada
provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, elegidos por las legislaturas de cada una
de ellas. Su mandato dura seis años, y pueden ser reelegidos por un período consecutivo.
La Ley N° 24.967 también establece las funciones y atribuciones de cada una de las
Cámaras, que incluyen la aprobación de leyes, el control del Poder Ejecutivo, la designación de
jueces y otros funcionarios públicos, y la elaboración del presupuesto nacional, entre otras.
En resumen, la Ley de creación del Congreso de la República Argentina establece la
organización, funcionamiento y atribuciones de ambas Cámaras, y es la principal norma que
regula el poder legislativo en Argentina.
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Foto: Recinto del antiguo Congreso Nacional | Argentina.gob.ar
Los partidarios del modelo unicameral sostienen que presenta diversas ventajas. En
primer lugar, al tener un único órgano legislativo, se facilita la adhesión a la voluntad general,
ya que no hay divisiones ni conflictos entre cámaras. Además, al considerar la legislación en un
solo cuerpo, se logra un ahorro de tiempo y recursos económicos.
Fuente de imagen: JNE
La concentración de esfuerzos legislativos en un solo cuerpo permite optimizar los
recursos de investigación y, por ende, profundizar en el estudio de cada medida. Asimismo, la
inexistencia de una segunda cámara genera un mayor sentido de responsabilidad en el cuerpo
legislativo único. En contraste, la división del poder legislativo en dos cuerpos debilita la rama
legislativa en comparación con el poder ejecutivo.
Por otro lado, Los defensores del bicameralismo presentan los siguientes argumentos:
La segunda cámara desempeña un papel relevante en el proceso legislativo al permitir la
representación de grupos poblacionales, territoriales o no territoriales que no tienen voz en la
cámara baja. La segunda cámara posee la facultad de presentar iniciativas legislativas, lo que
garantiza la capacidad de introducir propuestas de ley por parte de grupos que no están
representados en la primera cámara.
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La existencia de dos cámaras legislativas implica un mecanismo de control mutuo,
donde cada cámara puede ejercer un control sobre las decisiones de la otra, lo que contribuye
a un proceso legislativo más riguroso y a la toma de decisiones más equilibrada. La tramitación
legislativa que involucra a dos cuerpos legislativos tiende a mejorar la calidad de la normativa,
ya que permite un proceso de revisión y perfeccionamiento más exhaustivo. La existencia de
dos cámaras distribuye el poder legislativo, evitando la concentración de poder que podría
presentarse en un sistema unicameral (Barrios Achavar , 2018).
Como mencionamos al principio de este informe, la experiencia unicameral en la historia
Política Peruana se registra sólo en los congresos o asambleas constituyentes y,
excepcionalmente, en dos constituciones políticas promulgadas en 1867 y la vigente la de
1993. La Constitución de 1867, en su artículo 45°, señaló: "El Poder Legislativo se ejerce por el
Congreso en una sola Cámara y en la forma que esta Constitución establece". Fue aprobada
por el Congreso Constituyente el 29 de agosto de 1867, y promulgada por el presidente coronel
Mariano Ignacio Prado, el mismo día. Tuvo una efímera vigencia de cuatro meses. En efecto, la
Constitución de 1993, en su artículo 90°, establece: "El Poder Legislativo reside en el
Congreso, el cual consta de Cámara Única". Los detractores de la actual constitución señalan
que el sistema unicameral ha sido impuesto por gobiernos autocráticos, sin embargo, en
sociedades con una tradición democrática de larga data como es el de Suecia, poseen un
parlamento unicameral o no necesariamente fundamentado en la existencia de gobiernos
autocráticos, sino por el contrario el objetivo del cambio de modelo parlamentario es una
búsqueda de eficiencia, de reducción burocrática y calidad del gasto (Comercio, 2005). En el
Perú, el poder legislativo ha enfrentado una serie de problemáticas en los últimos años, entre
las que se encuentran:
a). - Inestabilidad política: Desde el año 2016, Perú ha vivido una serie de crisis políticas
y sociales, que han afectado la estabilidad del poder legislativo. En los últimos cinco años, el
país ha tenido cuatro presidentes y cinco presidentes del Congreso.
b). - Crisis de representatividad: Existe una percepción generalizada de que el
Congreso no representa adecuadamente los intereses y demandas de la población, lo que ha
llevado a una pérdida de confianza y credibilidad en el poder legislativo.
c). - Corrupción: En los últimos años, se han dado a conocer casos de corrupción en el
poder legislativo, como el caso de la compra de votos para evitar la destitución del expresidente
Kuczynski, lo que ha generado una gran desconfianza en la institución.
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d). - Polarización política: La polarización política y la falta de diálogo entre los
diferentes partidos políticos ha llevado a una falta de consenso y de acuerdos en el poder
legislativo, lo que ha dificultado la aprobación de importantes proyectos de ley.
e). - Falta de transparencia: A pesar de los avances en materia de transparencia, el
Congreso ha sido criticado por la falta de transparencia en su gestión, especialmente en lo
referido a la asignación de recursos y a la gestión de los fondos públicos.
Estas problemáticas han llevado a una pérdida de confianza y credibilidad en el poder
legislativo en Perú, y han generado un llamado a la reforma de las instituciones políticas del
país para fortalecer la democracia y garantizar la representación de los ciudadanos. Como
vemos a pesar de haber cumplido 2 siglos como república, los problemas continúan, y
podemos decir que hasta se acentúan en este último quinquenio.
Cuando nos remontamos a la creación de la república del Perú, y la instalación el 20 de
septiembre de 1822 mediante ley no numerada (PERÚ, s.f.), el primer congreso de la república
de Perú. El 3 de agosto de 1821 se autonombró don José de San Martín, Protector del Perú,
asumió los poderes del ejecutivo y legislativo, y promulgó un estatuto provisional que ordenaba
su obediencia hasta que “las primeras nociones del gobierno” se hayan organizado con la
instalación de las instituciones correspondientes. Tras la convocatoria que hizo San Martín a la
implementación del Congreso Constituyente y elección de diputados, el 20 de septiembre de
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1822, luego de la instalación del ente legislativo, José de San Martín renunció al cargo de
Protector y entregó sus poderes a esta institución gubernamental (BNP, s.f.).
Fuente: extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://portal.jne.gob.pe/portal_documentos/files/
informacioninstitucional/escuelaelectoral/Martes%20Electorales%20-%20Exposiciones/ee2007/
mar_17jul2007.pdf
A partir de entonces se conformó el primer congreso de la república. La principal obra
del primer Congreso Constituyente fue proveer los medios para asegurar nuestra
independencia y la aprobación de la primera Constitución Política del Perú, promulgada el 12
de noviembre de 1823. Nuestra primera Carta Magna decidió la adopción del sistema
republicano, la división de los poderes del Estado, el principio de que nadie nacía esclavo, la
garantía de las libertades ciudadanas, la inviolabilidad de domicilio, la privacidad de la
correspondencia, el derecho a la propiedad, el derecho a la educación, la elección de las
autoridades locales, etc. Sin embargo, poco tiempo después, se suspendió su vigencia, pero
muchos de sus enunciados se mantendrían en los siguientes textos constitucionales
(REPUBLICA, 2017). Debemos tener en cuenta además que Tradicionalmente, el Congreso de
la República estuvo integrado por dos Cámaras: el Senado Nacional y la Cámara de Diputados.
De acuerdo con el Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas, las sesiones del Congreso
se realizaban en el local que ocupaba la Cámara de Diputados, cuya secretaría actuaba a la
vez como secretaría del Congreso. Igualmente, la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados
era, al mismo tiempo, la del Congreso de la República. (Congreso de la República, s.f.). Incluso
la misma La Constitución Política del Perú garantiza a los ciudadanos el derecho de presentar
propuestas de ley. El proceso legislativo se desarrolla de la siguiente manera:
1. Oficina de Trámite Documentario: Recibe, registra y enumera el proyecto de ley.
2. Oficialía Mayor: Una vez ingresada la iniciativa, el Oficial Mayor informa al Consejo
Directivo y envía el decreto de envío, que contiene la fecha, número del proyecto y el
nombre de la Comisión encargada de recibirlo, previa consulta a un miembro de la
Mesa Directiva. Lleva la firma del Oficial Mayor del Congreso.
3. Comisiones: En las Comisiones se realiza un exhaustivo estudio de los proyectos de
ley, buscando armonizar puntos de vista y encontrar consenso entre los grupos
parlamentarios y sus diversas posiciones. Las Comisiones emiten sus dictámenes en un
plazo máximo de 30 días hábiles desde la fecha de ingreso del proyecto. Estos
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dictámenes pueden ser favorables, desfavorables o ser rechazados, en cuyo caso se
archivan.
4. Consejo Directivo: Recibidos los dictámenes de las Comisiones, el Consejo Directivo,
con el apoyo del Oficial Mayor, el director general Parlamentario y el Relator, ordena los
proyectos de ley y los incluye en la agenda para su debate en el pleno del Congreso.
Determina el tiempo de debate, distribuye las copias de los dictámenes a los miembros
del Congreso con 24 horas de anticipación y, en casos de suma urgencia, puede
disponer la entrega domiciliaria.
5. Pleno: Después de un debate, el Pleno puede aprobar la ley o rechazarla, enviándola al
archivo.
6. Oficina de Relatoría y Agenda: Elabora el texto final de la Ley y lo deja listo para su
remisión al Poder Ejecutivo.
7. Oficialía Mayor: El Oficial Mayor revisa y certifica el texto final de la Ley, y lo remite al
presidente de la República para su promulgación en un plazo de 15 días hábiles.
8. Poder Ejecutivo: Si el presidente de la República no tiene observaciones, promulga la
Ley y ordena su publicación. Si el presidente tiene observaciones sobre la totalidad o
parte de la Ley, las presenta al Congreso dentro del plazo mencionado. Si el presidente
no promulga la Ley enviada dentro del plazo, el presidente del Congreso o el de la
Comisión Permanente, según corresponda, realiza el acto de promulgación.
9. Promulgación y Publicación: Las leyes promulgadas se publican en la sección "Normas
Legales" del Diario Oficial "El Peruano".
10. Vigencia de la Ley: La Ley es obligatoria a partir del día siguiente de su publicación en
el Diario Oficial, a menos que la propia ley establezca un período mayor para su entrada
en vigor, ya sea en su totalidad o en parte (Barrios Achavar , 2018).
A propósito del temas de la bicameralidad, justamente el 15 de julio del 2023 el proyecto de
reforma constitucional que restablece la bicameralidad no alcanzó los 87 votos de la
representación nacional, por lo cual deberá ratificarse mediante referéndum. La iniciativa
legislativa obtuvo 71 votos a favor, 45 en contra y 6 abstenciones. La presidenta del Legislativo,
María del Carmen Alva, señaló que la propuesta había sido aprobada por el Congreso, pero al
no haber superado los dos tercios de número legal de parlamentarios debería ser ratificada
mediante referéndum conforme a lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta Magna. Dicho
artículo señala que toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con
mayoría absoluta del número legal de sus miembros y ratificada mediante referéndum. Sin
embargo, puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Parlamento se obtiene en dos
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legislaturas ordinarias sucesivas. La presidenta de la Comisión de Constitución, Patricia Juárez,
adelantó que propondrá un recurso de reconsideración para volver a votar la propuesta. “Voy a
proponer un recurso de reconsideración porque creemos que es lo mejor para el Perú”, señaló
(Editora Perú, 2022).
IV. CONCLUSIONES
Luego de haber analizado la problemática de la Unicameralidad o Bicameralidad, se
concluye la mejor forma de democratizar el ejercicio del poder es la conformación de las 2
cámaras, una cámara de diputados y una cámara reflexiva, esto es la cámara de senadores, lo
cual haría un mejor filtro y de tendría una mejor productiva a nivel legislativo y puede ser
apoyada por varias razones, como las siguientes:
1. Representación más equilibrada: La bicameralidad puede permitir una
representación más equilibrada de las diferentes regiones, grupos y opiniones
políticas. En un sistema bicameral, cada cámara puede estar diseñada para
representar diferentes intereses y perspectivas, y esto puede ayudar a evitar que
una cámara tenga un poder abrumador sobre otra.
2. Revisión y mejora de las leyes: En un sistema bicameral, las dos cámaras
pueden trabajar juntas para revisar y mejorar las leyes, lo que puede resultar en
leyes más justas y equitativas. La cámara secundaria puede revisar y proponer
enmiendas a los proyectos de ley aprobados por la cámara primaria, lo que
puede mejorar la calidad de la legislación. La bicameralidad, al dividir las
funciones parlamentarias, permite la especialización y exclusividad de las
mismas. Benjamín Constant expresó que era necesario dividir al Parlamento
para preservar su autonomía. Se considera que la bicameralidad es un sistema
más reflexivo y prudente. Por otro lado, en un debate sobre sistemas
parlamentarios, George Washington ilustró su punto vertiendo una taza de café
sobre un plato y comparándolo con el enfriamiento que una segunda cámara
aporta a la primera (Cevallos, 2018).
3. Debate y discusión más profundos: En un sistema bicameral, las dos cámaras
pueden permitir un debate y una discusión más profundos y detallados sobre los
proyectos de ley. Cada cámara puede tener su propio procedimiento y reglas, lo
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que puede garantizar que se aborden todos los aspectos del proyecto de ley en
cuestión.
4. Mayor estabilidad y equilibrio: La bicameralidad puede proporcionar una mayor
estabilidad y equilibrio en la toma de decisiones legislativas. Si una cámara
aprueba un proyecto de ley, la otra cámara puede tener la oportunidad de
revisarlo y hacer enmiendas para asegurarse de que sea justo y equitativo para
todos los ciudadanos.
5. Protección de las minorías: La bicameralidad puede garantizar que las minorías
políticas tengan un espacio para ser escuchadas y representadas en el proceso
legislativo. Por ejemplo, en el Senado de Estados Unidos, cada estado tiene dos
representantes, independientemente de su tamaño o población, lo que garantiza
que incluso los estados menos poblados tengan voz en el proceso legislativo.
6. Fomento del debate y la deliberación: Con dos cámaras, hay más oportunidades
para el debate y la discusión de ideas antes de que se aprueben las leyes. Los
legisladores pueden considerar diferentes perspectivas y opiniones antes de
tomar una decisión final.
7. Reducción del riesgo de decisiones apresuradas: La bicameralidad puede
ayudar a evitar decisiones apresuradas o mal consideradas. Si una cámara
aprueba una ley de manera precipitada o sin suficiente consideración, la otra
cámara puede revisarla y hacer cambios necesarios.
8. Separación de poderes: La bicameralidad puede ser una forma de separación de
poderes, con cada cámara teniendo su propio conjunto de funciones y
responsabilidades. Esto puede ayudar a equilibrar el poder y evitar la
concentración excesiva del poder en una sola cámara o en un solo grupo de
legisladores.
9. Representación de diferentes intereses: Al tener diferentes formas de elección o
representación en cada cámara, se pueden representar diferentes intereses o
sectores de la sociedad. Por ejemplo, en algunos países, una cámara puede
estar compuesta por representantes elegidos directamente por los ciudadanos,
mientras que la otra puede estar compuesta por representantes de grupos de
interés o de las regiones del país.
10. Representación equitativa: La bicameralidad permite que las dos cámaras
tengan una representación más equitativa de los diferentes sectores de la
17
sociedad y las diferentes regiones del país. Esto asegura que las leyes sean
más justas y equitativas para todos los ciudadanos.
11. Revisión más rigurosa de las leyes: Al tener dos cámaras, la bicameralidad
permite una revisión más rigurosa y detallada de las leyes, lo que ayuda a evitar
errores o vacíos legales. Esto es especialmente importante para leyes complejas
o controversiales.
12. Mayor control y equilibrio: La bicameralidad permite que las dos cámaras
controlen y equilibren mutuamente el poder, evitando así que una sola cámara
tenga un poder desproporcionado y pueda tomar decisiones arbitrarias o
injustas.
13. Facilita el diálogo político: Al tener dos cámaras con diferentes enfoques
políticos, la bicameralidad puede facilitar el diálogo y la negociación entre los
diferentes partidos y sectores políticos. Esto puede ser especialmente
importante en momentos de crisis o polarización política.
14. Mejora la calidad del debate: La bicameralidad puede fomentar un debate más
profundo y reflexivo sobre las leyes, ya que permite que se discutan y analicen
desde diferentes perspectivas y enfoques políticos. Esto puede mejorar la
calidad de las leyes aprobadas y garantizar que sean más efectivas en la
práctica.
V. RECOMENDACIONES
En general, a través del presente informe se hace la recomendación de la creación de
una segunda cámara legislativa la primera cámara será la “Cámara de Diputados” y la segunda
cámara que en adelante se llamará “Cámara de senadores” lo cual tendrá las siguientes
ventajas:
a) Representación más equitativa: Una segunda cámara podría permitir una mejor
representación de las distintas regiones y sectores del país
b) Mayor control y equilibrio de poderes: Al haber una segunda cámara, se podría generar
un mayor control y equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo, evitando la
concentración excesiva de poder en una sola cámara.
c) Mayor debate y análisis: Con dos cámaras, se podría generar un mayor debate y
análisis de los proyectos de ley, lo que podría llevar a una mejor toma de decisiones.
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d) Definir claramente las funciones y atribuciones de cada cámara legislativa, de manera
que se evite la duplicación de esfuerzos y se fomente la colaboración y
complementariedad entre ambas.
e) Fomentar la comunicación y el diálogo entre ambas cámaras, a través de mecanismos
de coordinación y de intercambio de información.
f) Establecer mecanismos de conciliación y negociación entre ambas cámaras, para
facilitar la aprobación de leyes y evitar conflictos innecesarios.
g) Promover la participación ciudadana en el proceso legislativo, a través de audiencias
públicas, consultas y otros mecanismos de participación que permitan recoger las
opiniones y propuestas de la sociedad.
h) Fomentar la transparencia y la rendición de cuentas en el proceso legislativo, a través
de la publicación de información sobre los proyectos de ley, las votaciones y las
decisiones adoptadas por ambas cámaras.
i) Fortalecer los mecanismos de control y fiscalización del poder legislativo, para
garantizar la transparencia y la probidad en el ejercicio de sus funciones.
j) Capacitar a los legisladores y al personal de ambas cámaras en aspectos relacionados
con la elaboración de leyes, la negociación y la resolución de conflictos, entre otros
temas relevantes para el ejercicio de sus funciones.
k) Evitar la politización excesiva de ambas cámaras: Es importante que los miembros de
ambas cámaras se centren en su labor legislativa, y no en obtener beneficios políticos o
partidistas a corto plazo. Esto puede garantizarse mediante la elección de miembros
con experiencia y trayectoria en la vida pública, y mediante una cultura de trabajo
basada en la transparencia y el diálogo.
l) Establecer una clara división de atribuciones: Es importante que ambas cámaras tengan
atribuciones claras y bien definidas, y que no exista duplicidad de funciones. Esto
evitará conflictos innecesarios y permitirá un funcionamiento más eficiente del sistema
bicameral.
m) Fomentar la colaboración entre ambas cámaras: A pesar de que cada cámara tiene sus
propias atribuciones, es importante que se fomente la colaboración y el diálogo entre
ambas, especialmente en temas de gran importancia para el país. Esto permitirá una
mejor coordinación y un trabajo más efectivo en beneficio de la sociedad.
n) Promover la participación ciudadana: Es importante que se promueva la participación
ciudadana en el proceso legislativo, a través de mecanismos como las consultas
públicas y las audiencias parlamentarias. Esto permitirá que los ciudadanos expresen
19
sus puntos de vista y preocupaciones, y que estos sean tomados en cuenta por las
cámaras al momento de elaborar las leyes.
o) Fortalecer los sistemas de control y fiscalización: Es fundamental que se fortalezcan los
sistemas de control y fiscalización sobre las actividades de ambas cámaras, para
garantizar la transparencia y la rendición de cuentas. Esto permitirá prevenir actos de
corrupción y asegurar la integridad del sistema bicameral.
Como mencioné en mi respuesta anterior, la creación de una segunda cámara
legislativa tiene sus ventajas, y su efectividad dependerá del contexto político y social de cada
país. Es necesario realizar un análisis detallado de las condiciones y necesidades de Perú para
determinar si la creación de una segunda cámara sería beneficiosa para el país. Es importante
recordar que la creación de una segunda cámara legislativa no es la única forma de mejorar el
proceso legislativo en Perú. También se pueden implementar otras medidas, como la mejora de
los mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de leyes.
Anexos
A continuación, se presentan otras posibles medidas que se podrían implementar para
mejorar los mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de leyes:
1.- Consultas públicas: Se podrían llevar a cabo consultas públicas para que los
ciudadanos puedan expresar sus opiniones y preocupaciones sobre los proyectos de ley que
se están discutiendo. Estas consultas podrían realizarse tanto a nivel local como nacional, y
podrían ser presenciales o en línea.
2.- Audiencias públicas: Las audiencias públicas permiten que los ciudadanos y
expertos puedan expresar sus opiniones y aportes sobre un proyecto de ley en particular. Las
audiencias públicas podrían ser organizadas por el Congreso o por organizaciones de la
sociedad civil.
3.- Acceso a información: Es fundamental que los ciudadanos tengan acceso a
información clara y detallada sobre los proyectos de ley que se están discutiendo en el
Congreso. El Congreso podría hacer disponible esta información en línea, así como ofrecer
sesiones informativas y capacitaciones para el público en general.
4.- Mecanismos de petición: Se podrían crear mecanismos para que los ciudadanos
puedan presentar sus propias propuestas de ley o enmiendas a proyectos existentes. Esto
20
podría fomentar una mayor participación ciudadana en el proceso legislativo y hacer que el
proceso sea más inclusivo.
5.- Transparencia: Es importante que el proceso legislativo sea más transparente, y que
todos los ciudadanos puedan conocer quiénes son las autoridades responsables de la
elaboración de las leyes y cómo se están tomando las decisiones. El Congreso podría publicar
los registros de votación y los detalles de las discusiones en línea, así como establecer normas
claras para la conducta de los legisladores.
6.- Desafuero de los parlamentarios que incumplan la ética parlamentaria en un proceso
sumario, a fin de evitar las componendas o “arreglos bajo la mesa” mediante favores entre
grupos parlamentarios.
En resumen, la mejora de los mecanismos de participación ciudadana en la elaboración
de leyes es una forma importante de fortalecer la democracia y mejorar el proceso legislativo
en Perú. Estas medidas podrían fomentar una mayor inclusión y representatividad en el
proceso, así como aumentar la transparencia y la confianza en las decisiones tomadas por el
Congreso.
Es todo cuanto puedo informar:
Atte :
Tomás Ernesto Concha Calla
21
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