MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

VICEMINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y PRESTACIÓN DE

SERVICIOS
DIRECCIÓN DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y ATENCIÓN
PRIMARIA

DOCUMENTO MARCO DE POLÍTICA DE LA ESTRATEGIA DE

ATENCIÓN PRIMARIA EN SALUD EN COLOMBIA. Documento
de trabajo. Versión 1.0
(No citar)

Colombia, Octubre de 2012

Cra. 13 No. 32-76 Bogotá D.C

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 Tabla de contenido
I. INTRODUCCIÓN......................................................................................................................... 6

II. ANTECEDENTES ....................................................................................................................... 7

A. Historia de la APS en Colombia .............................................................................................. 7

B. Mandatos Constitucionales y Legales ..................................................................................... 9

III. MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE, PRINCIPIOS RECTORES Y DEFINICIONES OPERATIVAS

19

A. Enfoque ................................................................................................................................. 19

B. Principios ............................................................................................................................... 20

C. Definiciones operativas ......................................................................................................... 23

IV. DIAGNOSTICO ..................................................................................................................... 27

A. Análisis de las Causas del Problema central ........................................................................ 28

B. Los servicios de salud y entre ellos la oferta de servicios socio-sanitarios, han sido
insuficientemente desarrollados en algunas regiones del país, lo que impide un acceso efectivo.37

C. Concepción simplificada y medicalizada de la salud con subsecuente subdesarrollo del trabajo

intersectorial y transectorial en las diferentes regiones. ............................................................... 55

D. Participación social, comunitaria y ciudadana, se han centrado con escasa influencia en el control
de la prestación de servicios. ........................................................................................................ 57

E. Conclusiones ......................................................................................................................... 58

V. OBJETIVOS .............................................................................................................................. 59

A. Objetivo Central ..................................................................................................................... 59

B. Objetivos Específicos ............................................................................................................ 59

VI. ESTRATEGIAS ........................................................................................................................... 60

A. Estrategias para el componente de acción intersectorial/transectorial por la salud. ............ 60

B. Estrategia para el componente de servicios de salud. .......................................................... 61

C. Estrategia para el componente de participación social, comunitaria y ciudadana. .............. 61

VII. MODELO OPERATIVO .............................................................................................................. 61

A. Rectoría del proceso desde las Direcciones Territoriales de Salud ..................................... 61

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 B. Articulación de acciones con el Plan Decenal de Salud Pública y otros planes y programas
gubernamentales ........................................................................................................................... 68

C. Financiamiento de las acciones incluidas en los componentes de la Estrategia ................. 69

D. Red de Servicios ................................................................................................................... 70

E. Modelos operativos diferenciales .......................................................................................... 73

VIII. PLAN DE IMPLEMENTACIÓN .............................................................................................. 81

Estrategias y actividades del componente de acción intersectorial/transectorial por la salud. ... 82

Acciones intersectoriales y transectoriales integradas que impacten los determinantes sociales en

salud en aras de construir equidad en salud. ........................................................................... 82

IX. Bibliografía ............................................................................................................................. 83

X. Anexos ....................................................................................................................................... 84

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 Índice de Tablas

Tabla 1. Territorios Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no municipalizadas .......... 24

Tabla 2. Municipios por rangos de población y porcentaje de Necesidades Básicas Insatisfechas – 2010
........................................................................................................................................................... 32

Tabla 3. Necesidades Básicas Insatisfechas Total Nacional y algunos departamentos con poblaciones
dispersas – 2010 ............................................................................................................................... 32

Tabla 4. Municipios por rangos de población y certificación en salud - Año 2011 .......................... 42

Tabla 5. Instituciones públicas prestadoras de servicios de salud ................................................... 45

Tabla 6. Municipios por mercado prestación de servicios urgencias y atención de partos – 2011 .. 46

Tabla 7. Distribución de Prestadores de Servicios, según categoría de los municipios. Año 2007 . 46

Tabla 8. Recursos del Sistema General de Participaciones para Salud, 2006 – 2012 .................... 50

Tabla 9. Recursos de SGP Prestación de servicios a PPNA y eventos No POS–S, 2006 – 2012 .. 50

Tabla 10. Stock de profesionales, técnicos y auxiliares de la salud ................................................. 52

Tabla 11. Indicador de densidad de recursos humanos en salud .................................................... 54

Tabla 12. Parámetros para la habilitación de Redes Integradas de Servicios de Salud .................. 72

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 Índice de Gráficas

Gráfica 1. PIB per cápita por Departamento y Bogotá, D.C., año 2009 y promedio 2000-2009. .... 33

Gráfica 2. Años de vida ajustados por discapacidad AVISA (% del total por sexo) según sean de
discapacidad o mortalidad prematura por sexo. Colombia 2005. ..................................................... 40

Gráfica 3. Años de vida ajustados por discapacidad AVISA (tasa x 1.000) según sean de discapacidad o
mortalidad prematura por grandes grupos de causa. Colombia 200 ................................................ 41

Gráfica 4. Sistema General de Participaciones Distribución % por uso 2002 – 2012 ...................... 49

Gráfica 5. Densidad de recursos humanos en salud ........................................................................ 53

Gráfica 6. Densidad de odontólogos ................................................................................................. 53

Gráfica 7. Egresados de especialidades médicas 2001-2010 .......................................................... 54

Gráfica 8. Egresados de especialidades médicas 2001-2010 .......................................................... 55

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 I. INTRODUCCIÓN
Este es un documento marco que contiene lineamientos de tipo conceptual, político y operativo con
destino a todos los actores del SGSSS que pretende orientar las acciones que deberán desarrollarse en
el corto, mediano y largo plazo para implementar la Estrategia de Atención Primaria en el país.
El proceso para la implementación de la APS en los territorios que conforman la geografía nacional, será
de tipo gradual y progresivo.
Un Proyecto Piloto que involucrara territorios representativos de la variedad de factores que caracterizan
a Colombia, dará pautas decisivas para que se generen las normas precisas y que se haya demostrado
que operan en la realidad de cada área demostrativa de dicho piloto.
El propósito último de las decisiones de política en materia de APS, es lograr soluciones reales y
concretas a los problemas de salud de los residentes en el país. Para ello, se parte primero, de la
comprensión de las causas de las causas de la situación concreta de salud de las poblaciones en sus
territorios, para seguidamente diseñar intervenciones costo efectivas, implementarlas y evaluarlas.
Finalmente se extraen las lecciones aprendidas y se realizan los ajustes pertinentes para avanzar en el
logro de tal propósito.
Con esta metodología de trabajo, se esta inaugurando en el país, una nueva lógica en la formulación de
políticas publicas y normas, en la que una vez se haya demostrado que en funcionan en forma
controlada, las mismas se hagan exigibles y las autoridades puedan actuar con rigor para su efectiva
aplicación.
Ha de recordarse que en procesos de cambio como el que e Colombia esta emprendiendo en materia de
enfoque y manejo de la salud de los ciudadanos y colectividades, se requiere asumir grandes retos,
lograr consensos, generar compromisos de todos los actores involucrados, principalmente los afectados
con las decisiones que se tomaran para modificar los determinantes de la salud.
Este proceso de implementación de la APS será una fuente permanente de aprendizaje que se
retroalimentara hasta contar con lineamientos precisos y que apunten a la obtención de mejores
resultados en salud y garanticen su sostenibilidad en el tiempo. El documento que se presenta necesita
del aporte de todos/as para que luego sea la iniciativa “de Todos”; bienvenidos pues todas sus
sugerencias.

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 II. ANTECEDENTES

A. Historia de la APS en Colombia

La Atención Primaria en Salud tiene una larga trayectoria en el país. Desde que se lanzó la Estrategia en
Alma Ata (1978), Colombia la introdujo en su sistema de salud. En este sentido, se organizó la
infraestructura necesaria en términos de presupuesto, de recursos humanos y de políticas públicas en
salud. En este punto es importante resaltar que en el país ya desde los años 60s, en varios municipios,
se habían desarrollado experiencias que, aunque no tenían dicha denominación, si estaban enfocadas en
la filosofía del abordaje de los problemas de salud de la población, desde una perspectiva social, es decir
que sobrepasaba el enfoque sectorial; hecho que facilitaría la implementación de la APS dentro del
sistema de salud.

Sin embargo, para la institucionalidad del Estado de la época, y especialmente en el campo de la salud,
este proceso no fue ni evidente, ni fácil cuando se pensó en articular el pensamiento médico, las
condiciones sociales, y particularmente, el contexto social, político y económico de los años ochenta. En
el proceso histórico se identifican ideólogos y gestores convencidos de la estrategia, que pudieron
vivenciar las bondades de conocer casa a casa las condiciones de salud, diversas y complejas de los
grupos poblacionales en sus territorios. Pese a los obstáculos ideológicos, políticos y de financiamiento
de las acciones de APS, los departamentos y municipios – con mayor o menor grado de desarrollo-, se
organizaron para implementar esta estrategia en el país, en el marco del antiguo sistema nacional de
salud.

En el proceso desarrollado en el país, se institucionalizaron mecanismos normativos para formalizar la

1
APS, por ejemplo, en lo referido a la Participación Comunitaria en Salud, en el año 1989 y en el año
siguiente, se formuló la Ley 10 que incluyó la concepción de multi-factorialidad en relación con la
situación de salud y sus determinantes y se descentralizaron competencias a niveles sub-nacionales para
dirigir y coordinar acciones sectoriales e intersectoriales, a la vez que se establecieron mecanismos de
2
participación social y comunitaria en los procesos de gestión de la salud .

El proceso de descentralización por servicios, se remonta a la década de los ochenta con la cesión de
rentas específicas a los departamentos y municipios, seguido de la elección de alcaldes y las

1
En efecto, se dictó el decreto numero 1216 de 1989, Creó los Comités de Participación Comunitaria (CPC) en los Puestos de salud, Centros de Salud,
Hospitales Locales y Hospitales Sede de Unidad Regional. Dichos Comités de Participación Comunitaria estaban integrados así: 1)El Alcalde Municipal o su
delegado, quien lo presidía.2)Un representante o delegado del Concejo Municipal.- Un representante de la Iglesia, del área de influencia del respectivo
organismo de salud.3) Un representante de cada una de las Juntas Administradoras Locales, del área de influencia del organismo de salud, donde éstas
existan.4)Un representante de cada una de las organizaciones comunitarias legalmente reconocidas, de carácter local (barrial o veredal), municipal o regional
según se trate, dentro del área de influencia del correspondiente puesto de salud, centro de salud, hospital local y hospital sede de unidad regional tales como:
las Asociaciones de Usuarios Campesinos, las Juntas de Acción Comunal, las Juntas Cívicas y/o Comités Cívicos, las Asociaciones de Padres de Familia de los
Hogares de Bienestar, los Cabildos y/o Asociaciones Indígenas, entre otras.5)Un representante de cada uno de los gremios de producción y servicios legalmente
reconocidos, de carácter local (barrial o veredal) municipal o regional según se trate, dentro del área de influencia del correspondiente centro de salud, puesto de
salud, hospital local, hospital sede de unidad regional, tales como: pescadores, comerciantes, agricultores, mineros ganaderos industriales y demás asociaciones
de esta naturaleza. 6) Un representante por cada una de las entidades públicas que preste servicios de salud, seguridad, previsión y compensación social,
saneamiento ambiental y bienestar familiar en el área de influencia del respectivo organismo de salud. 7) El Director del respectivo organismo de salud o quien
haga sus veces quien lo presidirá en ausencia del Alcalde Municipal o de su delegado. Mas adelante, en desarrollo de la reglamentación de la ley 10 de 1990, se
dictó el decreto 1416 de 1990, que modificó con el 1216 de 1989. Con esa norma, se modificaron los CPC, se crearon las Asociaciones de Usuarios y se
conformaron las Juntas Directivas de las instituciones prestadoras de servicios de salud del estado, de la cual comenzaron a participar representantes de la
Comunidad.
2
Ver artículo 4. Ley 10 de 1990

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 disposiciones orientadas a la planeación urbana. Este proceso descentralizador se afianzó por mandato
constitucional en 1991.
3
Con la instauración del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) , en el año 1993, y la
4
descentralización de competencias y recursos , el énfasis del sistema de salud colombiano se centra en
el aseguramiento para garantizar el Plan Obligatorio de Salud, en sus versiones contributiva (POSC)
subsidiada (POSS). Los contenidos de estos planes son individuales, con un componente de prevención;
la responsabilidad de la provisión de servicios contenidos en los planes, se delegó en las Empresas
Promotoras de Salud (EPS), quienes detentan funciones de agencia, en cuanto la gestión de riesgos,
mediante el aseguramiento en salud de la población.

La ejecución de las estrategias colectivas para la salud, se abordó inicialmente con el Plan de Atención
Básica (PAB) el cual evolucionó hacia el Plan de Intervenciones Colectivas (PIC) en el año 2007,
derivado del Plan Nacional de Salud Publica en el cual se incorpora, entre otros enfoques, el de
determinantes de la salud.

Con el proceso de descentralización de 1990 y el SGSSS con la Ley 100/93 con agentes como
aseguradores y prestadores, con ámbito de operación inter-regional y nacional, las acciones de salud
pública y demás, no siempre lograron articularse a nivel territorial, en función de la identificación e
intervención de los determinantes sociales de la salud y el acceso a los servicios.

A pesar de que en la Ley 715 de 2001, se definió como función del municipio: “Establecer la situación de
salud en el municipio y propender por el mejoramiento de las condiciones determinantes de dicha
situación. De igual forma, promoverá la coordinación, cooperación e integración funcional de los
diferentes sectores para la formulación y ejecución de los planes, programas y proyectos en salud pública
5
en su ámbito territorial” ; la Atención Primaria en Salud, no se incorporó como estrategia nacional. Su
presencia y desarrollo tuvieron lugar a partir de iniciativas locales y/o de entidades específicas.

Al respecto, en un estudio desarrollado por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de

convenio con la OPS para la sistematización de 13 experiencias adelantadas en el país, seleccionadas
6
por su trayectoria estable y connotación, mostró las siguientes conclusiones :

A nivel General:
Se evidencian cuatro momentos históricos de implementación, que son: en los años
ochenta, luego de la Ley 100 de 1993, la APS renovada y en la actualidad.
La APS es siempre selectiva, dejando de lado poblaciones vulnerables.
En las experiencias documentadas falta integrar al régimen contributivo para buscar la
universalidad
En la mayoría de los casos, no se evidencia la práctica efectiva de las Redes Integrales de
Servicios de Salud
No hay claridad conceptual sobre qué es APS. Hay disparidades en conceptos de salud
familiar o entre participación social y salud comunitaria, conduciendo así a políticas
asistencialistas.
Se evidencia la necesidad de una mayor rectoría por parte del Ministerio de Salud y
Protección Social para hacer efectiva la APS.

3
Ley 100 de 1993
4
Ley 60 de 1993
5
Ley 715 de 2001. Articulo 44.
6
Resultados, sistematización, análisis y recomendaciones de la evaluación de las experiencias de APS-RISS Convenio 485 MPS y OPS/OMS. Línea de gestión
integral en salud pública. Bogotá, enero de 2012.

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 A nivel local:
La voluntad política es un determinante importante para la implementación de la estrategia
Algunas experiencias evidencian que la implementación de APS es incipiente y que, por lo
tanto, no trasciende los planes de gobierno.
Falta flexibilidad en la manera de hacerla cultural y socialmente pertinente
No hay medición de la calidad
Existe un problema de recurso humano debido a alta rotación del personal; además, falta
personal calificado en APS
Debido a la multiplicidad de entendimientos de la APS, no hay una estandarización de la
información en el plano nacional.
A pesar de los esfuerzos de comunicación y sistemas de información, la toma de decisiones
no está apoyada por un proceso riguroso de análisis
El acercamiento entre la entidad territorial y aseguradoras es reducido y fragmentado.
La sostenibilidad debido a la infraestructura, planes y recursos no está asegurada
Se requiere la unificación de instrumentos de diagnósticos y de contar con un sistema de
información nacional.

Los aspectos positivos:

Existen experiencias positivas en APS en el país que evidencian su viabilidad.
Existen experiencias importantes pero sin comunicar y analizar.
En muchos casos existe un capital humano formado en las anteriores experiencias de APS
que está comprometido y que cree en la importancia de APS.
Se pudo detectar la existencia de una vanguardia de ideólogos en APS que se han
encargado de difundir el modelo y sensibilizar a los actores implicados en la implementación
de la estrategia.
La existencia de la normativa vigente (ley 1438 de 2011) es una plataforma importante de
sostenibilidad de la estrategia.
La existencia de múltiples plataformas de información evidencia el creciente interés por
tener datos confiables y producir indicadores que puedan servir de insumos para planeación
estratégica.

Por todo lo anterior, es necesario reconocer que para el nuevo esfuerzo de implementación de la
Estrategia de Atención Primaria en Salud, en el marco del SGSSS, y con pleno funcionamiento del
sistema de aseguramiento en salud, el país necesita reconocer y aprovechar “las lecciones aprendidas”,
que han dejado experiencias importantes como lo denotan los estudios mencionados.

B. Mandatos Constitucionales y Legales

a) Aspectos Generales de Seguridad Social en Salud

La Constitución Política de 1991, declara a Colombia como un Estado Social de Derecho, que consagra
7
la vida como un derecho fundamental e inviolable ; en desarrollos jurisprudenciales subsecuentes se
8
avanza hacia el derecho a una vida digna .

7Constitución Política de Colombia. Art.11. 1991

8
El derecho a una vida digna, ha visto desarrollos muy importantes en el sistema de justicia del país, por parte de la Corte Constitucional, quien ha determinado
que la “libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle” y con “la posibilidad real y
efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y
calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad”

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 En cuanto a la Salud, vista como derecho, en un primer momento, la Corte Constitucional empieza a
darle protección mediante tutela, vía conexidad con el derecho a una vida digna. Posteriormente, en
reiteradas sentencias, la misma Corte reconoce el carácter de fundamental del derecho a la salud “de
9
manera autónoma” .

La Seguridad Social se estableció en la CP (artículo 48), como “…un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. Así mismo se
determinó que la Seguridad Social es un derecho irrenunciable que se debe garantizar a todos los
habitantes del territorio nacional.
En la misma Carta política, se estableció que el estado y los particulares concurren, tanto en la
ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social, como también en la prestación de los
servicios contenidos en la misma, al tenor de los mandatos legales”.

En relación con el sistema de salud a establecer en el país, la Constitución Política determinó en el

artículo 49:

“La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se
garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la
salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los
habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades
privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las
entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones
señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de
atención y con participación de la comunidad. La ley señalará los términos en los cuales la atención
básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. Toda persona tiene el deber de procurar el
cuidado integral de su salud y la de su comunidad”. (Subrayado fuera del texto original)

Al definir la seguridad social como un servicio público, de acuerdo con la lectura sistemática de la CP, es
necesario referirse al artículo 365, el cual estableció:

“Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la Ley, podrán ser prestados por el
Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el
Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”.

b) Aspectos de organización para garantizar el acceso a la seguridad

social
La Ley 100 de 1993, define y desarrolla el sistema de seguridad social integral bajo dos ideas rectoras: la
cobertura universal y la libre elección; igualmente el sistema general de seguridad social en salud,
contenido en dicha norma, recoge los principios de la Constitución (universalidad, solidaridad y
eficiencia), a los cuales agregó los de integralidad, unidad, descentralización y participación.

9La Sentencia T-859 de 2003 de la Corte Constitucional señala el derecho a la salud como un derecho fundamental de forma autónoma, al igual que las
Sentencias T-736 de 2004, T-631 de 2007, T-837 de 2006, T-845 de 2006, T-076 de 2008 y Sentencia T-760 de 2008, entre otras.

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 La mencionada Ley, consagra la intervención del Estado en el servicio público de Seguridad Social en
10
Salud, conforme a las reglas de competencia y fines allí establecidos , intervención del Estado que ha
11
sido reiterada en diversos fallos de la Corte Constitucional .

En la organización del SGSS, esta ley determinó que las Entidades Promotoras de Salud (EPS) son
“…responsables de la afiliación y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por
delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o
12
indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados …” (Subrayado fuera del texto
original)

Dentro de las funciones asignadas a estas entidades, se encuentran:

“3.Organizar la forma y mecanismos a través de los cuales los afiliados y sus familias puedan acceder a
los servicios de salud en todo el territorio nacional. (...). 4.Definir procedimientos para garantizar el libre
acceso de los afiliados y sus familias, a las Instituciones Prestadoras con las cuales haya establecido
convenios o contratos en su área de influencia o en cualquier lugar del territorio nacional, en caso de
13
enfermedad del afiliado y su familia” .

Más adelante, mediante la ley 1122 de 2007, se ordenó que “Las Entidades Promotoras de Salud en
14
cada régimen son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento” . En
dicha norma, se define el aseguramiento, así: “entiéndase por aseguramiento en salud, la administración
del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el
acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del
afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario. Lo anterior exige
que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas
15
en los Planes Obligatorios de Salud” .
En relación con la organización para la provisión de servicios de salud, el articulo 49, de la CP,
determinó: “Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a
los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades
privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las
entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones
señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de
atención y con participación de la comunidad. La ley señalará los términos en los cuales la atención
básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria”.

También establece la Constitución Política que las entidades territoriales (departamentos, distritos,
16
municipios y territorios indígenas) gozan de autonomía para la gestión de sus intereses en el marco de
la Constitución y la Ley. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales se deben ejercer
según los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. En los artículos 356 y 357
(modificados por los Actos Legislativos 1 de 1993, 1 de 2001 y 4 de 2007) señalan a la Ley la fijación de

10 Ley 100 de 1993 artículo 154.

11 CORTE CONSTITUCIONAL, Sent. C-389 de 22 de mayo 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En el mismo sentido, la Sent. C-265 de 2 de junio de
1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sent. C-616 de 13 de junio de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Se resalta, Sent. C-615 de 8 de agosto de 2002, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), Sent. C-915 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Se resalta, Sent.
C-331 de 29 de abril, 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, Sent. C-130 de 19 de febrero de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Sent. C-137 de 28 de febrero
de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería, Sent. C-228 de 24 de marzo de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, sentencia T-760 de 2008.
12 Ley 100 de 1993, articulo 177.
13 Ley 100 de 1993, articulo 178.
14
Ley 1122 de 2007, articulo 14.
15
ibídem
16 Constitución Política. Artículo 286 y 287. La ley podrá darles el carácter de entidad territorial a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de

la Constitución y la Ley. La ley 1454 de 2011 en sus desarrollos no llegó a otorgarles tal carácter.

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 los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios. Para la financiación de
los servicios a cargo de estos últimos, crea el Sistema General de Participaciones. Tomando en
consideración los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley establecerá los
casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios de
competencia de las entidades territoriales.

En desarrollo de lo anterior, la Ley 715 de 2001 dictó normas orgánicas sobre recursos y competencias
de la Nación y las entidades territoriales.

Con la ley 1438 de 2011, se realizaron nuevas modificaciones en cuanto a la organización para la
prestación de servicios a la población usuaria de los mismos. Al respecto, el artículo 62° de la citada
norma, estableció:
“Las entidades territoriales, municipios, distritos, departamentos y la Nación, según corresponda, en
coordinación con las Entidades Promotoras de Salud a través de los Consejos Territoriales de Seguridad
Social en salud, organizarán y conformarán las redes integradas incluyendo prestadores públicos,
17
privados y mixtos que presten los servicios de acuerdo con el Plan de Beneficios a su cargo(…)” .
(Subrayado fuera del texto original).

c) Aspectos de Salud Pública

La Ley 1122 de 2007, determinó que la salud pública está constituida por el conjunto de políticas que
buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de
salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en
indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán
bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación responsable de todos los sectores de la
18
comunidad .

En dicho contexto, el Gobierno Nacional definió el Plan Nacional de Salud Pública, el cual tiene por objeto
la promoción de condiciones y estilos de vida saludables, y proteger y superar los riesgos para la salud
de la población como un derecho esencial y colectivo, especialmente en las poblaciones mas vulnerables
mediante la definición de las políticas sectoriales y multisectoriales, individuales y colectivas. El Plan se
formuló sobre tres enfoques: Poblacional, de Determinantes y de Gestión Social del Riesgo. Estableció
19
cinco líneas de políticas, siendo las cuatro primeras , las que desarrollan los enfoques, poblacional y de
determinantes, y la quinta se orienta hacia la gestión integral para la implementación eficaz del plan. El
plan incluyó una serie de aspectos que, en conjunto apuntan a la intervención de buena parte de los
20
determinantes de la salud :
La norma anotada determinó que el servicio de salud a nivel territorial se prestará mediante la integración
21
de redes, de acuerdo con la reglamentación existente y las EPS del Régimen Contributivo garantizarán
22
la inclusión en sus redes de Instituciones Prestadoras de Salud de carácter público .

17 Ley 100 de 1993, articulo 178.

18 Ley 1122 de 2007 artículo 32.
19
Las cuatro líneas de política anotada fueron: a) La promoción de la salud y la calidad de vida. b). La prevención de los riesgos, c) La recuperación y
superación de los daños en la salud y d) La vigilancia en salud y gestión del conocimiento.
20 Los aspectos a los que hace referencia son: a) perfil epidemiológico, identificación de los factores protectores de riesgo y determinantes, la incidencia y

prevalencia de las principales enfermedades que definan las prioridades en salud pública. b) Las actividades que busquen promover el cambio de estilos de
vida saludable y la integración de éstos en los distintos niveles educativos. c) Las acciones que, de acuerdo con sus competencias, debe realizar el nivel
nacional, los niveles territoriales y las aseguradoras. d) Las metas y responsabilidades en la vigilancia de salud pública y las acciones de inspección,
vigilancia y control de los factores de riesgo para la salud humana. e) Las prioridades de salud pública que deben ser cubiertas en el Plan Obligatorio de
Salud y las metas que deben ser alcanzadas por las EPS, tendientes a promover la salud y controlar o minimizar los riesgos de enfermar o morir. f) Las
actividades colectivas que estén a cargo de la Nación y de las entidades territoriales con recursos destinados para ello, deberán complementar las acciones
previstas en el Plan Obligatorio de Salud. El Plan de salud pública de intervenciones colectivas, reemplazará el Plan de Atención Básica, y g) Los modelos de
atención, tales como, salud familiar y comunitaria, atención primaria y atención domiciliaria. (Ley 1122 de 2007 literal i artículo 33)
21 Ley 1122 de 2007 parágrafo 3º artículo 25.

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 Plan Decenal de Salud Pública. En desarrollo de la ley 1438, se debe elaborar el plan decenal de salud
pública, en el marco de la estrategia de atención primaria en salud, el cual debe ser elaborado por el
Ministerio de Salud y Protección Social “…a través de un proceso amplio de participación social y en el
marco de la estrategia de atención primaria en salud, en el cual deben confluir las políticas sectoriales
para mejorar el estado de salud de la población, incluyendo la salud mental, garantizando que el proceso
de participación social sea eficaz, mediante la promoción de la capacitación de la ciudadanía y de las
23
organizaciones sociales” .

Posteriormente, mediante la Ley 1438 de 2011 se reorientó el Sistema General de Seguridad Social en
Salud.

d) Antecedentes normativos de la Atención Primaria en Salud (APS) y

Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS)

Los antecedentes de las redes de servicios, como parte inherente a la Atención Primaria de Salud, se
remontan a la Ley 10 de 1990, referida al anterior sistema nacional de salud. En el SGSSS, es la Ley
715 de 2001 y la 112 de 2007, las que establecen parámetros orientados a su organización y operación.

Con todo, y en el marco del SGSSS, es la Ley 1438 de 2011, la que establece las bases para la
implementación de la APS en el país. Esta norma se propone fortalecer el Sistema General de Seguridad
Social en Salud, a través de un modelo de prestación del servicio público de salud, que retome la
estrategia Atención Primaria en Salud para que, mediante la acción coordinada del Estado, las
instituciones y la sociedad, se avance en el mejoramiento de la salud de los habitantes del país, para lo
cual se requiere la creación de ambientes sanos y saludables; a la vez que se garantice que la prestación
de los servicios se efectúe dentro de estándares crecientes de calidad, y que dicha prestación sea
incluyente y equitativa, donde el centro y objetivo de todos los esfuerzos sean los residentes en el país.
Así quedo establecido en su artículo 1°: “El Sistema General de Seguridad Social en Salud estará
orientado a generar condiciones que protejan la salud de los colombianos, siendo el bienestar del usuario
el eje central y núcleo articulador de las políticas en salud”; Para esto, concurrirán acciones de salud
pública, promoción de la salud, prevención de la enfermedad y demás prestaciones que, en el marco de
una estrategia de Atención Primaria en Salud, sean necesarias para promover de manera constante la
salud de la población”. (Subrayado fuera del texto original)

La Estrategia de Atención Primaria en Salud, según los mandatos de la Ley antes anotada, está
constituida por tres componentes integrados e interdependientes:

1. Los servicios de salud. En este componente se destaca la organización en redes integradas de

servicios (RISS), la política de fortalecimiento de la baja complejidad. Así mismo, la organización e
implementación de Equipos Básicos de salud.

2. La acción intersectorial/tras-sectorial por la salud. Este componente se convirtió en uno de los

24
principios del SGSSS , en la ley anotada, en la cual se ordena crear la Comisión Intersectorial de
Salud pública, “… para hacer seguimiento a las acciones para el manejo de determinantes en salud,
25
la cual informará al CONPES” . En este componente es necesario tener en cuenta los documentos

22 Ley 1122 de 2007 parágrafo artículo 15.

23 Ley 1438 de 2011, articulo 6°.
24 La ley 1438 en el articulo 3° que modificó el articulo 153 de la ley 100 de 1993, estableció: “INTERSECTORIALIDAD. Es la acción conjunta y coordinada de

los diferentes sectores y organizaciones que de manera directa o indirecta, en forma integrada y continua, afectan los determinantes y el estado de salud de la
población”.
25 Ley 1438 de 2011, articulo 7°.

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 CONPES relacionados con los adopción de los compromisos de país para cumplir con los Objetivos
del Milenio y el 3550 de 2008, referido a los “Lineamientos para la formulación de la política integral
de salud ambiental con énfasis en los componentes de calidad de aire, calidad de agua y seguridad
química”; así mismo, una serie de Comisiones Intersectoriales, que ya ejecutan acciones con efectos
26
sobre la salud y sus determinantes .
27
3. La participación social, comunitaria y ciudadana . Este componente, está fundamentado además, en
28 29
los principios del SGSSS y debe ser objeto de la formulación de una política específica .

Se determinó que la aplicación de esta estrategia debe tomar como marco, las regulaciones
30
relacionadas con el plan decenal de salud pública , en la ejecución y resultados de las acciones de
promoción de la salud y la prevención de la enfermedad como pilares de la estrategia de Atención
31 32
Primaria en Salud , y en la conformación de los equipos básicos en salud y de las redes integradas de
33
servicios de salud , igualmente esta norma define los elementos para la implementación de la estrategia
34
de Atención Primaria .

Ahora bien, la Atención Primaria en Salud, como estrategia nacional, debe estar en concordancia con el
ordenamiento territorial, y los planes respectivos, pues de su aplicación y grado de acatamiento, se
derivan efectos determinantes para la salud de las poblaciones de cada territorio. Esta coordinación se da
a nivel nacional, mediante la integración de las políticas sociales y demás, en función de las condiciones
de salud de la población y tiene su correspondencia en el nivel territorial, en los planes de desarrollo de
las entidades territoriales y demás acciones orientadas al desarrollo de los territorios.

Al respecto, la Ley 388 de 1997, estableció una serie de mandatos orientados al uso y protección del
suelo, así como la disposición de equipamientos dotacionales que garanticen el acceso a bienes y
servicios para las poblaciones en sus territorios. Se destaca de esta Ley, el Artículo 14º.- Componente
rural del plan de ordenamiento:

“El componente rural del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para garantizar la adecuada
interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo

26 Dentro de otras comisiones intersectoriales instituidas en el país, a tener en cuenta para afectar los determinantes de la salud, se distinguen dos grupos: las
que tienen directa implicación y que reúne como: 1) La Comisión Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia -AIPI-, 2) La Comisión
Intersectorial de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, 3) La Comisión Intersectorial de la Red para la Superación de la Pobreza Extrema UNIDOS, 4) La Comisión
Intersectorial para la estrategia de Cero a Siempre, 5) La Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), 6) La Comisión Técnica
Intersectorial para la prevención y el control de la contaminación del Aire (CONAIRE); y aquellas comisiones cuya accionar tienen relación mas indirecta con
dichos determinantes, entre las cuales están: 1) Comisión Intersectorial de Gestión de las Estadísticas Vitales, 2)Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés
Social Rural , 3) Comisión Intersectorial de Servicios Públicos Domiciliarios, 4) Comisión Intersectorial para el Talento Humano en Salud, 5) Comisión
Intersectorial de Bioética, 6) Comisión nacional intersectorial de aseguramiento de la calidad de la educación –CONACES, 7) Comisión intersectorial para la
prevención del reclutamiento y utilización de niños, niñas, adolescentes y jóvenes por grupos organizados al margen de la ley, 8) Comisión intersectorial de la
banca de oportunidades, 9) Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF), 10) Comisión Intersectorial Nacional de Patrimonio Mundial y
11) Comisión Nacional de Migraciones.
27 Ley 1438 de 2011 artículo 12°
28 En efecto, en la Ley 1438 de 2011, en el articulo 3° que modificó el articulo 153 de la ley 100 de 1993, estableció: “PARTICIPACIÓN SOCIAL. Es la

intervención de la comunidad en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en conjunto”.
29 Es así que en el titulo VIII de esta ley se ordena: Artículo 136°. Política Nacional de participación social. El Ministerio de la Protección Social definirá una

política nacional de participación social que tenga como objetivos: 136.1. Fortalecer la capacidad ciudadana para intervenir en el ciclo de las políticas públicas de
salud: diseño, ejecución, evaluación y ajuste. 136.2. Promover la cultura de la salud y el auto cuidado, modificar los factores de riesgo y estimular los factores
protectores de la salud. 136.3. Incentivar la veeduría de recursos del sector salud y el cumplimiento de los planes de beneficios. 136.4. Participar activamente en
los ejercidos de definición de política. 136.5. Participar activamente en los ejercidos de presupuestación participativa en salud. 136.6. Defender el derecho de la
salud de los ciudadanos y detectar temas cruciales para mejorar los niveles de satisfacción del usuario.
30 Ley 1438 de 2011 artículo 6º
31 Ley 1438 de 2011 artículos 10° y 11°
32 Ley 1438 de 2001 artículo 15°
33 Ley 1438 de 2001 artículo 62°
34 Ley 1438 de 2011 artículo 13°

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 rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para
el servicio de los pobladores rurales” El mismo artículo determina los componentes mínimos del Plan de
35
Ordenamiento Territorial” .
36
Una norma importante, principalmente para efectos de la organización y operación de las RISS , es la
Ley 715 de 2001, la cual contiene normas para organizar la prestación de los servicios de salud, y
define las competencias de la Nación, los Departamentos, los Distritos y Municipios, en relación al sector
salud, otorgándole a cada una de ellas, según el caso, funciones de direccionamiento del sector, de
prestación de servicios de salud, de salud pública y aseguramiento.

Por otro lado, ante la diversidad territorial del país, en donde se encuentran regiones con importantes
diferencias por niveles de pobreza, dispersión geográfica, desarrollo institucional y demás, la
implementación de la APS, debe tomar en cuenta mandatos legales respecto de la capacidad
institucional de los entes territoriales para asumir las competencias en servicios públicos, entre ellos el de
37
salud , al igual que lo determinado en la Ley 1454 de 2011 en cuanto al desarrollo de esquemas
asociativos para los entes territoriales e instrumentos como los contratos o convenios plan entre la Nación
y estos, para la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial.

En cuanto a los aspectos de financiamiento de las acciones a desarrollar en la implementación de la

38
APS , la ley 1438, en el artículo 6º, prevé que en el Plan Decenal de Salud Pública deberán “confluir las
políticas sectoriales para mejorar el estado de salud de la población, incluyendo la salud mental”, y que
dicho Plan “definirá los objetivos, las metas, las acciones, los recursos, los responsables sectoriales, los
indicadores de seguimiento, y los mecanismos de evaluación” del mismo. Seguidamente, el artículo 7º,
“coordinación intersectorial”, establece que concurrirán todas las instancias que hacen parte del Sistema
de Protección Social y otros actores, quienes ejecutarán tareas para la intervención sobre los
determinantes en salud, en forma coordinada, bajo las directrices, criterios y mecanismos del Consejo
Nacional de Política Social (CONPES) y del Ministerio de la Protección Social. De conformidad con estos
parámetros legales, los diferentes actores del SGSSS deberán coordinar e implementar mecanismos de
seguimiento y coordinación en el uso de los recursos destinados por las normas vigentes a sus distintas
actividades y fines en el sistema, buscando alcanzar una sinergia progresiva y sostenible en el uso de los
recursos disponibles en el SGSSS.

En ese contexto, y teniendo en cuenta que la misma Ley 1438 de 2011 dispuso en su artículo 46 que “Sin
perjuicio de los recursos de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, se destinará un cuarto (1/4)
de punto porcentual de la contribución parafiscal, establecida en la Ley 21 de 1982 en los artículos 11,
numeral 1, y 12, numeral 1, a favor de las cajas de Compensación Familiar, a atender acciones de
promoción y prevención dentro del marco de la estrategia de Atención Primaria en Salud y/o en la

35Alrespecto, el articulo mencionado establece: “Este componente deberá contener por lo menos: 1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del
suelo en relación con los asentamientos humanos localizados en estas áreas. 2. El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento
de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera. 3. La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales paisajísticos,
geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o
de disposición final de desechos sólidos o líquidos. 4. La localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisión de las
intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad, de acuerdo
con las posibilidades de suministro de servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos naturales
y medio ambiente. 5. La identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la
adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social. 6. La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios
de agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la localización prevista para los equipamientos de salud y educación. 7. La
expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y
ambiental”.
36
Ver articulo 54 ley 715 de 2001
37
Ver Ley 1176 de 2007, la cual estipula, entre otros aspectos el establecimiento de estándares técnicos y administrativos para que los entes territoriales puedan
asumir las competencias asignadas por ley de manera diferenciada de acuerdo a sus capacidades, al igual que el desarrollo de funciones de forma conjunta o
asociada con otros.
38
Ley 1438 de 2012, multicitada en el presente documento

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 unificación de los Planes de Beneficios, de forma concertada entre el Gobierno Nacional y las cajas de
Compensación Familiar, conforme al reglamento”, y que dichos recursos “serán administrados
directamente por las cajas de Compensación Familiar y harán parte de las deducciones previstas en el
parágrafo del artículo 217 la Ley 100 de 1993.

e) Compromisos del Plan de Desarrollo, Prosperidad para Todos, en el

proceso de implementación de la Estrategia de APS

El concepto de inclusión es fundamental en el Plan Nacional de Desarrollo vigente, el cual parte de la

base de que “el camino hacia la Prosperidad para Todos pasa, necesariamente, por una reducción de las
desigualdades regionales, de las brechas de oportunidades entre las regiones de Colombia, es decir, por
una mayor convergencia regional. La Prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y a cada
uno de los municipios, distritos, departamentos y regiones donde viven”. (Subrayado fuera del texto
original).

Dicho Plan contempla en su capítulo 3. Igualdad de Oportunidades para la Prosperidad Social, una serie
de acciones políticas, estratégicas y programáticas que se enfocan hacia la solución de desigualdades
intolerables e incoherentes con el concepto de dignidad humana de grandes grupos de población del
país, afectados por varias formas de violencia estructural, originadas en fallas del estado para hacer
prevalecer los derechos de sus ciudadanos en condiciones de igualdad.

Una anotación especial respecto de las obligaciones del estado en materia de salud, tiene que ver con
39,40
los compromisos que en el año 2000 firmó Colombia contenida en la Declaración del Milenio .La
APS, es un medio que permitirá dinamizar una serie de procesos para cumplir con las metas allí
pactadas.

41
f) Aspectos de Política de Prestación de Servicios

Los ejes fundamentales de la Política de Prestación de servicios vigente en el país son los siguientes:

Accesibilidad: entendida como la característica que garantiza que exista relación entre la población que
42
necesita servicios de salud, con el sistema de prestación de servicios . Se debe tener en cuenta las
siguientes dimensiones en la accesibilidad:

Geográfica: En términos de distancias, facilidades de transporte, condiciones topográficas, etc.

39
En la Declaración anotada, se establecieron los 8 objetivos del desarrollo del milenio y se fijó el 2015 como la fecha límite para alcanzar la mayor parte de
ellos. Estos son los ODM: Objetivo 1: Erradicar la pobreza externa y el hambre, Objetivo 2: Lograr la educación básica universal, Objetivo 3: Promover la
igualdad entre géneros y la autonomía de la mujer, Objetivo 4: Reducir a mortalidad infantil, Objetivo 5: Mejorar la salud sexual y reproductiva, Objetivo 6:
Combatir el VIH/SIDA, la malaria y el dengue, Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad ambiental y Objetivo 8: Fomentar una alianza mundial para el desarrollo.
40
Al respecto, en el año 2003 se desarrolló el documento CONPES 091 donde se identificaron grandes diferencias entre los distintos grupos poblacionales,
convirtiéndose la equidad en el principal reto para el desarrollo humano colombiano. Por departamentos del país, los indicadores de Bogotá eran semejantes a
los de Hungría (país de alto desarrollo humano, puesto 39 en el mundo), en tanto que los de Chocó se asemejaban a Kenia (país de bajo desarrollo humano,
puesto 148 en el mundo). Por zonas, la mayor parte de los indicadores en el área rural son inferiores a los de la urbana; mientras que entre grupos sociales la
distribución por deciles de ingreso es insatisfactoria40. En el año 2011, se formuló un nuevo documento CONPES (140)40 que ratifica los compromisos del
CONPES 091, a la vez que incluye nuevas acciones y recomendaciones de política pública, algunas de ellas ya formalizadas en el Plan de Desarrollo vigente.
41 Política de prestación de servicios 2005 MPS
42
En la literatura universal existe una discusión respecto de cual concepto es mas apropiado entre accesibilidad y acceso. Este ultimo tiene varias definiciones,
la mas adecuada para efectos del presente documento pareciera ser la de Andersen, quien indica que “(…) acceso implica que las personas consideradas
población de riesgo usan los servicios sanitarios en la medida ´proporcional y apropiada´ a su necesidad del cuidado” (citado por CERNADAS, Andrés. En: La
salud y el acceso a los sistemas sanitarios públicos. Desigualdades e inequidades. Caja Madrid Obra Social. Editorial Síntesis. Madrid, España, 2010. pág. 111.

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 Económica: en términos de la capacidad de pago, de los costos de acceso al lugar de la atención
y de la prestación de servicios.
Cultural: en términos de los conocimientos, actitudes y prácticas de la población en relación con
la utilización de los servicios
Organizacional: En términos de las condiciones locativas, administrativas y de información de las
instituciones a cargo de administrar o prestar los servicios.

Calidad: Entendida como la provisión de los servicios accesibles, equitativos, con un nivel profesional
óptimo que tiene en cuenta los recursos disponibles y logra la adhesión y satisfacción del usuario. El eje
de la calidad en la política de prestación de servicios se concibe como un elemento estratégico que se
basa en dos principios fundamentales: el mejoramiento continuo de la calidad y la atención centrada en el
usuario.

Eficiencia: Se refiere a la obtención de los mayores y mejores resultados, empleando la menor cantidad
posible de recursos. Si existen dos estrategias de asistencia, igualmente eficaces y efectivas, la menos
costosa es la más eficiente.

g) Avances en la incorporación de TIC a la prestación de servicios de

43
salud
Existe una amplia normatividad que regula la prestación de los servicios de salud mediante el uso de
recursos telemáticos: Ley 1122 de Enero 9 de 2007, Ley 1151 de 2007, Acuerdo 357 de 2007 del CNSS,
Resolución 1043 de 2006, Resolución 1448 del 8 de mayo de 2006, Resolución 3763 del 18 de octubre
de 2007, Ley 1341 del 30 de julio de 2009, Documento CONPES 3670 de 2010, Plan nacional de TICS,
Ley 1419 del 13 de diciembre de 2010, Ley 1438 del 19 de Enero de 2011, Ley 1450 de 16 de junio de
2011, acuerdo 029 de 28 de diciembre de 2011.
La Ley 1419 de 2010 establece los lineamientos para el desarrollo de la Tele salud en Colombia. En esta
ley, un Comité Asesor de la Tele salud integrado por los Ministerios de Salud y Protección Social,
Comunicaciones, Educación Nacional, Hacienda y Crédito Público, de Vivienda, Desarrollo Territorial y
Medio Ambiente e invitados permanentes representantes de asociaciones científicas, universidades y
centros de investigación; su rol es el de asesor del Ministerio de Salud y Protección Social en la materia.
Así mismo, esta ley dispone:
La generación un mapa de conectividad, acorde con las prioridades en salud, educación, alfabetismo
digital, penetración de las TIC, agendas de desarrollo regionales e intereses, teniendo en cuenta las
características de las poblaciones, explorando y valorando otros tipos de conectividad que se diseñen
para la implantación y desarrollo de la Tele salud.
Asignación de recursos al financiamiento de las inversiones requeridas en conectividad para
desarrollar la Tele salud en las Instituciones Públicas de Salud en Colombia, de acuerdo con las
recomendaciones del Comité Asesor de la Tele salud.
Que los aseguradores y prestadores de servicios del Sistema General de Seguridad Social en
Colombia, independientemente de los planes de beneficios, ofrezcan a sus usuarios en sus
portafolios de servicios o capacidad de oferta, la Telemedicina como una modalidad de servicio,
adecuada, efectiva y racional facilitando el libre acceso y escogencia de parte del usuario de la
misma, lo cual contribuirá a su desarrollo y sostenibilidad.
La gestión del conocimiento de la Tele salud en la formación del talento humano en salud.

43
Tomado de: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, Dirección de prestación de servicios y atención primaria. PROYECTO SALUD
ELETRONICA,.-SUBPROYECTO TELESALUD. Documento preliminar. Agosto 2012

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 Por otro lado, el Plan Nacional de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 2008-2019, cuya
coordinación general se encuentra bajo la responsabilidad del Ministerio de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, es un compromiso del gobierno nacional, que considera a las TIC
como estratégicas para fomentar la competitividad y la igualdad de oportunidades en el país.

La visión que en esta área se ha planteado, para el año 2019, es que todos los colombianos estén
conectados e informados haciendo uso eficiente de las TIC para mejorar la inclusión social y la
competitividad. Su misión es lograr un salto en la inclusión social y en la competitividad del país a través
de la apropiación y el uso adecuado de las TIC, tanto en la vida cotidiana como productiva de los
ciudadanos, las empresas, la academia y el Gobierno”. El Plan incorpora iniciativas de diferentes sectores
e instituciones que lo lideran y de sus ejecutores, que se articulan con ocho (8) ejes. Uno de ellos
corresponde a Salud, con el propósito de garantizar el acceso, asegurar mejor calidad y oportunidad en la
prestación de los servicios; hacer más eficiente la gestión de las redes de prestación de servicios;
capacitar el talento humano correspondiente al área; contar con información disponible y oportuna para la
toma de decisiones e implementar, y, desarrollar la infraestructura tecnológica necesaria y suficiente para
apoyar la prestación del servicio de salud a los colombianos, para lo cual se hará uso de las TIC.

En el Plan antes anotado, se incluyen seis (6) componentes claves que deben desarrollarse a la luz del
Sistema de Protección Social el cual supera el concepto de Salud: Legislación, Sistema Integrado de
Información de la Protección Social (SISPRO), Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en Salud
(SOGCS), Sistema de Vigilancia en Salud Pública (SIVIGILA), e-learning para personal del sector salud y
Telemedicina.
También el país cuenta con una política de Tele salud que tiene como propósito “mejorar las condiciones
de salud y está dirigida a toda la población colombiana, en especial la que vive en lugares remotos,
apartados y aislados de la geografía colombiana y de las instituciones de salud de mediana y alta
complejidad”. Hace énfasis en las personas en condiciones de vulnerabilidad social y económica y busca
promover el desarrollo y utilización de las TIC, en las entidades del sector salud, con el fin de mejorar la
calidad de la atención, la capacitación recurso humano y la gestión institucional. En este contexto, se
tiene formulado un plan para el período 2010-2014, que de acuerdo a los avances de las TIC en el sector,
se denomina “Plan País en Tele salud”, el cual, en la actualidad se encuentra en revisión. El plan tiene
por objetivos los siguientes:

1. Mejorar el acceso a los servicios de salud con oportunidad y calidad

1. Mejorar capacidad de resolución de las instituciones de salud en especial las más alejadas.
2. Realizar capacitación del RH, e-learning.
3. Mejorar infraestructura tecnológica y promover la adopción de estándares internacionales.
4. Promover la adopción de estándares en interoperabilidad de sistemas de información en salud.
5. Contribuir al mejoramiento de la gestión institucional.
6. Diseñar e implementar el Sistema de Información Unificado, centrado en el paciente.
7. Mejorar el acceso de la población a contenidos de interés en temas de salud
8. Mejorar y fortalecer la coordinación intra e intersectorial.
9. Impulsar y fortalecer la exportación de servicios de salud – Turismo en Salud
10. Impulsar el desarrollo de la investigación sobre e-salud en el país
11. Desarrollar esquemas de monitoreo, seguimiento y evaluación sobre el cumplimiento del plan.
El plan mencionado define siete ejes de desarrollo, así:
1. Infraestructura
1. Servicios
2. Historia clínica electrónica y gestión de la información
3. Exportación de servicios de salud
4. Gestión del conocimiento – e- learning
5. Investigación, desarrollo e innovación

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 Se debe resaltar que este plan se da en el marco del Plan TIC del Gobierno Nacional, lo que favorece la
alianza de instituciones públicas y privadas, que permitan llegar con un mejor servicio a las regiones de
difícil acceso. Trabajan en el proyecto, los Ministerios de Salud y Protección Social y Tecnologías de
información y Comunicación, el Centro de Investigación en Telecomunicaciones CINTEL, el Centro de
Telemedicina de la Universidad Nacional de Colombia, el Centro de Excelencia ETI-ARTICA, la
Universidad Santiago de Cali, la Fundación Cardiovascular, el Grupo Saludcoop, ITMS Telemedicina de
Colombia, y las Direcciones Territoriales de Salud de las regiones, entre otras instituciones privadas y
públicas.

En este contexto, el Gobierno Nacional ha realizado grandes esfuerzos para que las Instituciones
Públicas del país puedan tener conectividad; a través del programa Compartel del Ministerio de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Al finalizar el año 2009, un total de 838
instituciones de salud pública fueron conectadas a Internet.
Con el proyecto Nacional de Fibra Óptica Vive Digital, se tiene previsto que entre 2012 y 20014, se
brindará conectividad a 2.000 instituciones públicas ubicadas en 753 municipios, para conectar 789
prestadores de servicios de salud públicos. La primera fase que termina en diciembre de 2012, llega a
226 municipios, 608 instituciones públicas, 184 de las cuales son IPS ubicadas en 10 departamentos:
Antioquia, Caldas, la Guajira, Meta, Risaralda, Norte de Santander, Tolima, Cundinamarca, Santander y
Nariño.

Es evidente entonces, que el país cuenta con bases sólidas para avanzar en el desarrollo de servicios de
salud, utilizando las TIC para facilitar el acceso a los ciudadanos en los territorios, principalmente en
aquellos ubicados en zonas dispersas y/o para especialidades con baja disponibilidad de oferta. El
Ministerio de Salud y Protección Social, cuenta con un Sub-proyecto específico que se ejecutara en los
próximos cinco años, para potencializar el desarrollo en esta modalidad de prestación de servicios de
salud44.

III. MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE, PRINCIPIOS RECTORES Y DEFINICIONES

OPERATIVAS

A. Enfoque
La salud es concebida como una construcción histórica social, resultante de procesos políticos que
determinan situaciones concretas de los grupos poblacionales en su realidad territorial. A su vez, la salud
es el resultado de la interacción armónica de las condiciones biológicas, psíquicas, sociales y culturales
del individuo con su entorno y con la sociedad, que le permite acceder a un mejor nivel de bienestar
45
como condición esencial para la vida . Se asume la salud como bien público y como derecho
fundamental, irrenunciable de los habitantes del país.

La situación de salud de los habitantes del país, refleja el resultado de una serie histórica de procesos de
orden político, social, económico, del entorno físico-geográfico, cultural y de acceso a los servicios de
prestacionales. Estos procesos que actúan como determinantes de dicha situación de salud, requieren
ser abordados de manera integral para que mediante su modificación positiva, se logre avanzar en
mejores condiciones de vida y resultados de salud. Esta es una prioridad nacional que exige el
compromiso de todos los sectores que conforman el Estado y la sociedad civil.

44
Ibidem
45
GUERRERO, Luis y LEÓN, Aníbal. Aproximación al concepto de salud revisión histórica. Fermentum ISSN 0798-3069 año 18 no. 53 diciembre 2008.

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 Enfoque de Determinantes de la Salud. Los determinantes de la salud se entienden como las
condiciones en que las personas viven y trabajan, que impactan sobre su propia salud, las de sus
familias, comunidad y el entorno ambiental. Mediante este enfoque se plantea la integración de las
múltiples dimensiones de los fenómenos y procesos humanos y las interacciones que generan su
reproducción social y exigen un abordaje inter y tras-disciplinario, inter y tras-sectorial para comprender y
46
actuar sobre las relaciones entre “(…) las condiciones de vida y situaciones de salud (…) ”. De este
enfoque se desprende que el nivel de salud de la colectividad, en su conjunto, medido a través de
indicadores idóneos de resultados, es el reflejo directo de la Salud Pública del país.
Los determinantes de la salud se refieren tanto al contexto social como a los procesos mediante los
cuales las condiciones sociales se traducen en consecuencias para la salud. Los determinantes de la
salud que son objeto de acciones públicas, corresponden a aquellos susceptibles de modificación
47
mediante intervenciones efectivas .

Para comprender el enfoque bajo el cual Colombia implementará la Estrategia de Atención Primaria en
Salud, es preciso definir los principales aspectos conceptuales sobre los que se basarán los lineamientos
de política.

B. Principios

Los principios que sustentan la Atención Primaria en Salud fueron enunciados en la Ley 1438 de 2011,
así: universalidad, equidad, complementariedad, concurrencia, interculturalidad, igualdad, enfoque
diferencial, atención integral, integrada y continua, acción intersectorial por la salud, participación
social comunitaria y ciudadanía decisoria y paritaria, calidad, sostenibilidad, eficiencia,
transparencia, progresividad e irreversibilidad.

Para efectos del presente documento, se plantean las siguientes definiciones:

Universalidad. En observancia de este principio, la Atención Primaria en Salud garantizará que a todas
las personas, familias y comunidades independientemente de su ubicación geográfica, situación socio-
económica, género, identidad sexual, cultura y/o etnia, orientación política o religiosa, régimen de
afiliación al SGSSS al que pertenezcan, se les garantice el derecho a la salud. Esto se hace
especialmente importante en Colombia por la existencia de territorios de difícil acceso, poblaciones
dispersas y una amplia diversidad etno-cultural; con el ejercicio pleno de este principio se eliminarán
barreras de todo tipo, especialmente las geográficas y etno-culturales, para procurar de esta manera,
lograr la equidad en salud.

Equidad. Se refiere a inversión o gasto diferencial, con base en el conocimiento objetivo de las
diferencias de la población, lo que significa mayor gasto en las personas que tienen mayor necesidad. Es
la ausencia de diferencias injustas en las situaciones de salud, de las personas que habitan los territorios
del país, en el acceso a la atención en salud y a los ambientes saludables, y en el trato digno que se
ofrece en las instituciones que conforman el sistema de salud y en aquellas que proveen otros servicios
sociales conexos; de manera que las personas tengan los mismos derechos, deberes y oportunidades
frente a los procesos y decisiones que atañen a su salud, sin discriminación negativa de ningún tipo. Este
es un requisito para fortalecer las capacidades de ciudadanos, comunidades e instituciones y, de esta
forma, garantizar, el ejercicio de los derechos y los deberes de las personas y de las entidades con
influencia directa en los determinantes de la salud.

46
SAMAJA, Juan. Epistemología de la Salud. Reproducción social, subjetividad y transdisciplina. Editorial Lugar. Buenos Aires, 2007.Pag. 139
47
Con base en: Ministerio de Salud de Chile. Determinantes Sociales en Salud. Ver:
http://www.minsal.gob.cl/portal/url/page/minsalcl/g_temas/g_determinantes_sociales/determinantes.html, fecha de consulta: 18/07/12

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 Complementariedad y concurrencia. Bajo este principio, se propiciará que los actores del sistema, en
los distintos niveles territoriales, complementen sus acciones y recursos en el logro de los fines del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y a su vez realicen la gestión para articularlas con las de
otros sectores. De esta forma, se sustenta de manera fundamental la acción inter y tras-sectorial para
lograr la afectación positiva de los determinantes sociales de la salud.

Interculturalidad. Es obligación del Estado colombiano y de todos los actores del SGSSS, el
reconocimiento de la identidad y autonomía de los sistemas de salud propios de los pueblos, de su
cosmovisión y práctica, por razones de su pertenencia étnica, identificación sexual o de género, y la
complementariedad entre éstos. Esto supone que ninguno de los conjuntos poblacionales se encuentra
por encima de otro; es una condición que favorece la integración y la convivencia armónica de todos los
individuos. El SGSSS, propiciará el respeto por los diferentes saberes, e incentivará la confluencia y
complementariedad de los enfoques terapéuticos existentes en los territorios del país.

Enfoque diferencial. Es el reconocimiento de la diversidad del país, por su multi y pluriculturalidad, así
como por las características singulares de zonas y regiones, existen poblaciones en territorios con
características particulares en razón de variables como: ciclo vital, etnia, género, religión, situaciones de
discapacidad y/o desplazamiento forzado, entre otros; para las cuales el Sistema General de Seguridad
Social en Salud ofrecerá especiales garantías y esfuerzos encaminados a la eliminación de las
situaciones o condiciones de discriminación y marginación, y con ello, lograr su efectiva modificación. En
función de este enfoque el diseño e implementación de la estrategia de Atención Primaria en Salud,
reconoce la discriminación negativa que en términos de equidad, se puede presentar por razones de
condiciones y situaciones de la población y las formas en que se organiza, no solo el sector salud, sino
los demás sectores para lograr el desarrollo de sus capacidades y potencialidades, es decir alcanzar el
desarrollo humano; incluirá acciones afirmativas que conduzcan a una vida más justa y equitativa; es
decir una vida digna.

Atención integral. Entendida como la respuesta a las necesidades de salud individual, familiar y
colectiva, a través de la integración de las acciones inter y tras-sectoriales para propiciar el mejoramiento
de la situación de salud; partiendo de la consideración de seres humanos a nivel individual y colectivo,
como un todo: en sus manifestaciones sociales, políticas, económicas, culturales, etc., que determinan
unos modos de vida que generar condiciones diferenciales para su salud.

En el componente específico de servicios de salud, el énfasis estará dirigido prioritariamente, hacia las
acciones de promoción de la salud y la prevención de la enfermedad; obviamente garantizando que las
acciones requeridas para la prestación de servicios se enfoquen de manera sistemática, ordenada hacia
48
cada persona, familia y comunidad, en consideración de aspectos: bio-psico-sociales, y laborales .

Atención integrada y continua. Implica que los servicios disponibles para los habitantes de los
territorios del país deben ser suficientes y adecuados para responder a sus necesidades de salud,
incluyendo la prevención, el diagnóstico precoz, la atención curativa, rehabilitadora y de cuidados
paliativos, y el apoyo para el auto cuidado.

La atención integrada es complementaria de la integralidad, porque exige por un lado, la coordinación

entre todos los actores y sectores con influencia en los determinantes sociales de la salud, para mejorar
las condiciones de vida de la población en sus territorios, de tal manera que se avance de manera
sostenida en la atenuación y/o erradicación de modos que afecten de manera negativa la salud y la vida
de las personas; pero, por el otro lado, se requiere de la acción coordinada de las Redes Integradas de

48
Al respecto, ver: EVANS, Robert G. ¿Por qué alguna gente está sana y otra no?. Los determinantes de la salud de las poblaciones. Capitulo introducción.
Editorial Díaz de Santos. Madrid, España, 1996.

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 Servicios de Salud para garantizar la satisfacción de las necesidades de atención en salud a lo largo del
tiempo, y a través de los diferentes niveles de atención.

Partiendo de los enfoques de derechos y de determinantes en salud, se requiere de una acción

coordinada, articulada y participativa del Estado, los sectores y actores responsables de afectar dichos
determinantes, en los diferentes territorios del país para su abordaje de manera decidida, con el propósito
de lograr niveles de equidad que dignifiquen la vida. Comienza esta acción desde la comprensión las
necesidades y preferencias a nivel individual, familiar y comunitario, en los territorios y ámbitos del
desarrollo de la vida de los ciudadanos. En consonancia con lo planteado, el sector salud y su sistema de
prestación de servicios, es un determinante más.

Se hará énfasis en la promoción de la salud, cuyos procesos estarán guiados por las necesidades de
cada comunidad de acuerdo con la caracterización de cada territorio y la construcción de entornos
saludables, teniendo en cuenta los determinantes políticos, sociales económicos y ambientales que
afectan a cada comunidad.

Participación social comunitaria y ciudadana decisoria y paritaria. El acatamiento de este principio

implica que las personas en Colombia, como titulares de derechos son participes en la toma de
decisiones que afecten su salud, ya sea sobre la asignación y el uso de los recursos, en la definición de
las prioridades o en la garantía de la rendición de cuentas. A título individual, las personas deben ser
capaces de tomar decisiones de forma libre y han de estar plenamente informadas en lo que respecta a
su salud y la de sus familias, con un espíritu de autodeterminación y confianza. En este sentido, las
decisiones tomadas en los territorios del país, en materia de salud y sus determinantes, deberán
garantizar que se toman en un marco democrático, en donde cada ciudadano es titular de un voto en los
procesos desarrollados para el efecto.

Calidad en los servicios. Los servicios de salud y demás servicios de protección social, derivados de la
implementación de la Estrategia de Atención Primaria en Salud, deben ser competentes para responder a
las necesidades de la población, con capacidad de anticipación a eventos negativos y de trato a todas las
personas con dignidad y respeto, al tiempo que aseguran la aplicación de intervenciones con la mejor
evidencia para los problemas de salud individual, familiar y comunitario, previniendo cualquier daño
colateral.

Sostenibilidad e Irreversibilidad desde la estrategia de APS. Es la obligación del Estado colombiano

para diseñar, implementar y evaluar las acciones incluidas en el desarrollo de la estrategia de Atención
Primaria en Salud. Su aplicación exige la planificación estratégica de acciones con la mejor relación de
costo/efectividad y el mayor grado de aceptación por parte de las poblaciones en sus territorios, para
generar compromiso de largo plazo con los actores y sectores involucrados en los determinantes de la
salud.

Los efectos logrados en la fase de implementación de la estrategia deben fundamentarse en el

compromiso de todos los actores y sectores con influencia en los determinantes de la salud, para que la
Atención Primaria, se convierta en una política de estado en todos sus niveles, la cual debe ser asumida
por los equipos de gobierno, independientemente de su orientación política. Es decir que la APS, gozará
de las garantías institucionales necesarias y suficientes para mantenerla y adecuarla a las condiciones
cambiantes del país y sus territorios.

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 Eficiencia. La implementación de la Estrategia de Atención Primaria en Salud, debe garantizar que los
recursos públicos asignados y utilizados en los diferentes sectores involucrados, se reflejen en valor
49
público evidenciado en los mejores resultados en salud y la mejor relación costo-beneficio.

Transparencia. Las instituciones, organizaciones, actores y sectores, tienen el deber y el derecho de

generar y consultar la información válida, confiable, oportuna y de fácil acceso, en relación con los
procesos y los resultados de las acciones incluidas en desarrollo de la Estrategia de Atención Primaria en
Salud.

También implica que se propiciarán las condiciones para que la comunidad tenga canales expeditos para
pedir aclaración de la información que no comprenda, sobre los servicios, los roles, responsabilidades y
tipos de relación entre los distintos actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La
definición de políticas en materia de salud y sus determinantes, deberán ser públicas, claras y visibles.

Progresividad. La Estrategia de Atención Primaria de Salud, abarcará la totalidad de los grupos

poblacionales, para lo cual se desarrollará un plan nacional con criterios de inclusión de los grupos y
territorios prioritarios, trabajo sistemático para el involucramiento de los principales actores y sectores con
influencia en los determinantes de la salud y el establecimiento de pilares que garanticen la sostenibilidad
de los avances logrados.

C. Definiciones operativas

Para la comprensión, implementación y evaluación de la Estrategia de Atención Primaria de Salud, es

importante precisar el significado y alcances algunos conceptos básicos.

a) Asuntos territoriales y poblacionales

Zona Rural. Se define como el referente geográfico-poblacional que, según el DANE, “se caracteriza por
la disposición dispersa de viviendas y explotaciones agropecuarias existentes en ella. No cuenta con un
trazado o nomenclatura de calles, carreteras, avenidas, y demás. Tampoco dispone, por lo general, de
servicios públicos y otro tipo de facilidades propias de las áreas urbanas”
Zona Sub-urbana. Se define como el referente geográfico- poblacional que se ubica en suelo clasificado
como rural, en las que “…se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad,
diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con
restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios
públicos domiciliarios” (DANE).
Esta importante incluir esta categoría en los lineamientos de Atención Primaria en Salud, por cuanto
connota particularidades en las personas, familias y comunidades que ocupan territorios geográficos, ya
sea de forma provisional o permanente, que tienen implicaciones importantes en sus procesos vitales,
incluidas las necesidades y demandas de servicios entre ellos los de salud.
Zona Urbana. Se define como el referente geográfico-poblacional que “se caracteriza por estar
conformada por conjuntos de edificaciones y estructuras contiguas agrupadas en manzanas, las cuales
están delimitadas por calles, carreras o avenidas, principalmente. Cuenta por lo general, con una
dotación de servicios esenciales tales como acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, hospitales y
colegios, entre otros” (DANE). Dentro de los referentes geográfico-poblacionales, categorizados como
Urbanos, se distinguen otras sub-categorías, así:

49
Con base en: HINTZE, Jorge. Instrumentos de Evaluación de la Gestión del Valor Público. Ponencia presentada para el VIII Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública. Panamá, 31 de octubre de 2003.

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 Zonas de frontera y consolidación. Las zonas de frontera y consolidación corresponden a territorios
definidos a nivel nacional como de importancia estratégica para el desarrollo de políticas sociales,
económicas y culturales,-entre otras-, por las condiciones de la población y características geográficas,
institucionales y demás, que le imprimen especificidad y prioridad para el acceso y la prestación de los
servicios de salud.
Las zonas de frontera corresponden a las definidas por la Ley 191 de 1995 en los departamentos de:
Guajira, Cesar, Boyacá, Norte de Santander, Arauca, Vichada, Guainía, Vaupés, Amazonas, Putumayo,
Nariño y Chocó.
Zonas de Interés: Con el propósito de garantizar el afianzamiento del ambiente de seguridad y paz en
ciertas regiones el Gobierno Nacional, mediante la Directiva Presidencial 01 de marzo de 2009, delimitó
las siguientes zonas de interés:
Áreas principales para iniciar la consolidación: Zona Macarena y Río Caguán, Zona Pacífico
(Nariño, Cauca, Buenaventura, Sur de Chocó), Zona Bajo Cauca Antioqueño y Sur de Córdoba,
Zona Sur de Tolima y Sur de Valle del Cauca.
Áreas de transición hacia la consolidación: Zona Montes de María, Zona Sierra Nevada de
Santa Marta y Zona Oriente Antioqueño.
Áreas Complementarias: Zona Arauca, Zona Putumayo, Zona Catatumba y Zona Bajo Atrato”.
Poblaciones dispersas. Se define como tal, a los grupos de personas que habitan “lejos de centros
poblados de alguna importancia, sin complejo comercial y con menos de dos ´servicios´ como una
50
escuela, un centro de salud o una iglesia” . Ver Anexo 1. Respecto de las poblaciones dispersas según
DANE y los escenarios propuestos para dar cumplimiento a las disposiciones de la Ley 1438 de 2012.
Territorios Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no municipalizadas.
Se incluyen bajo esta definición, un total de 21 territorios que correspondían a los antiguos corregimientos
departamentales ubicados en los departamentos de Amazonas, Guainía, Vaupés y Nariño.
La ley 1551 de 2012, determina que “Estos territorios especiales tendrán una estructura institucional
mínima, cuya autoridad político-administrativa será de elección popular, para prestar los servicios
públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, garantizar los servicios
de salud, educación y saneamiento básico, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
51
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes” (subrayado propio).
La tabla siguiente, recoge los 21 territorios especiales creados con la ley anotada y su ubicación por
departamento.

Tabla 1. Territorios Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no municipalizadas

No. Territorio Especial Biodiverso y Fronterizo Departamento
1 El Encanto Amazonas
2 La Chorrera Amazonas
3 La Pedrera Amazonas
4 La Victoria Amazonas
5 Mirití-Paraná Amazonas
6 Puerto Alegría Amazonas
7 Puerto Arica Amazonas
8 Puerto Santander Amazonas
9 Tarapacá Amazonas
10 Barrancominas Guainía
11 Cacahual Guainía
12 La Guadalupe Guainía
13 Mapiripán Guainía
14 Morichal Guainía

50
Con base en: CEPAL. Sobre la definición de “rural” y la medición de la pobreza. En: Pobreza rural y políticas de desarrollo: avances hacia los objetivos del
Milenio. Ver: CEPAL - Serie Desarrollo Productivo No183, pág. 14. Versión electrónica. Fecha de consulta: 27/07/12
51
Ley 1551 de 2012, articulo 44.

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 No. Territorio Especial Biodiverso y Fronterizo Departamento
15 Pana Pana Guainía
16 Puerto Colombia Guainía
17 San Felipe Guainía
18 Pacoa Vaupés
19 Papunaua Vaupés
20 Yavaraté Vaupés
21 Jardines de Sucumbíos Nariño
Fuente: Ley 1551 de 2012. Articulo 44.

b) Asuntos de Atención Primaria en Salud y atención de Salud de las

poblaciones en sus territorios

Situación de Salud. Se concibe como el resultado de una serie de procesos vitales inherentes a los
habitantes del territorio colombiano, que están influenciados de manera diferencial por los determinantes
de la salud, que corresponden a las circunstancias en que las personas nacen, crecen, viven, trabajan y
envejecen, incluido el sistema de salud. Esas circunstancias son el resultado de la distribución del dinero,
el poder y los recursos a nivel mundial, nacional y local, que depende a su vez de las políticas públicas
adoptadas. Los determinantes de la salud explican la mayor parte de las inequidades sanitarias, esto es,
las diferencias injustas y evitables observadas en cada país y entre los países en lo que respecta a la
situación sanitaria. El mismo sistema de salud, sus organizaciones y procesos, se concibe como uno de
estos determinantes de la salud.
Atención Primaria en Salud. La Atención Primaria en Salud se concibe como una estrategia
intersectorial que se desarrolla de acuerdo con el contexto político, económico y social del país, centrada
en los individuos, las familias y las comunidades, a quienes hace partícipes de las decisiones relativas al
mantenimiento y recuperación de la salud a lo largo de la vida, orientada a establecer condiciones de
materialización del goce efectivo del derecho a la salud y la reducción de inequidades.

Requiere de la atención integral a la salud desde una perspectiva de determinantes, lo que implica, no
solo la provisión sectorial de servicios de salud, sino principalmente, la afectación de las causas últimas
que explican el nivel de salud, a través de la acción coordinada del Estado, las instituciones y la sociedad
para el mejoramiento de la salud y la creación de un ambiente sano y saludable.

En este sentido, la Estrategia de APS, está constituido por tres componentes integrados e
interdependientes: la acción intersectorial/tras-sectorial por la salud, la participación social, comunitaria y
ciudadana, y la organización de los servicios de salud.

La implementación de la Estrategia de Atención Primaria de Salud, en Colombia es un proceso que se

realizará atendiendo a las perspectivas: geográfico-territoriales, los diferenciales por efectos del
desarrollo político-técnico y de gestión de cada Ente Territorial, así como también, por la presencia de
poblaciones prioritarias en los territorios, sin menoscabo de las demás áreas y poblaciones que tienen
condiciones más favorables en los factores ya anotados. El proceso se efectuará de manera progresiva y
gradual, que demandará compromisos específicos de todos los estamentos, sectores y actores del
desarrollo del país.
52
Promoción de la Salud . Se asume como el conjunto de acciones colectivas, con influencia en los
determinantes de la salud, -incluidos los derivados del sistema de salud, que buscan fomentar las

52
Al respecto, según Salazar et al., se han de tener en cuenta cinco áreas operacionales que conforman un sistema complejo de acción: 1. Formulación de
políticas públicas, que además de orientar la acción en salud poblacional, den cumplimiento a los principios y valores que impulsan la promoción de la salud. 2.

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 capacidades humanas y generar, en las comunidades, familias e individuos, las oportunidades para
53
“mejorar su salud y ejercer un mayor control sobre la misma”

Atención en Salud. Se define como el conjunto de servicios prestacionales que se garantizan a los
habitantes del territorio nacional, para el mantenimiento de su salud y la restitución de la misma cuando
se presentan eventos que la afecten de manera negativa. Esta atención se provee en el marco de los
procesos propios del Sistema General de Seguridad Social, a través del mecanismo de aseguramiento,
que le facilita el acceso a las actividades, procedimientos, intervenciones, medicamentos e insumos que
se proveen en las fases de prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación de la enfermedad y
cuidados paliativos a toda la población.

Prevención de la enfermedad y de sus complicaciones. Se entiende como la acción coordinada de los

actores -, liderados sectorialmente para la identificación, monitoreo y análisis de la exposición a riesgos
de la población del país, así como el diseño de intervenciones para su control, mitigación y/o
erradicación.

Demanda de servicios de salud. Corresponde al agregado de las solicitudes y/o consumos efectivos de
servicios requeridos por una colectividad en un determinado territorio, para solucionar sus necesidades
sentidas de salud.
Oferta de servicios de salud. Corresponde al agregado de servicios de salud dispuestos en un territorio
determinado para un grupo poblacional específico y de acuerdo con su perfil epidemiológico, las
características geográficas del territorio y la situación de las vías y medios de transporte y comunicación.
Esta oferta se clasifica en niveles de atención y grados de complejidad. La oferta puede ser suficiente,
insuficiente o excesiva para atender las necesidades de salud del grupo poblacional especifico, en su
correspondiente territorio, por lo cual es necesario analizar las redes de instituciones que se
complementan para dar respuesta integral y efectiva a dichas necesidades. Hacen parte de la Oferta de
servicios de un determinado territorio, los Equipos Básicos de Salud (EBS) y las entidades e instituciones
que conforman las Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS)

Servicios de salud en las Redes Integradas de Servicios de Salud. Se entienden como tal, la
organización de los servicios de salud, de común acuerdo entre cada Ente Territorial y las Entidades
54
responsables de la gestión del riesgo en salud , con población afiliada en sus territorios, con el aval del
correspondiente Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud, para garantizar a los usuarios el
acceso efectivo y la ejecución de las acciones necesarias para prevenir las enfermedades, mantener,
recuperar y/o mejorar la salud de las personas; todo lo anterior, sin solución de continuidad y con apego a
los demás principios del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad, y los cuales demás normas que
les aplique.

Sistema de Habilitación. Conjunto de normas, requisitos y procedimientos mediante los cuales se

establece, registra, verifica y controla el cumplimiento de las condiciones básicas y obligatorias
indispensables para la entrada y permanencia en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de

Fortalecimiento de las acciones comunitarias y de la participación de los individuos y grupos en las decisiones y acciones relacionadas con su salud –
empoderamiento–. 3. Creación de ambientes favorables tanto en sus dimensiones físicas como sociales, y fortalecimiento del sistema de apoyo social de la
comunidad. 4. Desarrollo de las aptitudes personales para tomar decisiones saludables y soportar presiones negativas para la salud. 5. Reordenamiento de los
servicios de salud para hacer mayor hincapié en la salud y las posibilidades que ofrecen las instituciones de atención sanitaria como escenarios desde donde
ésta se promueve. Ver: DE SALAZAR, Ligia: Efectividad en Promoción de la Salud y Salud Pública Reflexiones sobre la práctica en América Latina y propuestas
de cambio. CEDETES, Universidad del Valle, Centro Colaborador de la OPS/OMS en Evaluación, Capacitación y Abogacía en Promoción de la salud. Cali,
Colombia, 2009.
53
Con base en la Carta de Otawa (WHO, 1986)
54
Aplica por igual a EPS, ARP y entidades que manejan planes voluntarios de salud.

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 acuerdo con las funciones respectivas de cada actor, las cuales buscan dar seguridad a los usuarios
frente a los potenciales riesgos asociados a la atención en salud.

El proceso de habilitación se aplicará a las instituciones prestadoras de servicios de salud, a las redes
integradas de servicios de salud, a las Empresas Promotoras de Salud y a los Equipos básicos de salud.

IV. DIAGNOSTICO

En los últimos diez años Colombia ha obtenido importantes resultados en salud, sin embargo, dichos
resultado no son homogéneos por lo que el problema central al cual se dará respuesta con la
implementación de la estrategia APS es: “La inequidad en salud entre las regiones ha impedido avanzar
en la calidad de vida de la población y en resultados en salud de manera homogénea”.

Las principales causas que se asocian con este problema, son las siguientes:

1. La heterogeneidad geográfica, etno-cultural y social ha generado el desarrollo dispar de las regiones

del país.
2. Los servicios de salud y entre ellos la oferta de servicios socio-sanitarios, han sido insuficientemente
desarrollados en algunas regiones del país lo que impide el acceso efectivo.
55
3. Concepción simplificada y medicalizada de la salud con el subsecuente subdesarrollo del trabajo
intersectorial y transectorial en las diferentes regiones.
56
4. La Participación social, comunitaria y ciudadana, se han centrado con escasa influencia en el control
de la prestación de servicios.

55
Al respecto, Godwin, anota: “Estamos asistiendo a dos crisis gemelas que amenazan nuestra calidad de vida: el deterioro de la salud y el
deterioro del medio ambiente. Estas crisis están intrínsecamente ligadas, y ambas son reflejo de nuestra concepción de los organismos y sus
interacciones. Si los seres humanos se conciben esencialmente en términos de genes y productos génicos, un corolario es que la enfermedad se
puede corregir manipulando sus genes. El resultado es una medicina basada en los fármacos y en la ingeniería y el consejo genéticos. Esto puede
ser extremadamente efectivo en ciertas circunstancias, pero una sanidad basada en este enfoque se concentra mas en la enfermedad que en
la salud “Ver: GODWIN, Brian. “Una ciencia de Cualidades”, en Las manchas del Leopardo. La evolución para la complejidad. Tusquets Editores,
Barcelona, 1998. Pág. 249. (subrayado propio)
56
Con referencia a la importancia de resolver el problema de la participación y empoderamiento (empowerment) en salud, lo cual conlleva
acciones orientadas a incentivar e implementar estrategias para instaurar una efectiva participación de los ciudadanos y grupos sociales en la
toma de decisiones en asuntos concernientes a su situación de salud, existe abundante evidencia en voces autorizadas como las de Vicente
Navarro, Brian Gowdin y Jaime Breilh.
El primero de ellos, ilustra los efectos logrados con estrategias de empoderamiento, así: “…cuando las Panteras Negras controlaron parte de los
barrios negros de Baltimore (una ciudad con una población de un 75% afroamericana) en los años 1960s y principios de los 1970s movilizando
jóvenes negros desempleados, declinó la adicción a las drogas dramáticamente entre los jóvenes, y también en toda la población negra del
oeste de Baltimore. Otro ejemplo es el que ocurrió en entre los mineros en Appalachia (zona occidental de Virginia) en los años 1970s, cuando
ellos se movilizaron y fueron a la huelga para protestar por las insalubres condiciones de trabajo. (…) En aquella movilización, cada minero lucho
no solo individualmente sino también colectivamente para mejorar la situación de salud de todos los mineros del carbón y en esa lucha su
propia salud mejoro como también mejoro la salud de la población entera. Ver: NAVARRO, Vicente. ¿Qué es una política nacional de salud?.
Universidad Pompeu Fabra, Barcelona y Johns Hopkins University Baltimore. Intervención realizada ante la Asociación Internacional de Políticas
en Salud, Barcelona, 21 agosto 2006. En: http://www.vnavarro.org/?p=514. Fecha de consulta: 03/08/12. (Subrayado propio)
Por su parte Godwin, quien documenta la extraordinariamente saludable comunidad Hunza en los Himalaya, explica las diferencias en su
situación de salud con las de las comunidades vecinas de los Ghizr y los Ishkamani, de la siguiente manera: “Dado que los hunza, los ghizr y los
ishkamani viven en entornos similares, es extremadamente improbable que los marcados contrastes en cuanto a estructura social y salud
puedan explicarse en términos de diferencias genéticas. Es mucho mas probable que la explicación se encuentre en el nivel social, en las
relaciones mutuas que se han desarrollado y perpetuado entre los hunza, así como entre estos y su entorno, de las cuales han surgido las
tradiciones que estabilizan sus modelos distintivos de orden social y cultural emergente. Si queremos explicar un orden social y cultural
determinado, como el de los hunza, lo que tenemos que comprender es la dinámica del campo social en si mismo, y extraer de ella las lecciones
oportunas si es que queremos acceder a una sanidad y calidad de vida comparables. Ver: GODWIN, Brian. “Una ciencia de Cualidades”, en Las
manchas del Leopardo. La evolución para la complejidad. Tusquets Editores, Barcelona, 1998. Págs. 254-255. (Subrayado propio)

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 Las principales consecuencias o efectos derivados del problema central, son las siguientes:

1. Perpetuación de condiciones desiguales e injustas que alimenta la reproducción del ciclo de la

pobreza y sus consecuencias.
2. Deterioro de la situación de salud de las poblaciones en sus territorios, en términos de la exposición a
riesgos -de manera permanente, continua e innecesaria- en las actividades cotidianas, lo cual
modula los modos de vida en todas sus dimensiones.
3. Situaciones deficitarias de acceso a los beneficios de la infraestructura básica: comunicaciones,
servicios públicos y, entre ellos, déficit en el acceso efectivo a las prestaciones de salud.
4. Altas Incidencia y prevalencia de enfermedades transmisibles
57
5. Predisposición al desarrollo de Condiciones o Enfermedades Crónicas no transmisibles

A. Análisis de las Causas del Problema central

a) La heterogeneidad geográfica, etno-cultural y social ha generado el

desarrollo dispar de las regiones o zonas del país.

En los años 50 Colombia empezó a experimentar un rápido y sostenido crecimiento económico, junto con
una transformación en su estructura económica y demográfica, caracterizada por el paso de una
estructura agraria a una industrial y de servicios, con migración rural a zonas urbanas: movimientos de la
fuerza de trabajo de actividades menos productivas a otras con mayor valor agregado. La tasa de
58
urbanización pasó de 39% en 1951 a 50% en 1962 y a 75% en 2010 .

Esto hace que existan personas y grupos, socialmente desfavorecidas, con menores posibilidades de
acceso a los bienes y servicios, incluido el sistema de salud en su conjunto; es decir que configura

Finalmente, Breilh, autor entre otras obras, del libro Epidemiología Crítica. Ciencia emancipadora e interculturalidad y quien ha liderado
múltiples investigaciones en el campo de la medicina social, entre ellas la relación entre el uso agro tóxicos y situación de salud de las
trabajadoras de cultivos de rosas en el Ecuador, recientemente “Preguntado por los asistentes acerca de cómo contribuir cambiar la conciencia
de productores poderosos e irresponsables, sugirió “abordar múltiples aspectos: reformas jurídicas; respeto de las condiciones de producción
(hacer entender que este tipo de producciones intensivas y basadas en químicos no son sustentables); seguir las normas internacionales de
producción de alimentos”. Pero afirmó categóricamente que “nada sustituye a la organización de la comunidad... El médico tiene que conocer
(buena formación médica + formación en salud ambiental) para empoderar a la población”. En: Seminario "Determinación Social de la Salud",
Universidad Andina Simón Bolívar, Quito, Ecuador. Ver: http://www.famg.org.ar/documentos/SeminarioDeterminacionSocial.pdf fecha de
consulta: 03/08/12. (Subrayado propio). También puede ampliarse el análisis de las correlaciones entre los modelos de producción agrícola y sus
efectos en la salud de las poblaciones en los territorios, en: Nuevo modelo de acumulación y agroindustria: las implicaciones ecológicas y
epidemiológicas de la floricultura en Ecuador. Ver Ciéncia & Saúde Coletiva, Janeiro-mazo, año/vol. 12, numero 001. Associacao Brasileira de
Pós-Graduacao em saúde Coletiva. Rio Janeiro, Brasil. 2007. Pp.91-104. Publicación electrónica en:
http://redalyc.uaemex.mx/pdf/630/63012109.pdf fecha de consulta 03/08/12
57
El grupo Barker, encontró en que había una fuerte correlación entre el peso infantil al año de edad y la probabilidad de muerte por isquemia
coronaria. Entre los que habían pesado menos de 8 kilos, la tasa de mortalidad era casi tres veces mayor que entre los que en su momento
superaron los 12 kilos. Había también una fuerte correlación entre los pesos bajos y las muertes en general, y por lo tanto en la esperanza de
vida. La conclusión es que {un entorno que provoca un menor crecimiento fetal e infantil se traduce en un entorno adulto que determina un alto
riesgo de isquemia coronaria}”. Citado por GODWIN, 1998, pág. 267. Este mismo estudio refiere la “razón entre el peso de la placenta y el recién
nacido estaba fuertemente correlacionado con la hipertensión (…) las tensiones mas altas se daban en hombres y mujeres que habían sido fetos
pequeños con placentas grandes”. Pág. 268.
58
Sin embargo, esta proporción debe relativizarse para efectos de la planificación del desarrollo en los territorios, puesto que no existe pleno
acuerdo sobre los criterios para definir ruralidad. De hecho, el mismo informe de Desarrollo Humano de 2011 para Colombia, cuestiona la
metodología que utiliza el DANE para clasificar “cabeceras”, “centro poblado” y “rural disperso” Ver: PNUD. Colombia rural. Razones para la
esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Pág. 56. En el mismo sentido, existen estudios varios en los cuales se hacen similares
cuestionamientos. Ver, entre otros: CEPAL. Sobre la definición de “rural” y la medición de la pobreza.- Serie Desarrollo Productivo No183.

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 59
situaciones de inequidad . Esta situación conlleva incidencias y prevalencias más altas de enfermedades
transmisibles y crónicas no transmisibles en estos grupos, en relación con quienes ocupan posiciones
60
sociales y económicas más privilegiadas , como se evidencia en las diferentes tasas de mortalidad
materna, infantil y en general, por enfermedades prevenibles, entre las zonas del país, y dentro de las
mismas zonas, según municipio y/o vereda. Esto se hace más crítico en grupos más vulnerables y en
territorios específicos, pero, en conjunto, aumenta la carga de la enfermedad y obstaculiza el avance
hacia mejores resultados en salud.

Colombia es reconocido como un país heterogéneo en su geografía, condiciones culturales y sociales

diversas y con notorias brechas en los índices de desarrollo humano en sus territorios: Estas
características reflejan, entre otros aspectos, la prevalencia de las trampas de la pobreza, “(…) en que
61
vive el 64,3% (...)” así como también, la complejidad de las relaciones territoriales, los
condicionamientos históricos, etno-culturales, sociales y estructurales y conlleva al desarrollo dispar de
las regiones.

Según, el IDH de 2011 correspondiente a Colombia, destaca que con base en El Informe Mundial de
2010, el país ocupó el puesto 79 y se ubica entre las naciones con un índice alto. “El de Colombia ha
venido aumentando, aunque a un ritmo lento comparado con el de China, Corea del Sur, Indonesia,
62
Nepal, Omán y Túnez” .

Aunque se rescatan esfuerzos provenientes de los diferentes sectores del Estado, así como también del
sector privado, para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas a todos sus residentes, aun
persisten inequidades en términos de determinantes sociales en salud. Subsisten las desigualdades
injustas y evitables en las condiciones en las que los residentes en Colombia nacen, crecen trabajan y
63
envejecen lo que repercute de forma desfavorable en el goce efectivo al derecho a la salud.

Las brechas socioeconómicas entre zonas son altas y, además, evidentes entre cabeceras municipales y
resto del territorio. Los indicadores de población, ingreso, pobreza, capacidades institucionales y de
desarrollo endógeno así lo confirman. Por ejemplo, las diferencias de desarrollo entre zonas urbanas y
rurales, llevó a concluir que “Colombia ha llegado a convivir con un modelo de desarrollo rural
caracterizado hasta ahora por ser altamente inadecuado para promover el desarrollo humano y atender la
problemática rural. Ese modelo no ha permitido cambiar el orden social rural, superar la pobreza y
64
resolver el conflicto rural” .

En el Informe de Desarrollo Humano 2011, se anota que la pobreza y las dificultades para la inclusión de
65
la población campesina, es una materia pendiente en las asignaturas de la sociedad colombiana . Se

59
Al respecto, Amartya Sen anota que: “Los factores que pueden contribuir a los logros y fracasos en el campo de la salud van mucho más allá
de la atención sanitaria e incluye influencias muy distintas, desde las predisposiciones genéticas, los ingresos individuales, los hábitos
alimentarios y los estilos de vida hasta el entorno epidemiológico y las condiciones de trabajo”. Ver: ¿Por qué la equidad en salud?. Discurso
leído en la III Conferencia Internacional sobre Economía de la Salud. York, Reino Unido, 23 de julio de 2001. En: Rev. Panam Salud Publica/Pan
Am J Public Health 11(5/6), 2002. Pág. 304
60
Esta demostrado en varios estudios la correlación entre posición socio-económica y las diferencias en los perfiles epidemiológicos. Ver entre
otros: EVANS et al (1996). Porque unas personas están sanas y otras no?., ratificado por Amartya Sen (2001). Ver: ¿Por qué la equidad en salud?
Discurso leído en la III Conferencia Internacional sobre Economía de la Salud. York, Reino Unido, 23 de julio de 2001. En: Rev. Panam Salud
Publica/Pan Am J Public Health 11(5/6), 2002.
61
PNUD. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Pág. 53.
62
PNUD. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Pág. 53.
63
http://www.who.int/social_determinants/es/
64
PNUD. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Pág. 378
65
Al respecto, el citado informe incluye como ejes de las acciones requeridas para superar la pobreza y avanzar en la inclusión de la población
rural: 1) El acceso a activos y en especial a la tierra, el agua, el capital y los mercados; el desarrollo de las capacidades de los diferentes
pobladores rurales para potenciar sus iniciativas y la generación de ingresos. 2) El acceso a bienes públicos (salud, educación, saneamiento

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 aboga por la necesidad de “Visibilizar al campesinado y darle poder de participación y negociación”, “La
seguridad humana” en medio del conflicto, el cambio climático y la era de la información; así como
también, la urgencia de fortalecer la institucionalidad para abordar el desarrollo en las zonas rurales,
comenzando por la restitución de tierras y la actuación más decidida del estado para lograr la paz y
66
eliminar las causas del fenómeno del desplazamiento forzado y sus efectos.

El IDH del país avanzó desde 0,780 en el año 2000, hasta 0,84 en el 2010; es decir, una mejora del
7,7%. En esa década, se registraron cambios en la dinámica de dicho Índice por Ente Territorial, según la
agrupación utilizada por el PNUD, como se puede observar en el Anexo 2.

Sin embargo, es notorio que un grupo de dichos entes territoriales, ha mantenido, de manera
sistemática, índices inferiores al promedio nacional; estos son: Caquetá, Cauca, Cesar, Chocó, Córdoba,
Grupo Amazonia, Huila, La Guajira, Magdalena, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Sucre y
Tolima .

De hecho, la diferencia en el 2010, entre el mejor resultado del Índice que correspondió a Bogotá, D.C., y
los departamentos de Putumayo, Caquetá, Chocó, La Guajira y el Grupo Amazonia, oscila entre 1,18
veces (caso Putumayo) y 1,31 veces (Grupo Amazonia).

Para los departamentos de: Bolívar, Meta, Cesar, Huila, Arauca, Tolima, Córdoba, Norte de Santander,
Magdalena, Cauca, Sucre y Nariño, las diferencias con el Índice registrado para Bogotá, oscila entre 1,10
veces (Bolívar y Meta) hasta 1,17 (Sucre y Nariño).

Nótese la pérdida relativa de departamentos como Risaralda y Cesar los cuales perdieron siete (7)
lugares en la década, fenómeno que también presentaron los departamentos de Quindío, que descendió
cinco (5 ) lugares, mientras Antioquia y Boyacá perdieron cuatro (4) lugares, seguidos por Santander y el
Grupo Amazonia con descenso de tres (3) lugares.

En el otro lado de la situación, se encuentra que Arauca ganó 10 lugares en la década, el Archipiélago
de San Andrés mejoró en 7 lugares, seguidos por Atlántico, Meta y Sucre que ascendieron tres puestos
en el escalafón. Mientras tanto, Cundinamarca, Córdoba y Magdalena, se mantuvieron los mismos
lugares del escalafón en la década. En las Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014, se aborda la
problemática de la desigualdad e inequidad territorial y, con base en un Índice de Capacidades de
67
Desarrollo Endógeno , se propone un enfoque metodológico orientado al diseño y ejecución de políticas
públicas con orientación especifica a “seis zonas homogéneas de escala macro regional cada una como
agregación de municipios de varios departamentos, con capacidades de desarrollo endógeno
68
similares” .

Estas regiones corresponden a las siguientes: 1. Central, 2. Caribe e Insular, 3. Nororiental, 4. Sur, 5.
Amazorinoquia y 6. Pacifico e Insular, las cuales se pueden observar en el mapa No.1.

Las seis zonas homogéneas de desarrollo endógeno similar, registran evidentes distancias en los
indicadores utilizados, siendo las primeras tres las que se encuentran en mejor situación relativa y las
más rezagadas, corresponden a las dos últimas.

básico y agua potable, vivienda y conocimiento) y 3) La libertad de elegir entre las oportunidades ofrecidas. PNUD. Colombia rural. Razones para
la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Pág. 381
66
Ibíd. Págs. 384-403.
67
El Índice sintético municipal, como lo registra el DNP, dice que recoge 13 variables de capacidades de desarrollo endógeno, agrupadas en tres
factores: de condiciones sociales, de densidad poblacional y financiera y de crecimiento. Ver: DNP. Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014.
Bogotá, D.C., 2010. Pág. 24
68
DNP. Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014. Bogotá, D.C., 2010. Pág. 24

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 Como se aprecia en el Anexo No 3, existen sin embargo, diferencias puntuales entre Zonas, pero
principalmente entre la Zona Central y Nororiental con las demás; en la tabla correspondiente se destaca
con subrayas la razón (de comparación) entre la Zona Central y las demás.

Las diferencias pueden ser explicadas por razones diversas, principalmente porque las capacidades de
desarrollo endógeno son desiguales entre zonas. Tal es el caso de la razón del Índice de capacidades de
Desarrollo Endógeno, de la Zona Central, el cual que supera en 1,5 y 1,6 veces las capacidades de las
Zonas Pacifico y Amazorinoquia, respectivamente.

En las Zonas Central y el Caribe, se han desarrollado procesos de urbanización y economías de

aglomeración y se cuenta con ventajas competitivas, mientras que en otras zonas, las actividades
económicas han sido más dependientes de la explotación primaria de recursos naturales, de manera más
bien aislada; con bajo valor agregado y con dificultades para la integración con el resto del territorio.

Mapa 1. Zonas Homogéneas en sus condiciones de desarrollo endógeno

Fuente: DNP. Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014. Bogotá, D.C., 2010. Pág. 25

Debe tenerse en cuenta que la distribución del país, mediante esta mirada de zonas de desarrollo,
posibilita que los análisis de situación de salud, puedan enfocarse más allá de las consideraciones
administrativas, como la pertenencia a un determinado departamento; pues, como puede observarse en
el Anexo 3. Distribución de municipios del país, por zona homogénea de desarrollo endógeno
similar y por Departamento, existen departamentos con municipios en más de una zona de las seis que

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 conforman el país, como Antioquia, Boyacá, Meta y Nariño, frente a otros como Bogotá, que reviste
características singulares.

b) Situación de la población según Índice de Necesidades Básicas

Insatisfechas

La distribución de los municipios, según índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) muestra que
solamente el 49% de los 1102, registra NBI, por debajo del 40%, mientras que 23% de municipios
registran índice superior al 60%. Un total de 70 municipios registran NBI, mayor del 80%, de los cuales,
56 corresponden a territorios con menos de 25.000 habitantes, es decir, que son territorios con población
dispersa.

Tabla 2. Municipios por rangos de población y porcentaje de Necesidades Básicas Insatisfechas –

2010
Número de municipios según Necesidades Básicas Insatisfechas
Rangos de
< 40% 40 - 60% 60 - 80% > 80% Sin
población Total
NBI NBI NBI NBI Información
< 5.000 79 64 15 6 - 164
5.001-10.000 121 92 34 12 - 259
10.001-25.000 152 122 83 38 - 395
25.001-50.000 73 44 38 9 1 165
50.001-100.000 32 18 6 3 - 59
100.001-
500.000 40 6 3 2 - 51
500.001-
1.000.000 5 - - - - 5
> 1.000.000 4 - - - - 4
Total 506 346 179 70 1 1.102
Fuente: DANE datos de población y Necesidades Básicas Insatisfechas – 2010.
En departamentos con elevada dispersión de la población en términos geográficos, la proporción de
personas con necesidades básicas insatisfechas supera ampliamente el porcentaje nacional, de 27,78%
para el año 2010. Sobresalen por sus elevados niveles los departamentos de Chocó (79,19%), Vichada
(66,95%), Guainía (60,62%), Vaupés (54,77%), Amazonas (44,41%) y Caquetá (41,72%).

Tabla 3. Necesidades Básicas Insatisfechas Total Nacional y algunos departamentos con

poblaciones dispersas – 2010
Proporci Componentes
Proporció
ón de Dependen
Departamen n de
Personas Vivien Servici Hacinami Inasiste cia
to Personas
en NBI da os ento ncia económic
en miseria
(%) a
Caquetá 41,72 15,67 13,63 12,19 14,95 5,37 17,08
Chocó 79,19 32,24 11,50 71,13 15,98 10,45 17,60
Arauca 35,91 14,00 19,01 4,66 16,07 2,90 13,48
Casanare 35,55 13,62 13,36 5,61 17,36 4,81 14,40
Putumayo 36,01 8,79 3,97 16,18 12,92 3,27 10,30
Amazonas 44,41 15,00 6,56 19,48 25,49 4,31 9,62
Guainía 60,62 37,91 39,03 35,34 20,19 9,16 19,19
Guaviare 39,89 11,97 13,64 7,58 18,70 4,54 10,41

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 Proporci Componentes
Proporció
ón de Dependen
Departamen n de
Personas Vivien Servici Hacinami Inasiste cia
to Personas
en NBI da os ento ncia económic
en miseria
(%) a
Vaupés 54,77 29,80 30,37 27,82 29,94 4,27 11,15
Vichada 66,95 46,06 47,74 39,14 35,85 11,77 21,23
Total
27,78 10,64 10,41 7,36 11,11 3,56 11,33
Nacional
Fuente: DANE datos de población y Necesidades Básicas Insatisfechas – 2010.
La proporción de personas en miseria, con relación al Total Nacional (10,64%), también muestra amplias
diferencias en Vichada (46,06%), Guainía (37,91%), Chocó (32,24%), Vaupés (29,80%) y Caquetá
(15,67%).

Un indicador que permite aproximarse a las potencialidades de generación de ingresos y por ende las
posibilidades de desarrollo de un territorio, es el PIB por habitante. En esta materia, cuando se analiza
por departamentos, el país registra diferencias tan notorias como las siguientes:

Gráfica 1. PIB per cápita por Departamento y Bogotá, D.C., año 2009 y promedio 2000-2009.
(Miles de Millones de pesos a precios constantes de 2005)
30.000
PIB per capita (Miles de millones de pesos)

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

2009 promedio 2000-2009

Fuente: Cálculos y elaboración propia, a partir de: DANE. Producto Interno bruto departamental por
habitante. (Miles de Millones de pesos a precios constantes de 2005)

Quince departamentos, registraron una desventaja (razón) en comparación con el Casanare -que
muestra el mayor ingreso promedio- de entre 5,1 y 11,8 veces su ingreso per cápita en la década 2000-
2009.

Estos departamentos fueron en orden de mayor desventaja: Vaupés, Chocó, Guainía, Guaviare, Sucre,
Nariño, Amazonas, Putumayo, Caquetá, Cauca, Magdalena, Córdoba, Norte Santander, Quindío y
Vichada.

Si bien, para el año 2009, estas distancias se habían acortado, es evidente que aun se registran
diferencias de entre 3 y 9,6 veces entre Casanare y 19 departamentos que, en orden de mayor

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 desventaja, son: Vaupés, Chocó, Guainía, Guaviare, Sucre, Nariño, Amazonas, Putumayo, Caquetá,
Cauca, Magdalena, Córdoba, Norte Santander, Quindío, La Guajira, Tolima, Huila, Risaralda y Caldas.
Ver gráfica No. 1.

Ahora, si por efectos de disminuir el sesgo de los registros extremos, se descartan los territorios con
mejores indicadores, dados, o bien por sus riquezas minerales (Casanare, Arauca, Meta y Santander) o
por la concentración industrial y comercial (Bogotá D. C.), aun se encuentran diferencias muy notorias
entre departamentos. Con relación al Valle del Cauca, por ejemplo, se registran razones de entre 2,1 y
3,6 veces de ventaja en comparación con 11 departamentos, así: Vaupés, Chocó, Guainía, Guaviare,
Sucre, Nariño, Amazonas, Putumayo, Caquetá, Cauca y Magdalena

Nótese que el ciclo de reproducción de la pobreza, tiene en estos registros una evidencia de su
cronicidad y por lo tanto, la dificultad para erradicar o atenuar causas de exposición a riesgos derivados
de su situación de vulnerabilidad y exclusión, para las poblaciones en sus territorios.

69
En otras palabras, la inequidad en salud es reflejo y consecuencia de estas inequidades socio-
70
económicas entre las regiones y sus habitantes . Esta situación conlleva incidencias y prevalencias
más altas de enfermedades transmisibles y crónicas no transmisibles en estos grupos, en relación con
71 72
quienes ocupan posiciones sociales y económicas más privilegiadas . En palabras de Diderischen : “La
ubicuidad, tanto en el tiempo como en el espacio, del patrón observado vinculación sistemática de una
peor salud y una esperanza de vida más corta se asocia con posiciones sucesivamente más bajas en
cualquier sistema de estratificación social”. Hay que advertir, que al hablar de las inequidades en salud
en Colombia como consecuencia de la heterogeneidad geográfica la cual ha impedido el desarrollo
homogéneo de las regiones, se trata de desigualdades en salud entre regiones del país injustificadas,
evitables e innecesarias y que sistemáticamente agobian a las poblaciones que se han vuelto vulnerables
73
(…)”. Esto se hace más crítico en grupos más vulnerables y en territorios específicos.

Sin embargo, en las políticas de salud han predominado las soluciones centradas en el tratamiento de las
enfermedades, sin incorporar adecuadamente intervenciones sobre las "causas de las causas", es decir,
74
sobre los determinantes sociales en salud; ocasionando que las inequidades en salud perduren.

Existe suficiente evidencia, particularmente proveniente de países desarrollados, de acciones efectivas y

posibles para disminuir dichas inequidades, principalmente través de la implementación de políticas e
intervenciones de salud que actúen sobre los determinantes sociales. Por consiguiente, en un país con
geografía diversa y difícil topografía lo que se traduce en inequidades en términos de determinantes

69
Análisis de la Situación de Salud en Colombia 2002-2007. Tomo VI: Análisis de desigualdades e inequidades en Salud en Colombia. Ministerio
de Salud y Protección Social.p.45
70
Al respecto, Amartya Sen anota que: “Los factores que pueden contribuir a los logros y fracasos en el campo de la salud van mucho más allá
de la atención sanitaria e incluye influencias muy distintas, desde las predisposiciones genéticas, los ingresos individuales, los hábitos
alimentarios y los estilos de vida hasta el entorno epidemiológico y las condiciones de trabajo”. Ver: ¿Por qué la equidad en salud?. Discurso
leído en la III Conferencia Internacional sobre Economía de la Salud. York, Reino Unido, 23 de julio de 2001. En: Rev. Panam Salud Publica/Pan
Am J Public Health 11(5/6), 2002. Pág. 304
71
Está demostrado en varios estudios la correlación entre posición socio-económica y las diferencias en los perfiles epidemiológicos. Ver entre
otros: EVANS et al. Porque unas personas están sanas y otras no?. (2002:5) y Amartya Sen (2001). Ver: ¿Por qué la equidad en salud? Discurso
leído en la III Conferencia Internacional sobre Economía de la Salud. York, Reino Unido, 23 de julio de 2001. En: Rev. Panam Salud Publica/Pan
Am J Public Health 11(5/6), 2002.
72
Diderischen et al, 2002:13. En: Análisis de la Situación de Salud en Colombia 2002-2007. Tomo VI: Análisis de desigualdades e inequidades en
Salud en Colombia. Ministerio de Salud y Protección Social. P. 45.
73
Krieger, 2002:10 en: ASIS…
74
Los fundamentos para actuar sobre los determinantes sociales de la salud se basan en tres temas amplios. En primer lugar, es un imperativo
moral reducir las inequidades. En segundo lugar, es fundamental mejorar la salud y el bienestar, promover el desarrollo y alcanzar las metas de
salud en general. En tercer lugar, es necesario actuar sobre una serie de prioridades sociales.

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 sociales de salud entre las regiones es necesario que los diferentes sectores del país trabajen de forma
articulada y conjunta para impactar estos últimos en aras de alcanzar la equidad en salud.

c) La infraestructura vial construida no ha logrado solucionar los

problemas de acceso entre los territorios.

75
Un estudio reciente de la CEPAL muestra como si bien el país ha mejorado en términos de
infraestructura vial construida esta es aún insuficiente. En el mencionado estudio el país fue calificado
76
con 2,9 puntos, en una escala de 1 a 7,-donde siete es el mejor- según la metodología del Foro
77
Económico Global. La CEPAL advierte que si se quisiera cumplir con las necesidades per cápita en
78
infraestructura la inversión, comparable con la de los países asiáticos, debiese ser de al menos 7,9%
del PIB (unos 260.000 millones de dólares de 2000). Adicionalmente, para el 2011 Colombia ocupaba el
noveno puesto en infraestructura vial en Latinoamérica.

Según lo anotado en las bases del Plan de Desarrollo vigente, “(…) hoy en día menos del 50% se
encuentra en buen estado, con los consecuentes costos que esto conlleva, tanto para el Estado como
para los usuarios.” Los indicadores de calidad, calculados por el Foro Económico Mundial (FEM) para 133
países, presentan a Colombia en el puesto 79 con una calificación inferior a la de países como Chile,
Uruguay y Brasil, y superando a algunos países de la región como son Ecuador (96), Venezuela (108),
79
Perú (88), Bolivia (100) y Paraguay (125)” y, en cuanto a la equidad en esta materia, el Informe de
desarrollo Humano de 2011, anota que “Las regiones de Colombia no convergen porque no hay
tendencia hacia la igualdad y para revertirla se requiere distribución equitativa de servicios y
80
equipamientos (carreteras, riego, etcétera) y, sobre todo, aumento de la tributación local” .

La Cámara de Infraestructura Colombiana reconoce que el retraso en las obras viales se debe a factores
como la centralización de la tecnología, los trámites burocráticos, el escaso desarrollo del transporte y
problemas en la ejecución de los recursos lo que repercute en que estas sean más costosas. Esto
sumado a factores climáticos y a la difícil y heterogénea topografía del país son algunos de los factores
que inciden en la escasa, insuficiente y de deficiente calidad de la infraestructura Colombiana.

No es lo mismo trabajar en lugares donde se cuenta con varios meses de sol en los que se conoce que
no habrá lluvia, que construir vías en regiones montañosas y donde llueve todo el año. A su vez las
dificultades en la topografía, sumada a la escasa infraestructura vial con la que cuenta en país, entorpece
la construcción de nuevas vías en la medida que estos factores dificultan el transporte de la maquinaria
81
necesaria para construir túneles que comuniquen las regiones . Es decir, se trata de un ciclo vicioso: la

75
Pendiente conseguir el estudio para citarlo en debida forma.
76
Según ANIF y Correval fue calificado con 2,8. Pendiente citar en debida forma.
77
http://www.elpais.com.co/elpais/colombia/noticias/colombia-raja-nuevo-en-tema-vial. Pendiente conseguir el estudio para citarlo en debida
forma.
78
Entendida esta comprendiendo infraestructura vial, férrea, aérea
79
Ver: Bases Plan de Desarrollo 2012-2015, capitulo III, Crecimiento sostenible y competitividad, pág. 196.
80
PNUD Informe de Desarrollo Humano 2011. pago 54.
81
Para dar una idea de las desigualdades regionales, por ejemplo, en el caso del Departamento del Cauca, el Documento CONPES 3461, describe
que respecto de este ente territorial, que de los 9.066 Km, que conforman su infraestructura vial, solamente el 14,8% (que corresponde a 1.345
Km) son vías primarias nacionales y el 14% esta a cargo de otras entidades de carácter privado. De lo descrito en dicho documento, puede
deducirse que el restante 71,2% corresponden a vías terciarias, distribuidas así: el 19% a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS; el 39%
están a cargo del Departamento y el 12% está a cargo de los municipios. La situación en materia vial para el Cauca lleva a afirmar que “(…)aún
persiste una gran desarticulación regional (tanto al interior del departamento como de éste con su entorno regional y el resto del país); y una
deficiente infraestructura de conectividad, que se caracteriza por: i) aislamiento del Pacífico caucano y del Sur del Departamento que no
cuentan, para el caso del Pacífico, con vías de comunicación por vía terrestre o que son insuficientes para el caso del Sur y el Oriente del
Departamento, ii) una única vía que conecta al Departamento con el resto del país (vía Panamericana), lo cual implica dependencia y potencial

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 heterogeneidad geográfica sumado al clima dificultan la construcción de infraestructura vial y a su vez,
esta mismas razones sumada a la escasez de vías construidas, obstaculizan la construcción de nuevas
vías entre las regiones.

En este orden de ideas, pese a las múltiples reformas institucionales y de los recursos destinados a la
infraestructura vial, especialmente en los últimos años, esta es aún insuficiente y de deficiente calidad, en
algunas regiones del país, incrementando así las brechas entre las regiones y aumentando las
inequidades socio-económicas; todo lo cual contribuye al aplazamiento del trabajo efectivo sobre los
determinantes e impide avanzar en mejorar las inequidades en salud.

En el componente de servicios de salud (uno de los tres que hacen parte de la APS) se evidencian las
dificultades de acceso efectivo en la medida que es frecuente que se presenten regiones sin acceso a
buenas vías de comunicación, y a resulta oneroso el desplazamiento de la población a la IPS, en razón
de que con frecuencia, las familias no cuentan con los recursos suficientes para costear dichos
desplazamientos, o bien, en su balance de costo de oportunidad por las implicaciones de no poder
trabajar para devengar el sustento, lleva a la instauración de barreras de acceso a los servicios de salud.

Se requiere por consiguiente realizar una revisión de la escasa e irregular infraestructura vial con la que
cuenta el país y con base en ello aumentar los flujos anuales de la inversión a infraestructura vial y
dinamizar la misma, a partir de la optimización de la velocidad de la ejecución de las obras, la agilidad en
las apropiaciones presupuestales correspondientes y demás aspectos de gestión del sector de
infraestructura, como factor que contribuirá de manera indiscutible en generar situaciones que favorecen
en varios aspectos las posibilidades de contar con un entorno mejorado para la salud de las poblaciones
vulnerables y/o excluidas del desarrollo.

Como conclusión en el análisis de esta primera causa del problema central, se tiene que en el país ha
sido insuficiente el abordaje de los determinantes de la salud y de la determinación social de la misma. Si
bien, en el Plan Nacional de Salud Pública formulado en el año 2007, se incluyó “el enfoque de
82
determinantes ”, como uno de los pilares para modificar la situación de salud de las poblaciones; las
acciones que se han adelantado al respecto, no han logrado modificar sustancialmente las causas
últimas que explican dichas situaciones de las poblaciones en su diversidad y con las singulares
características de relieve y la disponibilidad de infraestructura y servicios públicos en los territorios que
conforman la diversa geografía nacional; todo este complejo de relaciones determinan en alta proporción
83
sus “modos de vida” y se refleja en su situación de salud.

La mayor parte de los problemas de salud se pueden atribuir a las condiciones socio - económicas de las
personas. Sin embargo, en las políticas de salud han predominado las soluciones centradas en el
tratamiento de las enfermedades, sin incorporar adecuadamente intervenciones sobre las "causas de las
causas", tales como, por ejemplo, las acciones sobre el entorno social. En consecuencia, los problemas
de salud se han mantenido; las inequidades en salud y atención institucional han aumentado.

vulnerabilidad en materia vial frente a posibles situaciones de anormalidad en la vía (p.e. desastres naturales, situaciones antrópicas, etc.); e iii)
infraestructura limitada para integrar adecuadamente al Departamento con su entorno regional”.

82
Se incluye de esta forma (transcripción literal), en el capitulo 2, Conceptos del Decreto 3039 de 2007.
83
Jaime Breilh, define el concepto de la siguiente manera: “las formas a través de las cuales los individuos y las colectividades crean un conjunto
de sentidos y significados de la salud y de la vida que se materializan en prácticas en salud; así como las formas a través de las cuales esas
prácticas en salud entran en interacción con las condiciones de vida determinadas para individuos y colectividades, conformando lo que se han
denominado modos de vida”. Ver. ALAMES. Taller Latinoamericano sobre Determinantes Sociales de la Salud. Pág. 6. Versión electrónica en:
www.alames.org/documentos/ponencias.pdf .Fecha de consulta: 03/08/12. (Subrayado propio)

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 Los fundamentos para actuar sobre los determinantes sociales de la salud se basan en tres temas
claves: En primer lugar, es un imperativo moral reducir las inequidades; en segundo término, es
fundamental mejorar la salud y el bienestar, promover el desarrollo y alcanzar las metas de salud en
general y, en tercer lugar, es necesario actuar sobre una serie de prioridades sociales para incluir a las
poblaciones en situación de vulnerabilidad.

Ya existe suficiente evidencia, particularmente proveniente de países desarrollados, de acciones

efectivas y posibles de implementar, para disminuir dichas inequidades, principalmente través de la
implementación de políticas e intervenciones orientadas sobre los determinantes sociales de la salud.

La responsabilidad del ejercicio de la tras-sectorialidad ha recaído en el sector salud, y en la actualidad

se busca que sea el sector un actor clave, pero no el responsable de toda la acción en este campo.

d) La infraestructura irregular e insuficiente en materia de servicios

públicos ha incrementado las brechas en términos de determinantes
sociales en salud
Según un estudio de la CEPAL Colombia pasó de ocupar el puesto 8 al 13 en materia de cobertura y
alcantarillado entre los países de América Latina. La desigualdad en este aspecto, es reconocida por
diferentes instancias y actores, como se evidencia en el plan nacional de desarrollo Prosperidad para
todos 2010-2014 que “(…) reconoce de manera explícita que entre las regiones colombianas no hay
convergencia y pone en evidencia tres tipos de inequidad: inter-generacional, social y regional. Hay
inequidad inter-generacional porque no estamos haciendo todo lo necesario para que las generaciones
futuras puedan aprovechar mejor el planeta. La inequidad social se manifiesta en la ampliación de la
brecha campo-ciudad entre 2003-2009, periodo en el cual la pobreza en el “resto” llegó a 64,3 y 30,6%,
en las trece áreas urbanas. La inequidad regional subraya el distanciamiento entre las regiones y entre
ciudades: Bogotá se aleja cada vez más de Barranquilla, Cali y Medellín; Soacha se distancia de Bogotá
y Marinilla de Medellín, Buenaventura de Cali y Soledad de Barranquilla. El plan de desarrollo propone
reducir los tres tipos de inequidad porque así se favorece la construcción de una sociedad más
84
incluyente”.

Nuevamente, a manera de ejemplo de los problemas inter-regionales de acceso a los servicios públicos,
se encuentran indicadores de cobertura para el Departamento del Cauca, que son bien diferentes del
promedio nacional y más distantes aun en comparación con Bogotá, D.C., y departamentos de la zona
central.

B. Los servicios de salud y entre ellos la oferta de servicios socio-sanitarios, han sido
insuficientemente desarrollados en algunas regiones del país, lo que impide un acceso
efectivo.

Desde la expedición de la Ley 100 de 1993 que creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud
(SGSSS), Colombia ha construido y consolidado piezas indispensables para alcanzar la cobertura
universal del aseguramiento en salud. Entre estas piezas se encuentra: normatividad, instituciones,
financiación, recursos humanos, modelos de administración y de prestación de los servicios, vigilancia y
control, entre otros. El SGSSS demuestra importantes logros en la cobertura del aseguramiento, acceso a
los servicios, equidad y protección financiera de los hogares.

84
PNUD pág. 54

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 Entre 1993 y 2010 la población que cuenta con un seguro de salud, pasó del 20% a 91,4% de la
población total, y el incremento ha sido mayor en la población más pobre. Entre 1995 y 2008, la
diferencia en porcentaje de afiliación a la seguridad social entre el quintil más alto y el más bajo, se
redujo de 50 a 12; es decir que en términos de equidad, los resultados en incrementos de cobertura
adquieren relevancia en el régimen subsidiado, con 22.332.923 afiliados contratados con subsidios
plenos85, para noviembre del año 2011 con una cobertura de 94,31%. El aseguramiento ha mitigado el
impacto financiero de los costos de las prestaciones requeridas para atender eventos y necesidades de
salud en los hogares, lo cual se evidencia a partir de menor incidencia de gasto de bolsillo, en general, y
86
en particular el gasto catastrófico en los afiliados al SGSSS en comparación con los no afiliados .

La Ley 100 de 1993 también establece el cubrimiento a los afiliados al SGSSS de los servicios médico-
quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de
transporte al centro asistencial, en los casos de urgencias por accidentes de tránsito, acciones terroristas
ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u otros eventos previamente
aprobados; los cuales se financian con recursos de la Subcuenta del FOSYGA de Riesgos catastróficos y
accidentes de tránsito (ECAT).

El Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas (PIC) contempla acciones a cargo del Estado
orientadas a la promoción de la salud y calidad de vida, prevención y control de riesgos y daños en salud
con altas externalidades. Estas acciones son complementarias a las de promoción, prevención y atención
de los planes de beneficios del SGSSS. El PIC se financia con recursos de la Subcuenta de salud pública
del fondo de salud territorial (Sistema General de Participaciones, recursos propios).

Finalmente, el Sistema General de Riesgos Profesionales (que hace parte del Sistema de Seguridad
Social Integral) contiene acciones dirigidas a la prevención, protección y atención de los trabajadores de
los efectos de las enfermedades y accidentes (ATEP) que puedan suceder con ocasión o como resultado
de las actividades laborales y/u ocupacionales que adelantan. Estas acciones están a cargo de las
entidades administradoras de riesgos profesionales (ARP) a las cuales estén afiliados dichos
trabajadores.

Estos avances en cobertura se reflejan en mejoras en el acceso, en términos de usos de los servicios de
salud, en equidad con la disminución de barreras de acceso en especial las relacionadas con los
ingresos, y como resultado de lo anterior, en las condiciones de salud de la población según los datos
arrojados por las Encuestas de Hogares, ENDS y Encuesta Nacional de Salud Pública.

Así mismo, en las dos últimas décadas, los principales indicadores sanitarios han mejorado; por ejemplo,
87
la expectativa de vida aumentó y las tasas de mortalidad materna e infantil disminuyeron . Respecto de
las enfermedades transmisibles, se observa un descenso en la morbi-mortalidad debido a la disminución
88
de las enfermedades más comunes, tales como las infecciones entéricas y respiratorias . No obstante,
las tasas continúan por arriba de los promedios de los países de la región de Latinoamérica y el Caribe.

85 Fuente: Base de Datos Única de Afiliados (BDUA). Ministerio de Salud y Protección Social – Dirección de Aseguramiento, Riesgos Profesionales
y Pensiones. 2012.
86
IDB-TN-246, Pinto, D. Muñoz AL.
87
La expectativa de vida total pasó de 68 años en el quinquenio 1985-90 a 75 años en el quinquenio 2010-15 (Proyecciones DANE
a partir del Censo 2005). La razón de mortalidad materna por 100.000 nacidos vivos (NV) pasó de 104,94 en 2000 a 72,88 en 2009 (datos DANE
del “Reporte anual 2010.Cómo va la Salud en Colombia”). La tasa de mortalidad infantil pasó de 28 por mil NV en 1995 a 16 en 2010, y la tasa de
mortalidad en la niñez pasó de 36 por mil NV en 1995 a 19 por mil NV en 2010 (Encuesta Nacional de Demografía y Salud).
88
La tasa de mortalidad por Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) por 100.000 menores de 5 años pasó de 33,76 en 1998 a 7,34 en 2009. La tasa
de mortalidad por Infecciones Respiratorias Agudas (IRA) en el mismo período pasó de 36,25 a 19,12 por 100.000 menores de 5 años
(Reporte anual 2010.Cómo va la Salud en Colombia).

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 No obstante, persisten restricciones en el acceso por factores geográficos y dispersión poblacional,
operación del aseguramiento a nivel territorial (garantía del ejercicio de las funciones propias del
aseguramiento, como gestión del riesgo, relación de agencia y demás), entre otras.

Por ejemplo, el Departamento del Cauca, en el año 2006, registraba una razón de desventaja de 1,8
89
veces frente al promedio nacional y la tercera parte de la población menor de cinco años de la región
90
pacifica de este ente territorial, presentaba anemia .

Respecto a la malaria y el dengue, corresponde al estado realizar las actividades de promoción,

prevención y control de estas enfermedades. A las administraciones departamentales le corresponde
desarrollar las actividades de prevención y control de los municipios de categoría 4, 5 y 6 y a los
municipios de categoría 1, 2 y 3 es responsabilidad del municipio con apoyo técnico del departamento.

En el 85% del territorio rural colombiano que se encuentra por debajo de 1600 metros sobre el nivel del
mar, la malaria representa un problema de salud grave, el dengue es una enfermedad urbana que afecta
el 95% de la población que está situada en 1800 m.s.n.m.
Para el año 2007, Colombia reportó 87.445 casos de malaria, el 88% de ellos en la región occidental; en
27 municipios de los departamentos de Antioquia, Córdoba y Nariño se concentra cerca del 60%. Durante
el mismo año, se reportaron 28.481 casos de dengue, provenientes en su mayoría de las regiones
oriental y occidental (base de datos SIVIGILA).

Por otro lado, las Enfermedades Crónicas No Transmisibles (ECNT) han llegado a ocupar el primer lugar
dentro de los problemas de Salud Pública, convirtiéndose en la principal causa de muerte y discapacidad
prematura. Para 2005 se estimaba que las ECNT, principalmente las enfermedades cardio y cerebro-
vasculares, los trastornos mentales y la diabetes, ocasionaban el 76% de la carga de enfermedad. Las
muertes por ECNT superan el número ocasionado por homicidios y enfermedades transmisibles. De
continuar esta tendencia en mortalidad, las defunciones por ECNT ascenderían a 2 millones en la
próxima década. Téngase también en cuenta lo anotado ya sobre las implicaciones de los problemas “de
salud mental” en la carga de la enfermedad.
91
En el estudio colombiano sobre la Carga de la Enfermedad en Colombia, producido con datos del 2005 ,
a efectos del presente diagnostico, se pueden resaltar otros dos resultados importantes:

El peso relativo que, en la carga global, tienen los AVISAS con discapacidad es muy superior
(74%) al estimado para los AVISA perdidos por mortalidad prematura (26%). Además, como se
puede observar en la gráfica No. 2, este resultado muestra diferencias significativas por sexos,
pues el 79% de los AVISAS totales, medidos en mujeres, corresponden a AVISAS con
discapacidad, mientras que en hombres esta proporción desciende hasta el 70%.

89
Ver Documento CONPES 3461, pag.4.
90
Ver Documento CONPES 3461, págs. 6 y 7.
91
RODRÍGUEZ J, et al. Carga de Enfermedad Colombia. Resultados alcanzados. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana. Centro de Proyectos
para el Desarrollo CENDEX, 2008.

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 Gráfica 2. Años de vida ajustados por discapacidad AVISA (% del total por sexo) según sean de
discapacidad o mortalidad prematura por sexo. Colombia 2005.

100,0%

Porcentaje de AVISA del total por sexo

79,4% Masculino

80,0% 69,9% Femenino

60,0%

30,1%
40,0%
20,6%

20,0%

0,0%
Discapacidad Mortalidad
Tipo de AVISAS

Fuente: CENDEX, 2008

Se estimó la esperanza de vida con discapacidad al nacimiento en un 25%, que equivale a 18
años. La importante proporción de años que se espera vivir desde el nacimiento con
discapacidad es debido, principalmente, a que un porcentaje alto de personas que viven con
discapacidad padecen crónicamente un grupo importante de enfermedades. En la gráfica No. 3,
se muestra la distribución de AVISA por discapacidad y mortalidad prematura, en tasas por 1.000
habitantes, según los grupos principales de causas. La carga principal de AVISA, dada por
discapacidad, se debe fundamentalmente, a la tasa correspondiente a los AVISA perdidos por
discapacidad causados por enfermedades crónicas.

Simultáneamente, para todos los problemas de salud, se encuentran desigualdades socioeconómicas en

la exposición a riesgos, prevalencia y mortalidad, lo cual implica que la carga de enfermedad en la
población pobre puede ser mayor.
La situación actual de salud del país, revela la confluencia de elementos de la transición epidemiológica y
la transición demográfica, que se traducen en la coexistencia de las enfermedades transmisibles, propias
de países en vías de desarrollo y las crónicas o degenerativas, características de los países
desarrollados:

La población está empezando a envejecer y está concentrándose en las ciudades.

La mortalidad muestra un perfil dominado por las causas externas, las enfermedades cardiacas y
cerebro- vasculares, la neumonía, la diabetes y los tumores.
Aún se evidencian muertes por enfermedades transmisibles (malaria, dengue, entre otras)
Si bien se observan logros en la disminución de algunos indicadores (en especial los de
mortalidad infantil y en la niñez), aún persisten grandes diferencias territoriales que deben ser
corregidas.
Aumento en la prevalencia de enfermedades no transmisibles y la exposición a los riesgos
asociados, que presionan la demanda de servicios.

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 Gráfica 3. Años de vida ajustados por discapacidad AVISA (tasa x 1.000) según sean de
discapacidad o mortalidad prematura por grandes grupos de causa. Colombia 200

200
Tasa de AVISA x 1.000 habuitantes

Grupo Transmisibles
160
Grupo de Crónicas
Grupo Lesiones
120

80

40

0
Discapacidad Mortalidad
Tipo de AVISAS

Fuente: CENDEX, 2008

a) Condicionamientos de tipo geográfico, económico y administrativo

se han constituido en barreras de acceso.

El acceso real es aquel que va más allá del primer contacto con los servicios de salud e incluye la
continuidad, longitudinalidad e integralidad en el manejo de las soluciones a las necesidades de la
población, durante todos los ciclos vitales sin barreras de ninguna clase.
Si bien Colombia avanzó de manera evidente en el aseguramiento y en términos de cobertura en Salud,
aún está pendiente que todos los residentes en el país gocen del acceso a los servicios de salud, con las
características antes anotadas.

Se identifican barreras de acceso que incluyen elementos geográficos, sociales, etno-culturales, políticos
y económicos, así como asuntos relacionados con el sistema y sus normas.

Dentro de los condicionamientos de tipo geográfico hay que advertir que una cantidad no determinada de
las personas que viven en zonas rurales afectadas por el conflicto armado, de alta exclusión social y/o
zonas receptoras de víctimas del conflicto, se enfrentan a constantes barreras para acceder a los
servicios de salud.

Como consecuencia, se ven obligadas a aplazar sus demandas, o incluso dejar de ir al médico, aunque
se trate de una urgencia, prolongando innecesariamente su sufrimiento y aumentando el riesgo de sufrir
complicaciones médicas o morir.

Además, están los factores de dispersión geográfica y, como consecuencia, las grandes distancias que
debe recorrer la población rural para acceder a los servicios, en donde una gran proporción de las
personas no demanda la atención, y se ve potenciada en las grandes ciudades por desplazamientos de
una IPS a otra, para la continuidad de los tratamientos, lo cual también se convierte en barrera de

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 acceso, por la carga económica adicional, y fuente de inequidad general en el acceso al sistema de
92
salud .

En el contexto económico; la distribución inequitativa del ingreso, ocasionada por las grandes
inequidades en los salarios, población sin empleo o con precariedad en el mismo; sumado a los altos
costos del desplazamiento a las IPS, se constituyen en barreras económicas para la población más
93
vulnerable, altos costos de transporte en la regiones marginadas, entre otros .

b) Inequitativa distribución de la oferta de servicios de salud y

problemas de resolutividad.

94
En cuanto a la prestación pública de servicios , conviene señalar que según la Ley 715 de 2001 son los
departamentos los encargados de la organización, dirección, coordinación y administración de la red de
95
instituciones públicas prestadoras de servicios de salud en su jurisdicción .

Así las cosas, los Departamentos y Distritos tienen la competencia de gestionar la prestación de servicios
de salud de la población no cubierta por subsidios a la demanda en los diferentes niveles de complejidad
y las acciones NO POS del subsidiado. A su vez, la ejecución del plan de intervenciones colectivas y
acciones de vigilancia en salud pública (PIC), acciones de asistencia técnica, la verificación de las
condiciones de habilitación de servicios y la cofinanciación del régimen subsidiado.

Tabla 4. Municipios por rangos de población y certificación en salud - Año 2011

Municipios No Certificados Municipios Certificados
Rango de Población Total Municipios No. % No. %
< 5.000 164 126 76,83 38 23,17
5.001-10.000 258 161 62,40 97 37,60
10.001-25.000 396 239 60,35 157 39,65
25.001-50.000 163 98 60,12 65 39,88
50.001-100.000 60 24 40,00 36 60,00
100.001-500.000 52 24 46,15 28 53,85
500.001-1.000.000 5 - 0,00 5 100,00
> 1.000.000 4 - 0,00 4 100,00
Total 1.102 672 430
Fuente: Ministerio de Salud y Protección Social.

92
Revista de la facultad Nacional de Salud Publica, Vol. 27, No. 2, mayo-agosto 2009 pp. 121 -130. Universidad de Antioquia, Medellín,
Colombia.
93
Ibíd.
94
La Ley 10 de 1990 le establecía a los municipios la dirección y prestación de servicios de salud de primer nivel, que corresponde a los
hospitales locales, centros y puestos de salud; en tanto los departamentos estaban a cargo de los servicios de segundo y tercer nivel que
comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados. Los distritos podrían estar a cargo de ambos.
95
Corresponde también a los departamentos la gestión de la prestación de servicios de salud, de forma oportuna, eficiente y con calidad a la
población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras de servicios
de salud públicas o privadas; la financiación con recursos propios, si lo considera pertinente, con los recursos de participaciones y demás
recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud
mental; concurrir en la financiación de las inversiones para la organización funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de
servicios a su cargo; la adopción, difusión, implantación, ejecución y evaluación de la Política de Prestación de Servicios de Salud, formulada
por la Nación; entre otras.

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 Solo a los municipios certificados que habían asumido la prestación de servicios, se les facultó para
continuar haciéndolo, si cumplían con la reglamentación. Ningún municipio puede asumir directamente
96
nuevos servicios o ampliar los existentes y están obligados a articularse a la red departamental .
Posteriormente, la Ley 1122 de 2007 posibilitó la certificación de los municipios capitales de
departamento previo el cumplimiento de requisitos, en tanto la Ley 1176 de 2007, abrió tal posibilidad a
los distritos y municipios que no habían asumido la prestación de los servicios de salud, si cumplían con
la reglamentación que se expidiera para el efecto.

La asunción de la prestación de los servicios por parte de los municipios certificados se entiende como “la
gestión de los recursos propios o asignados para garantizar la prestación de servicios de salud de baja
complejidad requeridos por la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, de manera
oportuna y eficiente, a través de las Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, atendiendo
el diseño de la red de prestación de servicios de salud definida por el respectivo departamento y las
normas relacionadas que regulan y controlan la oferta” (Decreto 4973 de 2009).

Mapa 2. Municipios certificados para la prestación de servicios de salud

Fuente: Minsalud – Dirección de Prestación de Servicios

– Oficina Tecnología de Información – SISPRO

Los municipios certificados en salud se encargan de la prestación de servicios de salud en el primer nivel
de atención de la población pobre y vulnerable no asegurada; mientras todos los municipios ejecutan las
acciones de salud pública y administran el régimen subsidiado a través del seguimiento y auditoria de los
recursos.

96
Según el Decreto 4973 de 2009, si en concepto del departamento se requiere la ampliación de los servicios en un municipio certificado, esta
se realizará mediante las ESE existentes que operen en el área de influencia del departamento; modificaciones que deberán ser aprobadas por
la Nación.

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 En la actualidad hay 430 municipios certificados en salud, equivalente al 39,01% del total nacional. Al
analizar por tamaño de población se encuentra que el 76,83% de los municipios de menos de 5.000
habitantes no están certificados y el 46,15% de los municipios con población entre 100.001 y 500.000
habitantes tampoco lo está.

Ahora bien, con los mandatos de la Ley 1551 de 2012, se requiere realizar, vía reglamento, los ajustes
necesarios para operacionalizar la descentralización de algunos servicios que eventualmente, los
municipios no puedan o no quieran asumir en razón de sus condiciones de desempeño institucional.

Mapa 3. Características de los mercados de Prestación de Servicios de Salud – 2010

Fuente: Min Salud y Protección Social- Dirección Prestación

Servicios – Oficina de Tecnología Información – SISPRO.
Información REPS.

En lo atinente a los mercados de prestación de servicios, conviene señalar que en 796 municipios del
país, que equivale al 72,23% del total nacional, operan IPS de carácter público como única opción para la
prestación de los servicios de urgencias y atención de partos; de estos, 646 corresponden a municipios
de menos de 25.000 habitantes.
97
De las 968 IPS públicas obligadas a reportar al Sistema de Información de Hospitales (SIHO) de
conformidad con el Decreto 2193 de 2004, se encuentra que 821 de ellas, corresponden a instituciones

97
No se incluyen las instituciones prestadoras de servicios de salud de carácter indígena.

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 de primer nivel de atención, 124 de segundo nivel de atención y 23 de tercer nivel de atención. Del total
de IPS públicas, 666 tienen carácter municipal o distrital.
Debe advertirse que en el contexto de la APS, la equidad en la concepción de salud para efectos de la
APS, no se circunscribe a la distribución de la oferta de servicios para la atención sanitaria; sin embargo,
esta distribución también actúa como factor determinante en la situación de salud de grupos
98
poblacionales específicos .

El modelo de aseguramiento generó la oportunidad para las personas de escasos recursos de acceder a
algunos servicios, especialmente aquellos que significan utilización de alta tecnología para la atención de
enfermedades de alto costo; así mismo se ha ampliado la oferta de servicios, especialmente privada, en
los municipios de mayor tamaño y en ciudades capitales.

Tabla 5. Instituciones públicas prestadoras de servicios de salud

Nivel No. IPS públicas %
Nivel 1 821 84.81
Nivel 2 124 12.81
Nivel 3 23 2.38
Total 968 100,00
Fuente: Ministerio de Salud y Protección Social. Sistema de
información de hospitales (SIHO)

Es decir que la infraestructura hospitalaria muestra características diversas, en las diferentes zonas del
país. Así se encuentran territorios donde la red de prestadores tiene una relativa suficiencia, aunque sin
alcanzar a satisfacer la demanda al 100% de sus necesidades y expectativas. Existen otras situaciones
de territorios en los cuales la oferta de servicios es monopolio público, principalmente en los servicios
trazadores de urgencias y partos. Finalmente, otros territorios se encuentran con la red pública
colapsada, principalmente por demanda de servicios de urgencia.

A este panorama debe agregarse que no se tiene la claridad suficiente del estado de oferta de servicios
de salud en los diferentes departamentos, ya que se tiene un reducido conocimiento sobre la capacidad
instalada en la oferta de prestación de servicios, que de cuenta de su real capacidad de producción,
desde la identificación de actividades y procedimientos en cantidad y tipo. Al respecto, aun se carece de
datos reales de recurso humano medida en términos de numero y horas contratadas, infraestructura
física medida en términos de numero y horas disponibles de consultorio, población objetivo.

Sin embargo, con la información actual disponible en el registro especial de prestadores de servicios de
salud, en lo atinente a los mercados de prestación de servicios, conviene señalar que en 796 municipios
del país, equivalentes al 72,23% del total nacional, operan IPS de carácter público como única opción
para la prestación de los servicios de urgencias y atención de partos, de estos 646 corresponden a
municipios de menos de 25.000 habitantes.

98
En consonancia con lo planteado por Amartya Sen (2001). Ver: ¿Por qué la equidad en salud? Discurso leído en la III Conferencia Internacional
sobre Economía de la Salud. York, Reino Unido, 23 de julio de 2001. En: Rev. Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 11(5/6), 2002.
Pág.304

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 Tabla 6. Municipios por mercado prestación de servicios urgencias y atención de partos – 2011
Número de municipios según características mercado de prestación de
servicios
Rangos de Monopolio Monopolio
No Sin
población público Privado Intermedio
Urgencias y Monopolio Total
Urgencias y Urgencias y (*)
Partos Público
Partos Partos
< 5.000 70 93 1 - - 164
5.001-10.000 43 213 1 - 1 258
10.001-25.000 28 340 1 21 6 396
25.001-50.000 1 123 1 18 20 163
50.001-100.000 - 25 - 11 24 60
100.001-500.000 - 2 - 4 46 52
500.001-1.000.000 - - - - 5 5
> 1.000.000 - - - - 4 4
Total 142 796 4 54 106 1.102
Fuente: Ministerio de Salud y Protección Social – Dirección de Prestación de Servicios – Registro
Especial de Prestadores de Servicios de Salud. (*)Intermedio: presencia de una institución pública
y una privada.
En 142 municipios (12,88%) no se prestan los servicios de partos y urgencias, los cuales corresponden a
municipios menores de 50.000 habitantes, es decir en territorios con mayores posibilidades de exclusión
y de exposición a riesgos a grupos poblacionales en situación de vulnerabilidad. Se resalta que los
servicios de urgencias y atención de partos están a cargo de prestadores únicos de naturaleza privada en
4 municipios del país: Istmina (Chocó), San Vicente de Chucurí y Zapatoca (Santander) y Chalán (Sucre),
este último con población inferior a 5.000 habitantes.

Tabla 7. Distribución de Prestadores de Servicios, según categoría de los municipios. Año 2007
CATEGORIA MUNICIPAL SEGÚN DNP
VARIABLES
1 2 3 4 5 6 Especial Total

Hospitales y clínicas Publicas 2,6 3,6 1,5 1,3 2,2 1,0 35,8 2,1
Centros de Salud 9,5 8,9 2,0 2,6 2,5 1,7 88,0 4,6
Puestos de salud 11,3 4,9 10,5 3,4 3,6 4,6 22,4 5,7

Otras entidades públicas en salud 0,7 40,6 0,3 0,5 0,4 0,7 2,4 3,0

Clínicas privadas con hospitalización 6,3 4,7 1,8 1,3 0,8 0,3 51,2 2,3
Centros de atención ambulatoria de EPS (R.
contributivo y Subsidiado) 13,8 8,2 4,1 8,6 6,0 1,6 62,6 5,0

Profesionales independientes registrados en el

sistema de habilitación 229,4 253,7 189,0 23,8 22,4 17,2 1721,6 90,2

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 Fuente: Encuesta Nacional de Salud, 2007
La encuesta nacional de salud del 2007, al hacer relación de la oferta de instituciones de salud, públicas
y privadas, registra en los municipios de categoría especial, existen en promedio 35,8 instituciones
públicas hospitalarias, 88 centros de salud, 22 puestos de salud, 51 clínicas privadas con hospitalización,
62,6 centros de atención ambulatoria de EPS y 1.721 profesionales independientes registrados en el
sistema de habilitación. En los municipios de categorías 1, 2 y 3, por su parte, la oferta de instituciones
públicas y privadas, es amplio y en los de categoría 4, 5, y 6 es en promedio mucho menor,
predominando la oferta pública.

En cuanto al uso de los servicios de salud, relacionados con consulta externa según la misma encuesta
nacional de salud 2007, se encuentra que el 97% de las personas que accedieron a los servicios de salud
procedían de la cabecera municipal, el 2% del centro poblado y solo un 1% del área rural dispersa. Estos
datos ratifican la necesidad de reorientar el modelo de prestación de servicios de salud, dado que se
configuran situaciones claramente inequitativas e injustas, con poblaciones vulnerables que, por esta vía,
son excluidas del acceso real al sistema de salud.

Al observar la estructura por edad y sexo, se encuentran diferencias notables: la mayor proporción de
acceso se encuentra entre la población masculina menor de 10 años; en la población de 10 años y mas
la mayor proporción corresponde al sexo femenino, con un pico en el grupo poblacional comprendido
entre los 25 y 29 años en el que, por cada hombre acceden a los servicios 3,76 mujeres, entre los 15 y 40
años es mas de tres veces y a partir de los 40 años la relación es cercana a dos mujeres por un hombre.
(Encuesta nacional de salud 2007). Si bien en estos grupos de edad, la mayor demanda por servicios de
salud por parte del género femenino, guarda estrecha relación con los procesos gestacionales, de todas
maneras se puede configurar una situación de inequidad en contra del género masculino, que puede
agravarse principalmente en razón de las condiciones de salud en el trabajo.

Según el tipo de aseguramiento, la distribución de la población que accedió a servicios de consulta

externa indica la mayor proporción corresponde al régimen contributivo con el 47%, seguida del régimen
subsidiado con el 40%. La población con más baja participación en el acceso es la de vinculados con el
7%. Con este indicador, nuevamente se evidencia que la población más vulnerable y que depende de
subsidios del estado, es la que menor acceso real tiene a los servicios de salud.

Siendo entendida la resolutividad como la capacidad del sistema sanitario para brindar soluciones a las
demandas en salud, se considera actualmente, este es uno de los problemas más graves del sistema de
salud colombiano, en el entendido que no se ha garantizado el acceso efectivo en el territorio y no se ha
desarrollado el concepto de atención integral, sino que se proveen múltiples prestaciones de carácter
aislado, que no tienen como fin la mirada holística ni la inclusión de los determinantes de la salud para
lograr intervenciones efectivas en salud.

La resolutividad para la prestación de servicios de salud en Colombia, no se define para cada nivel de la
Red y por lo tanto, las competencias del talento humano, las tecnologías, la infraestructura y otros
recursos utilizados en esta actividad, no están orientadas en función de RISS.

Los puntos de atención de servicios de baja complejidad, puesto y centros de salud o similares, del país
no se desarrollan en el marco de Atención Primaria en Salud, ya que las entidades territoriales no han
modernizado las instituciones para que progresivamente y de acuerdo a variables financieras y de
gestión y los instrumentos de planificación como el Análisis de situación de salud, permitan la
transformación de los centros actuales y los hospitales de baja complejidad, en instituciones resolutivas y
tecnológicamente adaptadas para resolver los problemas que competen a su nivel de manera efectiva.

Además, los territorios no han medido sus niveles de resolutividad, debiendo establecer la línea de
base para que en forma progresiva, se establezcan metas de incremento de esta capacidad de

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 resolución, hasta el nivel máximo posible que el país defina. (Según experiencias internacionales, sobre
el 80% de las necesidades de salud de un grupo poblacional).

Pocos han sido los esfuerzos para que se consoliden organizaciones modernas y eficientes a través de
alianzas públicas-públicas y/o privadas que permitan limitar los desplazamientos de los ciudadanos para
recibir los tratamientos en salud en sus propios territorios. Referente a lo anterior, es de anotar que la
carga de gasto de bolsillo en transporte, se acerca al 48% del total de este gasto (ASIS 2007-2010).

El país registró para 2011, como gasto total en salud 42 billones de pesos (DANE y Barón Gilberto) y no
ha podido controlar dicho gasto de bolsillo, ya que la cifra fue de más de 6 billones de pesos en todos los
apartes de gasto mismo, a saber medicamentos, copagos, transporte, alojamiento, etc.

Así las cosas, la APS deberá disminuir este gasto, mediante la atención de las necesidades de salud del
ciudadano en su propio territorio y aportar los medicamentos (dos de los principales objetivos de la APS)
y generará mejores niveles de adherencia al sistema y mayores beneficios para la población colombiana.

La resolutividad tampoco ha sido efectiva debido a que el sistema único de habilitación de IPS no permite
Instituciones que realicen acciones en salud que podrían efectuarse en los niveles de baja complejidad.
De igual manera las aseguradoras del sistema no hacen efectiva la compra mínima del 60 % de las
atenciones de salud en los hospitales públicos para afiliados del Régimen Subsidiado, lo que aumenta la
inequidad en el territorio nacional.

En relación con la baja capacidad resolutiva de las entidades del sector salud y su escasa o nula acción
intersectorial, y al carecer de indicadores específicos al respecto, se puede concluir con un grupo de
observaciones empíricas y un ejemplo ilustrativo:
99
Reducción de la oportunidad , en la prestación de servicios de salud.
100
Insatisfacción por parte de los usuarios sobre el nivel de respuesta del sistema de salud.

Mantenimiento de los importantes porcentajes de morbi-mortalidad en enfermedades comunes

con causas prevenibles, tales como las perinatales e infecciosas en las que se destacan
101 102
patologías entéricas y respiratorias así como enfermedades emergentes y re-emergentes .
103
Conservación o incremento de la tasa de mortalidad y discapacidad prematura asociada a
104 105
Enfermedades Crónicas No Transmisibles (ECNT) con causas prevenibles

99
Los días de espera para una consulta general pasaron de 6,4 días en promedio en 2003 a 3,8 en 2010. De acuerdo con el estudio Equilac II para
el 2008 18 días de espera en promedio para consulta especializada. Se destaca que deben pasar a 3 días por instrucción de la Ley Anti trámites
del año 2012.
100
La percepción de calidad menos que buena, sobre los servicios recibidos de salud fue del 24% para el año 2003 y del 17% para servicios
hospitalarios (2008). Estudio Equilac II.
101
La mortalidad materna en Colombia para el año 2008, de cuerdo con las Estadísticas Sanitarias Mundiales 2011 de la OMS, fue de 85 muertes
por 100,000 nacidos vivos, es decir, 4 veces el indicador europeo y 1,28 veces el promedio continental. En el caso de la tasa de mortalidad por
Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) por 100.000 menores de 5 años para el año 2009 fue de 4 lo que lo ubica 3 puntos encima de la chilena y 1
de la mexicana.
102
Enfermedades emergentes son aquellas recién descubiertas como el VIH, y re-emergentes son aquellas que habiendo sido controladas
vuelven a niveles alarmantes, tales como la tuberculosis. Sobre esta última se de última, de cuerdo con las Estadísticas Sanitarias Mundiales
2011 de la OMS, la incidencia por 100,000 habitantes en Colombia para el año 2009 fue de 35, casi 25 puntos por arriba de la tasa chilena, de
tan solo 11 y 6 de la mexicana, con una tasa de 19.
103
De acuerdo con lo señalado en el Estudio de Carga de Enfermedad Colombia 2005, desarrollado por el Cendex, la esperanza de vida para la
población colombiana es de 73,3 años de los cuales se estima 18 años son con discapacidad, casi el triple de la calculada para países
desarrollados.

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 Sostenimiento y riesgo de profundización de las significativas diferencias a nivel regional y
departamental en los resultados de salud, donde los que tienen menor desarrollo social y
106
económico cuentan con peores resultados de salud .

Un ejemplo ilustrativo de la falta de resolutividad de las IPS de baja complejidad, estrictamente hablando
de la prestación de servicios se presenta con relación al departamento del Cauca. En efecto, para el año
2006, el CONPES registraba la situación así: “(…) se destaca la baja capacidad resolutiva de las
instituciones públicas de prestación de servicios de salud de baja complejidad que dependen
administrativamente de la Dirección Departamental de Salud del Cauca. Esta situación ha ocasionado
saturación en las instituciones de mediana y alta complejidad del departamento quienes han asumido
atenciones de baja complejidad incrementando los costos para el sistema. Financieramente, la mayoría
de las IPS son insostenibles, situación que dificulta el cumplimiento de su objeto, de prestar servicios de
107
salud a la población pobre del departamento” .

c) Recursos financieros para la atención de salud a las poblaciones en

situación de vulnerabilidad
En cuanto a la financiación de la prestación de servicios a población pobre no asegurada y eventos No
POS-S, ante el crecimiento de la cobertura hacia la universalidad y la unificación de los planes de
beneficios, los recursos destinados a la prestación de servicios deben evolucionar hacia un
comportamiento decreciente como resultado de su transformación para estos fines, tal como se observa
en la grafica No.4.

Gráfica 4. Sistema General de Participaciones Distribución % por uso 2002 – 2012

100%
11% 11% 11% 11% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10%

80% 25% 25% 24% 24%

34% 29%
44% 41% 41% 40% 39%
60%

40%
%

61% 65% 65% 66% 66%

51% 56%
45% 48% 49% 50%
20%

0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Proy.
Régimen subsidiado Prestación de servicios Salud pública

Fuente: Documentos CONPES: 065/2002, 075/2003, 088/2004,

096/2005, 103/2006, 112/2007, 121/2008, 130/2009, 136/2010,
148/2011 y 148/2012. Min Salud y Protección Social – Dirección
Prestación de Servicios

104
Las ECNT son enfermedades de larga duración y generalmente de progresión lenta. Entre éstas, las enfermedades cardíacas, los accidentes
cerebro vasculares, el cáncer, las enfermedades respiratorias crónicas y la diabetes son las principales causas de mortalidad.
105
De acuerdo con Starfield, Shi, and Macinko. Contribution of Primary Care to Health Systems and Health. The Milbank Quarterly, Vol. 83, No.
3, 2005 (pp. 457–502), es posible prevenir hasta 80% de las enfermedades cardíacas, accidentes cerebro vasculares y diabetes tipo II, mediante
la eliminación de factores de riesgo común como ser tabaquismo, dieta poco saludable, sedentarismo y consumo nocivo de alcohol.
106
Las brechas en determinantes sociales mas relevantes se encuentran en las zonas de alta ruralidad donde aún subsisten problemas de acceso
a agua potable y servicios públicos, aspectos culturales y étnicos que limitan la aceptación de estrategias de promoción y prevención en salud.
ENS 2007.
107
DNP. Documento CONPES 3461, pág. 7.

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 De acuerdo con la Ley 1438 de 2011 los recursos del Sistema General de Participaciones del
componente de prestación de servicios decrecerían hasta llegar a 10% a más tardar en el año 2015,
fecha en la cual se estabilizarían en este porcentaje, orientando su destinación de forma prioritaria a la
prestación de servicios en territorios en los cuales solo el Estado está en capacidad de prestarlos en
condiciones de eficiencia o subsidios a la demanda, de acuerdo con los planes financieros y de
transformación de recursos.

Tabla 8. Recursos del Sistema General de Participaciones para Salud, 2006 – 2012
(Miles de $ constantes de 2012)
2012
2006 2007
Concepto 2008 2009 2010 2011 Proy
Régimen
subsidiado 2.537.165 2.906.926 3.245.449 3.586.742 3.709.816 3.848.854 3.933.047
Prestación de
servicios 1.950.406 1.737.847 1.537.598 1.373.998 1.426.852 1.382.567 1.412.856
Salud pública 519.023 517.766 537.361 557.324 570.741 587.337 600.190
Total 5.006.594 5.162.538 5.320.408 5.518.064 5.707.410 5.818.758 5.946.093
Fuente: Documentos CONPES 103/2006, 112/2007, 121/2008, 130/2009, 136/2010,
148/2011 y 148/2012. Min Salud y Protección Social – Dirección Prestación de Servicios

Tabla 9. Recursos de SGP Prestación de servicios a PPNA y eventos No POS–S, 2006 – 2012
(Miles de $ constantes de 2012)
Prestación Departamento Distrito Municipio Total
servicios
2006 1.210.847.752 285.806.336 453.751.636 1.950.405.724
2007 1.141.415.306 251.562.594 344.868.981 1.737.846.881
2008 1.064.373.045 221.354.484 251.870.424 1.537.597.953
2009 972.420.291 209.741.679 191.836.026 1.373.997.996
2010 1.010.921.613 234.647.531 181.283.253 1.426.852.396
2011 1.023.870.654 193.740.486 164.956.219 1.382.567.359
2012 Proy 1.062.171.001 183.137.494 167.547.685 1.412.856.181
2002- -14,9 -26,6 -63 -27,6
Var % 2012
2011- 3,7 -5,5 1,6 2,2
Var % 2012
Fuente: Documentos CONPES 103/2006, 112/2007, 121/2008, 130/2009, 136/2010, 148/2011 y
148/2012. Ministerio de Salud y Protección Social – Dirección Prestación de Servicios.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Dirección General de Apoyo Fiscal (DGAF), en
aplicación del decreto 028 de 2008, referente al monitoreo, seguimiento y control al uso de los recursos
108
del sistema general de participaciones vigencia 2011 , reporta una serie de hallazgos que deben
conducir a establecer acciones gubernamentales que corrijan situaciones referidas a la gestión de los
recursos destinados a prestar servicios de salud.

108
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO. Monitoreo, Seguimiento y Control al uso de los Recursos del Sistema General de
Participaciones Vigencia 2011, págs. 62-83.

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 En el informe antes referido, se encontró que la mayoría de los municipios del país, no disponen de
capacidad institucional para administrar el régimen subsidiado, llevar a cabo eficientes procesos
contractuales y vigilar la prestación de los servicios.

Asimismo, que el desarrollo de las acciones de salud pública, se limita a jornadas básicas de
capacitación sin mayor impacto en la población tanto urbana como rural. Por ejemplo los municipios de
categoría cuarta a sexta, presentan dificultades para contratar las acciones mediante la suscripción de
convenios interinstitucionales con las IPS públicas de primer nivel, y en algunos casos, no cumplen la
normatividad vigente y desarrollan las acciones a través de contratación con personas naturales,
convirtiéndose en prestadores de servicios de salud, situación prohibida por la ley para las entidades
territoriales.

Por otro lado los planes operativos anuales no se fundamentan en diagnósticos y perfiles epidemiológicos
de salud actualizados, por lo tanto el impacto en salud de las personas y la optimización de los recursos
no es la esperada.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, considera importante,

examinar la conveniencia de continuar con las competencias de administración del aseguramiento del
régimen subsidiado y de los recursos destinados a salud pública a cargo de los municipios de categoría
cuarta a sexta y recomienda reasignarla a los departamentos y, de manera provisional, sugiere que se
mantenga en los municipios de categoría segunda a tercera, siempre y cuando estos cumplan con las
directrices de las Secretaria Departamentales de Salud correspondientes.

Igualmente, por economía de escala y capacidad de negociación, también se plantea que la contratación
con las aseguradoras del régimen subsidiado se realice a nivel departamental. Los municipios
mantendrían la obligación de contribuir al financiamiento del aseguramiento y harían seguimiento, de
carácter subsidiario, bajo la tutela de la correspondiente gobernación.

En cuanto a la salud pública, argumentos similares de economía de escala y capacidad de negociación y

dirección, llevan al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a recomendar que las acciones del plan de
intervenciones colectivas sean ejecutadas desde las gobernaciones en los municipios de categoría cuarta
a sexta y, provisionalmente, se mantengan en los municipios de categorías segunda a tercera siempre y
cuando cumplan con las directrices de la Secretaria de Salud Departamental.

Adicionalmente, considera el Ministerio de Hacienda, que el Ministerio de Salud y Protección Social,

defina claramente los conceptos de gasto asociados a la ejecución de los recursos de salud pública; esto
con el fin de optimizar el uso de los recursos y dirigirlos a la implementación de la estrategia de Atención
Primaria en Salud, con énfasis en promoción de la salud y prevención de la enfermedad. En la medida en
que la gestión del plan de intervenciones colectivas implica el desarrollo de actividades de diverso tipo, se
encuentra que actualmente las entidades territoriales carecen de directrices uniformes sobre la ejecución
de estos recursos.

Frente a la red pública de prestadores de servicios, las denominadas Empresas Sociales del Estado, el
informe establece que estas entidades deben convertirse en empresas eficientes, auto sostenibles y con
indicadores de calidad sobresalientes. Considera que actualmente son empresas deficitarias, e identifica
varias causas que explican dicha situación, entre otras: a) la práctica de comprometer gastos más allá de
los ingresos efectivamente recaudados; b) la ineficiencia en los procesos de cobro de cartera y c) los
incumplimientos reiterados de las EPS en la cancelación de las deudas a las ESE.

Es por ello, que para aquellas instituciones públicas donde el gobierno Nacional, sufrague los costos de
programas de saneamiento fiscal y financiero y para las ESE categorizadas en riesgo medio y alto, es

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 fundamental que se definan reglas formales para el buen manejo financiero y administrativo de dichas
instituciones en el largo plazo, y así garantizar la sostenibilidad de la APS.

d) Desequilibrio entre oferta y demanda de talento humano en salud

La contribución de los trabajadores de la salud es un factor esencial de la capacidad del sistema de salud
de asegurar el acceso equitativo a servicios de calidad a toda la población. Para el año 2011, se
estimaba que en Colombia había más de 425 mil personas formadas en profesiones y ocupaciones del
109
área de la salud, de los cuales 52,0% corresponden profesionales y 48,0% a técnicos y auxiliares .

En general, el talento humano del área de la salud corresponde a población joven. El 73%, del stock
estimado corresponde a personas menores de 35 años, mientras que solo 4,1% corresponde a mayores
de 50 años. La densidad de recursos humanos en salud ha aumentado de manera progresiva y sostenida
a través del tiempo, lo cual se explica por el incremento significativo de la oferta educativa medida en
términos del número de programas de formación superior ofrecidos en el país y el número de egresados
anuales de los mismos.

Tabla 10. Stock de profesionales, técnicos y auxiliares de la salud

Oferta de Talento Humano en Salud
PROFESIÓN Stock 2011 Densidad
MEDICINA 77.473 16,8
ODONTOLGÍA 39.738 8,6
ENFERMERIA 42.295 9,2
BACTERIOLOGÍA Y LAB. CLINICO 20.454 4,4
NUTRICION Y DIETÉTICA 4.096 0,9
TERAPIAS 30.948 6,7
OTROS 6.619 1,4
SUBTOTAL PROFESIONALES 221.623 N.A.
TÉCNICOS Y AUXILIARES 204.626 44,4
TOTAL GENERAL 426.249 N.A.
Nota: Densidad: Número de profesionales por cada 10 mil habitantes.
OMS/OPS recomienda un mínimo de 25 médicos y enfermeras por cada 10
mil habitantes. Colombia está en el mínimo con 25,4.

Fuente: RUIZ, Fernando y otros. Recursos Humanos de la Salud en Colombia. Balance, competencias y
prospectiva. 3ra edición. Bogotá D.C. Pontificia Universidad Javeriana-CENDEX, Ministerio de la
Protección Social, 2008.

Para 2011 el indicador se ubicó en 26,0 médicos y enfermeras por cada 10 mil habitantes, un punto por
encima del mínimo propuesto por la OPS/OMS, pero superior al de algunos sistemas de salud de la
región (Gráfica No. 5).

109
Del stock total, no todos están trabajando en el sector salud y de los que están en el sector, no todos se desempeñan en áreas o actividades
asistenciales.

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 Gráfica 5. Densidad de recursos humanos en salud

13,6
Chile
19,1
Perú
20,6
Ecuador
22,4
Brasil
25,3
Colombia
25,0
OPS
33,0
México
35,9
Argentina 147,2

Cuba
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0

Médicos Enfermeras

Fuente: Colombia: Dirección de Desarrollo del Talento Humano en Salud. Los demás países: OPS

También se observa que la densidad de odontólogos por habitante en Colombia es significativamente

superior a la de algunos países Andinos y similar a la de países como Argentina y Brasil.

Gráfica 6. Densidad de odontólogos

Perú 1,1

Chile 1,8

Ecuador 1,7

Colombia 8,5

Argentina 9,3

Cuba 9,5

Brasil 11,6

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0

Fuente: Colombia: Dirección de Desarrollo del Talento Humano en Salud. Los demás países: OPS

Este indicador también da cuenta que en Colombia, por cada 100 médicos hay 55 enfermeras, situación
que contrasta con lo que ocurre en países como Canadá y Estados Unidos donde hay más de 300
enfermeras por cada 100 médicos, pero que muestra una relación más equilibrada que la observada en
países como Argentina, Uruguay, Brasil y Ecuador, donde hay menos de 40 enfermeras por cada 100
médicos.

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 Tabla 11. Indicador de densidad de recursos humanos en salud

Razón
Población Densidad Densidad Densidad
Año Medicos² Enfermeros² Enfermeras
Colombiana¹ Medicos Enfermeros Med + Enf
/ Médicos
1 2 3 (3/2) ((2/1)*10,000) ((3/1)*10,000) ((2+3)/1)*10,000)

1990 34.124.535 26.171 10.810 0,41 7,67 3,17 10,84

1995 37.489.666 37.743 14.545 0,39 10,07 3,88 13,95
2000 40.282.217 49.406 19.690 0,40 12,26 4,89 17,15
2005 42.888.592 62.703 28.966 0,46 14,62 6,75 21,37
2006 43.405.387 65.150 31.228 0,48 15,01 7,19 22,20
2007 43.926.034 67.614 33.404 0,49 15,39 7,60 23,00
2008 44.450.260 70.079 35.627 0,51 15,77 8,02 23,78
2009 44.977.758 72.544 37.849 0,52 16,13 8,42 24,54
2010 45.508.205 75.008 40.072 0,53 16,48 8,81 25,29
2011 46.043.696 77.473 42.295 0,55 16,83 9,19 26,01
¹ Estimaciones de población 1985-2005 y proyecciones de población 2005-2020 DANE.
² Recursos Humanos de la Salud en Colombia. Balance, competencias y prospectiva. Tercera Edición. CENDEX

En contraste con el crecimiento de los médicos egresados de pregrado, se observa un crecimiento

modesto de los egresados de especializaciones médicas, a pesar en aumento importante de los
programas y denominaciones de los mismos en los últimos 20 años. Salvo pediatría, en todas las
especialidades médicas básicas se observa una caída del número de egresados en la década pasada,
siendo crítica esta reducción en Medicina Interna, que pasó de tener más de 300 egresados/año en el
período 2001 a 2003, a menos de 100 a finales de esa década.

Gráfica 7. Egresados de especialidades médicas 2001-2010

350

300

250

200

Medicina interna
150

Pediatría

100

Anestesiología Ginecología

50
Cirugía
Ortopedia
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Observatorio Laboral MEN

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 Gráfica 8. Egresados de especialidades médicas 2001-2010
70

60

Psiquiatría

50

40

Oftalmología
30

20
Dermatología
Radiología

10
Otorrinolaringología

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Observatorio Laboral MEN

Se debe destacar que la última evidencia disponible sobre distribución regional es del año 2000, lo que
pone de manifiesto las deficiencias en la gestión de información de talento humano en salud en cuanto a
oferta y demanda de talento humano.
Todo lo anterior muestra una situación deficitaria en la oferta de talento humano en función de las
necesidades actuales del sistema de salud, que se puede explicar en síntesis por el proceso de cobertura
universal, que superó el crecimiento del recurso humano.

De otro lado, es claro que el déficit del talento humano en salud es mayor en ciertas regiones del país y
en los municipios que la Universidad de Antioquia denomina de de tipo centro local e intermedio; así
mismo, es evidente que los profesionales tienden a instalarse en los grandes centros urbanos y las
110
ciudades donde se formaron , lo cual obedece al sistema de incentivos que se instauro hace varias
décadas en el país, en el cual se remunera de manera sustancialmente diferente al profesional
especialista -principalmente médicos-, que a los profesionales, técnicos y auxiliares que se dedican a la
atención generalista y básica.

111
C. Concepción simplificada y medicalizada de la salud con subsecuente
subdesarrollo del trabajo intersectorial y transectorial en las diferentes regiones.
La salud se asume como la ausencia de enfermedad evidente y, generalmente incapacitante, y se le
112
atribuye responsabilidad eminentemente sectorial ; por lo tanto, se enfoca a los individuos, omitiendo

110
Existe una gran concentración de médicos generales en los municipios de más de 500 mil habitantes, 23 veces mayor que en los de menos de
20.000 habitantes. Estudio de Oferta y Demanda de los Recursos Humanos en Salud, Facultad de Salud Pública de la Universidad de Antioquia.
2000
111
Al respecto, Godwin, anota: “Estamos asistiendo a dos crisis gemelas que amenazan nuestra calidad de vida: el deterioro de la salud y el
deterioro del medio ambiente. Estas crisis están intrínsecamente ligadas, y ambas son reflejo de nuestra concepción de los organismos y sus
interacciones. Si los seres humanos se conciben esencialmente en términos de genes y productos génicos, un corolario es que la enfermedad se
puede corregir manipulando sus genes. El resultado es una medicina basada en los fármacos y en la ingeniería y el consejo genéticos. Esto puede
ser extremadamente efectivo en ciertas circunstancias, pero una sanidad basada en este enfoque se concentra mas en la enfermedad que en la
salud “Ver: .GODWIN, Brian. “Una ciencia de Cualidades”, en Las manchas del Leopardo. La evolución para la complejidad. Tusquets Editores,
Barcelona, 1998. Pág. 249. (subrayado propio)
112
“En cada uno de los tres procesos-el desarrollo del individuo, el desarrollo de la familia y el desarrollo de la comunidad- se observa que hay
un potencial. Cuando ese potencial se realiza hay salud. De acuerdo con esto, la salud puede reconocerse como la realización de ese potencial
biológico. En cada caso, se crean estructuras, y es el uso de esas estructuras, la función a la que se destinan, lo que permite juzgar la excelencia

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 las inter-relaciones sociales y procesos emergentes de dichas relaciones, que pueden generar
potencialidades favorecedoras o no de la buena salud y del bienestar. Esta concepción conlleva al
escaso nivel de desarrollo en el abordaje de la salud desde sus determinantes, dando preponderancia al
enfoque unívoco de medicina super-especializada; enfoque mecánico y sustentado en bases
exclusivamente biológicas y la uni-causalidad de las enfermedades, sin consideración de la integralidad
del ser humano, e ignorando su entorno familiar y comunitario. De ello se deriva que el manejo de los
problemas de salud se avoque a nivel estrictamente individual, con énfasis en acciones curativas. Este
abordaje ha llevado al sistema de salud a centrarse en la búsqueda de de la sofisticación del acto
médico, para perseguir los “agentes causales”; lo cual leva consigo una espiral de costos incontenible,
por la vía de la demanda y utilización acrítica de tecnologías bio-medicas, sin los correspondientes
análisis de su costo-efectividad. Este enfoque predominante, reduce las posibilidades de acudir a otros
más integrales, o que en todo caso, pueden coadyuvar en la búsqueda de soluciones efectivas y con
113
mayores niveles de aceptación en la población.

Por ejemplo, el manejo de los problemas denominados como “de salud mental”, ha sido objeto de
controversia en el país, dado que se percibe como si fuera un tema separado del resto de problemas de
salud y no como una dimensión del ser humano, su familia y comunidad con incidencia demostrada en el
desarrollo de condiciones patológicas que tienen expresiones bio-psico-sociales que generan perdida de
años de vida saludables, dificulta el logro de buenos resultados en salud y costos innecesarios para el
114
sistema de salud y el país .

Sin embargo, la carga de enfermedad atribuida a los problemas de salud mental en Colombia, evidencian
que la depresión mayor unipolar, ocupa la tercera causa de carga de la enfermedad en mujeres de todas
las edades, genero en el cual la esquizofrenia, los trastornos bipolares y las agresiones se destacan
dentro de las primeras 20 causas de carga de la enfermedad. Entre los hombres de todas las edades, las
agresiones se clasifica como la cuarta causa de carga de la enfermedad, mientras que los Trastornos
mentales por abuso de alcohol y/o sustancias psicoactivas se encuentran dentro de las primeras 20
115
causas .

En Colombia no se realiza, de manera rigurosa y permanente, un análisis en la perspectiva de los

determinantes de la salud, por lo cual es importante avanzar en la identificación de gradientes y los
diferenciales poblacionales y territoriales, como base para diseñar y ejecutar acciones que permitan
reducir las inequidades.

de lo que se ha conseguido, es decir, el grado de salud. Pero muchas veces lo que es posible en potencia no se consigue, no se ve que ocurra. En
tales circunstancias el resultado no es salud, sino mala salud. La mala salud es competencia de los médicos. Es la alta incidencia de la mala
salud lo que ha llevado a la opinión publica a confundir la salud –que cuando se realiza no necesita de los remedios que los médicos puedan
ofrecer- con la mala salud”. Nuevamente, citando a Godwin, refiriéndose al experimento realizado en el Centro Peckman, retomando
conclusiones de Kennet Barlow. Pág. 264. (subrayas y negrilla propios).
113
Existen numerosos aportes en cuanto a los orígenes de este enfoque medico predominante en el Hemisferio Occidental y su vigencia para el
contexto actual. Al respecto, debe recordarse que el informe Flexner, generado en 1910 y sobre el cual se fundamentó la organización de la
formación médica, aun tiene vigencia en los programas académicos en el pais. Ver al respecto, entre otros:
http://www.fundacionmhm.org/pdf/Mono7/Articulos/articulo7.pdf. fecha de consulta 090912
114
Véase al respecto: WHO/WONCA. Integrating mental health into primary care. A global perspective, Singapur, 2008 y RODRÍGUEZ, Jorge.
Los servicios de salud mental en América Latina y el Caribe: la evolución hacia un modelo comunitario. Revista de Psiquiatría del Uruguay.
página 86|Volumen 75 Nº 2 Diciembre 2011.
115
CENDEX, Pontificia Universidad Javeriana. Carga De Enfermedad Colombia 2005: Resultados Alcanzados. Documento Técnico ASS/1502-08.
Bogotá, octubre de 2008. RODRIGUEZ, Jesus, Coordinador.

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 D. Participación social, comunitaria y ciudadana, se han centrado con escasa
influencia en el control de la prestación de servicios.
Aunque en Colombia existen mandatos constitucionales y leyes que expresamente regulan el
116
funcionamiento de los procesos de participación ciudadana , lo que debería facilitar el empoderamiento
de la sociedad en las decisiones que involucran la salud en sus ámbitos de acción, no se ha logrado
dicho propósito, entre otras, por las siguientes razones:
Los principios de la democracia, que incluye la apropiación de los deberes y derechos que
establecidos para los ciudadanos, en general, y en salud, en particular, no hacen parte de los
programas académicos del país, con el cual el tema se torna secundario en la mente de los
ciudadanos, a quienes no se forman para empoderarse de este campo.

No se ha logrado que las organizaciones sociales y políticas, incorporen en sus agendas, la salud
como concepto amplio. La expresión social solamente emerge en momentos de crisis en la
prestación de servicios.

No se ha logrado la comprensión del SGSSS y menos aun, se ha logrado trascender a los demás
sectores y su influencia en las situaciones especificas de salud en cada realidad geográfica-
poblacional.

Existe en la actualidad poca capacitación e inversión en el desarrollo de la participación ciudadana, social

y comunitaria en salud, ya que se mira como un proceso a corto plazo y no del impacto que pueda tener
en la formulación, planeación e implementación de programas y resultados en salud.

La percepción de desconocimiento y falta de información de la comunidad, lleva a minimizar y

menospreciar los avances que se pueden lograr con la participación social en acciones como cohesión
social, generación de clima de confianza, organización de la comunidad y autoestima de la misma.

En participación en salud, como en otras áreas, suele haber la desvalorización hacia la participación de la
comunidad, se pone en cuestión si estarán en condiciones de hacerlo con sus bajos niveles educativos;
cuando se pone en duda el potencial de participación de la comunidad no se les delega posibilidades
reales de decisión, se les limita la información y no respetar su liderazgo.

Las estructuras organizacionales actuales se manejan muchas veces, con una cultura de burocracia
donde lo importante es la organización formal, donde el énfasis esta puesto en normas, procedimientos,
formularios etc., lo que genera restricciones a las retroalimentaciones y propuestas de los usuarios.

Existe en la actualidad una sociedad civil fragmentada, con numerosas situaciones de

polarización por diversos motivos que obstaculiza el ejercicio de la solidaridad; es una sociedad
débil, que participa a través de los procesos de votación, existen contactos limitados con la
población, rendiciones de cuentas de manera no sistemática, altos niveles de insatisfacción en el
proceso de acceso a los servicios, poca orientación a la innovación, falta de herramientas de
trabajo en equipo y niveles decisorios bajos.

116
Al respecto, debe anotarse que con esta base de desarrollaron procesos de participación social para intervenir en las decisiones que afectan
a los ciudadanos, entre ellas, al de la salud y sud determinantes. Como mecanismos de participación ciudadana están: Derechos de petición,
acción de tutela, acción de cumplimiento, acción popular, acción de grupo, Habeas Corpus, voto popular, plebiscito, referendo, revocatoria de
mandato, iniciativa popular y consulta popular; mientras que los mecanismo de participación en salud son: comités de participación
Comunitaria, veeduría en salud, asociación o liga de usuarios, comité de ética hospitalaria y la participación en las Juntas Directivas de las EPS
públicas o mixtas, así como también, en las ESE y en los Consejos nacional y territoriales de seguridad social en salud. Así mismo, en los Consejos
territoriales de planeación.

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 Se ha encontrado situaciones en las cuales estos mecanismos han sido manipulados, y la
participación ha sido desnaturalizada y convertida en instrumento de interés institucional; es
decir, que se ha perdido el propósito de este derecho, cual es la búsqueda real de participación
en la toma de decisiones y en la evaluación de resultados.

E. Conclusiones
La respuesta a las necesidades de salud de los ciudadanos y grupos poblacionales en sus territorios, ha
sido insuficiente, con dificultades de acceso, en general y con niveles más críticos en zonas especificas
del país; sin resolución de buena parte de sus problemas y generando niveles crecientes de
insatisfacción de la ciudanía. Algunas de las razones que explican esta situación, son las siguientes:
o El modelo prevalente de salud y los modelos de atención derivados del mismo, no se orientan a
resultados en salud y tampoco incorpora los enfoques familiar ni comunitario. La salud pública, es
percibida como una responsabilidad exclusivamente del estado.
o La orientación de la academia en cuanto a formación de Talento Humano para el sector salud, se ha
adecuado al modelo prevalente: individual, con visión centrada en las enfermedades y única
respuesta desde la medicina ortodoxa occidentalizada; centrado en la eficiencia económica de sus
procesos. Al respecto, vale anotar que la visión culturalmente centrada en la uni-causalidad de las
enfermedades, ha llevado a una creciente medicalización de la salud, con lo cual se cumple el
precepto de Godwin (1996), según el cual si el ser humano se concibe como una serie de genes
organizados de una determinada manera, lleva al desarrollo tecnológico imparable en búsqueda de
moléculas e intervenciones de la ingeniería genética, para que actúen sobre dichos genes; pero
como lo sentencia este autor “(…)una sanidad basada en este enfoque se concentra más en la
117
enfermedad que en la salud (…)”
o El talento humano en salud es insuficiente en algunas zonas del país para dar respuesta a las
necesidades de salud de los individuos.
o La separación de las acciones en salud orientadas a la salud individual y colectiva genera distorsión e
incoordinación entre los actores del SGSSS y los demás sectores.
o La desarticulación entre los actores intra e inter y tras-sectorial.
o El acceso efectivo insuficiente a los servicios de salud en algunas zonas del país.
o Condicionamientos de tipo geográfico, económico y administrativo se han constituido en barreras de
acceso.
o En la práctica, la gestión a nivel territorial de las acciones colectivas e individuales presenta
dificultades que repercuten en la efectividad de estas acciones de promoción de la salud y la
prevención de la enfermedad.

117
Ver: GODWIN, Brian. “Una ciencia de Cualidades”, en Las manchas del Leopardo. La evolución para la complejidad. Tusquets Editores,
Barcelona, 1998. Pág. 249.

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 V. OBJETIVOS

A. Objetivo Central
Alcanzar la equidad en salud en Colombia a partir de acciones inter y transectoriales, y la participación
social, que impacten los determinantes sociales en salud, y permitan el acceso real e integral a los
servicios de salud de todos los residentes del territorio Colombiano.

B. Objetivos Específicos
Para la implementación y desarrollo de la estrategia de APS, se establecen objetivos específicos por
cada componente, así:

a) Componente acción intersectorial/transectorial por la salud

Promover acciones intersectoriales y transectoriales, orientadas a modificar positivamente los

determinantes de la salud, de tal manera que den respuesta a las necesidades y expectativas de
la población, atendiendo a las características poblacionales, sociales y políticas; territoriales,
étnico-culturales, identidad sexual y demás factores diferenciales, para construir equidad en
salud.

Fortalecer la identificación de determinantes de la salud en los territorios del país, para

desarrollar acciones intersectoriales orientadas a su modificación positiva

Incentivar y fortalecer la formación de talento humano para la implementación de la Estrategia de

Atención Primaria en Salud

Establecer los criterios y parámetros que orienten a los diferentes actores y sectores relacionados
con los determinantes de la salud, para el desarrollo de las acciones necesarias y suficientes que
permitan contar con un sistema de información que soporte la implementación de la Estrategia de
APS.

b) Componente Servicios de salud

Fortalecer los procesos de gestión inherentes a la prestación de los servicios de salud en los
territorios del país, en la perspectiva de lograr que los ciudadanos los reciban de manera efectiva
y obtengan soluciones reales a sus necesidades y expectativas, en el marco de la equidad y el
respeto a la vida digna.

Reorientar el modelo de atención y prestación de servicios de salud d en cada uno de sus

territorios, para que se garantice el abordaje integral, integrado, continuo y con calidad desde las
acciones enfocadas a la salud pública y de promoción de la salud, a nivel colectivo y comunitario,
así como también en los servicios asistenciales orientados a las familias y sus integrantes,
requeridos en los procesos de prevención, el diagnóstico, tratamiento y la rehabilitación de la
enfermedad de todos los residentes del país.

Garantizar al acceso real a los servicios de salud a todos los residentes del país en todas las
etapas de la vida, eliminando todo tipo de barreras que obstaculicen su accesibilidad.

Diseñar y desarrollar procesos de mejora continua de la calidad de los servicios de salud,

teniendo en cuenta las diferencias territoriales.

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 Desarrollar un sistema de información, que permita realizar el seguimiento a las acciones de los
diferentes actores y sectores para la modificación de los determinantes que afectan la salud de la
población

Construir una metodología para que cada territorio analice sus situaciones de salud y establezca
un plan que permita armonizar la Oferta Necesaria de servicios de salud, para responder a las
necesidades de las poblaciones, articulando los prestadores de Servicios de salud en redes
integradas, teniendo en cuenta los diferenciales, según características de las Zonas Homogéneas
118
de Desarrollo Endógeno Similar y otras poblaciones consideradas prioritarias.

Potenciar la capacidad resolutiva de los prestadores de servicios clasificados como baja

complejidad para que los ciudadanos dispongan de oferta adecuada y suficiente y, de esta
manera, encuentren solución efectiva a la mayor parte de sus necesidades en lugares próximos a
los sitios donde desarrollan sus actividades cotidianas.

Reorientar los sistemas de referencia y contra referencia para garantizar la continuidad e

integralidad en la atención a las necesidades específicas de salud de las poblaciones en cada
territorio, mediante la aplicación de procesos interactivos y amigables para todos los actores del
SGSSS.

c) Componente participación social comunitaria y ciudadana

Formular la política nacional de participación social, comunitaria y ciudadana, de forma que
posibilite que los residentes en el país, se empoderen de los procesos orientados a mejorar las
situaciones concretas que inciden en los determinantes de salud en sus territorios, para avanzar
en la construcción de niveles superiores de calidad de vida, como acción social y política.

Propender por el fortalecimiento de los conocimientos de la salud y sus determinantes, para

avanzar en la construcción de la cultura del auto cuidado.

VI. ESTRATEGIAS

Para alcanzar los objetivos propuestos en el desarrollo e implementación de la Estrategia de Atención

Primaria en Salud, se plantean las siguientes seis estrategias por componentes:

A. Estrategias para el componente de acción intersectorial/transectorial por la salud.

1. Acciones intersectoriales y transectoriales integradas que impacten los determinantes en

salud en aras de construir equidad. En los Planes territoriales de Salud se debe garantizar la
inclusión de acciones efectivas para lo cual se requiere desarrollar vínculos estrechos entre las
áreas públicas, privadas y no gubernamentales, tanto al interior como fuera del sector salud,
incluyendo entre otros: trabajo, educación, vivienda, agricultura, producción y distribución de
alimentos, medio ambiente, agua y saneamiento, y planificación urbana entre otros.

2. La identificación de determinantes sociales en salud permite que permita desarrollar

acciones intersectoriales en los territorios, dado que la mayor parte de la carga de morbilidad

118
De acuerdo con las definiciones de las Bases del Plan de desarrollo “Prosperidad para todos”, descrito en el presente documento en el
capitulo de Diagnostico literal a) “La heterogeneidad geográfica, etno-cultural y social ha generado el desarrollo dispar de las regiones o zonas
del país”.

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 y las causas principales de las inequidades en salud, que se encuentran en todos los países,
surgen de las condiciones en las que la gente nace, vive, trabaja y envejece, es decir, de los
determinantes sociales de la salud (DSS).

3. La disponibilidad de un sistema de información para uso en la totalidad de los territorios

del país que permita el análisis de la situación de salud y evaluación de resultados en
salud, puesto que se considera que la disponibilidad de la información en todos los territorios es
fundamental para la identificación de necesidades y riesgos en salud.

B. Estrategia para el componente de servicios de salud.

4. Fortalecimiento de las competencias de los entes territoriales para hacer efectiva rectoría
sectorial y avanzar en la eliminación de barreras de acceso a los servicios. Incluye la
transferencia de competencias y recursos orientados a la desconcentración de funciones de
Control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, según capacidades de cada ente
territorial.
5. Implementación del enfoque de salud familiar y comunitaria.
6. Fortalecimiento de la capacidad resolutiva de los servicios de baja complejidad. Incluye el
desarrollo de modalidades soportadas en TIC y la adecuación de los estándares de habilitación
con diferenciales explícitos por zonas homogéneas de desarrollo endógeno.
7. Fortalecimiento de los procesos de referencia y contra referencia. Incluye el replanteamiento
del rol de los Centros reguladores de Urgencias de los entes territoriales.
8. Fortalecimiento de competencias del talento humano. Incluye el involucramiento del sector
educativo en cuanto a la formación de personal de salud, en las diferentes disciplinas y perfiles
para la implementación de APS, con enfoque familiar y comunitario.
9. Fortalecimiento de los procesos de Control social en los territorios. Acciones afirmativas de
inclusión efectiva de los habitantes de los territorios en la gestión de los servicios de salud, en la
toma de decisiones y en la ejecución de los planes territoriales.

C. Estrategia para el componente de participación social, comunitaria y ciudadana.

10. El desarrollo de la política de participación social, comunitaria y ciudadana, toda vez que
esta es fundamental en aras de generar auto cuidado y el desarrollo de los deberes y derechos
del ciudadano.
Sobre este componente en particular, no se proponen mas estrategias en el presente documento,
dado que estas se deben enmarcar en la Política especifica que la ley 1438 de 2011, ordeno
formular.

VII. MODELO OPERATIVO

Los factores claves a tener en cuenta para la implementación de la APS en el país, son los siguientes:

A. Rectoría del proceso desde las Direcciones Territoriales de Salud

La Atención Primaria en Salud, como estrategia que permite reorientar el accionar de los entes
territoriales en materia de salud y sus determinantes, requiere del compromiso de los Gobernadores y
Alcaldes del país, quienes -en coordinación con sus respectivos Consejos Territoriales de Seguridad
Social en Salud- serán los encargados de garantizar que su efectiva implementación y subsecuente
mantenimiento y mejora continua.

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 En este marco, se desarrollaran las acciones necesarias y suficientes por todas las instancias de
gobierno para fortalecer las capacidades de las Direcciones de Salud a nivel departamental, distrital y
municipal, para que ejerzan como Autoridad Sanitaria y desarrollen las competencias establecidas en la
normatividad vigente, y de esta forma, dar debida cuenta de las responsabilidades derivadas de los
lineamientos definidos en el presente documento, en cuanto al liderazgo necesario para mejorar la salud
de las poblaciones en sus territorios.
Los roles y funciones a desarrollar por los actores claves para la implementación de APS, se describen a
continuación.

(1) Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud (CTSSS)

Serán los responsables de analizar, discutir y aprobar la conformación de las RISS, incluyendo
prestadores públicos, privados y mixtos que presten los servicios de acuerdo con el Plan de
Beneficios a su cargo y que someta a su consideración el Director de Salud Departamental o Distrital,
previo Análisis de la Situación de Salud Territorial, el cual es insumo fundamental para la
conformación de las redes y que estas respondan a las necesidades en salud de la población.
Analizar, discutir y aprobar las políticas públicas, planes, programas y proyectos, presentados a
iniciativa de la Dirección Territorial o de cualquiera otro actor y/o sector, referidas a salud y sus
determinantes, incluidas aquellas iniciativas orientadas a solucionar problemáticas conjuntas con
otros entes territoriales.
Realizarán el monitoreo y seguimiento a la estrategia de APS, con base en los indicadores trazadores
y metas definidas en el plan de Desarrollo y el Plan de Salud Territorial, así como del proceso de
implementación de la estrategia misma, según cronograma de desarrollo en el territorio.
Para ello, los CTSSS serán objeto de modificaciones en cuanto a la reglamentación necesaria para
que asuman de manera efectiva sus funciones de apoyo a la rectoría y armonización de las políticas
y normas vigentes.

(2) Direcciones Territoriales de Salud

A las entidades Departamentales y Distritales de Salud, que tienen como una de sus responsabilidades,
ejercer la Secretaria Técnica del Consejo Territorial de Seguridad Social de Salud, les corresponde
liderar y coordinar la conformación de las redes integradas de servicios, en coordinación con las EPS y
los demás actores del sistema de seguridad social de salud. Sin menoscabo de las funciones asignadas
en la normatividad vigente, las Direcciones Departamentales y Distritales de Salud, desarrollarán las
siguientes funciones:

Liderar la Formulación, formalización, ejecución y evaluación del Plan Territorial de salud, en el

contexto de la estrategia de APS y sus componentes de Acción Inter y transectorial, Participación
Social, Comunitaria y Ciudadana, y, Servicios de Salud; acatando los procedimientos establecidos
al respecto, en cuanto al rol de los Consejos: de Seguridad Social en Salud, Planeación y de
Política Social, del nivel territorial. Para ello, deberá establecer las acciones de coordinación,
necesarias y suficientes con los demás entes con los cuales se comparten problemas comunes,
especialmente en aquellas zonas limítrofes.
Realizar Coordinación trans e intersectorial, propiciando espacios de participación para el
desarrollo de las políticas públicas en salud. Para ello, debe utilizar el respectivo Consejo de
Política Social, del ámbito departamental o distrital, según corresponda.
Promover la integración de los actores del sistema a través de incentivos a municipios, IPS y las
EPS, para el desarrollo de la estrategia de APS; incluyendo las iniciativas orientadas a solucionar
problemáticas comunes con otros entes territoriales.

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 Garantizar que todos y cada uno de los municipios que conforman el departamento y los Territorios
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Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no municipalizadas , cuenten con los Equipos
Básicos de Salud (EBS) en concordancia con la reglamentación expedida por el Ministerio de Salud
y Protección Social.
Implementar y desarrollar un sistema integrado de Información al interior de la respectiva Dirección
Territorial de Salud, de tal forma que apoye de manera efectiva, la toma de decisiones en salud en
el marco de la estrategia de APS. Para el efecto, los entes territoriales, contaran con el apoyo
tecnológico y asistencia técnica del Ministerio de salud y Protección Social.
Armonizar los objetivos y estrategias de las áreas programáticas del Plan de Salud Territorial, las
actividades del plan operativo anual de salud en el marco de APS, generando interacción directa
del Departamento con los Municipios, Localidades o Comunas del ente territorial.
Reorientar los planes operativos basados en el análisis de la situación en salud, generada a través
de sistemas de información para la atención primaria en salud, y en otras fuentes de información.
Realizar alianzas estratégicas con el sector educativo, especialmente Universidades para
promocionar la formación de los profesionales, técnicos y auxiliares en salud en conceptos,
métodos e instrumentos requeridos para la implementación de la estrategia de APS.
Desarrollar y/o adoptar y/o adaptar, directrices técnicas para la operatividad del modelo de
atención, basado en la estrategia de APS, cuyo eje fundamental sea el manejo integral a nivel
individual, familiar y comunitario.
Conformar las Redes Integradas de Servicios, teniendo como eje principal cada una de las ESE
Municipales o Distritales, IPS privadas, mixtas y demás prestadores, quienes se articularán con
redes de otros entes territoriales para garantizar la resolutividad, integralidad y complementariedad
en la prestación de los servicios. Se debe priorizar temas que beneficien a las poblaciones con
mayores vulnerabilidades y/o que generen sinergias beneficiosas en términos de economías de
escala, disminución de trámites, facilitación de acceso a los servicios de salud y servicios sociales
conexos. Al respecto, se deben implementar: 1) Redes de eventos de interés prioritario: salud
mental y atención a victimas de la violencia; materno perinatal, oncología, rehabilitación funcional y
otras), 2) Redes prioritarias para la vida: urgencias, bancos de sangre y hemoderivados; Bancos de
Leche materna, do nación y trasplantes de órganos y tejidos)
Diseñar y desarrollar estrategias orientadas a la generación de procesos eficientes y economías
de escala, en la prestación de servicios de salud: 1) Cooperativas y/o asociaciones de ESE, 2)
Sistemas de información, comunicación, Servicios de e-salud e interconectividad en general, 3)
Sistemas de apoyo logístico para IPS: de alimentación hospitalaria, lavandería, mantenimiento,
compras y suministros.
Diseñar y desarrollar estrategias que coadyuven en el propósito de afectación positiva de los
determinantes de la salud: 1) Bancos de alimentos, 2) Centros y/o grupos de investigación en APS
y determinantes de la salud
Conformar equipos técnicos de dedicación permanente para liderar la modulación de los
lineamientos y las Políticas Publicas de Salud, inherentes a la Estrategia de APS, así como
también, su implementación, monitoreo y evaluación. Debe incluirse perfiles con competencias en
planeación en salud, participación social, comunitaria y ciudadana en salud; trabajo inter y
transectorial, salud pública, aseguramiento y prestación de servicios de salud.
Garantizar que todos y cada uno de los territorios que conforman el municipio y/o Territorios
120
Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no municipalizadas , cuenten con los Equipos
Básicos de Salud (EBS) en concordancia con la reglamentación expedida por el Ministerio de Salud
y Protección Social.
Gestionar ante los organismos político-administrativos y de cooperación, la Cofinanciación para la
implementación y operativización de la estrategia de APS.

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En aplicación de la ley 1551 de 2012
120
En aplicación de la ley 1551 de 2012

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 Gestionar ante organismos nacionales e internacionales el apoyo en la implementación y el
desarrollo de la estrategia de la APS en el Departamento o Distrito.
Desarrollar planes de inversión en infraestructura, ciencia y tecnología acorde con las necesidades
de la prestación de servicios con la estrategia de APS.
Propender porque los planes Bienales de las IPS se orienten al fortalecimiento de la capacidad
resolutiva de los servicios de baja complejidad
Establecer directrices para que la contratación entre aseguradores y prestadores, en los
contenidos del POS, se realice en concordancia con los principios y lineamientos de la APS (dada
la integralidad en las acciones de prevención, diagnostico, tratamiento y rehabilitación, en lo
individual, familiar y colectivo).
Generar directrices que busquen la integración de guías de atención, rutas clínicas y protocolos
vigentes, para la atención a las personas en los procesos de detección temprana, protección
específica y consulta general y especializada en el marco de la APS.
Definir y aplicar mecanismos de control que garanticen el funcionamiento articulado y eficiente del
sistema de referencia y contra-referencia establecido para la red de prestadores del Departamento
o Distrito.
Establecer como requisito para la prestación del servicio social obligatorio del personal de salud en
el ente territorial, el adiestramiento certificado en el sistema general de seguridad social en salud y
en la estrategia de APS.
Exigir a las IPS, la continuidad y capacidad tecnológica, científica y de talento humano idóneo y
suficiente para el desarrollo de las acciones propuestas en el plan decenal de salud pública, en el
marco de la estrategia de APS.
Incluir en el desarrollo de la auditoría concurrente la revisión de procesos y procedimientos
enfocados a la APS.
Definir un sistema de indicadores de proceso y resultados que permitan evaluar y realizar
seguimiento a la implementación, desarrollo y sostenibilidad de la estrategia de APS a nivel de
EPS, IPS y demás actores del SGSS y de los demás sectores con influencia sobre los
determinantes de la salud.
Realizar las acciones de inspección, vigilancia y control orientadas a garantizar la sostenibilidad de
la estrategia de APS, en todo el ente territorial, de acuerdo con las competencias propias y las
delegadas por la Superintendencia Nacional de Salud.
Realizar el seguimiento a los modelos de contratación, a través de las interventorías de las
Direcciones Locales de Salud de los municipios; monitoreados por las Secretarías de Salud
Departamentales, según corresponda.
Realizar el monitoreo de los indicadores de resultados en salud, definidos por el Ministerio de salud
y Protección Social, para los actores del SGSS, incluyendo los correspondientes a gestión y
resultados a las ESE de sus jurisdicción, en términos de la Resolución 710 de 2012, o las normas
que la modifiquen o sustituyan.

(3) Alcaldías Municipales y Autoridades de Territorios

Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no
121
municipalizadas (TEBF)
La gestión de Alcaldes y de las Autoridades de cada Territorio Especial Biodiverso y Fronterizo en las
Zonas no municipalizadas, en materia de salud, se realizará según los principios, objetivos, metas y
estrategias adoptadas de la Estrategia de APS. Al respecto, y sin menoscabo de las determinaciones
legales, para efectos de la implementación de la APS, estas autoridades tendrán las siguientes funciones:

121
Se propone esta sigla para identificar a los nacientes Territorios Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no municipalizadas, creados
por la ley 1551 de 2012.

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 Liderar la Formulación, formalización, ejecución y evaluación del Plan de salud Municipal y del
TEBF, en el contexto de la estrategia de APS y sus componentes de Acción Inter y transectorial,
Participación Social, Comunitaria y Ciudadana, y, Servicios de Salud; acatando los procedimientos
establecidos al respecto, en cuanto al rol de los Consejos: de Seguridad Social en Salud,
Planeación y de Política Social, del nivel municipal. Para ello, deberá establecer las acciones de
coordinación, necesarias y suficientes con el respectivo Ente Departamental, y con los demás entes
con los cuales se comparten problemas comunes, especialmente en aquellas zonas limítrofes.
Realizar Coordinación intersectorial, propiciando espacios de participación para el desarrollo de las
políticas públicas en salud, en el marco de la estrategia de APS. Para ello, debe utilizar los
Consejos de Política Social, del ámbito municipal y de los TEBF.
Armonizar los objetivos y estrategias de las áreas programáticas del Plan de Salud del municipio o
TEBF, las actividades del plan operativo anual de salud en el marco de APS, generando
interacción directa con las Localidades, Comunas y demás formas de organización del territorio.
Implementar las acciones necesarias y suficientes para la operativización de la estrategia de APS,
en sus tres componentes, de manera coordinada con el Consejo Municipal de Seguridad Social en
Salud y la Dirección Departamental de Salud.
Cofinanciar las acciones para el desarrollo de la estrategia de APS en los territorios de su municipio
o TEBF.
Liderar la Promoción de la participación social, comunitaria y ciudadana, generando acciones
comunicativas efectivas, y procesos de apropiación de conocimientos sobre salud y sus
determinantes para avanzar en la construcción conjunta de proyectos orientados a fortalecer el
desarrollo de la APS en los territorios del municipio.
Responder por la gestión del sistema de información en salud en el municipio o TEBF, de tal
manera que se garantice la calidad de los procesos de registro, depuración efectiva de las bases
de datos, la disponibilidad de la información para todos los actores del SGSSS y demás sectores
con influencia sobre los determinantes de la salud, ya la salvaguarda de la misma. Para el efecto,
las alcaldías municipales y TEBF, contaran con el apoyo tecnológico y asistencia técnica de las
Direcciones Territoriales de salud. Liderar la gestión de procesos de apropiación y/o generación de
investigación, innovación y transferencia tecnológica en salud pública, para el fortalecimiento de la
APS.
Hacer exigible a las IPS y EPS con presencia en el municipio, la prestación de servicios de salud
con base en los principios y directrices de la estrategia de APS, de manera continua, tanto en las
acciones de detección temprana y protección específica, como también, las intervenciones para
resolver las necesidades asistenciales de las poblaciones en sus territorios.
Garantizar y hacer seguimiento al flujo de recursos a las Entidades Responsables del pago de los
servicios de salud y de éstas a los prestadores de servicios de salud, acorde con la
normatividad vigente.
Exigir a las Entidades Responsables del pago de los servicios de salud que en los contratos con las
IPS, contenga de manera explicita, la prestación de servicios de salud según parámetros y
principios de la APS.
Realizar la inspección y vigilancia del aseguramiento, en el marco de sus competencias, de
acuerdo con la normatividad vigente.
Realizar el monitoreo de los indicadores de gestión y resultados a las ESE de sus jurisdicción, en
términos de la Resolución 710 de 2012, o las normas que la modifiquen o sustituyan.
Evaluar la implementación de la Estrategia de APS, mediante un sistema de indicadores de
efectividad y sostenibilidad de la misma, que involucre a las poblaciones en sus territorios y a todos
los actores del SGSSS; así mismo, los correspondientes a los demás sectores con influencia sobre
los determinantes de la salud. Con esta base, realizar semestralmente la rendición pública de
cuentas.

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 (4) Entidades Responsables del Pago de Servicios
Adoptar la estrategia de APS, en la gestión del riesgo en salud, en armonía con los desarrollos de
políticas públicas del orden nacional y territorial.
Participar en la implementación de políticas públicas en salud, en cada territorio del país
en el cual cuente con afiliados, de acuerdo con lo dispuesto por las autoridades competentes de los
entes territoriales, mediante la adopción e implementación del Modelo de atención Primaria en
Salud centrado en la persona, la familia y la comunidad, teniendo en cuenta las particularidades
culturales, raciales y de género.
Participar en la organización y conformación de las redes integradas de servicios, que a instancias
de las entidades territoriales se dispongan, incluyendo prestadores públicos, privados y mixtos que
presten los servicios de acuerdo con el Plan de Beneficios a su cargo.
Orientar la gestión del riesgo y los modelos de atención y prestación de servicios dispuesto para
sus afiliados, en concordancia con los principios y lineamientos de la APS, fortaleciendo las
acciones de detección temprana y protección específica con enfoque familiar y comunitario
y las demás intervenciones relacionadas con la atención a las personas, de acuerdo con las
determinaciones tomadas en cada Ente Territorial.
Establecer mecanismos de contratación y pago de servicios con las IPS públicas y privadas -en los
territorios en los cuales cuentan con afiliados- que incentiven los mejores resultados de salud
mediante mecanismos tales como “paquetes de atención en salud” u otras alternativas de
contratación que se consideren idóneos y faciliten el flujo de usuarios entre las IPS que conforman
las redes integradas de servicios y entre redes, de tal manera que se garantice la integralidad en la
atención del individuo, la familia y la comunidad, según los principios y lineamientos de la APS.
Cofinanciar la implementación y operativización del modelo de atención en el marco de la
estrategia de APS, reorientando el gasto y uso de los recursos de la UPC, hacia las actividades de
detección temprana y protección específica e inducción de la demanda, con base en indicadores de
resultados en salud, acordes con el ASIS de cada territorio y en función de la resolutividad de los
problemas de salud identificados.
Estipular en los contratos con las Redes Integradas de Servicios organizadas en cada uno de los
Entes Territoriales, obligaciones especificas concordantes con los componentes de la estrategia de
APS, en general y de los componentes de servicios de salud y participación social, comunitaria y
ciudadana en particular para aportar de manera efectiva al mejoramiento de la calidad de vida de
sus afiliados, sus familias y comunidades. En todo caso, la prestación de servicios deberá estar
centrada en la identificación temprana de enfermedades, el control efectivo de los daños y secuelas
derivadas de la misma; la resolución de las necesidades de atención deberá garantizarse de
manera explicita para los afiliados y sus beneficiarios, en todos y cada uno de los territorios en los
cuales desarrollan sus actividades vitales, y dicha prestación deberá cumplir con la continuidad en
la atención y demás atributos de calidad.
Garantizar la disponibilidad y acceso oportuno a medicamentos, exámenes de laboratorio,
imágenes diagnosticas, servicios de apoyo terapéutico y demás suministros y servicios para
garantizar la atención de sus afiliados y beneficiarios que estén en control o tratamiento, bajo el
modelo de APS. En todo caso, deberá garantizar que el proceso de referencia y contra-referencia
sea adecuado, estandarizado y efectivo; evitando en todo momento que el usuario deba
encargarse de realizar trámites inherentes al servicio de salud necesario para solucionar sus
necesidades especificas.
Garantizar el oportuno flujo de recursos a la red de prestación de servicios de salud.
Realizar las acciones de monitoreo y evaluación de la prestación de servicios de salud en la red
contratada, atendiendo a los parámetros de la atención con enfoque de APS.
Participar en la evaluación de la Estrategia de APS en los entes territoriales en los cuales cuente
con población afiliada.

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 (5) Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud
Participar en la organización y conformación de las redes integradas de servicios, que, a instancias
de las entidades territoriales se dispongan, incluyendo prestadores públicos, privados y mixtos.
Participar, directamente, o a través de sus representantes en los Consejos departamentales,
distritales y municipales, de Seguridad Social en Salud - según corresponda- realizando acciones
de abogacía en favor de la mejora de situación de salud de las personas, familias y comunidades.
Apoyar la gestión de los Consejos departamentales, distritales y municipales, de Política Social -
según corresponda- realizando acciones de abogacía en favor de la mejora de las condiciones de
vida que afectan la salud de las personas y familias en situación de vulnerabilidad por cualquiera
de los determinantes de la salud.
Orientar su plataforma estratégica institucional y realizar los demás ajustes institucionales
requeridos para implementar el modelo de prestación en desarrollo de los principios de la estrategia
de APS, incluyendo las acciones de mejoramiento de la calidad en los procesos prioritarios para
la prestación de los servicios de salud, así como los recursos necesarios, idóneos y suficientes
para garantizar la prestación de servicios de su portafolio.
Desarrollar la prestación de servicios de salud, garantizando la capacidad para responder a las
necesidades de la población con el máximo grado de resolutividad en su nivel de atención, de
acuerdo con el portafolio acordado al interior de la Red Integrada de Servicios, en el marco del
modelo de APS y articulando las acciones con los Equipos Básicos de Salud en los territorios
donde operan. Fomentar la participación efectiva de los usuarios de la IPS en la construcción y
desarrollo de la estrategia de APS mediante la adopción de metodologías de comunicación
accesible y efectiva, como las salas situacionales de salud.
Garantizar que la IPS cuente con mecanismos administrativos orientados a lograr la
adherencia exitosa a programas y acciones para el manejo de los riesgos en salud para la
población usuaria de los servicios
Garantizar el cumplimiento efectivo de metas de protección específica y detección temprana,
según lo descrito en la normatividad vigente, Independiente de la modalidad contractual.

(6) Sector académico

Participar, directamente, o a través de sus representantes en los Consejos departamentales, distritales
y municipales, de Seguridad Social en Salud - según corresponda- realizando acciones de abogacía
en favor de la mejora de situación de salud de las personas, familias y comunidades.
Fortalecer procesos educativos formativos y de educación continuada, para avanzar en el desarrollo
de competencias laborales, mediante la orientación de currículos hacia los tres componentes de la
Estrategia de APS, de acuerdo con los criterios definidos por los Ministerios de Salud y Educación.
Fortalecer la capacidad de respuesta institucional para dar respuesta a las necesidades en la
formación de talento humano con competencias laborales y humanas adecuadas para comprender
los determinantes de salud, operativizar la Estrategia de APS y mejorar la capacidad resolutiva en
general y de la baja complejidad en particular; diseñar alternativas de solución, idóneas y factibles,
para los territorios del país y liderar los procesos de cambio en las organizaciones que conforman el
SGSSS, así como de las que tienen influencia en los determinantes de la salud.
Desarrollar programas y proyectos de investigación, orientados a la generación y/o adecuación de
conocimientos útiles para el desarrollo de la APS y las RISS en el país.
Participar en el diseño y aplicación de metodologías para la evaluación de políticas, planes,
programas y proyectos de salud, en el marco de la APS y de los resultados en salud.

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 B. Articulación de acciones con el Plan Decenal de Salud Pública y otros planes y
programas gubernamentales
La implementación de la estrategia de APS en el país y sus territorios, exige una serie de gestiones que
permitan, primero, fortalecer y/o generar interacciones de los actores para mejorar los resultados en
salud de la población.
El mecanismo que permite reunir a los actores y sectores, es el Plan Decenal de salud Pública, mediante
el cual se estipulan acciones y compromisos para dos grandes grupos de interés, así:
1. Sector salud, a saber:
Autoridades de todos los niveles del estado
Entidades administradoras de planes de beneficios: públicas, privadas y mixtas
Instituciones prestadoras de servicios de salud: públicas, privadas y mixtas
Proveedores de insumos hospitalarios esenciales
Proveedores de equipamiento biomédico
Mecanismos de participación social, comunitaria y ciudadana existentes
2. Autoridades de los demás sectores con responsabilidad sobre los determinantes de la salud,
a saber:
Educación
Vivienda
Agricultura
Medio ambiente y desarrollo sostenible
Minas y energía
Seguridad
Trasporte y movilidad
Servicios públicos
Gremios de la producción
TICs
Medios de comunicación
Grupos religiosos
ONG

Además del Plan Decenal de Salud Publica, se deben articular las acciones propias de APS, con
programas nacionales y territoriales, como “Cero a Siempre”, “Red Unidos”, etc.
Caracterización de las poblaciones: Esta será la acción inicial que debe realizarse en cada ente
territorial, será la para lo cual se parte de información existente en la Bodega de Datos del Ministerio
de Salud y Protección Social, el cual se alimenta de las siguientes fuentes:
PILA
RUAF
RIPS
BDUA
Red unidos
SISMED
SISSUB
REGISTRO DE DISCAPACIDAD
GEL
SIHO

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 PAI
RETHUS
SIVIGILA
FOSyGA
OBSERVATORIOS Y REGISTROS ESPECIALES:
o OBSERVATORIO DE VIH
o OBSERVATORIO DE PACIENTES CON TERAPIA BIOLOGICA
o OBSERVATORIO DE SGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICION
o OBSERVATORIO DE INTERRUPCION VOLUNTARIA DEL EMBARAZO
o OBSERVATORIO DE EMBARAZO EN ADOLESCENTES
o OBSERVATORIO DE VIOLENCIA
o SISTEMA DE EVALUACION DE ACTORES
o REGISTRO DE CANCER
o REGISTRO DE ENFERMEDAD RENAL
o SISTEMA DE VICTIMAS
o SISTEMA DE PRIMERA INFANCIA
DANE
DESARROLLOS ULTERIORES EN CUANTO A REGISTROS ESPECIALES: EJ.
POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO
SISTEMAS DE ORDEN TERRITORIAL E INSTITUCIONAL QUE SE INTEGREN AL SISPRO
DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL.

C. Financiamiento de las acciones incluidas en los componentes de la Estrategia

El financiamiento de las acciones requeridas para la implementación de la APS en el país, tiene las
122
siguientes fuentes :
Los recursos de la Unidad de Pago por capitación destinados a promoción y prevención del
régimen subsidiado y contributivo que administran las Entidades Promotoras de Salud
Los recursos de la subcuenta de promoción y prevención del FOSyGA.
Los recursos de promoción y prevención que destine del Seguro Obligatorio de Accidentes de
Tránsito (SOAT), que se articularán a la estrategia de Atención Primaria en Salud.
Los recursos que destinen y administren las Aseguradoras de Riesgos Profesionales para la
promoción y prevención, que se articularán a la estrategia de Atención Primaria en Salud.
Recursos del Presupuesto General de la Nación para Salud Pública.
Los recursos que del cuarto (1/4) de punto de las contribuciones parafiscales de las cajas de
Compensación Familiar se destinen a atender acciones de promoción y prevención en el marco
123
de la estrategia de Atención Primaria en Salud

122
Ley 1438 de 2011, Artículo 42°
123
Ley 1438 de 2011, Artículo 46°. Al respecto, el Ministerio de Salud y Protección Social deberá expedir el reglamento correspondiente al uso de estos recursos
“nuevos”, teniendo en cuenta que la aplicación de ellos se hará efectiva en las regiones donde vienen operando las Cajas de Compensación Familiar, y que no
obstante, deberán contabilizarse dentro de la estrategia como parte de los recursos financieros que harán sinergia con los demás asignados dentro del SGSSS
para la búsqueda coordinada con las administraciones territoriales correspondientes del éxito de la estrategia APS.

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 D. Red de Servicios
La organización de las Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS) es responsabilidad de los
Departamentos y Distritos. Para ello, deberá desarrollarse en cada ente territorial un proceso que permita
Desarrollos diferenciales en la prestación de servicios de acuerdo con condiciones de tipo geográfico,
cultural, económico y administrativo de las regiones atendiendo al diagnóstico intersectorial de los
determinantes de la salud, atendiendo a las inequidades entre las regiones del país.
A partir del ASIS y los correspondientes planes (territorial e institucional de los actores del SGSS), se
realizara la programación conjunta y articulada por parte de las entidades territoriales, las EPS y las IPS
para garantizar que se ejecuten las acciones de manera organizada. La definición de prioridades se
realizará a través del análisis de la información sobre las características generales de la atención en
salud del territorio; donde se tendrá en cuenta como mínimo: a) el diagnostico territorial intersectorial
desarrollado en los departamentos, distritos y municipios, b) las condiciones de oferta y demanda de los
servicios de salud, c) el plan decenal de salud pública, d) el plan de desarrollo departamental, distrital y
municipal según corresponda e) el análisis de la identificación de riesgo individual entregado por las
diferentes EPS con afiliados en el departamento, distrito o municipio y la definición de prioridades en
salud en cada territorio.

En todo caso, los entes territoriales en este aspecto, deben desarrollar, como mínimo las siguientes
acciones:

1. Establecer la Situación actual de la capacidad real de oferta de las IPS, publicas, privadas o
mixtas, que operan en cada territorio; es decir, que cada departamento y Distrito debe establecer
con precisión la cantidad y tipo de prestadores, su ubicación geográfica, el portafolio especifico
de servicios, horario de atención y horas efectivas de atención durante el año por cada servicio.
En este análisis debe incluirse el análisis de recursos humanos destinados a la prestación de
servicios, la modalidad de vinculación, duración del contrato, forma de retribución económica
al personal y otros incentivos que se apliquen por las entidades como mecanismos de
retención en la institución.
En los casos en que se cuente con modalidades de contratación, tipo consorcio, uniones
temporales y tercerización de servicios, se debe realizar el análisis específico aplicando los
parámetros del punto anterior.
El análisis debe dar cuenta de otros prestadores informales si existen en el territorio, como:
curanderos y practicantes de medicinas tradicionales y/o ancestrales, parteras o
comadronas, promotores de salud, sobanderos, microscopistas, intérpretes y voluntarios que
desarrollen actividades de salud y/o de apoyo a los grupos, familias e individuos para
procurarse su atención en salud.
2. Identificar las brechas entre la capacidad real de prestación de servicios de salud, sumados todos
los recursos que se encuentran en el territorio- independientemente del origen de la propiedad
del prestador- y la capacidad requerida según el cálculo proyectado de necesidades para la
población para un lapso de 10 años. Debe tenerse en cuenta en esta proyección aspectos de
mejora de la resolutividad en las entidades de baja complejidad, acercar los servicios y mejorar la
oportunidad y trato a los usuarios. En todo caso, cada ente territorial deberá:
o Organizar, en coordinación con las entidades administradoras de planes de beneficios,
los prestadores y las organizaciones sociales y comunitarias de salud, las redes
integradas de servicios para el territorio, de acuerdo con los lineamientos estipulados en
este documento y desarrollados mediante reglamentación específica que emitirá el
Ministerio de Salud y Protección Social. En todo caso, para la implementación de la red
integrada, se debe contar con el concepto favorable del Consejo Departamental o

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 Distrital de Seguridad Social en Salud, según corresponda. El ente territorial desarrollara
las acciones necesarias y suficientes para fortalecer la capacidad resolutiva de los
servicios de baja complejidad con enfoque de prevención. En principio, se buscara
fortalecer dicha capacidad dentro de cada municipio. En los casos en los cuales, por
situaciones diferenciales de acceso u otros atributos de la atención primaria en salud
fuera necesario la prestación de servicios de baja complejidad en otro municipio, se hará
la respectiva articulación entre los entes territoriales, las entidades promotoras de salud
que tengan afiliados en el municipio y a través de los Consejos Territoriales de Seguridad
Social en salud. Se fortalecerán los programas de prevención de la enfermedad, la
atención integral, así como las estrategias de diagnóstico y tratamiento precoz de
problemas de salud para lograr resolver en cada territorio, los problemas de mayor
impacto en la salud individual con repercusiones en la salud colectiva.
o Fortalecer los sistemas de información y gestión clínica. Deberá desarrollarse estrategias
como, consultoría de casos, reuniones clínicas conjuntas, comités para el estudio de
casos, epicrisis al egreso de una hospitalización, comunicaciones y consultas mediante
tele salud y e-salud, entre otras acciones.
o Fortalecer la tecnología e infraestructura. Deberá establecerse un programa territorial
para la adecuación de tecnologías e infraestructura orientadas a las acciones en salud
con mejor relación costo/efectividad.
o Fortalecer competencias del talento humano en salud. Cada ente territorial, deberá así
mismo, establecer un programa orientado a la actualización y educación continua de los
equipos humanos actualmente vinculados a las entidades del sector, en temas referidos
a la gestión clínica en el marco de APS, salud familiar y comunitaria; y salud pública.

3. Realizar los ajustes técnicos-tecnológicos, científicos y contractuales entre las entidades

responsables del pago de los servicios y los prestadores de los mismos.
4. Organizar y disponer los Equipos Básicos de Salud de acuerdo con las necesidades de salud
identificadas y las particularidades étnicas, culturales, geográficas, entre otras, de los grupos
poblacionales.
5. Establecer los mecanismos de articulación entre los EBS y las IPS que conforman la RISS en el
territorio.
6. Adscribir los grupos poblacionales a los Equipos Básicos de Salud, por cada uno de los territorios
que conforman el ente.
7. Realizar la planeación y programación de las acciones conjuntas y articuladas para la prestación
de servicios a realizar desde cada territorio; para lo cual debe estimarse la cantidad de
actividades, procedimientos e intervenciones requeridos para solucionar los problemas de salud
de la población, diferenciando: Acciones individuales; Acciones familiares y Acciones
comunitarias y los mecanismos de articulación de dichas acciones. Esta planificación y
programación incluirá recursos económicos y humanos y de servicios de salud. La población
deberá ser debidamente geo-referenciada, utilizando la tecnología adecuada para la región,
teniendo como mínimo información detallada del mapa veredal o barrial y la clasificación del
riesgo por grupos etarios. El proceso de programación deberá orientarse hacia la utilización de
los recursos disponibles para alcanzar las metas y resultados en salud, acordes con los
compromisos del Plan Territorial. Atendiendo al enfoque diferencial la planeación de la prestación
de los servicios de salud en las regiones especiales incluirán estrategias de atención
extramurales, domiciliaria, telemedicina y demás que se requieran. Debe establecerse su ámbito
de prestación, es decir, cuales son de tipo ambulatorios, domiciliarios, itinerantes o móviles; los
de hospitalización, los de tipo quirúrgico y obstétrico, los de apoyo diagnostico y
complementación terapéutica, tanto los que deben prestarse dentro del territorio, como también
aquellos que deben ser prestados fuera del territorio, incluyendo los que se prestaran mediante
modalidades de tele-salud.

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 a) Definición de lineamientos para la conformación, organización y
habilitación de redes.
La atención en red será una estrategia de articulación e intercambio entre instituciones y/o personas, que
deciden asociar voluntaria y concertadamente sus esfuerzos, experiencias y conocimientos para el logro
de fines comunes. Estas podrán organizarse incluyendo profesionales independientes o instituciones
prestadoras de servicios de salud públicas, privadas y mixtas, y tendrán en cuenta diferentes
proveedores (como distribuidores de oxigeno, medicamentos, entre otros) siempre y cuando los mismos
interactúen directamente con el usuario.

Los entes territoriales departamentales y distritales serán los encargados de realizar la habilitación y
organización de las mismas.

Para la organización de las redes integradas de servicios de salud, se tendrá Población y territorio a
cargo, con conocimiento de sus necesidades y preferencias en salud, que defina la oferta de servicios a
la demanda real y potencial de la población a atender, tomando en consideración la accesibilidad
geográfica, cultural y económica.

El territorio del departamento o distrito, debe incluir los diferentes niveles de atención, y cuando no se
encuentren dentro de la unidad administrativa geográfica, se realizaran los respectivos acuerdos para la
prestación de los servicios en otros departamentos o distritos; la responsabilidad en cuanto a esta
articulación, estará en cabeza de las direcciones departamentales de salud, quienes deberán
comprometer a las Entidades responsables del pago, con el aval de los CTSSS.

Para la prestación de servicios de las diferentes complejidad, las instituciones se podrán organizar a
través de alianzas públicas-públicas, públicas- privada y privada-privada, de tal manera que permitan
limitar al mínimo posible, los desplazamientos de los ciudadanos para recibir los tratamientos en salud, o
de acuerdo con la propuesta desarrollada por las entidades promotoras de salud para la atención del
POS.

En todo caso, las RISS deberán demostrar el cumplimiento de los estándares de habilitación definidos
por el Ministerio de Salud y Protección Social, con base en los parámetros preliminares que se presentan
en la tabla siguiente.

Tabla 12. Parámetros para la habilitación de Redes Integradas de Servicios de Salud

GRUPO ESTANDAR DE HABILITACION

Accesibilidad Estándar 1: La red cuenta con la asignación de población y territorio a cargo y

conoce las características y necesidades en salud de su población
Resolutividad Estándar 2: La Red cuenta con la oferta de servicios de salud que incluyen
acciones grupales e individuales, desde la promoción de la salud y prevención de
la enfermedad hasta la rehabilitación, incluyendo todos los grados de complejidad
Integralidad Estándar 3: La Red cuenta con un Modelo de atención implementado en todos
los prestadores de servicios que la conforman, dentro del marco de la estrategia
de Atención Primaria en Salud y los lineamientos que para tal efecto expida el
Ministerio de Salud y Protección Social
Continuidad Estándar 4: La Red cuenta con mecanismos efectivos de referencia y contra-
referencia para garantizar la continuidad de la atención del usuario en los

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 diferentes niveles de atención y escenarios intramurales y extramurales.
Complementariedad Estándar 5: La Red cuenta con esquemas de articulación de la oferta de servicios
de las instituciones que la conforman y la información permanente y actualizada a
los usuarios sobre los servicios disponibles
Eficiencia Estándar 6: La red cuenta con acuerdos formales que evidencien gestión integrada
de los procesos asistenciales y de los sistemas de apoyo administrativo, financiero
y logístico
Estándar 7: La Red cuenta con un proceso de análisis de información para toma
de decisiones
Estándar 8: Los prestadores de servicios de salud de la Red se encuentran
habilitados, en el marco del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad

b) Fortalecimiento de procesos de referencia y contra referencia.

Los mecanismos de referencia y contra-referencia constituyen una de las herramientas de coordinación

asistencial más importantes para la integración de las redes de servicios y para asegurar la continuidad
de la atención. Estos mecanismos se basarán en la definición de los procesos asistenciales, en las guías
o rutas clínicas y los protocolos definidos de manera consensuada entre los integrantes de cada RISS.

Estos protocolos deberán definir las actividades, los recursos y las condiciones adecuadas para
prestarlas. Los protocolos deberán establecer cuándo y en qué condiciones se deberán referir los
pacientes a otro establecimiento de la red.

Del mismo modo, se establecerá cuándo el paciente deberá volver al establecimiento que hizo la
derivación inicial. Esta contra-referencia deberá contar con un informe estandarizado de las prestaciones
efectuadas y las indicaciones sobre las acciones a realizar a cada paciente en el establecimiento que
originó la referencia inicial. Para el desarrollo de este proceso se aplicarán las directrices dadas por el
decreto 4747 de 2007, ó las normas que lo modifiquen. Este proceso formará parte de los criterios de
habilitación de redes integradas, al tenor de lo anotado en la tabla anterior.

E. Modelos operativos diferenciales

Atendiendo a la heterogeneidad geográfica, etno-cultural y social, -como se explicó en el diagnóstico -la
estrategia contará con dos modelos operativos diferenciados: a) Modelo para las zonas con población
dispersa, 2) Modelo para las zonas regulares o de población no dispersa.

a) Modelo para las zonas con población dispersa

(1) Criterios para identificación de territorios con población

dispersa
Los criterios para la definición de los territorios con población dispersa geográficamente se proponen en
el marco de la búsqueda de garantizar el acceso y la atención en salud de las personas que se
encuentran en estos referentes geográfico-poblacionales y, por ende, priorizar la mejora en las
condiciones de salud. Lo anterior, en términos de lo establecido por los artículos 30, 44 y 79 de la Ley
1438 de 2011, en especial lo referente a “aquellos lugares alejados, con poblaciones dispersas o de difícil
acceso.
En la definición de criterios para abordar la organización e implementación de la Estrategia de Atención
Primaria en Salud, se toman como base, aspectos que respeten la diversidad territorial del país y
permitan identificar la particularidad de la dispersión poblacional geográfica.

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 Primer Criterio
Municipios o Territorios Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no municipalizadas, cuyo
Índice de Dispersión Poblacional sea mayor al promedio nacional (0.1359), excluyendo aquellos que
tienen una distancia a la capital del respectivo departamento menor a la mediana (101 km).
Al criterio de dispersión poblacional, se adicionó el de distancia a la capital de departamento, por
localizarse en estas ciudades una gran parte de las instituciones de mayor complejidad para atenciones
especializadas; esto con el propósito de considerar la dependencia de la red de prestación de servicios
del ámbito municipal; así como, también, excluir municipios en los cuales, a pesar de registrar un índice
de dispersión alto, no reúnen criterios para establecer una intervención, en razón de la corta distancia.
Segundo Criterio
Municipios o Territorios Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no municipalizadas, con
población inferior o igual a 25.000 habitantes, porcentaje de población rural superior a la mediana
(61.4%), distancia a la capital del respectivo departamento mayor o igual al percentil 75 (161 kilómetros).
Se decide utilizar como criterio de tamaño poblacional a los municipios con población igual o inferior a
25.000 habitantes, por considerar esta categoría representativa de la mayor parte del país, toda vez que
818 municipios (74,22%) se inscriben en este rango. De estos, en 646 municipios -que equivalen al
78,97%- se presenta monopolio desde la oferta pública en la prestación del servicio de salud y en 350 de
estos municipios, se encuentra que más del 70% de su población reside en áreas rurales.
Tercer Criterio
Como municipios o Territorios Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no municipalizadas, de
difícil acceso, se consideran aquellos que por sus características geográficas, o por carecer de vías de
comunicación terrestre, el medio de transporte es única o principalmente, en las modalidades marítima,
fluvial o aérea. Esta situación genera que sus poblaciones presenten graves dificultades para el acceso a
los servicios de salud, tanto al interior de sus territorios, como también, frente a otras instituciones o redes
requeridas para la provisión de servicios especializados.
Para este criterio, se identificaron los territorios en función de la localización de los centros poblados,
condiciones de relieve, existencia y características de las vías de comunicación y disponibilidad de
transporte, buscando precisar las condiciones de acceso tanto entre municipios, como al interior de los
mismos. Se tomó la información sobre población y centros poblados del DANE y de vías del Instituto
Nacional de Vías (INVIAS), geo-referenciada por SISPRO. Se anota que, para la aplicación de este
criterio, se excluyeron los identificados previamente bajo los criterios primero y segundo.
Comunidad. Se comprende como tal, el conjunto de personas que habitan en un territorio específico. En
este sentido, todos los actores y sectores con presencia en dicho territorio, son parte integrante de dicha
comunidad. Los funcionarios que laboran en las entidades que administran planes de beneficios y en
instituciones prestadoras de servicios de salud, hacen parte integral de las comunidades en las cuales
desarrollan sus actividades.
Familia. Se reconocen diversos tipos de familia y la estrategia de APS asumirá como tal todos aquellos
colectivos con sentimientos afectivos que los unen y aglutinan, con lazos consanguíneos o no, que
buscan a través de un modo de existencia económico y social , su bienestar común a través de
compartir la misma olla.

(2) Funciones a cargo de los Entes Territoriales

Teniendo en cuenta las particularidades mencionadas en el capítulo de diagnóstico de las regiones
dispersas, y las dificultades que se presentan en las mismas en el acceso a la prestación de servicios, se
desarrollarán estrategias y ofertas flexibles de servicios de salud centradas en los usuarios de los
mismos.
Para ello, se requiere realizar las siguientes acciones por parte de los actores del SGSSS en cada ente
territorial:
1. Preparación del plan especifico de implementación de APS en el ente territorial, el cual debe
contener como mínimo:
a. ASIS. La versión realizada con ocasión de la formulación del Plan de desarrollo y el
correspondiente Plan Territorial de Salud, será suficiente si cuenta con la identificación

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 clara de poblaciones expuestas a riesgos para su salud. Si no se cuenta con esta
información, se deberá proceder a su actualización en un periodo que no debe superar
los 30 días después de la promulgación de los lineamientos contenidos en el presente
documento marco.
b. Caracterización de la población de cada territorio, con la información procedente de la
Bodega de Datos del MSPS
c. Censo de organizaciones sociales, comunitarias y ciudadanas que desarrollan
actividades en el campo de la salud y sectores conexos con sus determinantes, incluido
personal de voluntariado.
d. Censo de organizaciones o grupos religiosos presentes en el territorio
e. Censo de medios de comunicación con presencia y/o audiencia en el territorio.
f. Censo de IPS y otros prestadores presentes en el territorio, incluidos prestadores
informales.
g. Censo de IPS a las cuales se refieren los usuarios de los servicios de salud
h. Censo de las entidades responsables del pago de los servicios de salud en el territorio
con la población afiliada por edad, sexo y ubicación geográfica.
i. Situación de las vías de comunicación y los recursos de conectividad con el territorio y
fuera del mismo (acceso a internet, teléfono, etc.)
2. Convocar al Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud para el estudio y concepto
sobre el modelo de atención y de prestación de servicios a implementar y el plan especifico
de implementación de la APS en el ente territorial.
3. Una vez definida la organización territorial para la implementación de la APS, en cuanto a
espacios geográfico-poblacionales (área y número de familias), se deben disponer los EBS
necesarios y suficientes para atender las necesidades de salud identificadas en el
correspondiente ASIS y en la caracterización de la población, obtenida de la Bodega de
Datos del MSPS.
a. El modelo de prestación de servicios en estas zonas con poblaciones dispersas deberá
contar con atención extramural, la cual será realizada por los equipos básicos de salud
para suplir las dificultades en la distribución de los prestadores en estos territorios.
b. Para la realización de estas actividades extramurales por parte de los equipos básicos se
contará con una amplia participación de la comunidad en la gestión de estos procesos y
el reconocimiento de la interculturalidad.
c. Adicionalmente, se deberá considerar la frecuencia de las visitas que permita superar,
prevenir y mitigar la exposición a riesgos para la salud de la población, para lo cual se
deberá coordinar con enlaces (gestores como por ejemplo: Red Unidos) pertenecientes a
la comunidad y en procura de generar procesos comunitarios para la promoción de la
salud y prevención de la enfermedad.
d. Con relación a los enlaces se definirán los propósitos, número de visitas domiciliarias y
recorridos de acuerdo con las metas propuestas en función de necesidades de la
población, teniendo siempre presente la forma de transporte que se debe tener.
4. Disponer los Equipos Básicos de Salud, por parte de los Entes Territoriales, lo cual puede
realizarse directamente o mediante contrato con IPS públicas, privadas o mixtas presentes
en el territorio y que demuestren la capacidad para asumir la prestación de los servicios, de
acuerdo con las normas de habilitación establecidas. Los integrantes de los EBS deberán
contar con contratos laborales a término indefinido o, si es a término fijo, este no debe ser
menor de tres (3) años.
5. Realizar las concertaciones necesarias y suficientes para que las entidades responsables del
pago de los servicios de salud requeridos para suplir las necesidades de salud de la
población residente en el territorio, establezcan contratos con las Empresas Sociales del
Estado presentes en el territorio, sin perjuicio de que las EAPB cuenten con contratos que
complementen dicha prestación de servicios, de acuerdo con las capacidades de las ESE y
las necesidades de servicios que requieran de otras IPS para su continuidad e integralidad.

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 En todo caso, los contratos establecidos entre pagadores y prestadores, deberán identificar
clara y expresamente indicadores y estándares que den cuenta de resultados en salud de la
población asignada y/o atendida por parte de las ESE e IPS y de cuya gestión de riesgo es
responsable la entidad administradora/pagadora.
6. Garantizar, por parte de las ESE presentes en el territorio, la capacidad instalada para la
realización de las actividades preventivas y asistenciales contratadas con las EAPB
presentes en el territorio. Incluye los ajustes institucionales de todo orden, requeridos para la
prestación de los servicios intra y extramurales, presenciales y virtuales, con efectividad,
oportunidad y trato digno. Entre otros ajustes, las ESE, deberán tener en cuenta los
siguientes:
a. Recursos humanos, en cuanto a perfiles técnicos y humanos, y cantidades requeridos
para responder adecuadamente al modelo de atención y prestación acorde con APS en
los ámbitos en donde trascurre la vida de las personas asignadas y/o servidas por la
ESE; desarrollo de competencias específicas por parte del personal de salud para
atender las poblaciones en su contexto cultural y diferencial. Se debe incluir los procesos
de educación continuada orientados a generar competencias adecuadas para el enfoque
de salud familiar y comunitaria en la totalidad de los funcionarios de la ESE.
b. Fortalecimiento tecnológico: biomédico, informático, comunicaciones y equipo industrial,
según corresponda para respaldar equipos móviles de personal para la atención
ambulatoria en salud de la población y la implementación de telemedicina y e-salud en
general
c. Reordenamiento físico-arquitectónico,
d. Replanteamiento de procesos administrativos y/o asistenciales,
e. Fortalecimiento de la capacidad de gestión en general y gestión clínica en especial
f. Medios de transporte y comunicación, y coordinación intra e interinstitucional.
g. La ESE debe garantizar el cumplimiento de la obligación de reporte de información
oportuna y de calidad, especialmente la referida a los indicadores y estándares que dan
cuenta de los resultados en salud para la población asignada y/o servida por cada IPS.
7. Disponer por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, la complementación de la
UPCS para actividades Preventivas a cargo de las EAPB. Esta complementación
corresponde al per cápita vigente para la UPC del régimen contributivo en su componente de
Promoción y prevención. La fuente de financiación será la Subcuenta de promoción y
prevención del FOSyGA.
8. Girar directamente y de forma anticipada a las ESE presentes en el territorio la proporción de
UPCS correspondiente a Promoción y Prevención, de acuerdo con el numero de afiliados
que le hayan sido asignados de cada una de las EAPB presentes en el territorio y el
cumplimiento de metas establecidas en los respectivos contratos vigentes para este
propósito. En caso de incumplimiento de las metas, los recursos girados y no soportados
debidamente por las ESE en cuanto a lo anotado anteriormente, deberán ser reintegrados al
FOSyGA y se deberán adelantar los procesos administrativos derivados del no cumplimiento,
por parte de las autoridades correspondientes.
9. Evaluar la suficiencia de la UPC y realizar los ajustes pertinentes, con base en la información
de prestaciones de servicios y los resultados de salud de cada ente territorial reportada a la
Bodega de Datos del MSPS, a través de los diferentes reportes que deben realizarse desde
las IPS y EAPB. Esta es una responsabilidad de la CRES o del organismo que haga sus
veces, de acuerdo con la normatividad vigente.

(3) Conformación y funciones de los equipos básicos

En el caso de los territorios con población dispersa: los equipos básicos de salud tendrán como mínimo,
los siguientes perfiles: médico, enfermera, auxiliar de enfermería, higienista oral, auxiliar de salud pública,
técnico de saneamiento ambiental. Sin embargo, en los casos en los cuales, por razones de orden

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 publico u otras situaciones que dificulten contar con los perfiles antes anotados, los EBS podrán ser
conformados con personal disponible de salud, para lo cual la Dirección Territorial de Salud, deberá dar
concepto favorable, con base en las justificaciones presentadas por el Coordinador Territorial de APS, o
quien haga sus veces.

En estas regiones, en el ámbito colectivo estos equipos tendrán las siguientes funciones además de las
124
de Ley :

a) Analizar la caracterización de los riesgos comunitarios en forma articulada con las EAPB, a partir
de la información contenida en la Bodega de Datos del MSPS y la se obtenga de los ASIS, así
como también, la aportada por las mismas aseguradoras, para la planeación de acciones
individuales y colectivas.
b) Realizar acciones de prevención de los riesgos biológicos, sociales, ambientales y sanitarios de
conformidad con el Plan Decenal de Salud Pública y el Plan Territorial de salud
c) Impulsar y participar en las acciones y proyectos de promoción de la salud en la población de
conformidad con las prioridades del Plan Decenal de Salud Pública y el Plan Territorial de Salud
d) Realizar acciones de vigilancia en salud pública
e) Realizar acciones de inspección y vigilancia, de conformidad con lo establecido en la Ley 715 de
2001
f) Promover la participación social, comunitaria y ciudadana en salud
g) Participar en el proceso de planeación y evaluación municipal, en las acciones concretas sobre la
salud y sus determinantes
h) Participar en la implementación del Plan Territorial de Salud en lo relacionado con la acción
intersectorial.

En el marco de las actividades de prestación de servicios individuales, los equipos básicos tendrán las
125
siguientes funciones además de las de Ley

a) Realizar, y actualizar de manera permanente, el diagnóstico individual y familiar a partir de:

Recolección y análisis de los datos complementarios, definidos por el Ministerio de Salud y
Protección Social para tal fin y;
De la información sobre la exposición a riesgos y el perfil de riesgo actual, a nivel individual y
familiar por ciclo vital, sexo, etnia, suministrado por las EPS, sin perjuicio de otras actividades de
identificación del riesgo que realicen las IPS.
b) Realizar las actividades de prevención de la enfermedad de acuerdo con los lineamientos que
para el efecto expida el Ministerio de Salud y Protección Social
c) Realizar el tamizaje y demás actividades orientadas a la detección anticipatoria de necesidades
de salud, iniciar la prestación de servicios de diagnóstico, tratamiento y rehabilitación y canalizar las
necesidades que rebasen las capacidades del EBS, para dar respuesta efectiva a la población a cargo y
al logro de los resultados del Plan Decenal de Salud Pública y Territorial de salud.

Estos equipos atenderán a la población en las instituciones prestadoras de servicios de salud y

desarrollarán actividades de tipo extramural como son: atención a través de brigadas, atención
domiciliaria, telemedicina, atención extramural propiamente dicha, entre otros, de acuerdo con cada
municipio y en concordancia con la planeación realizada por la institución prestadora de servicios de
salud y las EAPB, en relación con el POS y en articulación con el plan de acción desarrollado por el
coordinador territorial de la estrategia de atención primaria en salud.

124
Artículo 16. Ley 1438 de 2011.
125
Ibídem

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 b) Modelo para poblaciones concentradas o no dispersas

(1) Funciones a cargo de los Entes Territoriales

En los territorios que conforman el resto del país para la implementación de la APS, se requiere realizar
las siguientes acciones por parte de los entes territoriales y demás actores del SGSSS:
1. Preparación del plan especifico de implementación de APS en el ente territorial, el cual debe
contener como mínimo:
a. ASIS. La versión realizada con ocasión de la formulación del Plan de desarrollo y el
correspondiente Plan Territorial de Salud, será suficiente si cuenta con la identificación
clara de poblaciones expuestas a riesgos para su salud. Si no se cuenta con esta
información, se deberá proceder a su actualización en un periodo que no debe superar
los 30 días después de la promulgación de los lineamientos contenidos en el presente
documento marco.
b. Caracterización de la población de cada territorio, con la información procedente de la
Bodega de Datos del MSPS
c. Censo de organizaciones sociales, comunitarias y ciudadanas que desarrollan
actividades en el campo de la salud y sectores conexos con sus determinantes, incluido
personal de voluntariado.
d. Censo de organizaciones o grupos religiosos presentes en el territorio
e. Censo de medios de comunicación con presencia y/o audiencia en el territorio.
f. Censo de IPS y otros prestadores presentes en el territorio, incluidos prestadores
informales.
g. Censo de IPS a las cuales se refieren los usuarios de los servicios de salud
h. Censo de las entidades responsables del pago de los servicios de salud en el territorio
con la población afiliada por edad, sexo y ubicación geográfica.
i. Situación de las vías de comunicación y los recursos de conectividad con el territorio y
fuera del mismo (acceso a internet, teléfono, etc.)
2. Convocar al Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud para el estudio y concepto
sobre el modelo de atención y de prestación de servicios a implementar y el plan especifico
de implementación de la APS en el ente territorial.
3. Una vez definida la organización territorial para la implementación de la APS, en cuanto a
espacios geográfico-poblacionales (área y número de familias), se deben disponer los EBS
necesarios y suficientes para atender las necesidades de salud identificadas en el
correspondiente ASIS y en la caracterización de la población, obtenida de la Bodega de
Datos del MSPS.
a. El modelo de prestación de servicios en estas zonas con poblaciones no dispersas, o
concentradas, deberá contar con atención extramural en los espacios donde transcurre la
vida de los ciudadanos, primordialmente en el trabajo, los establecimientos educativos y
los lugares de recreación y deporte. Esta atención, será realizada por los equipos básicos
de salud, en coordinación con la correspondiente RISS.
b. Para la realización de estas actividades extramurales por parte de los equipos básicos se
contará con una amplia participación de la comunidad en la gestión de estos procesos y
el reconocimiento de la interculturalidad.
c. Adicionalmente, se deberá considerar la frecuencia de las visitas que permita superar,
prevenir y mitigar la exposición a riesgos para la salud de la población, para lo cual se
deberá coordinar con enlaces (gestores como por ejemplo: Red Unidos) pertenecientes a
la comunidad y en procura de generar procesos comunitarios para la promoción de la
salud y prevención de la enfermedad.

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 d. Con relación a los enlaces se definirán los propósitos, número de visitas domiciliarias y
recorridos de acuerdo con las metas propuestas en función de necesidades de la
población, teniendo siempre presente los medios de transporte que se deben disponer
para garantizar el transito expedito de los usuarios, cuando se requiera acceder a
servicios con mayor complejidad.
4. Disponer los Equipos Básicos de Salud, por parte de los Entes Territoriales, lo cual puede
realizarse directamente o mediante contrato con IPS públicas, privadas o mixtas presentes
en el territorio y que demuestren la capacidad para asumir la prestación de los servicios, de
acuerdo con las normas de habilitación establecidas. Los integrantes de los EBS deberán
contar con contratos laborales a término indefinido o, si es a término fijo, este no debe ser
inferior a tres (3) años.
5. Organizar, implementar y habilitar las Redes Integradas de Servicios de Salud, de acuerdo
con los estándares de habilitación definidos por el MSPS en normatividad especifica.
6. Realizar las concertaciones necesarias y suficientes para que las entidades responsables del
pago de los servicios de salud requeridos para suplir las necesidades de salud de la
población residente en el territorio, establezcan contratos con la red habilitada para el ente
territorial respectivo. En todo caso, los contratos establecidos entre pagadores y prestadores,
deberán identificar clara y expresamente indicadores y estándares que den cuenta de
resultados en salud de la población asignada y/o atendida por parte de las IPS y de cuya
gestión de riesgo es responsable la entidad administradora/pagadora.
7. Garantizar, por parte de las IPS públicas, privadas y/o mixtas presentes en el territorio y
organizadas en RISS, la capacidad instalada para la realización de las actividades
preventivas y asistenciales contratadas con las EAPB presentes en el territorio. Incluye los
ajustes institucionales de todo orden, requeridos para la prestación de los servicios intra y
extramurales, presenciales y virtuales, con efectividad, oportunidad y trato digno. Entre otros
ajustes, las IPS, deberán tener en cuenta los siguientes:
a. Recursos humanos, en cuanto a perfiles técnicos y humanos, y cantidades requeridos
para responder adecuadamente al modelo de atención y prestación acorde con APS en
los ámbitos en donde trascurre la vida de las personas asignadas y/o servidas por la
RISS; desarrollo de competencias específicas por parte del personal de salud para
atender las poblaciones en su contexto cultural y diferencial. Se debe incluir los procesos
de educación continuada orientados a generar competencias adecuadas para el enfoque
de salud familiar y comunitaria en la totalidad de los funcionarios de las IPS que
conforman la correspondiente RISS.
b. Fortalecimiento tecnológico: biomédico, informático, comunicaciones y equipo industrial,
según corresponda para respaldar equipos móviles de personal para la atención
ambulatoria en salud de la población y la implementación de telemedicina y e-salud en
general
c. Reordenamiento físico-arquitectónico,
d. Replanteamiento de procesos administrativos y/o asistenciales,
e. Fortalecimiento de la capacidad de gestión en general y gestión clínica en especial. En
este aspecto, las RISS deberán evidenciar la aplicabilidad de las Guías de manejo y/o
Rutas clínicas estandarizadas para el manejo de las primeras 10 causas de morbilidad de
la población asignada y/o servida, así como también, las guías requeridas para garantizar
las metas orientadas a mejorar los resultados de salud, pactadas en los respectivos
contratos.
f. Medios de transporte y comunicación, y coordinación intra e interinstitucional.
g. La RISS y sus integrantes, deben garantizar el cumplimiento de la obligación de reporte
de información oportuna y de calidad, especialmente la referida a los indicadores y
estándares que dan cuenta de los resultados en salud para la población asignada y/o
servida por cada IPS.

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 8. Disponer por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, la complementación de la
UPCS para actividades Preventivas a cargo de las EAPB. Esta complementación
corresponde al per cápita vigente para la UPC del régimen contributivo en su componente de
Promoción y prevención. La fuente de financiación será la Subcuenta de promoción y
prevención del FOSyGA.
9. Girar directamente y de forma anticipada a las IPS presentes en el territorio la proporción de
UPCS correspondiente a Promoción y Prevención, de acuerdo con el numero de afiliados
que le hayan sido asignados de cada una de las EAPB presentes en el territorio y el
cumplimiento de metas establecidas en los respectivos contratos vigentes para este
propósito. En caso de incumplimiento de las metas, los recursos girados y no soportados
debidamente por las IPS en cuanto a lo anotado anteriormente, deberán ser reintegrados al
FOSyGA y se deberán adelantar los procesos administrativos derivados del no cumplimiento,
por parte de las autoridades correspondientes.

(1) Conformación y funciones de los equipos básicos

Estarán conformados como mínimo por los siguientes perfiles: Epidemiólogo, enfermera profesional de
ciencias sociales, profesional de ingeniería sanitaria o técnico en saneamiento ambiental. Sin embargo,
en los casos en los cuales, por razones técnicas que demuestren la no pertinencia de alguno de los
perfiles antes definidos, se podrá realizar los ajustes con las justificaciones correspondientes ante la
Dirección Territorial de Salud, quien deberá dar concepto de favorabilidad, con base en los análisis del
Coordinador de APS del ET.

i. Funciones de los Equipos básicos de salud en la prestación de

servicios

126
Estos equipos, tendrán dentro de sus funciones además de las de Ley , las siguientes:

a) Realizar, y actualizar de manera permanente, el diagnóstico individual y familiar a partir de:

Recolección y análisis de los datos complementarios, definidos por el Ministerio de Salud y
Protección Social para tal fin y;
De la información sobre la exposición a riesgos y el perfil de riesgo actual, a nivel individual y
familiar por ciclo vital, sexo, etnia, suministrado por las EPS, sin perjuicio de otras actividades de
identificación del riesgo que realicen las IPS.
b) Realizar las actividades de prevención de la enfermedad de acuerdo con los lineamientos que
para el efecto expida el Ministerio de Salud y Protección Social
c) Realizar el tamizaje y demás actividades orientadas a la detección anticipatoria de necesidades
de salud, iniciar la prestación de servicios de diagnóstico, tratamiento y rehabilitación y canalizar las
necesidades que rebasen las capacidades del EBS, para dar respuesta efectiva a la población a cargo y
al logro de los resultados del Plan Decenal de Salud Pública y Territorial de salud.

ii. Funciones de los Equipos Básicos de salud en actividades del PIC, o el

plan que haga sus veces
127
Estos equipos tendrán dentro de sus funciones además de las de Ley :

126
Artículo 16. Ley 1438 de 2011.

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 Analizar la caracterización de los riesgos comunitarios en forma articulada con las EAPB, a partir
de la información contenida en la Bodega de Datos del MSPS y la se obtenga de los ASIS, así
como también, la aportada por las mismas aseguradoras, para la planeación de acciones
individuales y colectivas.
Realizar acciones de prevención de los riesgos biológicos, sociales, ambientales y sanitarios de
conformidad con el Plan Decenal de Salud Pública y el Plan Territorial de salud
Impulsar y participar en las acciones y proyectos de promoción de la salud en la población de
conformidad con las prioridades del Plan Decenal de Salud Pública y el Plan Territorial de Salud
Realizar acciones de vigilancia en salud pública
Realizar acciones de inspección y vigilancia, de conformidad con lo establecido en la Ley 715 de
2001
Promover la participación social, comunitaria y ciudadana en salud
Participar en el proceso de planeación y evaluación municipal, en las acciones concretas sobre la
salud y sus determinantes
Participar en la implementación del Plan Territorial de Salud en lo relacionado con la acción
intersectorial.

Las acciones de los equipos básicos de salud, deberán tener en cuenta el Análisis de Situación de Salud
y estar articuladas con las Entidades Responsables del pago de los Servicios. Adicionalmente, harán
énfasis en la prevención de la enfermedad, en cuyo caso deberán atender las necesidades de salud de
individuos, familias y comunidades con enfoque de riesgo. Las necesidades de cada ciudadano, deben
ser atendidas integralmente, es decir, en sus dimensiones: biológicas, psicológicas y sociales.

Por ello, es indispensable que cada Ente Territorial asuma y lidere la APS, realice efectiva rectoría en la
operación de las RISS y su articulación, hacia arriba con las EAPB y hacia abajo, con los EBS, así como
también, con los demás sectores con influencia en los determinantes de la salud.

Esto implica estrechar vínculos de confianza entre individuos, familias y comunidades con las
instituciones, basadas en el respeto mutuo y el cumplimiento de los compromisos entre las partes, en lo
relacionado con derechos y deberes, incluyendo el auto cuidado personal, la educación para la salud y la
autogestión de la enfermedad.

La rendición de cuentas en todos los niveles del SGSSS, será con base en indicadores y estándares de
resultados en salud.

VIII. PLAN DE IMPLEMENTACIÓN

El plan de implementación de la APS, comienza con la realización de un Proyecto Piloto que permita
probar y ajustar procedimientos operativos en los territorios que conforman el país. Con base en los
aprendizajes de este proyecto piloto, se establecerán las normas jurídicas y técnicas que serán de
obligatorio cumplimiento y exigencia rigurosa por parte de los entes territoriales como autoridad sanitaria.
El plan definitivo de implementación, se formulará para un periodo de diez años y se desarrollará de
manera progresiva a partir de cinco estrategias específicas, que se enmarcan dentro de los tres
componentes mencionados a lo largo del presente documento y las correspondientes actividades que se
describen a continuación para cada estrategia.

127
ibidem

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 Estrategias y actividades del componente de acción intersectorial/transectorial por la salud.

Acciones intersectoriales y transectoriales integradas que impacten los determinantes sociales en

salud en aras de construir equidad en salud.

Las actividades de esta estrategia son las siguientes:

a) Establecer la rectoría de la inter-sectorialidad. Estará en cabeza del Presidente de la República
seguido del Ministerio de Salud y Protección Social y sus entidades adscritas, la Agencia Nacional para
la Superación de la Pobreza, el Consejo de Política Económica y Social. Congreso de la República, la
Comisión Intersectorial de Salud Pública (Comunidad, entidades territoriales, prestadoras, aseguradores,
empleadores, recurso humano sector, otros sectores, regímenes exceptuados), y el Observatorio de
Salud Pública.
Se implementará por medio de la formulación, seguimiento, evaluación y asistencia técnica en la
articulación de los diferentes actores por medio de: el Plan Decenal de Salud Pública (definición de
prioridades en salud en función de objetivos, metas, acciones, recursos, responsables, indicadores de
seguimiento y mecanismos de evaluación), Plan de Desarrollo Nacional: Definición de Prioridades
Nacionales, CONPES (definición de directrices, criterios y mecanismos para intervenir los determinantes
en salud pública), las políticas de los otros sectores (inclusión de los determinantes de salud en las
políticas sectoriales), el monitoreo y la evaluación del SGSS (definición de metas e indicadores de
resultados en salud; evaluación integral del SGSSS con base en las metas e indicadores definidos; y
monitoreo y evaluación de los indicadores de salud pública, estado de salud de la población).
A nivel departamental, municipal o distrital la rectoría estará en los gobernadores, alcaldes
respectivamente y autoridades de los Territorios Especiales Biodiversos y Fronterizos en las Zonas no
municipalizadas, quienes podrán delegar en un líder de alto nivel de sus colaboradores, las funciones de
la coordinación de estas acciones intersectoriales y transectoriales.

b) Coordinación y articulación de los diferentes sectores así como de sus políticas, programas y
estrategias, tanto a nivel nacional como local orientadas a la afectación positiva de los determinantes,
para construir equidad en salud. Avanzar en los más altos niveles con la coordinación y articulación de
políticas, estrategias y programas tales como: De Cero a siempre, Red Unidos, Plan Decenal, entre otros.
i) Desarrollo de estrategias territoriales para la superación de la pobreza extrema. Al respecto, el
Departamento Nacional de Planeación diseñará y orientará los lineamientos técnicos mínimos que deben
contener los planes de desarrollo y los presupuestos de las entidades territoriales en materia de
superación de la pobreza extrema.
El Gobierno Nacional coordinará, para que las estrategias para la superación de la pobreza extrema que
formulen los departamentos, distritos y municipios contengan metas, programas, proyectos y recursos
que estén incluidos en los planes de desarrollo y en sus presupuestos anuales.
c) Intercambio de información entre los diferentes sectores, para evitar programaciones que entren
en conflicto con otros sectores, pasando por la coordinación, hasta lograr la que salud esté presente en
todas las políticas públicas.
d) Revisión de la infraestructura vial y de servicios públicos en el país en el marco del CONPES de
intersectorialidad para mejorar el acceso a los servicios de salud y la equidad en salud. El DNP, a través
del CONPES deberá hacer una revisión de la infraestructura vial con la que cuenta el país para mejorar el
acceso a los servicios de salud y a otros bienes y servicios públicos.
e) Desarrollo del Programa para la generación y fortalecimiento de capacidades institucionales para
el desarrollo territorial, donde el Departamento Nacional de Planeación coordinará el diseño y ejecución
de un “Programa para la generación y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo
territorial”, del que se beneficiarán a alcaldías, gobernaciones, grupos étnicos, cuerpos colegiados y a la
sociedad civil.
Como acciones inmediatas de este Programa se contempla la asistencia técnica a las entidades
territoriales en materia de: formulación de planes municipales, distritales y departamentales de desarrollo
para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, atención integral a las Víctimas del

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 Desplazamiento Forzado por la Violencia, gestión del riesgo por cambio climático, planes de desarrollo de
las entidades territoriales y formulación de proyectos regionales estratégicos.
f) Identificación de determinantes en salud que permita desarrollar acciones intersectoriales en los
territorios.

Las actividades de esta estrategia son las siguientes:

a) Desarrollo de ASIS en cada departamento, distrito y municipio, que permita conocer la

información de carácter general y los determinantes de la salud de cada territorio. Este tendrá el perfil
epidemiológico, la caracterización socio demográfica de la población, información atinente sobre el
aseguramiento, la red de salud existente, el mapeo de riesgos y su priorización y consecuentemente la
priorización de las necesidades y sus intervenciones.
Para la realización del ASIS, se utilizarán las herramientas que ya tienen desarrolladas e implementadas
en los departamentos, distritos y municipios. La información obtenida en dichos ASIS, será de dominio
público. El Ministerio de Salud y Protección Social, dispondrá la asistencia técnica suficiente para apoyar
a las Direcciones Territoriales de Salud, en esta actividad; a su vez, las DTS, dispondrán la asistencia
técnica suficiente para apoyar a los actores del SGSSS en cada ente.
b) Construcción y desarrollo de un trabajo conjunto intersectorial y con cooperación internacional de
identificación de determinantes de la salud. Se propenderá porque de manera conjunta, los sectores y
autoridades nacionales y territoriales trabajen de forma articulada y coordinada con organismos y
agencias de Cooperación internacional en aras de diseñar iniciativas y proyectos orientados a la
disminución de las inequidades en salud. Para ello, se requiere Identificar con precisión los sectores y
actores responsables de las acciones para impactar los determinantes de la salud. Se deberán identificar
los sectores a quienes les corresponde desplegar acciones para modificar los determinantes en pro de la
equidad, para estructurar un trabajo conjunto, coordinado organizado que contribuya a la disminución de
las inequidades en salud.
c) Desarrollo periódico y sistemático de un proceso de vigilancia del progreso, medición y análisis
de las acciones intersectoriales sobre los determinantes de la salud. Este se realizará a partir de la
definición de indicadores adecuados para la medición de la equidad (que es un valor a alcanzar en el
sistema) y establecer procesos de vigilancia, control, evaluación y retroalimentación.

IX. Bibliografía
Las referencias anotadas en los correspondientes pies de pagina del documento corresponden a la
fuentes consultadas.

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 X. Anexos
Anexo 1. Municipios y Corregimientos departamentales según criterios empleados para prima
adicional UPC, Factor dispersión poblacional recursos SGP – PPNA y No POS-S y propuesta
territorios población dispersa Ley 1438 de 2011.

Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Amazonas Mpios: Mpios: Leticia Mpios: Leticia Mpios: Leticia Incluido todo
Leticia y y Puerto y Puerto y Puerto el Depto.
Puerto Nariño (2) Nariño (2) Nariño (2)
Nariño (2) CD: El CD: El CD: El
CD: El Encanto, La Encanto, La Encanto, La
Encanto, La Chorrera, La Chorrera, La Chorrera, La
Chorrera, La Pedrera, Mirití Pedrera, La Pedrera, La
Pedrera, La - Paraná, Victoria, Mirití Victoria, Mirití
Victoria, Puerto – Paraná, – Paraná,
Mirití- Santander, Puerto Alegría, Puerto Alegría,
Paraná, Tarapacá, Puerto Arica, Puerto Arica,
Puerto Puerto Alegría, Puerto Puerto
Alegría, Puerto Arica y Santander y Santander y
Puerto La Victoria (9) Tarapacá (9) Tarapacá (9)
Arica,
Puerto
Santander y
Tarapacá
(9)
Antioquia Apartadó, Abejorral, Abriaquí, Abriaquí, Priorización
Arboletes, Abriaquí, Anorí, Briceño, Anorí, Briceño, Urabá
Carepa, Alejandría, Caicedo, Caicedo, Antioqueño
Chigorodó, Amalfi, Dabeiba, Dabeiba, El
Murindó, Angostura, Murindó, Bagre,
Mutatá, Anorí, Anzá, Mutatá, Ituango,
Necoclí, San Argelia, Necoclí, Murindó,
Juan de Belmira, Peque, Puerto Mutatá,
Urabá, San Briceño, Triunfo, San Necoclí,
Pedro de Buriticá, Juan de Nechí, Peque,
Urabá, Cáceres, Urabá, Toledo, Puerto Triunfo,
Turbo y Caicedo, Valdivia y Remedios,
Vigía del Caracolí, Vigía del San Juan de
Fuerte Carolina, Fuerte (14) Urabá, Tarazá,
(Urabá Concepción, Toledo,

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Antioqueño) Dabeiba, El Valdivia y
(11) Bagre, Vigía del
Frontino, Fuerte (19)
Gómez Plata,
Ituango,
Maceo,
Murindó,
Mutatá,
Necoclí,
Nechí, Olaya,
Peque, Puerto
Berrío, Puerto
Nare,
Remedios,
Sabanalarga,
San Andrés,
San Carlos,
San Francisco,
San José de la
Montaña, San
Luís, San
Rafael, San
Roque,
Segovia,
Sonsón,
Tarazá,
Uramita,
Urrao,
Valdivia,
Vegachí, Vigía
del Fuerte,
Yalí, Yolombó,
Yondó y
Zaragoza (51)
Atlántico Piojó (1)
Arauca Arauquita, Arauca, Cravo Norte y Arauquita,
Cravo Norte, Arauquita, Puerto Cravo Norte,
Fortul, Cravo Norte, Rondón (2) Puerto
Puerto Fortul, Puerto Rondón y
Rondón, Rondón y Tame (4)
Saravena y Tame (6)

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Tame (6)
Bolívar Achí, Arenal, Achí, Arenal, Achí, Arenal,
Barranco de Barranco de Barranco de
Loba, Loba, Loba,
Cantagallo, Córdoba, El Cantagallo,
Córdoba, El Peñón, Hatillo Córdoba, El
Guamo, El de Loba, Peñón, Hatillo
Peñón, Margarita, de Loba,
Margarita, Morales, Margarita,
Montecristo, Pinillos, San Montecristo,
Morales, Fernando y Morales,
Norosí, Tiquisio (11) Norosí,
Pinillos, Río Pinillos,
Viejo, San Regidor, Río
Jacinto del Viejo, San
Cauca, San Fernando, San
Martín de Jacinto del
Loba, San Cauca, San
Pablo, Santa Martín de
Rosa del Sur, Loba y
Simití, Tiquisio Tiquisio (18)
y Zambrano
(20)
Boyacá Almeida, Boavita, Aquitania,
Aquitania, Chiscas, Boavita,
Arcabuco, Chita, Coper, Campo
Berbeo, Covarachía, Hermoso,
Beteitiva, Cubará, El Chiscas,
Campohermos Espino, Chita, Chivor,
o, Chinavita, Guacamayas, Coper,
Chiscas, Güicán, Covarachía,
Chita, Coper, Labranzagran Cubará, El
Covarachía, de, La Uvita, Espino,
Cubará, Otanche, Guacamayas,
Chivor, El Pajarito, Güicán,
Cocuy, Panqueba, Labranzagran
Gachantivá, Paya, Pisba, de, La Uvita,
Guacamayas, Quípama, San Macanal,
Guicán, Jericó, Luís de Otanche,
Labranzagran Gaceno, San Páez, Pajarito,
de, La Victoria, Mateo, San Panqueba,

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
La Uvita, Pablo de Paya, Pisba,
Macanal, Borbur y Quípama, San
Miraflores, Tipacoque Eduardo, San
Mongua, (21) Luís de
Otanche, Gaceno, San
Páez, Pajarito, Mateo, San
Paya, Pesca, Pablo de
Pisba, Puerto Borbur,
Boyacá, Santamaría,
Rondón, San Tipacoque y
Eduardo, San Tota (29).
Luís de
Gaceno, San
Mateo, Santa
María, Santa
Sofía,
Sativanorte,
Sativasur,
Socotá,
Sotaquirá,
Susacón,
Tasco,
Tinjacá, Tota,
Tunungua,
Tutasá y
Zetaquirá (48)
Caldas Marulanda,
Norcasia,
Samaná y
Victoria (4)
Caquetá Albania, Albania, Belén Solano (1) Cartagena del
Belén de los de los Chairá, Curillo,
Andaquíes, Andaquies, Puerto Rico,
Cartagena Cartagena del San Vicente
de Chairá, Chairá, Curillo, del Caguán,
Curillo, El El Doncello, El Solano y Solita
Doncello, El Paujil, La (6)
Paujil, La Montaña,
Montañita, Milán, Morelia,
Milán, Puerto Rico,
Morelia, San José de

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Puerto Rico, Fragua, San
San José Vicente del
del Fragua, Caguán,
San Vicente Solano, Solita
del Caguán, y Valparaíso
Solano, (15)
Solita y
Valparaíso
(15)
Casanare Aguazul, Aguazul, Hato Corozal, Chámeza,
Chámeza, Chámeza, La Salina, Hato Corozal,
Hato Hato Corozal, Orocué, La Salina,
Corozal, La La Salina, Sácama, San Orocué, Paz
Salina, Maní, Luis de de Ariporo,
Maní, Monterrey, Palenque, Recetor,
Monterrey, Nunchía, Támara y Sabanalarga,
Nunchía, Orocué, Paz Trinidad (7) Sácama, San
Orocué, Paz de Ariporo, Luis de
de Ariporo, Pore, Recetor, Palenque,
Pore, Sabanalarga, Támara,
Recetor, Sácama, San Trinidad y
Sabanalarga Luís de Villanueva (12)
, Sácama, Palenque,
San Luís de Támara,
Palenque, Tauramena,
Támara, Trinidad y
Tauramena, Villanueva (18)
Trinidad y
Villanueva
(18)
Cauca Argelia, El Guapi, Argelia, Priorización
Tambo, Guapi, Florencia, Florencia, Anden
López, López, Guapi, López, Pacífico
Mercaderes, Piamonte, San Piamonte, San
Páez, Sebastián, Sebastián,
Piamonte, Santa Rosa, Santa Rosa,
Puracé, San Sucre y Sucre y
Sebastián, Timbiquí (8) Timbiquí (9)
Santa Rosa,
Sotará y
Timbiquí (12)

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dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Cesar Agustín González (1) González,
Codazzi, Pueblo Bello y
Astrea, Tamalameque
Becerril, (3)
Chimichagua,
Chiriguaná,
Curumaní, El
Copey, El
Paso, La
Gloria, La
Jagua de
Ibirico,
Pailitas,
Pelaya,
Pueblo Bello,
Río de Oro, La
Paz, San
Alberto, San
Diego, San
Martín y
Tamalameque
(19)
Chocó Quibdó, Quibdó, Acandí, Alto Acandí, Alto
Acandí, Alto Acandí, Alto Baudo, Atrato, Baudo, Atrato,
Baudó, Baudó, Atrato, Bagadó, Bahía Bagadó, Bahía
Atrato, Bagadó, Bahía Solano, Bajo Solano, Bajo
Bagadó, Solano, Bajo Baudó, Baudó,
Bahía Baudó, Bojayá, El Bojayá, El
Solano, Bajo Bojayá, Cantón del Cantón del
Baudó, Cantón de San San Pablo, San Pablo,
Bojayá, El Pablo, Carmen Carmen del Carmen del
Cantón de del Darién, Darién, Darién,
San Pablo, Cértegui, Condoto, El Cértegui,
Carmen del Condoto, El Carmen de Condoto, El
Darién, Carmen, Atrato, El Carmen de
Cértegui, Litoral del San Litoral del San Atrato, El
Condoto, El Juan, Istmina, Juan, Istmina, Litoral del San
Carmen de Juradó, Lloró, Juradó, Lloró, Juan, Istmina,
Atrato, El Medio Atrato, Medio Baudó, Juradó, Lloró,
Litoral del Medio Baudó, Medio San Medio Atrato,
San Juan, Medio San Juan, Nóvita, Medio Baudó,

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Istimina, Juan, Nóvita, Nuquí, Río Iro, Medio San
Juradó, Nuquí, Río Iro, Río Quito, Juan, Nóvita,
Lloró, Medio Río Quito, Riosucio, San Nuquí, Río Iro,
Atrato, Riosucio, San José del Río Quito,
Medio José del Palmar, Sipí, Riosucio, San
Baudó, Palmar, Sipí, Tadó y Unguía José del
Medio San Tadó, Unguía (26) Palmar, Sipí,
Juan, y Unión Tadó, Unguía
Nóvita, Panamericana y Unión
Nuquí, Río (30) Panamericana
Iro, Río (29)
Quito,
Riosucio,
San José
del Palmar,
Sipí, Tadó,
Unguía y
Unión
Panamerica
na (30)
Córdoba Ayapel, San José de Ayapel, Puerto
Buenavista, Uré (1) Libertador y
Puerto San José de
Libertador, Uré (3)
San José de
Uré, Tierralta y
Valencia (6)
Cundinamar Beltrán, Beltrán, Beltrán,
ca Cabrera, Caparrapí, Caparrapí,
Caparrapí, Medina, Chaguaní,
Carmen de Paratebueno, Gachalá,
Carupa, Pulí y Yacopí Guataquí,
Chaguaní, El (6) Jerusalén,
Peñón, Junín, Medina,
Fomeque, Paratebueno,
Gachalá, Pulí, San Juan
Gama, de Rioseco,
Guasca, Ubalá y
Guataquí, Yacopí (13)
Guatavita,
Guayabetal,

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Gutiérrez,
Jerusalén,
Junín,
Machetá,
Medina,
Nariño,
Venecia,
Paime,
Paratebueno,
Puerto Salgar,
Pulí, San
Cayetano, San
Juan de
Rioseco,
Supatá,
Topaipí,
Ubalá,
Villagómez y
Yacopí (31)
Guainía Mpio: Inírida Mpio: Puerto Mpio: Inírida Mpio: Inírida Incluido todo
CD: Inírida CD: Barranco CD: Barranco el Depto
Barranco CD: Barranco Minas, Minas,
Minas, Minas, San Mapiripaná, Mapiripaná,
Mapiripana, Felipe, Puerto San Felipe, San Felipe,
San Felipe, Colombia, La Puerto Puerto
Puerto Guadalupe, Colombia, La Colombia, La
Colombia, Cacahual, Guadalupe, Guadalupe,
La Pana Pana, Cacahual, Cacahual,
Guadalupe, Morichal Pana y Pana y
Cacahual, Nuevo y Morichal (8) Morichal (8)
Pana Pana Mapiripaná (8)
y Morichal
(8)
Guaviare San José San José del San José del San José del Incluido todo
del Guaviare, Guaviare, Guaviare, el Depto
Guaviare, Calamar, El Calamar, El Calamar, El
Calamar, El Retorno y Retorno y Retorno y
Retorno y Miraflores (4) Miraflores (4) Miraflores (4)
Miraflores
(4)
Huila Agrado, Aipe, Elías, Elías, Isnos,

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Algeciras, Oporapa, Nátaga,
Altamira, Palestina, Oporapa,
Baraya, Saladoblanco Palestina,
Colombia, y Timaná (5) Saladoblanco,
Hobo, Iquira, San Agustín y
Isnos, La Timaná (8)
Argentina,
Nátaga,
Paicol,
Palermo,
Saladoblanco,
San Agustín,
Santa María,
Tesalia, Tello,
Teruel,
Villavieja y
Yaguará (21)
La Guajira Albania, Barrancas, Uribia (1) Dibulla y
Barrancas, Dibuya, El Uribia (2)
Dibulla, Molino, La
Distracción, Jagua del
El Molino, Pilar, San
Fonseca, Juan del
Hatonuevo, Cesar y Uribia
La Jagua (6)
del Pilar,
Maicao,
Manure,
San Juan
del Cesar,
Uribia,
Urumita y
Villanueva
(14)
Magdalena Algarrobo, El Piñón, El Piñón,
Aracataca, Pedraza y San Pedraza,
Ariguaní, Sebastián de Pijiño del
Chivolo, El Buenavista (3) Carmen, San
Piñón, Nueva Sebastián de
Granada, Buenavista,
Pedraza, San Zenón y

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dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Pijiño del Zapayán (6)
Carmen,
Pivijay, Plato,
Remolino,
Sabanas de
San Angel,
San Zenón,
Santana,
Santa Bárbara
de Pinto,
Sitionuevo,
Tenerife y
Zapayán (18)
Meta Acacías, Barranca de Barranca de Barranca de
Barranca de Upía, Upía, Upía,
Upía, Cabuyaro, Cabuyaro, Cabuyaro,
Cabuyaro, Castilla La Cubarral, Cubarral,
Castilla la Nueva, Mapiripán, Mapiripán,
Nueva, Cubarral, Mesetas, La Mesetas, La
Cubarral, Cumarral, El Macarena, Macarena,
Cumaral, El Calvario, El Uribe, Puerto Uribe, Puerto
Calvario, El Castillo, El Gaitán, Puerto Concordia,
Castillo, El Dorado, Lleras, Puerto Puerto Gaitán,
Dorado, Fuente de Rico y Puerto Lleras,
Fuente de Oro, Guamal, Vistahermosa Puerto Rico y
Oro, Mapiripán, (11) Vistahermosa
Granada, Mesetas, La (12)
Guamal, Macarena, La
Mapiripán, Uribe,
Mesetas, La Lejanías,
Macarena, Puerto
Uribe, Concordia,
Lejanías, Puerto Gaitán,
Puerto Puerto López,
Concordia, Puerto Lleras,
Puerto Puerto Rico,
Gaitán, Restrepo, San
Puerto Carlos de
López, Guaroa, San
Puerto Juan de
Lleras, Arama, San

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dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Puerto Rico, Juanito, San
Restrepo, Martín y
San Carlos Vistahermosa
de Guaroa, (26)
San Juan de
Arama, San
Juanito, San
Martín y
Vistahermos
a (28)
Nariño Barbacoas, El Charco, La Barbacoas,
Buesaco, Tola, Leiva, Cumbal,
Cumbal, Magüi, Cumbitara, El
Cumbitara, El Mosquera, Charco, El
Charco, El Olaya Herrera, Rosario, La
Rosario, Francisco Tola, La
Funes, La Pizarro, Llanada,
Llanada, La Ricaurte, Leiva, Magüi,
Tola, Los Roberto Payán Mosquera,
Andes, Maguí, y Santa Olaya Herrera,
Mallama, Bárbara (10) Policarpa,
Mosquera, Francisco
Olaya Herrera, Pizarro,
Pizarro, Ricaurte,
Policarpa, Roberto
Puerres, Payán,
Ricaurte, Samaniego,
Roberto Payá Santa Bárbara
y Santa y Santa Cruz
Bárbara (20) (18)
Norte de Abrego, Cachirá, Cachirá,
Santander Arboledas, Convención, Convención,
Bochalema, El Carmen, Chitagá, El
Bucarasica, Hacarí, la Carmen,
Cacota, Esperanza, La Hacarí, la
Cáchira, Playa, San Esperanza, La
Chitagá, Calixto, Playa, Toledo,
Convención, Teorama y Teorama, San
Cucutilla, Villa Caro (9) Calixto y Villa
Durania, El Caro (11)
Carmen, El

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Tarra, Hacarí,
Herrán,
Labateca, La
Esperanza, La
Playa,
Lourdes,
Mutiscua,
Pamplonita,
Salazar, San
Calixto, San
Cayetano,
Santiago,
Sardinata,
Silos,
Teorama,
Tibú, Toledo y
Villacaro (30)
Putumayo Mocoa, Mocoa, Orito, Puerto Leguízamo,
Colón, Orito, Puerto Asís, Guzmán y Puerto Asís,
Puerto Asís, Puerto Leguízamo (2) Puerto
Puerto Caicedo, Guzmán y San
Caicedo, Puerto Miguel (4)
Puerto Guzmán,
Guzmán, Puerto
Leguízamo, Leguízamo,
Sibundoy, San Francisco,
San Santiago y
Francisco, Villagarzón (9)
San Miguel,
Santiago,
Valle del
Guamuéz y
Villagarzón
(13)
Quindío Génova, Pijao
y Salento (3)
Risaralda Mistrató y Mistrató y
Pueblo Rico Pueblo Rico
(2) (2)
San Andrés San Andrés San Andrés y San Andrés y San Andrés y Incluido todo
y Providencia Providencia Providencia el

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Providencia (2) (2) (2) departamento
(2)
Santander Albania, Aguada, Aguada,
Betulia, Albania, Albania,
Bolívar, Bolívar, Bolívar,
Cabrera, Carcasí, Carcasí,
Carcasí, Chipatá, El Chipatá, El
Cepitá, Guacamayo, Guacamayo,
Cerrito, El Peñón, El Peñón,
Charalá, Encino, Encino,
Charta, Enciso, Enciso,
Chima, Florián, Florián,
Cimitarra, Gámbita, Gámbita,
Concepción, Guadalupe, Guadalupe,
Confines, Guavatá, Guavatá,
Contratación, Jesús María, Jesús María,
Coromoro, El La Belleza, La Belleza,
Carmen, El Landázuri, La Landázuri, La
Guacamayo, Paz, Paz,
El Peñón, El Macaravita, Macaravita,
Playón, Onzaga, San Onzaga, San
Encino, Benito, San Benito, San
Forián, Galán, Miguel, Santa Miguel, Santa
Gámbita, Helena del Helena del
Guaca, Opón, Suaita y Opón, Suaita y
Guadalupe, Sucre (24) Sucre (24)
Guapotá,
Hato, Jesús
María, Jordán,
La Belleza,
Landázuri, La
Paz, Los
Santos,
Macaravita,
Mogotes,
Molagavita,
Oiba, Onzaga,
Palmas del
Socorro,
Puerto Parra,
Puerto

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Wilches,
Rionegro,
Sabana de
Torres, San
Andrés, San
Joaquín, San
Miguel, San
Vicente de
Chucurí, Santa
Bárbara,
Santa Helena,
Simacota,
Suaita, Sucre,
Suratá, Tona,
Vetas y
Zapatoca (56)
Sucre Buenavista, Caimito, Sucre (1) Caimito,
Caimito, Majagual, San Guaranda,
Colosó, Benito Abad y Majagual, San
Corozal, Sucre (4) Benito Abad y
Coveñas, Sucre (5)
Chalán, El
Roble,
Galeras,
Guaranda,
La Unión,
Los
Palmitos,
Majagual,
Morroa,
Ovejas,
Palmito,
Sampués,
San Benito
Abad, San
Juan de
Betulia, San
Marcos, San
Onofre, San
Pedro, San
Luís de

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dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
Sincé,
Sucre,
Santiago de
Tolú y Tolú
Viejo (25)
Tolima Alpujarra, Alpujarra, Alpujarra,
Alvarado, Casabianca y Ataco,
Ambalema, Herveo (3) Casabianca,
Azoatégui, Dolores,
Armero, Ataco, Herveo,
Cajamarca, Natagaima,
Chaparral, Planadas,
Coello, Rioblanco y
Cunday, Villarica (9)
Dolores,
Herveo,
Murillo,
Natagaima,
Ortega,
Piedras,
Planadas,
Prado,
Rioblanco,
Roncesvalles,
Rovira, San
Antonio, Santa
Isabel, Suárez,
Valle de San
Juan,
Villahermosa y
Villarrica (27)
Valle del Bolívar, El Águila y El Calima,
Cauca Calima, Cairo (2) Dagua, El
Dagua, El Águila, El
Cairo, El Dovio Cairo, El
y Versalles (6) Dovio, Trujillo,
Riofrío y
Versalles (8)
Vaupés Mpios: Mitú, Mpios: Mitú, Mpios: Mitú, Mpios: Mitú, Incluido todo
Carurú y Carurú y Carurú y Carurú y el Depto
Taraira (3) Taraira (3) Taraira (3) Taraira (3)

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 Factor Territorios
dispersión población
poblacional dispersa Ley
Municipios diferente a Territorios 1438/11
y CD con cero población (Escenario 2)
Departamen Observacion
Prima Distribución dispersa Ley
to es
Adicional Recursos 1438/11
UPC SGP – PPNA (Escenario 1)
y No POS-S –
Ley 715/11 -
DNP
CD: Pacoa, CD: Pacoa, CD: Pacoa, CD: Pacoa,
Papunaua y Papunaua y Papunaua y Papunaua y
Yavaraté (3) Yavaraté (3) Yavaraté (3) Yavaraté (3)
Vichada Puerto Puerto Puerto Puerto Incluido todo
Carreño, La Carreño, La Carreño, La Carreño, La el Depto.
Primavera, Primavera, primavera, primavera,
Santa Santa Rosalía Santa Rosalía Santa Rosalía
Rosalía y y Cumaribo (4) y Cumaribo (4) y Cumaribo (4)
Cumaribo
(4)
Mpios: 176 Mpios: 504 Mpios: 185 Mpios: 270
Total CD: 20 CD: 20 CD: 20 CD: 20
Total: 196 Total: 524 Total: 205 Total 290

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 Anexo 2. Comparación del IDH 2000-2010. Entes territoriales

Ente Territorial Variación Lugar Año Lugar Año Lugares ganados/

2010/2000 2010 2000 perdidos
La Guajira 0,7% 29 27 2
Archipiélago de San 1,0% 10 3 7
Andrés
Casanare 2,2% 3 1 2
Arauca 2,4% 17 7 10
Atlántico 6,2% 9 6 3
Caquetá 6,5% 27 25 2
Meta 6,8% 14 11 3
Cundinamarca 6,9% 8 8 0
Sucre 7,0% 23 20 3
Bogotá 7,1% 1 2 -1
Huila 7,9% 16 15 1
Nariño 8,4% 24 23 1
Bolívar 8,4% 13 12 1
Norte de Santander 8,6% 20 18 2
Antioquia 8,7% 5 9 -4
Boyacá 8,8% 6 10 -4
Tolima 8,8% 18 17 1
Putumayo 9,1% 26 26 0
Caldas 9,2% 12 13 -1
Magdalena 9,5% 21 21 0
Cauca 9,8% 22 24 -2
Córdoba 9,9% 19 19 0
Santander 10,7% 2 5 -3
Chocó 10,8% 28 29 -1
Quindío 11,2% 11 16 -5
Risaralda 11,6% 7 14 -7
Cesar 13,3% 15 22 -7
Grupo Amazonia(1) 13,8% 25 28 -3
Fuente: Cálculos y elaboración propios, a partir de PNUD. Colombia rural. Razones para la esperanza.
Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Anexo A. Cuadro A.2.Pag. 406.
Nota (1) se asume, (por defecto, al no encontrar referencia específica en el documento original) que el
Grupo Amazonia comprende los Departamentos de: Amazonas, Guainía, Vaupés y Guaviare.

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 Anexo 3. Comparación Zona Central y demás Zonas Homogéneas de Desarrollo Endógeno Similar

Zonas Homogéneas de Desarrollo Endógeno Similar

Central Caribe Nororiental Sur Pacífico Amazo- País
e Orinoquia
insular
Indicadores
Clave
1.Número de 603 210 81 135 22 51 1.102
municipios
2.Población */
Total
Millones 27,2 10,3 2 3,5 0,5 1,4 44,9
Razón Zona 1 2,6 13,6 7,8 54,4 19,4
Central/demás
zonas
Porcentaje de 1 1,4 1,1 1,1 1,5 1,6 1,1
crecimiento
anual 2005-
2020
Densidad 132 68 9 49 2 16
2
(habitantes/km )
Porcentaje de 6,5 23,2 4,3 20,4 19,9 79,5 13,6
población
perteneciente a
grupos étnicos
1/
Razón Zona 1 0,3 1,5 0,3 0,3 0,1
Central/demás
zonas
Cabecera
Porcentaje de 82 72 72 46 43 54 75
participación en
el total
Millones 22,4 7,5 1,4 1,6 0,2 0,8 33,9
Razón Zona 1 3,0 16,0 14,0 112,0 28,0
Central/demás
zonas
Porcentaje de 1,2 1,7 1,4 1,6 2,2 2 1,4
crecimiento
anual 2005-
2020
Razón Zona 1 0,7 0,9 0,8 0,5 0,6
Central/demás
zonas
Resto
Porcentaje de 18 28 28 54 57 46 25
participación en
el total

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 Zonas Homogéneas de Desarrollo Endógeno Similar
Central Caribe Nororiental Sur Pacífico Amazo- País
e Orinoquia
insular
Indicadores
Clave
Millones 4,8 2,9 0,6 1,9 0,3 0,7 11
Razón Zona 1 1,7 8,0 2,5 16,0 6,9
Central/demás
zonas
Porcentaje de -0,04 0,8 0,1 0,6 1,1 1,1 0,4
crecimiento
anual 2005-
2020
Razón Zona 1 -0,05 -0,40 -0,07 -0,04 -0,04
Central/demás
zonas
3.Ingreso **/
PIB (billones de 367,3 77,7 29,6 20 2,1 8 504,7
pesos) 2009
Razón Zona 1 4,7 12,4 18,4 174,9 45,9
Central/demás
zonas
PIB per cápita 13,5 7,5 15 5,7 4,4 5,6 11,2
(millones de
pesos) 2009
Razón Zona 1 1,8 0,9 2,4 3,1 2,4
Central/demás
zonas
Porcentaje de 4,2 4,6 2,5 3,8 -5 11,6 4,1
crecimiento real
anual del PIB
per cápita, 200-
2009
Razón Zona 1 0,9 1,7 1,1 -0,8 0,4
Central/demás
zonas
4.Pobreza y
desigualdad
Porcentaje de 17,2 46,1 37,2 41,4 63 62,5 27,8
personas con
NBI, total
Razón Zona 1 0,4 0,5 0,4 0,3 0,3
Central/demás
zonas
Porcentaje de 12,6 35,8 26,3 22,6 49,9 54,7 19,7
personas con
NBI, cabecera
Razón Zona 1 0,4 0,5 0,6 0,3 0,2
Central/demás

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 Zonas Homogéneas de Desarrollo Endógeno Similar
Central Caribe Nororiental Sur Pacífico Amazo- País
e Orinoquia
insular
Indicadores
Clave
zonas
Porcentaje de 38,6 72,3 63,7 57,8 77 71,5 53,5
personas con
NBI, resto
Razón Zona 1 0,5 0,6 0,7 0,5 0,5
Central/demás
zonas
Porcentaje de 4,5 23,2 17,7 17 42,6 28,6 10,6
personas en
miseria según
NBI, total
Razón Zona 1 0,2 0,3 0,3 0,1 0,2
Central/demás
zonas
Porcentaje de 2,4 14,9 9,1 6,1 28 19 5,9
personas en
miseria según
NBI, cabecera
Razón Zona 1 0,2 0,3 0,4 0,1 0,1
Central/demás
zonas
Porcentaje de 14 44 39,1 26,5 56,5 39,9 25,7
personas en
miseria según
NBI, resto
Razón Zona 1 0,3 0,4 0,5 0,2 0,4
Central/demás
zonas
Coeficiente de 0,4335 0,5344 0,642 0,4184 0,4859 0,4271 0,5155
GINI, según PIB
per cápita
Razón Zona 1 0,8 0,7 1,0 0,9 1,0
Central/demás
zonas
5.Capital
humano
Porcentaje de 92,2 82,6 86,3 87,9 78,7 76,4 89,1
alfabetismo en
adultos
Razón Zona 1 1,1 1,1 1,0 1,2 1,2
Central/demás
zonas
Porcentaje de 82,1 97,6 95,2 94,4 102,3 122,1 89,8
cobertura bruta
educación

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 Zonas Homogéneas de Desarrollo Endógeno Similar
Central Caribe Nororiental Sur Pacífico Amazo- País
e Orinoquia
insular
Indicadores
Clave
primaria

Razón Zona 1 0,8 0,9 0,9 0,8 0,7

Central/demás
zonas
Porcentaje de 70 71,4 69,5 65,3 46,7 56,7 69,1
cobertura bruta
educación
secundaria
Razón Zona 1 1,0 1,0 1,1 1,5 1,2
Central/demás
zonas
Inversión 669 609 731 487 490 601 640
publica
municipal per
cápita (miles de
pesos) 2/
Razón Zona 1 1,1 0,9 1,4 1,4 1,1
Central/demás
zonas
6.Índice (%) de 66,4 42,6 60,2 56,3 44,9 45,6 58,8
capacidades
institucionales
3/
Razón Zona 1 1,6 1,1 1,2 1,5 1,5
Central/demás
zonas
7.Índice (%) de 27,3 20,5 23,5 24,2 18,8 17 24,7
capacidades de
Desarrollo
Endógeno 4/
Razón Zona 1 1,3 1,2 1,1 1,5 1,6
Central/demás
zonas
128
Fuente: DNP. Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014. Bogotá, D.C., 2010, Tabla II-1. Págs. 26 y 27 .
Y cálculos propios en cuanto a la razón Zona Central vs. Demás zonas.

128
A su vez, la tabla anotada, reseña como fuentes, las siguientes 1) cálculos GAFDT‐DDTS‐DNP, con base en variables censales DANE y
ejecuciones presupuestales municipales. 2)*/ Población 2009, proyecciones DANE con base en Censo General 2005. 3)**/ Estimación DDTS‐DNP
con base en la recaudación tributaria municipal. 4) 1/ Afros, raizales, palenqueros, indígenas, gitanos, 5) 2/ Incluye formación bruta de capital
fijo más inversión social, según el estatuto presupuestal colombiano, 6) 3/ Índice de desempeño integral calculado para municipios, 2008, 7) 4/
Índice sintético municipal que recoge 13 variables de capacidades de desarrollo endógeno, agrupadas en tres factores: de condiciones sociales,
de densidad poblacional y financiera y de crecimiento.

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 Anexo 4. Distribución de municipios del país, por zona homogénea de desarrollo endógeno similar y por
Departamento

Zonas homogéneas de desarrollo endógeno similar

Centro Caribe e Nororiental Sur Amazorinoquia Pacífico Total
insular
Departamento
Bogotá 0
Vaupés 0
Guainía 1 1
Amazonas 2 2
San Andrés 2 2
Guaviare 4 4
Arauca 7 7
129
Vichada 4 3 1 8
Quindío 12 12
Putumayo 12 1 13
Risaralda 14 14
La Guajira 15 15
Caquetá 13 3 16
Casanare 19 19
Atlántico 23 23
Cesar 25 25
Sucre 26 26
Caldas 27 27
Meta 20 1 8 29
Chocó 2 28 30
Córdoba 30 30
Magdalena 30 30
Huila 15 22 37
Norte de 40 40
Santander
Valle del Cauca 41 41
Cauca 35 7 42
Bolívar 46 46
Tolima 47 47
Nariño 53 11 64
Santander 87 87

129
Pendiente precisar la distribución en este departamento.

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 Zonas homogéneas de desarrollo endógeno similar
Centro Caribe e Nororiental Sur Amazorinoquia Pacífico Total
insular
Departamento
Cundinamarca 117 117
Boyacá 113 10 123
Antioquia 110 11 4 125
Totales 603 210 81 135 22 51 1102
Participación 54,7% 19,1% 7,4% 12,3% 2,0% 4,6%
municipios por
zona
Fuente: Elaboración propia a partir de DNP. Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014. Bogotá, D.C.,
2010, Tabla II-1. Págs. 26 y 27, y Cálculos propios en cuanto a la participación municipios por zona

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