Planificación para el desarrollo

Estado abierto y
gestión pública
El papel del sector académico

VALERIA TORRES
ALEJANDRA NASER
ESTER KAUFMAN
Coordinadoras
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Estado abierto
y gestión pública
El papel del sector académico

Valeria Torres
Alejandra Naser
Ester Kaufman
Coordinadoras
 Libros de la CEPAL

163

José Manuel Salazar-Xirinachs

Secretario Ejecutivo
Javier Medina
Secretario Ejecutivo Adjunto Interino
Raúl García-Buchaca
Secretario Ejecutivo Adjunto
para Administración y Análisis de Programas
Cielo Morales
Directora del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social (ILPES)
Sally Shaw
Directora de la División de Documentos y Publicaciones

La coordinación para la elaboración del presente libro estuvo a cargo de Valeria Torres,
Oficial a Cargo del Área de Gestión Pública y Gobierno Abierto, Alejandra Naser, Asistente
Superior de Asuntos Económicos, ambas del Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), y Ester Kaufman, Coordinadora Regional de la Red Académica de
Gobierno Abierto (RAGA). El libro reúne las contribuciones de Cielo Morales, Valeria Torres,
Alejandra Naser, Verona Fideleff, Ester Kaufman, Oscar Oszlak y Peter Sharp.
Para la elaboración de esta publicación se contó con el apoyo financiero de la Cuenta de
las Naciones Unidas para el Desarrollo a través del proyecto “Sistemas de gestión pública
resilientes e inclusivos para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe” (“Resilient
and inclusive public management systems for sustainable development in Latin America
and the Caribbean”).
Las Naciones Unidas y los países que representan no son responsables por el contenido de
vínculos a sitios web externos incluidos en esta publicación.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores
y pueden no coincidir con las de la Organización o las de los países que representa.

Diseño de portada: María Luisa Avaria

Publicación de las Naciones Unidas

ISBN: 978-92-1-122136-7 (versión impresa)
ISBN: 978-92-1-002251-4 (versión pdf)
ISBN: 978-92-1-358777-5 (versión ePub)
Número de venta: S.23.II.G.16
LC/PUB.2023/24-P
Distribución: G
Copyright © Naciones Unidas, 2024
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.23-00544
Esta publicación debe citarse como: V. Torres, A. Naser y E. Kaufman (coords.), Estado abierto y
gestión pública: el papel del sector académico, Libros de la CEPAL, N° 163 (LC/PUB.2023/24-P),
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2023.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Documentos y Publicaciones,
[email protected]. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que
mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
 Índice

Prólogo.................................................................................................................... 9
Introducción......................................................................................................... 13
Capítulo I
Multiplicidad de saberes y gestión del conocimiento................................... 21
Ester Kaufman, Valeria Torres, Alejandra Naser
Introducción............................................................................................. 21
A. Información para el conocimiento situado: apropiación
social e innovación en clave de desarrollo inclusivo................. 22
B. Papel de las tecnologías.................................................................. 25
C. Fomento de la apropiación social y el desarrollo inclusivo
por el sector público y la ciencia................................................... 26
D. Información y conocimiento: ciencia abierta
y ciencia ciudadana en tiempos de COVID-19........................... 27
E. Ciencia abierta y Estado abierto inclusivo.................................. 31
F. Conocimiento abierto y ciencia ciudadana................................. 33
G. Reflexiones finales sobre la gestión del conocimiento............... 35
Bibliografía................................................................................................ 37
Capítulo II
Universidades abiertas en la era exponencial................................................. 39
Oscar Oszlak
Introducción............................................................................................. 39
A. De la universidad cerrada a la universidad abierta................... 40
B. ¿Qué es una universidad abierta?................................................. 42
C. Acceso abierto y transparencia en la enseñanza......................... 44
4 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

D. La disponibilidad del conocimiento............................................. 51

E. Orientación de la extensión universitaria
hacia los sectores productivos....................................................... 54
F. Transformaciones en la tecnología educativa
y la gestión universitaria................................................................ 57
G. Conclusiones.................................................................................... 61
Bibliografía................................................................................................ 61
Capítulo III
El sector académico como objeto de apertura................................................. 65
Ester Kaufman, Peter Sharp
Introducción............................................................................................. 65
A. La experiencia de la Universidad Nacional (UNA)
de Costa Rica.................................................................................... 67
B. Carreras Itinerantes......................................................................... 70
C. Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo): Programa
de gobierno abierto Universidad Transparente.......................... 75
D. Reflexiones finales........................................................................... 81
Bibliografía................................................................................................ 83
Capítulo IV
El estado abierto para la implementación de la agenda 2030
para el desarrollo sostenible.............................................................................. 85
Verona Fideleff, Cielo Morales, Alejandra Naser, Valeria Torres
Introducción............................................................................................. 85
A. Antecedentes y orígenes de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible ........................................................ 86
B. El Estado abierto en la Agenda 2030: la transversalidad
del ODS 16........................................................................................ 88
C. Políticas de Estado abierto en América Latina y el Caribe:
sinergias con la implementación de la Agenda 2030................. 91
D. La participación del sector académico
en la implementación de la Agenda 2030.................................... 96
E. El papel del sector académico en la implementación
de la Agenda 2030........................................................................... 97
1. Participación en los mecanismos institucionales
para el seguimiento de la Agenda 2030 ................................. 97
2. Educación para el desarrollo sostenible................................. 99
3. Promoción de la investigación y la innovación................... 103
4. Difusión y sensibilización ..................................................... 106
5. Contribución a la formación de alianzas
entre actores sociales............................................................... 107
F. Reflexiones finales......................................................................... 109
Bibliografía.............................................................................................. 110
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 5

Capítulo V
Participación y colaboración del sector académico en la construcción
de estados abiertos............................................................................................ 113
Ester Kaufman, Alejandra Naser, Valeria Torres
Introducción........................................................................................... 113
A. Participación y colaboración del sector académico
en los planes de acción de los países integrantes
de la Alianza para el Gobierno Abierto...................................... 114
1. Representación del sector académico en los foros
multisectoriales de gobierno abierto..................................... 115
2. Algunos compromisos con instituciones académicas
específicas como “actores involucrados”............................. 120
B. Participación y colaboración del sector académico
en las políticas de Estado abierto más allá de los planes
de acción de los países integrantes de la Alianza
para el Gobierno Abierto.............................................................. 126
1. Buenas prácticas académicas seleccionadas por la Red
Académica de Gobierno Abierto RAGA internacional
y el ILPES ................................................................................. 126
2. Colaboración del sector académico en la creación
de instituciones eficaces y transparentes............................. 129
C. Reflexiones finales......................................................................... 132
Bibliografía.............................................................................................. 133
Capítulo VI
Acceso abierto y datos abiertos en el sector académico
y la comunidad científica................................................................................. 135
Ester Kaufman, Alejandra Naser, Valeria Torres
Introducción........................................................................................... 135
A. El acceso abierto a la información académica........................... 138
B. Experiencias regionales................................................................ 142
C. Los datos abiertos en el sector académico................................. 147
D. Ejemplos de uso de datos abiertos en universidades.............. 154
E. Reflexiones finales......................................................................... 156
Bibliografía.............................................................................................. 157
Capítulo VII
Conclusiones...................................................................................................... 161
Introducción........................................................................................... 161
A. Diferenciación social y actores que se deben integrar............. 162
B. Promoción del diálogo y el aprendizaje recíproco................... 163
C. Una gestión pública robusta........................................................ 164
D. El sector académico, la gestión pública y la Agenda 2030...... 165
E. Gobierno abierto, sector académico y otros actores................. 166
F. Marco regional y mundial y creación de comunidades........... 167
Anexo.................................................................................................................. 171
6 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadros
IV.1 América Latina y el Caribe (14 países): países que han vinculado
los compromisos de los planes de acción de gobierno abierto
con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).............................. 93
IV.2 América Latina y el Caribe (33 países): información
sobre el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 16
en los informes nacionales voluntarios sobre la implementación
de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, 2016-2022............. 95
V.1 América Latina y el Caribe (15 países): participación
del sector académico en los compromisos de los últimos planes
de acción de gobierno abierto.............................................................. 115
V.2 América Latina y el Caribe (15 países): representación académica
diferenciada en el foro multiactor o mesa de gobierno abierto
y apoyo de organismos internacionales o agencias
de cooperación....................................................................................... 119
VI.1 Niveles de reutilización de los datos de Berners-Lee....................... 148
VI.2 Beneficios de las cinco estrellas............................................................ 149
A1 Derechos de acceso a la información y la participación:
estándares universales y del sistema interamericano
de derechos humanos............................................................................ 173

Recuadros
I.1 Diferencias entre datos, información y conocimiento........................ 22
III.1 Programa Una Voz de la Universidad Nacional:
“La revolución del campo”.................................................................... 71
IV.1 Ejemplo de vinculación de los compromisos
de gobierno abierto con los Objetivos y las metas
de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en los planes
de acción de los países: el caso de México .......................................... 92
IV.2 Colombia: estructura de la Comisión Interinstitucional
de Alto Nivel para el Alistamiento y la Efectiva Implementación
de la Agenda de Desarrollo Post-2015 y sus Objetivos
de Desarrollo Sostenible......................................................................... 98
IV.3 Costa Rica: educación superior y Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS)........................................................... 101
IV.4 Colombia: Índice ODS 2019 para América Latina y el Caribe
del Centro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
para América Latina y el Caribe (CODS)
de la Universidad de los Andes........................................................... 105
VI.1 Principios y directrices de la Organización de Cooperación
y Desarrollo Económicos (OCDE) para el acceso a datos
de investigación generados con fondos públicos.............................. 140
VI.2 Carta Internacional de Datos Abiertos............................................... 150
VI.3 Beneficios de los datos abiertos en la educación............................... 153
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 7

Diagramas
I.1 Ciencia abierta y aspectos que abarca................................................... 30
III.1 Proyectos del programa de gobierno abierto
Universidad Transparente...................................................................... 79
IV.1 La transversalidad del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 16
en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible................................... 90

Imágenes
III.1 Portal UNA Universidad Abierta de la Universidad
Nacional (UNA) de Costa Rica ............................................................. 69
VI.1 Portal de la Red Federada de Repositorios Institucionales
de Publicaciones Científicas (LA Referencia).................................... 143
VI.2 Colombia: repositorio de datos de investigación
de la Universidad del Rosario.............................................................. 143
VI.3 Conocimiento Abierto para América Latina
y el Sur Global (AmeliCA)................................................................... 144
VI.4 España: portal colaborativo de datos abiertos especializado
en el sector de la educación superior UniversiDATA....................... 154
VI.5 Portal de Datos Abiertos de la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM)........................................................... 155
VI.6 Portal de Datos Abiertos de la Universidad Nacional
de Colombia............................................................................................ 156
 Prólogo

Trascurrida ya la mitad del plazo establecido para el cumplimiento de los

Objetivos de Desarrollo Sostenible, es necesario acelerar el paso para alcanzar
las metas propuestas hacia 2030. El bajo dinamismo económico de los países
de América Latina y el Caribe, sumado a los altos niveles de pobreza e
informalidad, inciden en la desigualdad social y la degradación del medio
ambiente, por lo que será preciso implementar acciones y políticas audaces
e innovadoras para alcanzar esos Objetivos.
Al mismo tiempo, un importante sector de la ciudadanía percibe hoy
que el Estado no satisface sus necesidades, que los líderes políticos elegidos
no representan sus intereses, que las instituciones públicas son complejas,
burocráticas y poco eficientes y que hay altos niveles de corrupción. Esta
ciudadanía cada vez más descontenta, ve también que su participación está
limitada a un proceso de consulta y que no incide directamente en la toma
de decisiones y la elaboración de las políticas públicas que tienen efectos
en la comunidad. Tenemos, por tanto, una difícil tarea por delante, en la
que el trabajo con todos los actores sociales es fundamental.
En este contexto, son necesarios nuevos modelos de gobernanza que
propicien la participación de todos los actores de la sociedad en la gestión
pública y la toma de decisiones, así como el establecimiento de espacios de
diálogo, colaboración y concertación social que permitan la articulación de
intereses y aspiraciones sobre el bien común en la agenda pública.
Es por ello que la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL) ha impulsado decididamente la noción de Estado abierto
como habilitador y acelerador de la implementación efectiva de la Agenda 2030
10 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

para el Desarrollo Sostenible, cuyas metas 16.5, 16.6 y 16.7 llaman a fortalecer
las instituciones públicas, así como sus prácticas de administración y
gestión para que sean eficaces, inclusivas, participativas, que rindan
cuentas y que respondan a las necesidades ciudadanas. De esta manera, la
gestión pública se ve fortalecida con la promoción del Estado abierto, que
busca mejorar la rendición de cuentas y el desempeño de los gobiernos al
combinar la transparencia, la participación ciudadana y la colaboración de
la sociedad civil de modo que las partes interesadas puedan aportar ideas
y agregar valor público, transformando la información en innovadoras
formas de solucionar problemas comunes. Se trata, por tanto, de un nuevo
paradigma de la gestión pública que promueve mecanismos de colaboración
y cocreación entre la ciudadanía y el Estado con el fin de mejorar la calidad y
eficiencia de las intervenciones públicas.
De la mano de la iniciativa voluntaria mundial Alianza para el
Gobierno Abierto creada en 2011 en el marco del sexagésimo sexto período
de sesiones de la Asamblea General, la CEPAL ha venido acompañando
por más de una década a los países de América Latina y el Caribe en la
implementación de políticas y estrategias de Estado abierto así como en la
cocreación de planes nacionales y subnacionales en el marco de gobernanza
de la Alianza. Fruto de ese acompañamiento surgen importantes lecciones
que pueden contribuir a la transformación productiva de las economías
de la región a través del incremento de la productividad y la mejora de las
políticas públicas.
Un primer aprendizaje derivado del proceso de implementación de
políticas y estrategias de Estado abierto se refiere al modelo de gobernanza
establecido en la Alianza para el Gobierno Abierto. Este considera la
creación de un foro multiactor, que dé sostenibilidad a las políticas y
planes de gobierno abierto y recoja las necesidades reales de la ciudadanía
convirtiéndola en colaboradora para el diseño de instrumentos de gestión
pública, permitiendo que tanto la identificación como la solución de los
problemas se logre a partir de la colaboración de múltiples sectores de
la sociedad. Esto facilita la alineación de diferentes actores, esfuerzos y
recursos en los diferentes niveles, tanto nacional como subnacional, en el
marco de políticas con visión de Estado y que trasciendan el ciclo político.
Un segundo aprendizaje es la necesidad de involucrar más
activamente al sector académico en la identificación y solución de problemas
públicos. Este sector puede generar nuevos enfoques para garantizar la
evolución hacia el Estado abierto, puede ser un importante aliado en la
generación de metodologías, contenidos y formación relacionados con la
promoción de prácticas, valores y cultura de la apertura y puede aportar
a la generación de espacios de colaboración en el nivel local, regional y
mundial para difundir, investigar, enseñar y publicar sobre el enfoque de
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 11

Estado abierto. Es por ello que esta publicación se centra en el papel actual
y futuro del sector académico y su potencial para la articulación multiactor
a fin de promover políticas públicas abiertas e inclusivas.
Ante un futuro signado por la crisis climática, la transformación
digital y la incertidumbre, y en un contexto de desconfianza de sectores
importantes de la ciudadanía respecto de las instituciones públicas,
impulsar nuevos sistemas de gobernanza para abordar desafíos públicos
que atiendan las necesidades de las generaciones presentes y futuras y
den voz a todos, especialmente a los marginados de la toma de decisiones,
resulta decisivo. Asimismo, es necesario fortalecer la participación en
entornos digitales justos que mantengan la centralidad de las personas.
Como ha señalado la CEPAL, la gran transformación para lograr un
crecimiento más productivo, inclusivo y sostenible no va a suceder de
manera automática: es un proceso que debe ser inducido y gestionado. En
este proceso, un Estado abierto habilitador y acelerador es fundamental.
Es preciso fortalecer los procesos de colaboración entre todos los
sectores de la sociedad, de modo que juntos puedan planear el futuro y
formular políticas para alcanzarlo. Asimismo, para que estos consensos
sobre el futuro sean factibles, es necesario contar con información y
conocimiento que permitan identificar los desafíos presentes y venideros
y faciliten la toma de decisiones con base empírica. En estas tareas, el
sector académico está llamado a jugar un papel sustancial, reforzando su
función de generador de conocimiento abierto y aportando a la reflexión
para la toma de esas decisiones, lo que a su vez serviría de puente entre las
instituciones del Estado y la ciudadanía.

José Manuel Salazar-Xirinachs

Secretario Ejecutivo
Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL)
 Introducción

En este libro se aborda el papel del sector académico en relación con el

paradigma de Estado abierto inclusivo y su gestión pública, en el marco de
la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la apertura, la innovación, las
nuevas formas de participación y colaboración del sector y sus proyecciones
en el marco de la denominada “era exponencial”, en que los cambios en el
tiempo se producen con una creciente aceleración.
Se comienza por definir algunos conceptos utilizados y mencionar
a los actores relevantes, además de describir las funciones del sector
académico en el área de estudio seleccionada. Posteriormente, se presentan
los capítulos que integran el libro.

A. Conceptos y actores
La definición del término “gobierno abierto” adoptada por la Alianza
para el Gobierno Abierto se basa en el Open Government Memorandum del
ex Presidente de los Estados Unidos, Barack Obama. Oszlak (2013) señala
acertadamente que el término proviene de la praxis política estadounidense
(“open government”) y hace referencia al concepto de “gobernanza”, entendida
como responsabilidad de gobernar.
En línea con el enfoque de Naser, Ramírez-Alujas y Rosales (2017), el
mismo autor entiende que, en América Latina y el Caribe, la expresión “Estado
abierto” debería ser más propia del lenguaje de las ciencias sociales. Además, es
“más abarcadora de las diferentes instancias que conviven dentro del aparato
estatal, incluyendo a las empresas públicas, organismos descentralizados,
14 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

entes públicos no estatales e, incluso, empresas y organismos que reciben

financiamiento o subsidios estatales, instancias que también deberían adoptar
esta filosofía” (Oszlak, 2013, págs. 1-2)1. Este conjunto de entidades incluye
también a las universidades que reciben fondos públicos2.
El enfoque de Estado abierto requiere que instituciones con
determinadas responsabilidades, incluidos los gobiernos, los parlamentos,
las cortes de justicia, los organismos de control público y otros organismos
estatales y paraestatales, expresen formalmente la voluntad de abrir sus
repositorios y permitir el acceso a la información (Oszlak, 2017).
Con este enfoque se pretende promover el paradigma del Estado
abierto “inclusivo”, a fin de incorporar el enfoque de derechos y extender
sus efectos a una población heterogénea, que debe segmentarse para
permitir una gestión eficaz, que la haga sentirse considerada, interpelada
y empoderada.
Para incorporar estas nuevas perspectivas en las políticas y los
procesos a cargo de distintas áreas de gobierno debe desarrollarse una
gestión pública integrada, que proporcione fuentes de información
organizadas a los órganos que garantizan el acceso a la información y la
transparencia, entre otros. También se requieren áreas rectoras a cargo de
la gestión transversal de la participación o políticas que produzcan cambios
culturales en los Estados, como los que se refieren a la integridad y la ética
pública, por poner algunos ejemplos. Ese tipo de servicios auxiliares es
escaso o nulo en la región, donde algunas tareas, como la gestión del enfoque
de derechos, son casi imposibles de abordar debido a su complejidad.
Estas líneas de acción reflejan la influencia de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible, de las Naciones Unidas. Al establecerla,
los países concordaron que su aplicación requiere la colaboración de
todos los sectores de la sociedad, mediante la consolidación de marcos de
gobernanza con condiciones que habiliten la participación de la ciudadanía,
el sector académico y el sector privado en la gestión de lo público y la
toma de decisiones, así como la creación e inclusión de mecanismos para
la colaboración que permitan la articulación de intereses y aspiraciones
sobre el bien común en la agenda pública. Es así que entra en escena el
sector académico.
Este libro se centra, precisamente, en el papel actual y futuro del
sector académico y su potencial para la articulación multiactor a fin de
concretar los enfoques mencionados.
1
En el capítulo V de la propia Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (CLAD, 2016,
págs. 16-19) se recomienda encarar el desafío de construir un Estado abierto.
2
La inclusión de estas universidades como sujetos obligados en las leyes de acceso a la
información pública legitima la aplicación de los principios de gobierno abierto en los ámbitos
tratados en este texto.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 15

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),

por medio del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES), ha impulsado decididamente la noción
del Estado abierto como habilitador y acelerador de la implementación
efectiva de la Agenda 2030, así como el enfoque de derechos para sostener
la gestión de políticas inclusivas. Al mismo tiempo, en consideración de
su riqueza potencial, apoya la participación del sector académico en la
consolidación del paradigma del Estado abierto en la gestión pública.
A continuación, se presentan algunos antecedentes históricos3.
En América Latina y el Caribe, el surgimiento del sector académico
como actor relevante en el marco de gobernanza tuvo lugar en 2015, con
la creación de la Red Académica de Gobierno Abierto (RAGA). Desde
entonces, esta red ofrece un espacio estable de investigación, reflexión y
producción de conocimientos sobre las necesidades de apertura de las
universidades y el Estado y, al mismo tiempo, gestiona la información
sobre las experiencias internas y externas que apuntan en esa dirección,
con la conciencia de que el papel del sector académico es clave para la
formulación y la gestión de políticas de Estado abierto, en el marco de la
Agenda 2030. La coordinación de la red está a cargo del Centro de Estudios
de Estado y Sociedad (CEDES).
La firma de un convenio de colaboración entre el ILPES y el
CEDES en diciembre de 2020, con el objetivo de generar un compromiso
internacional de fortalecimiento de las redes académicas de gobierno y
Estado mediante la organización de actividades conjuntas de investigación,
capacitación e intercambio de conocimientos y experiencias exitosas en la
materia, constituye un hito en el desarrollo de esta iniciativa4.
Entre las actividades conjuntas más relevantes, se destaca el proceso
de selección de buenas prácticas académicas realizado en 2022, cuyo objetivo
principal era reconocer y destacar las iniciativas en materia de gobierno o
Estado abierto encabezadas por entidades académicas a nivel local, nacional
y regional en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de
los países de Iberoamérica, para incorporarlas al conocimiento compartido
por toda la comunidad académica, las organizaciones vinculadas con ella
en distintas instancias de participación y colaboración y el sector público.
Esta actividad tuvo una gran recepción, pues se recibió información sobre
55 experiencias realizadas en ámbitos académicos de toda Iberoamérica.

3
El sector académico abarca todas las instituciones de enseñanza superior: el sistema universitario,
público y privado; los subsistemas de educación tecnológica, universidades tecnológicas e
instituciones particulares; el subsistema de educación normal y el de otras instituciones públicas.
Se considera que los centros de investigación y los organismos de promoción de la investigación
también forman parte del sector.
4
Para más información, véase [en línea] https://redacademicagobabierto.org/.
16 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

No obstante, este sector debe enfrentar sus propios desafíos. Uno de

los más grandes consiste en participar activamente en la construcción de
Estados abiertos inclusivos, apoyando la formulación de políticas públicas
participativas y con base empírica, y al mismo tiempo promover y propiciar
la apertura dentro de sus propias instituciones. Esto último se conoce como
“universidad abierta” y tiene un aspecto interno y otro externo5. Desde el
punto de vista interno, supone la introducción de los principios de gobierno
abierto en el propio ecosistema, de modo de privilegiar interacciones
más transversales de integración inter y multidisciplinaria, con miras
a generar un ecosistema integrado y capaz de responder a situaciones
variables y sumamente complejas. En general, se intenta avanzar hacia
procesos más transparentes, participativos, colaborativos y de rendición de
cuentas entre autoridades académicas, docentes, estudiantes, investigadores,
administrativos y terceros proveedores, entre otros. Desde el punto de vista
externo, se apunta a la función de articulación e innovación multiactor, la
creación de metodologías de apoyo y producción de evidencia destinada a
otros actores a fin de promover los principios de gobierno abierto en distintos
ámbitos de actuación y generar un diálogo colaborativo entre disciplinas,
saberes académicos y ciudadanos, tanto en el nivel local-territorial, como en
el nacional, regional y mundial.
La universidad abierta conlleva también el compromiso, mediante
sus conocimientos, con la universalización de los derechos de acceso a
la información y la transparencia, que supone la adopción de políticas
y metodologías para abordar la heterogeneidad social y la variedad de
intereses y necesidades, el uso de lenguajes y canales específicos para cada
segmento de la población, las brechas como concepto multifacético y la
facilidad de utilización de los datos abiertos por cada segmento, entre otros
aspectos. También requiere el desarrollo de la transparencia focalizada y
la transparencia colaborativa6, esenciales para avanzar hacia políticas de
acceso y transparencia inclusivas, que también deben abordarse en los
pronunciamientos de los organismos internacionales y regionales, en los
que la heterogeneidad social se ha considerado fundamentalmente en
relación con los derechos humanos (véase el anexo).
Aclarados estos conceptos e identificados algunos actores,
a continuación, se presentan los capítulos del libro.

5
En el capítulo II se presentan otras acepciones de “universidad abierta”.
6
Con estos tipos de transparencia ya no se busca solamente garantizar el acceso a la información
pública en general, sino promover la difusión de información específica y útil público-privada
(que redunde en conocimientos situados) para así facilitar el empoderamiento y la toma de
decisiones de los ciudadanos. Estos mecanismos son fundamentales para hacer efectivo el valor
instrumental del derecho de acceso a la información pública, que se caracteriza por permitir el
ejercicio de otros derechos (derecho llave).
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 17

B. Contenido de la publicación
En el capítulo I, “Multiplicidad de saberes y gestión del conocimiento”, se
abordan la gestión del conocimiento por el sector académico y su vínculo
con la sociedad (apertura hacia el exterior). Se destaca la importancia de estos
temas para generar innovaciones y cambios situados mediante diálogos y
aprendizajes recíprocos abiertos. Este proceso de apertura e interconexión
supone que las jerarquías establecidas tradicionalmente mediante saberes y
posicionamientos pueden diluirse en ambientes más solidarios, colaborativos
e inclusivos. La ciudadanía no debería organizarse solo para participar,
de diversos modos, en los asuntos que afectan su vida, sino también para
“hablar con la verdad al poder”. Esto significa construir conocimientos sobre
temas antes reservados a unos pocos. La clave para la inclusión está en el
reconocimiento y la apropiación del conocimiento. El propio movimiento
de gobierno o Estado abierto forma parte de otros procesos que buscan
mejorar la distribución del poder, con una ciudadanía vigilante, pero a la vez
capaz de formular recomendaciones basadas en la riqueza de la sabiduría
de multitudes. En este contexto, en el capítulo I se plantea que el enfoque de
Estado abierto, en clave de inclusión, debe ampliarse a esos otros escenarios
en los que el saber ciudadano dialoga con el ámbito académico a la par que
con el institucional desde otro posicionamiento.
Esto supone que en la conjunción entre la ciencia, el Estado y la
ciudadanía pueden surgir nuevos conocimientos que, al ser creados por
múltiples actores, pueden tener un impacto real en la vida cotidiana de
las personas, el comportamiento científico y la actuación de los gobiernos.
Ello determina que la relación con el conocimiento deba ser cada vez más
estrecha, más cercana, lo que facilitaría nuevas formas de interactuar y de
entender la complejidad, es decir, una mayor distribución del ejercicio del
poder con el conocimiento a disposición de todos.
Una función esperable del sector académico es diluir la fragmentación
y la tendencia a trabajar en silos, tanto en las instituciones como en su
vínculo con la sociedad. Desde el punto de vista externo, debe reconocer
al otro como un ser diferente y determinar las múltiples sabidurías que
surgen de la heterogeneidad social resultante. También debe captar
lenguajes, idiomas y saberes y someter a prueba la pertinencia y la
comprensión de la información que se brinda.
En el capítulo II, “Universidades abiertas en la era exponencial”, se
exploran las transformaciones que se necesitan en el sector académico
para fortalecer su participación en el Estado abierto. Se examinan así la
docencia, los planes de estudio, las modalidades de educación a distancia
y asincrónica, la instrucción personalizada y la relación de los perfiles de la
oferta académica con el mercado de trabajo que se está reconfigurando en la
18 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

era exponencial. A partir del análisis de los procesos históricos y los procesos
en curso en la gestión interna, la oferta, la apertura y la transparencia de las
universidades, se analiza su contribución al cumplimiento de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible, a fin de asegurar que todas las personas
tengan la información y los conocimientos pertinentes para el desarrollo
sostenible y la adopción de estilos de vida en armonía con la naturaleza.
En este contexto, se discute el papel central del sector académico
para anticipar los avances y las innovaciones tecnológicas y reducir la
brecha con respecto a los países que lideran estos cambios. Para ello le
corresponde crear carreras de las que se prevé una enorme demanda en
el futuro (era exponencial). Asimismo, se abordan el papel central de la
actividad de extensión que realiza el sector académico y el impacto de
sus actividades de difusión de información, creación de laboratorios de
innovación, redes internacionales, publicaciones científicas, presentaciones
en medios de comunicación o asesoramiento a gobiernos, para enfrentar
las grandes transformaciones que se están produciendo en el mundo del
trabajo, la salud y la vida cotidiana.
En el capítulo III, “El sector académico como objeto de apertura”,
se plantea que la apertura supone un cambio organizativo y cultural, de
manera que los distintos actores de la comunidad dejan de ser espectadores
para participar activamente en la vida de las instituciones académicas,
políticas y sociales. Para ello, es necesario adoptar políticas de transparencia
en el sector académico sobre la dirección, la administración y el control de
la organización, la rendición de cuentas y la gestión de calidad. A su vez,
se deben habilitar instancias de participación de los actores involucrados
(docentes, estudiantes, investigadores, empleados, directores, al igual que la
ciudadanía) para que puedan conocer y opinar sobre la enseñanza impartida
y los resultados en materia de investigación y desarrollo y formular sus
propios requisitos de formación relacionados con necesidades territoriales
y personales y con la solución de problemas detectados previamente en
el ámbito local. Las dificultades de acceso a la tecnología y la distancia no
deben constituir impedimentos para asegurar líneas de acción colaborativas
entre el sector académico, la sociedad y el sector público. En estos últimos
casos, la apertura académica supone acciones de colaboración, mediante la
implementación de cursos abiertos, masivos y a distancia que permitan el
intercambio de diferentes tipos de saberes.
Se exponen dos casos emblemáticos para ejemplificar dichas
políticas: la iniciativa Carreras Itinerantes de la Universidad Nacional
de Costa Rica y el modelo de gestión Universidad Transparente de la
Universidad Nacional de Cuyo, de la Argentina. La experiencia de las
carreras itinerantes se vincula expresamente con la implementación de la
Agenda 2030, resignificando lo desarrollado a partir de ese enfoque.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 19

En el capítulo IV, “El Estado abierto para la implementación de la

Agenda 2030 para el desarrollo sostenible”, se aborda la importancia que se
asigna en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible a la participación activa
de toda la ciudadanía y el establecimiento de alianzas en la construcción
de sociedades pacíficas e inclusivas. Se establece la relación entre el Estado
abierto y la Agenda 2030 y se evidencia la manera en que el paradigma del
Estado abierto facilita el cumplimiento de sus metas y objetivos y el papel
que el sector académico desempeña en este contexto. Se hace hincapié en la
transversalidad del ODS 16, que representa de modo directo los pilares y
principios del paradigma del Estado abierto. Además, se ejemplifica la manera
en que el Estado abierto y el ODS 16 se reflejan indirectamente en los demás
objetivos de la Agenda 2030 y el sector académico es un actor clave para
avanzar hacia un Estado abierto e inclusivo.
En relación con la gestión pública, en un marco de gobernanza
abierta e inclusiva, en la Agenda 2030 se hace un llamado a fortalecer las
instituciones públicas. En ese sentido, las metas del ODS 16 garantizan los
derechos de acceso a la información, a la participación y a la justicia como
prerrequisitos para la creación de un ecosistema de gobernanza multiactor,
que pueda participar en la toma de decisiones a distintos niveles. Como se
plantea, la garantía de los derechos de acceso también forma parte de los
cimientos del paradigma de Estado abierto.
Se destaca asimismo que los ODS se han recogido en los planes de
acción elaborados por los países que integran la Alianza para el Gobierno
Abierto. Esto redunda en una complementariedad y una sinergia que permiten
adoptar la buena práctica de abordar las políticas públicas de manera integral.
En el capítulo V, “Participación y colaboración del sector académico
en la construcción de Estados abiertos”, se examina la manera en que el
sector académico ha adquirido cada vez más relevancia en el proceso
de cocreación de los planes de acción establecidos en el marco de la
Alianza para el Gobierno Abierto y ha comenzado a asumir mayores
responsabilidades en compromisos concretos.
También se detallan algunos espacios de colaboración del sector
académico con otros actores de la sociedad en la construcción de Estados
abiertos que, si bien no figuran en los planes de gobierno abierto,
contribuyen a fortalecer cada uno de los ejes del Estado abierto. Se plantea
que el fortalecimiento de la democracia como sistema de organización
política está directamente vinculado con el incremento de su legitimidad.
Para ello, es necesario que la ciudadanía, en sus diversas formas de
organización y actuación, se apropie del espacio público y participe en el
debate y la toma de decisiones. La gestión pública y el conocimiento de las
dificultades que esta conlleva no le pueden resultar ajenos. Este aprendizaje
puede facilitar la creación de espacios de diálogo y construcción entre
estos actores. En esa línea se puede rescatar el papel del sector académico.
20 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

El capítulo VI, “Acceso abierto y datos abiertos en el sector

académico y la comunidad científica”, se refiere a la democratización de
la información científica y académica con el propósito de eliminar las
barreras a su disponibilidad, lectura y uso. El tratamiento de este tema
también se realiza, desde otras perspectivas, en los capítulos I y II del libro.
Se plantea la apertura desde dos perspectivas. Una tiene que ver
con el acceso abierto y los derechos de la sociedad a acceder a los datos
de investigación emanados de los centros académicos y de investigación
financiados con fondos públicos, mientras la otra se refiere al desarrollo
de iniciativas de acceso a la información con datos en formatos abiertos
y reutilizables divulgados por las universidades públicas y privadas,
la mayoría conforme a los estándares y marcos emanados de las leyes
de transparencia para difundir aspectos internos, rendir cuentas a la
comunidad y dar acceso al material de investigación de pre y posgrado.
En el capítulo se describen algunas experiencias relacionadas con
la publicación de información en formatos abiertos y accesibles a la
comunidad, tanto dentro como fuera de la región.
Por último, en el capítulo VII, “Conclusiones”, se analizan las iniciativas
tratadas en relación directa con sus efectos y se indican los organismos
encargados de impulsarlas y gestionarlas.
En el anexo se incluyen las declaraciones y los convenios regionales
e internacionales que construyen el derecho internacional sobre los
derechos humanos y sostienen las políticas de acceso a la información y
participación en contextos de heterogeneidad social.

Bibliografía
CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo) (2016), Carta
Iberoamericana de Gobierno Abierto.
Naciones Unidas (s.f.), Objetivos de Desarrollo Sostenible [en línea] http://www.
un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo-sostenible/.
Naser, A., Á. Ramírez-Alujas y D. Rosales (eds.) (2017), Desde el gobierno abierto al Estado
abierto en América Latina y el Caribe, Libros de la CEPAL, N° 144 (LC.PUB.2017/9-P),
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Oszlak, O. (2017), “La noción de Estado abierto en el contexto de América Latina
y el Caribe”, Desde el gobierno abierto al Estado abierto en América Latina y el Caribe,
Libros de la CEPAL, N° 144 (LC.PUB.2017/9-P), A. Naser, Á. Ramírez-Alujas
y D. Rosales (eds.), Santiago, Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL).
(2013), “Estado abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública”,
documento presentado en el XVIII Congreso Internacional del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, 29 de octubre
a 1 de noviembre.
 Capítulo I

Multiplicidad de saberes y gestión

del conocimiento1

Ester Kaufman
Valeria Torres
Alejandra Naser

Introducción
En este capítulo se trata de dilucidar de qué manera pueden establecerse
relaciones más igualitarias, no solo frente a los Estados sino ante quienes
tienen poder, especialmente en aquellos casos en los que este es fruto de una
jerarquía o un reconocimiento formal del conocimiento combinado con un
papel jerárquico específico.
Rafael Enrique Valenzuela Mendoza (RAGA, 2020a) sostiene que
la ciudadanía no debería organizarse solo para protestar, vigilar o votar,
sino también para “hablar con la verdad al poder”. Esto significa reconocer
y resignificar su conocimiento sobre temas antes reservados a unos pocos.
Las recomendaciones del autor se enmarcan en la lógica de la sabiduría
de multitudes2.
1
Se agradecen los comentarios de José Luis Tesoro a este capítulo.
2
Véase el XI Conversatorio sobre Estado Abierto y Gestión del COVID-19: Ciencia Abierta y Datos
Abiertos: Retos y Oportunidades en tiempos de COVID-19, organizado por la Red Académica
de Gobierno Abierto (RAGA), RAGA México, RAGA Colombia y el Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales (CLACSO) el 14 de agosto de 2020 [en línea] https://www.facebook.com/
RedAcademicaGA.RAGA/videos/341484533686510.
22 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Al respecto, agrega que el poder no está solo en el gobierno. Está

en los científicos y en la gente “prominente”. Es el caso de la relación
entre el médico y sus pacientes, entre el profesor universitario y sus
alumnos, o entre el gerente de una empresa y sus empleados. Esta
nueva forma de relacionarse con la pretensión de redistribuir el poder
en un marco de apertura se basa en la capacidad que todos tienen de
apropiarse del conocimiento, exponer su propio conocimiento y ponerlo
en discusión.
Como plantea dicho autor, avanzar hacia un Estado abierto e
inclusivo supone preguntarse cómo es relacionarse con el “otro”, el
diferente, cómo es vincularse con quien tiene poder o con quien no lo
tiene, desde una posición de poder. Esto plantea la necesidad de ampliar la
concepción del ámbito del poder. Este no se concentra solo en los gobiernos
sino también en las personas que ocupan lugares de privilegio dentro de la
sociedad: los científicos, la “gente prominente”, los profesores en sus aulas,
entre otros.
De este modo, el traslado del enfoque de Estado abierto desde
el espacio de decisión entre ciudadanos y gobernantes hacia núcleos de
poder más sociales constituye una ampliación del poder. Se relaciona con
los intentos de redistribución del poder y vigilancia ciudadana conforme a
un conocimiento que debe ser accesible a todos y que todos pueden poseer,
en su propio lenguaje, para incrementar sus posibilidades de participación
y colaboración en escenarios de innovación colectiva.

A. Información para el conocimiento situado:

apropiación social e innovación en clave
de desarrollo inclusivo
Para avanzar hacia el reconocimiento del conocimiento ajeno, la transferencia
del propio y la creación de espacios de diálogo de saberes es necesario
distinguir las diferencias entre el dato, la información y el conocimiento
(véase el recuadro I.1).

Recuadro I.1
Diferencias entre datos, información y conocimiento

Dato
Un dato es la representación simbólica (numérica, alfabética, gráfica,
de imagen, de sonido, entre otras) de un atributo o una característica de
una entidad, una persona, un objeto o un hecho, por ejemplo, un número
de documento de identidad, un domicilio, una medida de temperatura o
presión, un código de transacción, un logo, un sonido.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 23

Los datos, por sí mismos, no tienen significación, pues no señalan el

sentido, el contexto ni el porqué de lo que representan. Por lo tanto, no son
útiles para orientar posibles acciones o decisiones. Por ejemplo: ¿qué utilidad
tienen, por sí mismos, el precio de un bien, la temperatura media en una
determinada localidad, el nombre de una persona, un número de documento
de identidad o un número telefónico si no se relacionan con un aspecto de
interés o se carece de un propósito o un contexto que les den significación?
La relevancia de los datos reside exclusivamente en constituir la base para
generar información. La época actual se caracteriza por la profusión de datos.
Con cada correo electrónico que se escribe, cada video que se ve, cada clic
del ratón y cada vez que se utilizan tarjetas de débito o crédito, se habla por
teléfono o simplemente se ve la televisión, se generan datos que se registran
y almacenan. Ante tal abundancia de datos, es prioritario desarrollar las
capacidades humanas necesarias para definir cuestiones de interés, plasmar
modelos pertinentes, discriminar los datos útiles de los que son mero “ruido”,
incorporarles significación, sistematizarlos, procesarlos y obtener información
y conocimiento útil y accesible a todos los potenciales interesados.
Información
Se denomina información a un conjunto de datos relacionados
contenidos en un mensaje que un emisor envía a un destinatario con la
expectativa de reducir su incertidumbre e incidir en sus percepciones,
juicios o comportamientos. El emisor procura convertir los datos en
información, organizándolos en función de un propósito, un enfoque, un
énfasis y un contexto que les den significado y valor informativo para reducir
la incertidumbre de un determinado destinatario acerca de aspectos de una
determinada realidad. Es el destinatario-receptor, y no el emisor, quien puede
determinar si el mensaje que ha recibido contiene realmente información,
es decir, si efectivamente contribuye a disminuir su incertidumbre. Un
mensaje (por ejemplo, un informe, un artículo de una revista, una nota
de un diario) puede ser considerado sumamente informativo por quien lo
emite, pero a su vez interpretado como “ruido” o “redundancia” por quien lo
recibe. El gran reto para prevenir la “infoxicación” (intoxicación informativa
por superabundancia de datos) reside hoy en aclarar los propósitos y
gestionar la información para proporcionar a cada destinatario el mayor
valor informativo posible, de manera que pueda absorber y metabolizar el
contenido en términos de conocimiento útil para su finalidad. Es un error
común confundir la información con la tecnología utilizada para procesarla
o transmitirla, es decir, el mensaje con el medio. Tener acceso a mejores
tecnologías para procesar información no significa —por sí solo— mejorar
la información. Por ejemplo, un sistema que permita presentar cuadros y
gráficos atractivos no garantiza que la información sea útil.
Conocimiento
El conocimiento supone estructuras de información relacionadas con
un determinado fin. Por ejemplo, un médico clínico conoce los síntomas
y los signos para formular un diagnóstico presuntivo; un abogado conoce
las normas, las condiciones y los plazos para responder a una demanda;
un gerente público conoce las pautas normativas, presupuestarias y
sustantivas para programar la provisión de determinado servicio. La
construcción del conocimiento es un proceso de aprendizaje que recorre
una compleja espiral recursiva que parte del conocimiento de base para
analizar datos, estructurarlos en información, articular la información
mediante determinadas relaciones, someter las relaciones a corroboración
empírica, extraer el conocimiento resultante y generar nuevos datos, nueva
información y nuevo conocimiento.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de J. L. Tesoro, La formación en gobierno
electrónico: experiencias para aprender, compartir y transferir, Buenos Aires, Secretaría
de la Gestión Pública, 2009.
24 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

De este modo, se trata de que los datos y la información se traduzcan

en un conocimiento situado, del que distintos grupos de personas y
segmentos de la población pueda apropiarse socialmente, para luego
contextualizarlo y generar respuestas innovadoras a sus problemas
específicos. Para impulsar el dinamismo de “la sabiduría de las multitudes”,
es necesario que los distintos grupos sociales dialoguen para que sus
respectivos conocimientos entren en contacto y se incrementen, dando
lugar a instancias de colaboración para hacer frente a la complejidad.
Esta es la intención de algunos grupos indígenas, que desean mejorar sus
conocimientos sobre sus propias medicinas, mediante la incorporación o el
debate de los saberes de otros grupos similares, una situación muy frecuente
durante la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19).
Esto se relaciona con lo que se conoce como “sociedad del
conocimiento”. Las autoridades reunidas en la Cumbre Mundial sobre la
Sociedad de la Información declararon que “debe comprenderse no sólo
como una sociedad que se quiere comunicar de otra manera, sino que
busca compartir un saber. Desde esta perspectiva, se trata entonces de una
sociedad del saber compartido y del conocimiento, que tiene en cuenta la
pluralidad, la heterogeneidad y la diversidad cultural de las sociedades”
(Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, citado en Forero de
Moreno, 2009, pág. 42).
De acuerdo con Forero de Moreno (2009, pág. 43), “Los procesos
educativos son una parte constitutiva de las sociedades del conocimiento
pues la educación tiene la tarea fundamental de habituar a los individuos a
seleccionar, a filtrar y a valorar la información, de modo que se promuevan
los procesos de innovación”.
Más precisamente, en UNESCO (2005) se utiliza la expresión
“sociedades del conocimiento”, en plural, en línea con el reconocimiento
de las “sabidurías múltiples” derivadas de la heterogeneidad social.
Hacia finales del milenio, la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) fue la principal impulsora de
este concepto, que luego se difundió ampliamente en el sector académico3.
Ese plural contiene la diversidad de situaciones locales y la convivencia
de distintos estadios o fases del desarrollo económico. El caso de la
India es un buen ejemplo: “la proporción de los servicios en la economía
[o la economía basada en conocimientos] ha superado el 50% gracias
a una política de formación y al fomento de una capacidad informática
universalmente reconocida, un 75% de su población vive todavía de la
agricultura, casi un 40% es analfabeta y una gran parte no dispone todavía
de una línea telefónica” (UNESCO, 2005, págs. 50-51).

3
La UNESCO también utiliza el término “sociedad del saber”. En inglés, “conocimiento” y
“saber” se traducen como knowlegde.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 25

En ese sentido, la conexión entre los saberes supone el establecimiento

de diálogos que redunden en sociedades cada vez más justas y solidarias.
Esos diálogos, promovidos y entablados en todas las direcciones, deben
basarse en el uso de un lenguaje comprensible (un concepto distinto y más
amplio que el de “lenguaje claro”) para quienes no pertenecen a la comunidad
impulsora de cada saber. Cuando se habla de “lenguaje claro” no existe un
destinatario concreto del mensaje, a diferencia de cuando se utiliza la palabra
“comprensible”, en cuyo caso ese destinatario existe y se apropiaría de la
información transmitida. Esta apropiación debe verificarse mediante pruebas.
En las sociedades del conocimiento, los ciudadanos pueden acceder
de forma ilimitada e inmediata a la información y esta tiene repercusiones
en todos los aspectos de la vida (las relaciones sociales, económicas,
culturales y de la vida pública). A ello se suma un elemento central, que
es la “capacidad para identificar, producir, tratar, transformar, difundir
y utilizar la información con vistas a crear y aplicar los conocimientos
necesarios para el desarrollo humano. Estas sociedades se basan en una
visión de la sociedad que propicia la autonomía y engloba las nociones
de pluralidad, integración, solidaridad y participación” (UNESCO, 2005,
pág. 29). De esta manera, se obtiene un concepto que incluye todas las
dimensiones relacionadas con los ámbitos social, cultural, económico,
político y de transformación institucional, pero con expresa consideración
del pluralismo y la perspectiva de desarrollo humano.
Así, se avanza hacia la sociedad del conocimiento, que impulsa el
modelo en red mediante la participación y la colaboración de sus diversos
componentes. El desarrollo de Wikipedia constituye un ejemplo de
colaboración relacionado con el conocimiento.

B. Papel de las tecnologías

Si bien las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) han tenido
una gran incidencia en el desarrollo de la sociedad del conocimiento, también
se ha generado una confianza desmedida en su uso, como si fueran la clave
del acceso a los saberes que se han de alcanzar en lugar de una herramienta,
aunque indudablemente muy poderosa. No se puede negar que los medios
de creación y transmisión del conocimiento están profundamente afectados
por el desarrollo digital, que permite una expansión exponencial. Este
desarrollo ha permitido superar la comunicación centrada en un emisor (la
radio, la televisión o la prensa) para pasar a la comunicación multidireccional
posibilitada por Internet, que permite la interacción en tiempo real.
Sin embargo, no se accede a los diversos saberes solo mediante las
TIC. Existen miradas alternativas que cuestionan ese fervor casi exclusivo
y ponen el acento en el desarrollo de sociedades con imaginarios
26 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

abiertos, en las que se privilegian la colaboración y la cooperación

entre individuos y las formas de innovación basadas en la colaboración
en red entre comunidades dispersas, que pueden entrar en conflicto o
promover formas de conciliación más civilizadas. Si bien las condiciones
científico-tecnológicas han incentivado la producción económica e
incrementado las fuerzas de dominación social, al mismo tiempo han
generado condiciones que potencian la integración social, el debate
sobre los valores y el intercambio de conocimientos. Es el caso de las
perspectivas sobre la crisis ambiental y la importancia de preservar
el planeta. Esto puede permitir una mayor reflexión individual y la
creación de espacios de emancipación social, con miras a alejarse del
individualismo ajeno al acontecer social.

C. Fomento de la apropiación social y el desarrollo

inclusivo por el sector público y la ciencia4
Para permitir la apropiación social de la información y su transformación
en conocimiento en contextos heterogéneos como los actuales, es necesario
segmentar a la población para desarrollar políticas públicas específicas
que atiendan los distintos intereses y las características de cada segmento
y, principalmente, para ofrecerle información pertinente, susceptible de
transformarse en conocimiento útil, a fin de apuntar a su propio desarrollo
sobre la base de sus saberes peculiares.
Por otra parte, el propio sector académico debe adoptar medidas
para integrar sus propios saberes y facilitar su apropiación social
y, al mismo tiempo, integrar los conocimientos colectivos. Como se
planteó en el Décimo Conversatorio de la Red Académica de Gobierno
Abierto (RAGA) sobre Estado Abierto y Gestión del COVID-19: Sociedad
del Conocimiento, Inclusión y COVID19, es en la apropiación social donde
se registra el efecto que este tipo de saber puede tener en la sociedad civil
y esto supone formas pertinentes de transferencia del conocimiento para
convertirlo en bienes y servicios. Asimismo, dicha apropiación supone el
establecimiento de diálogos multiactor como otra forma de producción
de conocimiento. Para ello, se deben crear puntos de articulación con las
tecnologías, pues muchas plataformas de conocimiento las requieren.
Lo que se pretende es utilizar las tecnologías de la información para
favorecer un acceso al conocimiento más igualitario. Para ello, es
necesario promover la apertura de la información y el conocimiento y
atender la brecha digital.

4
Véase el Décimo Conversatorio sobre Estado Abierto y Gestión del COVID-19: Sociedad del
Conocimiento, Inclusión y COVID19, 17 de julio de 2020 [en línea] https://www.facebook.
com/watch/live/?v=975169832927745&ref=watch_permalink.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 27

La apropiación social del conocimiento supone un diálogo entre

el sector científico y el resto del mundo. El lenguaje constituye una de las
barreras a dicho diálogo, por lo que se plantea el desafío de que la sociedad
pueda captar la labor de los investigadores. De acuerdo con Mabel Gisela
Torres Torres, Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación de Colombia,
hay que comenzar a disminuir esas barreras, transformando los documentos
científicos en recursos más accesibles para la población. Para lograrlo, dichos
documentos también deben ser útiles para generar estrategias para el país,
lo que supone garantizar la apropiación social (RAGA, 2020b).
Una segunda barrera es el idioma, porque muchos de los
documentos científicos están escritos en inglés y, en consecuencia, no
son accesibles para quienes no conocen el idioma. Con respecto a la
heterogeneidad y la inclusión igualitaria, deben considerarse los diversos
aspectos plurilingües y multiculturales de cada país. Esos universos
pueden constituir oportunidades para innovar a partir de la diversidad.
Un ejemplo de ello se refiere a las diferencias vinculadas con la
territorialización y la regionalización de la ciencia. Una muestra innovadora
en este sentido corresponde al proceso iniciado en 2020 por el Ministerio de
Ciencia, Tecnología e Innovación (Minciencias) de Colombia para desarrollar
una política de apropiación social del conocimiento, con el objetivo de
regionalizarlo y democratizarlo. Esa política ha permitido conectar a líderes
regionales y comunitarios con investigadores y académicos a fin de poner
en común sus conocimientos y debatir en conjunto. Eso permitió una
interacción y un diálogo horizontal que llevaron al ministerio a replantearse
las distintas formas de llegar a la sociedad.
Uno de los desafíos que plantean los procesos de cocreación
relacionados con la actividad científica consiste en cambiar la manera
tradicional en que los científicos desarrollan su labor, de forma aislada,
investigando y publicando sus hallazgos sin vincularse necesariamente
con otros actores de la sociedad. La cocreación para consolidar una idea
común es un desafío. También lo es internamente para un ministerio con
muchos procesos rígidos por modificar.

D. Información y conocimiento: ciencia abierta

y ciencia ciudadana en tiempos de COVID-19
Los cambios permanentes en terrenos desconocidos impusieron la necesidad,
a nivel nacional y mundial, de recurrir al conocimiento científico para tomar
decisiones en materia de políticas. Un ejemplo reciente son las políticas
relacionadas con la lucha contra el COVID-19. En todos los casos, se basaron
en instancias de colaboración propias del Estado abierto, concebido como
gobernanza multisectorial. La relevancia ganada por el sector académico
lo catapultó fuera de su papel habitual de asistir a la población en caso de
28 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

emergencia. Los académicos, en particular los infectólogos, los epidemiólogos

y los profesionales en materia de estadística, datos abiertos e inteligencia
artificial, entre otros temas, se convirtieron en actores estructuradores. La
repentina notoriedad de un sector académico hasta el momento en segundo
plano plantea una oportunidad para repensar el papel de los académicos y
las universidades en los nuevos escenarios. Con el grado de aval y referencia
alcanzado en esta etapa, el sector académico sería uno de los más indicados
para dinamizar los ecosistemas de conocimiento en línea con la búsqueda
del desarrollo social y económico inclusivo. La población, por otra parte,
aporta el conocimiento que la pandemia genera en su propio cuerpo,
como en el caso de los efectos de la vacunación. Se apunta a la creación de
ecosistemas en los que el conocimiento disperso fluya y converja en forma
abierta. Conforme a la lógica del enfoque de Estado abierto, el principio de
colaboración adquiere preeminencia y el sector académico puede operar
como un “nodo confiable”, de máxima precisión, en la medida en que se
lo vea comprometido con la sociedad y no con intereses fragmentados.
Esta situación garantiza la confiabilidad de las instituciones académicas, a
diferencia de lo que sucede con los gobiernos e incluso con el tercer sector.
En este contexto, la tecnología y la precisión garantizarían la confianza en
los procesos de creación y transmisión del conocimiento así generados. Por
otra parte, la población está dispuesta a colaborar con el sector académico en
la lucha universal contra la pandemia de COVID-19, pero también en otros
temas de relevancia mundial, como el cambio climático.
En esa línea, y en directa relación con los principios de acceso a la
información y datos abiertos mencionados en el capítulo VI, se desarrolla
lo que se conoce como ciencia abierta5. Sobre ello se debatió en otro
conversatorio de la Red Académica de Gobierno Abierto (RAGA), del que
se extraen algunas reflexiones6.
La ciencia abierta se basa en el trabajo colaborativo, mediante
plataformas en las que se comparten datos, publicaciones y opiniones que
luego se formalizan en artículos científicos disponibles en Internet con
acceso completo.
Esto permite el análisis colaborativo de los procesos llevados
adelante por científicos, gobiernos y la propia comunidad. Por ejemplo,
los datos y los recursos que aportan conocimientos sobre la manera de
5
La “ciencia abierta” se define como la práctica de la ciencia orientada a que científicos y
ciudadanía puedan colaborar y contribuir, de manera que los datos de investigación, las notas
de laboratorio y otros procesos de investigación están disponibles para todos gratuitamente, con
licencias que permiten la reutilización, la redistribución y la reproducción de la investigación,
sus datos y sus métodos (Bezjak y otros, 2018).
6
XI Conversatorio sobre Estado Abierto y Gestión del COVID-19: Ciencia Abierta y Datos
Abiertos: Retos y Oportunidades en tiempos de COVID-19, 14 de agosto de 2020 [en línea]
http://www.redacademicagobabierto.org/11o-conversatorio-raga-ciencia-abierta-y-datos-
abiertos-retos-y-oportunidades-en-tiempos-de-covid-19-14-de-agosto/.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 29

gestionar la pandemia de COVID-19 y las decisiones que se han de tomar

se ponen a disposición de todos. El estudio de temas sociales y ambientales
supone tres tipos de interacciones: i) la interacción entre investigadores e
investigadoras (el trabajo en formatos abiertos acelera los procesos de
investigación); ii) la interacción de los investigadores con el gobierno,
las instituciones internacionales e incluso las organizaciones sociales,
y iii) la interacción directa de los investigadores con la ciudadanía, en lo
que se denomina “ciencia ciudadana”. Es el caso, por ejemplo, de los miles
de voluntarios que comparten información mediante su celular cuando
captan imágenes o información sobre la naturaleza y contribuyen así a la
investigación de temas ecológicos.
Existen diversas políticas iberoamericanas sobre ciencia abierta. Las
leyes que establecen que los resultados de las investigaciones financiadas
con fondos públicos deben publicarse en Internet y el acceso a dicha
información debe ser libre constituyen un ejemplo. Estas han impulsado
importantes avances en la región, que se traducen en la mayor difusión
de políticas y sistemas de datos abiertos y nuevas formas de trabajar
colaborativamente. Eso se refleja, por ejemplo, en el acceso abierto a las
revistas científicas y la existencia de más de 500 repositorios digitales
en universidades y centros de investigación que publican su propia
producción. Esta comprende tesis de grado y posgrado, artículos científicos
de sus investigadores, libros y capítulos de libros, trabajos presentados en
congresos e informes de investigación, entre otros. Estos repositorios son
de acceso público.
En la declaración de principios del Manifiesto de ciencia abierta y
colaborativa se propone que la ciencia abierta y colaborativa (Babini y
Rovelli, 2020, págs. 46-47)7:
1. Promueva el conocimiento como bien común.
2. Integre diferentes tradiciones científicas y formas de saber.
3. Atienda el rol que tiene el poder y la desigualdad en la
producción y distribución de conocimiento.
4. Cree oportunidades para la participación en todas las etapas del
proceso de investigación.
5. Favorezca la colaboración equitativa entre científicos y actores
sociales.
6. Incentive el diseño de mecanismos inclusivos de información
y comunicación.
7. Mejore el bienestar de nuestra sociedad y de nuestro planeta.
7
Véase Manifiesto de ciencia abierta y colaborativa [en línea] https://ocsdnet.org/wp-content/
uploads/2015/04/Manifesto-Infographic-Spanish-1.pdf.
30 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Como se aprecia en el diagrama I.1, la ciencia abierta abarca múltiples

aspectos, que incluyen el acceso abierto, los datos abiertos, la investigación
reproducible abierta y la evaluación de la ciencia abierta. Cada uno de ellos
comprende a su vez múltiples elementos. En términos generales, en el libro se
vuelve varias veces sobre el tema, como puede constatarse en el capítulo II.
En términos específicos, en el capítulo VI se ofrece un análisis más completo
de la relación entre la ciencia abierta y los datos abiertos.

Diagrama I.1
Ciencia abierta y aspectos que abarca
Definición de acceso abierto
Iniciativas de acceso abierto

Acceso Ruta dorada

abierto Rutas de acceso abierto
Ruta verde

Utilización y reutilización del acceso abierto

Macrodatos abiertos
Definición de datos abiertos
Revistas de datos abiertos
Datos
abiertos Estándares de datos abiertos
Utilización y reutilización de datos abiertos
Datos abiertos de gobierno

Definición de investigación abierta reproducible

Estudios de reproducibilidad

Investigación Laboratorio o cuaderno abierto

abierta Flujos de trabajo de ciencia abierta
Ciencia reproducible
abierta Código abierto en ciencia abierta
Directrices de reproducibilidad
Prueba de reproducibilidad

Definición de ciencia abierta Altmetría

Métricas abiertas e impacto Bibliometría
Evaluación
de la ciencia Semantometría
abierta
Revisión abierta por pares Webométricas
Directrices de ciencia abierta
Políticas de los financiadores
Mandatos organizativos Políticas gubernamentales
Políticas Políticas institucionales
de ciencia
abierta
Políticas de acceso abierto
Políticas temáticas
Políticas de datos abiertos
Proyectos de ciencia abierta
Repositorios abiertos
Herramientas
de ciencia Servicios abiertos
abierta
Herramientas de flujo de trabajo abiertas

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de FOSTER, Open Science [en línea] https://www.fosteropenscience.
eu/foster-taxonomy/open-science-definition.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 31

La importancia de la ciencia abierta para apuntalar políticas de

inclusión, innovación colectiva e igualdad social resulta evidente.
Otra política científica destacable en América Latina y el Caribe es
la creación de bases de datos científicos nacionales, gestionadas por los
organismos responsables de las políticas científicas de cada país. Se avanza
en la apertura de los datos que se utilizan en la investigación científica,
mediante el acceso a las bases de datos y el software para procesarlos. De
este modo, es posible acceder a sistemas abiertos de datos genómicos,
biológicos, ecológicos, marítimos y climáticos, entre otros. Las políticas
de estos organismos no solo permiten compartir los datos sino también
el instrumental, que a menudo resulta excesivamente oneroso para ser
adquirido por una sola institución.
Babini y Rovelli (2020) sostienen que los avances en materia de
ciencia abierta en Iberoamérica están en la mira internacional, debido
a la peculiaridad de que, en la mayoría de los países de la región, las
investigaciones científicas son financiadas principalmente por el Estado.
De ello resulta que el sector académico y los gobiernos gestionan
conjuntamente las políticas de ciencia abierta, a diferencia de lo que
ocurre en los países del Norte, en los que existe una marcada intervención
comercial por medio de publicaciones científicas.
Babini y Rovelli (2020) mencionan además que, en el proceso
de consensuar recomendaciones sobre ciencia abierta a nivel global,
la UNESCO (s.f. y 2019) señala: “La idea detrás de ciencia abierta es
permitir que la información científica, los datos y los resultados
sean más accesibles (acceso abierto) y se aprovechen de manera más
confiable (datos abiertos) con la participación activa de todos los
interesados (abierto a la sociedad). Al alentar a la ciencia a estar más
conectada con las necesidades de la sociedad y al promover la igualdad
de oportunidades para todos (científicos, responsables políticos y
ciudadanos), la ciencia abierta puede lograr cambios en cerrar las
brechas de ciencia, tecnología e innovación entre y dentro de los países
y satisfacer el derecho humano a la ciencia […] La respuesta reciente
de la comunidad científica a la pandemia de COVID-19 ha demostrado
muy bien cómo la ciencia abierta puede acelerar el logro de soluciones
científicas para un desafío global” (págs. 37-38).

E. Ciencia abierta y Estado abierto inclusivo

Rafael Enrique Valenzuela Mendoza (RAGA, 2020a) plantea que la ciencia
se está transformando en el contexto del Estado abierto y, sobre todo, en el
de la pandemia de COVID-19. Destaca las capacidades desarrolladas por
32 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

los Estados y la ciudadanía y sus interacciones para enfrentar la crisis y sus

emergencias. Reconoce, por otra parte, que este modo de concebir la ciencia
se encuentra en el origen del concepto de Estado abierto, pues ese enfoque
puede entenderse como una amalgama de movimientos sociales que buscan
mostrar a los ciudadanos lo que ocurre dentro de los gobiernos, pero también
pretenden acceder al conocimiento científico.
Rafael Enrique Valenzuela Mendoza (RAGA, 2020a) agrega que:
el aprendizaje de la ciencia parte de la premisa de que sus conclusiones
deben divulgarse dentro de la sociedad para que los ciudadanos
puedan tomar mejores decisiones en su vida. Cabe mencionar el
movimiento tecnológico de libre acceso a documentos, artículos e
investigaciones que, antes del Estado abierto, eran inaccesibles. Las
universidades están revirtiendo esa situación al permitir el acceso
al conocimiento que, por su naturaleza, es de carácter técnico y de
difícil comprensión. El gran reto para la ciencia, en tiempos de
Estado abierto, es transformar el lenguaje científico que expresa ese
conocimiento en un lenguaje más comprensible para la ciudadanía.
Esto es lo que se requiere en esta época de pandemia. Los académicos
deben abandonar el lenguaje tradicional del aula para ingresar a
espacios de interacción con la ciudadanía como los que se crearon a
raíz del COVID-19. No se trata solo de que los ciudadanos accedan
al conocimiento sino también de que este se someta a la crítica, tanto
de los expertos como de ciudadanos interesados que se especializan
cada vez más fuera de los espacios universitarios. Detrás de todo esto
hay una nueva forma de ejercer el poder y gobernar8.
Al inicio de este capítulo se mencionó el vínculo entre la ciencia
abierta y el Estado abierto, tras el que subyace la siguiente pregunta: ¿cómo
se puede abordar el poder en general y fortalecer la posición de quienes
se encuentran fuera del sistema? El desarrollo de la innovación basado en
conocimientos diversos, en un marco de aprendizaje, diálogo y respeto
mutuo, puede conducir a sociedades colaborativas.
La ciencia abierta se abordó varias veces a partir de la preocupación
de integrar los lenguajes y las innovaciones provenientes del sector
académico y otros sectores. Como se verá en el capítulo V, con la
iniciativa Carreras Itinerantes de la Universidad Nacional de Costa Rica,
algunas facultades se han desplazado de su lugar tradicional para
realizar actividades de extensión, encuadradas en marcos de gobernanza.
En esos encuentros, el lenguaje de entendimiento e innovación es
8
XI Conversatorio sobre Estado Abierto y Gestión del COVID-19: Ciencia Abierta y Datos
Abiertos: Retos y Oportunidades en tiempos de COVID-19, 14 de agosto de 2020 [en línea]
https://www.facebook.com/watch/live/?ref=watch_permalink&v=341484533686510.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 33

fundamental. La ciencia debe abordar el saber no académico y promover

encuentros con los otros saberes y lenguajes producto de la diversidad
cultural y lingüística.
Se ha detectado una verdadera preocupación por escuchar lo que otros
tienen que decir, con miras a consolidar la sabiduría colectiva. De acuerdo
con McLuhan (McLuhan y Powers, 1995), no se debe mirar por el espejo
retrovisor porque disminuye la capacidad de observar nuevos escenarios.
Es necesario afrontar las nuevas realidades mediante testimonios colectivos,
de la manera en que los griegos construían su verdad, según afirma
Foucault (1996) en La verdad y las formas jurídicas, refiriéndose a Edipo.
Edipo encontró su verdad mediante un recorrido colectivo en el que, al
recoger múltiples versiones, pudo acceder a su propia historia. Se plantea
así el desafío de procesar de manera inusual los nuevos contextos y sus
requisitos acuciantes y para ello se necesita la sabiduría de las multitudes.

F. Conocimiento abierto y ciencia ciudadana

La perspectiva del derecho humano a la ciencia, emanada de la Declaración
Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y fortalecida en
la Declaración de Guatemala, constituye un mandato para la región. Esa
perspectiva tiene dos dimensiones: la garantía de la participación ciudadana
en la actividad científica conforme a sus intereses y capacidades y la protección
del acceso a los beneficios que brinda la ciencia al bienestar de las personas
y las sociedades (Mancisidor, 2017).
Mediante esas directrices se busca contribuir, a partir del desarrollo
de conocimientos locales y situados, al tratamiento de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas.
Babini y Rovelli (2020, pág. 40) señalan que, según Clinio (2019),
hay una disputa entre dos enfoques: “Por un lado, una visión utilitaria
de la ciencia que visualiza una mayor eficiencia, productividad y
competitividad. Por otro lado, la noción de apertura orientada hacia temas
como la garantía de derechos, la justicia cognitiva y la justicia social”.
En cuanto a la ciencia ciudadana, dichas autoras comentan las
siguientes experiencias:
Sobresalen los proyectos del Sistema de Información sobre
Biodiversidad de Colombia (SIB Colombia); el sistema BioModelos,
que facilita la construcción colectiva de modelos de distribución de
especies en el país y la plataforma “Nombres comunes de las plantas
de Bogotá” del Jardín Botánico de Bogotá junto con la estrategia
de apropiación social del conocimiento del Servicio Geológico
34 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Colombiano. En Argentina tienen lugar talleres y conversatorios

sobre ciencia abierta y ciudadana organizados por el Programa de
Datos Abiertos en Ciencia y Tecnología del Ministerio de Ciencia.
En Chile, la Red Chilena de Ciencia Ciudadana financiada por
el ex-CONICYT, la comunidad de expertos Chile Científico y la
Fundación Ciencia Ciudadana creada con el apoyo de la Embajada de
Canadá, en alianza con universidades y centros de investigación, son
reconocidas por su estímulo a participación pública en investigación
con acciones coordinadas, actividades de formación y divulgación
conjuntas y mediante resultados de investigación participativa.
Mientras que el plano de la comunicación científica, se destacan en
Colombia los programas “Todo es Ciencia” “Ideas para el Cambio” o
“A Ciencia Cierta” del recientemente creado Minciencias. A través de
ellos, se busca el diálogo efectivo entre investigadoras, investigadores
y otras comunidades para la generación y el uso del conocimiento con
el fin de atender sus inquietudes o buscar soluciones a sus problemas
locales (págs. 164-165)9.
Con respecto a este punto, Golombek (2017) afirma que la ciencia
ciudadana o demociencia “trata de hacer avanzar al conocimiento
científico más allá de las fronteras del laboratorio o el trabajo de campo
tradicional. Se trata de promover proyectos de investigación que integren
entre sus actores principales a científicos de profesión con el ciudadano
común para la construcción colaborativa del conocimiento”.
Agrega Golombek (2017), que la participación abierta en los
proyectos de investigación “es una forma de apropiación social de la
ciencia como ninguna otra, ya que los ciudadanos se vuelven los actores
principales de esta historia”. En estos casos, la ciencia se transforma en
la actitud de preguntar y maravillarse frente a las cosas que ocurren en
nuestra vida.
Dice Golombek (2017) que “el ciudadano es clave para el alcance
de la investigación. Los ciudadanos científicos son aquellas personas que
se integran a un proyecto de investigación y colaboran con la recolección
sistemática de datos críticos, generalmente sobre cosas que se encuentran
a su alrededor”. Entre otros ejemplos, menciona el comportamiento
de los insectos y los dialectos en el canto de las aves. La información
proporcionada por los ciudadanos ayuda a analizar las huellas del cambio
climático, observar fenómenos astronómicos y medir el temblor de la
Tierra, por citar algunos ejemplos.
9
Véase más información sobre las políticas de Minciencias de Colombia [en línea] https://
minciencias.gov.co/ministerio/sobre-minciencias. Del sitio web surge la intención de dicho
organismo de potenciar las capacidades regionales y sectoriales de investigación e innovación,
frente a los retos y desafíos de la cuarta revolución industrial. En ese contexto, se declara que la
articulación entre las universidades, las empresas, el Estado y la sociedad es fundamental.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 35

Se trata de proyectos colaborativos y abiertos a quien quiera

participar: estudiantes, docentes, familias, entre otros. Solo se requiere
entusiasmo y precisión en la observación y el registro de los datos.
La información sobre muchas de estas iniciativas se publicaron
en revistas destacadas. De esta manera, la ciencia ciudadana permite la
colaboración abierta para el estudio de fenómenos, investigaciones y
descubrimientos científicos.
De acuerdo con Perelló (2014), la ciencia ciudadana “regresa a las
esencias de la ciencia amateur del siglo XIX pero incorpora iniciativas de
innovación social y de innovación abierta”.
La ciencia ciudadana se refiere a la participación del público en general
en las actividades de investigación científica, donde ciudadanos
contribuyen activamente a la ciencia, ya sea con su esfuerzo intelectual,
con conocimiento o con sus herramientas y recursos. Los participantes
proporcionan datos y dispositivos experimentales a los investigadores,
plantean nuevas preguntas y cocrean una nueva cultura científica.
Los voluntarios adquieren nuevos conocimientos, nuevas habilidades,
una comprensión más profunda […] Como resultado de este escenario
abierto, en red y transdisciplinar, las interacciones ciencia-sociedad-
política […] conducen a una investigación más democrática basada en
una toma de decisiones que se sustenta en la información (Socientize,
citado en Perelló, 2014).
Asimismo, Perelló (2014) afirma que:
Las estrategias clásicas unidireccionales de comunicación de la
ciencia hacia la sociedad no funcionan. La investigación científica
queda contaminada desde el primer momento por la comunicación
científica e, inversamente, si no se logra transmitir el latido de la
investigación científica, el proyecto será un fracaso de participación.
La sociedad valida así todos y cada uno de los pasos de la
investigación, la hace más transparente al no experto y el voluntario
combina su contribución a la investigación con un proceso de
aprendizaje constante (Perelló, 2014).

G. Reflexiones finales sobre la gestión

del conocimiento
Los diálogos y los intercambios de saberes que permiten crear, identificar,
organizar almacenar y difundir información deben ser correctamente
gestionados para alcanzar los objetivos y lograr los resultados esperados .
Para ello, es necesario recurrir a mecanismos de gestión del conocimiento a
36 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

fin de formalizar y conectar cada saber con miras a facilitar la innovación y

el potenciamiento del conocimiento colectivo, incorporando la ciencia a la
conversación y la construcción colectiva.
Las mayores dificultades para esta gestión obedecen a la falta de
formalización del conocimiento ciudadano en general y de las diversas
comunidades en particular, que constituye el principal problema que se
debe afrontar para que el diálogo sea posible.
Nonaka y Takeuchi (1999) expusieron estas dificultades. Para
permitir el diálogo con la comunidad científica, es necesario formular el
conocimiento tácito. En la actualidad, existe mucha presión para incorporar
al conocimiento tácito o implícito, el sostenido avance tecnológico
mediante herramientas informáticas, sin advertir que estas solo facilitan
la gestión del conocimiento explícito. Mientras no se aborde también el
conocimiento tácito, es decir, ese conocimiento intuitivo e inconsciente
adquirido a través de la experiencia, estos espacios de innovación no
podrán integrarse. La formalización y la socialización de ese conocimiento
adquieren carácter urgente.
El estudio de la gestión del conocimiento se basa en un conjunto
de conceptos fundamentales. Según Aguilar Villanueva (2020, pág. 6),
estos son: i) la distinción entre datos, información y conocimiento, ya
considerada en el recuadro I.1; ii) la distinción entre conocimiento tácito,
potencialmente innovador pero de difícil comunicación y difusión,
y conocimiento explícito, que caracteriza la producción académica y
corresponde al conocimiento codificado y estructurado; y iii) la distinción
entre el conocimiento como proceso y como producto.
En relación con el tema objeto de consideración, el conocimiento es
fundamentalmente un proceso, aunque también puede ser un producto.
El gran desafío consiste en encontrar la manera de conservar y
gestionar el conocimiento (actividades relacionadas con una producción
y un empleo correctos, la gestión de la innovación y sus aplicaciones
prácticas y el carácter esencial de las tecnologías para dicha gestión) y la
forma de enriquecerlo y difundirlo entre múltiples comunidades y áreas.
Nonaka y Takeuchi (1999) sostienen que, para crear innovación
en una espiral ascendente, es necesario considerar cuatro formas de
conversión entre conocimiento tácito y explícito. Estas surgen cuando el
conocimiento tácito y el conocimiento explícito interactúan, del mismo
modo en que deberían interactuar la sabiduría colectiva de las distintas
comunidades y la ciencia. El conocimiento de las comunidades y las
personas debe formalizarse para permitir su socialización, exteriorización,
combinación e interiorización, que son los mecanismos con los que el
conocimiento individual y los saberes colectivos se enuncian y amplifican.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 37

Por otra parte, es necesario mantener la tensión entre las prácticas

habituales de cada comunidad y su difusión, permitiendo el abordaje
entre áreas. Falivene y Silva (2005, pág. 9) consideran que las creencias
subyacentes, tácitas, son difíciles, si no imposibles de modificar en las
prácticas tradicionales expositivas y unidireccionales. Los espacios más
estimulantes para la creatividad son aquellos que plantean el trabajo entre
las comunidades e individuos, es allí donde es posible diseñar y acordar
innovaciones que trasciendan lo fragmentario. Precisamente, diluir lo
fragmentario facilitará nuevos encuentros.

Bibliografía
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38 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

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 Capítulo II

Universidades abiertas en la era exponencial

Oscar Oszlak

Introducción
En 1932, el filósofo francés Henri Bergson introdujo el concepto de “sociedad
abierta”, que Karl Popper retomó posteriormente en su libro La sociedad abierta
y sus enemigos. Casi un siglo después, el concepto sigue haciendo referencia a
sociedades tolerantes, flexibles, transparentes, que responden a las inquietudes
de la ciudadanía y, por lo tanto, constituyen el contexto social en el que
hoy intenta abrirse paso la filosofía del Estado abierto. Este término no es
simplemente un sucedáneo del concepto más conocido de “gobierno abierto”.
“Estado abierto” alude, más bien, a la voluntad formalmente expresada por
parte de gobiernos, parlamentos, cortes de justicia, organismos de control
público u otras instituciones, estatales o paraestatales, de promover la
apertura de sus repositorios de datos, el acceso ciudadano a la información,
la participación social en las distintas fases del ciclo de las políticas públicas,
la rendición de cuentas y, en general, el control de la gestión pública por
parte de la ciudadanía (Oszlak, 2013). Desde hace ya varios años, se observa
que esta voluntad se ha extendido desde el Poder Ejecutivo hacia los demás
poderes del Estado y otros ámbitos institucionales, como universidades,
partidos políticos, sociedades con participación estatal, emprendimientos
público-privados, fundaciones, beneficiarios de regímenes de promoción,
servicios públicos subsidiados y similares. Definitivamente, parecería que
se ha puesto en marcha una tendencia hacia sociedades más abiertas.
40 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En el presente capítulo se propone analizar los cambios que se

registran en las universidades en este contexto de creciente apertura y
los futuros desafíos que deberán afrontar a raíz de las transformaciones
científicas y tecnológicas que se están produciendo en el marco de la cuarta
revolución industrial y la era exponencial en curso. Se examinan así las
nuevas tendencias que se observan en la oferta académica, asentada en el
trípode que tradicionalmente sostiene la actividad universitaria (enseñanza,
investigación y extensión), y en materia de apertura, transparencia y gestión
interna. Tras algunos apuntes sobre el papel y la orientación que se advierten
en el desarrollo histórico de las universidades, se analizan los cambios más
recientes en cada una de sus áreas básicas de actividad, así como, en general,
en su propia organización y gestión institucional. El capítulo concluye con
una síntesis de las principales tendencias con que se manifiesta la apertura
universitaria en un contexto en el que, simultáneamente, otras instituciones
(estatales y sociales) también eligen el camino de la apertura.

A. De la universidad cerrada a la universidad abierta

La segunda década del siglo XXI comenzó con la pandemia de enfermedad
por coronavirus (COVID-19), cuyos deletéreos efectos se extendieron, en todo
el mundo, a casi todos los aspectos de la vida social. La consiguiente crisis
sistémica determinó la suspensión o modificación de las actividades habituales
de las personas y las instituciones. Si bien a menudo se sostiene que las crisis
constituyen al mismo tiempo una amenaza y una oportunidad, esto no siempre
es así. Esta vez, en el caso de las universidades, este dictum parece ser cierto.
Al igual que en otras áreas del sistema educativo, las universidades debieron
trasladar las actividades de enseñanza e investigación de sus campus o sedes
físicas a los hogares de los investigadores y los docentes y recurrir a medios
de comunicación virtuales para mantener su continuidad. De este modo, se
interrumpieron súbitamente siglos de prácticas tradicionales pero, al mismo
tiempo, las universidades —y la actividad académica en general— pusieron
de manifiesto el papel crucial que pueden desempeñar en la sociedad del
conocimiento actual.
Fueron las universidades las que proporcionaron la investigación
básica que condujo, en un período de tiempo sorprendentemente breve,
al desarrollo de vacunas, nuevas pruebas de diagnóstico y novedosos
tratamientos para enfrentar la pandemia. Los epidemiólogos y los infectólogos
se convirtieron en integrantes de comités asesores gubernamentales o asiduos
analistas en los medios de comunicación. Los sociólogos y los psicólogos
aportaron sus conocimientos para interpretar y evaluar los efectos de la crisis
en la vida cotidiana. Los economistas plantearon sus perspectivas sobre las
medidas que los gobiernos debían adoptar para atender a las poblaciones
más vulnerables o las empresas cuyas actividades se vieron dificultadas.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 41

Sin embargo, cabe señalar que el recurso obligado a los medios virtuales
también puso de manifiesto las desigualdades en el acceso de los estudiantes
a la infraestructura digital necesaria para la continuidad de sus actividades,
pues el acceso a Internet no constituye todavía un bien público global.
Cuando estalló la crisis sanitaria, las universidades atravesaban
desde hacía tiempo procesos de cambio y diversas transformaciones que
en un estudio reciente se sintetizaron en el concepto de “universidad sin
muros” (university without walls) (EUA, 2021). Como sugiere esta imagen,
el elemento clave que caracteriza a esta concepción es la “apertura”. Esto
resulta en cierto modo paradójico, pues las universidades “se abren” en
tiempos de “clausura” y “distanciamiento”.
Según la Asociación de Universidades Europeas (European
University Association (EUA)) (EUA, 2021)1, para promover una universidad
sin muros es necesario: i) asegurar la transparencia de su gobernanza
y liderazgo mediante la representación de la sociedad en sus consejos y
órganos directivos; ii) recibir el aporte ciudadano en la definición de las
prioridades de su programa de investigación; iii) brindar educación superior
a todas las personas a lo largo del ciclo de vida; iv) flexibilizar la oferta de
cursos, la evaluación de la enseñanza y la acumulación de conocimientos;
v) promover una movilidad ilimitada entre el sector académico y el mundo
del trabajo, de manera que los académicos mantengan sus conocimientos
actualizados y puedan satisfacer la demanda de competencias de una fuerza
de trabajo en constante cambio; vi) impulsar la movilidad entre instituciones
y a través de las fronteras; vii) abrir la ciencia de modo que los resultados
y los datos de investigación sean accesibles para todos; viii) aprovechar
la tecnología digital para facilitar la solidaridad y la enseñanza colaborativa,
las clases y los laboratorios virtuales y el partenariado abierto entre
instituciones europeas y de otros países y ix) promover el compromiso
abierto con asociaciones civiles, culturales y empresariales para lograr
economías y sociedades regionales y locales más sostenibles2.
Estas orientaciones contrastan fuertemente con la idea todavía
vigente del papel que las universidades cumplen con respecto a sus
destinatarios y a la sociedad en general. Ronald Barnett (2011) distingue
tres fases en la evolución histórica del papel de la universidad como
institución: en la época medieval, las universidades funcionaron al servicio
de la religión y la espiritualidad; en la era posindustrial, promovieron la
investigación que produjo importantes avances tecnológicos y un enorme

1
Los 850 miembros de esta institución representan a las universidades más importantes de ese
continente.
2
El trabajo titulado Universities Without Walls: A Vision for 2030, publicado en 2021 y basado en
consultas realizadas el año anterior con los miembros de la asociación, otros actores involucrados
en el tema y expertos de todo el continente, se propone como una guía para fortalecer a las
instituciones de educación superior europeas.
42 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

crecimiento económico y, en la época actual, se han orientado por su

propio interés, refugiándose en una “torre de cristal” frente a un mercado
sumamente competitivo para sus egresados.
Si bien se puede concordar o no con esta interpretación, desde hace
una o dos décadas se estaría promoviendo un nuevo tipo de universidad,
que el propio Barnett (2011) denomina “universidad ecológica”, no tanto
en relación con un particular interés en el medio ambiente, sino en el
sentido contextual del término “ecología”. Se trata de una universidad
profundamente conectada con la sociedad que la rodea, que ofrece
libremente todos sus recursos de conocimiento y se compromete activamente
para lograr un mundo mejor. Este tipo de universidad se propone resolver
algunos de los problemas más acuciantes de la humanidad, educando a los
estudiantes para que se conviertan en ciudadanos globales y adquieran un
“pensamiento para la sostenibilidad”, es decir, que aprovechen los beneficios
de una economía sostenible, desarrollen soluciones que trasciendan
fronteras, trabajen para renovar pueblos y culturas y construyan cohesión
social, independientemente del área de estudio o el tipo de título obtenido.
De esta manera, se habría iniciado la cuarta fase de la evolución de
las universidades, que correspondería a la denominada “universidad 4.0”,
caracterizada por el pasaje de estas instituciones del ensimismamiento a la
apertura, el compromiso y el servicio de distintos destinatarios: empresas,
instituciones y comunidades localizadas en su radio de acción. Es decir,
para ser relevante en el escenario mundial que se aproxima, la institución
“universidad” ha comenzado a introducir cambios profundos en el modelo
clásico que orientó su misión, sobre la base de objetivos de enseñanza,
investigación y extensión. Como se comprobará en este trabajo, esto supone
diversas medidas de apertura y modificaciones en la estructura, las modalidades
de financiamiento, los planes de estudio, las estrategias de investigación, los
perfiles profesionales que se han de formar y el contexto operativo.

B. ¿Qué es una universidad abierta?

Existe bastante confusión sobre el significado del término “universidad
abierta”. Para algunas personas, el llamado sistema educativo de carrera
abierta es uno de los modelos que, por ejemplo en México, buscan satisfacer
la demanda de educación superior mediante un plan de estudios flexible,
que no responde a un sistema de escolarización convencional. Para otras, la
universidad abierta es, simplemente, una universidad a distancia, que utiliza
una plataforma informática y ofrece al alumnado el apoyo de un tutor.
Lo cierto es que algunas de estas casas de estudios, como la Universidad
Abierta de Cataluña o la Universidad Abierta Interamericana (UAI), se
crearon en la década de 1990, precisamente cuando los avances en las
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 43

tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) hicieron posible

esa modalidad de instrucción a distancia. De acuerdo con la UAI, dicha
institución es también abierta desde el punto de vista pedagógico
porque, desde el primer día de clase, los alumnos acceden a la formación
y los conocimientos científicos en el medio en el que actuarán como
profesionales en el futuro. Asimismo, se considera abierta desde el punto
de vista social porque, durante toda su carrera, los alumnos realizan
pasantías en empresas e instituciones afines al medio social.
Más allá del uso que cada universidad pueda hacer de este término
ciertamente polisémico, resulta evidente que la apertura universitaria
ha ido adoptando nuevos significados, que podrían sintetizarse en las
siguientes tendencias a:
• una mayor transparencia y rendición de cuentas de las
actividades y la aplicación de los recursos universitarios,
• un mayor acceso a la educación universitaria,
• una disponibilidad del conocimiento más generalizada y
• una mayor inserción y participación en la actividad productiva.

Con respecto a la primera de estas tendencias, puede comprobarse

que “universidad transparente” se ha convertido en un leitmotiv de este
tipo de instituciones en todo el mundo, a partir de la difusión de la filosofía
del gobierno abierto en la segunda década del siglo. En la Argentina, por
ejemplo, la Universidad Nacional de Cuyo implementa desde 2015 el
proyecto Universidad Transparente, un modelo de gestión que tiene el
objetivo de garantizar, mejorar y fortalecer el derecho a la información
pública, promoviendo la cultura de la transparencia y el buen gobierno.
Mediante diversas acciones y el desarrollo de herramientas tecnológicas, se
busca la participación activa de todos los claustros y las distintas disciplinas
de la universidad en el debate de la transparencia como principio y como
instrumento de gestión3.
Esta iniciativa, que fue pionera en la Argentina, se ha difundido
ampliamente y cada vez son menos las universidades latinoamericanas o de
otras regiones que no se identifican como “abiertas”. En España, la Fundación
3
El Portal de Gobierno Abierto (véase [en línea] www.uncuyo.edu.ar/transparencia) constituye un
canal de comunicación, una herramienta web de carácter informativo y acceso libre, que proporciona
información relevante sobre las actividades de la universidad y permite a las personas interesadas,
dentro y fuera de la comunidad universitaria, acceder fácilmente a información clara, confiable,
comprensible y relevante sobre el funcionamiento y las actividades de esa casa de estudios. El portal
se basa en los principios de facilidad de acceso, utilización de un lenguaje sencillo, navegación
simplificada, información oportuna y confiable y mejoramiento continuo. En este sitio se ofrece
información sobre el concepto de gobierno abierto y el programa de transparencia de la universidad,
así como en materia de autoridades, normativa, planeamiento, elecciones, convenios, rendición de
cuentas, obras, personal, trámites, concursos, compras y licitaciones, entre otros aspectos.
44 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Haz (antes Fundación Compromiso y Transparencia) publica desde hace

algunos años una clasificación de transparencia voluntaria de las páginas
web de las universidades de ese país. A partir del portal de la Conferencia
de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE) se han analizado
75 universidades (49 públicas y 26 privadas), cuyo grado de transparencia se
clasifica según las categorías “transparente”, “traslúcida” y “opaca”, basadas
en un criterio cuantitativo, a las que se suma un criterio cualitativo, que
indica si se publican los estados financieros y el informe de auditoría.
La definición de transparencia voluntaria utilizada por la Fundación
Haz para elaborar su clasificación hace referencia al “esfuerzo por
difundir y publicar en la web la información relevante de la organización,
haciéndola visible y accesible a todos los grupos de interés de manera
íntegra y actualizada” (Fundación Haz, s.f.). En ese sentido, se destacan las
condiciones de:
• Visibilidad: el contenido está situado en un lugar visible en las
páginas web.
• Accesibilidad: el contenido puede verse sin necesidad de
permisos de acceso.
• Actualidad: el contenido está actualizado.
• Integralidad: la información es completa y exhaustiva.
Para recibir la calificación de “transparente”, según esta clasificación,
se deben sumar al menos 40 de los 54 puntos posibles y cumplir con los
indicadores de información económica (estados financieros e informe de
auditoría públicos). Las áreas de análisis para evaluar la transparencia
de los datos son: plan estratégico, personal, políticas y gobierno, Consejo
Social, entidades dependientes, oferta y demanda académicas; personal
docente e investigador, alumnos, información económica y resultados.
Las otras tres tendencias mencionadas —mayor acceso a la
educación universitaria y transparencia en la actividad de enseñanza,
disponibilidad del conocimiento más generalizada y mayor inserción y
participación en la actividad productiva— se corresponden nítidamente
con las actividades que las universidades desarrollan en cada una de las
principales áreas que conforman su misión. A continuación se analizan
esas tendencias en el contexto de los distintos ámbitos de actividad.

C. Acceso abierto y transparencia en la enseñanza

El modelo clásico que ha orientado la misión de las universidades se basa
en un trípode que combina enseñanza, investigación y extensión, tres
componentes básicos del papel que cumplen en la sociedad. Mientras algunos
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 45

autores consideran las diferentes funciones de la universidad como una

“trinidad” (Kapur, 2016), otros las clasifican en orden de importancia, con
la docencia en primer lugar (que a su juicio da sentido a la existencia de las
universidades), seguida por la investigación y la extensión, que constituiría
su “tercera misión”. Se destacan también su carácter de actividades aisladas
y la necesidad de integrarlas.
Esto no siempre fue así pues, históricamente, esas tres funciones no
tienen ni han tenido el mismo peso en la actividad universitaria. También
son disímiles las posiciones que se plantean con respecto a la posibilidad
de que una sola persona desempeñe las tres funciones (enseñar, investigar
y realizar actividades de extensión).
Originalmente, la enseñanza constituía la función básica y casi
exclusiva de la universidad. El concepto de “universidad de investigación”
surgió a principios del siglo XIX en Prusia en Alemania, donde Wilhelm
von Humboldt defendió su propuesta de unificar la enseñanza y la
investigación como medio para producir una educación centrada en
las principales áreas de conocimiento (ciencias naturales, sociales y
humanidades), en lugar de los objetivos anteriores de la educación
universitaria, es decir, desarrollar una comprensión de la verdad, la
belleza y la bondad (Menand, Reitter y Wellmon, 2017). De acuerdo con
Roger L. Geiger (2016), autor especializado en la historia de la educación
superior en los Estados Unidos, el modelo para la universidad de
investigación estadounidense fue establecido por cinco de los nueve
colegios coloniales fundados antes de la revolución en ese país (Harvard,
Columbia, Yale, Princeton y Pensilvania), cinco universidades estatales
(Michigan, Wisconsin, Minnesota, Illinois y California) y cinco
instituciones privadas concebidas desde sus inicios como universidades
de investigación (Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT), Cornell,
Johns Hopkins, Stanford y Chicago).
Hace apenas 40 años, la docencia era casi exclusivamente de grado
y constituía el grueso de la actividad universitaria. En pocas décadas, la
educación superior creció de manera explosiva. Por ejemplo, mientras en
1983 la Argentina contaba con 24 universidades nacionales, en la actualidad
se registran 55. La expansión de las universidades privadas fue aún mayor,
pues su número aumentó exponencialmente. En ese período, no solo
aumentó la cantidad de programas de formación de posgrado sino también
su progresiva especialización. Asimismo, se diversificaron sus modalidades,
mediante diplomaturas, maestrías, doctorados y posdoctorados.
Por otra parte, la importancia de la investigación dentro de la misión
de las universidades fue creciendo gradualmente, sobre todo a medida
que aumentaba el número de investigadores que integran el Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Según el
46 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Censo de Ciencia y Tecnología de 1971, ese año el CONICET tenía apenas

699 investigadores, dotación que en la actualidad asciende a más de
10.000 investigadores, más de 11.000 becarios de doctorado y posdoctorado
y más de 2.600 técnicos y miembros de la Carrera del Personal de Apoyo
a la Investigación y Desarrollo (CPA), el 80% de los cuales trabaja en
universidades nacionales.
Por último, la extensión universitaria se concibió como una manera de
“extender” la presencia de la universidad en la sociedad, sobre todo por medio
de actividades de difusión cultural. Sin embargo, su concepción ha cambiado
a lo largo del tiempo, orientándose al establecimiento de interacciones muy
diferentes entre la universidad y la sociedad, incluido el Estado. Actualmente
se tiende a la integralidad, entendida como un movimiento que pone la
extensión en el centro de la tríada, es decir, la interacción con la sociedad como
el motor de la vida universitaria. Esta relación con el medio permite descubrir
nuevas áreas de investigación, producir nuevos conocimientos y utilizar
metodologías de aprendizaje integrales y humanistas.
Se destaca no solo el cambio cuantitativo en el volumen de actividad
producido en estas tres áreas sino, especialmente, la mayor apertura que
parece caracterizar a cada una de ellas.
La tendencia al incremento del acceso y la transparencia en
la educación superior se manifiesta, principalmente, en las políticas
de mayor apertura a sectores excluidos o discriminados, la mayor
visibilidad de los contenidos y la mejor calidad de la enseñanza
ofrecida. La adopción de políticas de “acción afirmativa” comenzó
hace medio siglo y dio lugar a célebres decisiones de la Corte Suprema
de los Estados Unidos. En los últimos años, esta forma de apertura se
convirtió en el eje de propuestas que buscan transformar la universidad
del futuro. Se citan, al respecto, dos experiencias: la Alianza de
Innovación Universitaria (University Innovation Alliance) y la llamada
Tormenta HAIL (The HAIL Storm). La primera consiste en un consorcio
de 11 universidades públicas comprometidas a aumentar el número
y la diversidad de los graduados universitarios. El compromiso de sus
miembros de innovar juntos y compartir las lecciones aprendidas para
mejorar el desempeño de los estudiantes, la convierte en un ejemplo
de colaboración en la educación superior4. La alianza se creó en 2014
con el objetivo de promover la graduación de estudiantes negros, hijos
de inmigrantes y de bajos ingresos. Tres años más tarde, el número de
graduados de bajos ingresos y de graduados negros aumentó un 32% y
4
Sus miembros fundadores son: Universidad del Estado de Arizona; Universidad del Estado de
Georgia; Universidad del Estado de Iowa; Universidad del Estado de Michigan; Universidad
del Estado de Ohio; Universidad del Estado de Oregon; Universidad Purdue; Universidad de
California, Riverside; Universidad Central Florida; Universidad de Kansas y Universidad de
Texas en Austin. La alianza recibe el apoyo financiero de diversas fundaciones privadas.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 47

un 56%, respectivamente. La Alianza de Innovación Universitaria utiliza

chatbots e inteligencia artificial (IA) para realizar el seguimiento de los
estudiantes y anticipar posibles obstáculos en su carrera. Asimismo,
tiene programas de vinculación con potenciales empleadores y utiliza el
asesoramiento proactivo de tutores, que anticipan eventuales problemas
de avance. Por último, ofrece becas de finalización de estudios y organiza
reuniones cuidadosamente diseñadas para analizar los problemas y
hallar soluciones comunes.
La Tormenta HAIL (la sigla corresponde a “Harvesting Academic
Innovation for Learners” y forma la palabra “granizo”) es una red de líderes
en el ámbito de la educación superior que funciona en la Universidad de
Michigan y propone un desafío de innovación colectiva, a partir de la
experimentación. Se basa en comunidades de práctica que abordan las
oportunidades y los desafíos más urgentes que enfrentan los líderes en
innovación en el marco de la educación superior (por ejemplo, nuevos
modelos de empresa, cambios culturales, pasaje de la producción piloto a la
producción en escala, contabilidad de la innovación, entre otros). Sus valores
incluyen el aprendizaje avanzado, la resolución de problemas, el fomento
de la equidad y la inclusión y el aumento de la accesibilidad. Aprovecha
el diseño, la tecnología y la investigación educativa para dar forma al
futuro del aprendizaje. Plantea procesos de educación permanente y ofrece
experiencias de aprendizaje abiertas para que el conocimiento sea accesible
tanto para los estudiantes globales como para el campus residencial.
La “apertura” en la educación superior también adquiere otros
significados. Para Peter y Deimann (2013), se ha convertido en la “marca de
agua” de un creciente número de materiales de aprendizaje, plataformas y
prácticas relacionadas, que alcanzan a una gran variedad de instituciones
y personas. Citan, por ejemplo, los recursos educativos abiertos (REA), los
cursos en línea masivos y abiertos (CEMA) e iniciativas como Coursera,
que son algunas de las manifestaciones del movimiento que ha adoptado
la consigna de la apertura. Sin embargo, el sentido y las particularidades
de la apertura no resultan totalmente claros. En la educación, lo “abierto”
forma parte de un debate en el contexto de los avances tecnológicos que han
permitido que dicha apertura emerja en su forma actual. Las exploraciones
más profundas de su sustento filosófico no son del todo claras.
Otros autores (Jongbloed y otros, 2018) examinan la apertura en la
enseñanza universitaria a partir de una serie de mecanismos, cada vez más
sofisticados, que se emplean en este campo para mejorar el conocimiento
de los potenciales demandantes de los servicios educativos, así como de
los propios gobiernos y otras partes interesadas, acerca de los contenidos
y la calidad de la oferta. Se trata de instrumentos como la acreditación,
las clasificaciones y los contratos de desempeño. Estos autores destacan
que la educación, al menos desde una perspectiva económica, es un
48 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

bien “experiencial”, porque su calidad solo puede juzgarse después del

“consumo” y no antes. Como otros bienes experienciales, suele adquirirse a
partir de la reputación o la recomendación. Por ese motivo, los mecanismos
como la acreditación, las clasificaciones y los contratos de desempeño
cumplen un papel legitimador y todas las instituciones universitarias
tratan de alcanzar posiciones sumamente valoradas, sobre todo —aunque
no exclusivamente— por los destinatarios de sus servicios educativos.
Existen varias razones que justifican esta creciente necesidad de
información. En primer lugar, los aportes financieros de los estudiantes,
los contribuyentes y diversas fundaciones a la educación superior
son cada vez mayores. En segundo lugar, el número y la variedad de
instituciones proveedoras de educación superior y programas ofrecidos
son cada vez mayores y dificultan las decisiones de los potenciales
estudiantes a la hora de elegir qué y dónde estudiar. Asimismo, los
gobiernos buscan asegurar que las universidades de su jurisdicción
proporcionen una educación y productos de investigación de calidad,
que resulten útiles para el mercado de trabajo, la actividad económica y la
vida comunitaria. En tercer lugar, la sociedad en red actual se caracteriza
cada vez más por una “individualización de masas”, de manera que
quienes consumen educación demandan servicios personalizados según
sus necesidades, planes y capacidades. Por lo tanto, estos demandantes
evalúan constantemente la oferta universitaria para hallar las propuestas
y los proveedores que mejor satisfagan sus necesidades específicas. El
resultado es una creciente demanda de transparencia. Incrementar la
transparencia de las actividades y los resultados de las instituciones
universitarias se ha convertido, de este modo, en un objetivo central para
repensar la gobernanza de la educación superior.
La acreditación universitaria es uno de los mecanismos de
transparencia más antiguos en la educación superior y, probablemente, una
de las formas más comunes para certificar su calidad, que es el principal
objetivo de su introducción. La característica destacada de este instrumento
es que la calidad de un programa o una institución universitaria se resume
en una decisión (pasa, no pasa) y, a veces, en una categorización (por ejemplo,
excelente, muy buena, buena). Comenzó a difundirse en los Estados Unidos
después de mediados del siglo pasado, en Europa en la década de 1980 y
en América Latina a partir de los años noventa. Más que la producción o el
desempeño, la acreditación evalúa indicadores de insumos, como el número
y las calificaciones del elenco de profesores, el tamaño de las bibliotecas o
la razón entre profesores y alumnos. No obstante, la relevancia de estos
indicadores para incrementar la transparencia con respecto a la calidad
de la experiencia de enseñanza o aprendizaje, las tasas de graduación o la
empleabilidad de los egresados es limitada. Ello determinó que en muchos
sistemas de acreditación se introdujeran otros indicadores de desempeño,
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 49

como las tasas de abandono o la duración media del cursado de carreras.

En los últimos años, en algunos países escandinavos la acreditación se ha
concentrado en los resultados de aprendizaje que los programas de estudio
se proponen lograr, pero no es mucho lo que los estudiantes logran obtener
de un indicador binario (pasa, no pasa) como una acreditación. Algunos
aducen que más que incentivar la calidad, este mecanismo atenta contra
la libertad académica, razón que explica la resistencia que la acreditación
universitaria genera en muchos lugares.
Las clasificaciones de universidades surgieron, principalmente,
por iniciativa de algunos medios de comunicación privados para ofrecer
información más útil que la proporcionada por la acreditación. Aunque
su principal objetivo es ayudar a los estudiantes a decidir qué estudios
universitarios realizar y dónde hacerlo, también brindan información
a los decisores políticos sobre el desempeño de las instituciones de
educación superior. Por otra parte, las clasificaciones resultan atractivas
para el público en general, reflejan la competencia internacional entre
universidades y, al mismo tiempo, la refuerzan.
No obstante, las clasificaciones también han sido objeto de críticas,
tanto por los posibles sesgos metodológicos en su elaboración como por
su tendencia a la estratificación, más que a la diversificación. Algunas de
ellas, como World University Rankings de Times Higher Education, QS World
University Rankings o Shanghai Ranking, no suelen distinguir las
necesidades de los diferentes usuarios de la información, pues proporcionan
un valor y una posición fija en una lista. Asimismo, dejan de lado la
diversidad interna de las instituciones analizadas y solo emplean un estrecho
conjunto de variables en la evaluación. Por último, tienden a privilegiar la
información producida en idioma inglés (por ejemplo, las publicaciones).
A raíz de estos déficits, en los últimos años se han realizado clasificaciones
alternativas, con un enfoque metodológico distinto para hacer frente a las críticas
habituales5. Por ejemplo, U-Multirank (Van Vught y Ziegele, 2012), ha adoptado
una visión multidimensional del desempeño universitario como herramienta
de transparencia, discriminando las actividades institucionales, separando las
funciones de enseñanza, investigación y extensión e incorporando la tendencia
a la internacionalización. Por otra parte, permite a los usuarios elegir entre
distintos indicadores de desempeño, sin combinarlos en un puntaje o posición
en una lista, para crear clasificaciones cuya relevancia se basa en las necesidades
específicas de información. Además, asigna puntajes para cada indicador
utilizando una escala (por ejemplo, de “muy bueno” a “débil”) y ofrece
información sobre disciplinas y grupos de programas específicos.

5
Varios sitios web, semipúblicos y privados, han intentado mejorar la calidad y la transparencia de
la información sobre las universidades y las carreras, incrementando la transparencia de los datos.
Entre otros ejemplos, cabe mencionar el CHE University Ranking en Alemania, Studychoice123 en
el Reino de los Países Bajos y Teaching Excellence Framework (TEF) en el Reino Unido .
50 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Entre las iniciativas innovadoras en esta materia cabe

mencionar el Webometrics Ranking of World Universities6. Cada seis
meses, esta clasificación ofrece un ejercicio científico independiente,
objetivo, gratuito y abierto para proporcionar información fiable,
multidimensional, actualizada y útil sobre el rendimiento de las
universidades de todo el mundo. Su objetivo es producir un análisis
cuantitativo del contenido de Internet en particular de los aspectos
relacionados con los procesos de generación y comunicación académica
del conocimiento científico. En la clasificación se incluyen más de
31.000 instituciones de investigación de todo el mundo, incluidas
4.000 instituciones de América Latina, 265 instituciones españolas y los
perfiles de 91.000 investigadores españoles.
Webometrics privilegia criterios como el impacto, la calidad
del contenido, el prestigio internacional, el rendimiento académico,
el valor de la información, la utilidad de los servicios, el número total
de páginas alojadas en el dominio web principal, la apertura a la
creación de repositorios institucionales de investigación de acceso
abierto y la excelencia de los trabajos académicos publicados en revistas
internacionales de alto impacto. El objetivo original de la clasificación
es promover la publicación en la web académica, mediante el apoyo a
las iniciativas de acceso abierto, a fin de aumentar la transferencia de
conocimientos científicos y culturales generados por las universidades a
toda la sociedad. Al establecer rangos según el impacto, la apertura y la
excelencia, ofrece criterios diferenciales para la comparación, según los
intereses que motivan la consulta.
Por último, los contratos de desempeño como mecanismo de
transparencia consisten en acuerdos entre instituciones individuales de
educación superior y sus gobiernos u organismos de financiamiento, que
vinculan una parte de los recursos públicos obtenidos al cumplimiento
de determinadas metas o resultados. Inspirados en el paradigma de la
nueva gestión pública, estos contratos se difundieron, con diferentes
denominaciones, en Australia, Austria, algunas provincias del Canadá,
Dinamarca, Finlandia, Alemania, el Japón, Irlanda, Escocia y algunos
estados de los Estados Unidos (De Boer y Jongbloed, 2015; Jongbloed y
Vossensteyn, 2016). Los contratos de desempeño buscan recompensar el
comportamiento deseado, la diversificación de la misión, la mayor calidad
y relevancia del desempeño y la mayor transparencia de las universidades.

6
Webometrics Ranking of World Universities es una iniciativa del Laboratorio de Cibermetría, un
grupo de investigación perteneciente al Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC),
el mayor organismo público de investigación de España. El Ranking Web of Universities
comenzó a elaborarse en 2004.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 51

D. La disponibilidad del conocimiento

Otra forma de apertura, que se refiere principalmente a la actividad de
investigación de las universidades, comenzó con el movimiento a favor del
open access o acceso abierto, que brega por otorgar acceso gratuito y libre,
preferiblemente en línea, a la información académica (publicaciones y datos).
Sus principios se establecieron en 2003, en la Declaración de Berlín sobre
Acceso Abierto al Conocimiento en Ciencias y Humanidades, suscripta por
numerosas organizaciones internacionales, incluidas todas las universidades
y las instituciones de investigación holandesas.
Una publicación se define como “de acceso abierto” cuando no
existen barreras técnicas, legales o financieras que impidan acceder
a ella, es decir, cuando cualquier persona puede leerla, descargarla,
copiarla, distribuirla, imprimirla o usarla en la educación o en la actividad
científica, dentro del marco jurídico vigente. El acceso abierto es un modelo
de publicación y comunicación académica que pone la información a
disposición de los usuarios sin costo alguno, a diferencia del modelo de
suscripción tradicional a revistas o publicaciones mediante pago.
Las diversas “rutas” hacia el acceso abierto (dorada, verde, diamante)
suponen diferentes modalidades y grados de apertura y los costos de
publicación se asumen y distribuyen de distinto modo según la ruta
elegida. Sin embargo, los debates sobre el acceso abierto son complejos y los
argumentos a favor o en contra suelen plantearse en términos antagónicos.
La cuestión involucra a gobiernos, financiadores de la investigación,
responsables de política universitaria, editores, sociedades científicas,
bibliotecarios y comunidades académicas. Los partidarios de la apertura
sostienen que el acceso abierto incrementa notablemente la difusión
académica y no académica del trabajo de investigación, ahorra recursos
a los editores y financiadores de la investigación y hasta puede brindar
algunos beneficios económicos a las revistas tradicionalmente basadas en
la suscripción. También afirman que permite mejorar la difusión del trabajo
de los investigadores de los países menos desarrollados, que suele ser más
restringida con respecto a la de sus pares de los países desarrollados.
Quienes se empeñan en mantener los “muros de pago” para acceder
al conocimiento científico son, evidentemente, los integrantes del oligopolio
que controla el mundo editorial de la producción académica. Presentándose
como los “guardianes” de la calidad científica de dicha producción, defienden
su papel en la supervisión y gestión de un ejército de revisores y editores
que integran un negocio que ha tenido un crecimiento considerable. Las
empresas como Elsevier y Springer Nature son sumamente rentables, pues
obtienen en forma gratuita una enorme cantidad de mano de obra calificada
y financiada por los contribuyentes y cobran precios muy superiores a los
costos por la suscripción a los cientos de revistas que administran. Los
52 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

académicos no reciben pagos por la contribución de sus artículos y, a menudo,

deben pagar para que las revistas los publiquen. Tampoco se remunera a
los pares evaluadores que supervisan el cumplimiento de los estándares
académicos del material publicado. Por otra parte, las universidades deben
comprar suscripciones a un costo exorbitante para poder descargar y leer su
propio trabajo y el de otros científicos.
A medida que el número de revistas científicas se multiplicaba, las
editoriales comenzaron a adquirirlas y a consolidarse, convirtiendo un
negocio difuso en un oligopolio controlado por un pequeño número de
empresas. A comienzos de la década de 1970, Elsevier, Wiley-Blackwell,
Springer y Taylor & Francis publicaban la quinta parte de todos los
artículos de las ciencias médicas y naturales. En 2013, su participación
había aumentado al 53%. Solo Elsevier, la editorial científica holandesa
más poderosa del mundo, publica casi medio millón de artículos en sus
3.000 revistas, incluidas las influyentes Cell, Current Biology y The Lancet.
La llegada de Internet generó la ilusión de que los costos de publicación
se reducirían notablemente a medida que los archivos electrónicos en
formato PDF se convirtieran en el principal medio de difusión de los
artículos. Sin embargo, las empresas oligopólicas no adoptaron un nuevo
modelo comercial y de precios acorde con los medios de difusión sin costo.
En lugar de ello, optaron por impulsar la venta de suscripciones masivas a
paquetes de revistas, en lugar de suscripciones a revistas individuales. Si
bien para las empresas representó un negocio rentable, el supuesto beneficio
para las universidades, derivado de la compra masiva, no se concretó porque
los usuarios universitarios solo consultaban una parte del “paquete”7.
El 10 de julio de 2019, la Universidad de California canceló su
suscripción de casi 11 millones de dólares anuales a Elsevier, con lo cual
quitó a los 27.500 científicos que trabajan para ella el acceso a los artículos
de las 3.000 revistas académicas que controla esa editorial. Al considerar
que esos científicos generan la décima parte de todos los trabajos de
investigación académica publicados en los Estados Unidos, el impacto
de esa decisión en la guerra que muchas instituciones están librando por
una ciencia libre resulta evidente. Si bien es muy probable que la industria
editorial termine por cambiar su modelo de negocios, como en el pasado
hicieron las industrias musical y cinematográfica, intentará proteger el
modelo actual tanto como le sea posible.
En 2013, la Oficina de la Casa Blanca para Políticas de Ciencia y
Tecnología emitió una directriz para exigir que los resultados (artículos
y datos) de las investigaciones financiadas por los contribuyentes
7
Los datos muestran que las universidades gastan mucho dinero en revistas que ninguno de los
usuarios de su sistema de biblioteca lee. En 2018, la Universidad de Virginia pagó 672.000 dólares
a Springer Nature por casi 4.000 revistas, 1.400 de las cuales nunca fueron consultadas.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 53

estadounidenses estén libremente disponibles para el público en general.

Esta política se ratificó posteriormente mediante leyes adoptadas para
asegurar su implementación.
Diversos mecanismos se han puesto en práctica para avanzar
hacia el acceso abierto al conocimiento. Creative Commons, por ejemplo,
es una organización sin fines de lucro que permite compartir y utilizar
la creatividad y el conocimiento por medio de herramientas legales. No
reemplaza el derecho de autor sino que funciona en forma paralela. Permite
que la utilización y el reconocimiento del trabajo de muchos investigadores
por terceros o autoriza su distribución con propósitos no comerciales. Estas
licencias son legalmente válidas y pueden utilizarse sin cargo. Por otra
parte, se observa un número cada vez mayor de publicaciones, sitios web y
directorios que ofrecen información sobre datos y publicaciones accesibles
libremente, como Scholarly Open Access Journals, Libraries & the Internet
Toolkit, Scholarly Publishing and Academic Resources Coalition (SPARC),
Open Access Directory, ROAD y cOAlition S, entre otros.
De acuerdo con la encuesta más reciente de la Asociación de
Universidades Europeas (Morais, Berghmans y Gaillard, 2022, pág. 18), el
acceso abierto y su implementación constituyen el principal avance que
se ha registrado en la transición hacia una ciencia abierta. Aunque en el
informe se destaca que parecería existir un consenso generalizado acerca
de que el futuro de la comunicación académica se está desplazando de las
intenciones iniciales a los avances efectivos, existen enormes disparidades
entre diferentes países e instituciones. Entre otras recomendaciones, en el
informe se propone que las universidades:
• Inviertan en crear las condiciones para monitorear las
actividades en materia de acceso abierto (número, repositorios,
publicaciones, costos, financiamiento, entre otros aspectos).
• Realicen los cambios necesarios para que sus investigadores
puedan cumplir con los requisitos del Plan S, creando un ámbito
transparente, diverso, sostenible e interoperable para todos los
países y las instituciones8.
• Consideren diferentes vías para la publicación en acceso abierto,
teniendo en cuenta que la bibliodiversidad es fundamental para
desarrollar un sistema de publicaciones bajo esta modalidad.

8
En el Plan S de la denominada cOAlition S se dispuso que, a partir de 2021, todas las
publicaciones académicas sobre los resultados de las actividades de investigación financiadas
mediante subvenciones públicas o privadas proporcionadas por consejos de investigación y
organismos de financiación nacionales, regionales e internacionales deben publicarse en revistas
o plataformas de acceso abierto o estar disponibles de inmediato por medio de repositorios de
acceso abierto (ESF, 2023).
54 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En definitiva, parecería que la tendencia al acceso abierto es

imparable y, más allá de la controversia que todavía origina, es muy
probable que sus resultados sean sumamente positivos para el progreso
y la difusión de la ciencia. También es posible que contribuya a mejorar
el desempeño y la calidad de las universidades. Los hallazgos de una
investigación (Olsbo, 2013) que analizó el Ranking Web of Universities
y el Ranking Web of Repositories y el progreso logrado por algunas
universidades de ocho países europeos en estas clasificaciones en cuanto
al impacto de los trabajos citados muestran el crecimiento de Finlandia,
Dinamarca y Noruega en todas las comparaciones. Las actividades de
acceso abierto, comunes en estos tres países, constituyen uno de los
factores explicativos.

E. Orientación de la extensión universitaria

hacia los sectores productivos
El movimiento de extensión universitaria surgió en la década de 1870 en
Inglaterra, como un sistema educativo organizado y funcional que procuraba
brindar enseñanza terciaria a quienes no podían asistir a la universidad
(Lawrie, 2014). La iniciativa formaba parte de los cambios más amplios
registrados desde principios de ese siglo en la educación de los adultos. Si
bien las antiguas universidades de Oxford y Cambridge preparaban a la
aristocracia inglesa para las carreras en la política, el clero o el derecho, no
brindaban formación práctica a los integrantes de la creciente clase media
para ingresar al sector comercial o empresarial (Kelly, 1992).
Medio siglo más tarde, la Reforma Universitaria proclamada en 1918
en la Universidad Nacional de Córdoba, en la Argentina, marcaría un hito
al sentar las bases para una universidad abierta a la comunidad, con un
compromiso social de democratización del conocimiento, que cuestionaba
y transformaba el modelo cerrado y elitista de educación superior
existente. Otro hito que cabe mencionar, ocho décadas más tarde, fue la
Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI: Visión y
Acción (1998), en el marco de la Conferencia Mundial sobre la Educación
Superior, que reafirmaba el papel de la universidad en la erradicación de
la pobreza, el hambre, el analfabetismo, la violencia, la intolerancia y el
deterioro del medio ambiente, destinando su labor interdisciplinaria al
análisis y la resolución de esos problemas. En la declaración también se
destacaron los vínculos entre la universidad y el mundo del trabajo y la
actividad productiva.
A pesar de estas declaraciones, durante la mayor parte del siglo
pasado la extensión universitaria se concentró en la organización y
difusión de actividades culturales hacia la comunidad y constituyó
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 55

siempre una función marginal y subordinada con respecto a la enseñanza

y la investigación. Si bien no se conoce el momento exacto en que la
orientación de la extensión comenzó a modificarse, lo cierto es que con
el desarrollo científico-tecnológico y la expansión y diversificación de la
educación superior, el contenido y los destinatarios de la extensión fueron
cambiando y aumentó la importancia relativa de estas actividades en el
marco de la misión de las universidades.
En la década de 1970, cuando los estudios sobre la modernización,
el subdesarrollo y la dependencia económica constituían temas centrales
del debate académico y político en América Latina, el físico argentino
Jorge Alberto Sábato propuso un modelo para analizar los vínculos entre
el Estado, el sector científico-tecnológico y los sectores productivos. Si
bien Sábato no se refería a las universidades, estas constituían uno de los
principales proveedores de conocimiento aplicable a la producción. En el
triángulo que lleva su nombre (Sábato y Botana, 1968), el autor señalaba
la necesidad de promover articulaciones triangulares entre el Estado
(como formulador y ejecutor de políticas para el sector productivo), la
infraestructura científico-tecnológica (como proveedora de tecnología)
y el sector productivo (como demandante de tecnología). En cada vértice
debían existir relaciones sólidas y coordinadas entre los tres componentes.
En los años noventa, Etzkowitz y Leydesdorff (1995) publicaron el
modelo de “la triple hélice”, a fin de ilustrar el conjunto de interacciones
entre el sector académico, la industria y el gobierno para fomentar el
desarrollo económico y social. En dicho modelo, uno de los actores
produce conocimiento mediante la formación y la investigación, otro
demanda ese conocimiento y lo aplica a la producción y el tercero asume
un papel principal en la promoción, el financiamiento y la regulación. Los
autores mencionados se preguntaban cuáles eran los actores dinámicos de
esta triple hélice, sobre todo a partir de la naturaleza de los gobiernos y el
tipo de conocimiento que se pretende promover. Posteriormente, el modelo
se reformuló para incluir una cuarta hélice, que correspondía a la sociedad
y los medios de comunicación como partes necesarias para decidir el tipo
de cambios más convenientes para el bienestar general de la sociedad.
Por último, la Universidad Católica del Norte de Chile formuló una
nueva versión del modelo, denominada “de múltiple-hélice”, que coloca la
sociedad civil en el centro de inspiración de la innovación social, no solo
como beneficiaria sino como parte activa, que conoce sus problemas y
tiene la capacidad de analizar la viabilidad de las soluciones que surgen
del sector académico.
Otros aportes más recientes en la misma dirección plantean que
la educación superior afecta la productividad de un país. Según el Foro
Económico Mundial (2015), lo hace por medio de tres canales: i) al mejorar la
56 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

capacidad colectiva de la fuerza de trabajo para desempeñar sus tareas más

rápidamente, ii) al facilitar la transferencia del conocimiento sobre nueva
información y nuevos productos y tecnologías creados por terceros (Barro y
Lee, 2010) y iii) al incrementar la creatividad y promover la propia capacidad
de los países para generar nuevos conocimientos, productos y tecnologías.
Por otra parte, la Association of Public and Land-grant Universities (APLU)
y la University Economic Development Association distinguen tres formas
en que las instituciones de educación superior contribuyen al desarrollo
económico: mediante la generación de talento y fuerza laboral, la innovación
y los ecosistemas emprendedores y el desarrollo del territorio por medio de
alianzas comunitarias. Estas tres facetas del desarrollo económico ayudan
a las universidades a maximizar el valor público de su misión central de
“enseñanza, investigación y servicio”9.
En un estudio reciente sobre la proyección de la extensión
universitaria en América Latina y el Caribe para los próximos años
(Britto y Carro, 2021) se presenta un conjunto de objetivos de las
políticas institucionales y los instrumentos de gestión, entre los que se
destacan los siguientes: i) la institucionalización y el reconocimiento
académico de la extensión; ii) la integración de la extensión con la
docencia y la investigación; iii) el diálogo de saberes; iv) la búsqueda de
la democratización y generación de nuevos conocimientos y la creación
de nuevos conocimientos acordados socialmente; v) la formación de
ciudadanos críticos y comprometidos socialmente; vi) la contribución para
construir una sociedad más inclusiva, justa, democrática y solidaria; vii) el
compromiso con las políticas públicas y la construcción de un modelo de
desarrollo humano sostenible; viii) la profundización de la misión social
y cultural de la universidad y ix) el fortalecimiento de la integración y la
cooperación regional.
En la actualidad, la internacionalización de la educación superior
también se refleja en los cambios teóricos, metodológicos y en materia
de políticas, instrumentos de gestión y prácticas de extensión presentes
en las diversas redes de universidades que integran numerosos países
de la región, entre las que se destacan la Unión de Universidades
de América Latina (UDUAL), la Asociación de Universidades
del Grupo Montevideo (AUGM), la Unión Latinoamericana de
Extensión Universitaria (ULEU), el Consejo Superior Universitario
Centroamericano (CSUCA), la Asociación de Consejos de Rectores de
Universidades de Latinoamérica y el Caribe (ACRULAC) y el Espacio
Latinoamericano y Caribeño de Educación Superior (ENLACES).

9
La APLU otorga la designación de Innovación y Prosperidad Económica (Innovation & Economic
Prosperity) a las universidades que hayan demostrado un compromiso significativo, sustancial y
sostenible con el desarrollo económico universitario en las comunidades a las que sirven.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 57

F. Transformaciones en la tecnología educativa

y la gestión universitaria
A la par de las nuevas formas de apertura que se están produciendo en la
enseñanza, la investigación y la extensión, la propia gestión universitaria
y las tecnologías que emplea también están experimentando cambios que
modificarán profundamente las formas tradicionales de organización y
funcionamiento. Estas transformaciones se explican en gran medida por el
impacto de la cuarta revolución industrial que se está produciendo en las TIC
y su compleja imbricación con los avances recientes en diferentes campos
científico-tecnológicos. A continuación se tratan sucintamente algunos de
estos cambios, en particular los relacionados con la tecnología educativa, la
gestión de los servicios y el financiamiento.
Resulta evidente que, a medida que la educación superior se vuelve
cada vez más cara y las tecnologías digitales se vuelven cada vez más
instrumentales para la experiencia educativa, las universidades tienen que
adaptar sus modelos comerciales y su oferta de servicios para seguir siendo
relevantes para la población estudiantil, las sociedades y las economías a
las que están vinculadas. No se trata solo de mantenerse a la vanguardia del
conocimiento, sino de seguir siendo relevantes y sostenibles en un entorno
globalmente impredecible. Ello ha impulsado a las universidades a invertir
en la innovación de modo que, sin dejar de emplear las metodologías de
enseñanza y aprendizaje tradicionales, las moldean estratégicamente para
cultivar nuevas ideas, mejorar la creatividad, fomentar la colaboración y
promover la inclusión y la diversidad.
Por ejemplo, el MIT creó un fondo multimillonario destinado a pagar
a los profesores para que experimenten con innovaciones en la enseñanza.
Existen muchos ejemplos de esta tendencia a introducir innovaciones en
la tecnología educativa, como la incorporación de la realidad virtual. De
acuerdo con un trabajo reciente de la Universidad de Warwick, la realidad
virtual parece ser una técnica de enseñanza mucho más atractivo y positivo
con respecto a los videos y los libros de texto. Para los académicos de dicha
universidad, la realidad virtual tiene un gran potencial para complementar
o reemplazar los métodos tradicionales de enseñanza y crear nuevas
experiencias. Esta conclusión se obtuvo a partir de una investigación
experimental realizada con estudiantes expuestos a aprendizaje mediante
realidad virtual, textos y video (Allcoat y Von Mühlenen, 2018).
Por ejemplo, en la Universidad de Southern New Hampshire se recrea
una situación en la que una estudiante se dirige a clases en un automóvil sin
conductor, mientras toma notas proyectadas en el parabrisas y hace gestos
con las manos para dar forma a un modelo holográfico tridimensional de su
proyecto en la facultad de arquitectura. La tecnología ya está en desarrollo,
se basa en realidad virtual, inteligencia artificial, hologramas, cadenas de
58 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

bloques e incluso simulaciones por computadora. En colaboración con la

empresa de educación Pearson, esta misma universidad está probando una
herramienta de escritura de inteligencia artificial llamada Bartleby Write,
que lleva el nombre del empleado del cuento de Herman Melville y corrige
la gramática, la puntuación y la ortografía, detecta situaciones de plagio y
ayuda a crear citas bibliográficas (Marcus, 2020).
En la Universidad del Estado de Arizona, la inteligencia artificial se
está utilizando para detectar indicios de que los estudiantes de los cursos en
línea podrían estar teniendo dificultades y alertar a sus asesores académicos.
En el estado de Nueva York, un laboratorio de inmersión con paredes de
4,5 metros y un sistema de proyección de 360 grados transporta virtualmente
a China a los estudiantes de idiomas del Instituto Politécnico Rensselaer,
que aprenden chino mandarín conversando con avatares de IA que no
solo pueden entender lo que dicen, sino también sus gestos y expresiones.
Todo ello ocurre en un contexto generado por computadora, con mercados
callejeros, restaurantes y otras escenas chinas. Quienes estudiaron de este
modo dominaron el mandarín en aproximadamente la mitad del tiempo que
sus pares en las aulas convencionales. Un último ejemplo: los estudiantes
de ingeniería de la Universidad de Michigan utilizan una pista de realidad
aumentada para probar vehículos autónomos en tráfico simulado.
La pandemia de COVID-19 tuvo importantes consecuencias en
la tecnología educativa. Si bien la enseñanza virtual representó sin
duda una solución de emergencia frente al cierre de las aulas, todavía se
debe realizar una profunda revisión de todo el sistema de enseñanza a
distancia, desde las plataformas empleadas y la formación de los docentes,
hasta los formatos de los exámenes y los mecanismos de promoción.
Otros cambios en la gestión universitaria se inspiran en las demandas
de los empleadores y los estudiantes de la generación Z. Frente a la necesidad
de atraer a un mayor número de estudiantes, las universidades están tratando
de modificar las tecnologías y reducir los costos. Uno de los mecanismos que
se están probando es la universidad por suscripción, una forma novedosa
que cambiaría el modo en que los estudiantes pagan la educación superior.
Por ejemplo, en lugar de inscribirse, podrían suscribirse a la universidad por
una tarifa mensual, que les permitiría tomar los cursos que deseen, cuando
lo deseen, con acceso a asesoramiento y ayuda profesional a largo plazo.
Sería similar al pase libre de un gimnasio e incluiría el acceso a una red
mundial de mentores y asesores y todo lo que una persona pueda necesitar
para mejorar su situación profesional o adquirir una nueva competencia10.

10
La Universidad Estatal de Boise ya está probando este concepto mediante la implementación del
Pasaporte a la Educación (Passport to Education), que cuesta 425 dólares al mes por seis horas
de crédito o 525 dólares por nueve horas, en dos cualesquiera de sus programas de licenciatura
en línea. Esto supone un ahorro del 30% con respecto a la matrícula estatal para la instrucción
presencial. Asimismo, los estudiantes pronto podrían contar con tutores virtuales.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 59

Las universidades del futuro ofrecerán acceso al aprendizaje en tiempo

real, desde cualquier lugar. La experiencia de aprendizaje flexible estará
disponible bajo demanda, las 24 horas del día, los siete días de la semana y se
adaptará a lo que cada estudiante desee lograr, pues podrá estudiar de varias
maneras, alternándolas según su estilo de vida o sus compromisos laborales.
También se están considerando cambios en la forma de documentar
los distintos tipos de aprendizaje, mediante un legajo vitalicio o registro
de aprendizaje interoperable (interoperable learning record (ILR)), en el que
ya están trabajando conjuntamente el Gobierno de los Estados Unidos,
la empresa IBM y un grupo de universidades. La educación continua, la
educación basada en competencias y los programas de educación técnica
y profesional brindan una amplia gama de experiencias educativas,
muchas de ellas sin crédito, que son difíciles de documentar en un legajo
tradicional. La disponibilidad de un registro que documente estos logros
alineado con las necesidades de los empleadores no solo beneficiaría a los
estudiantes universitarios, sino también a los trabajadores y, en general, a
todas las personas que continúan realizando actividades de capacitación.
Además de contabilizar los cursos aprobados y las especializaciones
declaradas por las personas, en el registro de aprendizaje interoperable se
enumerarían las competencias específicas adquiridas (como, por ejemplo,
servicio al cliente o gestión de proyectos) y otras experiencias acumuladas
a lo largo de la vida. Este historial digital permanecería bajo el control del
estudiante, que podría compartirlo con posibles empleadores y transferir
los créditos académicos obtenidos de una institución a otra. A diferencia
de las transcripciones, los registros de aprendizaje interoperables podrían
funcionar en dos direcciones: mientras los potenciales empleados podrían
utilizarlos para buscar trabajos que requieran las habilidades que adquirieron,
los empleadores podrían buscar personal con los perfiles que necesitan. En
cierto modo, este registro tiene algunas similitudes con la aplicación llamada
“carpeta del ciudadano”, que algunos gobiernos ya están utilizando.
Buena parte de estas innovaciones obedece a la necesidad de reducir
costos y atraer a un mayor número de estudiantes. En los países en que
la educación se paga y es cara, esa búsqueda es incesante. El desafío más
inmediato para la mayoría de las instituciones corresponde al flujo de
efectivo. Con la pandemia de COVID-19, la gran mayoría de las universidades
del mundo perdió ingresos por concepto de estacionamiento de vehículos,
ventas en restaurantes y otros ingresos auxiliares. Estas instituciones
también enfrentan gastos inesperados (incluidos los reembolsos parciales de
tarifas, alojamiento y comida) y la necesidad de aumentar la escala de las
modalidades de participación virtual.
Es probable que, para asegurar la continuidad y el desarrollo normal
de sus actividades a corto plazo, algunas instituciones deban reestructurar
rápidamente sus operaciones. Con el recrudecimiento de la pandemia se
60 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

agravó el desafío del flujo de efectivo frente a la incertidumbre que rodeó

el regreso a las aulas y la probable deserción de estudiantes insatisfechos
con su experiencia de aprendizaje a distancia o cuya capacidad para pagar
la matrícula resultó afectada en el contexto económico actual.
Por último, los cambios tecnológicos de la era exponencial no solo
producen efectos en los métodos de enseñanza o en la propia gestión interna
de las universidades, sino que tienen consecuencias visibles en el mundo
del trabajo y, por lo tanto, en el papel que la universidad desempeñará
en la formación de profesionales para un mundo que experimentará
transformaciones inéditas en la actividad laboral. En muy pocos años, el
50% de las tareas de casi todos los puestos de trabajo sufrirá el impacto de
los macrodatos, la IA, la robotización, la biología digital y otras tecnologías
como la automatización vehicular, la Internet de los objetos, la impresión
tridimensional y las ciudades inteligentes, entre otras cosas. Las instituciones
como la Singularity University, que no es estrictamente una universidad
acreditada, nacieron para anticipar y desarrollar al máximo estas tecnologías11.
Si bien no es necesario que las universidades copien el modelo de
la Singularity University, tal vez deberían tratar de prever cuáles serán
las profesiones más afectadas y, por lo tanto, aquellas en las que sus
graduados podrían no hallar puestos de trabajo suficientes o atractivos. En
consecuencia, deberían alentar la creación de carreras en las que se prevé
que habrá una gran demanda, como las relacionadas con la digitalización,
las ingenierías, la biología molecular y otras disciplinas estudiadas por
un número comparativamente reducido de personas con respecto a la
proyección de la demanda futura. Por ejemplo, desde 2014, la Universidad
de Nicosia ofrece una maestría en cadena de bloques y criptomonedas, en
la que hasta ahora se registraron más de 600 estudiantes de todo el mundo.
Asimismo, un creciente número de universidades ha creado cursos o
carreras relacionadas con la inteligencia artificial, campo en el que ya se
registran unas 200 maestrías. Por el contrario, cada año se siguen formando
miles de contadores y abogados, cuyo campo de trabajo resultará cada
vez más limitado a raíz de las nuevas tecnologías, pues solo se requerirán
perfiles muy especializados en esas profesiones.
En virtud de lo expuesto, las universidades deberán imaginar nuevas
formas de atraer a los estudiantes para las carreras del futuro, incluidas
la creación de laboratorios, la realización de pasantías en empresas y el
ofrecimiento de becas, es decir, poner en marcha iniciativas que les permitan
mantener su relevancia frente a un mundo laboral que se transforma a un
ritmo exponencial.
11
El objetivo de la Singularity University es preparar a la humanidad para el cambio tecnológico
acelerado. Tiene su sede principal en el Silicon Valley de los Estados Unidos y 126 secciones
en 63 países, incluida una en Buenos Aires. Numerosas empresas emergentes actuales fueron
fundadas por graduados de esta institución.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 61

G. Conclusiones
Como se desprende del análisis efectuado, en la era exponencial actual, la
universidad continuará avanzando hacia una creciente apertura, evidenciada
en cada una de las tres actividades sustantivas tradicionales de esta institución.
En la docencia, será necesario prestar atención a la renovación
permanente de los programas y planes de estudio, a los perfiles que
requerirá el mercado de trabajo en los próximos años, al ritmo de desarrollo
de las diversas tecnologías y a las ventajas comparativas de cada universidad
por sus posibilidades de incidir en esos avances y la incorporación a los
procesos productivos. Esto puede suponer no solo actualizar los programas
y crear nuevas carreras o cursos cortos, entre otras cosas, sino también
disuadir y alentar, según corresponda, la oferta docente.
En la investigación, es importante que la universidad se convierta
en una atalaya, una torre de vigilancia para observar los avances y las
innovaciones que se producen en el mundo en las diversas tecnologías de la
era exponencial (IA, robótica, criptomonedas, Internet de los objetos, ciudades
inteligentes), a fin de aprovechar los recursos científicos y tecnológicos de que
disponen los países y, sobre todo, evitar que se ahonde el abismo existente
respecto de los países líderes en estos avances tecnológicos, lo que podría
generar una nueva forma de dependencia más perniciosa que la clásica
“dependencia económica”, tan denostada medio siglo atrás (Oszlak, 2020).
En la extensión, es fundamental que la universidad se coloque a la
vanguardia en la difusión de estos conocimientos mediante la creación de
laboratorios de innovación, publicaciones científicas, presentaciones en
medios de comunicación, asesoramiento a gobiernos, apoyo a la iniciativa
empresarial, vinculación tecnológica con la industria y otras actividades
que permitan generar conciencia sobre las grandes transformaciones que
las tecnologías de la era exponencial producirán en el mundo del trabajo,
la salud y la vida cotidiana.

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 Capítulo III

El sector académico como objeto de apertura1

Ester Kaufman
Peter Sharp

Introducción
Como se señaló en los capítulos anteriores, el concepto de “universidad
abierta” no solo se refiere a un papel de articulación e innovación multiactor
que involucra al sector académico en la promoción de una cultura de la
transparencia, la participación y la colaboración en todos los ámbitos de la
gestión estatal y de la sociedad, sino también a cambios en las instituciones
en pos de la apertura. A ello se suma la formación fuera de los claustros
tradicionales, para acercar la universidad al territorio, con arreglo al concepto
de una “universidad sin paredes”.
El concepto más amplio de “universidad sin muros”, abordado en
el capítulo II, comprende parcialmente el de “universidad sin paredes”.
En el primer caso, se trata de un término aportado por la Asociación
de Universidades Europeas (EUA) y, en el segundo, corresponde a la
Universidad Nacional de Costa Rica y expresa el vínculo que esa institución
desea establecer con su territorio.
1
Se agradece al equipo de la Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo), coordinado por María
Fernanda Bernabé e integrado por Juan Marcelo Calabria y Paula Marinela Marconi, por el
suministro de recursos para la descripción del programa de gobierno abierto Universidad
Transparente, en particular a Juan Marcelo Calabria quien, además, revisó el texto elaborado.
Se agradece asimismo a Dennis Víquez Ruíz, de la Universidad Nacional de Costa Rica, por la
información y los recursos brindados sobre la iniciativa Carreras Itinerantes.
66 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

A ello se suma el concepto de “educación abierta”, un modelo

educativo centrado en el estudiante que, con apoyo de los docentes, gestiona
su propio proceso de aprendizaje, en general mediante el uso y la exploración
de herramientas tecnológicas. El enfoque privilegia la generación de
competencias y el desarrollo de habilidades para la empleabilidad y permite
la reanudación en cualquier momento de los estudios interrumpidos.
Este modelo también se trató en el capítulo II, con ejemplos referidos a su
aplicación específicamente en el ámbito de la “universidad abierta”.
Ese tipo de educación puede ser en línea o presencial. En el segundo
caso, como en las experiencias que se presentan en este capítulo, se ponen
a disposición de los alumnos diversos centros en los que pueden asistir
a clases, recibir asesoramiento presencial y rendir sus exámenes, en la
secuencia determinada por los propios estudiantes.
A modo de ejemplo, a continuación se describen dos experiencias
académicas líderes en América Latina y el Caribe. En distinto grado, ambas
derivan de políticas institucionales mucho más amplias, que sirven como
punta de lanza para afianzar la aplicación de los conceptos enunciados.
En el caso de la iniciativa Carreras Itinerantes en Costa Rica, se destaca
la enseñanza en el territorio: lo que antes era “el afuera” se transforma
en “el adentro” académico. En el caso del programa de gobierno abierto
Universidad Transparente, desarrollado por la Universidad Nacional de
Cuyo (UNCuyo), Mendoza, Argentina, se apunta a la gestión universitaria
interna, sin descartar los aspectos externo y territorial.
Cabe advertir que el contexto de ambos países es distinto en cuanto
a la integración del sector académico en los planes de acción elaborados
en el marco de la iniciativa Alianza para el Gobierno Abierto (OGP),
específicamente en el foro multiactor (mesa de gobierno abierto), tema que se
trata en el capítulo V. Mientras las universidades de Costa Rica participaron
tempranamente en las actividades de coordinación por medio del Consejo
Nacional de Rectores (CONARE), la Argentina carece de representación
académica en el foro multiactor. Además de estas situaciones extremas, que
se observan en otros países de la región, existen situaciones intermedias,
con consecuencias que se abordan en las reflexiones finales de este capítulo.
La participación de la universidad en una política general,
convertida en política de Estado, determina la integración de iniciativas
como las tratadas en un ecosistema multiactor en el que la representación
del sector académico puede alcanzar un lugar privilegiado.
La iniciativa de la UNCuyo se basa en un compromiso anterior
incluido en el Segundo Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto
de la República Argentina 2015-2017, que luego quedó desdibujado. El
compromiso 5 de dicho plan se titulaba “Universidad Abierta” y estaba a
cargo de la Oficina de Acceso a la Información Pública de la Universidad de
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 67

Buenos Aires. Se trataba de un programa para promover la transparencia

de la gestión y facilitar el acceso a la información en dicha universidad.
Contaba con distintos componentes: la creación de un portal con
información sobre el gobierno y la gestión universitaria que disponía la
apertura de la producción académica y el establecimiento de un espacio de
diálogo multisectorial con diferentes actores de la sociedad para generar
debates e intercambios de información con representantes sociales de
diversos ámbitos, a fin de enriquecer la política universitaria y responder a
demandas específicas de los sectores participantes.
A pesar del entusiasmo inicial, ese programa quedó opacado. Por el
contrario, gracias a la estabilidad adquirida con los años y al liderazgo de
la UNCuyo en materia de políticas de acceso y transparencia, en pos de la
transformación hacia el Estado abierto en su entorno territorial, la iniciativa
mendocina tuvo un fuerte impacto y varias universidades —como la
Universidad Nacional de La Rioja, la Universidad Nacional de Mar del Plata y
la Universidad Nacional de San Luis, entre otras— la tomaron como modelo2.

A. La experiencia de la Universidad Nacional (UNA)

de Costa Rica
En 2012, Costa Rica se incorporó a la OGP y elaboró su primer Plan de Acción.
En 2015 se firmó el Decreto Ejecutivo núm. 38994-MP-PLAN-MICITT de
Fomento del Gobierno Abierto en la Administración Pública y Creación de
la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto. Dicha comisión, conocida
como CNGA, es un foro multiactor que tiene el objetivo de coordinar y
facilitar la implementación del gobierno abierto. Desde su creación, el sector
académico constituye una parte importante de esa instancia de coordinación
por medio de un representante del CONARE.
Ya rumbo al Estado abierto, ese mismo año los Poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones suscribieron la
primera declaración de un Estado abierto de que se tiene conocimiento,
en la que se comprometen a promover una política de apertura,
transparencia, rendición de cuentas, participación e innovación a favor
de los habitantes del país.
Asimismo, mediante el Decreto Ejecutivo núm. 39372-MP-MC,
del 7 de diciembre de 2015, se declaró de interés público la Estrategia
Nacional para un Gobierno Abierto 2015-2018. En ella se contemplan las
acciones públicas pertinentes para la labor conjunta del Estado y diversos
sectores de la sociedad civil con miras a incrementar los niveles de
transparencia, acceso a la información pública y participación ciudadana,

2
Esta experiencia se aborda como ejemplo de universidad abierta en el capítulo II.
68 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

mediante el aprovechamiento de las tecnologías de la información y las

comunicaciones (TIC). Esa directriz se concreta, entre otras iniciativas, en
el programa de Carreras Itinerantes de la UNA.
En el ámbito educativo se elaboró el Plan Nacional de la Educación
Superior Universitaria Estatal (PLANES) 2016-2020, en el que se establecen
algunos aspectos del sistema, como la responsabilidad de cada una de
las universidades que lo integran. Se formula la necesidad de fortalecer
la capacidad de gestión universitaria para operar con efectividad y
transparencia y fomentar la rendición de cuentas sobre su desempeño
ante la colectividad universitaria y nacional. Para implementar el plan
se estableció, en relación con el eje 3, la promoción de “estrategias de
gestión en las universidades, por medio de la planificación y el desarrollo
de procesos innovadores, el uso de tecnologías de la información y las
comunicaciones, la evaluación y la rendición de cuentas en procura del
mejoramiento continuo y la transparencia” (CONARE, 2015, pág. 82).
Comienzan a sentarse las bases para una universidad abierta.
En el Estatuto Orgánico de la Universidad Nacional (UNA),
aprobado en 2014 en respuesta a los requerimientos autónomos de la
comunidad universitaria, se establecieron la transparencia y la probidad
como principios que regulan el quehacer universitario (incisos b) y d) del
artículo 1) y la participación democrática como valor que sustenta el
quehacer universitario (inciso c) del artículo 2) (UNA, 2015, pág. 20).
En relación con el eje 4, sobre gestión flexible, simple y
desconcentrada, el Plan de Mediano Plazo Institucional 2017-2021, aprobado
por la Asamblea de Representantes mediante el Acuerdo núm. UNA-AR-
ACUE-026-2016, incluye una línea de acción relativa al “fortalecimiento de
la gestión universitaria con una perspectiva de gobierno abierto” y la meta
estratégica 4.1.1, que consiste en “implementar un programa institucional
de gobierno abierto que permita una valoración autocrítica sobre los
avances, retrocesos, cambios de rumbo en políticas y procedimientos de la
gestión universitaria” (UNA, 2016, pág. 44).
En enero de 2020, la Comisión Nacional para un Estado Abierto
publicó el Plan de Acción de Estado Abierto 2019-2022, en el que se establecen
compromisos para mejorar la calidad de vida de las personas3. Con ese
fin, a partir de las áreas estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo e
Inversión Pública, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el análisis
de las principales necesidades del país, se definieron las siguientes seis
áreas temáticas, de gran alcance y ambición, sobre las que se construyeron
los compromisos del plan: educación, empleo, descarbonización, inclusión
social, reactivación económica y seguridad ciudadana.

3
Véase [en línea] https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/planes/cuarto-plan-de-accion-
nacional-de-gobierno-abierto-de-costa-rica-2019-2022.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 69

Algunas universidades registraron mayores avances que otras en

materia de gobierno abierto. Es el caso de la Universidad de Costa Rica,
que cuenta con su propio Comité Institucional de Gobierno Abierto,
cuya labor ha incrementado la visibilidad de las medidas adoptadas en
materia de transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana
y colaboración. Ese comité se constituyó en 2017 como órgano de
gobernanza abierta de dicha universidad. A la fecha de su creación, estaba
formado por un coordinador proveniente de la Rectoría, las Vicerrectorías
de Administración, de Docencia, de Vida Estudiantil, de Acción Social,
de Investigación; el Centro de Informática, la Oficina de Divulgación,
el Programa de Libertad de Expresión, Derecho a la Información y
Opinión Pública, el Representante de Sedes Regionales y el Representante
Estudiantil (Universidad de Costa Rica, 2017). Los miembros del comité
establecen los objetivos y responsabilidades del mismo4.
Como también se verá en el caso de la UNCuyo, la UNA habilitó
un portal de transparencia que, mediante un proceso participativo y
colaborativo, proporciona a la comunidad universitaria información
relevante sobre carreras, procesos administrativos, estadísticas estudiantiles,
planillas salariales, licitaciones, gestión de recursos y otros temas5. El portal
cuenta con la posibilidad de adaptar el tamaño de las letras, el brillo y el
contraste, así como la opción de navegar solo con el teclado, a fin de mejorar
la accesibilidad a la información de la Universidad (véase la imagen III.1).

Imagen III.1
Portal UNA Universidad Abierta de la Universidad Nacional (UNA) de Costa Rica

Fuente: Universidad Nacional (UNA) [en línea] http://www.uabierta.una.ac.cr/.

4
Véase [en línea] https://transparencia.ucr.ac.cr/informacion-institucional/otros/comite-institucional-
de-gobierno-abierto.html.
5
Véase [en línea] https://www.transparencia.una.ac.cr/.
70 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

De la navegación del portal surge que la UNA, desde una posición

de liderazgo, ha generado espacios de participación de manera que la
comunidad universitaria en su conjunto esté representada en la toma de
decisiones. Asimismo, con miras a fomentar la colaboración, ha creado
redes y espacios de diálogo colaborativo que potencian la ciencia abierta,
facilitando el establecimiento de repositorios académicos. Estos temas
se abordan en los capítulos I, II y VI de este libro. En forma paralela,
promueve la extensión participativa como espacio de colaboración entre la
universidad, la sociedad y el Estado.

B. Carreras Itinerantes
La iniciativa Carreras Itinerantes constituye un caso emblemático y responde
al modelo de “universidad abierta” ya mencionado, especialmente en el
capítulo II, que se basa en un formato más flexible que los ofrecidos en las
instituciones educativas tradicionales. El objetivo es eliminar las barreras
de acceso al conocimiento, con arreglo a una filosofía del aprendizaje
centrada en el estudiante. Sus características consisten en favorecer el
acceso a la educación mediante el diseño de cursos más flexibles que los
tradicionales, tanto desde el punto de vista del acceso como del contenido
—en algunos casos el propio estudiante configura el currículum sobre
la base de sus intereses o necesidades— o la organización temporal.
Un ejemplo (en la modalidad en línea) de esta contraposición entre la
educación tradicional y la educación abierta se observa al comparar dos
instituciones de educación a distancia: The Open University del Reino
Unido (fundada en 1971) y la FernUniversität de Alemania (fundada en
1975). Mientras la británica favorece a los estudiantes de edad superior
a la edad de estudio normal con trabajos a tiempo parcial y les permite
matricularse sin calificaciones de ingreso formales, la alemana ofrece un
programa más riguroso y cuenta con requisitos de ingreso más estrictos
y formales6.
Carreras Itinerantes no sigue el modelo de educación a distancia
sino presencial y contempla el traslado de las funciones educativas a lo
largo del territorio.
Su objetivo es abrir las oportunidades de formación a las poblaciones
en situación de riesgo social o exclusión de las oportunidades de acceso a la
educación superior pública de calidad. Se trata de priorizar a las personas
que, en virtud de su condición socioeconómica, su lejanía de los grandes
centros urbanos y su escaso acceso a Internet, no tendrían otra forma de
incorporarse a la vida universitaria.
6
Véase un estudio de diversos casos en los que se aplica esta modalidad a distancia en Ross y
Tait (2019).
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 71

Con Carreras Itinerantes se desea impulsar la movilidad social

de dichos sectores. Para ello, la UNA asienta ese programa en sus sedes
regionales y por medio de sus vicerrectorías, encabezadas por la Rectoría
Adjunta. Luego se suman otros actores académicos e instituciones públicas
y de la sociedad civil.
La iniciativa refuerza la misión de la “universidad necesaria”,
como se autodefine la UNA, una universidad sin paredes y de puertas
abiertas, en la que “el aula es todo el país”. El espacio de formación no se
circunscribe a un campus universitario o un edificio, sino que se traslada
a los confines del territorio y en eso radica su alto valor público (véase, por
ejemplo, el recuadro III.1).

Recuadro III.1
Programa Una Voz de la Universidad Nacional:
“La revolución del campo”

La Universidad Nacional (UNA) ha divulgado una serie de videos titulada

“La revolución del campo”, con testimonios de mujeres campesinas muy
humildes que carecen de acceso a Internet. Todos los días deben viajar horas
y utilizar varios medios de transporte para llegar a los centros educativos
que se han abierto para que muchas personas como ellas puedan estudiar
educación rural e informática. Se montan en bicicleta y recorren kilómetros,
para luego viajar en ómnibus, en lancha y caminar un largo trecho hasta el
centro educativo, donde las esperan muchas personas como ellas.
Las mujeres entrevistadas reconocen que tienen una oportunidad
importante para dar un futuro diferente a sus hijos. Una de ellas manifestó
lo siguiente: “Me siento muy emocionada, pero con miedo de entrar a las
aulas porque uno no sabe con lo que se va a encontrar. Es un reto. […] Los
profesores vienen a mí”. De otro modo, les resultaría imposible trasladarse a
diario a un centro urbano. No tienen palabras para expresar la emoción que
sienten por poder llevar a cabo sus carrerasa.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de UNA VOZ Universidad Nacional,

“La revolución del campo”, 28 de marzo de 2019 [en línea] https://www.youtube.com/
watch?v=SRFDHlPXSrk.
a
Véanse los videos con testimonios [en línea] https://www.youtube.com/watch?v=
SRFDHlPXSrk y https://www.youtube.com/watch?v=uHudZgMQBQ8.

En el marco del programa han surgido, en forma distribuida, la

licenciatura en educación rural, el diploma en ingeniería en sistemas de
información, el bachillerato en gestión de turismo sostenible, la tecnicatura
en entrenamiento deportivo y la licenciatura en gestión de negocios
turísticos, entre otros7.
Las iniciativas como la que se describe en el recuadro III.1
no se realizan en forma aislada. Se construyen en colaboración con
otras instituciones y universidades que, por ejemplo, proporcionan
7
La localización de las carreras itinerantes puede verse en la infografía 1, Carreras Itinerantes por
región y territorio, incluida en el Informe fin de gestión y rendición de cuentas: periodo 2015-2019
[en línea] https://documentos.una.ac.cr/bitstream/handle/unadocs/12366/INFORME%20
FIN%20DE%20GESTION%202015-2020%20ANA%20MARIA%20HERNANDEZ%20SEGURA.
pdf?sequence=1&isAllowed=y.
72 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

infraestructura de enseñanza en las distintas regiones o aumentan

la oferta educativa que, conforme a su mandato, desarrolla cada
universidad pública.
En la mayoría de las sedes regionales de la UNA se imparten
también talleres de capacitación sobre gobierno abierto, que son clave para
avanzar hacia una política de universidad abierta. Ese objetivo es el más
difícil de concretar, pues pone a prueba la verdadera voluntad política de
las autoridades, la congruencia entre las declaraciones de intenciones y la
correcta implementación de los principios involucrados, que resultarían
intrascendentes sin la concreción de un ecosistema colaborativo.
El camino propuesto y recorrido hasta el momento se inspira en
los principios de conocimiento transformador, humanismo, inclusión,
probidad, responsabilidad ambiental y transparencia, sobre la base de lo
señalado por el fundador y exrector de la UNA, Pbro. Benjamín Nuñez, en
1974, que sostenía que la entidad debe producir conocimientos de vigencia
permanente, en un proceso de interpretación constante y contextuado de la
realidad social, conforme a las aspiraciones de sus integrantes y definidos
por ellos mismos mediante un consenso auténticamente democrático
(Nuñez, 1974).
En ese sentido, el principal logro de Carreras Itinerantes es la profunda
transformación de la vida de los estudiantes y sus familias mediante
herramientas educativas con altos estándares de educación superior.
El entramado institucional y social operante apunta a la creación
de una universidad presente que actúe en clave de gobierno abierto, de
manera que cualquier territorio del país se pueda convertir en un aula
universitaria y las comunidades formen parte de la universidad (no solo
los estudiantes sino también sus familias y organizaciones comunitarias).
El programa Carreras Itinerantes permite concretar los planes
estratégicos y los traslada a las comunidades, con la participación de la
dirigencia comunitaria, las municipalidades, los gobiernos locales y los
consejos territoriales. De esta manera, construye una red articulada y
colaboradora, que fortalece la gobernabilidad local, la democracia y el
Estado de derecho. Se trata de un sector académico abierto a los cuatro
puntos cardinales, conectado con la ciudadanía, que se edifica desde la
periferia hacia el centro y desde abajo hacia arriba.
La iniciativa responde al Plan de Mediano Plazo Institucional
2017-2021 y a necesidades de formación y solicitudes de acompañamiento
puntuales que deben contribuir al desarrollo estratégico de los territorios.
Se dirige especialmente a las poblaciones que históricamente han
permanecido en situación de exclusión, vulnerabilidad y desventaja social.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 73

Las zonas del país seleccionadas corresponden a áreas con índices

de desarrollo social, humano y económico muy bajos. Entre ellas se
encuentran la Región Brunca, la provincia de Limón, el distrito costero
de Lepanto, el distrito de Bahía Drake y los cantones fronterizos de Los
Chiles, Guatuso y Upala.
Las actividades desarrolladas por las comunidades en el territorio
fueron el punto de partida de una consulta para construir, en conjunto,
una respuesta universitaria coherente con las necesidades planteadas.
A partir de su realidad concreta, las comunidades orientaron al sector
académico en el desarrollo de un acompañamiento integral. Se crearon
espacios de diálogo entre las unidades académicas y las sedes regionales
para implementar las primeras carreras. Este proceso se sostuvo mediante
conversaciones constantes con la División de Educación Rural del Centro
de Investigación y Docencia en Educación. Así, el Departamento de
Registro se traslada a cada comunidad, acompaña el llenado de formularios
y capacita a los estudiantes en todo el proceso de matriculación.
Para permitir la prestación de los servicios a los estudiantes, en
un contexto de acceso a Internet y a la tecnología muy limitado, hubo
que negociar y pedir la colaboración de las Juntas Administrativas,
las Juntas de Educación y las autoridades educativas del Ministerio de
Educación Pública con incumbencia en los territorios donde se desarrolla
la experiencia de educación rural. La colaboración permanente de este
entramado de instituciones es una de las condiciones del éxito del proceso.
Entre los territorios seleccionados, se destaca el territorio de
Norte- Norte (Guatuso, Upala y Los Chiles) donde, mediante un proceso en
el que participaron aproximadamente 5.000 personas de todos los grupos
poblacionales junto con los diferentes líderes territoriales, se elaboró un
plan estratégico territorial con vigencia hasta 2023.
Como se señala en el informe de gestión, esa dinámica fue el punto
de partida para el trabajo conjunto de cinco universidades públicas y la
población sobre los temas seleccionados, con miras a la puesta en marcha
de las carreras e iniciativas itinerantes. De esta manera se definieron los
temas prioritarios para cada territorio y el compromiso de acompañamiento
de cada universidad, tomando como base los proyectos ya existentes en el
territorio y en las sedes regionales (Hernández Segura, 2020).
En ese sentido, desde 2018 se han establecido equipos de trabajo
para abordar distintas líneas de formación relacionadas con la iniciativa
empresarial, el turismo, la migración y la educación. Dichos equipos
están compuestos por proyectistas de las diferentes universidades, actores
locales involucrados en cada tema y el Comité Territorial, que apunta
también a involucrar a los estudiantes de las diferentes carreras abiertas
en el territorio.
74 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

La primera acción orientada por las autoridades de la UNA en

2018 fue convocar a todos los proyectistas que se desempeñaban en un
mismo territorio (en este caso, el territorio Norte- Norte: con los cantones
de Guatuso, Upala y Los Chiles) para que se conocieran y comenzaran
a articularse. Esa experiencia permitió luego un trabajo de mayor
impacto y articulación dentro de la UNA y de la UNA con las otras
universidades públicas (Universidad de Costa Rica (UCR), Tecnológico de
Costa Rica (TEC), Universidad Estatal a Distancia (UNED) y Universidad
Técnica Nacional (UTN)).
La participación y el liderazgo de la Sede Regional Chorotega y
la Sección Regional Huetar Norte y Caribe fueron determinantes. La
presencia de sus autoridades y equipos de trabajo aceleró el proceso de
articulación y el logro de los resultados deseados en el territorio.
Tras múltiples sesiones de trabajo en las propias comunidades y con
los actores locales directamente involucrados en los temas de gobernanza
y desarrollo, se elaboró un plan de acompañamiento interacadémico,
construido con el Consejo Territorial de Desarrollo Rural Norte-Norte.
Se destacan las sesiones de trabajo realizadas en los cantones de Upala,
Los Chiles y Guatuso en 2018.
En 2019 se continuó la dinámica de trabajo conjunto en el territorio
Norte-Norte, que luego se extendió al territorio Sarapiquí y a San Carlos,
Peñas Blancas y Río Cuarto, completando así la cobertura de los tres
territorios que componen la Región Huetar Norte.
El resultado general fue la implementación de 11 carreras itinerantes
en diferentes territorios y regiones del país: 9 carreras y 2 técnicas en
entrenamiento deportivo consensuadas con la comunidad en el marco de
los planes estratégicos territoriales de desarrollo.
Como se plantea en el informe de fin de gestión y rendición de
cuentas: “Cuando es la comunidad y sus organizaciones las que hacen
el llamado y lideran su propio proceso de desarrollo, el concepto de
articulación toma un sentido más sostenible […] Que los mismos
actores territoriales hayan construido en un proceso de diálogo de
saberes, junto a los proyectistas y autoridades universitarias regionales
y nacionales, le dio una fortaleza al plan” (Hernández Segura, 2020,
págs. 28-29).
Gracias a esa iniciativa colaborativa, los beneficiarios han recibido
educación superior en sus propios territorios, superando las brechas
de acceso a la educación, sociales y económicas. Estudian en su propia
localidad, con estándares idénticos a los de los cursos impartidos en las
sedes universitarias urbanas, a pesar de que Internet llega a intervalos.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 75

Con Carreras Itinerantes, las autoridades académicas han

considerado los siguientes aportes para el cumplimiento de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS): ODS 1: se promueve la movilidad social
y la lucha contra la pobreza pues el 98% de los estudiantes matriculados
goza de algún tipo de beca o apoyo socioeconómico,

• ODS 3: se presta atención a la salud de los estudiantes y sus

familias, por ejemplo mediante la realización de la primera feria
de la salud en la propia comunidad y en alianzas locales con
instituciones rectoras.
• ODS 4: los docentes llevan a los territorios equipos tecnológicos
e insumos didácticos y académicos calificados para garantizar la
calidad humana y académica de las carreras y los cursos abiertos
según las necesidades locales.
• ODS 5: con miras a la igualdad de género, se prioriza el acceso
de las mujeres a las diferentes carreras y cursos (representan el
65% de la matrícula).
• ODS 6: mediante el proyecto Pedagogía Social de la División de
Educación Básica, se abordó de manera directa el tema del acceso
al agua potable de las comunidades fronterizas con Nicaragua.
• ODS 10: se reducen las desigualdades mediante la inclusión de
poblaciones históricamente excluidas y vulnerables en el programa.
• ODS 16: se busca reducir la violencia, fortalecer el Estado de
derecho y construir sociedades más inclusivas.
• ODS 17: se construyen alianzas para el logro de los
objetivos, mediante el trabajo colaborativo de universidades
públicas, consejos territoriales, gobiernos locales, comités
comunitarios, instituciones educativas locales, la sociedad
civil, personas migrantes, personas con capacidades diferentes
y organizaciones comunitarias que administran acueductos
rurales, entre otros actores.

C. Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo): Programa

de gobierno abierto Universidad Transparente
Bernabé (2019) ha sostenido que:
[L]as universidades generan conocimiento que se aplica a las
necesidades y demandas sociales e institucionales, como en el caso de
los gobiernos y sus administraciones… Son muchos los temas que se
76 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

investigan y desarrollan, entre ellos: la capacidad estatal, la rendición

de cuentas, la mejora continua y, recientemente, todo lo relacionado
con el gobierno abierto o, su acepción latinoamericana, el Estado
abierto. Sin embargo, cabe destacar que, en general, estos principios
y saberes no se aplican a la propia gestión del gobierno universitario.

Con esta reflexión María Fernanda Bernabé, académica de la

UNCuyo, describe la situación actual del sector académico con respecto a
la aplicación del gobierno abierto en cada institución.
La institución mencionada es una de las 57 universidades públicas
de la Argentina. Su sede central se encuentra en la provincia de Mendoza
y alberga a más de 45.000 ciudadanos universitarios entre estudiantes,
docentes, egresados y personal de apoyo académico. Está conformada por
12 unidades académicas, 3 institutos, 6 colegios de educación secundaria y
3 colegios de educación básica general.
En ocasión de las Segundas Jornadas de Gobierno Abierto:
Articulación entre Academia, Estado y Sociedad (realizadas en Rosario,
Argentina, en 2019) se expusieron los principales problemas que dieron
origen al programa de gobierno abierto Universidad Transparente, a saber8:

• existía un sigilo en torno a la información académica y, en

particular, a la información presupuestaria;
• el presupuesto era elaborado por una sola persona y se
“aprobaba” sin debate previo en el Consejo Superior;
• los datos y la información resultaban dispersos e inaccesibles;
• se observaba opacidad en las contrataciones;
• se detectaban grupos cerrados de información, cuyo objetivo era
generar micropoderes monopólicos con respecto a sus ámbitos
de su incumbencia.
Esta serie de problemas y desafíos dio origen al impulso de fortalecer
la apertura institucional en la gestión universitaria, haciendo hincapié en el
primer principio del gobierno abierto, la transparencia. Así, en 2016 se creó
el programa de gobierno abierto Universidad Transparente, presentado
como un modelo de gestión para garantizar y mejorar el derecho a la
información pública en ámbitos académicos. Este nuevo programa busca
promover la cultura de la transparencia y el buen gobierno en la UNCuyo
y alimentar esta tendencia en su territorio.

8
Véase información sobre las jornadas [en línea] https://redacademicagobabierto.org/ii-
jornadas-internacional-de-gobierno-abierto-articulacion-entre-academia-estado-y-sociedad-
viii-jornadas-raga/.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 77

Sobre la base del principio de transparencia se aprobó un

presupuesto que aborda las prioridades estratégicas con una importante
participación de los consejeros superiores. Para lograrlo, se les
proporcionaron información y herramientas conceptuales de modo que
todos entendieran y quedaran en igualdad de condiciones para debatir y
opinar. Se avanzó también hacia la creación de instancias de participación
y se implementó un sistema informático que permite acceder fácilmente
a la información presupuestaria y muestra la manera en que se asigna el
presupuesto en cada área.
Con este programa, la UNCuyo prevé que las interacciones y los
servicios orientados a los estudiantes, los docentes, el personal de apoyo
académico y los graduados, e incluso la sociedad toda, se enmarquen
en políticas y acciones de fortalecimiento ciudadano e institucional, con
la intención de facilitar el acceso a la información pública, promover la
transparencia y la rendición de cuentas, proveer servicios de excelencia,
generar espacios de colaboración, propugnar el pluralismo, la expresión de
opiniones y la participación ciudadana en el proceso de diseño y gestión
de las políticas públicas.
En una clara muestra de voluntad política de las autoridades, el
plan del programa de gobierno abierto Universidad Transparente quedó
plasmado en la Resolución núm. 1244/2016, mediante la cual el rector de
la universidad aprobó el programa de gobierno abierto9. Posteriormente
se dictó el Plan de Modernización y Actualización Administrativa de la
Gestión Universitaria (Resolución núm. 3983/2017) en el marco del gobierno
o Estado abierto, como se declara en la misma norma. Ese plan abraza la
iniciativa de programa de gobierno abierto Universidad Transparente,
coordinándola con otras medidas como, por ejemplo, la gestión de datos
y documentos, el expediente electrónico, el uso eficiente del papel, de
una manera sistémica, conforme al Plan Estratégico de la universidad y
bajo el paraguas de la innovación en la gestión y profundización de los
principios del enfoque señalado. A ello se suma la consideración de los
ODS, especialmente el Objetivo 16. En el artículo 5 se establece que el
programa de gobierno abierto Universidad Transparente será el marco
conceptual y referencial para el diseño, la implementación y la ejecución
del Plan de Modernización y Actualización Administrativa de la Gestión
Universitaria y que se promoverán, además:
• La innovación y la calidad de los servicios, los procesos y los
productos de una gestión orientada al ciudadano universitario.
• Las buenas prácticas administrativas y la optimización en el uso
de los recursos públicos.

9
Véase el portal de transparencia activa [en línea] https://www.uncuyo.edu.ar/transparencia/.
78 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

• La ética, la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas

como ejes rectores de la gestión pública.
• El fortalecimiento de la democracia mediante la participación de
la ciudadanía en la gestión pública.
Cabe aclarar que, cuando la UNCuyo puso en marcha este
programa, todavía no existía una ley de acceso a la información a nivel
nacional, que se dictaría poco tiempo después. Por ende, la universidad
se colocó al frente del movimiento por el acceso y la transparencia que se
estaba gestando en la región pero que aún no era política en la Argentina.
La puesta en marcha del programa de gobierno abierto Universidad
Transparente tuvo un impacto en el orden local, pues impulsó el dictado
de la propia ley provincial de acceso a la información, la Ley núm. 907010.
Lo mismo ocurrió con la Ley núm. 8993 de Ética Pública del 8 de agosto de
2017, que también se inspiró en los principios del programa.
En realidad, el programa generó cambios para avanzar hacia el
Estado abierto en la provincia, en todos los poderes y niveles de gobierno,
es decir, en los ámbitos judicial, legislativo y municipal. Ha sido bajo su
liderazgo que este enfoque se impuso gradualmente, de modo de generar
un ecosistema provincial cada vez más integrado bajo principios comunes.
A medida que el programa avanzaba, la universidad fortaleció
sus espacios colaborativos mediante alianzas estratégicas con otros
actores claves. Contó, además, con la valiosa cooperación del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y la Red
Académica de Gobierno Abierto (RAGA)11.
Dicho camino supuso el análisis de los procesos y la posterior
formulación del programa de gobierno abierto, que se tradujo en
15 programas o proyectos de distintas áreas de gestión, incluida la puesta
en funcionamiento del Portal de Gobierno Abierto, que contó con el
asesoramiento de destacados expertos.
A continuación, se indican algunos de los 15 proyectos del
programa de gobierno abierto Universidad Transparente, entre los que
destacan: Procedimientos Claros, Contrataciones Abiertas, Cátedra Libre
Estado Abierto, Proyecto de Sensibilización y Capacitación del Personal en
Instrumentos de Gestión Transparente, Portal de Transparencia, Proyecto
de Seguimiento de Expedientes, proyecto de un nuevo digesto en línea con
lenguaje sencillo (véase el diagrama III.1).

10
Esta norma regula el acceso a la información pública en la provincia de Mendoza. Fue aprobada
por unanimidad en las dos cámaras legislativas y obtuvo su sanción definitiva el 30 de mayo de
2018. Se promulgó y publicó en el Boletín Oficial el 7 de junio de ese año.
11
Véase [en línea] https://redacademicagobabierto.org/.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 79

Diagrama III.1
Proyectos del programa de gobierno abierto Universidad Transparente

1. Proyecto de Colaboración
y Cooperación Institucional

2. Proyecto de Investigación
15. Proyecto Portal
y Extensión
de Transparencia

3. Proyecto Contrataciones
Abiertas 14. Proyecto Cátedra Libre
Estado Abierto

4. Proyecto de Sensibilización
y Capacitación del Personal 13. Proyecto de Modernización
en Instrumetnos de Gestión y Apertura de Facultades
Transparente

5. Proyecto de Seguimiento 12. Proyecto de Formación

de Expedientes Virtual sobre Estado
Abierto Local

6. Proyecto de Resolución 11. Proyecto Expediente

de Rector Electrónico

7. Proyecto Procedimientos 10. Proyecto de Primera

Claros Convocatoria: “construyendo
la universidad transparente”

8. Proyecto de un nuevo
digesto en línea 9. Proyecto Expresiones
Artísticas sobre Transparencia

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo), “Programa de
transparencia” [en línea] https://www.uncuyo.edu.ar/transparencia/programa-de-transparencia.

Cabe mencionar las siguientes iniciativas relevantes:

• El proyecto Contrataciones Abiertas, en el marco del cual
se organizaron tres instancias de capacitación a potenciales
proveedores (2016-2018), con 108 participantes en total. Dichos
participantes provenían de empresas —incluidas pequeñas
y medianas empresas (pymes) que hasta ese momento no
habían podido participar en convocatorias de este tipo— (67%),
emprendimientos de economía social (25%) y organismos
públicos (8%).
• El concurso de afiches, que busca la participación estudiantil y
apunta a fortalecer la ética pública y la lucha contra la corrupción.
• El Portal de Gobierno Abierto, mediante el que se accede a los datos
de manera directa. Contiene información orgánico-administrativa,
legal, económico-financiera, operativa, laboral (llamado a
80 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

concursos), de planificación institucional, de regulación y

control, académica y sobre becas y elecciones universitarias.
Se ha transformado en un espacio vivo de transparencia activa
en permanente construcción y actualización, acorde a la vida
administrativa organizacional de la universidad, tanto desde el
punto de vista de la propia gestión y administración universitaria,
como (y fundamentalmente) desde la perspectiva de la actividad
académica, de transferencia y participación y relación activas con
el entorno político, institucional, económico, cultural y educativo
de la provincia de Mendoza. El portal tiene 106.486 usuarios y
registra 461.455 visitas a la fecha de la publicación (Bernabé, 2019).
En este caso surgen dos actores clave para todo el proceso
de transformación: por una parte, la responsable de Universidad
Transparente, la Lic. María Fernanda Bernabé y, por otra, el rectorado,
cuya voluntad política se tradujo en la resolución que aprobó el programa
de gobierno abierto Universidad Transparente.
De acuerdo con Bernabé, Calabria y Marconi (2018), estas iniciativas
han permitido instalar y desarrollar una cultura de transparencia en todos
los estamentos de la UNCuyo, a partir de una mayor interoperabilidad
y cooperación entre las distintas dependencias universitarias. Esto se ha
traducido en resultados concretos, como el libre acceso a la información
a través del portal Universidad Transparente, el expediente electrónico,
el bono de sueldo digital, el Digesto Administrativo online unificado, la
publicación y el seguimiento en línea de las compras y las licitaciones y la
publicación de los proyectos de desarrollo institucional.
Entre los resultados positivos que estos autores señalan, se destacan
las mejoras en la transparencia de la gestión, la rendición de cuentas, la
capacidad de respuesta a las necesidades de información y la celeridad de
algunos trámites. Asimismo, se observa un incremento en la participación
de los claustros en materia de transparencia e implementación del
Plan de Modernización y Actualización Administrativa de la Gestión
Universitaria y de los estudiantes interesados en temas relacionados con
la lucha contra la corrupción.
A partir de esa experiencia, la UNCuyo se convierte en un
valioso referente de universidad abierta en un marco de generación de
inteligencia colectiva. El Portal de Gobierno Abierto constituye un canal
de comunicación informativo y de entrada libre, que permite a cualquier
persona acceder a información relevante sobre las actividades de la
universidad y los actos de gobierno, y admite el acceso directo a los datos
sin restricciones, evitando protocolos y procedimientos innecesarios.
Esta universidad desarrolla otras iniciativas relacionadas con el
Estado Abierto y el territorio. Cada año organiza las Jornadas Cuyanas de
Gobierno Abierto, en el marco y con el auspicio de RAGA. Sus destinatarios
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 81

son académicos, funcionarios y políticos de nivel provincial y local. En

la primera edición se trató la apertura del Poder Ejecutivo (2016) y, en la
segunda, la del Poder Legislativo, con la participación de legisladores
(2017). La tercera, referida a la justicia abierta, contó con la participación de
jueces y funcionarios del Poder Judicial y la intervención de su Facultad de
Derecho. En este último caso existe una convocatoria para la presentación
de ponencias vinculadas con el Poder Judicial (2018)12. La cuarta edición
de las jornadas se dedicó a la transparencia electoral (2019). En 2022 se
convocó a las quintas jornadas, relacionadas con la era exponencial13. Hasta
la cuarta edición se habían registrado 2.903 participantes, la exposición de
50 panelistas y la presencia de 60 organismos públicos.
En 2017, la UNCuyo creó la cátedra optativa Estado Abierto, abierta
al público14. Se trata de una cátedra para los estudiantes de las carreras de
ciencias políticas (Facultad de Ciencias Políticas y Sociales) y derecho (Facultad
de Derecho) y también para servidores públicos e interesados en general.

D. Reflexiones finales
En este capítulo se describieron dos experiencias de educación abierta. Mientras
una se enmarca en una estrategia nacional de gobierno abierto (o Estado
abierto), la otra surge como una experiencia aislada del contexto nacional
pero totalmente integrada en su propio ámbito provincial, que —desde la
base territorial— se reproduce en otras universidades. Es en el ámbito local
donde la UNCuyo logra posicionarse como impulsora del ecosistema de Estado
abierto, a partir de iniciativas en organismos e instituciones pertenecientes
al Poder Ejecutivo provincial, primero, y luego de Estado abierto, a partir de
iniciativas en la legislatura provincial, el Poder Judicial y los organismos de
control extrapoder provinciales.
Cabe aclarar que la Argentina no carece de políticas de gobierno
abierto. En el país se han desplegado líneas de relevancia regional,
como el Programa Federal de Gobierno Abierto, en las que participan
algunos académicos, pero no el sector como actor integral. Lo que los
responsables de esta política no han podido definir con claridad es el papel

12
Véanse Primeras Jornadas Cuyanas de Gobierno Abierto [en línea] https://www.uncuyo.edu.ar/
transparencia/primeras-jornadas-cuyanas-de-gobierno-abierto, Segundas Jornadas de Gobierno
Abierto [en línea] https://www.uncuyo.edu.ar/transparencia/segundas-jornadas-de-gobierno-
abierto-parlamento-abierto-aportes-para-la-construccion-de-un-estado-abierto-desde-el-poder-
legislativo y Terceras Jornadas de Estado Abierto [en línea] https://www.uncuyo.edu.ar/prensa/
convocan-a-presentar-ponencias-sobre-justicia-abierta35.
13
Véase el registro completo del evento [en línea] https://redacademicagobabierto.org/5as-
jornadas-estado-abierto-uncuyo/.
14
Véase Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, “Comienza la cátedra optativa y abierta a todo
público Estado Abierto”, 17 de abril de 2017 [en línea] http://fcp.uncuyo.edu.ar/comienza-la-
catedra-optativa-y-abierta-a-todo-publico-estado-abierto.
82 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

que se asignaría al sector académico en el concierto de la gobernanza

multisectorial. La experiencia fallida del compromiso Universidad Abierta
del Segundo Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de la República
Argentina 2015-2017, asumido por la Universidad de Buenos Aires, tuvo eco
en la UNCuyo, donde surgió el programa de gobierno abierto Universidad
Transparente, una experiencia mucho más profunda, extendida y exitosa
en su territorio15.
En cada país se decide privilegiar a algunos actores en detrimento de
otros. En la Argentina, a diferencia de Costa Rica, la situación es aún más
compleja porque se trata de un país federal, en el que las provincias gozan de
gran autonomía. Las diferencias entre los sistemas políticos de ambos países
redundan en políticas más dispersas, en el primer caso, y en la posibilidad
de integrar ecosistemas, en el segundo. En la Argentina, los impulsos
para elaborar una estrategia que abarque a toda la nación tropiezan con
esas dificultades. Se han creado instituciones para la coordinación entre el
gobierno central y las provincias, como la Comisión de Gobierno Abierto
e Innovación, que integra el Consejo Federal de la Función Pública16. De
acuerdo con una investigación realizada en todo el territorio nacional, el
nivel de coordinación de estas instituciones con las provincias, sobre todo
en materia de gobierno abierto, es en general bajo17. Por ahora se trata de
estructuras con poco funcionamiento y mucha formalidad.
El caso de la UNCuyo representa un impulso desde las bases
(esta vez académicas), que tiene repercusiones en su propio territorio
y queda desacompasado del concierto nacional, lo que no es óbice para
lograr su mejoramiento continuo. El caso de Costa Rica, visto desde la
UNA, es fruto de un esfuerzo conjunto de articulación y colaboración a
nivel nacional.
El ejemplo costarricense refleja la inserción del sector académico
en las estrategias de Estado abierto y los planes de desarrollo (nacionales
y territoriales), mientras se avanza con respecto a varios ODS. Avala
lo dicho un conjunto de informes y entrevistas que dan cuenta de la
inclusión integral del sector en el ecosistema, en línea con las prioridades
15
En relación con el desarrollo de la Universidad Abierta de la Universidad de Buenos Aires, a la
fecha solo contiene información muy general sobre dicha institución, algunos repositorios y el
detalle sobre los mecanismos para solicitar acceso a la información, con arreglo a las obligaciones
legales de todas las instituciones públicas en la Argentina. En comparación con otras iniciativas
registradas en dicho país —como las implementadas por UNCuyo, la Universidad Nacional del
Litoral o la Universidad Nacional de Mar del Plata, por citar solo algunos ejemplos— no se trata
realmente de una política de universidad abierta.
16
Véase [en línea] https://www.argentina.gob.ar/jefatura/gestion-y-empleo-publico/Cofefup/
consejo-federal-de-la-funcion-publica.
17
Según un informe preliminar entregado en el proyecto “El día después: un estudio-diagnóstico sobre
el fortalecimiento de las capacidades institucionales necesarias para la gestión de la pospandemia
en la Era Exponencial”, ganador de la convocatoria PISAC COVID-19, fue posible diagnosticar los
déficits de competencias relacionados con el gobierno abierto (véase Oszlak y Belmonte, 2023).
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 83

más importantes de ese enfoque18. La madurez que ha alcanzado este

último es un interrogante para resolver en otra investigación. Se han
encontrado algunos aspectos interesantes, como la inclusión temprana
del sector académico en el foro multiactor, la normativa clara sobre
apertura e inclusión en la política nacional de educación superior y las
acciones interacadémicas en red para avanzar hacia un programa como
el analizado. El aprovechamiento de los planes de desarrollo territorial
para su inclusión y fortalecimiento indica la manera en que distintos
sectores trabajan conjuntamente para atender la demanda, en este caso
de poblaciones habitualmente excluidas. Aparentemente la labor de
articulación presenta un grado aceptable de sincronización, mediante
diálogos fluidos para abordar las necesidades.
El carácter unitario del Gobierno de Costa Rica constituiría un
contexto más apto para el desarrollo integral de universidades abiertas
con incidencia territorial y un enfoque de derechos; a diferencia
de la organización federal de Argentina, en el caso UNCuyo. Sin
embargo, los cambios “desde abajo” y en el territorio pueden dar una
representatividad diferencial a las iniciativas. Es esperable que exista un
ecosistema nacional y, sobre todo, que se formule una política clara sobre
la relevancia de la colaboración académica en la gobernanza territorial.
Si se consideran las experiencias descritas en forma aislada, cabe
aplaudirlas y desear que se reproduzcan ampliamente en toda la región.

Bibliografía
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desde la UNCuyo”, documento presentado en las Segundas Jornadas de
Gobierno Abierto: Articulación entre Academia, Estado y Sociedad, Rosario,
29 de agosto.
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modelo de mejora continua en la administración pública”, documento presentado
en el Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública, Rosario,
11 a 13 de septiembre.
CONARE (Consejo Nacional de Rectores) (2020), “Posición del CONARE ante el
proyecto de ley expediente No. 20852”, 29 de junio [en línea] https://proyectos.
conare.ac.cr/asamblea/Audiencia%20Regionalizaci%c3%b3n%20V29jun2020.pdf.
(2015), Plan Nacional de la Educación Superior Universitaria Estatal 2016-2020,
San José.

18
Por ejemplo, la posición del Consejo Nacional de Rectores (CONARE) de Costa Rica, con
respecto al proyecto de ley expediente núm. 20852, en el que se propone que las universidades
públicas destinen un mínimo del 30% del presupuesto a las sedes regionales más alejadas de
los principales centros urbanos. La especialización de las universidades públicas en carreras
diferenciadas permite también la variedad de la oferta en el territorio, pues estas también están
regionalizadas (véase CONARE, 2020).
84 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Hernández Segura, A. M. (2020), Informe fin de gestión y rendición de cuentas: periodo

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Oszlak, O. y A. Belmonte (2023), El día después: un estudio-diagnóstico sobre el
fortalecimiento de las capacidades institucionales necesarias para la gestión de la
pospandemia en la Era Exponencial, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
(CLACSO) [en línea] https://biblioteca-repositorio.clacso.edu.ar/bitstream/
CLACSO/244911/1/El-dia-despues.pdf.
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(UNA-AR-ACUE-026-2016), junio.
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Constitucion_CIGA.pdf.
 Capítulo IV

El estado abierto para la implementación

de la agenda 2030 para el desarrollo sostenible

Verona Fideleff
Cielo Morales
Alejandra Naser
Valeria Torres

Introducción
En la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible se reconoce que la
participación de los actores públicos y privados de todas las esferas de la
sociedad y la formación de alianzas entre estos son fundamentales para
alcanzar un desarrollo pacífico, inclusivo y sostenible. La importancia
de avanzar hacia una gobernanza abierta y colaborativa en torno a las
decisiones y las acciones necesarias para construir un nuevo modelo de
desarrollo es uno de los mensajes que se transmiten de manera transversal
en dicha agenda.
El sector académico es uno de los actores sociales con mayor
potencial para contribuir al cambio de modelo. Sus capacidades
y recursos son un capital valioso para la búsqueda de soluciones
innovadoras y efectivas a los desafíos que se presentan en el camino
hacia el desarrollo sostenible. Desde la adopción de la Agenda 2030 en
2015, las universidades han encabezado distintas iniciativas y procesos
86 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

para acompañar la labor del Estado y sus organismos en lo que refiere

a su implementación. Más aún, han mostrado una gran capacidad de
articulación entre sectores sociales.
En este contexto, en el presente capítulo se examinan las principales
características de la Agenda 2030 y su estrecho vínculo con la noción de
“universidad abierta”. Como se planteó en la introducción, este concepto
supone la adopción de un papel importante en la articulación y la
innovación multiactor para promover la cultura de la transparencia, la
participación y la colaboración en sus distintos ámbitos de actuación y
el establecimiento de un diálogo colaborativo entre disciplinas, saberes
académicos y ciudadanos, tanto desde el punto de vista de la esencia como
de la gestión, a nivel local, nacional, regional y global.
Se busca así contribuir al reconocimiento de las sinergias entre
el enfoque de Estado abierto y la implementación de la Agenda 2030 en
América Latina y el Caribe. Por último, se ejemplifican los distintos papeles
que ha asumido el sector académico en este derrotero, a fin de contribuir a
una mayor comprensión de su papel en dicha implementación.

A. Antecedentes y orígenes de la Agenda 2030

para el Desarrollo Sostenible
En septiembre de 2015, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó
la Agenda 2030 mediante la resolución 70/1. La suscribieron los 193 Estados
Miembros, ratificando sus objetivos y metas, que reflejan una visión ambiciosa
y transformadora hacia la sostenibilidad económica, social y ambiental.
Es importante destacar que la Agenda 2030, que incluye 17 objetivos,
169 metas y 232 indicadores, fue el resultado de un proceso de construcción
colectiva, en el que participaron tanto actores gubernamentales como
no gubernamentales. Esto es relevante si se considera que la noción de
desarrollo sostenible resalta la importancia de abordar los problemas
desde una perspectiva multidimensional, que no solo supone ampliar el
foco de observación de los problemas, sino también pensar en soluciones
que involucren a múltiples actores y sectores.
En ese sentido, alcanzar el desarrollo sostenible no es una tarea
exclusiva de los Estados nacionales, no obstante el papel central que
desempeñan. Algunos autores, como Van Tulder y Pfisterer (2013),
sostienen que, por el contrario, las tres esferas que conforman la sociedad
(Estado, sociedad civil y mercado) deben complementarse y compartir la
responsabilidad de las acciones para lograr la sostenibilidad. Esta es la
principal característica de las sociedades equilibradas (Van Tulder, 2018),
en las que los actores de las tres esferas ejercen un liderazgo concertado
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 87

(Nelson, Ishikawa y Geaneotes, 2009). Las administraciones públicas

nacionales y subnacionales, la sociedad civil organizada y no organizada,
el sector académico, los medios de comunicación y las empresas privadas
—por mencionar algunos actores— pueden y deben formar parte
de las soluciones a los problemas y las necesidades que derivan del
reconocimiento del carácter multidimensional del desarrollo.
En las sociedades equilibradas, la institucionalidad pública
funciona como una plataforma que articula la labor, los recursos y
las iniciativas de los distintos actores del Estado, la sociedad civil y el
mercado. En este sentido, se considera que un andamiaje institucional
inclusivo es un factor necesario para alcanzar el desarrollo con
sostenibilidad (Acemoglu, Gallego y Robinson, 2014). El desequilibrio
o la falta de participación de alguna de las tres esferas que conforman
la sociedad podría afectar la eficacia de las instituciones públicas para
dar respuesta a los desafíos que supone el desarrollo de las sociedades
humanas contemporáneas.
En resumen, un Estado orientado al desarrollo inclusivo y sostenible
tiene la capacidad de formular e implementar estrategias para alcanzar
metas económicas, sociales y ambientales, apoyándose en actores tanto
dentro como fuera del Estado.
La revisión en detalle de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
de la Agenda 2030 evidencia la inclusión transversal de metas relacionadas
con la participación de actores de todas las esferas de la sociedad en los
procesos de toma de decisiones, en el marco de estrategias y políticas de
desarrollo en sus distintas dimensiones y ámbitos sectoriales de acción.
Ello responde a la complejidad de los procesos sociales, económicos
y políticos actuales, que determina que las tareas de la administración
pública ya no puedan resolverse satisfactoriamente dentro de los límites de
las instituciones públicas. Los gobiernos y las administraciones tienen que
colaborar con los agentes económicos y sociales para alcanzar la eficacia en
la conducción de los asuntos públicos.
“El gobierno de estas relaciones complejas y la gestión de
tales interdependencias exigen formas de cooperación, además de
los tradicionales procedimientos, como la legislación o la asignación
de recursos financieros” (Innerarity, 2006, pág. 5). En este sentido, la
gobernanza busca transformar la política de manera que pueda cumplir
las funciones que le son propias. La cooperación entre diferentes actores
sociales, de integración, confianza y legitimación, aparece como una
oportunidad para conquistar nuevos espacios de juego para las políticas
públicas. No se trata de rechazar el control estatal, sino de alentar modos
de actuación cooperativa, en los que el Estado conserva una función
moderadora (Innerarity, 2006).
88 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Esta nueva forma abierta de gobernar contribuye a la creación de

bienes y servicios públicos mejores, que atiendan de manera eficiente y
eficaz las necesidades de la sociedad y de un desarrollo con sostenibilidad.

B. El Estado abierto en la Agenda 2030:

la transversalidad del ODS 16
Mediante el ODS 16 se exhorta a los países a promover sociedades pacíficas e
inclusivas para el desarrollo sostenible, proporcionar acceso a la justicia para
todos y construir un sistema efectivo, instituciones responsables e inclusivas
en todos los niveles. Las metas de este objetivo pueden agruparse en al
menos tres dimensiones: justicia e igualdad de derechos, paz y seguridad y
fortalecimiento de las instituciones públicas.
En la Agenda 2030 se hace un llamado a fortalecer las instituciones
públicas y renovar la arquitectura estatal con el objetivo de favorecer y
propiciar una gobernanza abierta e inclusiva de los asuntos que afectan a
la sociedad en su conjunto. En este sentido, como puede constatarse en las
metas del ODS 16, la garantía de los derechos de acceso a la información,
la participación y la justicia es un prerrequisito para que los actores
—gubernamentales y no gubernamentales— puedan participar en la toma
de decisiones a distintos niveles.
La garantía de los derechos de acceso también forma parte de
los cimientos del paradigma de gestión pública denominado “Estado
abierto”. Según esta visión, el Estado es garante y promotor del acceso a
la información pública y la participación social en las políticas públicas
en igualdad de condiciones, de manera segura y libre de cualquier forma
de discriminación, amenaza o violencia. Asegurar esa igualdad es un
objetivo central del enfoque de derechos humanos, que apunta a que las
políticas de ese Estado abierto sean, a la vez, “inclusivas”. Dicho enfoque
se trata en el anexo, en el que se presentan los avances más recientes del
derecho internacional sobre derechos humanos en materia de derechos de
acceso a la información y participación en contextos de heterogeneidad
social y desigualdad, contextos tratados desde el inicio en este libro. En
ese sentido, el concepto de “Estado abierto” se utiliza en relación con el
impulso de la inclusión.
Un Estado abierto, en tanto inclusivo, refiere a un cambio de
paradigma de la gestión pública que atraviesa las instituciones de todos
los poderes y sostiene que la relación con la ciudadanía debe ser el centro
de la toma de decisiones del quehacer público (Naser y otros, 2020, citado
en CEPAL, 2023). Es un Estado que confía y se apoya en las capacidades,
la inteligencia y los recursos distribuidos entre todos los actores del
ecosistema social.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 89

El paradigma de Estado abierto recoge y profundiza la visión y

los objetivos vinculados con las instituciones públicas y su papel en el
modelo de desarrollo sostenible que promueve la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible.
De manera transversal, en la Agenda 2030 se señala la necesidad
de que las instituciones de todas las áreas de las políticas públicas para
el desarrollo (empleo, salud, industria, educación, ambiente, entre otras)
rindan cuentas y favorezcan la participación de todos los actores sociales,
en condiciones de igualdad, en línea con el enfoque de gobierno abierto.
En ese sentido, la inclusión del ODS 16 indica claramente que las
instituciones no son conductos neutrales para implementar estrategias y
políticas. Por el contrario, la configuración institucional es un elemento
facilitador y determinante de los resultados del desarrollo sostenible
(Naciones Unidas, 2019).
Son cinco las metas del ODS 16 (Naciones Unidas, s.f.-a), a partir
de las cuales es posible trazar una hoja de ruta para el fortalecimiento
y la renovación de las instituciones públicas necesarias para aplicar las
estrategias de desarrollo:
• 16.5 “Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en
todas sus formas”.
• 16.6 “Crear a todos los niveles instituciones eficaces y
transparentes que rindan cuentas”.
• 16.7 “Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones
inclusivas, participativas y representativas que respondan a
las necesidades”.
• 16.10 “Garantizar el acceso público a la información y proteger
las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes
nacionales y los acuerdos internacionales”.
• 16.b “Promover y aplicar leyes y políticas no discriminatorias en
favor del desarrollo sostenible”.
A pesar de que las principales consideraciones sobre los derechos
de acceso a la información, la participación y la justicia se condensan en
el texto del ODS 16, el papel de las instituciones como garantes de estos
derechos se recoge y enfatiza de manera transversal en los demás ODS
que conforman la Agenda 2030.
En el diagrama IV.1 se busca evidenciar esta transversalidad, a
partir de la determinación de algunas de las interconexiones entre el
ODS 16 —en particular entre las metas directamente relacionadas con la
institucionalidad pública— y los restantes ODS y sus metas.
90 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Diagrama IV.1
La transversalidad del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 16
en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sosteniblea

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

a
La selección de metas que se muestra en el diagrama no es exhaustiva, sino que intenta ilustrar la
transversalidad de los principios del ODS 16 de manera representativa en un conjunto de metas de la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

Por ejemplo, el derecho de participación pública está presente en

la meta 6.b, en la que se señala que es necesario “Apoyar y fortalecer la
participación de las comunidades locales en la mejora de la gestión del
agua y el saneamiento”. Asimismo, la meta 11.3 comprende “aumentar la
urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación
y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos
humanos en todos los países” (Naciones Unidas, s.f.-a).
Con respecto al derecho de acceso a la información, en la meta 3.7
se indica que es necesario “garantizar el acceso universal a los servicios
de salud sexual y reproductiva, incluidos los de planificación de la
familia, información y educación”. En forma análoga, en la meta 12.8 se
establece que se debe “asegurar que las personas de todo el mundo
tengan la información y los conocimientos pertinentes para el
desarrollo sostenible y los estilos de vida en armonía con la naturaleza”
y en la meta 2.c se señala la importancia de “Adoptar medidas para
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 91

asegurar el buen funcionamiento de los mercados de productos

básicos alimentarios y sus derivados y facilitar el acceso oportuno a
información sobre los mercados, en particular sobre las reservas de
alimentos, a fin de ayudar a limitar la extrema volatilidad de los precios
de los alimentos” (Naciones Unidas, s.f.-a).
Estas interconexiones reflejan principalmente la importancia
del papel de las instituciones como medios de implementación de la
Agenda 2030 y la necesidad de consolidar alianzas entre diferentes
actores para promover el desarrollo. En otras palabras, la participación
—informada y en un plano de igualdad— de todos los actores del
ecosistema social es clave para el logro de los ODS y las instituciones
se consideran un espacio privilegiado para la articulación de esa labor.
Es allí donde debe reflejarse la adopción de un modelo de gobierno
abierto, transparente e inclusivo.

C. Políticas de Estado abierto en América Latina

y el Caribe: sinergias con la implementación
de la Agenda 2030
Desde su creación en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas
en 2011, la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) ha servido como marco de
acción y referencia para las políticas de transparencia, acceso a la información,
participación y colaboración pública de 16 países de la región1. Más aún, los
planes de acción de gobierno abierto han sido la principal herramienta de
estos países para la coordinación y la adopción de medidas para “abrir” las
instituciones del Estado.
Los procesos de cocreación de los planes de acción de gobierno
abierto ejemplifican la forma en que distintos actores sociales pueden
incidir, participar y colaborar en el diseño y la implementación de políticas
públicas de apertura en distintas áreas: salud, educación, empleo y
ambiente, entre otras.
Tras la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
en 2015, el Comité Directivo de la OGP aprobó la Declaración Conjunta
Gobierno abierto para la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible. Esta declaración, que reconoce la transversalidad del ODS 16,
explicitó la complementariedad y la sinergia entre los principios, el marco
de resultados y los programas de la Alianza para el Gobierno Abierto y la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

1
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
92 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Con arreglo a la declaración —y contribuyendo a consolidar la

buena práctica de abordar las políticas públicas de manera integral—
en varios países de la región que forman parte de la OGP se realizaron
ejercicios de vinculación de los compromisos de acción de los planes
nacionales con los ODS y sus metas (véase el recuadro IV.1).

Recuadro IV.1
Ejemplo de vinculación de los compromisos de gobierno abierto
con los Objetivos y las metas de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible en los planes de acción de los países: el caso de México

Cuarto Plan de Acción de Gobierno Abierto de México (2019-2022)

Compromiso 3. Información transparente y de calidad para
garantizar el derecho a la educación
Objetivo: Actualizar, sistematizar, publicar y mejorar la calidad de la
información del sistema de educación básica (inicial, preescolar, primaria
y secundaria) de acuerdo con los principios de datos abiertos, tras la
determinación de las necesidades de información (a partir de los aportes de
las organizaciones de la sociedad civil y el análisis a cargo de la autoridad
educativa federal de las solicitudes de acceso a la información y los recursos
de revisión), mediante el fortalecimiento del Sistema de Información y
Gestión Educativa (SIGED), incluido el establecimiento de mecanismos de
retroalimentación y participación ciudadana con miras a incorporar criterios
de accesibilidad a mediano plazo.

Acciones clave
1. Análisis de la información disponible a partir de una metodología elaborada en conjunto
con la sociedad civil.
2. Fortalecimiento d el Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED).
3. Definición de mecanismos de participación ciudadana.
¿Qué problema público ayuda a resolver?: La desigualdad de oportunidades
de acceso y permanencia en el sistema educativo en los niveles básico,
medio y superior.
¿Cómo?: Fortaleciendo el Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED)
para mejorar la toma de decisiones de la política pública educativa y con ello
lograr una educación de excelencia, equitativa e incluyente y contribuir al
acceso y la permanencia de las y los estudiantes en el sistema.
¿Cómo contribuye este compromiso con la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible?
Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 4: Educación
de calidad
Meta 4.2 De aquí a 2030, asegurar que todas las niñas y todos
los niños tengan acceso a servicios de atención y desarrollo
en la primera infancia y educación preescolar de calidad, a fin
de que estén preparados para la enseñanza primaria.
ODS 5: Igualdad de género
Meta 5.c Aprobar y fortalecer políticas acertadas y leyes aplicables
para promover la igualdad de género y el empoderamiento de
todas las mujeres y las niñas a todos los niveles.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 93

ODS 16: Paz, justicia e instituciones sólidas

Meta 16.6 Crear a todos los niveles instituciones eficaces
y transparentes que rindan cuentas.

¿Cómo incorpora este compromiso la perspectiva de género?

El compromiso incluye la mejora de la calidad de la información, que supone
la disponibilidad de información desagregada por sexo a fin de medir las
brechas de género en el sector educativo.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Secretaría de la Función Pública/Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales/
Núcleo de Organizaciones de la Sociedad Civil para el Gobierno Abierto en México,
4° Plan de Acción 2019-2021 de México, 2019 [en línea] https://micrositios.inai.org.mx/
gobiernoabierto/wp-content/uploads/2020/04/4PA_AGA_MEX.pdf.

En el cuadro IV.1 se señalan los planes de acción nacionales

de gobierno abierto de los 14 países de América Latina y el Caribe que
han realizado el ejercicio de vinculación de sus compromisos con la
Agenda 2030. En cada caso se señala el nivel de correspondencia entre los
compromisos y la Agenda 2030. Mientras algunos países han indicado esta
convergencia solo a nivel de objetivos, otros han definido interconexiones
a nivel de metas e incluso indicadores.

Cuadro IV.1
América Latina y el Caribe (14 países): países que han vinculado los compromisos
de los planes de acción de gobierno abierto con los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS)a

Nivel de convergencia
País Plan
Objetivos Metas Indicadores
Argentina Cuarto Plan de Acción (2019-2022)
Brasil Tercer Plan de Acción (2016-2018)
Cuarto Plan de Acción (2018-2021)
Quinto Plan de Acción (2021-2023)
Chile Cuarto Plan de Acción (2018-2020)
Quinto Plan de Acción (2020-2022)
Costa Rica Tercer Plan de Acción (2017-2019)
Cuarto Plan de Acción (2019-2022)
Ecuador Primer Plan de Acción (2019-2022)
El Salvador Cuarto Plan de Acción (2018-2020)
Guatemala Cuarto Plan de Acción (2018-2020)
Quinto Plan de Acción (2021-2023)
Jamaica Primer Plan de Acción (2021-2023)
México Tercer Plan de Acción (2016-2018)
Cuarto Plan de Acción (2019- 2022)
Panamá Cuarto Plan de Acción (2021-2023)
94 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Nivel de convergencia
País Plan
Objetivos Metas Indicadores
Paraguay Tercer Plan de Acción (2016-2018)
Cuarto Plan de Acción (2018-2020)
Perú Tercer Plan de Acción (2017-2019)
Cuarto Plan de Acción (2019-2021)
República Dominicana Cuarto Plan de Acción (2018-2020)
Uruguay Cuarto Plan de Acción (2018-2020)
Quinto Plan de Acción (2021-2024)
Fuente: Elaboración propia.
a
Información actualizada a noviembre de 2022.

Cabe destacar que la cocreación de los compromisos de acción de los

planes de gobierno abierto por el gobierno y la sociedad civil y el consenso
de todos los actores con respecto a las acciones que se han de implementar
favorecen la aceptación social, la legitimidad y el compromiso con el
cumplimiento de estas acciones.
Teniendo en cuenta estos elementos, puede afirmarse que los
planes de acción de gobierno abierto son un buen ejemplo del modo
de abordar la implementación de la Agenda 2030 de forma integral,
tal y como esta fue pensada por los países. En un mismo plan de
acción pueden encontrarse compromisos que abordan más de un
tema vinculado con el desarrollo sostenible y que, en consecuencia, se
reflejan en los distintos ODS.
Los planes también reflejan la transversalidad de los derechos de
acceso a la información y a la participación pública en condiciones de
justicia e igualdad. Los compromisos evidencian con acciones concretas
la manera en que los mencionados derechos pueden y deben garantizarse
y promoverse en todo el ciclo de la gestión de políticas públicas en los
distintos sectores y áreas del desarrollo.
Asimismo, interesa destacar que —de manera sinérgica— los
informes nacionales voluntarios sobre los avances en la implementación
de la Agenda 2030 también han sido un instrumento privilegiado por los
países para registrar y compartir su progreso con respecto a la garantía
de los derechos de acceso2. En la mayoría de los casos, las acciones en
esta dirección se han señalado como contribuciones al ODS 16 (véase el
cuadro IV.2).

2
Documentos oficiales presentados por las autoridades nacionales al foro político de alto nivel
sobre el desarrollo sostenible (FPAN) de las Naciones Unidas para informar de los avances en la
implementación de los ODS.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 95

Cuadro IV.2
América Latina y el Caribe (33 países): información sobre el Objetivo de Desarrollo
Sostenible (ODS) 16 en los informes nacionales voluntarios sobre la implementación
de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, 2016-2022

Miembro de la Alianza para Informe nacional Información sobre

País
el Gobierno Abierto (OGP) voluntario el ODS 16
Antigua y Barbuda - 2021
Argentina Desde 2012 2017
2020
2022
Bahamas - 2018
Barbados - 2020 -
Belice - 2017a -
Bolivia (Estado - 2021
Plurinacional de)
Brasil Desde 2011 2017b -
Chile Desde 2011 2017
2019
Colombia Desde 2011 2016 -
2018c -
2021
Costa Rica Desde 2012 2017
2020
Cuba - 2021
Dominica - 2022
Ecuador Desde 2018 2018
2020
El Salvador Desde 2011 2017
2022
Granada - 2022 -
Guatemala Desde 2011 2017d -
2019
2021
Guyana - 2019
Haití - - -
Honduras Desde 2011 2017 -
2021
Jamaica Desde 2016 2018
2022
México Desde 2011 2016 -
2018
2021
Nicaragua - 2021
Panamá Desde 2012 2017e -
2020
Paraguay Desde 2011 2018
2021
Perú Desde 2011 2017 -
2020 -
96 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Miembro de la Alianza para Informe nacional Información sobre

País
el Gobierno Abierto (OGP) voluntario el ODS 16
República Dominicana Desde 2011 2018
2021
Saint Kitts y Nevis - - -
San Vicente - 2020 -
y las Granadinas
Santa Lucía - 2019
Suriname - 2022 -
Trinidad y Tabago Desde 2013 2020
Uruguay Desde 2011 2017
2018 -
2021
2022 -
Venezuela (República - 2016 -
Bolivariana de)
Fuente: Elaboración propia.
a
En 2017, el foro político de alto nivel sobre el desarrollo sostenible (FPAN) propuso hacer hincapié en
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 1, 2, 3, 5, 9, 14 y 17. Ese año, Belice informó sobre los
ODS 1, 3, 5 y 14.
b
En 2017, el FPAN propuso hacer hincapié en los ODS 1, 2, 3, 5, 9, 14 y 17. Ese año, el Brasil informó
sobre estos siete ODS.
c
En 2018, el FPAN propuso hacer hincapié en los ODS 6, 7, 11, 12, 15 y 17. Ese año, Colombia informó
sobre los ODS 6, 7, 11, 12 y 15.
d
En 2017, el FPAN propuso hacer hincapié en los ODS 1, 2, 3, 5, 9, 14 y 17. Ese año, Guatemala informó
sobre los ODS 1, 2, 3, 5 y 9.
e
En 2017, el FPAN propuso hacer hincapié en los ODS 1, 2, 3, 5, 9, 14, 17. Ese año, Panamá informó
sobre los ODS 1, 2, 5, 9 y 14.

D. La participación del sector académico

en la implementación de la Agenda 2030
Como se mencionó anteriormente, la Agenda 2030 tiene un carácter integral,
multinivel y multiactor. Tanto los ODS como los actores involucrados en su
implementación deben tener una naturaleza “completa”.
En ese sentido, en el ODS 17 se subraya la importancia de establecer
alianzas multiactor y se las reconoce como medios para la implementación
de la Agenda 2030. Este ODS constituye un llamado a la comunidad
internacional a revitalizar una alianza global para el desarrollo sostenible:
“Para que una agenda de desarrollo sostenible sea eficaz se necesitan
alianzas entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil.
Estas alianzas inclusivas se construyen sobre la base de principios
y valores, una visión compartida y objetivos comunes que otorgan
prioridad a las personas y al planeta, y son necesarias a nivel
mundial, regional, nacional y local” (Naciones Unidas, s.f.-b).
Los objetivos y las metas de la Agenda 2030 solo pueden abordarse
de manera exitosa si se logra la participación activa de todos los actores
del ecosistema social, incluidos los gobiernos, la sociedad civil, el sector
privado y el sector académico, entre otros.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 97

Entre esos actores, el sector académico está llamado a desempeñar

un papel protagónico —especialmente si se tiene en cuenta la labor
transformadora que exige la Agenda 2030— en virtud de su gran capacidad
para contribuir significativamente (de manera concertada con el Estado y
otros actores) a los procesos de cambio necesarios para alcanzar el modelo
de sociedades equilibradas, en las que cada sector social cuente con la
debida representación y las garantías necesarias para participar en la toma
de decisiones sobre las políticas públicas para el desarrollo sostenible.
En los informes nacionales voluntarios sobre los avances en la
implementación de los ODS se observan distintas formas en que el sector
académico ha contribuido a la implementación de la agenda de desarrollo.
A partir de la revisión de ejemplos concretos extraídos de los
informes nacionales voluntarios y de algunos antecedentes bibliográficos,
es posible señalar al menos cinco papeles que el sector académico ha
desempeñado en las actividades de implementación de la Agenda 2030:
i) participación en los mecanismos institucionales de seguimiento;
ii) educación para el desarrollo sostenible; iii) promoción de la innovación
y la investigación; iv) difusión y sensibilización y v) contribución a la
formación de alianzas entre actores sociales3.

E. El papel del sector académico

en la implementación de la Agenda 2030

1. Participación en los mecanismos institucionales

para el seguimiento de la Agenda 2030
En los países se han construido arreglos institucionales para el seguimiento
de la Agenda 2030, que sirven como plataformas para coordinar iniciativas
y actores de los distintos sectores de la sociedad.
Mientras en algunos países estos arreglos han tomado la forma de
mecanismos con representación multisectorial ad hoc, en otros se ha designado
a una entidad pública preexistente (por ejemplo, un ministerio o la oficina de
la Presidencia) para coordinar la participación del resto de los interesados4.
En la mayoría de estos mecanismos se contempla además la
incorporación de múltiples actores. Algunos de los arreglos institucionales
ad hoc que cuentan con representación del sector académico en la región son:
el Sustainable Development Goals Technical Committee de las Bahamas,

3
El análisis del papel del sector académico en la implementación de la Agenda 2030 también ha
sido abordado por la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB, 2018) y la Red de Soluciones
para el Desarrollo Sostenible (2017).
4
Para conocer los arreglos institucionales establecidos por los países de la región, véase [en línea]
https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/sdgs.
98 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

el Consejo Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 para el

Desarrollo Sostenible de Chile, el Grupo Nacional para la Implementación
de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Cuba, el Sustainable
Development Goals National Coordinating Committee de Santa Lucía, el
Consejo de Alto Nivel de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Costa Rica y
la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Alistamiento y la Efectiva
Implementación de la Agenda de Desarrollo Post-2015 y sus Objetivos de
Desarrollo Sostenible de Colombia. Esta última se presenta en el recuadro IV.2.

Recuadro IV.2
Colombia: estructura de la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel
para el Alistamiento y la Efectiva Implementación de la Agenda
de Desarrollo Post-2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible

El objetivo de la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Alistamiento

y la Efectiva Implementación de la Agenda de Desarrollo Post-2015 y sus
Objetivos de Desarrollo Sostenible es orientar y coordinar a las entidades
competentes en materias relacionadas con la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), vinculando a las
entidades territoriales, la sociedad civil, el sector privado, el sector académico
y la comunidad internacional (Decreto núm. 280/2015).
Estructura de la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel
para el Alistamiento y la Efectiva Implementación de la Agenda
de Desarrollo Post-2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible
Comisión Interinstitucional Miembros
de Alto Nivel para el Alistamiento
y la Efectiva Implementación Departamento Nacional
de la Agenda de Desarrollo de Planeación (DNP)
Post-2015 y sus Objetivos
de Desarrollo Sostenible Presidencia
7 miembros (nivel ministerial) de la República

Ministerio
Secretaría Técnica de Relaciones Exteriores
Aliados
Departamento Nacional Ministerio de Hacienda
Sociedad civil de Planeación de la Dirección y Crédito Público (MHCP)
Sector privado de Seguimiento y Evaluación
Sector académico de Políticas Púbicas Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible
Medios de comunicación
Organizaciones Prosperidad Social (PS)
y organismos Comité Técnico
Departamento
internacionales 7 miembros (nivel directivo) Administrativo Nacional
de Estadística (DANE)
Grupos de trabajo intersectoriales
Invitado permanente:
• Indicadores (DANE) Agencia Presidencial
de Cooperación
• Subnacional (DNP)
Internacional (APC)
• Movilización de recursos
(MHCP, PS, APC)
• Comunicaciones (DNP)
• Asuntos internacionales
(Ministerio de Relaciones
Exteriores)

Fuente: Secretaría Técnica Comisión ODS de Colombia.

Fuente: Colombia, Presentación nacional voluntaria de Colombia, 2016, pág. 17 [en línea]
https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/12644VNR%20Colombia.pdf.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 99

Una de las principales tareas de estos mecanismos institucionales es

la elaboración de informes periódicos sobre el avance hacia la consecución
de los ODS en los territorios nacionales. Las autoridades nacionales
presentan los informes nacionales voluntarios al foro político de alto nivel
sobre el desarrollo sostenible de las Naciones Unidas y comparten así sus
progresos con respecto a la Agenda 2030 con la comunidad internacional
de Estados.
La elaboración de los informes representa una oportunidad única
para transversalizar los ejes del Estado abierto, en línea con el ODS 16,
que se considera un habilitador de todos los ODS. En este marco, el sector
académico —como miembro formal de los mecanismos de seguimiento—
ha participado en diferentes actividades y asumido distintas funciones
que se han traducido en valiosos aportes.
Entre otras cosas, ha participado en el diseño de metodologías y
estrategias para priorizar la implementación de los ODS con arreglo a la
realidad de cada país y contribuido a la difusión y la socialización del
contenido de los informes, viabilizando en muchos casos las consultas
y los debates que estos promueven en distintos sectores de la población.
Esto ha contribuido, además, a la apropiación de la Agenda 2030 por la
sociedad en general.
El sector académico también ha participado en la implementación
de programas y proyectos específicos que contribuyeron al avance en las
metas de distintos ODS y cuyos resultados, en consecuencia, se incluyeron
en los informes. Más aún, en algunos casos, las universidades han sido
importantes aliadas de los entes públicos estadísticos en la recolección de
información y datos para medir los indicadores de cumplimiento.
De este modo, el sector académico desempeña un papel fundamental
en la arquitectura institucional de seguimiento de la Agenda 2030 y,
especialmente, en la creación de políticas transparentes y participativas,
al asegurar la toma de decisiones con base empírica y garantizar que las
políticas implementadas consideren y respondan adecuadamente a las
necesidades de los grupos más vulnerables.

2. Educación para el desarrollo sostenible

En la Agenda 2030 se enfatiza el lugar prioritario que tiene la educación
para alcanzar el desarrollo sostenible en las sociedades humanas. Más aún,
la educación —como se señala en el ODS 4— debe regirse por estándares
de calidad, inclusión y equidad.
En el marco del ODS 4: Garantizar una educación inclusiva, equitativa
y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para
todos, los países acordaron una serie de metas relacionadas con tareas
100 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

y actividades de formación que interpelan al sector académico y lo

invitan a asumir el liderazgo de estas. Se trata de las metas 4.3, 4.7 y 4.b.
En particular, la meta 4.7 exhorta a las universidades a formar personas
comprometidas con el desarrollo sostenible, poniendo a su disposición los
conocimientos necesarios para afrontar los desafíos que plantea el modelo
de desarrollo de la Agenda 2030:
“De aquí a 2030, asegurar que todos los alumnos adquieran los
conocimientos teóricos y prácticos necesarios para promover el desarrollo
sostenible, entre otras cosas mediante la educación para el desarrollo
sostenible y los estilos de vida sostenibles, los derechos humanos, la igualdad
de género, la promoción de una cultura de paz y no violencia, la ciudadanía
mundial y la valoración de la diversidad cultural y la contribución de la
cultura al desarrollo sostenible” (Naciones Unidas, s.f.-a).
Alcanzar el desarrollo sostenible no es una tarea sencilla. Si bien
en la Agenda 2030 se señalan numerosos temas y problemas relacionados
con el desarrollo (sobre los cuales existe un relativo consenso de la
comunidad internacional de países), la manera de abordar esos desafíos
está sujeta a la decisión particular de cada uno de los Estados que han
suscripto ese documento (Sánchez Gutiérrez, 2018).
En ese sentido, las universidades están llamadas a llenar el
espacio del “cómo”. Esto significa que no solo tienen la importante
responsabilidad de reflexionar sobre el desarrollo sostenible desde
un plano teórico, sino también desde el punto de vista práctico,
contribuyendo a la formación de un capital humano —tanto dentro como
fuera del Estado— que disponga de las herramientas teóricas y prácticas
necesarias para dirigir procesos de cambio y avanzar en el cumplimiento
de los ODS.
Un primer paso en esa dirección es la incorporación de la
Agenda 2030 y los ODS en los planes de estudio de las distintas disciplinas,
en todos los niveles educativos y en la formación dirigida a todo tipo de
público objetivo: estudiantes de grado y posgrado, funcionarios públicos,
sectores empresarial y sindical y público en general.
Para ilustrar el papel del sector académico en la formación y
capacitación para el desarrollo sostenible es conveniente señalar algunos
ejemplos que, sin ser los únicos, reflejan el alcance de su contribución5. Los
casos de Cuba, el Paraguay, Colombia y Costa Rica (véase recuadro IV.3)
no solo evidencian distintas iniciativas de educación para el desarrollo,
sino también el trabajo colaborativo con otros actores gubernamentales y
no gubernamentales para su implementación.
5
Los ejemplos citados figuran en los informes nacionales voluntarios de los respectivos países,
presentados al foro político de alto nivel sobre el desarrollo sostenible como contribuciones al
cumplimiento de los ODS.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 101

Recuadro IV.3
Costa Rica: educación superior y Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS)

En 2020, durante el proceso de formulación del Plan Nacional de la

Educación Superior Universitaria Estatal (PLANES) 2021-2025, el Consejo
Nacional de Rectores (CONARE) de las universidades costarricenses acordó
la incorporación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en la visión
sistémica de este plan. Para implementar esta decisión se llevaron a cabo
dos acciones previas.
En primer lugar, se realizó una mesa redonda con el título Educación
Superior y Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS), que contó con la
participación de expositores del Poder Ejecutivo, por medio del Viceministro
de Planificación Nacional y Política Económica, las universidades estatales,
el Oficial Nacional de Educación de la oficina multipaís de la UNESCO en San
José y la Alianza Empresarial para el Desarrollo.
En segundo lugar, se conformó un grupo de trabajo integrado por las
oficinas de planificación de cinco universidades estatales (Universidad de
Costa Rica, Tecnológico de Costa Rica, Universidad Nacional, Universidad
Estatal a Distancia y Universidad Técnica Nacional) y del CONARE, con
el objetivo de recopilar información relacionada con las actividades
universitarias encaminadas a la atención de los ODS en el marco de su labor.
El trabajo realizado consistió en sistematizar las actividades de docencia,
investigación, extensión y acción social, vida estudiantil y gestión que
contribuyeron al cumplimiento de los 17 ODS y sus 169 metas. Como resultado
se contabilizaron 3.449 acciones específicas correspondientes a 2018.
Costa Rica: acciones realizadas por las universidades estatales
y el Consejo Nacional de Rectores (CONARE) como aporte al logro
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
(En cantidad y porcentajes)

48 acciones 153 acciones 247 acciones 1 263 acciones 119 acciones 144 acciones
1,39 4,44 7,16 36,62 3,45 4,18

68 acciones 144 acciones 162 acciones 103 acciones 225 acciones 161 acciones
1,97 4,18 4,70 2,99 6,52 4,67

Total
3 449
acciones

101 acciones 108 acciones 188 acciones 123 acciones 92 acciones

2,93 3,13 5,45 3,57 2,67

Fuente: C. Azofeifa Ureña y C. Picado Madrigal, Aporte de las universidades estatales

costarricenses y CONARE al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y Agenda 2030,
San José, Consejo Nacional de Rectores (CONARE), 2020, pág. 10 [en línea] https://www.
uned.ac.cr/viplan/images/cppi/documentos/Aporte_de_las_Universidades_Estatales_y_el_
CONARE_a_los_ODS.pdf.

Se concluyó que la contribución más importante de las universidades

estatales, por su propia naturaleza, se concentra en el ODS 4, con el 36,62% de
las acciones, seguido por el ODS 3, con el 7,16%, y el ODS 11, con el 6,52%.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Costa Rica, II informe nacional voluntario,
julio de 2020, págs. 91-92 [en línea] https://sustainabledevelopment.un.org/content/
documents/26797VNR_2020_CostaRica_Report_Spanish.pdf.
102 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En Cuba, la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana

y el Ministerio de Economía y Planificación —con el apoyo de otros
actores nacionales e internacionales— diseñaron una diplomatura sobre
descentralización y financiación para el desarrollo territorial, con la
que se busca fortalecer las capacidades de planificación y gestión de los
agentes territoriales y ampliar los conocimientos sobre la Agenda 2030 y
su territorialización a nivel local6.
En el Paraguay, la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la
Universidad Nacional de Asunción creó en 2017 la Maestría en Desarrollo
Local Sostenible, también dirigida a los gobiernos locales, como respuesta
a la necesidad de fortalecer la gestión local de acciones que contribuyan
al desarrollo sostenible de las comunidades, teniendo en cuenta la
realidad del territorio7. Asimismo, entre 2018 y 2019, la Universidad
Columbia y la Universidad del Cono Sur de las Américas, en alianza con
el Pacto Global Paraguay, crearon una diplomatura en Sostenibilidad.
Esta diplomatura, dirigida principalmente al sector empresarial, tiene el
objetivo de proporcionar conocimientos y herramientas técnicas para tomar
decisiones estratégicas que, adaptadas a las realidades locales, faciliten la
implementación de la Agenda 20308.
En Colombia, cabe mencionar la labor de la Universidad de los
Andes, por medio del Centro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para
América Latina y el Caribe (CODS). El centro funciona desde 2018 y forma
parte de la iniciativa global denominada Red de Soluciones para el Desarrollo
Sostenible9. Su principal objetivo es constituirse en un sitio de encuentro y
reflexión sobre los ODS en alianza con universidades, empresas, gobiernos
y organizaciones de la sociedad civil de la región. Sus tareas incluyen la
difusión del conocimiento, la formación de una nueva generación de líderes
en materia de desarrollo sostenible y el seguimiento y la evaluación de
las políticas implementadas por los gobiernos de los países. Su oferta de
formación comprende seminarios internacionales, espacios de educación
formal y no formal, la realización de cursos virtuales de libre acceso y
la creación de programas de posgrado en distintas áreas del desarrollo
sostenible. En marzo de 2020, el CODS inauguró su primer curso abierto en
línea sobre los ODS en América Latina y el Caribe. En agosto de ese mismo
año, el centro creó también un segundo curso virtual con un tema central
para el debate sobre la Agenda 2030: las empresas y el desarrollo sostenible10.
6
Véase más información en Cuba (2021).
7
Véase más información en Paraguay (2021) y el sitio web de la Universidad Nacional de
Asunción [en línea] https://www.una.py/postgrado/maestria-en-desarrollo-local-sostenible.
8
Véase más información en Paraguay (2021).
9
La Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible opera bajo el auspicio del Secretario General
de las Naciones Unidas. Esta red, impulsada inicialmente por la Universidad de Columbia
(Estados Unidos), moviliza a expertos de todo el mundo para abordar los desafíos técnicos de la
implementación de los ODS. Véase más información [en línea] https://www.unsdsn.org/about-us.
10
Véase más información en Colombia (2018) y el sitio web del Centro de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible para América Latina y el Caribe (CODS) [en línea] https://cods.uniandes.edu.co.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 103

3. Promoción de la investigación y la innovación

Además de fomentar y garantizar el acceso a la oferta de materiales teóricos y
prácticos preexistentes sobre el desarrollo sostenible, es necesario promover la
actualización y la creación de nuevos materiales y herramientas que permitan
encontrar más y mejores soluciones a los desafíos que supone el desarrollo con
sostenibilidad. En este sentido, la investigación y la innovación son piezas clave
para idear propuestas y cursos de acción para implementar la Agenda 2030.
La importancia de la investigación y la innovación se refleja de manera
transversal en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, pues ambas
pueden considerarse como medios de implementación de los ODS. Esto se
hace evidente en varias metas de la Agenda 2030, a saber: la meta 2.a sobre
innovación y desarrollo tecnológico en el sector agrario, la meta 3.b sobre
investigación de vacunas y medicamentos, la meta 7.a sobre investigación
relativa a la energía limpia, la meta 8.2 sobre innovación para aumentar la
productividad económica, la meta 8.3 sobre políticas públicas orientadas
a la innovación, la meta 9.5 sobre investigación científica e innovación en
el sector industrial, la meta 9.b sobre investigación e innovación para la
diversificación industrial, la meta 12.a sobre desarrollo de modelos de
producción y consumo sostenibles, la meta 14.a sobre investigación y
tecnología marina y las metas 17.6, 17.7 y 17.8, que se refieren al desarrollo y
la cooperación en materia de investigación, innovación y tecnología.
Con respecto a la investigación y la innovación en los distintos
sectores y disciplinas, el sector académico puede considerarse una de las
instituciones especialmente diseñadas para acumular capital humano
experto e impulsar la investigación y la innovación para hacer frente a los
complejos problemas del presente (Alonso, 2018).
Además, cabe señalar que, “Así como la Agenda 2030 establece
cruces, vínculos y eslabones entre las diferentes dimensiones del desarrollo,
la academia tiene la oportunidad de avanzar en una lógica de producción
de conocimiento interdisciplinario e, inclusive, transdisciplinario. La
integralidad de la agenda plantea, de esta manera, tanto un desafío
epistemológico, como un reto para la producción de políticas públicas de
nuevo tipo” (Sánchez Gutiérrez, 2018, pág. 34).
Con los ejemplos que se enumeran a continuación se busca evidenciar
la potencialidad del liderazgo de las universidades latinoamericanas
y caribeñas en la promoción de la investigación y la innovación en los
distintos sectores y temas relacionados con los ODS (en algunos casos, en
el marco de alianzas con otros actores).
En primer lugar, el Gobierno de Antigua y Barbuda está apoyando el
establecimiento de un centro de investigación en oceanografía y economía
azul en la Universidad de las Indias Occidentales. El centro tiene el objetivo
104 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

de promover la investigación y el desarrollo de capacidades institucionales

en el área de las ciencias marinas y la economía azul, contribuyendo de
esta forma a alcanzar la meta 14.a sobre investigación y tecnología para
proteger la vida submarina11.
En segundo lugar, cabe mencionar el caso del Instituto de
Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de Agua, Saneamiento
Ambiental y Conservación del Recurso Hídrico (CINARA) de la
Universidad del Valle en Colombia, que desempeñó el papel de socio
implementador del proyecto “Agua y saneamiento integral para la
promoción de la paz territorial en zonas rurales de Colombia”. Con este
proyecto, auspiciado por la Embajada de Suiza en Colombia, se buscó
contribuir a la disminución de los riesgos relacionados con los problemas
de acceso a agua de calidad de la población de 19 departamentos del
país. Se trata de un derecho fundamental que en la Agenda 2030 se
recoge en el ODS 6 sobre agua limpia y saneamiento. En este proyecto
no solo se evidencia la contribución del sector académico en términos de
conocimientos especializados e innovación, sino también su capacidad
para trabajar de manera colaborativa con otros actores y cogestionar
iniciativas. En el caso particular de este proyecto, los diferentes niveles
de gobierno, las asociaciones de usuarios beneficiarios y la universidad
colaboraron en los procesos de diagnóstico, diseño, construcción y
fortalecimiento de capacidades para la administración de soluciones
integrales que permitan mejorar el acceso al agua y al saneamiento en los
territorios objetivo12.
En tercer lugar, las universidades de Cuba también han constituido
un núcleo de innovación para avanzar en el desarrollo del país. Al
respecto, pueden destacarse las siguientes contribuciones13:
• Formación de la red Gestión Universitaria del Conocimiento
y la Innovación para el Desarrollo (GUCID). Esta red agrupa a
centros de investigación y universidades locales para ayudar a
los gobiernos municipales a implementar los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo Económico y Social (PNDES 2030) y los
Objetivos de Desarrollo Sostenible.
• Colaboración de las universidades con las autoridades sanitarias
y de gobierno durante la pandemia de COVID-19 a fin de poner
a su disposición tecnologías y servicios que contribuyeran
a disminuir la mortalidad de la enfermedad, incrementar la
cobertura sanitaria y el acceso a la atención primaria de salud,
perfeccionar y extender los servicios de alerta temprana y

11
Véase más información en Antigua y Barbuda (2021).
12
Véase más información, en Colombia (2018).
13
Véase más información en Cuba (2021).
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 105

apoyar el desarrollo de vacunas y medicamentos contra esa

enfermedad. Todo ello supone una contribución al logro de la
meta 3.b sobre investigación de vacunas y medicamentos.
• Desarrollo de programas y proyectos vinculados con la producción
de alimentos y el perfeccionamiento de los encadenamientos en la
producción de bioproductos. Estos aportes de las universidades
son relevantes para las metas 2.a (sobre innovación y desarrollo
tecnológico en el sector agrario) y 12.a (sobre desarrollo de
modelos de producción y consumo sostenibles).
En cuarto lugar, la colaboración entre universidades y otros actores
para avanzar en la investigación y la innovación para el desarrollo
sostenible también se ha registrado en Guatemala. En ese país, la Cámara
de Industria de Guatemala estableció alianzas con la Universidad de San
Carlos de Guatemala (USAC), la Universidad Rafael Landívar (URL), la
Universidad del Valle de Guatemala (UVG) y la Universidad Galileo para
trabajar en conjunto en distintos proyectos con gran demanda en términos
de productos y servicios científicos y tecnológicos14.
Y por último, en quinto lugar, el desarrollo del Índice ODS 2019
para la región liderado por el CODS de la Universidad de los Andes de
Colombia (véase el recuadro IV.4).

Recuadro IV.4
Colombia: Índice ODS 2019 para América Latina y el Caribe del Centro
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para América Latina
y el Caribe (CODS) de la Universidad de los Andes

El Centro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para América Latina

y el Caribe (CODS) de la Universidad de los Andes busca contribuir al diseño
de un programa de investigación relacionado con los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) que se ajuste a las prioridades de la región. Para ello ha
promovido la creación de equipos interuniversitarios y nuevas redes entre
investigadores, universidades y grupos de reflexión e investigación con
capacidad de producción de investigación interdisciplinaria de alta calidad
sobre los países de América Latina y el Caribe.
Más aún, el centro ha impulsado la creación de nuevas formas de
medición de los avances en la implementación de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible y los ODS. Ese es el caso del Índice ODS 2019 para
América Latina y el Caribe.
El índice es una herramienta que permite medir el progreso en el
cumplimiento de los 17 ODS en 24 países de la región. Mediante la
agrupación de indicadores de diferentes fuentes, el índice clasifica a cada
uno de los países en una escala de 0 a 100 según su nivel de avance.
Asimismo, permite la construcción de tableros de control y el análisis de
tendencias para monitorear el progreso de cada país en el tiempo.
Fuente: Centro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para América Latina y
el Caribe (CODS), Índice ODS 2019 para América Latina y el Caribe, Bogotá, 2020 [en
línea] https://cods.uniandes.edu.co/wp-content/uploads/2020/06/%C3%8Dndice-ODS-​
2019-para-Am%C3%A9rica-Latina-y-el-Caribe-2.pdf.

14
Véase más información en Guatemala (2019).
106 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

4. Difusión y sensibilización
El papel que el sector académico ha desempeñado en varios países de la región
incluye la difusión de la Agenda 2030 y la sensibilización de la sociedad
sobre la relevancia de avanzar hacia un modelo de desarrollo sostenible. El
sector académico es un actor clave en la concienciación de la población de
todos los sectores de la sociedad y cuenta con herramientas pedagógicas
para facilitar la comprensión de los principales mensajes de la Agenda 2030
por parte de un público amplio.
Algunas iniciativas han demostrado ser de gran utilidad para
abordar uno de los principales desafíos para la difusión y la sensibilización
con respecto a la Agenda 2030: la dificultad de llegar a territorios y
comunidades cuyos vínculos con la vida nacional de un país son a menudo
débiles o lejanos.
La necesidad de territorializar la Agenda 2030 es uno de los
principales mensajes y conclusiones sobre su implementación en la
región15. La territorialización depende en gran medida de la existencia
de agentes o actores con iniciativa en los distintos niveles territoriales.
Sin embargo, estos liderazgos no pueden emerger en contextos de
desconocimiento y desinformación.
Entre los formatos más utilizados para la difusión de la Agenda 2030
y la sensibilización de la población se encuentran los seminarios y paneles
de especialistas, las jornadas de debate, los talleres y las mesas redondas
abiertas a la participación del público y las campañas en medios de
comunicación gráficos físicos y digitales, mediante el empleo de distintos
materiales audiovisuales.
En la Argentina, numerosas universidades a lo largo de todo
el territorio nacional se han sumado a las iniciativas para difundir la
Agenda 2030 y sensibilizar a un público variado sobre la importancia
de emprender acciones para implementar los ODS. La Universidad
Nacional de Buenos Aires, la Universidad Nacional de San Martín, la
Universidad Argentina de la Empresa, la Universidad Nacional de Cuyo
y la Universidad Nacional de Entre Ríos son algunos de los centros
educativos que se han sumado a estos esfuerzos mediante distintas
jornadas de sensibilización e iniciativas de difusión, dirigidas al público
dentro y fuera de las universidades16.
15
Para territorializar una agenda de desarrollo se deben aplicar y poner en práctica las directrices que
la agenda establece en un plano analítico. La territorialización de una agenda se puede llevar a cabo
en todo un territorio nacional o plurinacional pero también en unidades político-administrativas
menores como, por ejemplo, estados subnacionales o unidades locales representadas por
municipios, comunas o distritos (véase Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo
en América Latina y el Caribe [en línea] https://observatorioplanificacion.cepal.org).
16
Véase más información en Argentina (2020).
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 107

También cabe destacar la Estrategia de Sensibilización y Alineación

con los Objetivos del Desarrollo Sostenible para Universidades (2020- 2021)
promovida en Costa Rica por la Plataforma de las Organizaciones de
Sociedad Civil para la implementación de los ODS en Costa Rica. En esta
estrategia participaron la Universidad Nacional, la Universidad de Costa
Rica, la Universidad Estatal a Distancia y la Universidad Fidélitas17.
Asimismo, en el contexto de la elaboración del informe nacional
voluntario de 2021, las organizaciones de la sociedad civil que integran los
mecanismos institucionalizados de seguimiento para la implementación de la
Agenda 2030 en Cuba han desempeñado una importante labor en la difusión
y sensibilización de la población sobre los distintos temas de desarrollo
contenidos en la Agenda 2030 y los ODS18. En este marco de participación civil
se destaca la labor de las universidades cubanas, en particular la Universidad
de La Habana, la Universidad de Matanzas, la Universidad de Granma, la
Universidad de Holguín, la Universidad Central “Marta Abreu” de Las Villas,
la Universidad de las Ciencias Informáticas; la Sociedad Cubana de Psicología
y los foros estudiantiles de ciencias agropecuarias y ciencias técnicas. Según
el informe presentado en 2021, desde 2019 se contabilizaron 38 eventos
organizados por estas universidades19.

5. Contribución a la formación de alianzas

entre actores sociales
El sector académico también ha demostrado su idoneidad para involucrar
a nuevos actores y cultivar alianzas multisectoriales para avanzar en la
implementación de los ODS. En otras palabras, actúa como nexo entre los
distintos sectores de la sociedad, contribuyendo de esta forma a la articulación
de iniciativas, recursos y capacidades.
Como ya se ha mencionado en este trabajo, la formación de alianzas
que involucren a todos los actores sociales es prioritaria para la Agenda 2030
y su implementación (ODS 17). En este sentido, el sector académico no solo
ha participado en la labor colectiva para implementar la Agenda 2030, sino
que también ha contribuido a la construcción de lazos entre actores sociales,
ejerciendo una función de “broker social” (SEGIB, 2018, pág. 7).
En la Argentina, las universidades han desempeñado un papel
importante en la creación de alianzas, tanto a nivel nacional como
provincial. Esto se evidencia en la firma de acuerdos formales de
cooperación con otras entidades.

17
Véase más información en Costa Rica (2020).
18
El Mecanismo de Seguimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil Cubana para la
Agenda 2030 y el Grupo Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 forman parte de
la institucionalidad que Cuba ha diseñado para acompañar la implementación de los ODS en la
isla con un enfoque multiactor.
19
Véase más información en Cuba (2021).
108 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

A nivel nacional, tanto el Consejo Interuniversitario Nacional como

el Consejo de Rectores de Universidades Privadas cuentan con convenios
de cooperación firmados con el Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales, principal responsable gubernamental de la coordinación
de actividades para la implementación de los ODS en la Argentina. Estos
convenios constituyen el marco para el desarrollo de actividades en las que
participan distintos actores como, por ejemplo, gobiernos subnacionales,
cámaras empresariales, colegios profesionales y asociaciones de la
sociedad civil.
Ese es el caso de la provincia de San Juan, donde la Universidad
Nacional de San Juan, la Universidad Católica de Cuyo y el Consejo para
la Planificación Estratégica de San Juan trabajaron de manera conjunta
para adaptar la planificación estratégica provincial a los ODS. En la misma
dirección, las universidades que participan en el Consejo Provincial de
Políticas Sociales de Entre Ríos han trabajado con el gobierno provincial
para la implementación estratégica de la Agenda 2030. En el marco de este
consejo, las universidades interactúan con otros actores, como empresas,
sindicatos y organizaciones de la sociedad civil. Entre las universidades
involucradas se encuentran: la Universidad Nacional de Entre Ríos,
la Universidad Autónoma de Entre Ríos, la Universidad Tecnológica
Nacional, la Universidad de Concepción del Uruguay, la Universidad
Adventista del Plata y la Universidad Católica Argentina20.
También interesa referenciar el caso de México. El sector académico,
estableció el capítulo mexicano de la Red de Soluciones para el Desarrollo
Sostenible (SDSN México), que en la actualidad cuenta con más de
70 instituciones afiliadas y representación en el 80% del territorio nacional.
En el marco de su participación en distintas redes interinstitucionales,
las universidades se han destacado por contribuir al intercambio de
información y buenas prácticas y fomentarlo. Aquellas que forman parte
de SDSN México han brindado asesoramiento en materia de planificación y
programación de políticas públicas para el desarrollo sostenible a entidades
públicas federales e instituciones públicas de los estados de Baja California,
Baja California Sur, Coahuila, México, Michoacán y Nuevo León.
Además, las universidades han colaborado con organizaciones
de la sociedad civil en materias como ambiente y cambio climático,
educación, agua y saneamiento y salud pública. También han promovido
la participación y la movilización juvenil en materia de desarrollo
sostenible, al incluir a los alumnos en programas educativos y proyectos
de investigación para fortalecer su capacidad de análisis transdisciplinario
centrado en los ODS21.
20
Véase más información en Argentina (2020).
21
Véase más información en México (2021).
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 109

Asimismo, puede mencionarse el acuerdo Academia por la

Agenda 2030, firmado en 2016 por las universidades de la República
Dominicana, la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el
Desarrollo Sostenible —principal mecanismo institucional multisectorial
para la implementación de la Agenda 2030 en el país— y el sistema de las
Naciones Unidas. Uno de los seis objetivos principales de este acuerdo
consiste en establecer alianzas entre el sector académico, el sistema de
las Naciones Unidas, el sector privado y el sector público para formular y
ejecutar proyectos de investigación aplicada orientada a la acción en el marco
de la Agenda 2030 y los ODS (República Dominicana, 2018, pág. 172)22.

F. Reflexiones finales
En este capítulo se procuró describir y ejemplificar el papel del sector académico
en la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en
América Latina y el Caribe.
Al respecto, puede concluirse que la contribución del sector académico
al logro de la Agenda 2030 y los ODS se enmarca en los principios y valores
compartidos tanto por el paradigma de sostenibilidad como por el paradigma
de gestión pública denominado “Estado abierto”. Ambos promueven
la participación de los actores sociales en la gobernanza de los asuntos
relacionados con el desarrollo sostenible y las medidas para alcanzarlo. Para
ello, es importante que se garanticen los derechos de acceso a la información,
la participación y la justicia, de manera que las alianzas multiactor se
construyan sobre bases igualitarias, inclusivas y no discriminatorias.
Asimismo, como se ha demostrado con ejemplos extraídos de los
informes nacionales voluntarios, las universidades han asumido al menos
cinco papeles mediante los cuales han contribuido de distintas maneras
a la implementación de la Agenda 2030. Por una parte, han demostrado
ser actores clave en la arquitectura de seguimiento y examen de los ODS.
Por otra, han promovido la educación para el desarrollo y la formación
de un capital humano dotado de las herramientas necesarias para
impulsar el cambio de modelo. Las universidades son también núcleos de
investigación e innovación de gran relevancia para encontrar soluciones
transformadoras a los desafíos del desarrollo. Además, distintos
centros educativos han contribuido considerablemente a la difusión y la
sensibilización de un público amplio sobre los temas de la Agenda 2030 y
sus principales mensajes. Por último, mediante la celebración de convenios
y la institucionalización de alianzas, las universidades han contribuido a la
articulación y la coordinación de los sectores sociales en torno a distintas
iniciativas relacionadas con la implementación de los ODS.
22
Véase más información en República Dominicana (2018).
110 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

El sector académico también ha asumido un papel activo en la

preparación de los informes nacionales voluntarios, independientemente
de su inclusión o no en el mecanismo institucional responsable. Así, ha
tomado varias funciones, como el diseño de metodologías y estrategias
para priorizar la implementación de los ODS con arreglo a la realidad
de cada país, la difusión y socialización del contenido de los informes, la
participación en la implementación de programas y proyectos específicos
que contribuyeron al avance en las metas de distintos ODS y en el trabajo
conjunto con los entes públicos estadísticos para recolectar información y
datos que permitan medir los indicadores de cumplimiento de los ODS en
los que se basan los informes.
Por último, se puede señalar que existe una contribución
bidireccional entre la labor del sector académico y la Agenda 2030. Por una
parte, las universidades han contribuido con conocimientos, soluciones
innovadoras para implementar los ODS, la formación de personas con
conocimientos sobre el desarrollo sostenible y la articulación intersectorial.
Por otra, la agenda de desarrollo y los ODS han incrementado la demanda
de capacitación (creando nuevas oportunidades para ampliar la oferta
educativa de las universidades), acercado a este sector a nuevos actores
(como los gobiernos subnacionales) en busca de apoyo técnico para
implementar la Agenda 2030 y creado nuevos flujos de financiamiento
hacia los centros educativos.

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 Capítulo V

Participación y colaboración del sector

académico en la construcción
de estados abiertos

Ester Kaufman
Alejandra Naser
Valeria Torres

Introducción
En este capítulo se abordan distintas formas de participación y colaboración
del sector académico en la construcción de Estados abiertos.
Se destacan dos grandes grupos de experiencias: i) la participación
y colaboración académica en los planes de acción de los países integrantes
de la Alianza para el Gobierno Abierto y ii) la participación y colaboración
académica en políticas de Estado abierto fuera de dichos planes1.
En el primer grupo se indaga, por una parte, si el sector académico
está representado en el foro multiactor (órgano plurisectorial de
coordinación del proceso de cocreación, implementación, seguimiento y

1
Un plan de acción es un documento formal producido en el marco de la Alianza para el Gobierno
Abierto tras un proceso de cocreación, en el que el gobierno o la administración responsable
y la ciudadanía definen en conjunto una serie de medidas (compromisos) para promover los
principios de gobierno abierto: transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas y
participación ciudadana.
114 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

rendición de cuentas) y, por otra, si constituye una parte involucrada en

compromisos concretos establecidos en los planes de acción nacionales.
En este último caso, el sector académico puede figurar como “actor
interesado de la sociedad civil”, parte del “sector público” (en el caso de las
universidades nacionales) o, más específicamente, como corresponsable de
la implementación de compromisos concretos (CEPAL, 2021).
El segundo grupo comprende algunas experiencias de colaboración
entre el sector académico, el sector público y la ciudadanía dirigidas a
construir políticas públicas basadas en los principios del Estado abierto
que, si bien no se han elaborado en el marco de los planes de gobierno
abierto de los países, responden a la misma lógica. Algunas de estas
experiencias se destacaron en el proceso de selección de buenas prácticas
realizado por la Red Académica de Gobierno Abierto (RAGA) y el Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)
en diciembre de 20222.

A. Participación y colaboración del sector académico

en los planes de acción de los países integrantes
de la Alianza para el Gobierno Abierto3
En la investigación se utilizó el motor de búsqueda Google para determinar
la cantidad de veces que los términos “academia” (o sus raíces), “universidad”
(o sus raíces) y “centros de investigación”, entre otros, aparecían aludidos
explícitamente en la redacción de los planes de acción de gobierno abierto
de los países adheridos a la Alianza para el Gobierno Abierto.
Se determinaron así los casos en que el sector académico intervino
como actor diferenciado (con nombre propio o como parte de un grupo
o una red específica) en el foro multiactor o mesa de gobierno abierto. Se
tuvieron en cuenta las indicaciones específicas de su papel, en algunos
casos ratificadas mediante normas. Por otra parte, se señalaron los
organismos internacionales y regionales o las agencias de cooperación
que apoyaban al foro en cuestión o colaboraron con el desarrollo de
compromisos concretos. Se determinaron, paralelamente, los compromisos
2
Este proceso, dirigido por el Dr. José Luis Ros Medina. fue convocado por RAGA Internacional y
el ILPES en 2022 y culminó el 7 de diciembre del mismo año con la entrega de distinciones a los
desarrolladores más destacados y a sus autoridades académicas. Véanse la convocatoria [en línea]
https://redacademicagobabierto.org/seleccion-buenas-practicas-raga/ y el seminario de entrega
de distinciones [en línea] https://www.cepal.org/es/eventos/seminario-buenas-practicas-
sector-academico-la-promocion-gobiernoestado-abierto-un.
3
Para unirse a la Alianza para el Gobierno Abierto, los países deben desarrollar periódicamente
planes de acción de gobierno abierto creados conjuntamente por las autoridades de gobierno
y la sociedad civil, con la participación ocasional de algunas instituciones académicas. Dichos
planes de acción contienen compromisos y por lo general prevén ciclos de dos años, sin solución
de continuidad.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 115

en los que el sector académico estaba involucrado con mención específica

de la universidad, el centro de estudios o instituto. No se consideraron las
menciones generales a “sector académico”, “academia”, “universidades”,
excepto cuando aparecían listados como, por ejemplo: “universidades,
centros de investigación, docentes, entre otros”.
El universo investigado comprende los últimos planes de acción de
todos los países de la región presentados ante la Alianza para el Gobierno
Abierto hasta noviembre de 2023, que se encuentran disponibles en la
guía de investigación “Estado abierto en América Latina y el Caribe” de
la CEPAL4 (véase el cuadro V.1).

Cuadro V.1
América Latina y el Caribe (15 países): participación del sector académico
en los compromisos de los últimos planes de acción de gobierno abiertoa

Participación del
Período del plan Número del plan
Países sector académico
de acción de acción
en los compromisos
Argentina 2022-2024 Quinto No
Brasil 2021-2023 Quinto Sí
Chile 2020-2022 Quinto Sí
Colombia 2020-2022 Cuarto No
Costa Rica 2019-2022 Cuarto Sí
Ecuador 2022-2024 Segundo Sí
El Salvador 2018-2020 Cuarto No
Guatemala 2021-2023 Quinto No
Honduras 2023-2025 Quinto Sí
Jamaica 2021-2023 Primer No
México 2019-2022 Cuarto Sí
Panamá 2021-2023 Cuarto Sí
Perú 2023-2024 Quinto No
República Dominicana 2022-2024 Quinto Sí
Uruguay 2021-2024 Quinto Sí

Fuente: Elaboración propia.

a
Se refiere a una alusión concreta en la redacción del Plan de Acción sobre la participación de
algún centro académico que sería parte de la cocreación o implementación del compromiso.

1. Representación del sector académico en los foros

multisectoriales de gobierno abierto
Los foros multisectoriales, también denominados foros multiactor o mesas
de gobierno abierto, son grupos formados por representantes de sectores
gubernamentales y no gubernamentales que se reúnen de manera periódica
para supervisar y coordinar el proceso de cocreación e implementación de

4
Véase [en línea] https://biblioguias.cepal.org/EstadoAbierto/alianza-para-el-gobierno-abierto/
planes-de-accion.
116 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

los planes de acción de gobierno abierto. De acuerdo con los estándares de la

Alianza para el Gobierno Abierto, los foros deben reunirse como mínimo cada
tres meses y asegurar que sean abiertos e inclusivos para todos los actores
y sectores (organizaciones de la sociedad civil, departamentos de gobierno,
gobiernos locales, parlamentos, sector académico, sector privado, entre otros).
La experiencia de los miembros de la Alianza para el Gobierno
Abierto muestra que, en general, los foros multisectoriales se crean
mediante decisiones administrativas o legislativas (decretos, leyes o
acuerdos formales o informales). Si bien este último método proporciona
flexibilidad a los actores para crear reglas y adaptarlas, no garantiza la
permanencia y la sostenibilidad del foro.
El sector académico no suele aparecer como un actor diferenciado
en los instrumentos constitutivos de estos foros. Es más común que
se lo incluya en los planes de acción como parte de un listado de
instituciones participantes en los procesos de cocreación o redacción de
los compromisos.
Es posible distinguir la participación real del sector académico en
el foro multisectorial cuando se lo nombra específicamente y se lo incluye
para conducir el proceso del plan de acción. Ello puede ocurrir mediante
la creación de un grupo que incluye universidades específicas o porque
el sector, mediante diversas fórmulas, representa al mundo académico
del país, la región o la localidad. En general, esta situación obedece a
una normativa que la contempla, como en el caso del Uruguay, Chile, el
Ecuador y Costa Rica5. Ese tipo de foro alcanza la máxima consolidación
cuando cuenta con el apoyo de organismos regionales, internacionales
o agencias de cooperación internacional que lo apalancan y fortalecen.
A continuación, se muestran algunos casos de países que han incluido
al sector académico en sus foros multisectoriales para la cocreación de
algunos planes de acción.
a) Argentina: Quinto Plan de Acción (2022-2024)
La Mesa Nacional de Gobierno Abierto está integrada por representantes
de diferentes áreas de gobierno y organizaciones de la sociedad civil, no se
menciona al sector académico, sin embargo, sí se hace alusión al sector en el
proceso de cocreación del Quinto Plan.
b) Brasil: Quinto Plan de Acción (2021-2023)
En el Brasil tampoco se ha considerado al sector académico como
parte individualizada de la mesa o foro multisectorial. Sin embargo, como
se señala más adelante, en los compromisos figura una gran cantidad de
instituciones académicas.
5
Este último caso se trata especialmente en el capítulo III.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 117

c) Chile: Quinto Plan de Acción (2020-2022)

El recientemente reformulado foro multiactor de Chile, denominado
Mesa Nacional de Estado Abierto (resolución exenta N° 499, de 19 de
mayo de 2023), está integrado por un representante del Ejecutivo, un
representante de la Corte Suprema, un representante del Congreso
Nacional, un representante de la Contraloría General de la República,
dos representantes de la Red de Organizaciones de la Sociedad Civil
de Gobierno Abierto, dos representantes de la Red Académica de
Gobierno Abierto, y dos representantes de organismos internacionales
en calidad de observadores (la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) y el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD))6. Los representantes de la RAGA que forman parte del
foro se eligen democráticamente en un proceso de votación interno.
Paralelamente, en algunos compromisos del Quinto Plan
participaron integrantes de esta misma Red (RAGA) aportando en temas
específicos como, por ejemplo, el de lenguaje claro. Asimismo, la RAGA
participó activamente en las mesas de priorización de compromisos.
El sector académico ha participado activamente en la cocreación de los
planes, apoyando las jornadas de sensibilización dirigidas a la ciudadanía
sobre temas de gobierno abierto, por medio del aporte de universidades
como la Universidad Central de Chile, la Universidad de Santiago de Chile,
la Universidad de Valparaíso y la Universidad de Concepción7. También
asumió funciones de facilitador y secretario de actas.
d) Costa Rica: Cuarto Plan de Acción (2019-2022)
Mediante una norma específica, en el Decreto Ejecutivo No 38994/2015,
se establece que el órgano responsable del desarrollo de los planes
de acción es la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto, que
funciona como un foro multiactor compuesto por representantes de la
sociedad civil, el sector académico, el sector privado y el sector público8.
La representación académica está a cargo del Consejo Nacional de
Rectores (CONARE). Obtuvo apoyo de la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE) y la CEPAL.
e) Ecuador: Segundo Plan de Acción (2022-2024)
El foro multiactor está representado por el Grupo Núcleo de
Gobierno Abierto, constituido mediante el Acuerdo núm. SGPR-2021-037
del Poder Ejecutivo.

6
Véase [en línea] https://www.ogp.gob.cl/mesa-de-gobierno-abierto/.
7
No se pudo determinar si se trata de participantes académicos individuales o si las universidades
señaladas actúan como instituciones.
8
Posteriormente se transformó en la Comisión Nacional para un Estado Abierto (CNEA).
118 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

La Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)

desempeñó un papel primordial en el fortalecimiento de dicho grupo.
También se registra el apoyo de la CEPAL. El grupo está integrado por
varias instituciones académicas, a saber: el Instituto de Altos Estudios
Nacionales (IAEN), la Universidad Hemisferios y la Universidad Técnica
Particular de Loja.
Paralelamente, se conformó el Grupo de Trabajo de Gobierno Abierto
(integrado por las organizaciones del Grupo Núcleo de Gobierno Abierto y
otras), cuyo ámbito de acción se relaciona con las propuestas recopiladas, con
el objetivo de convertirse en el potencial responsable de la implementación
de los compromisos. Al igual que en el Grupo Núcleo, en el Grupo de Trabajo
se mantuvo un equilibrio entre los tres sectores involucrados (sociedad civil,
sector académico y gobierno), que denota una concepción de paridad en la
función del sector académico en relación con los otros.
La participación del sector académico en el proceso de cocreación
tuvo lugar en diversas ciudades y con el apoyo de diferentes instituciones
académicas: Universidad de Cuenca, UEmprende EP, Universidad Espíritu
Santo, Universidad Hemisferios, Universidad Laica Eloy Alfaro, Universidad
Regional Autónoma de los Andes, Universidad Técnica Particular de Loja y
Universidad Técnica Luis Vargas Torres.
f) Honduras: Quinto Plan de Acción (2023-2025)
Se conformó un nuevo Foro Multiactor y una nueva Mesa Técnica de
Seguimiento de la Alianza de Gobierno Abierto Honduras (MTS-AGAH) en
los que el sector académico está representado por las universidades José Cecilio
del Valle (UJCV) y la Universidad Tecnológica Centroamericana (UNITEC)
como suplente.
g) México: Cuarto Plan de Acción (2019-2022)
El foro multiactor, denominado Comité Coordinador (antes Secretariado
Técnico Tripartita) se integró con instituciones públicas y el Núcleo de
Organizaciones de la Sociedad Civil para el Gobierno Abierto en México, sin
especificar la participación del sector académico. Ha recibido el apoyo del
PNUD, la CEPAL, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la OCDE.
Existe un listado en el que aparecen varios integrantes del sector
académico y su afiliación institucional. Esto podría indicar que cada uno
de ellos intervino a título personal más que en representación de sus
instituciones académicas.
h) Panamá: Cuarto Plan de Acción (2021-2023)
El foro multiactor de Panamá, denominado Comisión Nacional de
Gobierno Abierto está compuesto por 11 organizaciones; 6 de sociedad civil,
3 organizaciones de gobierno y 2 organismos observadores. Igualmente,
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 119

en los procesos de cocreación participan otras instituciones, entre ellas dos

pertenecen al sector académico: Universidad Santa María La Antigua (USMA),
Universidad de Panamá (UP), la Universidad Estatal de Florida (FSU) y el
Centro de Riesgo Urbano.
i) Perú: Quinto Plan de Acción (2023-2024)
En el marco de la aprobación del IV Plan de Acción de Gobierno
Abierto, se crea la Comisión Multisectorial, de naturaleza permanente,
denominada Foro Multiactor de Gobierno Abierto, que formaliza la
participación de actores clave como el sector académico.
j) República Dominicana: Quinto Plan de Acción (2022-2024)
Los integrantes del Foro Multiactor para el Gobierno Abierto de la
República Dominicana, del Gobierno, la sociedad civil, el sector empresarial
y el sector académico, representado por la Universidad Autónoma de
Santo Domingo (UASD) y la Universidad del Caribe (UNICARIBE),
fueron juramentados durante el encuentro Gobierno Abierto en República
Dominicana: Cocreando el V Plan de Acción, que se celebró el 19 de mayo
de 2022.
k) Uruguay: Quinto Plan de Acción (2021-2024)
El foro multiactor, creado mediante una resolución del Presidente de
la República, incluye representantes de instituciones públicas nacionales
y departamentales, la sociedad civil y el sector académico. En este último
caso, se convocó formalmente a un representante de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de la República (UDELAR).
En el cuadro V.2 se muestra la representación académica diferenciada
en el foro multiactor o mesa de gobierno abierto de los países analizados.
También se señala el apoyo de organismos internacionales y agencias de
cooperación. Se omite la Alianza para el Gobierno Abierto porque es el
marco general.

Cuadro V.2
América Latina y el Caribe (15 países): representación académica diferenciada
en el foro multiactor o mesa de gobierno abierto y apoyo
de organismos internacionales o agencias de cooperación

Representación del sector Organismos regionales, internacionales

Países
académico en el foro multiactor o agencias de cooperación
Argentina No OCDE
Brasil No OCDE
Chile Sí BID, CEPAL, PNUD
Colombia No USAID
Costa Rica Sí OCDE, CEPAL
Ecuador Sí USAID / GIZ / COUNTERPART
INTERNATIONAL / CEPAL
120 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Representación del sector Organismos regionales, internacionales

Países
académico en el foro multiactor o agencias de cooperación
El Salvador No
Guatemala No
Honduras Sí UNODC / USAID / GIZ / PNUD/ CEPAL
México No PNUD / BID / OCDE
Panamá No PNUD
Paraguay No PNUD / CEPAL / USAID
Perú No OCDE
República
No
Dominicana
Uruguay Sí UNESCO

Fuente: Elaboración propia.

2. Algunos compromisos con instituciones académicas

específicas como “actores involucrados”
A continuación, se mencionan algunos compromisos que figuran en los planes
de acción que mencionan instituciones académicas específicas como “actores
involucrados” o universidades públicas concretas como parte del “sector
público”. No se incluyen los casos en que se hace mención a “universidades”,
“la academia” o “el sector académico” sin especificación alguna, salvo que
se consignen varios grupos como “docentes” y “estudiantes”, entre otros.
a) Argentina: Cuarto Plan de Acción (2019-2022). Compromisos:
• Laboratorio de innovación para el sector público LABgobar. Actor
académico involucrado: Academia de Diseño de Políticas Públicas.
• Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI).
Actores académicos involucrados y corresponsables del
compromiso: Universidad Nacional de San Martín (UNSAM)
y Universidad Católica Argentina (UCA). Entre los grupos de
reflexión se menciona el Centro de Implementación de Políticas
Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
• Compromisos federales: Ciclo itinerante de gobierno abierto.
Actor académico involucrado: Universidad de Administración
Pública de Salta.
b) Brasil: Quinto Plan de Acción (2021-2023). Compromisos:
• Combate a la corrupción en el sector público. Actores
académicos involucrados: Universidade Federal de Campina
Grande (UFCG) y Fundación Getulio Vargas.
• Maltrato de animales y gobierno abierto. Actores académicos
involucrados: Instituto de Medicina Veterinária do Coletivo (IMVC).
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 121

• Cadenas agropecuarias y datos abiertos. Actores académicos

involucrados: Instituto de Estudios de Políticas de Salud (IEPS),
Rede de Pesquisa Solidária em Políticas Públicas e Sociedade y
Rede Brasileira de Mulheres Cientistas (RBMC). Transparencia
en la ciencia: nuevos mecanismos de evaluación para el avance de
la ciencia abierta. Actores académicos involucrados: Associação
Brasileira de Editores Científicos (ABEC), Conselho Nacional
das Fundações Estaduais de Amparo à Pesquisa (CONFAP) y
Scientific Electronic Library Online (SciELO).
• Control social de la deuda activa, con propuestas formativas, en
lenguaje sencillo, dirigidas a mejorar la comunicación y el uso
de los datos sobre la deuda activa por parte de la prensa y los
organismos de control social. Actores académicos involucrados:
Asociación Brasileña de Periodismo de Investigación (ABRAJI)
e Instituto de Estudios Socioeconómicos (INESC).
• Accesibilidad para la participación en el Poder Legislativo
(incluye capacitación, comunicación y recursos tecnológicos
para facilitar la participación de la ciudadanía en las actividades
legislativas de su país. Actor académico involucrado:
Universidade Federal de Alfenas.
c) Chile: Quinto Plan de Acción (2020-2022). Compromisos:
• Mejora del acceso a la información de compras públicas
(ChileCompra) con enfoque ciudadano. Actores académicos
involucrados: Universidad de Chile y Universidad Adolfo Ibáñez.
• Plan para la Transparencia, Acceso a Información y Apertura de
Datos del Sistema de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e
Innovación. Se refiere a la creación de una plataforma digital
denominada Observatorio del Sistema de Ciencia, Tecnología,
Conocimiento e Innovación. Actores académicos involucrados:
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, Red de
Vicerrectores de Investigación e Innovación, redes de investigadores,
sociedades científicas, gremios relacionados con actividades de
investigación y desarrollo (I+D) e innovación. Esta iniciativa cuenta
con el apoyo de la OCDE, la Red Iberoamericana de Indicadores de
Ciencia y Tecnología (RICYT), el BID y la UNESCO.
• Hoja de ruta para consolidar los principios de gobierno abierto
en Chile. Se refiere a la realización de un diagnóstico colaborativo
de la sociedad civil y el sector académico para profundizar
la cultura del gobierno abierto en la administración pública.
Actores académicos involucrados: Universidad de Santiago de
Chile y Red Académica de Gobierno Abierto de Chile (RAGA),
con apoyo de la CEPAL y el PNUD.
122 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

• Derechos humanos y justicia abierta. Continúa un compromiso

anterior que fijaba una línea de base para acercar la justicia a las
personas (por ejemplo, mediante datos abiertos, lenguaje claro,
sistema integral de atención de usuarios). Se pretende crear el
Observatorio de Defensa Penal de los Derechos Humanos, con
información sobre causas, estadísticas y estudios relevantes y
llevar a cabo acciones de educación cívico-legal dirigidas a la
comunidad. Actores académicos involucrados: Red Académica
de Gobierno Abierto de Chile (RAGA), Colegios Profesionales e
Instituto Chileno de Derecho y Tecnologías, con apoyo del PNUD.
• Justicia Abierta en el Poder Judicial. Actores académicos
involucrados: universidades y facultades de derecho de Chile.
• Plataforma integrada e interoperable de gestión e información
legislativa. Actor académico involucrado: Facultad de Derecho
de la Universidad de Valparaíso.
• Transparencia del Congreso Nacional. Actor académico involucrado:
Red Académica de Gobierno Abierto de Chile (RAGA).
• Smart City Lab. Actor académico involucrado: Universidad de
Santiago de Chile.
d) Costa Rica: Cuarto Plan de Acción (2019-2022). Compromisos:
• Evaluación de trámites simplificados desde la experiencia
ciudadana. Implementación de mejoras en trámites fundamentales
para la competitividad y la reactivación económica. Actor
académico involucrado: Laboratorio Colaborativo de Innovación
Pública (INNOVAAP) de la Escuela de Administración Pública
de la Universidad de Costa Rica.
• Cocreación de una estrategia integral, innovadora y multicanal
de participación ciudadana para la Asamblea Legislativa a partir
de la apertura de espacios y procesos colaborativos. Actores
académicos involucrados: Fundación Omar Dengo, Fundación
Konrad Adenauer, Universidad Nacional (UNA), Universidad
Estatal a Distancia (UNED) y Universidad de Costa Rica (UCR).
e) Ecuador: Primer Plan de Acción (2019-2022). Compromisos:
• Implementación de los derechos de participación y
acceso a la información ambiental (Acuerdo de Escazú).
Actor académico involucrado como contraparte: Centro
Internacional de Investigaciones sobre Ambiente y Territorio
de la Universidad Hemisferios9.
9
La diferencia entre “actor involucrado como contraparte” y “actor involucrado” radica en que,
mientras el primero asume la responsabilidad de dirigir la implementación del compromiso
junto con la entidad pública, el último forma parte del grupo de actores públicos y privados que
participan en las actividades del compromiso.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 123

• Codiseño de la hoja de ruta para la implementación del

Estándar EITI para mejorar la transparencia financiera en las
industrias extractivas en Ecuador (petróleo, gas y minería).
Actor académico involucrado como contraparte: Centro
Internacional de Investigaciones sobre Ambiente y Territorio de
la Universidad Hemisferios.
• Ciudadanización de la mejora de los trámites (simplificación).
Actor académico involucrado como contraparte: Instituto de
Altos Estudios Nacionales (IAEN).
f) México: Cuarto Plan de Acción (2019-2022). Compromisos:
Transparencia para fomentar la inclusión laboral. Actores involucrados:
Centro de Estudios Espinosa Yglesias y fundación Friedrich-Ebert-Stiftung
en México.
Plataforma única y abierta de información de seguridad pública.
Actores académicos involucrados: Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), El Colegio de la Frontera Norte, El Colegio de
México (COLMEX), Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de
Monterrey, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y
Universidad de las Américas (UDLA).
Fortalecimiento de los servicios públicos de cuidado. Actores
académicos involucrados: Centro de Investigaciones Interdisciplinarias
en Ciencias y Humanidades (CEIICH) y Laboratorio Nacional de Políticas
Públicas del CIDE.
Gasto abierto y responsable en programas sociales. Proyecto
piloto participativo en cinco programas sociales del Gobierno federal
para identificar la trazabilidad del gasto público, detectar áreas de riesgo
respecto del cumplimiento de objetivos y metas y probables actos de
corrupción e iniciar procedimientos de denuncia en caso de irregularidad.
Actor académico involucrado: Centro de Análisis e Investigación FUNDAR.
Transparencia para el monitoreo y la vigilancia de los fideicomisos.
Implementar una estrategia de transparencia proactiva, monitoreo y
vigilancia ciudadana que fortalezca la rendición de cuentas y la fiscalización
de los recursos públicos empleados por medio de fideicomisos públicos y de
los fideicomisos privados con recursos públicos, fondos públicos, mandatos
o cualquier contrato análogo para combatir la corrupción y la impunidad.
Actores académicos involucrados: Centro de Análisis e Investigación FUNDAR,
Centro de Análisis de Políticas Públicas México Evalúa, Laboratorio de
Políticas Públicas Ethos y Centro de Investigación Morelos Rinde Cuentas.
Divulgación y registro de los beneficiarios finales de las empresas
del sector de hidrocarburos y minería. Actores académicos involucrados:
Centro de Análisis e Investigación FUNDAR, CIDE y El Colegio de Sonora,
entre otros.
124 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

g) Panamá: Tercer Plan de Acción (2017-2019). Compromisos:

Si bien no se menciona al sector académico en el resumen de
compromisos, la Universidad Católica Santa María La Antigua (USMA)
figura como uno de los actores involucrados en la descripción detallada de
tres compromisos, a saber:
• Fortalecimiento de los servicios de atención de los Gabinetes
Psicopedagógicos del Ministerio de Educación.
• Actualización del plan de educación cívica en las escuelas.
• Escuela de Gobierno Abierto. Creación de una plataforma virtual
para la formación y capacitación cívica de los estudiantes.
Entre los participantes del proceso de cocreación se menciona a
la Universidad Católica Santa María La Antigua (USMA), el Instituto de
Estudios Nacionales (IDEN) de la Universidad de Panamá y la Universidad
de Panamá, en general.
h) Uruguay: Cuarto Plan de Acción (2018-2020). Compromisos
Los compromisos en los que participa el sector académico son los
siguientes:
• Datos de los procesos electorales. Acceso a los datos vinculados
con el proceso electoral de las elecciones nacionales e información
sobre los candidatos en cada elección. Visualizador que permita
a la ciudadanía obtener información del proceso electoral
2018-2020 de manera accesible y sencilla. Actor académico
involucrado: Universidad de la República (UDELAR).
• Elaboración de propuesta consensuada de reforma de la Ley
núm. 18381, Derecho de Acceso a la Información Pública. Actores
académicos involucrados: Facultad de Derecho, Facultad de
Ciencias Sociales y Facultad de Información y Comunicación de
la UDELAR.
• Transparencia y participación en el Plan Nacional de Educación
en Derechos Humanos. Actor académico involucrado: UDELAR.
• Construcción de una estrategia nacional de desarrollo sostenible
hacia 2050. Elaboración participativa entre representantes de
los organismos estatales, la sociedad civil organizada, el sector
privado y el sector académico. Ejes temáticos de desarrollo:
el cambio demográfico y la transformación de la matriz
productiva. Ejes temáticos transversales: sistemas de género,
desarrollo cultural y desarrollo territorial. Actores académicos
involucrados: referentes técnicos del sector académico.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 125

• Fortalecimiento del Portal de Transparencia Presupuestaria.

Introducción de modificaciones en la arquitectura de la
información para lograr búsquedas más intuitivas, con arreglo
a estándares internacionales y nacionales de publicación de
datos, a fin de aumentar el potencial de uso e interoperabilidad.
Desarrollo de acciones y promoción de herramientas de
alfabetización presupuestaria, entendida como la capacidad de
leer y entender los presupuestos públicos. Actores académicos
involucrados: “académicos: docentes y/o investigadores”.
Cabe subrayar el efecto positivo de los organismos internacionales
y regionales que desempeñan el papel de observadores. Las políticas de
gobierno abierto en Chile tienen un fuerte impulso por parte de la CEPAL
y el PNUD. En el Uruguay, la UNESCO cumple el papel de observador
desde la elaboración de los primeros planes. En el Brasil se destaca el apoyo
de la OCDE. En cuanto a las agencias de cooperación internacional, en el
Ecuador la GIZ impulsa al Grupo Núcleo de forma sostenida y también ha
intervenido la CEPAL.
Es interesante considerar la inclusión del sector académico como
“contraparte” en algunos compromisos en el caso del Ecuador (que
supone su participación en la implementación de dichos compromisos)
y como “actor involucrado” en casi todos los compromisos en el caso
de Chile. Se trata de dos experiencias emblemáticas, así como la
representación diferenciada del sector académico en el foro multiactor en
ambos casos.
Por otra parte, es interesante hacer un análisis temático de los
compromisos en los que aparecen instituciones académicas específicas.
A pesar de la gran variedad de temas abordados, vale la pena esbozarlos
para entender las expectativas de los demás actores involucrados con
respecto al sector académico.
En términos generales, se resaltan los siguientes ejes temáticos de
cocreación con el sector académico:
• Transparencia, participación e innovación para el sector público
en materia de educación y ciencia y tecnología.
• Desarrollo de metodologías para distintas actividades,
incluidas la elaboración de una hoja de ruta del gobierno
abierto, la implementación del lenguaje claro, la elaboración
colaborativa de diagnósticos y evaluaciones y la incorporación
de diferentes perspectivas.
• Formación multiactor en diversos temas relacionados con el
enfoque de gobierno abierto.
126 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

• Construcción de sistemas nacionales de gestión de la información

en diversos campos (territorial, electoral y legislativo, entre
otros), que incluso han considerado la disponibilidad de los
datos en formatos abiertos y reutilizables.
• Trazabilidad del gasto público y lucha contra la corrupción en el
campo de las políticas sociales, la constitución de fideicomisos
públicos y privados con recursos públicos y el control de los
beneficiarios privados en las industrias extractivas.
• Mejora del acceso a diversos servicios.

B. Participación y colaboración del sector académico

en las políticas de Estado abierto más allá
de los planes de acción de los países integrantes
de la Alianza para el Gobierno Abierto
Como se mencionó en capítulos anteriores, a pesar de que los avances no
han sido lineales, el vínculo de colaboración con el sector académico en la
cocreación e implementación de los planes de acción de gobierno abierto de
los países integrantes de la Alianza para el Gobierno Abierto se ha fortalecido.
A esas iniciativas se suman otras formas de colaboración del sector
académico con actores de la sociedad civil e instituciones públicas que, si
bien no están enmarcadas en los planes de gobierno abierto, contribuyen
a reforzar la acción en los cuatro pilares centrales del Estado abierto:
participación, acceso a la información y transparencia, rendición de
cuentas e innovación y tecnología.
En todas ellas se reconocen las recomendaciones del derecho
internacional de los derechos humanos (véase el anexo); asimismo, se busca
mostrar distintos modelos de profundización del paradigma del Estado
abierto en la gestión pública a partir de experiencias concretas en la región.

1. Buenas prácticas académicas seleccionadas por la Red

Académica de Gobierno Abierto RAGA internacional
y el ILPES
A fin de conocer y conectar las experiencias relevantes de participación y
colaboración del sector académico con el sector público y la sociedad civil, en
abril de 2022 comenzó el proceso de selección de buenas prácticas académicas
realizado por la Red Académica de Gobierno Abierto (RAGA) y el Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES).
Ese proceso culminó el 7 de diciembre del mismo año con la entrega de
distinciones a los desarrolladores más destacados y a sus autoridades
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 127

académicas10. Las categorías de postulación eran dos: i) apertura académica

dentro de la institución (dimensión interna) y ii) colaboración académica con
actores institucionales y de la sociedad civil (dimensión externa). A modo de
ejemplo, se tomaron algunas iniciativas de la segunda categoría, que comprende
dos tipos de prácticas: i) actividades relacionadas con el sector público, que
contemplan iniciativas de cambio y fortalecimiento de las instituciones y las
capacidades para la apertura, la transparencia, la participación, la colaboración,
la rendición de cuentas y la innovación, entre otros aspectos, y ii) acciones de
colaboración académica dirigidas a las organizaciones de la sociedad civil
o directamente a la ciudadanía con miras a fortalecer las capacidades de la
sociedad para su participación en las decisiones de política pública y facilitar
la consolidación de una gobernanza abierta e inclusiva.
Se destacan solo algunas de las iniciativas consagradas en este
proceso, encuadrándolas temáticamente. Se excluyen las que no pertenecen
al ámbito latinoamericano11:
a) Impulso colaborativo hacia la transparencia activa
El Observatorio Regional de Transparencia desarrollado por la
Universidad de Concepción de Chile y el Consejo para la Transparencia
tiene el objetivo de transferir a las universidades los conocimientos y
la experiencia adquirida en su rol de garante del derecho de acceso a la
información y al principio de transparencia de la función pública. Para
ello, se propone que dichos entes de educación implementen determinadas
herramientas relacionadas con la participación ciudadana, así como con
el examen y seguimiento de estándares de transparencia, con el objeto
de que, posteriormente, estos mismos entes examinen los estándares de
transparencia en sus respectivas regiones con miras a avanzar hacia una
cultura de transparencia en el país.
b) Desarrollo territorial y de capacidades en áreas de conflicto
Se destacan dos experiencias colombianas: el Programa Juntos por
la Transparencia, de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la
Universidad de Los Andes y USAID, y Terri-Lab, de la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP).
El Programa Juntos por la Transparencia, iniciado el 2020, trabaja en
los 18 municipios más golpeados por el conflicto en Colombia, en pro de
la transparencia y el acceso a la información, la participación ciudadana y
la rendición de cuentas, a fin de dejar capacidad instalada. Comenzó con
la formulación de un diagnóstico y el desarrollo de indicadores, seguidos
10
Véase [en línea] https://redacademicagobabierto.org/seleccion-buenas-practicas-raga/.
11
La convocatoria estaba dirigida al sector académico de Iberoamérica. En consecuencia, se
otorgaron varias distinciones a universidades españolas que aquí no se mencionan.
128 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

por la creación de espacios de diálogo entre las instituciones locales y la

ciudadanía, la caracterización de las poblaciones beneficiarias para atender
mejor las demandas diferenciadas, la gestión de dicha información y
la provisión de asistencia técnica a las administraciones locales para
su implementación, entre otras actividades. Paralelamente, entre otras
iniciativas, se preparó un curso virtual para dichos municipios.
Terri-Lab, por otra parte, es un proyecto de investigación de
laboratorios territoriales de cocreación en Cauca. Constituye una apuesta
del territorio (desde abajo hacia arriba) para resolver los problemas en
un entorno más local y menos conflictivo. El departamento de Cauca
se caracteriza por la marcada presencia de grupos al margen de la ley,
conflicto armado, cultivos ilícitos y altos niveles de pobreza. El sector
académico presentó una propuesta novedosa de fortalecimiento de las
capacidades institucionales y sociales. A partir de la metodología de
prospectiva territorial, que permite la creación de escenarios probables
futuros en sus territorios a largo plazo (10 años), se pudo construir una
visión compartida del territorio, con herramientas para superar los
discursos de odio, división y muerte frecuentes en esos municipios. De
este modo se crean escenarios y oportunidades diferentes.

c) Impulso académico hacia el Estado abierto

Se destacan tres experiencias vinculadas, respectivamente, con la
justicia, el parlamento y el Estado abierto en su conjunto.
La primera corresponde al Programa Estado de la Justicia de
Costa Rica, que es fruto de un convenio entre el Poder Ejecutivo, el Consejo
Nacional de Rectores (CONARE) y el Poder Judicial. En el marco de dicho
programa, el CONARE cuenta con una línea de investigación que culminó
con un conjunto de estudios acerca del desempeño de la administración
de justicia. En el informe resultante se realizan propuestas concretas de
mejora, que surgen de la sistematización de sesiones de trabajo propositivas
basadas en la evidencia encontrada y las sugerencias de personas expertas y
funcionarias.
La segunda se registra en el estado de Guanajuato (México),
donde 47 universidades respondieron al proyecto de colaboración del
Poder Legislativo estadual para la constitución de la Red de Academia
Abierta. Con ella se planea trabajar en la socialización de la actividad
parlamentaria, sobre todo entre la población estudiantil. Se destacan dos
estrategias: la campaña “Acepta el reto” para vincular a los diputados
con la población estudiantil de cada distrito electoral y la competencia de
conocimientos para promover la cultura legislativa de forma lúdica. Se
promueve la participación de los estudiantes en prácticas en el Congreso
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 129

y la posibilidad de que los académicos contribuyan en el desarrollo de las

iniciativas parlamentarias presentadas.
La tercera experiencia destacada corresponde a las Jornadas Cuyanas
de Estado Abierto, que se desarrollan cada año en la Universidad Nacional
de Cuyo, de la Argentina, y cuentan con la participación de representantes
de todos los poderes y niveles de gobierno y la sociedad civil. Entre 2016 y
2022 se han realizado cinco jornadas y cada una de ellas estuvo dedicada
a un poder específico. La organización de las jornadas constituye una
práctica muy eficaz para la divulgación del enfoque de Estado abierto.

2. Colaboración del sector académico en la creación

de instituciones eficaces y transparentes
Como se mencionó en el capítulo III, en la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible se subraya la importancia de la democracia, la buena gobernanza
y el Estado de derecho para avanzar hacia un desarrollo sostenible. Al mismo
tiempo, es indudable que, como señalan Naser, Williner y Sandoval (2021),
“para recuperar el valor de la democracia como sistema de organización
política es necesario recuperar su legitimidad y su eficacia para responder a
los grandes desafíos que enfrenta la sociedad actual, para lo cual es necesario
que el espacio público sea apropiado por las personas y sus diversas formas
de organización, de manera que la ciudadanía sea parte del debate y la
toma de decisiones sobre los asuntos de interés público”. De este modo, la
apertura de los espacios de diálogo y la cocreación entre diversos actores
permiten que todos conozcan la gestión de lo público y sus particularidades
y complejidades, reforzando la confianza y promoviendo así instituciones
eficaces y transparentes que rindan cuentas, en línea con la meta 16.6 del
Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 16 de la Agenda 2030.
Existen múltiples formas de participación reconocibles, en un
gradiente que va desde las primeras escalas de participación hasta lo que
se reconoce como colaboración. Esta última puede ser multisectorial o
interna dentro del Estado. A continuación se presenta la experiencia de la
participación del sector académico en el Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) de México12. El CONEVAL
es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica,
patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión, creado en 2004 que,
además de medir y analizar la pobreza de los países, es responsable de
monitorear y evaluar los programas y las acciones orientadas al desarrollo
social. Para ello emite, junto con la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), las directrices generales de evaluación que deberán
observar las dependencias y entidades responsables. Asimismo, tiene a su

12
Véase más información en CONEVAL/CEPAL (2021).
130 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

cargo la evaluación de la política y los programas de desarrollo social, tras

la cual formula recomendaciones respecto del cumplimiento del objetivo
social de los programas, las metas y las acciones de esa política. Además,
el CONEVAL tiene la responsabilidad de emitir las directrices y los
criterios para la definición, determinación y medición de la pobreza, sobre
la base de la información generada por el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía (INEGI).
El órgano de gobierno del CONEVAL es el Comité Directivo,
formado por el titular de la Secretaría de Desarrollo Social, que lo preside,
representantes de la SHCP y seis investigadores académicos. Estos se
eligen mediante convocatoria pública y deben cumplir con los siguientes
requisitos establecidos en el decreto por el cual se regula la institución13:
• Demostrar amplia experiencia en evaluación o metodologías
de evaluación de programas de desarrollo social y temas
relacionados con el desarrollo social;
• ser miembro o haber sido miembro del Sistema Nacional de
Investigadores; y
• colaborar en instituciones de educación superior e investigación
inscritas en el Padrón de Excelencia del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología.
La Comisión Ejecutiva, que es el órgano técnico-auxiliar del Comité
Directivo, está integrada por los mismos seis investigadores académicos
del Comité Directivo y el secretario ejecutivo del CONEVAL.
La participación de los investigadores académicos en el CONEVAL
ha sido esencial para la contribución de este organismo al avance de la
medición multidimensional de la pobreza y la evaluación transparente
de programas y políticas sociales, no solo en México, sino también a nivel
mundial. Ello ha contribuido a crear una institución eficaz y transparente
que rinde cuentas (en línea con la meta 16.6 del ODS 16 de la Agenda 2030)
y ha permitido mejorar la calidad del gasto y orientar las acciones para
lograr cambios significativos en las condiciones de vida de las personas
y los grupos más vulnerables, aportando así al principal Objetivo de la
Agenda 2030 de no dejar a nadie atrás.
a) Acceso a la información: toma de decisiones
con base empírica
Frente a la creciente generación de información y la dificultad para
procesarla y así propiciar la toma de decisiones con base en evidencia
participativa y transparente, el sector académico ha comenzado a desempeñar
un papel cada vez más importante en el establecimiento de fórmulas
13
Véase [en línea] https://www.coneval.org.mx/rw/resource/coneval/quienes/1445.pdf.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 131

novedosas para poner a disposición del público la información necesaria

para orientar las preferencias de la ciudadanía y mejorar la participación
informada en la toma de decisiones.
En este sentido, el proyecto “Aires Nuevos”, creado por el Centro de
Acción Climática de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso de Chile
en asociación con múltiples gobiernos locales, universidades y comunidades
y que en la actualidad cubre la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, el
Ecuador, México, el Perú y el Uruguay, constituye un ejemplo novedoso14.
Con el proyecto se procura mejorar la generación y la accesibilidad
de información sobre la calidad del aire en los sectores aledaños a los
centros educativos. Mediante la instalación de monitores con sensores de
bajo costo en lugares cercanos a estos centros, el proyecto busca alentar
el desarrollo de planes de acción locales que permitan disminuir la
exposición de niñas, niños y adolescentes a la contaminación atmosférica.
Al mismo tiempo, produce material sobre la calidad del aire y las medidas
que las personas y las comunidades pueden adoptar para cuidarse de la
exposición a la contaminación atmosférica.
La iniciativa ha permitido mejorar la generación y el intercambio
de información ambiental en las propias comunidades para visibilizar el
impacto de la contaminación atmosférica en la población infantil, alentar
la toma de decisiones con base empírica y orientar acciones colaborativas
entre los gobiernos locales, el sector académico y las comunidades
directamente afectadas.

b) Innovación, tecnología y lucha contra la corrupción

El sector académico también puede contribuir a mejorar los
mecanismos de control de las instituciones y prevenir la corrupción,
generando datos para una gestión pública transparente. La iniciativa
RevelaGov en el Brasil constituye un ejemplo destacado15. Este proyecto,
que aplica inteligencia artificial (IA), comenzó a implementarse en
2015 en la ciudad de São Paulo. Mediante 18 robots de IA y el uso
de más de 400 bases de datos, se buscan evidencias, indicadores,
indicios y documentos, entre otros elementos, que permitan advertir
posibles fraudes o irregularidades por delitos de corrupción en las
administraciones públicas.
Esta empresa tecnológica emergente es fruto de una tesis doctoral
de la Facultad de Economía, Administración, Contabilidad y Ciencias
Actuariales de la Universidad de São Paulo, que propuso emplear técnicas
basadas en el uso de macrodatos para aumentar la eficiencia de las
14
Véase [en línea] https://airesnuevos.org/espanol/.
15
Véase [en línea] https://revelagov.com.br/.
132 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

administraciones públicas. En 2018, RevelaGov realizó el evento 10 Dias de

Combate à Corrupção, en el que se fomentó el uso de esta tecnología, que
resultó en 30 denuncias.

C. Reflexiones finales
Como puede apreciarse, el sector académico puede contribuir de múltiples
maneras a fortalecer el paradigma del Estado abierto y avanzar hacia la
consecución de los ODS, ya sea por medio de su participación formal en los
planes de gobierno abierto que se establecen en el marco de la iniciativa global
Alianza para el Gobierno Abierto o mediante iniciativas de colaboración de
distinto tipo.
Al examinar los ejemplos proporcionados, puede concluirse que la
adopción de prácticas basadas en los principios de gobierno abierto y de
la Agenda 2030 se ha difundido considerablemente. La variedad de estas
prácticas puede obedecer a los problemas peculiares que tiene cada país,
como en el caso de las experiencias colombianas. Sin embargo, aún en su
singularidad, constituyen faros que podrían ayudar a la región a diluir la
tensión en las comunidades cada vez más polarizadas.
Las iniciativas relacionadas con el Poder Legislativo en México
(Guanajuato) y la justicia en Costa Rica y las Jornadas de Estado Abierto
en la Argentina muestran que los puentes entre el sector académico y los
poderes estatales son posibles y fructíferos y suponen un avance hacia el
Estado abierto, en línea con lo que sostiene activamente el ILPES.
La gestión y difusión de la información y la apertura a la creación
de “observatorios” configuran otro formato cada vez más extendido. Por
otra parte, el desarrollo de diagnósticos y metodologías de distinto tipo a
fin de adoptar políticas públicas inclusivas y con base empírica constituye
un rasgo común a varias de las prácticas mencionadas, lo que demuestra
la pertinencia de este tipo de colaboraciones. También son comunes las
referencias al potencial creativo del diálogo entre el sector público y el
sector académico, que abriría puertas a un saber enriquecido en beneficio
de políticas más certeras y profundas.
Al dialogar entre sí, las instituciones de un mismo sector (en este
caso, el académico) aprenden recíprocamente de sus innovaciones y
sus propias respuestas y generan fortalezas en las rutas de innovación
emprendidas. Ese conocimiento colectivo aumenta la legitimidad de
las iniciativas. Asimismo, indica que juntos se recorren caminos en que
los encuentros son posibles y que estos redundan en nuevos impulsos,
independientemente de la diversidad de acciones, porque todas ellas
responden al deseo de consolidar la democracia, el Estado de derecho y
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 133

el fortalecimiento de las capacidades ciudadanas y de sus organizaciones

para acompañar y participar en todo el ciclo de las políticas públicas (desde
el diseño hasta la implementación de planes, programas y proyectos), no
solo como objeto de estas políticas, sino como sujetos de derechos. Ello
permite mejorar los componentes de innovación, transparencia, rendición
de cuentas y participación ciudadana en la gestión pública y asegurar que
esta se realice bajo un enfoque de derechos humanos, asegurando que
nadie se quede atrás.

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 Capítulo VI

Acceso abierto y datos abiertos en el sector

académico y la comunidad científica

Ester Kaufman
Alejandra Naser
Valeria Torres

Introducción
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) plantea
que la región requiere un salto tecnológico con visión de futuro, un cambio
estructural progresivo hacia patrones de producción y consumo más sostenibles
y una articulación virtuosa entre el Estado, el mercado y la sociedad. En
esa articulación se debe partir de políticas públicas formuladas con base
empírica, de manera rigurosa y objetiva. La existencia de datos fidedignos,
normalizados, oportunos, accesibles e interoperables garantiza la calidad y
el valor público de dichas políticas.
En este sentido, la colaboración académica es importante para generar
evidencia científica, basada en datos, para desarrollar programas o iniciativas
gubernamentales con impacto social. La producción y la apertura de la mayor
cantidad de información posible en sistemas sociales complejos proporciona
ventajas en cuanto a la pertinencia de las soluciones a las que se llega.
Como es sabido, tanto los servicios públicos, como las empresas,
la sociedad civil organizada y el sector académico están inmersos en
una verdadera revolución en materia de experimentación, innovación y
136 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

adaptación al nuevo mundo de los datos. Las personas, las economías y

las sociedades se están adaptando a un emergente ecosistema de datos
en red más rápidos y completos. Esta es la llamada “revolución de los
datos”, que constituye una oportunidad para mejorar la información,
que es esencial para la toma de decisiones, la rendición de cuentas y
la resolución de los desafíos en materia de desarrollo (GAEI, 2014).
Para que los datos puedan desempeñar plenamente su función en la
consecución del desarrollo sostenible, los gobiernos están llamados a
subsanar las deficiencias fundamentales en el acceso y la utilización
de la información y el conocimiento, atendiendo a las brechas sociales,
territoriales, de infraestructura y entre los sectores público y privado,
entre otras.
El gran cambio tecnológico y la revolución digital han colocado
a la humanidad ante un nuevo reto: la sociedad-red, es decir, un nuevo
espacio cada día más abierto, menos abstracto y más tangible. Los
Estados asumen el reto adaptándose creativamente para aprovechar las
nuevas oportunidades que se abren. Es necesario avanzar con mayor
dinamismo para no perder la valiosa posibilidad de mejorar la calidad de
las instituciones públicas, permitir que los ciudadanos sean verdaderos
protagonistas de su destino y construir una sociedad con menos
desigualdad, que participe en las decisiones de manera libre e informada.
Por otra parte, la promoción del “acceso abierto” para que todas
las personas puedan acceder gratuitamente a la información y utilizarla
libremente, sin restricciones, ha puesto en discusión una nueva cultura
de apertura, en la que todo tipo de contenido digital puede publicarse en
acceso abierto, desde textos y bases de datos hasta software y soportes de
audio, video y multimedia. A pesar de que la mayor parte del contenido
digital disponible está constituido principalmente por texto, un número
cada vez mayor de recursos combina textos con imágenes, elementos
audiovisuales, bases de datos y archivos ejecutables. En el caso de los
contenidos académicos, desde hace un par de décadas se impulsa la
adopción del acceso abierto a la ciencia. En esta línea, de acuerdo con
la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia
y la Cultura (UNESCO), “la igualdad de acceso a la ciencia no solo es
una exigencia social y ética para el desarrollo humano, sino que además
constituye una necesidad para explotar plenamente el potencial de
las comunidades científicas de todo el mundo y orientar el progreso
científico de manera que se satisfagan las necesidades de la humanidad”
(UNESCO, 1999, pág. 8).
Como se mencionó anteriormente, los principios y ejes del gobierno
abierto se aplican en diferentes países, de manera incipiente y dispersa, desde
hace varias décadas. Sin embargo, la publicación del decreto presidencial
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 137

memorando Transparency and Open Government del expresidente

estadounidense Barack Obama en 2009, que incluía instrucciones y plazos
precisos para publicar datos públicos gubernamentales en formatos abiertos,
dio un impulso indudable a los datos abiertos. La creación de la Alianza
para el Gobierno Abierto tres años después representaría un impulso de
mayor alcance a la apertura de fuentes y bases de datos.
Comienza así a consolidarse un nuevo modelo de gobernanza
amparado en la gestión de la información en formatos abiertos,
comúnmente llamada “datos abiertos”, que consiste en el acceso y el uso
de la información pública por parte de terceros para proporcionar nuevos
servicios a la ciudadanía. Se trata de poner a disposición de la sociedad,
de manera libre, gran cantidad de datos procedentes de diferentes
organizaciones de la administración pública o de los proyectos financiados
con recursos públicos para que puedan consultarse, modificarse,
complementarse y enriquecerse para el bien común.
Las iniciativas de datos abiertos que se están implementando en el
mundo ponen de manifiesto que la apertura no solo facilita la prestación
de servicios a los ciudadanos, sino también el control que estos pueden
ejercer sobre su calidad. Se demuestra que el desarrollo económico
puede estar dado por el rendimiento de la creación y la venta de nuevas
aplicaciones y servicios o por el ahorro que puede suponer la producción
de servicios innovadores basada en la reutilización, con un mínimo
costo, de información que proviene del sector público (Unión Europea,
2020). Por otra parte, el intercambio de datos disminuye el tiempo de
transacción, aumentando la eficiencia del gobierno en la prestación de
servicios a la ciudadanía. Entre otros beneficios, la interoperabilidad
de los sistemas de gobierno mejora la calidad de los datos y agiliza el
proceso de provisión de la información, que resulta así más oportuna.
Por último, entre otros beneficios no tangibles, crece la confianza de la
ciudadanía en sus instituciones1.
La participación del sector académico en los proyectos de apertura
de datos es fundamental, tanto en los procesos de apertura interna de las
instituciones académicas, como en la colaboración con los gobiernos para
determinar los tipos de datos de los que hay una gran demanda, a fin de
mejorar las prácticas de priorización, publicación y normalización de datos.
Sin duda, la comunidad académica se ha convertido en un actor protagónico
y capacitado para colaborar en el diseño y la implementación de políticas
públicas efectivas y puede ser un puente activo entre los gobiernos y la
sociedad, no solo para determinar la demanda de datos, sino también

1
Véase la medición del impacto de los datos abiertos en The GovLab de la Universidad de
Nueva York [en línea] http://odimpact.org/.
138 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

para lograr una comunicación efectiva mediante un lenguaje inclusivo,

que permita a las comunidades más vulnerables acceder a la información
necesaria para aumentar su bienestar y mejorar su calidad de vida.
Dos requisitos importantes para promover una iniciativa de esta
naturaleza son, en primer lugar, la voluntad política de dictar leyes o
normas que permitan y regulen la reutilización de la información del
sector académico y, en segundo lugar, la infraestructura tecnológica
necesaria para garantizar la interoperabilidad entre las organizaciones, los
departamentos e incluso las distintas universidades para la integración, el
flujo y la gestión adecuada de los datos.

A. El acceso abierto a la información académica

“Según Materu (2004), la presente década puede llamarse la o-década (open
source, open systems, open standards, open archives, open everything),
así como los años noventa se llamaron la e-década. Los dos aspectos más
importantes de la apertura tienen que ver con la libre disponibilidad a
través de Internet y con las menores restricciones posibles en el uso de los
recursos, tanto técnicas, como legales o de precio” (OCDE, 2009).
Según Tuomi (2006, citado en OCDE, 2009) la apertura en el ámbito
de los recursos educativos abiertos dependerá de las características
técnicas, sociales o de la naturaleza del propio recurso. “La apertura en
el aspecto social viene motivada fundamentalmente por los beneficios
sociales esperados y por las consideraciones éticas relacionadas con
la libertad para utilizar, contribuir y compartir” (OCDE, 2009). Esto se
inspiró inicialmente en el éxito de los proyectos de software de código
abierto. La apertura en el aspecto técnico, por otra parte, se caracteriza por
la interoperabilidad técnica, pero también por la interoperabilidad legal,
normativa, institucional y semántica. Los recursos abiertos son fuentes
que, mantienen su capacidad de producir servicios si se aprovechan.
Proporcionan un acceso no discriminatorio a dichos recursos. Se pueden
ajustar, modificar y compartir (OCDE, 2009).
Por otra parte, el “acceso abierto” promueve la democratización
de la información científica y académica, eliminando barreras de toda
índole. Según Pontika (2015), el acceso abierto abarca una variedad
de prácticas, que generalmente incluyen áreas como: acceso abierto a
publicaciones, datos abiertos de investigación, software y herramientas
de código abierto, flujos de trabajo abiertos, ciencia ciudadana, recursos
educativos abiertos y métodos alternativos para la evaluación de la
investigación, incluida la revisión por pares abierta.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 139

En 2020, en el marco de la cumbre internacional sobre los derechos

de datos de investigación 2, realizada en la Universidad de la Sorbona, ocho
redes universitarias de África, Australia, el Japón, los Estados Unidos y
Europa firmaron la Declaración de la Sorbona sobre los derechos de los
datos de investigación basada en los siguientes principios3:
• El conocimiento derivado de la investigación beneficia a
la sociedad.
• El valor de los datos de investigación radica en su integridad, sobre
la cual se basa la confianza pública en el nuevo conocimiento.
• Brindar acceso y compartir datos abiertamente permite el
desarrollo de nuevos conocimientos, acelera los descubrimientos
en beneficio de la sociedad y el desarrollo económico.
• Los datos de la investigación deberían, en la medida de lo posible,
compartirse abiertamente y reutilizarse, sin comprometer la
seguridad nacional, la autonomía institucional, la privacidad, los
derechos indígenas y la protección de la propiedad intelectual.
• La comunidad académica es parte integral para identificar las
condiciones complejas para el intercambio y la reutilización.
Mediante esta declaración, entre otras resoluciones y llamados, las
redes universitarias de investigación se comprometieron a:
• Alentar a nuestras universidades y sus investigadores a
compartir datos tanto como sea posible.
• Apoyar a nuestras universidades y a sus investigadores para que
sus datos sean fáciles de encontrar, accesibles, interoperables y
reutilizables (FAIR).
• Promover la conservación y el intercambio de datos y el
desarrollo de planes de gestión de datos como parte estándar
del proceso de investigación.
• Involucrar a las instituciones en el desarrollo del reconocimiento
apropiado para los investigadores que hacen que sus datos sean
FAIR y los compartan con las licencias de datos abiertos apropiadas.
• Abogar por que estos principios se integren en las políticas
institucionales de datos de investigación.
• Alentar a nuestras universidades a establecer programas de
capacitación y desarrollo de habilidades que creen un entorno
para promover la gestión abierta de datos de investigación.

2
Véase [en línea] https://www.leru.org/news/data-summit-in-paris.
3
Véase [en línea] https://www.leru.org/files/Sorbonne-declaration.pdf.
140 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En esta misma línea, en una publicación de la Organización de

Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE, 2007) sobre ciencia y
tecnología se reconoce a la ciencia abierta como una estrategia para el
desarrollo de la ciencia a nivel global y se presentan algunos principios
y directrices con miras a orientar las estrategias para el acceso a los
datos de investigación científica generados con fondos públicos (véase el
recuadro VI.1)4.

Recuadro VI.1
Principios y directrices de la Organización de Cooperación
y Desarrollo Económicos (OCDE) para el acceso a datos
de investigación generados con fondos públicos

En una publicación de 2007, la OCDE presenta una serie de principios

y directrices que han de tenerse en cuenta para el acceso a los datos de
investigación generados con fondos públicos, a saber:
• Apertura: significa acceso en igualdad de condiciones para la comunidad
investigadora internacional al menor costo posible, preferiblemente
no superior al costo marginal de difusión. El acceso abierto a los datos
de investigación financiados con fondos públicos debe ser fácil,
oportuno, sencillo y preferiblemente por medio de Internet.
• Flexibilidad: la flexibilidad requiere tener en cuenta los rápidos y a
menudo impredecibles cambios en las tecnologías de la información,
las características de cada campo de investigación y la diversidad de
sistemas de investigación, sistemas jurídicos y culturas de cada país
miembro. Se deben considerar las implicaciones nacionales, sociales,
económicas y normativas específicas cuando las organizaciones
desarrollen acuerdos de acceso a los datos de investigación y cuando
los gobiernos desarrollen políticas para promover el acceso a los
datos y evalúen la implementación de estos principios y directrices.
• Transparencia: la información sobre los datos de investigación y
las organizaciones productoras de datos, la documentación sobre
los datos y las especificaciones de las condiciones con respecto al
uso de estos datos deben estar disponibles a nivel internacional de
manera transparente, idealmente por medio de Internet. La falta de
visibilidad de los recursos de datos de investigación existentes y la
futura recopilación de datos plantea graves obstáculos al acceso.
• Conformidad legal: los acuerdos de acceso a los datos deben
respetar los derechos legales y los intereses legítimos de todas
las partes interesadas en la empresa pública de investigación. El
acceso a determinados datos de investigación y su uso estarán
necesariamente limitados por diversos tipos de requisitos legales,
que pueden incluir restricciones.
• Protección de la propiedad intelectual: los acuerdos de acceso a
los datos deben tener en cuenta la aplicabilidad de los derechos
de autor u otras leyes de propiedad intelectual que puedan ser
relevantes para las bases de datos de investigación financiadas con
fondos públicos.

4
La “ciencia abierta” también se ha tratado en los capítulos I y II.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 141

• Responsabilidad formal: los acuerdos de acceso deben promover

prácticas institucionales formales y explícitas, como la elaboración
de normas y reglamentos, con respecto a las responsabilidades
de las distintas partes involucradas en las actividades relacionadas
con los datos. Estas prácticas deben referirse a la autoría, los
créditos del productor, la propiedad, la difusión, las restricciones
de uso, los acuerdos financieros, las normas éticas, los términos
de la licencia, la responsabilidad y el archivo sostenible.
• Profesionalismo: las disposiciones institucionales para la gestión
de los datos de investigación deben basarse en los estándares y
valores profesionales relevantes incorporados en los códigos de
conducta de las comunidades científicas involucradas.
• Interoperabilidad: la interoperabilidad tecnológica y semántica es
un factor clave para permitir y promover el acceso internacional
e interdisciplinario y el uso de los datos de investigación. Los
acuerdos de acceso deben prestar la debida atención a los
estándares internacionales de documentación de datos pertinentes.
Los países miembros y las instituciones de investigación deben
cooperar con las organizaciones internacionales encargadas de
desarrollar nuevos estándares.
• Calidad: el valor y la utilidad de los datos de investigación
dependen, en gran medida, de la calidad de los propios datos. Los
administradores de datos y las organizaciones de recopilación de
datos deben prestar especial atención a garantizar el cumplimiento
de estándares de calidad explícitos. Cuando tales estándares aún no
existan, las instituciones y las asociaciones de investigación deberían
comprometerse con su comunidad de investigación en su desarrollo.
• Seguridad: debe prestarse especial atención a apoyar el uso de
técnicas e instrumentos para garantizar la integridad y la seguridad de
los datos de investigación. Con respecto a garantizar la integridad de
un conjunto de datos, se debe hacer todo lo posible para garantizar
la integridad de los datos y la ausencia de errores. Con respecto a
la seguridad, los datos, junto con los metadatos y las descripciones
relevantes, deben protegerse contra la pérdida, la destrucción,
la modificación y el acceso no autorizado, intencionales o no, de
conformidad con protocolos de seguridad explícitos. Los conjuntos de
datos y el equipo en el que se almacenan también deben protegerse
de los riesgos ambientales como el calor, el polvo, las sobretensiones
eléctricas, el magnetismo y las descargas electrostáticas.
• Eficiencia: uno de los principales objetivos de la promoción del
acceso a los datos y su intercambio es mejorar la eficiencia general
de la investigación científica financiada con fondos públicos
para evitar la costosa e innecesaria duplicación del trabajo de
recopilación de datos.
• Rendición de cuentas: el funcionamiento de los acuerdos de
acceso a los datos debe estar sujeto a evaluaciones periódicas
por grupos de usuarios, instituciones responsables y organismos
de financiación de la investigación. Aunque es probable que cada
parte utilice criterios de evaluación algo diferentes, la suma total
de los resultados debería proporcionar una imagen completa del
valor de los datos y de los regímenes de acceso a estos. Dichas
evaluaciones deberían ayudar a aumentar el apoyo al acceso abierto
en la comunidad científica y la sociedad en general.
142 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

• Sostenibilidad: debe prestarse la debida atención a la sostenibilidad

del acceso a los datos de investigación financiados con fondos
públicos como elemento clave de la infraestructura de investigación.
Esto significa asumir la responsabilidad administrativa de las
medidas para garantizar el acceso permanente a los datos que se ha
determinado que requieren retención a largo plazo. Esta puede ser
una tarea difícil, pues la mayoría de los proyectos de investigación y
la financiación pública proporcionada tienen una duración limitada,
mientras que garantizar el acceso a los datos producidos es una
tarea a largo plazo. Por lo tanto, los organismos de financiación
de la investigación y las instituciones de investigación deben
considerar la conservación a largo plazo de los datos al comienzo
de cada nuevo proyecto y, en particular, determinar las instalaciones
de archivo más adecuadas para los datos.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Organización de Cooperación y Desarrollo

Económicos (OCDE), OECD Principles and Guidelines for Access to Research Data from
Public Funding, París, OECD Publishing, 2007.

B. Experiencias regionales
América Latina y el Caribe es la región más adelantada en la adopción del
acceso abierto a las revistas científicas y académicas, la mayoría de las cuales
se ofrece en texto completo en Internet, sin costo para el autor, aumentando
significativamente la visibilidad y la accesibilidad de la producción científica
de la región (Alperin y Fischman, 2015). Este movimiento de acceso abierto
a las revistas de la región fue impulsado principalmente por las iniciativas
regionales SciELO, Redalyc, el portal Latindex y, más recientemente, por las
colecciones de revistas en los repositorios digitales institucionales en acceso
abierto. Estos repositorios institucionales colaboran en sistemas nacionales
de repositorios de ciencia y tecnología, que cooperan a nivel regional en el
marco de la Red Federada de Repositorios Institucionales de Publicaciones
Científicas (LA Referencia). Este movimiento está respaldado por avances
en las legislaciones nacionales a favor del acceso abierto a la información
científica por medio de repositorios digitales y da visibilidad a la producción
científica de las instituciones de educación superior e investigación de
América Latina y el Caribe, promoviendo el acceso abierto y gratuito a los
textos completos, con especial énfasis en los resultados de investigaciones
financiadas con fondos públicos. Esta red iberoamericana cuenta con nodos
en la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador,
México, Panamá, el Perú, el Uruguay y España (véase la imagen VI.1).
La gestión de los datos de investigación científica y el acceso a ellos
han adquirido cada vez mayor importancia en virtud de su contribución a
la innovación y el desarrollo de los países. De este modo, la ciencia abierta
busca maximizar el uso y el intercambio de los resultados de la investigación
por medio del acceso y los datos abiertos. Ya existen varias iniciativas para
impulsar la ciencia abierta en las universidades y los centros de investigación
de la región, que abordan la forma de gestionar sus datos para la apertura.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 143

Imagen VI.1
Portal de la Red Federada de Repositorios Institucionales
de Publicaciones Científicas (LA Referencia)

Fuente: LA Referencia [en línea] https://www.lareferencia.info/es/.

Una de ellas corresponde al Centro de Recursos para el Aprendizaje

y la Investigación (CRAI) de la Universidad del Rosario, en Colombia, que
inició un proyecto para el desarrollo y la implementación de un conjunto
de servicios de gestión de datos de investigación. Como resultado de ese
trabajo colaborativo, se creó un repositorio de datos de investigación que
consiste en una plataforma en línea para administrar, almacenar y difundir
los datos de investigación de la universidad y sus aliados. Asimismo, se ha
convertido en un espacio de trabajo colaborativo que permite el acceso a
datos publicados para su análisis y reutilización (véase la imagen VI.2).

Imagen VI.2
Colombia: repositorio de datos de investigación
de la Universidad del Rosario

Fuente: Universidad del Rosario [en línea] https://research-data.urosario.edu.co/.

144 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Otro ejemplo que cabe mencionar es la Red de Repositorios de

Datos Científicos del estado de São Paulo5. Esta iniciativa, en la que
participan ocho universidades y centros de investigación encabezados
por la Fundación para la Defensa de las Investigaciones del estado de
São Paulo (FAPESP), tuvo inicio en 2019.
También se destaca la iniciativa Conocimiento Abierto para
América Latina y el Sur Global (AmeliCA), que consiste en una
infraestructura de comunicación para la publicación académica y la ciencia
abierta encabezada por la UNESCO, el Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (CLACSO) y el Sistema de Información Científica Redalyc
e impulsada desde el comienzo por la Universidad Autónoma del Estado de
México (UAEMEX, México), la Universidad de Antioquia (UdeA, Colombia)
y la Universidad Nacional de La Plata (UNLP, Argentina). Esta iniciativa
se sostiene de forma cooperativa y se centra en el modelo de publicación
sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la
comunicación científica. Fue implementada por diversas instituciones
que buscaban una iniciativa de acceso abierto colaborativa, sostenible,
protegida y no comercial para América Latina y el Sur Global (véase la
imagen VI.3).

Imagen VI.3
Conocimiento Abierto para América Latina
y el Sur Global (AmeliCA)

Fuente: AmeliCA [en línea] http://amelica.org/.

Asimismo, se observan algunos avances en materia de iniciativas

nacionales para promover el acceso a la documentación de investigación.
Por ejemplo, en países como el Perú, la Argentina y México se ha optado
5
Véase Biblioteca CEPAL, “Repositorios de datos de investigación: experiencias del estado de São Paulo,
Brasil”, 5 de mayo de 2022 [en línea] https://www.youtube.com/watch?v=DaYFkzOp3WA.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 145

por una vía legislativa para la regulación de la política de acceso abierto a

las publicaciones y los datos científicos (Babini y Rovelli, 2020). En el Brasil,
existe un conjunto de directrices a favor del acceso abierto en forma de
declaraciones realizadas por distintos grupos interesados. En Chile, la
Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT)
publicó en 2014 el manual Datos científicos abiertos, en el que se explica la
política de datos abiertos y se formulan recomendaciones para el acceso a
la información científica y los datos de investigación y su conservación6.
En Colombia, existe desde 2019 una serie de directrices generales para el
futuro diseño de una política de ciencia abierta. Sin embargo, a pesar de
estas iniciativas, aún queda mucho camino por recorrer para que el acceso
a la documentación científica sea la norma y no la excepción.
La Iniciativa de Budapest para el Acceso Abierto (BOAI), lanzada en
2002 para ampliar el acceso abierto a las publicaciones científicas a nivel
global, constituyó un impulso a la consolidación del acceso abierto. Esta
iniciativa abogaba por “trabajar juntos para alcanzar el éxito de forma más
amplia, más profunda y más rápida” (BOAI, 2023). La BOAI fue la primera
iniciativa en utilizar el concepto de “acceso abierto” con este objetivo,
articular una definición pública del acceso abierto, proponer estrategias
complementarias para hacer realidad el acceso abierto, generalizar los
llamados a favor del acceso abierto a todas las disciplinas y los países y la
primera en contar con un financiamiento significativo (BOAI, 2023).
Las cuatro recomendaciones prioritarias de BOAI 20, que incluyen
40 líneas de acción, son las siguientes7:
i) Alojar los resultados de la investigación en una infraestructura
abierta. Alojar y publicar textos, datos, metadatos, código y otros
resultados digitales de la investigación en infraestructuras abiertas
y controladas por la comunidad. Utilizar una infraestructura que
minimice el riesgo de futuras restricciones de acceso o control
por parte de entidades comerciales. En los casos en que la
infraestructura abierta todavía no sea la adecuada, acorde a las
necesidades actuales, hay que seguir desarrollándola.
ii) Reformar el sistema de evaluación de la investigación y de las
recompensas para mejorar los incentivos. Ajustar las prácticas
de evaluación de la investigación para la toma de decisiones
respecto a financiación y a decisiones de contratación, promoción
y permanencia en la universidad. Eliminar los obstáculos para
el acceso abierto y crear nuevos incentivos positivos para el
acceso abierto.
6
Véase [en línea] http://datoscientificos.cl/files/manual-2014.pdf.
7
Véase [en línea] https://www.budapestopenaccessinitiative.org/boai20/boai20-spanish-
translation/.
146 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

iii) Favorecer los canales de publicación y distribución inclusivos

de manera que nunca se excluya a los autores por motivos
económicos. Aprovechar al máximo los repositorios de acceso
abierto y las revistas sin APC (acceso abierto “verde” y
“diamante”). Apartarse de las revistas que cobran por publicar.
iv) Cuando invirtamos dinero en publicar trabajos de investigación
en acceso abierto, recordemos los objetivos para los que
el acceso abierto es el medio, no el fin. Favorecer modelos
que beneficien a todas las regiones del mundo, que estén
controlados por instituciones académicas y organizaciones sin
ánimo de lucro, que no concentren la nueva literatura en acceso
abierto en revistas dominantes comercialmente, que eviten el
establecimiento de modelos que entren en conflicto con estos
objetivos. No considerar los acuerdos de “leer y publicar”
(acuerdos transformativos).
A poco más de dos décadas de la creación de esta iniciativa,
se formularon recomendaciones para superar las dificultades, las
barreras y los cambios culturales que aún impiden el acceso abierto
a las publicaciones científicas. Estas recomendaciones se relacionan
con distintos aspectos de las políticas, las licencias, la reutilización, la
infraestructura y la sostenibilidad.
El “acceso abierto” también se consolidó en noviembre de 2021, cuando
los 193 países miembros de la UNESCO firmaron una recomendación cuyos
principales objetivos y ámbitos de acción eran los siguientes8:
i) promover una definición común de la ciencia abierta, de los
beneficios y desafíos que conlleva, y de los diversos medios de
acceder a ella;
ii) crear un entorno normativo propicio para la ciencia abierta;
iii) invertir en infraestructuras y servicios de ciencia abierta;
iv) invertir en recursos humanos, formación, educación, alfabetización
digital y desarrollo de capacidades para la ciencia abierta;
v) fomentar una cultura de la ciencia abierta y armonizar los
incentivos en favor de la ciencia abierta;
vi) promover enfoques innovadores para la ciencia abierta en las
diferentes etapas del proceso científico;
vii) promover la cooperación internacional y multipartita en el
contexto de la ciencia abierta y con miras a reducir las brechas
digitales, tecnológica y de conocimientos.

8
Véase UNESCO (2021) https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000379949_spa.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 147

Como puede apreciarse, si bien se ha avanzado en el acceso abierto

a las publicaciones de investigación para promover la libre disponibilidad
del material financiado con fondos públicos, hasta ahora las iniciativas
se han centrado en la creación de repositorios para el depósito de
documentos, artículos y revistas y el desarrollo de plataformas en línea
para la inclusión y la publicación de dicho material. El desafío actual
consiste en incrementar el acceso libre y abierto a los materiales científicos
y facilitar su lectura, utilización y reutilización para distintos objetivos.

C. Los datos abiertos en el sector académico

Los datos abiertos son todos aquellos producidos o recopilados por las
instituciones del Estado mediante el uso de fondos públicos, por lo que
deben ponerse a disposición del público para permitir su reutilización
por terceros. Idealmente, los datos deberían estar estandarizados e incluir
metadatos (información asociada) sobre su producción. A estos datos (y otros
que no necesariamente son abiertos) pueden aplicarse diversas técnicas de
visualización, análisis y predicción.
En la actualidad existen numerosos portales de datos abiertos que
tienen una gran cantidad de conjuntos de datos (datasets) de diferentes
áreas e instituciones de gobierno. Asimismo, incluyen aplicaciones (web
y móviles) que agregan un valor público y social a los datos que por sí
mismos no tendrían. En países como el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
México y el Uruguay se han desarrollado portales nacionales de datos
gubernamentales abiertos y se ha promovido la configuración de un
ecosistema de actores que trabajan colaborativamente en este ámbito. Hoy
prácticamente todos los países de la región cuentan con portales nacionales
de datos abiertos y se han creado cientos de portales subnacionales en
territorios y gobiernos locales.
De acuerdo con la Fundación Centro Tecnológico de la Información
y la Comunicación (CTIC), el impulso de las políticas y la disponibilidad
de estándares tecnológicos maduros como la web semántica están dando
lugar a una gran revolución en la forma de distribuir y consumir la
información pública9. Al entrelazamiento de las redes se sumará también
el de los datos, que reducirá drásticamente el costo de la reutilización y
facilitará su integración con futuras aplicaciones. Para ello, el gobierno,
las empresas, el sector académico y la ciudadanía deben conformar una
suerte de ecosistema a fin de fomentar el consumo de información pública
y contribuir así al bienestar social.

9
Véase [en línea] https://www.fundacionctic.org/es.
148 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

La publicación de datos en forma estructurada es solo una condición

necesaria para la creación de nuevas aplicaciones y servicios. En la mayoría
de los casos no es realista esperar que la innovación se produzca de manera
automática (Robinson, Yu y Felten, 2010). En consecuencia, es necesario
elaborar un plan de acción para estimular el consumo del conjunto de datos
por los desarrolladores de aplicaciones, promoviendo la creación de nuevas
soluciones e impulsando un nuevo sector económico, con una vertiente
técnica y otra de negocios. De acuerdo con la CTIC, la promoción de la
interoperabilidad y la transparencia entre las entidades públicas debe ser
un elemento fundamental del plan. Asimismo, se debe obtener la opinión
del público para determinar la información más relevante para las personas,
incorporando en las redes sociales canales de participación ciudadana.
Según Berners-Lee (2006), uno de los inventores de Internet y
máximo responsable del proyecto de apertura de los datos públicos en
el Reino Unido, los datos abiertos son aquellos publicados por medio de
licencias abiertas. Para estimular la difusión de estos datos, Berners-Lee
sugirió la escala de las cinco estrellas (véase el cuadro VI.1).

Cuadro VI.1
Niveles de reutilización de los datos de Berners-Lee

Nivel Tecnología
★ Disponible en la web (cualquier formato) pero con licencia abierta,
para ser datos abiertos.
★★ Poner los datos a disposición como datos estructurados (por ejemplo,
en Excel en lugar de escaneo de imagen de una tabla).
★★★ Todo lo anterior más: poner los datos a disposición en formato no propietario
(por ejemplo, CSV en lugar de Excel).
★★★★ Todo lo anterior más: utilice estándares abiertos del W3C (RDF y SPARQL)
para identificar cosas, de modo que las personas puedan señalar sus cosas.
★★★★★ Todo lo anterior más: vincule sus datos con los datos de otras personas
para proporcionar contexto.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de T. Berners-Lee, “Linked Data”, 2006.

A continuación, se presenta una relación de beneficios sobre la

publicación de datos siguiendo la clasificación de las cinco estrellas, tanto
para quien publica como para quien consume.
Según este sistema de clasificación, quien publique información y
la pone a disposición de todos en formato abierto recibe una estrella. A
partir de allí, el número de estrellas aumenta progresivamente de acuerdo
con el grado de apertura y accesibilidad de los datos. Por ejemplo, en el
ámbito de la reutilización de la información del sector académico, los
datos serán cinco estrellas si están vinculados con los de otras personas o
universidades para proporcionar contexto y constituir, de esa manera, la
base para la creación de nueva información más útil para los ciudadanos,
las empresas y otras instituciones.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 149

Cuadro VI.2
Beneficios de las cinco estrellas
Clasificación Quien consume Quien publica
★ – Puede ver los datos – Es simple de publicar
– Puede imprimir los datos – No necesita explicar
– Puede guardar los datos (en disco duro, repetitivamente que las personas
pendrive, etc.) pueden usar los datos
– Puede modificar los datos como quiera
– Puede acceder al dato de cualquier sistema
– Puede compartir el dato con cualquier persona
★★ – Los mismos beneficios de quien usa una estrella – Es fácil de publicar
– Puede usar software propietario para procesar,
agregar, calcular y visualizar los datos
– Puede exportar los datos en cualquier
formato estructurado
★★★ – Los mismos beneficios de quien usa – Es aún más fácil de publicar
dos estrellas
– Puede manipular los datos a su manera,
sin ser rehén de algún software en particular
★★★★ – Los mismos beneficios de quien usa – Tiene el control de los ítems
tres estrellas de los datos y puede optimizar
– Puede colocar marcas su acceso
– Puede reutilizar parte de los datos – Otros publicadores
– Puede reutilizar las herramientas y las pueden vincular sus datos
bibliotecas de datos existentes, aunque ellas promoviéndolos
abarquen sólo parte de los estándares usados a las 5 estrellas
por quien los publicó
– Puede combinar los datos con otros
««««« – Puede descubrir más datos vinculados – Vuelve su dato más fácil
mientras consume datos de ser descubierto
– Puede obtener mayor información – Aumenta el valor del dato
y valor agregado – Su organización recibe los mismos
beneficios con la vinculación de
datos que los consumidores
Fuente: A. Naser y A. Ramírez-Alujas, “Plan de gobierno abierto: una hoja de ruta para los gobiernos de la
región”, serie Manuales, N° 81 (LC/L.3802), Santiago, Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), 2017.

De acuerdo con la CTIC, el impulso de las políticas y la disponibilidad

de estándares tecnológicos maduros como la web semántica están dando
lugar a una gran revolución en la forma de distribuir y consumir la
información pública. Al entrelazamiento de las redes se sumará también
el de los datos, que reducirá drásticamente el costo de la reutilización y
facilitará su integración con futuras aplicaciones. Para ello, el gobierno,
las empresas y la ciudadanía deben conformar una suerte de ecosistema
a fin de fomentar el consumo de información pública y contribuir así al
bienestar social.
Según Bartling y Friesike (2014), los datos abiertos son el corazón
de la ciencia abierta, no solo porque facilitan la investigación científica,
sino porque promueven su transparencia y dan a otros investigadores la
posibilidad de reproducir investigaciones, cruzar y combinar sus datos
brutos con otros y ampliar de esta manera los límites del desarrollo de
conocimientos en campos diversos. Por lo tanto, el objetivo de abrir los
150 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

datos a la sociedad es que esta pueda sacar provecho de ellos cuando

las organizaciones que los ofrecen no pueden, no quieren o simplemente
no tienen la capacidad para analizarlos o procesarlos. Al ponerlos a
disposición de la sociedad, cualquier persona u organización podrá
construir sobre ellos una nueva idea que redundará en nuevos datos,
conocimientos o incluso servicios. Se trata, entonces, de abrir una puerta
a la innovación y el conocimiento y ofrecer nuevas oportunidades de
negocios, aprovechando la gran riqueza de información que se encuentra
en manos de las instituciones académicas y su eventual reutilización por
terceros que agregan valor.
Las instituciones académicas tienen una gran cantidad de
fuentes de información que, utilizadas de manera creativa y proactiva y
combinadas adecuadamente con otras fuentes, permiten crear aplicaciones
de valor añadido.
A fin de que estas técnicas sean efectivas, es necesario que la calidad
de los datos sea buena. Para ello, en octubre de 2015, durante la cumbre de
la Alianza para el Gobierno Abierto que se realizó en México, se presentó
oficialmente la Carta Internacional de Datos Abiertos, una iniciativa
multilateral y colaborativa, apoyada por gobiernos, organizaciones de
la sociedad civil, el sector académico, el sector privado y expertos en la
materia. Su principal objetivo es fomentar una mayor coherencia, adoptar
e implementar los principios de datos abiertos y establecer estándares y
buenas prácticas en distintas instituciones y gobiernos nacionales y locales
alrededor del mundo.
En la Carta Internacional de Datos Abiertos (s.f.) estos se definen
como “datos digitales que son puestos a disposición con las características
técnicas y jurídicas necesarias para que puedan ser usados, reutilizados y
redistribuidos libremente por cualquier persona, en cualquier momento y
en cualquier lugar”. Asimismo, se propone un conjunto de principios que
deben orientar la publicación de los datos (véase el recuadro VI.2).

Recuadro VI.2
Carta Internacional de Datos Abiertos

La Carta Internacional de Datos Abiertos de 2015 incluye seis principios

desarrollados por gobiernos, la sociedad civil y expertos de todo el mundo
que representan un consenso mundial sobre la manera de publicar datos.
Estos principios son:
i) Abiertos por defecto: los datos abiertos deben ser la norma y no la
excepción. Se debe avanzar de la posibilidad de solicitar información
a las autoridades públicas a contar con esa información de manera
abierta. Las autoridades deberían indicar las razones por las que
algunos datos se mantienen cerrados (en virtud, por ejemplo, de
motivos de seguridad o protección de datos). La apertura de los datos
no debe comprometer el derecho a la privacidad de las personas.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 151

ii) Oportunos y exhaustivos: los datos abiertos solo son valiosos

si continúan siendo relevantes. Asegurar que la información se
publique de manera rápida y completa es fundamental para
garantizar su relevancia. En la medida de lo posible, los gobiernos
deberían proporcionar los datos en su forma original y sin
modificaciones.
iii) Accesibles y utilizables: los datos deben ser legibles por máquinas
y fáciles de encontrar para facilitar su utilización. Los portales
contribuyen a ello, pero también es importante pensar en la
experiencia de los usuarios que acceden a los datos, incluidos los
formatos de los archivos en los que se proporciona la información.
Los datos deben ser gratuitos bajo una licencia abierta.
iv) Comparables e interoperables: se debe fomentar el mayor acceso
posible a conjuntos de datos de calidad y favorecer la interoperabilidad,
de modo de asegurar su valor. Los estándares de datos comúnmente
acordados desempeñan un papel crucial para que esto suceda.
v) Para mejorar la gobernanza y la participación ciudadana: los datos
abiertos deben formar parte de la estrategia de los gobiernos para
mejorar los servicios públicos y la rendición de cuentas.
vi) Para el desarrollo inclusivo y la innovación: los datos abiertos tienen
la capacidad de impulsar el desarrollo económico inclusivo.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Carta Internacional de Datos Abiertos.

Una de las grandes tareas relacionadas con el sexto principio consiste

en crear o explorar alianzas potenciales entre los gobiernos y el resto de
los actores del ecosistema para respaldar la liberación de datos abiertos
y maximizar su impacto mediante un uso eficaz. Es aquí donde el sector
académico se considera un socio fundamental para lograr estos objetivos.
Como ya se ha manifestado, la utilización de los datos
gubernamentales abiertos no solo permite dar nuevos significados y
valor público a los datos generados, recopilados o producidos por la
administración pública, sino también sensibilizar a los responsables de
la toma de decisiones de los gobiernos acerca de los enormes cambios
que este nuevo paradigma supone para la ciudadanía y dar a conocer los
grandes desafíos que esta nueva ola comienza a plantear en los países de
la región, ampliando el alcance del gobierno digital más allá de la mera
simplificación de los trámites y la mayor transparencia de la información
por parte de los gobiernos.
En virtud de lo expuesto, la CEPAL lleva casi una década impulsando
iniciativas de gobierno abierto y datos abiertos para la creación de políticas
de acceso a la información pública y la innovación tecnológica mediante
el trabajo conjunto y colaborativo con instituciones del ámbito público,
organizaciones de la sociedad civil y, desde hace un par de años, con el
sector académico, para visualizar el enorme potencial que estas nuevas
prácticas tienen en la prestación de los servicios públicos.
152 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Es importante destacar que el solo hecho de proporcionar datos

en formatos abiertos no crea su propia demanda. Los proyectos de datos
abiertos tienen éxito en la medida en que satisfacen la demanda de
información de los diferentes sectores de la sociedad. Por lo tanto, debe
existir una asociación activa entre el gobierno y otros actores del ecosistema
que sirvan de puente, no solo para determinar la demanda de datos, sino
también para la reutilización, la innovación e incluso la difusión de las
gestiones realizadas por la administración pública.
En la actualidad, cada vez son más las instituciones académicas que
practican la apertura de datos dentro de sus organizaciones como forma
de contribuir al acceso democrático al conocimiento, impulsar mayor
innovación y dar valor público a los datos a través de un lenguaje claro
mediante visualizaciones en sus portales web. En general, estos proyectos de
apertura se refieren a: i) datos de proyectos de investigación científica en los
cuales la universidad ha participado; ii) datos de información bibliográfica y
publicaciones académicas y iii) datos institucionales y de transparencia, en
la mayoría de los casos como sujetos obligados por la legislación nacional y
en otros como forma de rendición de cuentas proactiva.
De acuerdo con Morales Vargas (2019), la publicación de datos abiertos
es un imperativo para los Estados y más aún para las universidades: “Si
para los gobiernos, la publicación de datos abiertos es un imperativo, para
las universidades —en especial las públicas— su adopción emerge no solo
como un deber, sino como una oportunidad de extender su quehacer con
la comunidad y establecer vínculos con otras instituciones de educación
superior, beneficiándose también, de esta manera, de la reutilización de los
datos de investigación científica”.
Aunque parece evidente que la apertura está en los “genes
universitarios”, por lo que los datos abiertos en este ámbito deberían ser la
norma y no la excepción (Teruel y Gumbau, 2013), no son muchos los ejemplos
reseñados por el Open Education Working Group o el Linking Web Data for
Education, ni tampoco figuran en el directorio de Linked Universities. Entre
las iniciativas más destacables se encuentran los portales de datos abiertos
de la Universidad de Southampton y la Universidad Abierta del Reino
Unido, y el Decentralized Information Group del Instituto Tecnológico de
Massachusetts (MIT). En los países de la región, las universidades que han
implementado estrategias de apertura de datos aún son escasas. No obstante,
existen algunos ejemplos destacables, como la Universidad Nacional (UNA)
de Costa Rica o la Universidad Nacional de Cuyo en la Argentina, que
marcan la pauta de una práctica que debería ser más frecuente en una época
en que la sociedad demanda mayor información y rendición de cuentas de la
actuación pública y privada10. En el recuadro VI.3 se resumen los beneficios
de utilizar datos abiertos en la educación.
10
Aunque desde otra perspectiva, el capítulo III está dedicado a estas dos universidades.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 153

Recuadro VI.3
Beneficios de los datos abiertos en la educación

Fortalecen las capacidades analíticas

Hasta ahora, el modelo académico tradicional se ha centrado en
entregar a los estudiantes los resultados de investigaciones, utilizando como
herramienta didáctica artículos científicos. Sin embargo, es importante
que los estudiantes puedan replicar el proceso que llevó a la obtención de
esos resultados mediante el desarrollo de capacidades de investigación. El
aprendizaje que incluye el análisis de los datos de investigaciones o de los
datos de gobierno permite a los estudiantes comprender mejor el trabajo de
investigación e involucrarse más activamente en el proceso científico.

Promueven la colaboración
Los estudiantes pueden potenciar su aprendizaje al colaborar en
investigaciones basadas en datos de estudios científicos o gubernamentales,
y el uso de estudios de casos. Ello permite estimular el conocimiento
disciplinario y las habilidades de pensamiento crítico. Asimismo, al
establecer vínculos colaborativos de investigación entre las humanidades
y ciencias sociales con las ciencias aplicadas y puras, los estudiantes
desarrollan y fortalecen sus habilidades de investigación.

Dan impulso a la educación abierta

Es clave que las universidades creen portales para liberar los conjuntos
de datos. De esta manera, se pueden habilitar las interfaces de programación
que den acceso libre, sin restricciones, en formatos no propietarios y legibles
por máquinas a esta información. Así, se acelerará la adopción de prácticas
de ciencia y educación abierta.

Maximizan el acceso a fuentes de información

Entre las iniciativas que facilitan el acceso a datos abiertos, existen
algunas centradas en la distribución de datos científicos y gubernamentales,
como el portal Datos Científicos Abiertos de Chilea y la plataforma Observab,
en los que se pueden encontrar, descargar y utilizar bases de datos con
información desagregada (datos crudos o microdatos) sobre diversos
aspectos, que permiten profundizar el análisis y la comprensión del
panorama y el dinamismo del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología,
Conocimiento e Innovación en Chile.

Fomentan la innovación
Los datos abiertos son un recurso valioso para producir innovación y
permitir a los estudiantes trabajar con la misma “materia prima” con la que
trabajan los investigadores. El crecimiento de datos abiertos en Internet se
estima en varios millones de conjuntos de datos abiertos publicados tanto
por gobiernos, como por la academia. En línea con esta tendencia, los datos
abiertos pueden hacer de los centros de educación los mejores lugares para
practicar y experimentar en su uso.

Fuente: J. Atenas y otros, “Cómo los datos abiertos pueden ayudar a potenciar la
educación universitaria”, Abierto al Público, 6 de agosto de 2015 [en línea] https://
blogs.iadb.org/conocimiento-abierto/es/como-los-datos-abiertos-pueden-ayudar-a-
potenciar-la-educacion-universitaria/.
a
Véase [en línea] http://datoscientificos.cl/.
b
Véase [en línea] https://observa.minciencia.gob.cl/datos-abiertos.
154 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

D. Ejemplos de uso de datos abiertos

en universidades
Un ejemplo de apertura de datos en las universidades que cabe destacar es
UniversiDATA, un portal colaborativo de datos abiertos especializado en el sector
de la educación superior. Se trata de un proyecto colaborativo encabezado por
varias universidades públicas españolas (Universidad Autónoma de Madrid
(UAM), Universidad Carlos III de Madrid (UC3M), Universidad Complutense
de Madrid (UCM), Universidad de Huelva (UHU), Universidad de Valladolid
(UVa) y Universidad Rey Juan Carlos (URJC)) para impulsar los datos abiertos
en el sector de la educación superior en España, facilitando su uso, explotación
y valorización, tanto por las instituciones que los publican (las universidades)
como por los consumidores (el sector infomediario y la sociedad en general).
Mediante esta sinergia de colaboración público-privada, las universidades
promotoras del proyecto tienen la oportunidad de abrir los datos a la sociedad
y compartirlos para que puedan reutilizarse. Por medio de un punto de acceso
único, ofrecen a la comunidad un portal centralizado en el que, manteniendo
cada una su propia identidad y autonomía, comparten sus datos sobre la base
de criterios estandarizados y comunes, que facilitan y potencian la capacidad
de análisis de los conjuntos de datos publicados, valorizan el trabajo conjunto
y colaborativo de las universidades y garantizan la sostenibilidad futura y
el alcance del proyecto11. Este portal libera información de distintos ámbitos
como: estudios y estudiantes, economía y patrimonio, actividad investigadora,
recursos humanos, organización y servicios, entre otros (véase la imagen VI.4).

Imagen VI.4
España: portal colaborativo de datos abiertos especializado en el sector
de la educación superior UniversiDATA

Fuente: UniversiDATA [en línea] https://www.universidata.es/.

11
Véase [en línea] https://www.universidata.es/.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 155

En la región son todavía escasos los ejemplos de universidades

y centros académicos que han impulsado políticas de apertura. Como se
mencionó, uno de ellos es la Universidad Nacional de Costa Rica, que inició
hace algunos años un proceso de sensibilización interna para avanzar en
la apertura institucional, fundamentalmente mediante la transparencia
de sus procesos internos y la publicación de datos en formatos abiertos y
estructurados sobre aspectos de financiación, licitaciones, contrataciones,
entre otros (véase la imagen III.1 en el capítulo III).
Otro ejemplo es el Portal de Datos Abiertos de la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM), Colecciones Universitarias, publicado en línea
el 9 de marzo de 2016 y administrado por la Dirección General de Repositorios
Universitarios. Este portal es un punto de acceso en línea para la consulta de
datos de colecciones universitarias que reúne acervos físicamente dispersos.
De este modo, a través del portal se pueden consultar datos de distintas
colecciones y crear nuevos conjuntos de información. Se trata de un sistema de
bases de datos estandarizadas que, por medio de servicios web, integra datos
tabulares, geoespaciales y objetos digitales. Para cada registro de una colección,
la plataforma genera una ficha digital con una dirección única (URL) que es
indexada por los motores de búsqueda de Internet como Google. Cada una de
estas fichas contiene toda la información relacionada con el ejemplar, además
de información y metadatos que le dan contexto y lo vinculan con otros
registros. Además, el portal permite la consulta y la descarga de conjuntos de
datos en formatos abiertos, estandarizados y estructurados, lo que contribuye
a generar nuevos conocimientos y nuevas líneas de investigación basadas en el
análisis de grandes cantidades de datos (véase la imagen VI.5).

Imagen VI.5
Portal de Datos Abiertos de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)

Fuente: Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Portal de Datos Abiertos [en línea] https://
datosabiertos.unam.mx/.
156 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Otro ejemplo de apertura de datos en el ámbito académico

corresponde a la Universidad Nacional de Colombia que, en virtud de la
Ley núm. 1712 de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información
Pública Nacional de 2014, pone a disposición de la ciudadanía estadísticas
institucionales de los aspirantes a pregrado y posgrado, postulantes y
admitidos, matriculados, graduados y docentes, entre otros, así como
información económica de la universidad (véase la imagen VI.6).

Imagen VI.6
Portal de Datos Abiertos de la Universidad Nacional de Colombia

Fuente: Universidad Nacional de Colombia [en línea] https://unal.edu.co/datos-abiertos.

E. Reflexiones finales
En las últimas décadas la tecnología ha evolucionado a pasos agigantados.
Uno de los grandes beneficios de esa evolución, entre muchos otros, ha sido
el acceso a los datos, que ha mejorado la toma de decisiones, incrementado la
comunicación, estimulado la innovación y facilitado los procesos educativos.
Asimismo, los datos abiertos se han convertido en un recurso
para producir valor público gracias a su capacidad para fortalecer la
innovación, aumentar la transparencia y mejorar los servicios que se
prestan a los ciudadanos. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que
la mera apertura de los datos no es suficiente. Junto con ella se deberá
impulsar un proceso de sensibilización, concientización, capacitación
y estimulación de los diferentes actores involucrados en la utilización
de estos datos, es decir, las personas, otras instituciones públicas y el
sector privado. Si bien el sector académico es consciente del valor y el
potencial de los datos abiertos, tanto para las comunidades científicas
como para los investigadores, todavía debe establecer vínculos claros y
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 157

buenas prácticas para incrementar su uso y aprovechamiento. Los datos

abiertos pueden convertirse en una herramienta clave para el desarrollo
de competencias y habilidades en la educación universitaria y un aliado
para el máximo provecho de la ciencia abierta.

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 Capítulo VII

Conclusiones

Introducción
En esta obra se han fijado dos ejes, Estado abierto y gestión pública, para
luego indagar en el papel esperable del sector académico con respecto a ellos.
Se retoman algunos de los temas tratados en la introducción, como
el gobierno abierto, que constituye un claro antecedente del enfoque de
Estado abierto en la región, que busca ampliar los alcances y principios de
la apertura gubernamental a todas las instituciones del Estado y establecer
nuevas formas de interacción entre el Estado y la ciudadanía. A ello se
suman el enfoque de derechos humanos y el conjunto de Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, que permiten repensar
el modo plano en que se concibe la sociedad en el enfoque de gobierno
abierto tradicional, para introducir lo real, es decir, la heterogeneidad de
los grupos poblacionales, muchos de ellos en situación de vulnerabilidad.
Para ello se necesita una gestión pública consolidada desde el punto
de vista institucional y de las capacidades de sus gestores, a fin de definir
claramente qué se llevará adelante quiénes serán los responsables, cómo
piensan llevarlo a cabo y cómo se controlará y evaluará posteriormente.
Estas conclusiones parten de allí para luego reseñar lo escrito en
cada capítulo sobre las “nuevas funciones académicas” y relacionarlas
con la existencia o inexistencia de un marco de sustentación regional o
internacional. Para ello se hace referencia a los principales organismos que
ocupan los espacios donde esos asuntos se debaten y desarrollan (o no).
162 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Como se menciona en la introducción, se propone un análisis

retrospectivo desde la creación de la Alianza para el Gobierno Abierto,
centrada en el enfoque de gobierno abierto y luego en la Agenda 2030. Esa
interrelación surge de las sinergias entre ambos procesos, que se manifiesta
en la transversalización de los ODS en los planes de acción elaborados por
los países en el marco de la Alianza.
El impacto registrado sobre esta complementariedad es notable
porque, aunque los avances son heterogéneos, la vinculación de los planes
de acción establecidos por los países en el marco de los compromisos
asumidos en la Alianza para el Gobierno Abierto con los ODS (de manera
más o menos profunda) permite que estos se transformen en un eje
organizador del conjunto de compromisos concertado.
Si bien la complementariedad responde a una voluntad formalizada,
cabe preguntarse, con respecto a la Agenda 2030, cuáles son los actores clave
que pueden realizar aportes y eliminar los obstáculos a la consecución de
los ODS. Al respecto, en el capítulo II se menciona la Declaración Mundial
sobre la Educación Superior en el Siglo XXI: Visión y Acción (1998),
realizada en la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior, en la que
se reafirma el papel del sector académico en la erradicación de la pobreza,
el hambre, el analfabetismo, la violencia, la intolerancia y el deterioro
del medio ambiente, al dedicar su labor interdisciplinaria al análisis y la
resolución de estos problemas, destacándose también los vínculos con el
mundo del trabajo y la actividad productiva.

A. Diferenciación social y actores

que se deben integrar
Desde un enfoque de Estado abierto, es importante distinguir cuán universales
son las políticas adoptadas. Para lograrlo, los actores a cargo deben reconocer
la heterogeneidad de la población y gestionar su segmentación a fin de que
cada grupo pueda sentirse contenido, interpelado y empoderado. Se insiste
en que, para llegar a buen puerto, todo debe gestionarse. Por ejemplo, es
necesario tener acceso a los datos y solicitar su apertura así como disponer
de estadísticas construidas con parámetros y variables que permitan tratar
a las comunidades en situación de vulnerabilidad con políticas niveladoras,
a fin de facilitar y producir innovaciones con un impacto universal. Ya se
ha visto el papel articulador esperado del sector académico con respecto
a los datos y la información (capítulo VI), en términos de generación de
valor público. Como se reconoció en dicho capítulo, la mera apertura de los
datos no es suficiente. Es sabido que el sector académico puede establecer
vínculos claros para facilitar su reutilización por múltiples sectores. Por una
parte, el sector público podría contar con recursos para dicha segmentación
y con metodologías para caracterizar las necesidades y demandas de cada
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 163

grupo considerado en su singularidad, apostando a la universalización de

derechos. Asimismo, debería disponer de recursos para determinar las
medidas necesarias para mejorar la gestión y las capacidades para satisfacer
las respectivas demandas1. La participación multisectorial en estos escenarios
permitiría el desarrollo de iniciativas empresariales o de emprendedores
basadas, en principio, en las necesidades de esos segmentos, para más tarde
incluir sus saberes y consolidar un conocimiento colectivo. No se trata solo
de datos abiertos o estadísticas, sino de saberes conectados, también entre
disciplinas dentro del propio contexto académico.
Con respecto a su propia apertura, el sector académico avanza hacia
el “acceso abierto” en materia de publicaciones en revistas académicas,
metodologías y recursos de sustentación, entre otros. América Latina y
el Caribe es la región más adelantada en la adopción del acceso abierto.
Ello se explica por el mayor financiamiento público de esas actividades,
a diferencia de la prevalencia de recursos privados para las publicaciones
en los países “más desarrollados”. La utilización de recursos públicos
determina la obligación del sector de seguir las reglas fijadas por las leyes
de acceso. Ello podría explicar la intensidad de esta tendencia en la región.
Otro impulso es la voluntad del sector de democratizar la información
científica y académica, con el propósito de eliminar las barreras a su
divulgación, lectura y uso, como se señala en los capítulos I, II y VI.

B. Promoción del diálogo y el aprendizaje recíproco

Como se vio en el capítulo I, aprovechar el conocimiento existente es una tarea
sumamente ardua, pues requiere cambios culturales relevantes y difíciles
de lograr. El primero de ellos es comprender que la heterogeneidad social
determina la existencia de saberes diferentes, aunque solo se reconoce una
parte de ese conocimiento. Desmontar la frecuente negación de “los otros
conocimientos” es imprescindible para avanzar hacia la universalización
del Estado abierto. Para lograrlo, se debe gestionar la diversidad y, al mismo
tiempo, integrar los saberes dispersos en un diálogo común aprovechable
por toda la sociedad y promover el aprendizaje recíproco horizontal abierto.
Como se señala en el capítulo I, esto supone desmantelar las relaciones
de poder que consolidan jerarquías exclusivas de saberes. Es muy difícil
introducir medidas de apertura relevantes sin antes comenzar a resolver
estas cuestiones.
1
Existen múltiples investigaciones, publicaciones e instancias de formación sobre la gestión de
políticas públicas realizadas por las universidades, muchas de ellas vinculadas con el Estado
abierto. Estos aspectos constituyen fortalezas que están a disposición de todos. Un ejemplo
de ello puede encontrarse en E. Kaufman, “Gobierno abierto: perspectiva académica”, Desde
el gobierno abierto al Estado abierto en América Latina y el Caribe, Libros de la CEPAL, N° 144
(LC.PUB.2017/9-P), A. Naser, A. Ramírez-Alujas y D. Rosales (eds.), Santiago, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2017.
164 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Esta es una tarea ciclópea para la que el sector académico, mediante

la apertura interna y externa (véase el capítulo III), tiene un gran potencial.
Ello supone la promoción de iniciativas de apertura de sus propios
datos, y el impulso de los movimientos de ciencia abierta ya creados,
complementados con el saber ciudadano, como se menciona en los
capítulos I, II y VI. Sin embargo, es necesario que los diversos conocimientos
ciudadanos establezcan un diálogo entre sí, lo que puede lograrse con
ayuda del sector académico. Para conseguirlo se debe utilizar un lenguaje
común. La apertura académica no solo apuntaría al exterior sino también
a las dinámicas internas pues, como se ha dicho, las disciplinas deben
conversar entre sí y sus resultados deben ser aprovechables en espacios
interdisciplinarios y también por la comunidad. Ello supone el abandono
de formas complicadas y selectas del lenguaje y el uso de formulaciones
sencillas y comprensibles para la comunidad, aunque cada especialidad
mantenga también su propio estilo interno.
Como se ha visto, los saberes populares suelen caracterizarse
como “conocimientos tácitos”. Dada la hegemonía del conocimiento
jerarquizado imperante, muchas veces ni siquiera sus propios poseedores
reconocen su valor. Al igual que las diversas lenguas utilizadas, esos
saberes deben formalizarse para establecer un diálogo y volcarlos en
espacios de conversaciones comunes. Esto constituye un gran desafío
porque en la región existen múltiples comunidades indígenas que tienen
sus propios idiomas, cuya falta de formalización impide que puedan
conversar entre sí.

C. Una gestión pública robusta

Todas estas cuestiones deben gestionarse en conjunto e integrarse en una
gestión pública robusta, como en algunos órganos garantes mexicanos,
en los que las solicitudes se empiezan a realizar en lenguas indígenas
y los requerimientos de estas comunidades se deben incorporar en los
documentos, a la par de la lengua común, el español. Para ello, se está
impulsando la traducción de los requerimientos y sus respuestas en estas
otras lenguas. También se empieza a plantear la necesidad de crear carreras
impartidas en las lenguas de las comunidades indígenas para preservar
sus culturas. De la existencia de múltiples idiomas y el escaso dominio de
estos por parte del Estado derivan necesidades especiales. Como se vio en
el capítulo I, la mayoría de los documentos científicos se encuentran en
los idioma inglés y español, lo que no ayuda a resolver estas cuestiones.
En realidad, deberían empezar a desarrollarse conocimientos y materiales
teniendo en cuenta el plurilingüismo de las sociedades de la región, a fin
de contribuir a la preservación de la diversidad cultural.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 165

Es posible que los avances tecnológicos, con la participación de

varios actores, desempeñen un papel relevante en la conexión entre los
distintos idiomas en contextos de plurilingüismo o bilingüismo. Esto es
posible si, aplicando el sentido común, la lógica de la innovación no se
centra en lo que se considera redituable.
En todos los casos, las comunidades reconocen que, sin educación,
la preservación deseada es imposible, pues no pueden requerir servicios
públicos conforme a sus necesidades y desarrollar sus saberes en forma
intercomunitaria y con la población en general.
Al sector académico corresponde captar lenguajes, idiomas y saberes,
gestionar y transferir esos conocimientos y verificar la pertinencia de lo que
se informa o transfiere. Las tareas esperables incluyen definir y desarrollar
la manera de hacerlo desde el punto de vista de la gestión y distribuir el
conocimiento obtenido, asumiendo un papel articulador no conflictivo, dada
la presunción social de “neutralidad” del sector académico en la extrema
confrontación política que asola a los países en la actualidad.

D. El sector académico, la gestión pública

y la Agenda 2030
La importancia del fortalecimiento de la gestión pública se subraya en la
Agenda 2030, en la que se hace un llamado a fortalecer las instituciones
públicas en línea con el ODS 16, que apunta a garantizar los derechos de
acceso a la información, la participación y la justicia como prerrequisito para
la creación de un ecosistema de gobernanza multiactor.
En ese sentido, cabe mencionar el acuerdo Academia por la
Agenda 2030, firmado por las universidades de la República Dominicana
con la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Desarrollo Sostenible
y el sistema de las Naciones Unidas, uno de cuyos seis objetivos principales
consiste en establecer alianzas entre este último, el sector académico, el sector
privado y el sector público para formular y ejecutar proyectos de investigación
aplicada orientada a la acción en el marco de la Agenda 2030 y los ODS.
En esta publicación se mencionan múltiples ejemplos de aportes
académicos, como en el caso de los informes nacionales voluntarios (INV),
sobre los avances en la implementación de la Agenda 2030 en los que las
universidades son actores clave para promover la educación y el cambio
de modelo, desarrollar investigaciones, llevar adelante innovaciones
transformadoras, difundir y sensibilizar al público y articular y
coordinar iniciativas de implementación de los ODS con los sectores
sociales. Asimismo, han participado en el diseño de metodologías para
su implementación con arreglo a cada contexto nacional, contribuido
166 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

al avance en las metas de distintos ODS y trabajado con entes públicos

estadísticos en la recolección de información y datos para medir los
indicadores de cumplimiento de los ODS que se incluyen en los informes.
La propia Agenda 2030 ha incentivado una mayor demanda de
capacitación con la participación de nuevos actores para encontrar el apoyo
técnico necesario para la implementación de los ODS. En esa línea, se ha
adquirido una serie de conocimientos necesarios para ese fin, que abarcan
(tanto en la teoría como en la práctica) temas como los derechos humanos,
la igualdad de género, los estilos de vida sostenibles, la cultura de la paz y
la no violencia, y la valoración de la diversidad cultural, entre otros.

E. Gobierno abierto, sector académico

y otros actores
Sin embargo, en el contexto de la Alianza para el Gobierno Abierto, el papel
del sector académico no ha tenido mayor visibilidad, tal vez por la mayor
representatividad que han tenido los actores del Estado y la ciudadanía
organizada. Por ello, es importante dar espacio a nuevos sectores como el
académico para encontrar las respuestas respecto de las múltiples necesidades
de las comunidades en la cocreación e implementación de los planes de acción
de Gobierno o Estado abierto. En contraste, en el capítulo V se proporciona
evidencia de la activa participación académica precisamente en dichos planes
de acción, aunque su presencia dependa siempre del foro multiactor constituido
por el Poder Ejecutivo, que suele ser muy selectivo en sus convocatorias.
Cabe reconocer que la organización equilibrada de los foros multiactor con
actores diferenciados aporta un valor relevante a los compromisos y al plan
de acción en su conjunto. La presencia reconocida del sector académico en la
mesa de gobierno abierto incentiva a las instituciones de educación superior
a involucrarse en compromisos específicos, no solo en la etapa de cocreación
sino en todo el ciclo de la política en la que intervienen. Por otra parte,
el desarrollo de diversas metodologías y enfoques conceptuales permite
profundizar y evaluar la implementación y los resultados. En muchos casos,
frente a la cantidad de actividades asumidas, las universidades que han
quedado a cargo de determinados compromisos gestionan su financiamiento
mediante entes cooperantes, que se incorporan como actores fundamentales
para la culminación exitosa de los ciclos en cuestión2.
De todos modos, cabe preguntarse cuál es el alcance de la integración
de otros actores en los foros multiactor cuando los sectores participantes
siguen siendo escasos y los movimientos hacia la universalización de
actores son todavía muy débiles, al igual que la incorporación de actores tan
relevantes como el sector privado, que es clave para el desarrollo de los ODS.
2
Estas situaciones se señalan en los cuadros del capítulo V, por país y plan de acción.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 167

El sector académico es un actor central para colmar esas lagunas,

sobre la base de sus propias funciones mencionadas en el capítulo II:
i) docencia, mediante la adaptación de los programas de formación para
dar respuesta a las demandas del mercado de trabajo y brindar capacitación
en el conocimiento y el desarrollo de las nuevas tecnologías comprendidas
en la era exponencial, también aplicables a los procesos productivos;
ii) investigación, mediante el análisis de esos temas y demandas emergentes
con miras a reducir las brechas con los países líderes en la materia o de
las necesidades propias del contexto territorial y nacional; iii) extensión,
mediante múltiples líneas de trabajo, incluidas publicaciones científicas,
laboratorios de innovación, asesoramiento a los sectores público y privado,
vinculación tecnológica con la industria, entre otras.
A partir de este punto se observa el desempeño de algunos organismos
en relación con estos temas.

F. Marco regional y mundial y creación

de comunidades
La fortaleza del marco de la Alianza para el Gobierno Abierto consiste
en ofrecer a los países, mediante la mecánica de los planes de acción, la
posibilidad de formar parte de una comunidad, aprender unos de otros,
conocer las buenas iniciativas y distinguirlas de las que no lo son (como las
que obedecen solo a un impulso mimético sin considerar su propio contexto).
Como se verá a continuación, esa fortaleza no afecta a todos los sectores que
podrían ser relevantes en las políticas de gobierno abierto.
Si se dirige el foco hacia el sector académico, se observa que este
se encuentra en un estado de aislamiento y que algunas de sus prácticas
innovadoras vinculadas al enfoque del Gobierno/Estado abierto van más
allá de su actuación académica tradicional. Como es sabido, esa actuación
tradicional suele asentarse en la reiteración de prácticas formativas mediante
disciplinas que no conversan entre sí, investigaciones muchas veces
amparadas en las líneas fijadas por las fuentes financiadoras y publicaciones
con pocos lectores, en un estado de autocomplacencia y lógicas de beneficios
que no suelen ser las que realmente generan incidencia.
Si bien estas características son similares a las de otro tipo de
instituciones, la diferencia es que el proceso de apertura ya se encuentra
fortalecido como tendencia mundial, independientemente de su profundidad.
Esa tendencia se refleja en múltiples iniciativas impulsadas por la propia
Alianza para el Gobierno Abierto y en la que otros actores e instituciones
también se han hecho eco.
Esa mancomunidad en la apertura no tiene un equivalente en el
sector académico. Y en este punto habrá que hacer un poco de historia.
168 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Como se mencionó en la introducción, la motivación de algunos

integrantes del sector académico para unirse a este movimiento comenzó
en la región a partir de la Red Académica de Gobierno Abierto (RAGA).
La RAGA, ahora conocida como RAGA Internacional, tiene 13 capítulos
nacionales y es una red promotora e impulsora del concepto de academia
abierta que une a diversos sectores académicos y otros actores vinculados
con ellos para desarrollar iniciativas con el enfoque de gobierno y
Estado abierto. La RAGA se creó en 2015, en el marco de la Cumbre Global
de la Alianza para el Gobierno Abierto. Desde entonces, ofrece un espacio
estable de investigación, reflexión y producción de conocimientos sobre las
necesidades de apertura universitaria, social y del Estado3. La coordinación
de la red recae en el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES)
y su ámbito de acción son los países de Iberoamérica.
La firma de un convenio de colaboración entre CEDES y el Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)
en diciembre de 2020, con el objetivo de generar un compromiso
internacional de fortalecimiento de las redes académicas de gobierno
y Estado abierto mediante la organización de actividades conjuntas de
investigación, capacitación e intercambio de conocimientos y experiencias
exitosas en la materia, constituye un hito en el desarrollo de esta iniciativa.
La RAGA comenzó a conectar a los centenares de adherentes que se
fueron sumando. Sin embargo, al examinar sus experiencias, se observa
que sus intereses y avances resultaban marginales con respecto a los
privilegiados por las instituciones académicas a las que pertenecían, por
las razones ya mencionadas, pues dichas actividades no se enmarcaban en
las dinámicas tradicionales. Si bien eso fue cambiando progresivamente,
todavía no hay un sello de mancomunidad como en el caso de la Alianza
para el Gobierno Abierto, lo que marca un derrotero más farragoso,
acentuado por la falta de recursos porque todas las actividades se
mantienen mediante el voluntariado.
Entre las actividades conjuntas más relevantes, se destaca el proceso
de selección de buenas prácticas académicas que se llevó a cabo en 2022 y
tuvo una respuesta favorable. Se presentaron 55 experiencias realizadas en
ámbitos académicos de toda Iberoamérica, entre las cuales se seleccionaron
16. Las presentaciones fueron realizadas por sus desarrolladores, con o
sin el aval de sus instituciones. Lo importante, en relación con ello, es que
las distinciones a las buenas prácticas seleccionados fueron recibidas por
las máximas autoridades de cada institución. Esto ocurrió en el evento

3
La estabilidad se valora frente a los constantes cambios de timón que se producen en el sector
público debido a los cambios políticos. En ese sentido, esa estabilidad permite una gobernanza
equilibrada y más sólida.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 169

semipresencial realizado en la sede de la CEPAL en Santiago, el 7 de

diciembre de 2022. Allí se produjo el encuentro entre los innovadores y sus
autoridades. Significó, sin lugar a dudas, el comienzo de una comunidad,
ya no en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto sino del ILPES,
comunidad que se sintió reflejada conjuntamente mediante sus iniciativas,
revelando el potencial de su papel.
La comunidad académica vinculada reaccionó de inmediato,
divulgando información sobre cada una de las distinciones y el evento en
sí mismo. Las instituciones académicas seleccionadas hicieron lo propio,
haciendo suyas las experiencias en cuestión.
De este modo, el camino comenzó a perfilarse con líneas más
profundas y colectivas.
El papel que ha desempeñado el ILPES en el impulso de las políticas
de Estado abierto en los países de la región y la ampliación de ese papel
al sector académico ha sido fundamental y se enmarca en sus principios
y desafíos, como el fortalecimiento institucional y la generación de
capacidades. Avanza a paso firme con el enfoque de derechos y la gestión
de políticas inclusivas, no solo con respecto al Estado abierto sino también
en relación con la Agenda 2030. Por otra parte, ha comenzado a apoyar
con firmeza el papel del sector académico en consideración de la riqueza
potencial que su plena incorporación en las políticas públicas puede
generar y que es sumamente promisoria. Se espera que este impulso abra
caminos para el desempeño de nuevos papeles y la integración del sector
en los marcos de gobernanza, donde se espera el despliegue de todo su
potencial, consolidando, simultáneamente, la academia abierta como
paradigma de funcionamiento.
Anexo
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 173

Acceso a la información y participación en contextos

de heterogeneidad social: recomendaciones a partir
del derecho internacional de los derechos humanos

Introducción
Como se aprecia en el cuadro A1.1, los derechos de acceso a la información y la
participación se han reconocido en numerosos instrumentos internacionales,
como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (1966) de las Naciones Unidas y el sistema
interamericano de derechos humanos, y se han codificado en múltiples leyes
a nivel nacional1.

Cuadro A1
Derechos de acceso a la información y la participación: estándares universales
y del sistema interamericano de derechos humanos

i) Declaración Universal de Derechos Humanos

Artículo 19: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho
incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones
y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.
Artículo 21: “1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente
o por medio de representantes libremente escogidos”.
ii) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Artículo 19: “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende
la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración
de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección”.
Artículo 25: “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el
artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.
iii) Convención Americana sobre Derechos Humanos
Artículo 13: “Libertad de Pensamiento y de Expresión. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad
de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito
o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.
Artículo 23: “Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y
oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos”.
iv) Carta Democrática Interamericana
Artículo 4: “Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de
las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión
pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa”.
Artículo 6: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un
derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio
de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Naciones Unidas, “Declaración Universal de Derechos
Humanos”, 1948 y “Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”, 1966; y Organización
de los Estados Americanos (OEA), “Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de
San José)”, 1969 y “Carta Democrática Interamericana”, 2001.

1
Véase Observatorio del Principio 10 enAmérica y Latina y el Caribe [en línea] https://observatoriop10.
cepal.org/es.
174 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

De manera no exhaustiva, a continuación se presentan y examinan

algunas observaciones generales y recomendaciones de los órganos
del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas y del sistema
interamericano de derechos humanos para garantizar el respeto de estos
derechos en condiciones de igualdad y no discriminación. Se analiza
además la manera en que el sector académico puede contribuir a corregir
prácticas discriminatorias, reforzando la acción gubernamental para la
construcción de Estados abiertos.

A. Observaciones y recomendaciones del sistema

de derechos humanos de las Naciones Unidas
para el ejercicio efectivo del derecho de acceso
a la información en condiciones de igualdad
y no discriminación

1. Sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas

En la observación general núm. 34 de 2011 del Comité de Derechos Humanos,

el órgano supervisor del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(1966), se hace referencia al artículo 19 de dicho instrumento relativo a la
libertad de opinión y la libertad de expresión2. En el numeral 19 se mencionan
expresamente los elementos necesarios para dar efecto al derecho de acceso
a la información al abordar, entre otros temas, la transparencia activa (“… los
Estados partes deberían proceder activamente a la incorporación al dominio
público de la información del gobierno que sea de interés público”) y la
facilidad para acceder a la información (“Los Estados partes deberían hacer
todo lo posible para garantizar un acceso fácil, rápido, efectivo y práctico a
esa información”) (Naciones Unidas, 2011).
En la observación general también se hace referencia a los sujetos
obligados a proporcionar información. En el numeral 7 se señala que “Todos
los poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) y otras autoridades
públicas o de gobierno, cualquiera que sea su nivel (nacional, regional o
local), pueden dar lugar a la responsabilidad del Estado parte”. Se agrega
que “El Estado parte también puede incurrir en esa responsabilidad en
determinadas circunstancias respecto de actos realizados por entidades
semiestatales” (Naciones Unidas, 2011). Se plantea así una convergencia
con el paradigma del Estado abierto, que impulsa el acceso a la información
en todos los poderes del Estado y en todos los niveles.

2
Véase [en línea] https://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2F
PPRiCAqhKb7yhsrdB0H1l5979OVGGB%2BWPAXiks7ivEzdmLQdosDnCG8FaqoW3y%2FrwB
qQ1hhVz2z2lpRr6MpU%2B%2FxEikw9fDbYE4QPFdIFW1VlMIVkoM%2B312r7R.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 175

En 1993, en virtud de la importancia de la libertad de expresión para

el disfrute de otros derechos humanos y libertades, el Consejo de Derechos
Humanos (antes Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas)
estableció el mandato para un Relator Especial de las Naciones Unidas
sobre la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y de
Expresión. Los sucesivos titulares de este mandato, que se ha extendido
desde entonces, han reunido y compartido información respecto de
buenas prácticas y desafíos para el ejercicio efectivo del derecho de acceso
a la información y formulado recomendaciones a los Gobiernos sobre los
medios para promover y proteger este derecho.
En los informes temáticos que se presentan anualmente ante
el Consejo de Derechos Humanos y la Asamblea General de las
Naciones Unidas se han abordado numerosos temas, entre los que
cabe mencionar la desinformación y la libertad de opinión y expresión
(A/HRC/47/25), la justicia de género (A/76/258), la libertad de enseñanza
(A/75/261), las pandemias y la libertad de opinión y expresión
(A/HRC/44/49), las tecnologías de inteligencia artificial y las repercusiones
en el entorno de la información (A/73/348), la libertad de expresión, los
Estados y el sector privado en la era digital (A/HRC/32/38) y el derecho de
acceso a la información (A/68/362), entre otros3.
En su informe de 2020, el Relator Especial de las Naciones Unidas
sobre la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y
de Expresión se centra en aspectos de este derecho en el contexto de la
libertad académica y destaca el papel que desempeñan los académicos y las
instituciones académicas en una sociedad democrática, al afirmar que “sin
libertad académica, las sociedades pierden uno de los elementos esenciales del
autogobierno democrático: la capacidad de autorreflexión, para la generación
de conocimientos y para la búsqueda constante de mejoras en la vida de las
personas y en las condiciones sociales” (A/75/261) (Naciones Unidas, 2020).
En dicho informe, el Relator Especial sobre la promoción y
protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión plantea
que, como se ha subrayado en numerosos informes al Consejo de
Derechos Humanos y a la Asamblea General, las limitaciones del derecho
a la libertad de expresión deben interpretarse de manera restrictiva y
coherente con las tres condiciones establecidas en el artículo 19 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos: i) legalidad (las restricciones
deben estar previstas en la ley); ii) legitimidad (deben proteger únicamente
los intereses especificados en el numeral 3 del artículo 19, es decir, los
derechos o la reputación de los demás, la seguridad nacional, el orden

3
Véase el listado completo de informes [en línea] https://www.ohchr.org/es/special-procedures/
sr-freedom-of-opinion-and-expression/annual-thematic-reports.
176 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

público o la salud o la moral públicas); y iii) necesidad y proporcionalidad

(se debe demostrar que la restricción protege realmente, o puede proteger,
el interés legítimo del Estado en cuestión) (Naciones Unidas, 2020).
En el informe de 2013 (A/68/362) se aborda expresamente el derecho
de acceso a la información. Se incluyen los principios que deben orientar
el diseño y la aplicación de las leyes sobre el acceso a la información y se
examinan los obstáculos que se observan para su ejercicio efectivo. Asimismo,
se afirma enfáticamente que los requisitos básicos de la gobernanza
democrática, como la transparencia, la rendición de cuentas de las autoridades
públicas y la promoción de procesos participativos de toma de decisiones, son
prácticamente inalcanzables sin el debido acceso a la información.
En dicho informe, el Relator Especial sobre la promoción y protección
del derecho a la libertadde opinión y de expresión plantea además que,
si bien la adopción de leyes nacionales ha impulsado el resguardo del
derecho de acceso a la información, no basta por sí sola para garantizar
su realización efectiva. Para ello se requiere, entre otros aspectos, una
sociedad activa que promueva y supervise la aplicación de las normas y el
respeto del Estado de derecho. Se plantea así la importancia de fortalecer la
“demanda” de información en la sociedad. Entre los obstáculos al ejercicio
efectivo del derecho de acceso a la información mencionados, hay uno en
particular con respecto al que el sector académico puede reforzar la acción
del Estado. Este se refiere a la falta de capacidad técnica para procesar la
información y gestionar y transmitir los datos adecuadamente que, como
se plantea en el numeral 78 del informe, representa un problema evidente
para las instituciones públicas.

2. Recomendaciones de la UNESCO para la universalización

del derecho de acceso a la información pública

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura (UNESCO), como organismo encargado de custodiar el indicador
16.10.2 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible sobre el acceso público a
la información, trabaja para la universalización del derecho de acceso a la
información pública. Se destacan las iniciativas para promover la equidad
de género en el derecho de acceso a la información y el establecimiento de
estándares de datos abiertos en el marco de los principios FAIR (fáciles de
encontrar, accesibles, interoperables y reutilizables). La UNESCO también
trabaja con los Estados a fin de crear las capacidades necesarias para que las
personas con discapacidad y los Pueblos Indígenas accedan a la información.
Para ello, elaboró una serie de recomendaciones relativas a la promoción
y el uso del multilingüismo y el acceso universal al ciberespacio, que se
adoptaron en la 32a Reunión de la Conferencia General celebrada en París
del 29 de septiembre al 17 de octubre de 2003.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 177

3. Sistema interamericano de derechos humanos

En el marco del sistema interamericano de derechos humanos, el derecho de
acceso a la información se ha desarrollado particularmente mediante la Ley
Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública de 2010 y su
versión actualizada en 2020 (más conocida como Ley Modelo Interamericana 2.0
sobre Acceso a la Información Pública). Entre las novedades de esta última se
destaca la incorporación de la perspectiva de género, entre otras perspectivas
emanadas de las “necesidades de grupos específicos”, que se materializa a
lo largo de texto en diversas disposiciones.
Asimismo, en materia de transparencia activa (artículo 5), se aborda
por primera vez el tema de la interoperabilidad y los datos abiertos. Al
respecto, se plantea que todos los sujetos obligados deberán permitir el
más amplio acceso a la información, permitiendo su interoperabilidad en
un formato de datos abiertos y su reutilización por parte de la sociedad.
En 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también dio
un importante impulso a la promoción de los derechos de acceso a nivel
internacional y regional, al reconocer el derecho de acceso a la información
pública como un derecho humano fundamental protegido por los tratados
de derechos humanos, que debe ser respetado por los Estados4.
El fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 2006
(Claude Reyes y otros vs. Chile) fue clave para el desarrollo de leyes nacionales
para resguardar el derecho de acceso a la información pública en la región.

B. Observaciones y recomendaciones
para el ejercicio efectivo del derecho
a la participación en condiciones de igualdad
y no discriminación

1. Sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas

El Comité de Derechos Humanos aborda la participación en los asuntos
públicos en su comentario general núm. 25 de 1996. En dicho documento,
interpreta la dirección de los asuntos públicos de manera amplia, pues
incluye el ejercicio de los poderes legislativo, ejecutivo y administrativo y
abarca todos los aspectos de la administración pública y la formulación de
políticas internacionales, nacionales, regionales y locales. Señala que no
deberá hacerse distinción alguna entre los ciudadanos en lo concerniente
al goce de este derecho por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
4
Véase la sentencia [en línea] http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf.
178 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En el numeral 8 de la observación, el Comité de Derechos Humanos

establece un vínculo expreso entre el acceso a la información y la
participación, al señalar que “Los ciudadanos también participan en la
dirección de los asuntos públicos ejerciendo influencia mediante el debate
y el diálogo públicos con sus representantes y gracias a su capacidad para
organizarse. Esta participación se respalda garantizando la libertad de
expresión, reunión y asociación”.
El derecho a la participación también ha sido objeto de diversos informes
de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, relativos
a temas como medio ambiente, pobreza y agua y saneamiento, entre otros5. En
su informe del 7 de enero de 2010, la Experta Independiente sobre Cuestiones
de las Minorías aborda temas de particular relevancia para el ejercicio efectivo
del derecho de acceso a la participación en contextos de heterogeneidad social.
Al respecto, plantea que un aspecto fundamental de la participación política
de las minorías es la manera de determinar la calidad de la participación,
para que sea realmente “efectiva”. Para ello, deben evaluarse dos aspectos de
la participación: los medios que sirven para promover la igualdad plena y
efectiva y sus efectos en la situación de las personas pertenecientes a minorías
y la sociedad en su conjunto. “La percepción que de las consecuencias tienen
los diferentes actores puede ser distinta y dependerá de su participación en
los procesos. No basta con que los Estados garanticen la participación formal
de las personas pertenecientes a minorías; deben también velar por que la
participación de los representantes de las minorías ejerza una influencia
apreciable en las decisiones adoptadas para que, en la medida de lo posible,
las minorías tengan un sentimiento de responsabilidad compartida respecto
de dichas decisiones” (Naciones Unidas, 2010, párr. 53).
En virtud de lo expuesto, la experta formula una serie de reflexiones
que se han de tener en cuenta para el ejercicio efectivo del derecho a
la participación: i) la mera participación no basta para constituir una
participación “efectiva”, ii) la heterogeneidad de las comunidades
minoritarias debe reflejarse en una representación pluralista; y iii) los
mecanismos de participación deben revisarse y evaluarse continuamente
para asegurar que permitan una participación efectiva y den voz a las
minorías. Todos estos elementos son esenciales para garantizar una
participación en condiciones de igualdad y no discriminación.
Estos temas también se abordan en las directrices para los Estados
sobre la aplicación efectiva del derecho a participar en la vida pública
(A/HRC/39/28) presentadas ante el Consejo de Derechos Humanos de
conformidad con su resolución núm. 33/22 (Naciones Unidas, 2018). Las
directrices incluyen una serie de principios básicos que deben guiar la
aplicación efectiva del derecho a participar en los asuntos públicos y

5
Véase [en línea] https://spinternet.ohchr.org/ViewAllCountryMandates.aspx?Type=TM&lang=sp.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 179

alientan a los Estados a elaborar nuevas orientaciones en el plano nacional

en relación con la participación de las personas y los grupos marginados o
discriminados, con la integración sistemática de la perspectiva de género.
Asimismo, establecen que, al formular y aplicar medidas para
reforzar la participación en condiciones de igualdad, debe tenerse en cuenta
que los grupos marginados o discriminados pueden ser muy heterogéneos
y que, dentro de ellos, no todas las personas tienen necesariamente las
mismas necesidades o los mismos problemas.
Por otra parte, en las directrices se plantea el papel del sector
académico en la educación para permitir una participación significativa
en formatos digitales. Al respecto se señala que, cuando proceda, los
planes de estudios deberían incluir los fundamentos técnicos de Internet
y promover el desarrollo de un pensamiento crítico para ayudar a los
titulares de derechos a determinar y evaluar la información y el contenido
de diferentes fuentes (numeral 92).
En las directrices también se expresa que el derecho a participar
en los asuntos públicos debe reconocerse como un proceso continuo que
requiere una interacción abierta y honesta entre las autoridades públicas
y todos los miembros de la sociedad, incluidos aquellos que corren
mayor riesgo de ser marginados o discriminados, y que debe facilitarse
en forma constante. En este contexto, se plantea la necesaria colaboración
con los agentes de la sociedad civil para señalar deficiencias y articular
necesidades y soluciones.
En su informe de 2022 sobre las buenas prácticas y los desafíos
que enfrentan los Estados al aplicar las directrices, la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos constata
que, si bien se aprecian múltiples buenos ejemplos sobre la implementación
de las directrices y medidas positivas adoptadas para aumentar la
participación, persisten algunos desafíos (en particular con respecto a
los efectos de la pandemia de COVID-19 y otras situaciones de crisis), así
como barreras al acceso a la información, problemas de discriminación y
exclusión y falta de recursos, capacidades y voluntad política que impiden
el desarrollo de un entorno propicio para la participación (numeral 38)
(Naciones Unidas, 2022).
En las conclusiones y recomendaciones del informe se plantea
que la voluntad política sigue siendo el factor más importante para crear
un ambiente favorable a la participación. Esta debe ir acompañada de
apertura, inclusión, transparencia y rendición de cuentas. Las autoridades
deben reconocer el papel vital que desempeñan las organizaciones de la
sociedad civil y demostrar su confianza en su contribución positiva al
proceso de toma de decisiones. Además, es necesario adoptar medidas
180 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

para asegurar que las personas en situación de vulnerabilidad puedan

participar efectivamente y fomentar el apoyo a la diversidad de la
participación, haciendo hincapié en los grupos subrepresentados de la
sociedad civil para garantizar su participación significativa, incluso por
medio de las nuevas tecnologías.
El derecho a la participación se ha reafirmado en múltiples
tratados de derechos humanos con énfasis en grupos específicos, como
la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación Racial (1965), la Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979), la Convención
sobre los Derechos del Niño (1989), la Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares (1990) y la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (2006).
Además, el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989
(núm. 169) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, aprobada por la Asamblea General en 2007, reconocen el derecho
de los Pueblos Indígenas a mantener y fortalecer sus culturas, formas de
vida e instituciones y su derecho a participar de manera efectiva en las
decisiones que les afectan. En el artículo 6 del Convenio sobre Pueblos
Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169) se señala que los Estados celebrarán
consultas y cooperarán de buena fe con los Pueblos Indígenas interesados
por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar
medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su
consentimiento libre, previo e informado.
Asimismo, dado su papel central en la relación entre el medio ambiente
y los derechos humanos, en la mayoría de los acuerdos multilaterales
ambientales se han incluido también disposiciones referidas al derecho a
la participación informada6. Más adelante se examinan las disposiciones
contenidas en el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la
Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en
América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú), adoptado en 2018.

2. Sistema interamericano de derechos humanos

En la Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública

en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible de 2001 se incorpora
una serie de principios y recomendaciones para orientar los esfuerzos de
los Gobiernos hacia la formulación de políticas públicas efectivas, que

6
Véase Observatorio del Principio 10 en América Latina y el Caribe [en línea] https://
observatoriop10.cepal.org/es/list/type/treaties.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 181

aseguren la participación de la sociedad en todos los niveles a fin de alcanzar

el desarrollo sostenible, y se alienta el establecimiento de alianzas con la
sociedad civil para avanzar en esa materia. Por “sociedad civil” se entiende
el sector privado, el sector laboral, los partidos políticos, el sector académico
y otros actores y organizaciones no gubernamentales.

C. Derechos de acceso a la información

y la participación en asuntos ambientales:
estándares establecidos en el Acuerdo de Escazú
Como se ha visto, los derechos de acceso a la información y la participación
en asuntos ambientales se basan en instrumentos ambientales internacionales
y en el derecho internacional de los derechos humanos, en particular el
Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
de 1992, que en síntesis establece que el mejor modo de tratar las cuestiones
ambientales es con la participación de todos y que para ello todas las personas
deberán tener acceso adecuado a la información y se deberá proporcionar
acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos pertinentes7
(Knox y Torres, 2020).
Tras reconocer los progresos en la región y los desafíos para la
implementación efectiva del Principio 10, que requerían una acción mucho
más concertada y proactiva de la comunidad de naciones, en la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20) se inició
un proceso regional que concluyó en 2018 con la adopción del Acuerdo
Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y
el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y
el Caribe, conocido como Acuerdo de Escazú (en virtud del lugar en el que
fue adoptado).
El Acuerdo de Escazú desarrolla y profundiza los derechos de acceso
reconocidos en el Principio 10 de la Declaración de Río y reconoce que es
en el caso de los asuntos ambientales que se expresa con mayor claridad
la necesidad de acceder a la información como base para la participación
ciudadana y la defensa de los intereses difusos.

7
El Principio 10 de la Declaración de Río de 1992 establece que “El mejor modo de tratar las
cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el
nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la
información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la
información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades,
así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados
deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la
información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.
182 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

El Acuerdo de Escazú es el único instrumento jurídicamente

vinculante emanado de Río+20, el primer tratado ambiental regional de
América Latina y el Caribe, el primer tratado concluido bajo los auspicios
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y
el primero en el mundo en contener disposiciones específicas sobre los
defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales8.
El acuerdo establece medidas específicas a favor de las personas y
los grupos en situación de vulnerabilidad y busca superar las barreras al
ejercicio de los derechos de acceso y prevenir toda forma de discriminación.
De este modo, el Acuerdo de Escazú constituye una expresión concreta del
principal objetivo de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las
Naciones Unidas de no dejar a nadie atrás.
Como se evidencia en las disposiciones generales, el Acuerdo de
Escazú constituye un punto de partida —no de llegada— para la región.
En el artículo 4.7 se señala que nada de lo dispuesto limitará o derogará
otros derechos y garantías más favorables establecidos o que puedan
establecerse en la legislación de un Estado Parte, ni impedirá a un Estado
Parte otorgar un acceso más amplio a la información ambiental, a la
participación pública en los procesos de toma de decisiones y a la justicia
en asuntos ambientales.
El derecho de acceso a la información ambiental se aborda
específicamente en dos artículos del Acuerdo de Escazú: el artículo 5
(acceso a la información ambiental, transparencia pasiva) y el artículo 6
(generación y divulgación de información ambiental, transparencia activa).
En materia de transparencia pasiva, el Acuerdo de Escazú establece
el deber de garantizar el derecho del público de acceder a la información
ambiental, de acuerdo con el principio de máxima publicidad (artículo 5.1)
y sin necesidad de mencionar algún interés especial (artículo 5.2.a).
Establece asimismo que los motivos de denegación deberán estar
establecidos legalmente con anterioridad y estar claramente definidos y
reglamentados, tomando en cuenta el interés público y de interpretación
restrictiva (artículo 5.8). Las solicitudes de información ambiental deberán
responderse con la máxima celeridad posible, en un plazo no superior a
30 días hábiles, o en un plazo menor si así lo previera expresamente la
normativa interna (artículo 5.12).
Además de incluir disposiciones para garantizar que los motivos
de denegación estén claramente definidos por ley y sean de interpretación
restrictiva, el Acuerdo de Escazú establece la obligación de la autoridad

8
Véase más información sobre el Acuerdo de Escazú [en línea] https://www.cepal.org/es/
acuerdodeescazu.
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 183

competente de comunicar por escrito la denegación, incluyendo las

disposiciones jurídicas que sustentan la reserva y las razones que justifican
la decisión (artículo 5.5).
El Acuerdo de Escazú establece también que la información deberá
entregarse sin costo, siempre y cuando no se requiera su reproducción
o envío, y medidas para facilitar el acceso a la información ambiental
a personas y grupos en situación de vulnerabilidad (artículo 5.17).
Asimismo, establece que cada Parte establecerá o designará uno o más
órganos garantes independientes y autónomos (artículo 5.18).
En materia de transparencia activa, el Acuerdo de Escazú establece
que cada Parte garantizará, en la medida de los recursos disponibles, que
las autoridades generen y difundan información ambiental y alienten la
desagregación y descentralización de la información ambiental a nivel
subnacional y local (artículo 6.1).
Con el objeto de facilitar que las personas o grupos en situación de
vulnerabilidad accedan a la información que particularmente les afecte,
el Acuerdo de Escazú establece que cada Parte procurará divulgar la
información ambiental en los diversos idiomas usados en el país (artículo 6.6).
El derecho a la participación pública en los procesos de toma de
decisiones ambientales se aborda en el artículo 7 del Acuerdo de Escazú.
En el párrafo 1 se plantea que cada Parte deberá asegurar el derecho de
participación del público y, para ello, se compromete a implementar una
participación abierta e inclusiva. En virtud del acuerdo, las Partes deben
adoptar medidas para asegurar que la participación del público sea posible
desde etapas iniciales del proceso de toma de decisiones, de manera que
las observaciones del público sean debidamente consideradas. Con ese fin,
las Partes deberán proporcionar al público, de manera clara, oportuna y
comprensible, la información necesaria para hacer efectivo su derecho a
participar en el proceso de toma de decisiones (artículo 7.4).
Asimismo, se establece que el procedimiento de participación pública
debe contemplar plazos razonables (artículo 7.5) y que el público debe ser
informado a través de medios apropiados, incluidos los métodos tradicionales
(artículo 7.6). Una vez adoptada la decisión, el público deberá ser informado de
ella, así como de los motivos y fundamentos que la sustentan y del modo en
que se tuvieron en cuenta sus observaciones (artículo 7.8).
En el acuerdo se reconoce la heterogeneidad social y en el párrafo 10
del artículo 7 se señala que cada Parte establecerá las condiciones propicias
para que la participación pública en procesos de toma de decisiones se
adecúe a las características sociales, económicas, culturales, geográficas
y de género del público. Cuando el público directamente afectado hable
mayoritariamente idiomas distintos a los oficiales, la autoridad pública
velará por que se facilite su comprensión y participación (artículo 7.11).
184 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Para asegurar una participación en condiciones de igualdad y no

discriminación, las autoridades públicas deberán realizar esfuerzos para
identificar y apoyar a personas o grupos en situación de vulnerabilidad
para involucrarlos de manera activa, oportuna y efectiva en los
mecanismos de participación (artículo 7.14). Se plantea así la obligación
del Estado de establecer medidas afirmativas para eliminar las barreras
a la participación de grupos minoritarios o subrepresentados en la toma
de decisiones.
Las disposiciones de los artículos 5, 6 y 7 se complementan con las
del artículo 8 (relativo al acceso a la justicia en asuntos ambientales), en
cuyo segundo párrafo se señala que cada Parte asegurará, en el marco de
su legislación nacional, el acceso a instancias judiciales y administrativas
para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y al procedimiento, cualquier
decisión, acción u omisión relacionada con el acceso a la información
ambiental. Como en los demás artículos del acuerdo, se incluyen
disposiciones específicas para atender las necesidades de las personas y
los grupos en situación de vulnerabilidad y el modo de hacer efectivo su
derecho de acceso a la justicia.
El Acuerdo de Escazú no solo es novedoso por su contenido, sino
también por la forma abierta y participativa en la que se negoció. Al
respecto, es interesante mencionar el papel que el sector académico y las
organizaciones de la sociedad civil desempeñaron en su negociación,
al aportar conocimientos y reflexiones para informar el contenido del
texto9. En el marco de la negociación y con el impulso de las redes que
se establecieron para preparar el acuerdo, se creó la Alianza de Clínicas
Jurídicas Ambientales, adscrita a las facultades de derecho de algunas
universidades de la región, con el objetivo de facilitar el intercambio de
información, métodos de enseñanza, metodologías y experiencias de las
acciones de interés público, en particular las referidas al litigio estratégico.
En la declaración que crea la Alianza de Clínicas Jurídicas Ambientales
(10 de agosto de 2019) se reconoce que los derechos de acceso a la
participación pública, la justicia y la información son derechos humanos
esenciales para el goce y el ejercicio del derecho al medio ambiente.
Asimismo, se reconocen el impulso y la contribución del Acuerdo de
Escazú al Estado de derecho ambiental y la democracia ambiental en la
región y la necesidad de impulsar la formación en estas materias en la
región (Castro Sánchez-Moreno, 2021).
De este modo, es posible afirmar que, incluso antes de su entrada en
vigor, el Acuerdo de Escazú contribuyó a la creación de redes y la ampliación
de los espacios para el ejercicio efectivo de los derechos de acceso a la
información, la participación y la justicia en asuntos ambientales.

9
Véase al respecto, Madrigal (2021).
Estado abierto y gestión pública: el papel del sector académico 185

D. Papel del sector académico en la universalización

de los derechos humanos a la información
y la participación
Como se aprecia en las observaciones generales y las recomendaciones
emanadas del sistema universal y el sistema interamericano de derechos
humanos, el sector académico no solo es un actor esencial para la producción
de conocimientos e innovación, sino que puede reforzar y complementar la
labor del Estado para asegurar el ejercicio efectivo de los derechos de acceso
a la información y la participación. Una relación estrecha y sinérgica entre la
sociedad civil, el Estado y el sector académico es cada vez más necesaria para
incorporar el enfoque de los derechos humanos en las políticas públicas, más
aún en un contexto de Estado abierto en el que se pone a la ciudadanía en el
centro y los actores de la sociedad están llamados a incidir en el diseño y la
implementación de dichas políticas. Por su propia naturaleza y condición, el
sector académico está llamado a vincularse estrechamente con las acciones
para impulsar y fortalecer los derechos humanos fundamentales y propiciar
espacios de reflexión y formación sobre la manera en que los distintos actores
del ecosistema público contribuyen a cumplir con estos derechos.
De este modo, abordar la heterogeneidad conforme a derechos
requiere el auxilio de conjuntos de equipos interdisciplinarios integrados y
nuevos papeles académicos, que deben construirse con arreglo a modelos
de apertura e integración y apuntar a generar modelos de gobernanza para
un desarrollo integral, equitativo e inclusivo.

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relación con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, A. Bárcena, V. Torres,
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 Estado abierto y

Planificación para el desarrollo

gestión pública
El papel del sector académico

En línea con los postulados de la

VALERIA TORRES
ALEJANDRA NASER Agenda 2030 para el Desarrollo
ESTER KAUFMAN
Coordinadoras Sostenible y su Objetivo de Desarrollo
Sostenible 16, el paradigma del
Estado abierto representa un esfuerzo institucional por promover y
articular políticas y estrategias en materia de transparencia, acceso
a la información y datos abiertos, rendición de cuentas, participación
ciudadana y colaboración, e innovación en todos los poderes del Estado
y los niveles subnacionales y locales de gobierno. Se busca construir una
nueva gobernanza que permita la participación de todos los miembros
del ecosistema social.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), por
medio del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES), ha impulsado decididamente el Estado
abierto como acelerador de la implementación efectiva de la Agenda 2030.
Con el objetivo de contribuir al debate, esta publicación se centra en el
papel del sector académico como actor fundamental en la coconstrucción
de políticas públicas abiertas e inclusivas. Frente a un futuro marcado por
la crisis climática, la transformación digital y la incertidumbre, en un
contexto de creciente desconfianza de la ciudadanía en las instituciones
públicas, el sector académico está llamado a reforzar su papel en la
generación de conocimiento abierto y aportar a la reflexión para la toma
de decisiones con base empírica.

LIBROS www.cepal.org
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ECLAC)