P E R S P E C T I VA

ECO N OM Í A Y FI N A N Z A S Los problemas fiscales estruc-

turales son uno de los esce-
narios a los que se enfrentó el

BITCOIN Y FINANZAS
gobierno de Bukele desde que
llegó a la presidencia; sin em-
bargo, la adopción del Bitcoin
como moneda de curso legal ha

PÚBLICAS EN
provocado una situación adver-
sa para el financiamiento y estabi-
lización de las finanzas públicas.

EL SALVADOR No existió discusión o anuncio

previo por parte del gobierno
salvadoreño a la población con
¿Solución o profundización relación a la implementación
de esta medida.
de una crisis preexistente?

La Ley Bitcoin no ha cumplido

Tatiana Marroquín con el objetivo de ser cataliza-
Septiembre 2022 dor de inclusión financiera; al
contrario, ha debilitado la ca-
pacidad estatal de responder
a las necesidades de la po-
blación más vulnerable.
ECO N OM Í A Y FI N A N Z A S

BITCOIN Y FINANZAS
PÚBLICAS EN
EL SALVADOR
¿Solución o profundización
de una crisis preexistente?
 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - BITCOIN Y FINANZAS PÚBLICAS EN EL SALVADOR

1
PROBLEMAS ESTRUCTURALES DE LAS FINANZAS
PÚBLICAS SALVADOREÑAS

La capacidad de la política fiscal salvadoreña de ser un y 2019, a 30 años plazo, fueron emitidos con cupones 6 entre
instrumento de desarrollo económico y social equitativo se 7.1% y 8.2%; siendo este hecho unos de los componentes
encontraba, desde hace décadas, enfrentada a grandes más fuertes de presión a las finanzas públicas en lo relativo a
desafíos relativos a la insuficiencia de ingresos 1 y el carácter pago de intereses de deuda.
retroactivo de los mismos 2, la insuficiencia del gasto social
y los altos niveles de endeudamiento 3. A pesar que la mayor carencia frente a este escenario fue un
acuerdo fiscal integral y de amplio consenso nacional que
Los últimos 30 años reflejan que anualmente los ingresos permitiera abordar de forma contundente los obstáculos
fiscales han sido insuficientes para cubrir el gasto, requiriendo antes planteados; un paso en el camino al ordenamiento y
sistemáticamente de financiamiento tanto interno como visión de mediano y largo plazo de las finanzas públicas fue
externo. A este comportamiento financiero se le añaden la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal para la
matices críticos como lo son el crecimiento de la proporción Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social
del gasto destinado al pago de intereses de deuda, que al (LRF), aprobada en el año 2016 y que tenía como objeto la
año 2021 alcanzó a representar el 15.47% 4. emisión de normas que garantizaran la sostenibilidad fiscal 7.

El perfil financiero de El Salvador reflejaba también la visión En el año 2018 la LRF fue reformada en algunos parámetros
de calificadoras de riesgo e inversionistas internacionales con para flexibilizar las metas propuestas en el año 2016, sobre
respecto a los retos del país en términos de finanzas públicas. todo en lo relativo al parámetro de deuda/producto interno
Para el año 2010 5 los instrumentos de deuda soberana de El bruto (PIB); no obstante, se reafirmó la necesidad de continuar
Salvador ya se encontraban calificados dentro del grado de con la creación del Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo
subinversión, haciendo referencia al alto riesgo de estos (MFMLP), que adoptaría las disposiciones, regulaciones,
instrumentos frente a la probabilidad de impago. estimaciones y proyecciones fiscales actualizadas en un
periodo de diez años. Además de contar con la definición y
El grado de subinversión determinado por calificadoras de reglas para periodos de Consolidación Fiscal 8 y Sostenibilidad
riesgo se traduce también en altas tasas de interés, en Fiscal 9 que en conjunto formaban ajustes fiscales para los
comparación a la región, al momento de emitir deuda pública siguientes 10 años.
en mercados bursátiles. Los eurobonos emitidos entre 2002

1 Entre 2000 y 2018 la carga tributaria neta en El Salvador pasó de 11.4% a 5 https://www.secmca.org/wp-content/uploads/2019/02/
18.0%; para el presupuesto 2022 se calculaba una carga tributaria bruta RiesgoPaisDiciembre2010.pdf
de 21.9%; aún por debajo del promedio de carga tributaria de países de la
organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que 6 Información del Ministerio de Hacienda de El Salvador.
para el 2020 fue de 33.5%.
7 http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/els195751.pdf
2 Para el año 2022 se presupuesta que el 59.9% de los ingresos provendría
de impuestos indirectos, “reafirmando la estructura tributaria regresiva” 8 Periodo de 5 años para lograr ajustes en ingresos y gastos de al
del país (ICEFI, 2021) menos el 3% del PIB.

3 A junio/2019 la deuda pública representaba el 68.5% del PIB y para el 2020 el 9 Periodo de 5 años, luego del período de consolidación para lograr un
18.8% de los egresos del Gobierno Central eran destinados al servicio de la deuda. ratio de deuda/PIB no mayor al 50%.

4 Información de ejecución del Presupuesto 2021 del Banco Central de Reserva.

3
 PROBLEMAS ESTRUCTURALES DE LAS FINANZAS PÚBLICAS SALVADOREÑAS

La conjunción de estos retos y marcos regulatorios en mate- Caribe (CEPAL), El Salvador fue el país con el mayor esfuerzo
ria fiscal fue el escenario bajo el cual el gobierno del presi- fiscal para enfrentar la pandemia por COVID-19, con medidas
dente Nayib Bukele llegó a la presidencia. La administración que representan el 11.1% del PIB (el promedio en 16 países
gubernamental de Nayib Bukele carece de un Programa de de América Latina fue de 3.2%) 12.
Gobierno que permita dar pautas de la visión del mismo en
materia fiscal y el Plan de Gobierno 10 presentado previo a su El esfuerzo fiscal para enfrentar la pandemia fue totalmente
elección carecía de detalles en cuanto al abordaje de estos financiado por deuda pública, sobre todo con deuda de
retos y los nuevos retos frente a las grandes promesas que corto plazo, la cual pasó de representar el 3.4% del PIB en
el mismo contenía. enero/2020 a 7.8% para diciembre/2020. La deuda total del
sector público no financiero (SPNF) pasó de representar el
La pandemia por COVID-19 llegó a El Salvador a alterar 68.2% del PIB al 85.8% en el mismo período 13.
cualquier posible planificación fiscal previamente existente11 y
a agudizar los problemas fiscales en temas de deuda. De
acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el

2
EL INICIO DE LA DISCUSIÓN SOBRE EL BITCOIN EN
EL SALVADOR

El 5 de junio de 2021, en el segundo día de la conferencia Las criptomonedas son medio digitales de intercambio que
Miami Bitcoin 2021, realizada en esa misma ciudad; Jack utilizan criptografía 15 para asegurar transacciones, controlar
Mallers, fundador de una aplicación de pagos con Bitcoin, la creación de unidades adicionales y verificar la transferencia
presentó en su exposición “Un pequeño paso para Bitcoin, de activos usando tecnologías de registro distribuido. De
un gran salto para la humanidad” 14 un video del presidente acuerdo con Statista, a julio/2021 existían un total de 6,044
Nayib Bukele anunciando que enviaría una propuesta de ley criptomonedas 16, a febrero/2022 ese número asciende a
a la Asamblea Legislativa con el fin de hacer al Bitcoin 10,397 criptomonedas a nivel mundial.
moneda de curso legal.
Bitcoin es una de estas miles de criptomonedas, la primera en
Hasta ese día, la discusión pública de criptomonedas o del comenzar a operar en el año 2009 y una de las más populares;
bitcoin en El Salvador era casi nula; y no existió ninguna a agosto/2022 se cuenta con más de 19 millones de bitcoin
discusión o anuncio previo por parte del gobierno de El en circulación valorados en más de USD 459,000.0 millones 17.
Salvador a la población salvadoreña con relación a esta El precio de referencia de cada unidad de bitcoin ha variado
medida. En el video de Nayib Bukele en la conferencia Miami sustancialmente en el tiempo, pasando de un precio de
Bitcoin 2021, explica que esta medida “ayudará en el corto referencia menor a los USD 1,000 a principios del 2017 a
plazo a crear empleos e inclusión financiera”; siendo esta máximos históricos de USD 67,000 a mediados del año 2021;
declaración el único marco de análisis de los objetivos de a mediados del año 2022 una fuerte caída de precios ha
política pública que persigue la medida. colocado a las unidades del bitcoin en el rango de entre USD
20,000 a USD 24,000 18.

10 https://plancuscatlan.com/ 14 https://b.tc/conference/2021/agenda

11 Ley de Responsabilidad Fiscal fue inmediatamente suspendida al inicio 15 Ámbito de la criptología que se ocupa de las técnicas de cifrado o
de la pandemia. codificado destinadas a alterar las representaciones lingüísticas de ciertos
mensajes con el fin de hacerlos ininteligibles a receptores no autorizados.
12 https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45730/S2000154_
es.pdf?sequence=5&isAllowed=y 16 https://www.statista.com/statistics/863917/number-crypto-coins-tokens/

13 Esta variación del ratio deuda/PIB también se ve alterada por la fuerte 17 A un precio por bitcoin de USD 24,000; precio promedio de la
caída del PIB en -9.2% de acuerdo con cifras del Ministerio de Hacienda primera semana de agosto/2022.
de El Salvador.
18 Rango determinado entre el período de 15 de junio y 15 de agosto de 2022.

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 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - BITCOIN Y FINANZAS PÚBLICAS EN EL SALVADOR

Además de su popularidad mundial, no se conoce ni deduce Frente a grandes incertidumbres, sorpresas y una gran can-
otro parámetro por el cual el gobierno de El Salvador eligió al tidad de nuevos términos; la población salvadoreña se en-
bitcoin como criptomoneda a convertir en moneda de curso frenta a la decisión de convertir al bitcoin en moneda de
legal; también se desconocen el inicio de las conversaciones curso legal, sin ser consultada o tener claridad de sus obje-
entre el gobierno salvadoreño y empresarios extranjeros rela- tivos y efectos. Tres días después del anuncio del presidente
cionados con el bitcoin. Investigaciones periodísticas rastrean Bukele en la conferencia Bitcoin de Miami 2021, el 8 de junio
algunas conversaciones entre hermanos del presidente Bukele de 2021, la Ministra de Economía presentó a la Asamblea
y empresarios relacionados con el bitcoin 19 a finales de Legislativa el proyecto de Ley Bitcoin 20.
mayo/2021, pocos días antes del anuncio del presidente en
Miami, en donde se discute no solo la intención de convertir
al bitcoin como moneda de curso legal sino algunos planes
para introducir una criptomoneda nacional distinta al bitcoin
e incentivar su uso con fondos públicos.

3
ESTRUCTURA Y APROBACIÓN DE LA LEY BITCOIN

El proyecto de la Ley Bitcoin fue aprobado cerca de 5 horas Este hecho financiero entra directamente en conflicto con el
después de presentado a la Asamblea Legislativa, luego de contenido de la ley, creando dificultades y espacios de confusión
una discusión entre legisladoras y legisladores que no superó al momento de aterrizar su función de pago frente a grandes
las 2 horas 21. La Ley Bitcoin cuenta con 16 artículos en total, volatilidades en su precio y cifras que dificultan la capacidad
declarando como principal objetivo en sus consideraciones, de establecer precios en bitcoin.
el impulso a la inclusión financiera de la población.
Entre el artículo 4 y 6 se regula el trato fiscal a las transacciones
En sus primeros artículos la ley establece al bitcoin como en bitcoin, estableciendo que se pueden pagar contribuciones
moneda de curso legal, determina que su tipo de cambio tributarias en esta criptomoneda y que las ganancias que
de bitcoin a dólares será establecido “libremente por el provengan de su intercambio (ya sean transacciones del
mercado” y que todo precio podrá ser establecido en bitcoin. sector privado o público), no están sujetas a impuestos
La estructura de estos artículos es simple y realiza declaraciones sobre las ganancias de capital. La legalización del pago de
bastante generales a la luz de la trascendencia económica del contribuciones tributarias con bitcoin abre grandes riesgos
instrumento financiero que está legalizando. para la hacienda pública, debido de nuevo a la fuerte volatilidad
de la criptomoneda; el trato de las grandes posibilidades de
Bitcoin, a pesar de ser una de las criptomonedas más pérdidas o ganancias al aceptar bitcoin como medio de
populares del mundo, es mayormente utilizada como activo pago de contribuciones tributarias no fue abordado en la
de inversión de largo plazo 22; debido al crecimiento de su ley, ni en ninguna otra regulación secundaria que se conozca
precio, el incentivo financiero de las personas tenedoras de públicamente. Tampoco se conoce cómo se abordan estos
bitcoin no es el de utilizarlo como medio de pago, sino bajo riesgos a la luz de las presiones de liquidez de la caja fiscal.
su función de inversión.

19 https://elfaro.net/es/202107/el_salvador/25609/Bukele-y-sus-hermanos- 22 Gajdek, Seweryn & Kozak, Sylwester. (2019). Bitcoin as an

planean-emitir-colones-digitales.htm Electronic Payment Tool. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach. Seria: Administracja i
20 https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/ Zarządzanie. 47. 33-39. 10.34739/zn.2019.47.04.
correspondencia/806B3BEE-02DF-4CAB-BE98-1D3F03E50627.pdf

21 https://elfaro.net/es/202106/el_salvador/25539/Asamblea-aprob%C3%B3-
en-solo-cinco-horas-la-Ley-Bitcoin-que-Bukele-hab%C3%ADa-anunciado-
tres-d%C3%ADas-antes.htm

5
 ESTRUCTURA Y APROBACIÓN DE LA LEY BITCOIN

El artículo 7 de la ley, uno de los más controversiales de la nanciero de la misma. La única alusión directa a costo e insti-
misma, establece la obligatoriedad de “todo agente económi- tucionalidad a crear se establece en el artículo 14, en dónde
co” de recibir pago en bitcoin, “cuando así le fuere ofrecido se establece la creación de un fideicomiso administrado por el
por quien adquiere un bien y servicio”. El poco refinamiento Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL).
legal de esta disposición generaba grandes temores con rela-
ción al pago de salarios en esta criptomoneda, entre otros. Entre una de las disposiciones finales de la ley, se establece el
Entre el periodo de aprobación de la ley y entrada en vigencia mandato al Banco Central de Reserva (BCR) y a la Superin-
(90 días después), se discutió de forma continua esta disposi- tendencia del Sistema Financiero, a emitir la normativa corres-
ción, surgiendo desde distintos espacios de la sociedad civil, pondiente a la aplicación de la ley antes de los 90 días de fina-
incluso como reforma de ley, al excluir el pago de salarios y lizado el periodo para la entrada en vigencia. A la fecha se han
otras compensaciones de forma explícita en la ley; todos es- publicado en el portal del BCR dos normativas referentes a la
tos intentos de especificación de la obligatoriedad fueron participación de las entidades financieras en el ecosistema de
rechazados por el gobierno y las declaraciones de diversos bitcoin y a los formatos de autorización del funcionamiento de
funcionarios también eran contradictorias 23 o poco claras en las plataformas de servicios de esta criptomoneda.
el esclarecimiento de esta estipulación legal.
Las regulaciones creadas a fin de aplicar la Ley Bitcoin en El
Los siguientes artículos de la ley plantean obligaciones gene- Salvador se enfocaron mayormente en normativas finan-
rales por parte del Estado en cuanto a proveer alternativas a cieras para la banca (cuadro 1); sin embargo, en ninguna de
las personas para el uso del bitcoin y habilita al gobierno a las regulaciones se desarrolla con claridad la aplicación de la
“crear la estructura necesaria para aplicación de la ley”. De obligatoriedad de recibir bitcoin en pago (artículo 7 de la Ley
nuevo, la estipulación legal es bastante escueta y, a través del Bitcoin), ni los mecanismos de registro de compra, tenencia,
articulado, no se podía conocer o concluir el tipo de institucio- ganancias o pérdidas del manejo o compra de bitcoin por
nalidad que se planeaba crear ni mucho menos el costo fi- parte del Estado salvadoreño.

Tabla 1
Regulaciones en materia de implementación del bitcoin como moneda de curso legal en El Salvador

Nombre de la Ley, Norma Vigencia Contenido

o Instructivo
NRP-29 Normas Técnicas Regulación de los sujetos que ofrezcan servicios basados en
para Facilitar la Participación bitcoin a sus clientes, ya sean personas naturales o jurídicas,
07/09/2021
de las Entidades Financieras y pudiendo estos servicios ser ofertados directamente o a
en el Ecosistema Bitcoin 24 través de un Proveedor de Servicios de Bitcoin.
Lineamientos para Establecimiento de disposiciones aplicables para la autorización
la Autorización del del funcionamiento de las plataformas tecnológicas de los
Funcionamiento de la 07/09/2021 servicios con Bitcoin y Dólares de los Estados Unidos de
Plataforma Tecnológica de América, que deseen proveer los sujetos obligados a sus
Servicios con Bitcoin y Dólares 25 clientes, sean estos personas naturales o jurídicas.
Desarrollar, facilitar y asegurar la aplicación de la Ley Bitcoin.
Decreto No. 27 – Reglamento
26/08/2021 El contenido está especialmente referido a la regulación del
de la Ley Bitcoin 26
sistema bancario en el tema.
Constitución y regulación del funcionamiento del Fideicomiso
Bitcoin. El Fideicomiso, en razón de que se constituye en favor
Ley de Creación del
30/08/2022 del Estado y Gobierno de El Salvador, a través de los usuarios
Fideicomiso de Bitcoin 27
de la billetera digital estatal (wallet), se constituyó para un
plazo indeterminado, a partir de la vigencia de esta ley.

Fuente: elaboración propia con base en información del BCR y Diario Oficial.

23 https://www.elsalvador.com/noticias/negocios/uso-bitcoin-sera-opcional- 26 https://www.uif.gob.sv/wp-content/uploads/instructivos/
dice-ministro-hacienda/869655/2021/ Reglamento-de-la-Ley-Bitcoin.pdf

24 https://www.bcr.gob.sv/regulaciones/upload/NRP-29.pdf?v=1660577918 27 https://www.transparencia.gob.sv/system/documents/
documents/000/450/425/original/Ley_de_Creaci%C3%B3n_del_
25 https://www.bcr.gob.sv/regulaciones/upload/Lineamientos_para_la_ Fideicomiso_Bitcoin.pdf?1631049624
Autorizacion_del_Funcionamiento_de_la_Plataforma_Tecnologica_de_
Servicios_con_Bitcoin_y_Dolares.pdf?v=1660577918

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 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - BITCOIN Y FINANZAS PÚBLICAS EN EL SALVADOR

4
LEY BITCOIN COMO POLÍTICA ECONÓMICA

Desde el primer momento de su anuncio, la implementación Entre enero y mayo del 2022, únicamente el 1.65% 30 del
del bitcoin en El Salvador fue anunciada como un mecanismo total de remesas recibidas se hicieron mediante billeteras de
para la inclusión financiera; una forma de acercar el sistema criptomonedas; por lo que, a pesar del mayor costo de tran-
financiero a la población, en especial disminuir los costos de sacción, las personas que envían remesas siguen utilizando
transferencias de remesas al país. los medios tradicionales. Las razones por las que el gobierno
de Nayib Bukele fracasó en su intención de que la billetera
En El Salvador las remesas internacionales son un componen- Chivo sustituyera los medios tradicionales de envío de reme-
te trascendental en el dinamismo económico a nivel agrega- sas son aún desconocidas, pues merecen un estudio profun-
do, representando el 28% del PIB para el 2021; y también un do y un levantamiento de la opinión de las personas que
elemento socioeconómico relevante para los hogares salva- envían remesas a El Salvador; no obstante, en términos fi-
doreños, al ser una fuente importante de ingresos para las nancieros, el trasladar remesas vía la billetera Chivo tenía un
necesidades de alimentación y vivienda 28. Por lo anterior, el costo implícito relativo a la volatilidad del precio del bitcoin,
obtener una herramienta de transferencia de remesas de for- el cual en algunas ocasiones podía consolidarse en una pér-
ma ágil, segura y barata sería de gran beneficio para la pobla- dida sustantiva del dinero que se transfiere, que supera cual-
ción salvadoreña y esto fue lo que el gobierno señaló como quier costo de envío por medios tradicionales.
uno de los beneficios de la aprobación del bitcoin como mo-
neda de curso legal: remesas con costo cero de transacción. El gobierno presentó su visión de los beneficios del bitcoin
al Fondo Monetario Internacional (FMI), como parte de la
La implementación del bitcoin en El Salvador se dio casi de información compartida con la institución internacional en
forma exclusiva por medios y recursos gubernamentales, por el marco de la Consulta del Artículo IV con El Salvador
lo que para consolidar la promesa de mayor inclusión correspondiente a 2021. El FMI señala que “las autoridades
financiera el gobierno creó una billetera electrónica llamada destacaron que el uso de Bitcoin como moneda de curso legal
“Chivo Wallet”, la cual tendría como respaldo el fideicomiso es una estrategia que busca promover la inclusión financiera,
de Bitcoin administrado por BANDESAL. La billetera Chivo digitalización de pagos y un cambio de marca de El Salvador
tenía como beneficio para los usuarios el no cobro de comisión para aumentar las ganancias del turismo e inversión privada” 31.
por transacción, debido a que sus costos eran asumidos a En este último punto no se encuentran aún estadísticas
través de fondos públicos. que evidencien si el aumento del turismo ha sido sustantivo, y
que sus ganancias hayan tenido la capacidad de cubrir los
Para incentivar el uso de la billetera gubernamental, el go- costos de la implementación del bitcoin en El Salvador.
bierno proporcionó un incentivo de USD 30 dentro de cada
billetera; de acuerdo a la Encuesta de Evaluación del año A la fecha, se contabilizan al menos USD 205 millones 32 en
2021, elaborada por la Universidad Centroamericana “José costo de la implementación del bitcoin en El Salvador, los
Simeón Cañas (UCA), el 56.6% de la población salvado- cuales incluyen: USD 150 millones para operativizar el fun-
reña descargaron la billetera virtual. cionamiento del Fideicomiso de Bitcoin, USD 2 millones para
la adquisición de tecnología de comunicaciones, USD 23.3
No obstante, esta misma encuesta revela que dentro de ese millones para el “proyecto criptofriendly” y USD 30 millones
total de descargas, más del 55% de personas la ocuparon para financiar el bono de incentivo de la billetera electrónica
solo una vez, para el retiro o gasto del bono proporcionado. Chivo. Estos costos pueden no incluir las compras de bitcoin
Esto tambien se evidencua en la información recolectada en anunciadas por el presidente Nayib Bukele, de las cuales se
el estudio “¿Las criptomonedas son monedas? Bitcoin como tiene registro únicamente a través de su cuenta de personal
tendencia legal en El Salvador“ 29 en dónde el 60% de las de Twitter, por lo que no ha sido posible conocer la fuente
personas encuestadas responde no haber uilizado la billetera de fondos públicos usada para las compras anunciadas.
Chivo luego de usar el bono de incentivo.

28 De acuerdo con la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del 2019, 31 https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2022/01/26/El-

el 82.5% de la población salvadoreña gasta las remesas en consumo de Salvador-2021-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-
alimentación y vivienda. and-Statement-by-the-512245?cid=em-COM-123-44218

29 https://www.nber.org/system/files/working_papers/w29968/w29968.pdf 32 https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/
correspondencia/F5DFFB97-593A-42C6-8180-AD1848437CBD.pdf
30 Datos del BCR, Base de datos económica y financiera.

7
 LEY BITCOIN COMO POLÍTICA ECONÓMICA

De acuerdo al rastreo de la cuenta de Twitter del presidente que, a pesar de sus caídas de precio, “no generan pérdidas“
Nayib Bukele, se han realizado 11 anuncios de compras de 37
por considerarla una inversión de largo plazo y sin valorar
bitcoin, que consolidan un costo aproximado de USD 107.1 los efectos en la liquidez y perfil financiero del gobierno en
millones 33; a pesar de las constantes peticiones de infor- el corto plazo.
mación al Ministerio de Hacienda 34 y otras instituciones
encargadas, no se ha podido obtener información pública Es relevante mencionar que tanto el objetivo de inclusión
de la fuente de recursos, precio y valoración de estas su- financiera (creación de una billetera digital del gobierno),
puestas compras anunciadas. Al 15 de agosto de 2022, el como el de atracción de turismo a través de “un cambio de
valor a precios de mercado del portafolio de compras asciende marca”, pudieron ser implementados sin la necesidad de
a un poco más de USD 57.5 millones 35, consolidando una legalizar el bitcoin como moneda de curso legal. De hecho,
pérdida de cerca de USD 49.6 millones, un poco más del una billetera electrónica del Estado que no contenga el
46% de la inversión 36. Esto tambien evidencia las contra- riesgo implícito de variación de precio del bitcoin, con un
dicciones en el uso del gobierno del bitcoin como moneda o uso de dólares, pudo haber sido un mecanismo más atractivo
como activo de inversión especulativa; diversas declara- para la realización de transferencias y sistema de pagos.
ciones del Ministro de Hacienda asumen compras de bitcoin

5
PROYECTOS PÚBLICOS ATADOS AL BITCOIN

La apuesta gubernamental por el bitcoin no se ha limitado a De acuerdo con la información proporcionada en el evento
su legalización como moneda de curso legal, la billetera por parte del presidente, y la única de origen oficial relativa
electrónica y las supuestas compras de esta criptomoneda al proyecto; Bitcoin city será construida en el departamento
realizadas por el gobierno. En noviembre del año 2021, en la de La Unión, en el municipio de Conchagua; cerca del volcán
Bitcoin Week de El Salvador, el presidente de la república con el mismo nombre, el cual “dará energía a la ciudad y a
anunció otro proyecto relacionado a esta criptomoneda: la mina de bitcoin”. Este uso de energía para el minado pue-
Bitcoin City. “Tendrá zonas residenciales, centros comerciales, de conllevar a “la profundización de desigualdades terri-
restaurantes, un puerto, de todo en torno al bitcoin” declaró toriales y nacionales en el acceso a la energía” 39, de
el presidente; además anunció que en esta ciudad no tendrá acuerdo con algunos análisis relativos al proyecto.
impuesto sobre la renta, para siempre. Sin impuestos sobre las
ganancias, cero impuesto sobre la propiedad, ni impuestos Al anuncio de Bitcoin City lo acompañó el de emisión de deuda
sobre las contrataciones, cero impuestos municipales y cero para el financiamiento de parte de la infraestructura de dicha
emisiones de CO2. Los únicos impuestos que van a tener en ciudad. El presidente Nayib Bukele anunció el mismo día la
‘Bitcoin City’ es el IVA, la mitad se usará para pagar los bonos emisión de deuda pública por USD 1,000 millones para un
de la municipalidad y lo demás para la infraestructura pública plazo de 10 años y con un interés del 6.5%; de los cuales USD
y el mantenimiento de la ciudad. 38 500 millones serán destinados para la compra de bitcoin y los
otros USD 500 millones restantes para construir infraestructura
Este tipo de mecanismos de ciudades con tratos preferenciales de minería y energía bitcoin. La tasa de interés ofrecida por
en términos de impuestos y otras concesiones de soberanía estos bonos es sustancialmente menos que la que se proyectaría
con el fin de atraer inversión, es parte de proyectos usualmente en un bono tradicional, por lo que desde un aspecto netamente
conocidos como “ciudades privadas”; mecanismos de atracción financiero no serían una inversión atractiva. A la fecha la
de inversiones muy parecidas a las Zonas de Empleo y Desarrollo emisión de bonos no ha sido realizada y la única información
Económico (ZEDE) de Honduras, las cuales a la fecha han oficial de las condiciones de esta emisión fue la proporcionada
generado múltiples conflictos sociales y ambientales, debido por el presidente en la Bitcoin Week.
a la sustantiva concesión de territorio de poder que el Estado
cede a empresas privadas.

33 Es un aproximado con base al precio promedio del día de la compra. 37 https://www.dw.com/es/alejandro-zelaya-el-salvador-no-ha-tenido-

p%C3%A9rdidas-por-ca%C3%ADda-del-bitcoin/a-62119892
34 https://transparencia.mh.gob.sv/downloads/pdf/700-UAIP-IF-2021-13138.pdf
38 https://www.presidencia.gob.sv/presidente-nayib-bukele-anuncia-
35 Precio aproximado de bitcoin del día: USD 24,160. construccion-de-bitcoin-city-en-el-cierre-de-bitcoin-week-feel-the-bit/
36 https://nayibtracker.com/ 39 https://library.fes.de/pdf-files/bueros/fesamcentral/18742.pdf

8
 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - BITCOIN Y FINANZAS PÚBLICAS EN EL SALVADOR

El gobierno de El Salvador anunció como fecha de la emisión pera que la criptomoneda suba de precio para emitir 40.
de estos bonos el 20 de marzo; de acuerdo con declara- Anteriormente también se justificó la postergación de la
ciones del ministro de Hacienda de El Salvador, actualmen- emisión por el conflicto entre Rusia y Ucrania y su efecto en
te las condiciones no son favorables para la colocación y es- el mercado bursátil.

6
AGUDIZACIÓN DE LA CRISIS FISCAL

Como se desarrolló previamente, los problemas fiscales de El pandemia por COVID-19; en el cual se autorizó nueva deuda
Salvador son de origen estructural y son la consecución de hasta USD 3,000 millones.
décadas de ausencia de un abordaje integral de la política
fiscal; no obstante, desde la llegada al gobierno del presiden- En lo relativo a la calificación de riesgo, en el segundo trimestre
te Nayib Bukele, el endeudamiento público ha presentado del 2022 tanto las agencias Standard & Poor’s y Moody´s
grandes crecimientos y el perfil de riesgo de crédito de El Sal- actualizaron la calificación y perspectiva de la deuda de largo
vador presenta a su vez grandes deterioros. plazo de El Salvador. Standard & Poor’s rebajó la calificación
de riesgo de B- a CCC+ con perspectiva negativa y Moody´s la
Entre junio/2019 y junio/2022, la deuda pública ha crecido en rebajó de B3 con perspectiva negativa a Caa3 con perspectiva
USD 5,099.5 millones 41 , lo que corresponde a un crecimiento negativa, entre el segundo trimestre del 2021 y el segundo
de 27.73% en 3 años. Esto incluye el endeudamiento de la trimestre del 2022 42.

Gráfico 1
EMBI Global, Latino y de El Salvador
Enero/2019 - Agosto/2022
40.00

35.00

30.00

25.00

20.00

15.00

10.00

5.00

0.00
21-ago-19

6-ago-20

16-ago-21
13-jun-19

30-jul-19

15-jul-20
8-jul-19

7-oct-19
30-oct-19
22-nov-19
17-dic-19

22-jun-20

28-Aug-20

15-oct-20
6-nov-20
2-dic-20
24-dic-20

8-jun-21
30-jun-21
23-jul-21

25-oct-21

15-jun-22
17-nov-21
10-dic-21

11-jul-22
2-ene-19
25-ene-19
19-feb-19

29-abr-19

13-sep-19

10-ene-20

27-feb-20

14-abr-20

11-feb-21

22-abr-21

30-sep-21

27-ene-22
18-feb-22

29-abr-22
4-ene-22

6-abr-22
4-abr-19

4-feb-20

20-ene-21
22-sep-20

8-sep-21
6-may-20
13-mar-19

21-may-19

8-mar-21
30-mar-21

15-mar-22

23-may-22
20-mar-20

29-may-20

14-may-21

Global LATINO El Salvador

Fuente: elaboración propia con base datos de JPMorgan.

40 https://www.criptonoticias.com/finanzas/el-salvador-espera-bitcoin-suba- 42 Informe de riesgo país del Consejo Monetario Centroamericano a

precio-lanzar-ansiados-bonos/ junio/2022

41 Datos del portal de Transparencia Fiscal del Ministerio de Hacienda.

9
 AGUDIZACIÓN DE LA CRISIS FISCAL

Standard & Poors sustenta la baja de la calificación de El A pesar de este movimiento de recompra de bonos a des-
Salvador en las vulnerabilidades fiscales y la dependencia de cuento, las calificadoras internacionales continuan bajando la
condiciones favorables para poder cumplir con sus compromisos calificación de El Salvador (Fitch Ratings degradó la calificación
financieros, además de una carga de deuda muy alta y un del país a “CC”), pues esta recompra de deuda es considerada
crecimiento económico débil (se espera que para el 2022 la por los inversionistas como el reconocimiento de que el go-
economía crezca por debajo del 3%). bierno no tiene suficiente dinero para pagar sus deudas.

Mientras que Moody’s atribuye la baja de su calificación a la Otro de los parámetros que evidencian el deterioro de las
ausencia de un plan de financiamiento concreto, además de finanzas públicas es el Indicador de Bonos de Mercados
las incertidumbres frente al pago de las dos próximas Emergentes (EMBI) 44, el cual ha tenido alzas sustanciales
amortizaciones de deuda de bonos de 2023 y 2025, que en los últimos años. El diferencial (también denominado
juntas suman USD 1,600 millones en pago de capital. spread o swap) presentado por el EMBI se expresa en
puntos básicos (pb). Una medida de 100 pb significa que el
Los bonos de El Salvador han caído sustancialmente de precio gobierno en cuestión estaría pagando un punto porcentual
en los últimos meses, con precios que rondan el 80% o 40% (1%) por encima del rendimiento de los bonos libres de
del valor inicial de estos títulos de deuda 43; es decir, de cada riesgo, los Treasury Bills.
USD 100 de valor inicial de esta deuda, el precio de los bonos
2023 cayó alrededor de los USD 80 y USD 40 para los bonos El alza observada a principios del año 2020 es un alza
2025; esto también como un indicador de la desconfianza relativa al efecto de la pandemia por COVID-19 en los
de los mercados internacionales en las finanzas públicas mercados bursátiles; sin embargo, el resto de países luego
salvadoreñas. Basados en esta situación, el gobierno de El de la pandemia han vuelto a indicadores del EMBI previos
Salvador anunció recientemente la recompra de bonos de al 2020; mientras que, a partir de finales del 2021, El
2023 y 2025 a precios de mercado, traduciéndose en términos Salvador presenta un crecimiento constante hasta colocarse
financieros en un pago de deuda a descuento. Luego de la en uno de los países con el indicador más alto de
primera recompra anunciada el gobierno logró comprar el 16% Latinoamérica. Este indicador prevé que, al momento de
de la deuda de 2023 y el 54% de 2025; por lo cual se mantiene emitir deuda en mercados bursátiles, el estado salvadoreño
aún en incertidumbre el pago de más de USD 1,000 millones. se enfrentaría a altas tasas de interés.

7
LAS GRANDES AUSENCIAS Y PERSPECTIVAS FUTURAS

La implementación del bitcoin como moneda de curso legal La inclusión financiera es un problema estructural en El
en El Salvador parte de una gran carencia en el proceso de Salvador, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Acceso a
creación de políticas públicas y de un correcto diagnóstico de Servicios Financieros en El Salvador de 2016 45, solo un 23%
las necesidades de la población salvadoreña, además del de la población adulta en El Salvador cuenta con una cuenta
conocimiento político y técnico de cómo resolver las mismas. de ahorro en una institución bancaria, este dato es aún más
El factor trascendental de la falta de inclusión financiera en El grave en términos de género, en dónde solo el 18% de las
Salvador no es la carencia de mecanismos digitales de trans- mujeres adultas tienen una cuenta bancaria (27% para
ferencias, la banca privada ofrece ya una diversidad de meca- hombres). De acuerdo a ese mismo informe el 79% de las
nismos de pagos y transferencias digitales; a la base de la personas adultas poseen celular, pero solo el 35% lo
marginación de la mayoría de la población del sistema finan- utilizaba para operaciones financieras. Esta investigación
ciero se encuentran las profundas carencias económicas de la concluye en que el acceso a los servicios financieros se ve
población y la incertidumbre del ingreso que proviene de un limitada por la falta de recursos y problemas para dar
mercado de trabajo mayoritariamente informal. Ninguno de cumplimiento a los requisitos para adquirir los productos
estos dos problemas fue abordado de forma directa en la financieros (evidenciar estabilidad de ingresos); además,
implementación del bitcoin en El Salvador. que dentro de estos obstáculos, hay brechas de género en

43 También denominado “valor facial”, que hace referencia al valor expresado 45 https://cdn.inclusionfinanciera.gob.sv/wp-content/uploads/2021/06/
en el título de deuda al momento de su emisión. ENCUES2.pdf
44 Es la diferencia de tasa de interés que pagan los bonos denominados en
dólares, emitidos por países subdesarrollados, y los Bonos del Tesoro de
Estados Unidos, que se consideran «libres» de riesgo.

10
 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG - BITCOIN Y FINANZAS PÚBLICAS EN EL SALVADOR

el acceso a servicios financieros, que debén ser consideradas La continua evidencia de la forma arbitraria, poco reflexiva y
para efectos de crear políticas públicas con perspectiva de nada transparente con la que se han utilizado recursos públicos
género, otras de las grandes carencias de la implementación en El Salvador para la implementación del bitcoin, generan
del bitcoin en El Salvador. expectativas desfavorables a inversionistas internacionales,
calificadoras y organismos internacionales con relación a la
Esta encuesta del 2016 es la última información de fuentes capacidad de pago del Estado salvadoreño. Pero también
públicas disponible con relación al acceso a servicios finan- consolidan un escenario adverso para las finanzas públicas y
cieros en El Salvador, reforzando la necesidad de crear nueva nos colocan aún más lejos de una reforma que garantice una
evidencia y estadística que permita el correcto diagnóstico y fiscalidad para el desarrollo social y económico con equidad.
resolución del problema. La forma de implementación del
bitcoin da muestra de las carencias y retrocesos en los pro- En el año 2022 la crisis de las finanzas públicas en El Sal-
cesos de creación de políticas públicas en el país. De hecho, vador se ha profundizado más, afectando también la ejecución
la institucionalidad encargada del proceso técnico de diag- del gasto público y debilitando financieramente programas
nóstico y ejecución de intervenciones públicas ha sido debili- sociales que benefician a la población más vulnerable. De
tada, desde la eliminación de la Secretaría Técnica y de acuerdo con la ejecución de presupuesto 2022 del Ministerio
Planificación de la Presidencia 46, hasta la reciente disolucion de Hacienda 48 a junio/2022 se ha devengado el 44% del
de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC), presupuesto, pero algunos ministerios presentan una subeje-
que al ser trasladada al Banco Central de Reserva conlleva el cución preocupante, como lo son el Ministerio de Desa-
riesgo de retorcesos en la generación de estadísticas y evi- rrollo Local con únicamente el 17% de su presupuesto
dencias a nivel censal. ejecutado o Ministerio de Agrícultura y Ganaderia con
una ejecución del 21%. El Ministerio de Desarrollo Local
Además de las carencias en el diagnóstico y ejecución de es el ejecutor de programas sociales como la Pensión Básica
la política, la implementación ha estado marcada por Universal, transferencias condicionadas a personas en situación
grandes carencias relativas a la transparencia del uso del de pobreza y Ciudad Mujer; esta última uno de los programas
dinero público. A más de un año de la aprobación de la más relevantes para garantizar derechos de las mujeres.
ley, no se tiene claridad o información pública del monto
de compras de bitcoin, sus fuentes de financiamiento y Los ajustes que se están realizando para enfrentar las
monto de posibles pérdidas o ganancias. No se cuenta dificultades financieras están golpeando la ejecución de
con información detallada del manejo del fideicomiso de estos programas sociales y evidenciando que la crisis fiscal,
bitcoin, o estadísticas del dinero que se encuentra en la que se ha agudizado en los últimos años, tiene efectos más
billetera electrónica Chivo, la cual es de propiedad priva- grandes en las poblaciones más vulnerables; mostrando
da y con vinculación directa con personas del círculo polí- cómo la implementación del bitcoin en El Salvador no solo no
tico del partido del gobierno 47. ha logrado sus objetivos propuestos, sino que ha profundizado
la crisis fiscal preexistente.

46 https://historico.elsalvador.com/historico/609013/bukele-eliminara-cuatro- 48 https://www.transparenciafiscal.gob.sv/downloads/pdf/700-DGP-RE-
secretarias-de-la-presidencia-de-la-administracion-anterior-y-creara-dos- 2022-RE622.pdf
nuevas.html

47 https://elfaro.net/es/202109/el_salvador/25707/Chivo-es-una-empresa-
privada-financiada-con-fondos-públicos.htm

11
 IMPRESIÓN

ACERCA DE LA AUTORA IMPRESIÓN

Tatiana Marroquín Economista feminista, actualmente Friedrich-Ebert-Stiftung (FES)

consultora independiente con experiencia en regulación El Salvador
financiera y técnica legislativa para temas relativos a [email protected]
finanzas públicas, transparencia, políticas económicas y https://americacentral.fes.de/
programas con enfoque de género.
Correo: [email protected] Responsable:
Eva Nelles
Representante Fundación Friedrich Ebert para El Salvador,
Nicaragua y Panamá

Coordinadora:
Julia Aguilar
[email protected]

San Salvador, Septiembre, 2022

SOBRE ESTE PROYECTO

La Friedrich-Ebert-Stiftung (FES, Fundación Friedrich Ebert) democráticos, el feminismo, los derechos humanos y
llega a El Salvador en 1989, con el objetivo de apoyar el ambientales y el buen gobierno. Así, la FES apuesta por
diálogo entre las fuerzas de izquierda del país, de cara a el fortalecimiento de liderazgos transformadores -con
las negociaciones del acuerdo de paz entre el gobierno énfasis en las juventudes progresistas- y la conformación de
y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional. alianzas progresistas para la atención de las problemáticas
Adquiere su estatus de “Misión Internacional” en 1995 y, que más afectan a la población del país.
a partir de entonces, ha podido apoyar diversos procesos
de investigación, formación, debate y asesoría política
en colaboración con diversos actores sociales, políticos Para más información, consulte
y gubernamentales que se identifican con los valores https://americacentral.fes.de/

ISSN
2413-6603
La Fundación Friedrich Ebert no comparte necesariamente las opiniones
vertidas por la autora ni esta compromete a las instituciones con las
cuales esté relacionada por trabajo o dirección.

12
 BITCOIN Y FINANZAS PÚBLICAS EN EL SALVADOR
¿Solución o profundización de una crisis preexistente?

La capacidad de la política fiscal salva- la pandemia, la implementación del bit- financiera del Estado de responder a
doreña de ser un instrumento de de- coin ha provocado una situación adversa necesidad de la población más vul-
sarrollo económico y social equitativo para la búsqueda de financiamiento y nerable económica y socialmente.
se encontraba, desde hace décadas, estabilización de las finanzas públicas.
enfrentada a grandes desafíos rela- Los mayores incentivos al uso del bit-
tivos a la insuficiencia de ingresos y Hasta junio 2021, la discusión públi- coin en El Salvador han provenido del
el carácter retroactivo de los mismos, ca de criptomonedas o bitcoin en El gobierno salvadoreño, el cual creó con
la insuficiencia del gasto social y altos Salvador era casi nula; no existió nin- fondos públicos, una billetera electrónica,
niveles de endeudamiento. El per- guna discusión o anuncio previo por otorgó bonos para el incentivar su uso,
fil financiero de El Salvador reflejaba parte del gobierno salvadoreño a la creó un fideicomiso y plantea construir
también, la visión de calificadoras de población con relación a esta medida, una ciudad y emitir deuda pública.
riesgo e inversionistas internacionales tampoco nace de una inquietud de la
con respecto a los retos del país en mayoría de población o una exigencia A la fecha no se conoce documentos
términos de finanzas públicas. a resolver sus problemas más agudos técnicos o de política económica que
en términos económicos. desarrollen los objetivos que persigue
Los problemas fiscales, de índole es- la implementación del bitcoin como
tructural e histórica, son uno de los Ley Bitcoin en El Salvador no ha cumpli- moneda de curso legal. Por lo que el
escenarios a los cuales se enfrentó el do con el objetivo de ser catalizador de futuro de proyectos como Bitcoin City
gobierno de Nayib Bukele desde que inclusión financiera para la población; y la emisión de bonos volcán plantea
llegó a la presidencia; sin embargo, junto al contrario, ha profundizado proble- grandes retos en su ejecución y capaci-
con el manejo de los fondos públicos en mas fiscales estructurales creando un dades de financiamiento.
mayor debilitamiento en la capacidad

Más información sobre el tema está disponible aquí:

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