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Sentencia de Constitucionalidad nº 136/16 de Corte

Constitucional, 17 de Marzo de 2016

Número de sentencia: 136/16

Fecha: 17 Marzo 2016
Número de expediente: D-10953
Materia: Derecho Constitucional
Demandado: LEY 1476 DE 2011, ARTICULO 59 PARCIAL
Demandante: JOSE LUIS OROZCO MENDOZA

Id. vLex: VLEX-632247033

Link: https://app.vlex.com/vid/632247033

Resumen

BIENES DEL MINISTERIO DE DEFENSA. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR

PÉRDIDA O DAÑO DE LOS MISMOS. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59
(parcial) de la Ley 1476 de 2011, por la cual se expide el régimen de responsabilidad
administrativa por pérdida o daño de bienes propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa
Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública. El demandante adujo que el
inciso acusado, al establecer que los sujetos procesales quedaban notificados de todas las
providencias que obraran dentro de la actuación, por el hecho de recibir copias o revisar el
expediente de responsabilidad administrativa regulada por la Ley, infringía los artículos 29 y 209
de la Carta Política, al igual que el artículo 1º y el numeral 1º del artículo 8º de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. La Corte considera que el legislador sí excedió su
potestad de configuración, por cuanto vulneró injustificadamente los derechos a la publicidad de
las decisiones administrativas, de defensa y debido proceso. INEXEQUIBLE.

Texto

Contenidos
I. ANTECEDENTES
II. NORMA DEMANDADA
III. LA DEMANDA

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IV. INTERVENCIONES
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
VII. DECISIÓN
RESUELVE

Sentencia citada en: 79 sentencias, 2 noticias

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1476 de 2011

Actor: José Luis Orozco Mendoza

Magistrado Ponente:

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016).

La S. Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y

legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política,
y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente sentencia.

I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política, el demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del
inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 “Por la cual se expide el
régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al
servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la
Fuerza Pública”.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el

Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el artículo objeto de la acción de inconstitucionalidad,
subrayado en el inciso demandado:

“LEY 1476 DE 2011

(julio 19)

Diario Oficial 48.135 de 19 de julio de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

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Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de

bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades
adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 59. NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando se hubiere

omitido la notificación a la persona a quien debió hacerse, se entenderá cumplida para
todos los efectos, si hubiere interpuesto recurso contra la respectiva providencia, o actuado
en diligencia o trámite a que se refiere la decisión no notificada.

Cuando los sujetos procesales hayan solicitado fotocopiar o revisar el expediente y el

competente autorice, se entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan
en él y que por cualquier circunstancia no le hayan sido notificadas, desde cuando
devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias”.

III. LA DEMANDA
El demandante considera que el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 infringe
los artículos 29 y 209 de la Carta Política, el artículo 1 y el numeral 1 del artículo 8, de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Con fundamento en varias sentencias de la Corte, argumenta que las notificaciones de las
actuaciones judiciales y administrativas materializan los principios constitucionales de
publicidad, contradicción y debido proceso, y otorgan legitimidad a las decisiones de
dichas autoridades. Sostiene que la figura de la notificación es esencial en dichos
procesos, dada su finalidad de comunicar a una persona que sus derechos están en
discusión y puede ser oída y, por otro lado, en tanto determina el momento a partir del cual
comienzan a transcurrir los términos de preclusión para la interposición de recursos, así
como de acciones, contra las respectivas decisiones.

El actor estima que el enunciado normativo demandado es contrario al debido proceso y

transgrede “de manera notoria el precepto constitucional a la publicidad de las decisiones
y actuaciones administrativas”. Afirma que la sola “toma de copias” o revisión del
expediente no son formas efectivas de notificación, por lo que concederles ese alcance
menoscaba el debido proceso; se otorgaría legitimidad a una actuación “cuando ha
afectado sustancialmente el debido proceso”.

En el contexto de la Ley objeto de demanda, se desconoce a su juicio el referido

artículo 29 de la Constitución “en virtud del cual las decisiones y comunicaciones tomadas
al interior de la actuación administrativa de responsabilidad por pérdida o daño de bienes
de propiedad o al servicio de las fuerzas armadas de Colombia, deben ser conocidas de
manera oportuna por el investigado o su defensor y no basta para cumplir la finalidad de la

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notificación la toma de copias o la revisión del expediente”.

Con fundamento en lo expuesto, el actor solicita a la Corte declarar inexequible la norma

demandada.

IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Defensa Nacional

El Ministerio de Defensa Nacional intervino a través de apoderada judicial para

solicitar que se declare exequible la norma demandada. Luego de ilustrar los
orígenes de la Ley objeto de control, surgida a raíz de las decisiones del Consejo de
Estado del 11 de octubre de 2006 y 9 de diciembre de 2010, respectivamente, que
declararon nulo el Estatuto que antes se ocupaba de la materia (Decreto 791 de
1979), menciona las principales disposiciones de la nueva regulación y señala que
la notificación por conducta concluyente del artículo acusado era también
establecida por el Código de Procedimiento Civil y, ahora, por el
Código General del Proceso, sin que se halle en contravía de ninguna norma
constitucional.

Agrega que, en todo caso, las referidas reglas de notificación por conducta
concluyente son subsidiarias respecto de otras formas principales y que el artículo
acusado hace relación a una situación excepcional. El nuevo cuerpo normativo sería,
así mismo, más garantista al establecer procedimientos que vinculan aspectos
constitucionales y legales no contemplados en las normas anteriores. Por otro lado,
la apoderada del Ministerio también afirma que se presenta ineptitud sustantiva de la
demanda por cuanto el accionante no señaló expresamente de qué manera se
produce la infracción constitucional que plantea.

2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal

El Instituto Colombiano de Derecho Procesal intervino a través de uno de sus

miembros para solicitar que se declare exequible la disposición demandada. El

interviniente considera que el problema jurídico que debe ser resuelto es si, en
aquellos casos en que un sujeto procesal ha revisado u obtenido copias del
expediente, el hecho de tenerlo por notificado de todas las providencias que
aparezcan en él y que por cualquier circunstancia no le hayan sido comunicadas,
lesiona sus derechos de contradicción y publicidad de la actuación administrativa.

Afirma que la notificación por conducta concluyente en el procedimiento establecido

por la Ley objetada, es legítima “a partir del parámetro de control que perfila el
demandante”, por cuanto posee los mismos efectos de la notificación personal, lo
cual es comprensible si se tiene en cuenta que la misma solo se produce cuando la
parte o el tercero manifiesta que conoce determinada providencia o la menciona en
escrito que lleva su firma o verbalmente durante una audiencia, siempre que quede
registro de ello.

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Sostiene que la disposición impugnada “preserva… el concepto en su dimensión

procesal y sustancial”, dado que, por un lado, con la expresión “sujetos procesales”
identifica la parte que se entiende notificada por conducta concluyente; por el otro, la
manifestación que se toma en cuenta para otorgar el efecto de notificación es
objetiva, al referirse meramente a la “autorización del competente” frente a la solicitud
de copias o la revisión del expediente; y por último, define con precisión el momento
a partir del que se entienden notificadas las actuaciones, en tanto determina que la
devolución del cuaderno correspondiente o la recepción de las copias de la
actuación respectiva, son los referentes con base en los cuales inicia el cómputo de
los términos para ejercer el derecho de defensa y contradicción a que haya lugar.

De esta manera, dice que el enunciado normativo construye una hipótesis objetiva,
pues el sujeto ha de poseer un conocimiento seguro de la decisión para que opere la
notificación por conducta concluyente, como lo exige el debido proceso, y por ello no
se desconocen los derechos a la contradicción y la publicidad de las decisiones
administrativas.

3. Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana

Los estudiantes J.P.R.B., J.M.S.M., J.A.P. y G.F.D.O., en representación del grupo de

Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, intervinieron para defender
la constitucionalidad de la norma demandada. Interpretan que, a juicio del actor, “las
copias a las que se refiere el artículo 57 de la Ley 1476 de 2011 no constituyen una
verdadera forma de notificación” y estiman, al contrario, que otorgar ese efecto a la
“entrega del expediente por una autoridad competente” cobra sentido y no se opone
al principio de publicidad sino que, antes bien, lo fortalece.

Aseveran que ninguna de las garantías que comporta el debido proceso, según la
jurisprudencia constitucional, se ve lesionada por la nueva forma de notificación,
puesto que si el derecho a la publicidad de las actuaciones supone la facultad de ser
informado, la toma de copias al expediente, asumida como notificación, es ya una
garantía que permite acceder a la información y, además, posibilita el desarrollo de
un proceso sin dilaciones.

Añaden que a través del mecanismo de notificación en cuestión, el legislador buscó

dar cumplimiento al mandato de hacer prevalecer lo sustancial sobre lo procesal y
que, según lo ha indicado por esta Corporación, dentro las competencias del
legislador se encuentra el establecimiento de los sistemas de notificación que
considere necesarios, siempre que respeten el referido imperativo, lo que
precisamente habría ocurrido en este caso.

De esta manera, concluyen que el precepto demandado no solo no vulnera el

principio de publicidad, sino que es manifestación de otros principios procesales
“valiosos” como la celeridad y la economía procesal, consagrados en el artículo 29
de la Constitución.

4. Universidad de Ibagué

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El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de

Ibagué intervino para solicitar que se declare exequible la norma acusada. Luego de
sintetizar los argumentos de la demanda y algunos artículos de la Ley, afirma que el
inciso acusado no viola los artículos 29 y 209 de la Carta, pues debe entenderse que
solo cuando el sujeto procesal devuelva el expediente o haya recibido las
respectivas fotocopias comenzará a contarse el término para interponer recursos, lo
cual asegura el debido proceso y la publicidad de la actuación administrativa.

Por otra parte, advierte que si bien la

Convención Americana sobre Derechos Humanos hace parte del bloque de
constitucionalidad, el demandante solo transcribió su artículo 8, pero no asumió la
carga argumentativa de edificar el correspondiente cargo.

5. Universidad del Atlántico

Vencido el término de traslado para intervenir, fue recibido un escrito de la Facultad

de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico, la cual, a través de uno de sus
docentes, solicita declarar ajustada a la Constitución la disposición cuestionada.

Previa síntesis del cargo formulado, el interviniente explica que la notificación por
conducta concluyente está prevista no solo en la Ley demandada sino también en
los artículos 330 del Código de Procedimiento Civil y 301 del
Código General del Proceso, en donde es equiparada a la notificación personal.
Argumenta que la notificación personal supone el conocimiento previo del contenido
de una providencia y garantiza la publicidad de las actuaciones y el derecho de
defensa, derecho en función del cual, según la jurisprudencia constitucional, se
establecería también la modalidad de la conducta concluyente, por lo que el precepto
que la regula sería “legítimo”.

Precisa que la disposición acusada habla de “los sujetos procesales” como aquellos
que se entienden notificados por conducta concluyente; así mismo, de

la “autorización del funcionario competente” correlativa a la solicitud de copiar o

revisar el expediente, como manifestación que da lugar a la actuación de la que se
predica ese tipo de notificación y, por último, de la “devolución del cuaderno
correspondiente o la recepción de copias solicitadas”, para determinar el instante a
partir del cual se entienden conocidas las providencias e inicia el cómputo de los
términos para ejercer el derecho de contradicción.

Con fundamento en lo anterior, afirma que la modalidad de notificación a que se

refiere el texto demandado garantiza el conocimiento de las decisiones judiciales y,
por lo tanto, no tiene la virtualidad de afectar los derechos constitucionales de
defensa y publicidad. Solicita a la Corte, en consecuencia, “abstenerse” de declarar
su inconstitucionalidad.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR

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GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política,
mediante concepto 5985 de 19 de octubre de 2015 el Procurador General de la Nación
solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre el inciso 2º del
artículo 59 de la Ley 1476 de 2011.

El jefe del Ministerio Público recuerda que la demanda de inconstitucionalidad debe

precisar tanto las normas legales que se piden declarar inexequibles como las
constitucionales que se consideran vulneradas, a la vez que los cargos han de sustentarse
en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, conforme la sentencia C-
1052 de 2001. Explica que concurren “razones pertinentes” cuando “el reproche formulado
por el peticionario [es] de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del
contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”, de
modo que “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de
vista subjetivos”.

El Procurador sostiene que en este asunto, precisamente, no se cumple con la carga de

ofrecer razones pertinentes, puesto que el argumento de la demanda, para sustentar que la
toma de copias o la revisión del expediente por los sujetos procesales no es una forma
válida de notificación, consiste en que el referido mecanismo no se encuentra
contemplado en los artículos 289 a 301 del Código General del Proceso, ni en los artículos
56 y 57 de la misma Ley 1476 de 2011, es decir, se basaría en la contradicción entre las
reglas de notificación previstas en dichas disposiciones y lo prescrito en el artículo 59 de la
Ley 1476 de 2011, razones todas de naturaleza legal, no de índole constitucional.

Agrega, con todo, que la Ley demanda permite la notificación por conducta concluyente y
el aparte acusado es conforme con los principios de debido proceso y publicidad de las
actuaciones de la administración, contrario a lo que afirma el actor. Destaca que la
notificación personal es principal mientras que las demás son subsidiarias, lo cual no
obsta para que dentro de estas últimas se establezca la figura de la conducta concluyente,
que opera cuando uno de los sujetos procesales o un tercero interesado manifiesta que
conoce determinada providencia y el legislador supone, en consecuencia, que el sujeto
está notificado de ella. Estima que en ambos casos el interesado se habrá enterado del
contenido de la decisión y podrá ejercer sus derechos de contradicción y defensa o, así
mismo, allanarse.

Concluye, en consonancia con lo anterior, que como el enunciado demandado permite a

los sujetos procesales saber de las decisiones que se adoptan en el desarrollo de un
proceso de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al
servicio del Ministerio de Defensa Nacional y, por ende, hacer uso de los derechos a la
defensa y contradicción, de ninguna manera la disposición menoscaba el debido proceso
ni el principio de publicidad de las actuaciones administrativas.

Pese a lo anterior, el Procurador solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse

de fondo sobre la inconstitucionalidad de la norma acusada, por considerar que se
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configura ineptitud sustantiva de la demanda.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL
1. Competencia de la Corte

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la

Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues el
fragmento acusado hace parte de una ley, en este caso, la 1476 de 2011.

2. Problema jurídico y esquema de resolución

El inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 dispone que si los sujetos
procesales solicitan fotocopiar o revisar el expediente y el competente lo autoriza, se
entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en él y que por
cualquier razón no les hayan sido notificadas, desde cuando aquellos devuelvan el
cuaderno correspondiente o reciban las copias.

El legislador asigna una consecuencia específica al hecho de que cualquiera de los

sujetos procesales, debidamente autorizados, hayan revisado o fotocopiado el
expediente, consistente en que se entienden notificadas de todas las providencias
que figuren en la actuación si, por cualquier circunstancia, no lo estuvieren, desde el
momento mismo en que retornen el expediente al despacho o se entreguen las
copias solicitadas. El actor estima que dicha “forma de notificación” no es efectiva y,
por lo tanto, infringe el debido proceso, al cual se halla ligado el principio de
publicidad de las decisiones administrativas.

El problema jurídico que debe resolverse, de esta manera, es si al establecer que los
sujetos procesales quedan notificados de todas las providencias que obren dentro de
la actuación por el hecho de recibir copias o revisar el expediente de responsabilidad
administrativa, el inciso demandado vulnera el debido proceso administrativo.

Antes de analizar el debate y resolver problema de constitucionalidad planteado es

necesario, sin embargo, determinar la aptitud de la demanda, pues el Procurador
General de la Nación afirma que los cargos formulados no son pertinentes y la
representante del Ministerio de Defensa argumenta que el actor no sustenta por qué
la disposición acusada es contraria a la Carta. De esta manera, como primera
cuestión, se estudiará si la demanda supera estas objeciones (i).

De concluirse que los cargos son aptos, la S. determinará el contenido y alcance de

la disposición demandada (ii); reiterará su jurisprudencia sobre el debido proceso y
el debido proceso administrativo (iii); la publicidad y las notificaciones como
garantías del debido proceso administrativo (iv) y la libertad de configuración del
legislador y sus límites en materia de notificaciones (v). Luego, describirá las
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características del trámite de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de

bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades
adscritas o vinculadas o de la Fuerza Pública, regulado por la Ley 1476 de 2011 (vi)
y, por último, si el alcance de la norma así lo implica, a partir de un test estricto de
proporcionalidad se examinará la constitucionalidad del enunciado normativo
acusado (vii).

3. Fundamentos

i. Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda

3.1. Como se indicó, el Procurador General de la Nación considera que el cargo por
inconstitucionalidad formulado contra el inciso 2º del artículo 59 de la
Ley 1476 de 2011 carece de pertinencia, por cuanto los argumentos que se ofrecen
son de carácter puramente legal, no constitucional, al impugnarse la forma de
notificación prevista en el aparte impugnado por la mera circunstancia de no hallarse
prevista en el Código General del Proceso ni en dos artículos de la misma Ley
demandada, que contemplan otros medios de notificación. Esto daría lugar a
ineptitud sustantiva de la demanda, por lo cual, solicita a la Corte inhibirse para emitir
pronunciamiento de fondo. Por su parte, la apoderada del Ministerio de Defensa
también afirma que la demanda tendría ese defecto pero en razón de que no indica
en qué sentido la norma legal es contraria a la Constitución.

3.2. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de

inconstitucionalidad debe contener: “(i) el señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de
la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos
textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en
que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer
de la demanda”.

3.3. A partir de los anteriores requisitos, según la Corte, la demanda debe contener
por lo menos una argumentación básica que, especialmente desde el punto de vista
lógico, formule una duda de validez constitucional inteligible, precisa y, conforme al
tipo de juicio de que se trata, plantee una acusación de inconstitucionalidad respecto
de una norma de nivel legal. Esto quiere decir que los cargos que se formulen contra
disposiciones con rango de ley deben contener unos requisitos mínimos que se
ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que hace la
Corte y que permitan a esta entender en qué consiste el problema de transgresión
constitucional que se propone.

3.4. La Corte ha resumido lo anterior en la exigencia de que los cargos sean claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[1]. La claridad hace referencia a que los
argumentos sean determinados y comprensibles y permitan entender en qué sentido
el texto legislativo que se controvierte es contrario a la Constitución. Los argumentos
deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la
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exigencia de la certeza, de una parte, los cargos deben tener por objeto un
enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar
exactamente la disposición señalada en la demanda; de la otra, la norma debe poder
inferirse razonablemente del texto demandado y no ser el producto de una
construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o
sospechas del actor[2].

3.5. La especificidad de los cargos supone la necesidad de concreción y puntualidad

en el ataque, respecto de la disposición objeto de debate. Es decir, la impugnación
debe mostrar que el enunciado normativo exhibe un problema de legitimidad
constitucionalidad y explicar en qué sentido esa consecuencia le es atribuible. Los
cargos deben ser también pertinentes y, por lo tanto, por lado, es necesario que
planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición de nivel legal y
una de rango constitucional y, por el otro, que el razonamiento que funda la presunta
inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o
moral.

3.6. Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en

hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o
ejemplos en los que podría o es aplicada la disposición acusada. Y, por último, la
suficiencia implica que el razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en
orden a demostrar la inconstitucionalidad que le enrostra al texto impugnado. El
cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en
entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del
acto político del legislador[3].

3.7. De esta manera, es indispensable que la argumentación que estructura la

demanda de inconstitucionalidad satisfaga los anteriores requisitos mínimos, para
que la Corte se adentre en el análisis de fondo planteado por el actor. El
cumplimiento de tales presupuestos que, en sentido estricto, son formales, permite a
este Tribunal dar paso al análisis del contenido de la impugnación y determinar si le
asiste razón al demandante. En caso contrario, se configura ineptitud sustantiva de la
demanda y la Corte debe declarase inhibida para fallar.

3.8. El Procurador General de la Nación sostiene que en la demanda no se vierte un

cargo que cumpla la condición de pertinencia, pues que el fragmento legal que se
objeta no es contrastado con estándares constitucionales sino, únicamente, legales,
del Código General del Proceso y de otros artículos de la misma Ley en que aquél se
halla inserto. La afirmación del Ministerio Público, sin embargo, no encuentra
respaldo empírico en el texto de la demanda.

3.9. Al razonamiento contenido en esta no subyace una confrontación entre textos

legales, como afirma la Vista Fiscal, pero, además, en ella no se menciona ningún
artículo del Código General del Proceso y, pese a que en algún momento se citan
dos reglas de la Ley 1476 que se refieren a mecanismos de notificación (arts. 56 y
57)[4], de ninguna manera se confronta su contenido con el de la disposición
impugnada, sino que se toman como referencia para ilustrar los mecanismos
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principales y subsidiarios de notificación de que también ha hablado esta Corte en

su jurisprudencia y con el propósito de argumentar cómo, al contrario de ellos, la
manera de notificación acusada no puede considerarse ajustada a la Constitución.

3.10. Por otra parte, la argumentación del actor con claridad acusa la disposición
legal con base en estándares constitucionales. Principalmente a partir de varias citas
de jurisprudencia de esta Corporación, mediante las cuales resalta el fundamento y
las aplicaciones del principio de publicidad y los fines de las notificaciones y
derechos que resultan involucrados en su garantía, sostiene que el legislador
quebrantó el principio del debido proceso, así como el artículo 8º sobre garantías
judiciales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De modo tal que
el cargo cumple con el presupuesto de pertinencia, al invocar como infringidas
normas del bloque de constitucionalidad, contrario a lo estimado por la Vista Fiscal.

3.11. Desde otro punto de vista, la apoderada del Ministerio de Defensa dice que el
demandante no indica la razón por la cual el inciso acusado sería inconstitucional,
con lo que sugiere que el cargo carece de suficiencia. Al respecto, debe notarse el
modo en que el actor construye la impugnación. Conforme su planteamiento, la mera
toma de copias o a la revisión del expediente no son formas efectivas de notificación,
por lo cual, otorgarles ese alcance contraviene el debido proceso, principio al cual
las notificaciones y la publicidad en general están vinculadas[5]. Para el actor, a fin
de cumplir con los objetivos de las notificaciones no basta que se tomen copias o se
revise la actuación[6] y en esto consistiría la inconstitucionalidad del precepto en
cuestión, que entonces conculcaría el debido proceso.

3.12. Dada la forma en que es presentada la justificación del cargo, puede

entenderse, al menos elementalmente, su sentido y los extremos del juicio
comparativo que propone. Naturalmente, siempre un argumento puede articularse,
sistematizarse y detallarse aún más, respecto de la manera en que inicialmente se
formula. Sin embargo, desde el punto de vista de las exigencias formales mínimas
que debe satisfacer la demanda para poder ser estudiada y conocerse de fondo, la
impugnación presentada en este caso suministra los términos necesarios de un
debate de constitucionalidad. De modo que, en oposición a la consideración del
Ministerio, se estima que el cargo satisface el presupuesto de suficiencia y se entrará
a estudiar de fondo.

ii. Contenido y alcance de la disposición demandada

3.13. El artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 establece. “NOTIFICACIÓN POR

CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando se hubiere omitido la notificación a la
persona a quien debió hacerse, se entenderá cumplida para todos los efectos, si
hubiere interpuesto recurso contra la respectiva providencia, o actuado en diligencia
o trámite a que se refiere la decisión no notificada. || Cuando los sujetos procesales
hayan solicitado fotocopiar o revisar el expediente y el competente autorice, se
entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en él y que por
cualquier circunstancia no le hayan sido notificadas, desde cuando devuelvan el
cuaderno correspondiente o reciban las copias”.

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3.14. El enunciado normativo demandado corresponde únicamente al inciso 2º,

subrayado. Sin embargo, varios intervienes se han referido a ese texto objeto de
impugnación, en el entendido de que consagra un mecanismo de notificación por
conducta concluyente, al parecer en razón de la denominación legal del artículo y en
virtud de las hipótesis contempladas en el inciso 1º. Dada esta interpretación, como
primera cuestión debe hacerse claridad respecto del supuesto regulado y la
consecuencia jurídica que se demandan por inconstitucionales.

3.15. Según el inciso 1º del artículo transcrito, en caso de no haberse notificado una
decisión a quien debió hacerse, se entenderá cumplida si el sujeto procesal
interpone un recurso contra la providencia o actúa en el trámite a que ella refiere.
Una disposición similar a esta, con idéntica denominación legal, se encontraba
prevista en el inciso 1º del artículo 330 del Código de Procedimiento Civil,
subrogado, a su vez, por el inciso 1º del artículo 301 del
Código General del Proceso, según el cual, “[l]a notificación por conducta
concluyente surte los mismos efectos de la notificación personal. Cuando una parte o
un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito
que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda
registro de ello, se considerará notificada por conducta concluyente de dicha
providencia en la fecha de presentación del escrito o de la manifestación verbal”.

3.16. La Corte ha afirmado que la notificación por conducta concluyente es un

mecanismo que permite inferir el conocimiento previo de una providencia judicial y,
de este modo, suple el cumplimiento del principio de publicidad y garantiza el
ejercicio del derecho a la defensa[7]. La denominada “notificación por conducta
concluyente” no es, sin embargo, en sentido estricto un modo de notificación, pues si
la acción de notificar es igual a comunicar o noticiar, es evidente que cuando uno de
los sujetos procesales menciona una providencia en un escrito o durante una
audiencia o diligencia o interpone un recurso contra ella, su comportamiento
muestra, indica, que esa persona sabía de la existencia de la decisión, que conocía
la sentencia, pero no es un modo de comunicar o dar a conocer esa decisión.

3.17. La notificación por conducta concluyente, por lo tanto, es una presunción cierta
de que la providencia en cuestión era previamente conocida por el sujeto, pues solo
en razón de esta circunstancia se explica que la mencione, se refiera a ella o la
impugne, pero no es un modo comunicación de providencias. La denominación
invariable que, sin embargo, ha mantenido en diversas codificaciones procesales se
explica solo en razón de que, a partir de la referencia o alusión a la respectiva
decisión, de la cual se puede inferir su conocimiento antecedente, comienza a
trascurrir el correspondiente término de ejecutoria.

3.18. La anterior aclaración resulta aquí útil para mostrar que la regulación en materia
de notificaciones que es objeto de examen de constitucionalidad en el presente
caso, esto eso, el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, funciona de una
manera sustancialmente diferente a la que se acaba de explicar y no es, en rigor, un
mecanismo de notificación por conducta concluyente, pese a que esta última
denominación legal haya sido acogida por el mencionado artículo.

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3.19. La notificación por conducta concluyente, como se expuso, se soporta en que

un comportamiento del sujeto procesal que, conforme a la Ley 1476 de 2011, puede
consistir en la impugnación de una decisión o la referencia a ella en una actuación,
es indicador o muestra prácticamente indiscutible, concluyente, de que aquél
conocía con anterioridad esa decisión, de ahí que el legislador así lo dé por
entendido y le otorgue efectos a ese conocimiento, pese a que establezca como
base para contabilizar el inicio del término de ejecutoria el instante en que el sujeto
aludió a dicha providencia.

3.20. Por el contrario, la “modalidad de notificación” que se acusa de inconstitucional,

no se funda en el hecho cierto de que el sujeto procesal conocía la providencia con
anterioridad, sino en que, a un comportamiento suyo, consistente en la revisión o en
la recepción de copias del expediente, se le atribuye el efecto de notificación de
todas las providencias que aparezcan en él. Conforme a la disposición objetada, en
efecto, si un sujeto procesal revisó el expediente o recibió reproducciones del mismo,
se tendrá por notificado de todas las decisiones dictadas y que por cualquier razón
no le hayan sido notificadas, una vez retorne el cuaderno o le sean entregadas las
respectivas copias.

3.21. Debe recalcarse que la disposición acusada consagra un efecto de notificación

de carácter objetivo. Frente a cualquiera de las dos mencionadas acciones: revisión
o recepción de fotocopias del expediente, se tiene a la parte por notificada de toda la
actuación, bajo la suposición de que debió tomar conocimiento de las respectivas
piezas procesales. El legislador imputa a la parte el conocimiento de todas las
decisiones que componen el expediente, es decir, le adjudica o le atribuye de
manera objetiva el conocimiento de las providencias, por el mero hecho de recibir
copias o revisar la actuación.

3.22. Se trata, por lo tanto, de una suposición de que el interesado, si realizó esas
determinadas acciones, esto es, si verificó las decisiones o recibió reproducciones
de estas, conoció o se enteró de todas las providencias que obran en el expediente,
por lo cual el legislador lo asume como notificado de ellas, de manera automática o
por ministerio de la ley, sin ulteriores consideraciones, desde la recepción de las
fotocopias o la devolución del cuaderno.

3.23. Ahora, “revisar” el expediente puede significar leer las providencias, “hojearlas”
rápidamente o cerciorarse de que fueron emitidas, sin siquiera examinarlas ni
leerlas. Pese a esto, de acuerdo con la disposición objetada, los administrados se
entienden notificadas de dichas decisiones, en cualquiera de esas interpretaciones
admitidas por el enunciado normativo. Aún más, en el inciso acusado, la revisión, así
como la recepción de fotocopias, se refieren “al expediente”, lo cual puede significar
que se recibieron reproducciones o se verificaron los originales de una, varias o
todas las providencias contenidas en el expediente. Con todo, de nuevo, frente a
cualquiera de estas posibilidades interpretativas, el legislador asigna la
consecuencia procesal de notificación de todas las providencias existentes en el
proceso.

3.24. Debe advertirse que, según la ley en la que se encuentra el inciso demandado,
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las notificaciones deben ser personales, por edicto, aviso, estado y conducta
concluyente (art. 56) y el auto que ordene la vinculación del investigado, el que
deniega pruebas y los fallos deben notificarse personalmente y, solo en caso de no
poderse realizar de este modo, se llevarán a cabo por edicto o aviso, según sea el
caso (art. 57). Esto quiere decir que la autoridad administrativa está obligada
primariamente a cumplir la garantía de la publicidad de la forma establecida por la
ley y el efecto de notificación que se viene examinando solo opera en caso de que
las providencias que reposen en el expediente no hayan sido comunicadas en
debida forma para cada caso, es decir, únicamente si por determinada circunstancia
imputable a cualquiera de los sujetos procesales o a la administración, una u otra
decisión no se le ha hecho saber al interesado.

3.25. Lo que resulta relevante es que, dada una eventual falta de notificación de una
o varias providencias, la consecuencia de notificación establecida por la Ley, en
virtud de revisión u obtención de fotocopias de sus providencias, se producirá y
suplirá todos los demás modos de notificación, incluso el personal, puesto que el
inciso advierte que todas las decisiones que hayan debido ser notificadas y no lo han
sido se entenderán notificadas, independientemente del mecanismo que ha debido
ser usado en cada caso para comunicarlas.

3.26. Así las cosas, mediante la disposición impugnada, el legislador establece una
suposición objetiva de conocimiento de las decisiones dictadas dentro del trámite
administrativo regulado por la ley, si el sujeto procesal lleva a cabo la denominada
“revisión” o le son entregadas fotocopias del expediente. Este efecto tiene lugar,
incluso si la “revisión” consistió en una mera hojeada o verificación general de la
actuación y cobija todas resoluciones contenidas en el cuaderno, bien sea que la
revisión o las copias hayan sido de una parte o de aquél en su integridad. De igual
manera, la consecuencia de notificación de todo el proceso cuenta con la capacidad
para sustituir cualquier otro tipo de notificación, incluida aquella de carácter personal,
si la respectiva providencia no ha sido comunicada anteriormente.

3.27. Con ese efecto global de notificación referida a todas las providencias que
obren dentro del trámite, a partir de cualquiera de las dos mencionadas acciones, no
es difícil inferir que el legislador pretende evitar que la regularidad y continuidad del
proceso administrativo se vean alteradas por eventuales vicios o irregularidades, a
raíz de la falta de notificación de una o varias providencias, que comporten
violaciones a los derechos de defensa y debido proceso y, eventualmente,
constituyan causales de nulidad que, a su vez, lleven a invalidar la actuación, con
todos los costos que ello implicaría.

3.28. En otros términos, dicho efecto de notificación de todas las decisiones

establecido por el legislador persigue el saneamiento anticipado de irregularidades
derivadas precisamente de una carente o defectuosa publicidad de las decisiones, la
cual, como se verá, constituye una garantía del derecho de defensa y del debido
proceso. De ahí que la disposición busque evitar el entorpecimiento del trámite
administrativo consagrado en la Ley impugnada y la utilización de instrumentos
extremos como la nulidad, para remediar anomalías de esa naturaleza que se
presenten.
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3.29. De tal manera, no solo se ahorrarán tiempo, recursos y esfuerzos en las

investigaciones administrativas adelantadas para la determinación de los
responsables de la pérdida o deterioro de bienes de propiedad o al servicio de las
entidades destinatarias de la Ley, sino que las decisiones de fondo y la actuación en
general se hará mucho más célere y ágil.

iii. Debido proceso y debido proceso administrativo

3.30. De conformidad con el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso debe

aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, lo cual supone la
obligación para jueces y autoridades administrativas de actuar con sujeción y
respeto a esa prerrogativa, especialmente en la producción de decisiones que creen
cargas, derechos, beneficios, sanciones, obligaciones y, en general, alteren
posiciones jurídicas de particulares. Según la jurisprudencia constitucional, la
función judicial y administrativa debe observar los cauces fijados en la ley y los
reglamentos “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de
quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en
que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a
la imposición de una sanción”[8].

3.31. La Corte de manera reiterada ha sostenido la concepción según la cual el

debido proceso es “la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del
Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de
modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su
propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la
ley[9]… exige de las autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones a los
procedimientos previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y destinados a
preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y
en la ley”[10].

3.32. A la luz de lo anterior, por debido proceso pueden entenderse las formas y los
procedimientos, previamente establecidos en el ordenamiento jurídico, que
forzosamente deben ser seguidos en la sustanciación y resolución de cualquier
asunto que comprometa derechos o bienes de las personas. Ante todo desempeña la
función de limitar el ejercicio del poder jurisdiccional y la potestad decisoria de
ciertos particulares, a fin de salvaguardar al individuo de usos abusivos de tales
atribuciones, mediante la fijación de un conjunto de garantías. El debido proceso se
caracteriza, en consecuencia, por dos elementos fundamentales: por un lado, es una
particular manifestación del principio de legalidad y, por el otro, un esquema
estructurado de garantías.

3.33. Es una prolongación específica del principio de legalidad, puesto que implica
actuaciones conforme reglas preexistentes y, de esta manera, ampara al individuo
contra formas ad hoc de adelantar trámites y adoptar decisiones o de investigar y
juzgar. Pero, por otra parte, puesto que no constituiría una verdadera tutela de la
persona proceder conforme reglas previas que en sí mismo sean arbitrarias, el
debido proceso comporta un presupuesto de cierta manera sustantivo, pues esas

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fases con arreglo a las cuales se adelanta la actuación judicial o administrativa

deben estar precedidas de una serie de garantías, precisamente, procesales, tales
como, según la Constitución, la estricta tipicidad, la presunción de inocencia, la
favorabilidad, el juez natural, el derecho de defensa, la prontitud razonable de las
decisiones, la contradicción probatoria, la doble instancia, el non bis in ídem, la
publicidad, entre otras[11].

3.34. Sobre las anteriores bases, ha dicho la Corte, el derecho al debido proceso
hace posible “la defensa y preservación del valor de la justicia material, a través del
logro de los fines esenciales del Estado, como la convivencia social y la protección
de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás
derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P)”[12].

3.35. Ahora bien, como se ha dicho, también las autoridades administrativas están
obligadas a proceder con sujeción al debido proceso. La iniciación de los
procedimientos administrativos, su desarrollo, la formación de los actos
administrativos, su ejecución y aplicación y, de manera general, toda manifestación
de la administración pública está gobernada por el principio de legalidad y por las
mismas garantías procesales que, conforme al tipo de actuación de que se trate, se
hallan presentes en los procesos judiciales. Adicionalmente, puesto que el
funcionamiento de la administración está fundado en el servicio al interés general y
debe desarrollarse con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 de la Constitución), al
cumplimiento de estos presupuestos obliga también el debido proceso
administrativo[13].

3.36. De modo particular, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que dadas las

especificidades de los trámites y procesos que adelanta la administración, del debido
proceso se siguen básicamente dos órdenes de consecuencias relevantes para las
Entidades y el administrado: “[d]esde la perspectiva de los asociados, del derecho al
debido proceso se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la
administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su
derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás
garantías establecidas en su beneficio. En lo que respecta a la administración, todas
las manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran
cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos
administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii) los procesos
que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de
su derecho de defensa”[14].

3.37. A los usuarios les asiste entonces, como mínimo, las garantías de la publicidad,
la contradicción o defensa, la participación probatoria dentro de la actuación y la
doble instancia. Correlativamente, para la administración, el desarrollo y ejecución
de trámites, la producción de actos jurídicos, las actuaciones iniciadas por los
usuarios, así como los juicios promovidos contra y ante la administración, están
sujetos al cumplimiento de las mencionadas prerrogativas constitutivas del debido
proceso. De no seguirse las etapas y las formas y de desconocerse las obligaciones
que provienen de las referidas garantías, ha dicho la Corte, se entiende vulnerado el
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debido proceso administrativo[15].

3.38. En resumen, el derecho constitucional fundamental al debido proceso, por un

lado, se funda en su sentido más general en el seguimiento de reglas preexistentes
acerca del modo en que debe ser adelantado un procedimiento, de tal manera que el
individuo tenga seguridad de sus términos y no vaya a ser sorprendido con reglas ex
post facto; y, por otro lado, supone que las formas propias de cada juicio cuenten
mínimamente con las garantías de defensa, contradicción probatoria, doble instancia,
publicidad y juez natural. Estas mismas, en cuanto se ajusten a cada tipo de trámite,
amparan al individuo ante la administración pública, que, en el desarrollo de trámites
propios de sus funciones, en la formación y producción de actos jurídicos y en los
procesos iniciados a demanda del administrado, debe respetar el debido proceso.

iv. Publicidad y notificaciones como garantías del debido proceso administrativo

3.39. La publicidad es una de las garantías cardinales del debido proceso

administrativo, debido a los fines que hace posible. La Constitución establece que “la
administración de justicia es una función pública” (art. 228) y que todo ciudadano
tiene el derecho a un “proceso público y sin dilaciones” (art. 29). Así mismo, señala
como fundamento de la función administrativa, entre otros, el principio de publicidad
(art. 209). La publicidad de las actuaciones de carácter administrativo se proyecta en
dos direcciones: hacia las partes, dentro los procedimientos que tienen como fin
último la modificación de sus posiciones jurídicas, o hacia la comunidad, como
aseguramiento de la transparencia y rectitud de la función administrativa. La Corte ha
sostenido:

“Tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, desde el punto de vista de su

alcance y exigibilidad, el principio de publicidad se realiza de dos maneras. De un
lado, a través de la notificación a las personas involucradas en una actuación judicial
o administrativa de las decisiones que allí se adopten. Según lo ha señalado esta
Corporación[16], la notificación es el acto material de comunicación por medio del
cual se pone en conocimiento de las partes o terceros interesados, las decisiones
proferidas por una autoridad pública. El acto de notificación tiene entonces como
finalidad, garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación
administrativa y de su desarrollo, de manera que se asegure a los involucrados los
derechos de defensa, contradicción e impugnación…

De otro lado, el principio de publicidad se realiza también mediante el

reconocimiento del derecho que le asiste a la comunidad en general, de conocer las
actuaciones de las autoridades públicas y, a través de ese conocimiento, de exigir
que las mismas se surtan con total apego a la ley. Se trata en este caso, del deber
impuesto a las autoridades de divulgar a la opinión pública el contenido y efecto de
sus decisiones, salvo en los casos en los que exista reserva legal”[17].

3.40. La publicidad, entonces, tiene una doble connotación y, de consiguiente, posee

dos dimensiones diversas de exigibilidad. En primer lugar, cumple la función de
permitir que los actos de las autoridades y, en específico, de la administración sean
sometidos al escrutinio público. Puesto que, según la Carta, la administración se
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halla al servicio de los intereses generales y se basa en los principios de moralidad e

imparcialidad (art. 209), la publicidad es una manera de controlar la eficacia de estos
principios, la transparencia de la gestión pública y sus trámites y la rectitud del
desarrollo de sus cometidos. El principio de publicidad, en este sentido, tiene la
misión de permitir legitimar la administración, a través de la divulgación de sus actos
a la opinión pública y la comunidad en general[18].

3.41. Pero, en segundo lugar, la publicidad tiene un alcance técnico. Se manifiesta a

través de las notificaciones, que son las comunicaciones que se surten al interior de
una actuación. En ese sentido, el principio de publicidad se satisface mediante el
acto de noticiar, de hacer saber o dar a conocer a los afectados, intervinientes o
eventuales interesados, el inicio o la finalización de un trámite administrativo, de una
fase del procedimiento, del contenido de una decisión o de cualquier otro acto
procesal que involucre de alguna manera los intereses de las personas concernidas
por la actuación. Las notificaciones revisten por ello especial relevancia para
aquellas personas cuya situación jurídica puede verde afectada por lo que suceda en
el trámite.

Sobre el papel que cumplen las notificaciones, esta Corte ha sostenido:

“La notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en
conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las
decisiones proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad
garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa
y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de
contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado
sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los
interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la
contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la
ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o
terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a
contabilizarse el término para su ejecutoria”[19].

3.42. Las notificaciones funcionan, en consecuencia, como garantía intrínseca del

debido proceso en cuanto sirven de vehículo de conocimiento de las resoluciones
que se adoptan al interior de los trámites y, de esta manera, permiten a los sujetos
procesales participar de manera efectiva y desplegar su derecho a defenderse a
nivel probatorio, jurídico y argumentativo[20]. Solo si se conoce en su integridad el
contenido y los términos exactos de las decisiones que pueden interesarle, el sujeto
podrá idóneamente elegir si y cómo intervenir, en los tres mencionados planos. Así
mismo, cuando lo que se notifica es la iniciación de un proceso, el interesado podrá
preparar y disponerse para actuar conforme lo que convenga a sus intereses.

3.43. Las notificaciones, además, puesto que fijan el momento a partir del cual
comienza a transcurrir el término de ejecutoria de una decisión, favorecen otras tres
garantías importantes para el ciudadano. De un lado, brindan seguridad jurídica a los
sujetos acerca del instante en que la decisión quedará en firme. Del otro, por la
misma razón, proporcionan celeridad a la actuación. Y, en tercer lugar, si el objeto de
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la notificación es la providencia de decide de fondo el litigio u otro asunto sustancial

dentro del proceso, permiten ejercer eficazmente el derecho a la doble instancia.

v. Libertad de configuración del legislador en materia de notificaciones y sus límites

3.44. Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, en el legislador recae la

competencia para regular de manera detallada los diversos sectores del
ordenamiento jurídico, a través de la expedición de Códigos y de la interpretación,
reforma, derogación de sus disposiciones y de leyes en general, conforme el artículo
29 y los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Carta. En materia procesal, el
legislador tiene la facultad de diseñar los procedimientos para cada estatuto y ámbito
de regulación, los términos, competencias, etapas, recursos, notificaciones y todos
los demás aspectos necesarios y considerados pertinentes.

3.45. El espacio de actuación política del legislador es, por ende, amplio. Sin
embargo, esto no quiere decir que el ordenamiento jurídico le proporcione facultades
absolutas o completamente omnímodas. La Corte ha subrayado:

“En efecto, la potestad de configuración normativa del legislador permite una

regulación variada de los diferentes procesos, en razón a los bienes jurídicos objeto
de protección y a las distintas finalidades perseguidas en cada caso. No obstante,
dicha potestad como ejercicio de la voluntad popular y democrática del Estado de
Derecho, no puede ser concebida como una atribución ilimitada y absoluta que
conduzca a la arbitrariedad y al desconocimiento de los fines, principios y valores
que emanan de la Constitución, y obviamente del núcleo esencial de los derechos
fundamentales de los individuos”[21].

3.46. El legislador, entonces, tiene un margen de acción política pero se encuentra

jurídicamente limitado en su producción normativa, especialmente por los principios,
valores y derechos constitucionales. Está sometido a un conjunto de límites y
vínculos, provenientes, respectivamente, de los derechos fundamentales de libertad,
que le impiden sobrepasar la barrera de inmunidad que protege al individuo, y de los
derechos prestacionales, que le obligan a actuar. Cuando se ocupa del diseño de
procesos judiciales o administrativos, a su vez, debe dejar a salvo las garantías que
componen el debido proceso previsto en el artículo 29 de la Carta[22].

3.47. En lo que hace relación al principio de publicidad, más exactamente en materia

de notificaciones, la Corte ha sostenido en vía de principio que el legislador debe
asegurar unos mecanismos con la suficiente eficacia para hacer conocer a los
interesados las decisiones, que no conlleven una restricción ilegítima de los
derechos de defensa y contradicción[23], especialmente cuando de aquellas se
siguen efectos para posiciones jurídicas de los sujetos[24].

3.48. La jurisprudencia constitucional, sin embargo, ha sostenido que el derecho a la

publicidad y, en específico, a las notificaciones dentro de un proceso judicial o
administrativo podrían admitir ciertas restricciones legislativas en algunos casos,
dependiendo de la naturaleza del trámite y de algunos límites de carácter normativo,
esencialmente constitucionales, que habiliten ya sea tipos de notificaciones flexibles

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o que den lugar a excepciones a la regla general de la publicidad.

3.49. Así, por ejemplo, en relación con actos jurídicos que crean, eliminan, alteran o
modifican situaciones en cabeza de los particulares, la regla general seguida por el
legislador y respaldada por la Corte consiste en que las notificaciones deben ser
realizadas personalmente, en razón de la importancia de la decisión y de que esa
forma de comunicación goza de plena eficacia y resulta la más adecuada para
asegurar el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción[25]. Otras clases de
notificación, como la efectuada mediante edicto, podrían admitirse de concurrir solo
como subsidiarias de la notificación personal[26].

3.50. Sin embargo, la S. ha aceptado también otros métodos de notificación más

laxos, en atención a la naturaleza de los procedimientos, la eficacia de la vía
escogida, el fin perseguido y el objeto de lo que debe comunicarse[27]. Ha estimado
adecuado que actuaciones administrativas relativas a impuestos y las mismas
obligaciones tributarias de contenido particular[28], e incluso comparendos de
tránsito[29], sean notificados a través de correo físico o electrónico, y ha expresado
que este constituye un mecanismo idóneo para permitir que los actos de la
administración sean conocidos por los interesados y un medio legítimo a la luz de la
necesidad de emplear herramientas acordes con los progresos tecnológicos que se
advierten en las telecomunicaciones y la informática[30].

3.51. Además, en los casos de sanciones de tránsito, ha recalcado que la

notificación a través de correo permite al afectado no solo conocer de forma eficaz y
oportuna las decisiones, sino también utilizar los recursos y acciones necesarios
para la protección de sus derechos, así que no habría una afectación sustancial a las
garantías de la defensa y doble instancia.

3.52. Del mismo modo, esta Corte ha encontrado constitucional la notificación de

actos de la administración tributaria, mediante avisos publicados en la página web
de la Entidad y en sus instalaciones de acceso público, en aquellos eventos en que
no se ha podido realizar vía correo[31] y en los casos en que no se cuenta con la
dirección del contribuyente y tampoco se ha logrado establecer a partir de directorios
telefónicos y otras fuentes de información oficial, comercial y bancaria[32]. En otros
términos, esta Corporación ha estimado conformes con el debido proceso dichos
avisos virtuales, al ser usados como métodos supletorios en caso de inutilidad de la
comunicación mediante correspondencia o de carecerse de datos del domicilio del
ciudadano[33].

3.53. Por otro lado, esta Corporación también ha considerado ajustado a la Carta que
en la notificación de nombramientos de ciudadanos como jurados de votación se
prescinda de la modalidad personal y se recurra a la fijación de listas en lugares
públicos. No obstante se trata de un acto administrativo particular y concreto, dirigido
a personas determinadas e individualizadas, cuyo desobedecimiento puede acarrear
consecuencias disciplinarias, la Corte ha considerado que el medio no resulta
violatorio del debido proceso ni desproporcionado, en razón de la cantidad de
destinatarios, la carga desmedida que significaría notificar personalmente a todos y,
sobre todo, considerado que las elecciones son un acontecimiento de alta difusión y
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conocimiento públicos[34].

3.54. Conforme lo anterior, pese a que la notificación personal es el mecanismo que

asegura el cumplimiento en mayor medida de las garantías del derecho al debido
proceso, esta Corte ha admitido que en el marco de la libertad de configuración del
legislador, otras formas de notificación también son constitucionalmente aceptables,
conforme las siguientes reglas: en primer lugar, en el ámbito de obligaciones
tributarias y de sanciones de tránsito, resulta constitucionalmente válida, como
principal, la notificación a través de servicio postal o correo electrónico, en virtud de
su idoneidad y eficacia, de que permite ejercer los derechos de la misma manera que
si esa diligencia se hubiera surtido personalmente y de que moderniza los trámites
conforme las actuales tecnologías de la información.

3.55. En segundo lugar, los medios de notificación como el edicto o los avisos en
páginas web, también en materia tributaria, solo son admitidos secundariamente, es
decir, como subsidiarios de las notificaciones personales o las efectuadas mediante
correo, que se estiman en ese ámbito canales efectivos de comunicación de actos
administrativos. Y, en tercer lugar, en relación con acontecimientos públicos y
oficiales, que la mayoría de personas conocen por su gran difusión, y respecto de los
cuales existe la posibilidad de que surjan obligaciones para los ciudadanos, un
medio constitucionalmente razonable de notificarlos de esos eventuales deberes es
la fijación de listas en lugares públicos.

3.56. El anterior conjunto de reglas en ámbitos diferentes de la administración

pública muestran que la admisibilidad, desde el punto de vista constitucional, de
modos de notificación diferentes a aquel de carácter personal depende
fundamentalmente de su similar eficacia, dado el contexto del cual se deriva la
decisión que debe notificarse y el tipo de mecanismo elegido y, en otros casos, de su
operatividad meramente subsidiaria respecto de la notificación personal.

3.57. La jurisprudencia constitucional precisamente ha enfatizado que no es

constitucionalmente indiferente la forma en que el legislador regula las notificaciones
dentro de las actuaciones administrativas que culminan con decisiones de carácter
particular y que es siempre necesario asegurar que el instrumento empleado permita
a los administrados conocerlas real y efectivamente y arroje certidumbre acerca del
momento en que ello tiene lugar, pues, de lo contrario, se impide que dichas
decisiones cobren firmeza y se afecta los derechos defensa y contradicción del
afectado[35].

3.58. De ahí que, según ha indicado la Corte, “en la medida en que el tipo de
notificación presente un menor nivel de eficacia, la norma que la consagra será
objeto de un control constitucional más estricto, pues esa menor eficacia deberá
estar justificada en fines constitucionales relevantes, que se vean efectivamente
favorecidos por la decisión legislativa”[36]. Así, no se vacía de contenido las
competencias del legislador, pero, al mismo tiempo, se garantiza que la forma
procesal de la publicidad cumpla adecuadamente el propósito para el cual se halla
instituida.

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vi. El proceso de responsabilidad administrativa de la Ley 1476 de 2011

3.59. La Ley 1476 de 2011 establece el proceso de responsabilidad administrativa

por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa
Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública. La regulación se
ocupa de los asuntos que antes se hallaban gobernados por el Decreto 791 de 5 de
abril de 1979, el cual fue declarado nulo en su integridad mediante Sentencia de 9
de diciembre de 2010, de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado[37]. Está dirigida a quienes presten sus servicios en las referidas entidades y
busca establecer su responsabilidad cuando den lugar al menoscabo total o
detrimento de bienes de propiedad o al servicio de aquellas.

3.60. Según el mismo Estatuto, la actuación administrativa cumple esencialmente

fines resarcitorios, de garantía y protección de los bienes que a cualquier título se
encuentren bajo la responsabilidad permanente o transitoria de aquellos a quienes
se dirige la Ley. Con el objeto de alcanzar este logro, la normatividad fija un trámite
ampliamente estructurado, que permite determinar la responsabilidad de las
personas que han ocasionado los daños o las pérdidas de dichos bienes, con el
propósito de que asuman su costo y, si es del caso, la administración lleve a cabo la
respectiva ejecución.

3.61. La Ley 1476 consagra un conjunto de garantías procesales en cabeza del

investigado, tales como la prevalencia de la dignidad humana durante la actuación,
los principios de legalidad, presunción de inocencia, debido proceso, defensa,
celeridad, culpabilidad y proporcionalidad, entre otras. Permite una averiguación
previa, que no es necesaria pues depende solo de si hay duda sobre la existencia de
la pérdida o el daño del bien; posteriormente tiene lugar la fase de instrucción
propiamente dicha y, por último, la emisión del correspondiente fallo.

3.62. El Estatuto determina, así mismo, la competencia para llevar a cabo la

investigación y emitir la decisión y consagra recursos contra las resoluciones de
fondo que se adopten durante el trámite; contiene también regulaciones específicas
sobre pruebas, nulidades, notificaciones, prescripción y caducidad de la acción
administrativa y la responsabilidad, respectivamente, acerca de impedimentos y
recusaciones, respecto de la posibilidad de responder en dinero o en especie y los
procedimientos para la fijación del precio que deberá sufragar quien sea encontrado
responsable del objeto perdido o dañado y para que el valor sea descontado
mediante nómina.

3.63. La regulación en mención, como particularidad, adopta un régimen de

responsabilidad subjetiva, solo por culpa (desde grado leve) o dolo y diseña su
estructura a partir de la creación de riesgos jurídicamente desaprobados y de su
concreción en resultados contrarios a derecho sobre los bienes. Así mismo, se
prevén causales de exoneración de responsabilidad.

3.64. A pesar de las similitudes y de que ambos persiguen fines resarcitorios, el

régimen de responsabilidad administrativa establecido en la Ley 1476 de 2011 es
distinto al sistema de responsabilidad fiscal, también de tipo administrativo, que se
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adelanta, de igual modo, a servidores públicos, en relación con bienes oficiales.

Mientras que el proceso de responsabilidad fiscal está a cargo de la
Contraloría General de la República y sus delegadas, pero sobre todo, “busca
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen
por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del
Estado”[38], la responsabilidad regulada por la referida Ley se imputa a todos los
servidores destinatarios de la misma, independientemente de que tengan o no a su
cargo la gestión fiscal de bienes públicos.

3.65. El elemento distintivo más importante entre los dos tipos de regímenes está
dado, en efecto, por la fuente del daño y de la responsabilidad administrativa, pues
en el proceso fiscal aquella proviene de una gestión contraria a la legalidad, a la
eficiencia, a la economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y valoración de los costos ambientales (artículo 6 de la Ley 610 de 2000),
respecto de bienes que, por razón del cargo, le han sido asignados a un servidor
público; en tanto que la causa de la responsabilidad en la Ley 1476 es la pérdida o el
menoscabo de bienes de las entidades destinatarias de la regulación, por los
respectivos servidores de ellas, sin que necesariamente tengan a su cargo la
respectiva gestión. Es posible, por eso, que haya lugar a responsabilidad de tipo
fiscal, por vulneración de los mencionados principios y, sin embargo, no concurrir
aquella regulada por la Ley 1476, si no se ha sucedido una pérdida o menoscabo de
los bienes en cuestión.

vii. Análisis constitucional de la disposición demandada

1. El carácter restrictivo de la medida adoptada por el legislador

3.66. Según la norma demandada, cuando los sujetos procesales hayan revisado o
recibido copias del expediente administrativo que se adelanta conforme a la
Ley 1476 de 2011, quedan notificados de todas las providencias que aparezcan en
él y que, por cualquier circunstancia, no lo estuvieran, desde que devuelvan el
cuaderno correspondiente o reciban las copias. El actor fundamentalmente estima
que esta “forma de notificación” no es eficaz y por esa razón infringe el debido
proceso administrativo.

3.67. Por su parte, todos los intervinientes y el Ministerio Público consideran que el
fragmento impugnado es ajustado a la Constitución. Algunos de ellos argumentan
que la “notificación por conducta concluyente” estaba prevista en otros estatutos
procesales como el Código de Procedimiento Civil y, ahora, en el
Código General del Proceso, y que no contraviene la Constitución por cuanto se trata
de un mecanismo de notificación excepcional y subsidiario de la personal y, al
mismo tiempo, genera iguales efectos que ésta. Así mismo, sostienen que la
disposición cuestionada establece claramente el momento y las condiciones a partir
de los cuales se considera surtida la notificación y todas sus consecuencias y que
las copias son una forma de tener conocimiento de las providencias, que es
finalmente el propósito de las notificaciones.

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3.68. Según se aclaró atrás (ver supra ii), la regulación demandada no instituye un
mecanismo de notificación por conducta concluyente respecto de los sujetos
procesales, por cuanto no da por notificadas decisiones a partir de comportamientos
de éstos que indiquen, muestren que las conocían con anterioridad, sino que a un
hecho, que puede consistir en la recepción de copias o en la revisión del expediente
de responsabilidad administrativa, el legislador asigna el efecto de notificación de
todas las providencias contenidas en la actuación. Según también se explicó y
resulta importante recalcar aquí, dicha consecuencia procesal de notificación de
todas las providencias obrantes en la actuación es una suposición objetiva de
conocimiento de las decisiones, derivada de la sola revisión del expediente o
recepción de sus copias.

3.69. Como primera cuestión, debe recordarse que a partir de cualquiera de los dos
mencionados hechos diseñados en la norma, los sujetos procesales se entienden
notificados dentro del proceso administrativo regulado por la Ley, incluso de las
providencias que debieron ser informadas personalmente, es decir, del auto que
ordena la vinculación del investigado, del que deniega, total o parcialmente, pruebas
y de las sentencias (inciso 2º del art. 57 de la Ley 1476 de 2011), en caso de que, por
cualquier razón, la respectiva notificación no se haya surtido antes, pues la norma
prevé que todas las providencias se tendrán por notificadas, sin importar el modo en
que inicialmente debieron ser dadas a conocer.

3.70. Ahora bien, mediante la disposición acusada, el legislador no implementó en

rigor un mecanismo de notificación sino que estableció una suposición de
conocimiento de las decisiones administrativas existentes en el expediente, como se
ha dicho. Fijó una imputación de conocimiento de aquellas a partir de dos hechos
específicos: la recepción de copias o la revisión de la actuación. Entiende que si los
sujetos procesales realizaron cualquiera de estos dos actos, conocieron el contenido
de las providencias dictadas por la administración y, por tal razón, los tiene por
notificados.

3.71. En vía de principio, puesto que este efecto de notificación global tiene la
capacidad para reemplazar cualquier otra forma de notificación de las providencias
administrativas dentro del trámite, incluida la propia notificación personal, el mismo
solo es constitucionalmente admisible en tanto garantice que los sujetos procesales
hayan tenido tanta certeza de la emisión de una providencia y su contenido, como
pudieron tenerla a través de esos otros métodos. Si se van a tener por notificados de
todo el expediente, el mecanismo debe asegurar que los interesados han podido
conocer real y efectivamente dichas decisiones y saber desde qué momento la
administración entiende que las conocieron.

3.72. Pues bien, bajo este aspecto la disposición enfrenta un primer inconveniente. A
través de la notificación personal y de cualquier otro modo de notificación, conforme
a las reglas generales, la autoridad le hace saber al sujeto, de manera expresa, que
le notifica una decisión, que queda procesalmente notificado y le ofrece la
posibilidad de acceder a aquella. La administración le advierte, mediante el
mecanismo de que se trate, que le comunica una o varias decisiones y le consiente
tomar copia de estas, de modo que el notificado puede tener certeza de que el acto
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de notificación se produjo y sobre cuál providencia y se le garantiza, de esta manera,

la posibilidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción.

3.73. Por el contrario, el efecto de notificación de todas las decisiones presentes en

el expediente administrativo, por revisión o recepción de fotocopias, se deriva de una
imputación de conocimiento de aquellas, por el mero hecho objetivo de esa revisión
o recepción de las reproducciones del expediente, desde cuando se devuelva el
cuaderno o se reciban las copias. La parte queda notificada de las decisiones en
tales casos, por ministerio de la ley, sin que la autoridad se lo ponga de presente o
se lo diga de forma explícita y por la sola ocurrencia de cualquiera de las
mencionadas situaciones. El problema es que, de este modo, el sujeto procesal no
sabrá siempre con certeza que la administración lo tiene por notificado y de qué
decisiones, pues falta esa manifestación de notificación que caracteriza, brinda
eficacia y seguridad a todos los mecanismos previstos en la Ley[39].

3.74. La disposición acusada da lugar, de esta manera, a que los sujetos procesales,
por la referida ausencia de advertencia por parte de la administración, no sean
eventualmente conscientes de que ya se entienden debidamente notificados de las
providencias para todos los efectos legales y pueden perder la oportunidad para
ejercer el derecho de defensa e impugnación. Así mismo, dado que las decisiones
notificadas en virtud de la revisión o recepción de copias son todas aquellas que no
lo han sido antes por otro mecanismo, tampoco el sujeto sabrá a ciencia cierta y con
exactitud cuáles son las providencias notificadas mediante esa forma residual.

3.75. Pese a lo anterior, podría pensarse que la medida sobre notificaciones

establecida por el legislador se basa en dos hechos que razonablemente conducen
a que el sujeto procesal se entere de manera efectiva de las decisiones
administrativas: la revisión del expediente y la obtención de copias, y que, así no
exista un acto de autoridad que le advierta que a partir de entonces queda notificado
de las providencias del expediente, se cumple el fin último de la notificación, que es
permitir el acceso del interesado al contenido de las resoluciones. Esto podría ser
cierto. Sin embargo, tampoco la efectiva comunicación de las decisiones aquí es
segura.

3.76. Con la expresión “revisar el expediente”, como se indicó al examinar el

contenido y alcance de la disposición, puede entenderse leer las providencias, pero
también “hojearlas” rápidamente o verificar que fueron emitidas, sin examinarlas ni a
leerlas. En razón de esta ambigüedad, “revisar el expediente” no es necesariamente
igual a conocerlo de forma real y efectiva y, sin embargo, el legislador le atribuye ese
conocimiento y tiene por notificada a la parte de las providencias en él contenidas. Y,
por otro lado, la disposición indica que la consecuencia de notificación se produce si
el sujeto procesal revisa o recibe fotocopias “del expediente”, lo cual puede ser
entendido en el sentido de que la revisión o las copias son de una, varias o todas las
providencia del expediente. Pese a esto, en cualquiera de las tres opciones
interpretativas, el legislador atribuye objetivamente conocimiento de todas las
providencias.

3.77. Lo expuesto anteriormente muestra que, bajo la suposición de conocimiento

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establecida en el inciso acusado, el legislador restringe de forma importante los

derechos de publicidad de los sujetos procesales, lo cual ocurre de dos maneras: en
primer lugar, por cuanto, si el interesado revisa el expediente administrativo o recibe
copias de las providencias, el legislador prescribe que queda notificado de las
providencias emitidas, sin que la administración le haya indicado esto de forma
explícita, por el solo acaecimiento de uno de los dos mencionados hechos. La
administración no le pone de presente, no le manifiesta que quedará notificado y, sin
embargo, esto es lo que ocurre de acuerdo con el inciso demandado, con lo cual la
certeza de saberse notificado de una decisión, con todos los efectos que esto
implica, se ve erosionada.

3.78. Tampoco hay indicación clara al sujeto acerca de cuáles son las providencias
que se entenderán notificadas por la revisión o recepción de copias, pues no pueden
serlo las que hayan sido notificadas con anterioridad y, a pesar de que ese elemento
pueda ser determinado por la administración con un examen detenido del cuaderno
correspondiente, lo cierto es que el afectado no tendrá seguridad al respecto.

3.79. Y, en segundo lugar, la notificación deducida de los actos de “revisar o

fotocopiar el expediente”, a causa de la indeterminada redacción de la frase, no
asegura un verdadero conocimiento de la actuación. La disposición permite que
prácticamente cualquier contacto material con el expediente, en que puede consistir
la denominada “revisión”, tenga efectos de notificación, sin que el sujeto procesal
haya tomado efectivamente conocimiento de sus piezas. Y del mismo modo, la
revisión o la obtención de copias, de una sola o algunas de las decisiones,
ocasionarían la consecuencia de notificación de la actuación en su integridad, esto
es, de la totalidad de las decisiones, sin que, de nuevo, la parte haya podido conocer
todas las providencias.

3.80. Debido a los problemas anteriores, los sujetos procesales en el proceso de

responsabilidad administrativa regulado en la Ley 1476 de 2011 podrían estar
obligadas por ciertas providencias respecto de las cuales no tuvieron certeza de que
estaban notificados y/o que nunca pudieron verdaderamente conocer y que, por
consiguiente, tampoco estuvieron en posibilidad de contradecir ni de impugnar. Se
trata, como es evidente, de una medida drásticamente restrictiva de la garantía de la
publicidad, principalmente del investigado, dentro del trámite regulado por la Ley y
de sus derechos de defensa y debido proceso.

3.81. En tanto supone las referidas consecuencias, la medida deberá ser examinada
a la luz del test de proporcionalidad, recurrentemente usado por esta Corte, con el
objeto de determinar si, dados los fines que persigue, puede ser considerada un
legítimo ejercicio de la potestad de configuración del legislador o si, por el contrario,
la autoridad normativa se extralimitó y, como consecuencia, la respectiva norma
debe ser excluida del sistema jurídico.

2. Análisis del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, a la luz del test de
proporcionalidad

a. El test de proporcionalidad en general y su intensidad estricta en este caso

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3.82. Según lo ha indicado esta Corporación, el test de proporcionalidad es una

herramienta metodológica que sirve al propósito fundamental de controlar la
constitucionalidad de las decisiones de los órganos políticos que pueden
comprometer los derechos fundamentales y, al mismo tiempo, limitar la
discrecionalidad judicial en asuntos constitucionalmente sensibles[40]. Es, por lo
tanto, una forma de analizar si el legislador ha excedido sus competencias, mediante
una argumentación judicial racionalmente justificada.

3.83. Como se sabe, la herramienta del test de proporcionalidad tiene tres

intensidades: leve, intermedia y estricta, que responden al alcance del escrutinio que
debe realizar la Corte y al espacio de configuración del legislador, lo cual depende
básicamente de los derechos o estándares que se ven afectados con la medida
restrictiva. Así, según ha dicho la Corte, se utiliza un test leve para enjuiciar medidas
que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de
política internacional; 4) cuando está de por medio una competencia específica
definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se
trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte
efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no
se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión.

En segundo lugar, se lleva a cabo un test intermedio: 1) cuando la medida puede

afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un
indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia.
Y, en tercer lugar, se emplea un test estricto de proporcionalidad: 1) cuando está de
por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa
a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la
Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones
de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso
efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la
medida prima facie afecta el goce de un derecho constitucional fundamental y 4)
cuando se examina una medida que crea un privilegio[41].

3.84. En el presente asunto, el efecto de notificación frente a los sujetos procesales

de todas las providencias que obren dentro el expediente, por el solo hecho de haber
revisado la actuación o recibido copia de la misma, limita de manera importante sus
derechos a la publicidad, la contradicción y al debido proceso, en cuanto no se prevé
una manifestación expresa de notificación por parte de la administración y, por lo
tanto, aquellos carecen de certeza sobre si se hallan, o no, notificados y respecto de
cuáles decisiones, y en razón de que la revisión o la recepción de copias “del
expediente” no asegura un conocimiento real de todas las decisiones contenidas en
el proceso.

3.85. En los anteriores términos, la disposición acusada implica restricciones,

evidentes y drásticas, a garantías procesales fundamentales de los administrados
dentro del trámite administrativo o, en otras palabras, genera afectaciones al goce de
derechos constitucionales fundamentales, las cuales plantean al legislador una
carga intensa de justificación. Correlativamente, estas restricciones habilitan un

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escrutinio riguroso por parte de la Corte para determinar si existen razones que
justifiquen la regulación acusada.

3.86. Dadas estas circunstancias, la constitucionalidad de la norma se examinará a

través de un test estricto de proporcionalidad y, por lo tanto, solo será compatible con
la Constitución si la medida: (i) persigue un fin constitucional imperioso, (ii) es
adecuada y efectivamente conducente para lograr ese fin, (iii) es necesario a efectos
de conseguir ese objetivo y (iv) los beneficios de adoptar la medida enjuiciada son
evidentemente superiores a las restricciones que ella impone a los principios
constitucionales afectados (juicio de proporcionalidad en sentido estricto)[42].

3.87. Conforme a la primera exigencia, la finalidad de la medida, además de legítima

e importante, debe ser fundamental o esencial desde el punto de vista constitucional.
No es suficiente que no se encuentre prohibida, que tenga cierto grado de relevancia
o plausibilidad, sino que debe exhibir un especial grado de fundamentalidad. En la
segunda etapa, se requiere que la medida en sí misma sea conducente para lograr
dicha finalidad, en el sentido de que, con gran probabilidad, sea idónea para
alcanzarla.

3.88. Cuando el examen pasa por la tercera fase, el medio escogido debe ser
necesario, imprescindible, la única alternativa para obtener la finalidad propuesta o,
en otras palabras, que no exista otro medio no lesivo o menos lesivo que el elegido.
Esta fase, ha dicho la Corte, "impone a la autoridad demostrar que desde el punto de
vista fáctico no existen instrumentos menos lesivos para el principio afectado que
aquel que fue elegido. Ello impone (a) un deber de valorar todas las alternativas
efectivamente conducentes a fin de establecer el grado de impacto que tienen en el
principio afectado y, una vez adelantada tal valoración, (b) una obligación de
identificar la medida que tenga menos injerencia en el principio”[43].

3.89. Y, por último, con arreglo al examen de proporcionalidad en sentido estricto, el

nivel de satisfacción de la medida a adoptar y los beneficios obtenidos deben
exceder con toda seguridad las limitaciones impuestas sobre los principios y valores
afectados con la medida, lo cual exigirá comparar (a) el peso o valor abstracto de los
principios que colisionan, (b) el grado especifico de afectación que la aplicación o no
de la medida que se juzga pueda tener en cada uno de los principios que se
enfrentan y (c) el nivel de certeza de las premisas fácticas con apoyo en las cuales
se determina el grado de afectación[44].

3.90. De acuerdo con las anteriores premisas, si la norma sometida al control

constitucional no supera una de las cuatro mencionadas etapas, no será compatible
con la Constitución y, por ende, procederá la declaratoria de su inexequibilidad. Esto,
sin perjuicio de que, en cumplimiento del mandato de racionalidad y suficiencia en la
argumentación que pesa sobre el juez constitucional, la Corte se pronuncie sobre las
demás exigencias[45].

b. El examen estricto de proporcionalidad de la medida adoptada por el legislador

Los fines constitucionales imperiosos

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3.91. Como se indicó, los fines perseguidos deben ser, en primer lugar, imperiosos.
En tanto la afectación que comporta la medida de notificación de todas las
providencias existentes dentro de la actuación, por el mero hecho de recibir copias o
revisar el expediente, por las razones que se han explicado con anterioridad, es
sumamente intensa, se requiere que, en primer lugar, se persigan fines
fundamentales o esenciales desde la perspectiva constitucional.

3.92. Según se advirtió al inicio de los fundamentos, con la consecuencia procesal

de notificación de todas las decisiones del expediente administrativo, a partir de su
sola revisión o de que al sujeto procesal le sean entregadas copias del mismo, no
ofrece mayor dificultad inferir que el legislador pretende sanear por anticipado la
actuación de defectos o vicios, derivados de la violación a los derechos de defensa y
debido proceso, por la falta de notificación de una o varias decisiones que haya
podido presentarse durante el trámite.

3.93. Es claro que el legislador aquí previó los eventuales problemas que se podrían
presentar debido a la carencia de comunicación de decisiones administrativas y las
consecuencias que ello acarrearía para la continuidad e integridad del proceso.
Precisamente, de conformidad con el artículo 89 de la Ley demandada, hay lugar a
declarar la nulidad de la actuación procesal, entre otras causales, por la violación del
derecho de defensa y la comprobada existencia de irregularidades sustanciales que
afecten el debido proceso.

3.94. En atención a lo anterior, el legislador intentó prevenir que una ocasional

omisión o indebida notificación tuviera que ser remediada a través de la nulidad,
instrumento más extremo y radical, y estableció el efecto de notificación general de
todas las providencias, por revisión del expediente o recepción de copias, el cual, de
esta manera, limita al máximo la posibilidad de que se constituyan causales que den
lugar a dicho remedio, debidas a problemas relacionados con la comunicación de la
decisiones.

3.95. La medida que se analiza, así, pretende sanear el trámite de irregularidades

derivadas de falencias en las notificaciones y, por consiguiente, se puede prever,
disminuye considerablemente las posibilidades de que el procedimiento sea anulado
por esta razón. Como consecuencia, la administración evitará la pérdida de recursos,
de esfuerzos y tiempo, que comportan las declaratorias de nulidad dentro de
cualquier tipo de proceso y podrá dedicarlos a otras investigaciones, pero sobre todo
podrá adelantar la actuación y emitir las decisiones de responsabilidad, de manera
mucho más rápida.

3.96. En efecto, el objetivo fundamental que, a juicio de la Corte, persigue el

legislador es la celeridad del trámite regulado en la Ley. Pretende que su
sustanciación sea rápida, que la función que cumple la administración sea efectiva,
ágil y pronta. Puesto que las nulidades son una de las medidas que más dilatan y
traumatizan el normal desarrollo de un proceso, si el trámite tiene pocas
probabilidades de sufrir tropiezos a causa de que etapas surtidas deban retrotraerse
para corregir eventuales defectos por errores en notificaciones, se garantiza en gran
parte que las fases del proceso se adelanten rápidamente y los fallos se dicten en el
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menor tiempo posible.

3.97. Garantizar la celeridad procesal y la pronta administración de justicia para

quienes se ven vinculados a un proceso judicial o administrativo, estima la Corte, es
un fin constitucional imperioso. El artículo 29 de la Carta consagra el derecho de toda
persona a una pronta y cumplida justicia, con el lleno de las fórmulas propias de
cada juicio y sin dilaciones injustificadas, y el artículo 228 de la Carta indica que “[l]a
administración de justicia es función pública…” y los términos procesales “se
observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”. La propia
jurisprudencia constitucional ha considerado expresamente, como parte integrante
del derecho al debido proceso y de acceder a la administración de justicia, el
“derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos
indebidos”[46].

3.98. Las dilaciones indebidas en el curso de los diferentes procesos, ha destacado

la Corte desde sus primeras sentencias, “desvirtúan la eficacia de la justicia y
quebrantan el deber de diligencia y agilidad que el artículo 228 impone a los jueces
que deben tramitar las peticiones de justicia de las personas dentro de unos plazos
razonables. Sopesando factores inherentes a la Administración de Justicia que exige
cierto tiempo para el procesamiento de las peticiones y que están vinculados con un
sano criterio de seguridad jurídica, conjuntamente con otros de orden externo propios
del medio y de las condiciones materiales de funcionamiento del respectivo
Despacho judicial, pueden determinarse retrasos no justificados que, por apartarse
del rendimiento medio de los funcionarios judiciales, violan el correlativo derecho
fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos”
(negrillas originales)[47].

3.99. En el ámbito más general de la administración pública, la celeridad supone

para los funcionarios la obligación de cumplir sus tareas, funciones y obligaciones
públicas con la mayor prontitud y agilidad y que, de esta manera, su gestión se
preste oportunamente y cubra las necesidades y solicitudes de los destinatarios y
usuarios en general[48]. Esta Corporación ha dicho que la celeridad encuentra
fundamento en el artículo 2º de la Constitución, en el cual se señala que las
autoridades de la Nación tienen la obligación de proteger la vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, lo cual es
desarrollado en el artículo 209 Superior cuando prescribe que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y deberá ser desarrollada
con fundamento, entre otros, en el principio de celeridad[49].

3.100. Con fundamento en lo anterior, puede sostenerse que la celeridad de los

procesos judiciales y administrativos es un fin, no solo plausible o valioso desde el
punto de vista de la Carta, sino que es imperioso y el legislador está obligado a
garantizarlo, mediante la generación de normas adecuadas e idóneas. La
jurisprudencia ha subrayado que una actuación sin dilaciones injustificadas o
indebidas hace parte de los derechos al debido proceso y al acceso mismo a la
administración de justicia y, de igual manera, ha destacado que, de acuerdo con la
Constitución, la administración pública debe desarrollar sus funciones con sujeción a
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ciertos principios, dentro de los cuales se encuentra la celeridad. El texto

constitucional, además, en varias disposiciones prescribe a las autoridades la
administración de una pronta y cumplida justicia y la observancia de los términos
procesales establecidos.

3.101. Así las cosas, la Corte considera que la medida adoptada por legislador
mediante el inciso acusado supera la primera etapa del test estricto de
proporcionalidad.

La conducencia de la medida

3.102. La medida impugnada mediante la acción de inconstitucionalidad entiende

notificados a los sujetos procesales de todo el expediente administrativo adelantado
con base en la Ley, cuando lo revisen o accedan a sus copias. Como se consideró,
por cuanto esa consecuencia procesal se basa en dos acciones que llevan a cabo
con frecuencia los sujetos procesales en relación con un proceso al que están
vinculados, la medida teóricamente podría evitar en buena parte la configuración de
causales de nulidad provenientes de indebidas o faltas de notificación y, en este
sentido, en proporción importante, que el trámite sea sometido a ese remedio
extremo, pues conjurará las situaciones más comunes que motivan su utilización.

3.103. A su vez, al reducirse sustancialmente las posibilidades de la declaratoria de

nulidad del proceso, en principio podría considerarse que se aumentan las
posibilidades de que la investigación sea instruida y el fallo emitido con prontitud y,
en consecuencia, que se favorece la celeridad procesal de la actuación. Por esta
razón, puede estimarse en vía de principio que la disposición es conducente para los
fines constitucionalmente imperiosos pretendidos por el legislador. Una situación,
opuesta, en cambio, ocurre con la imprescindibilidad de la medida.

La necesidad de la medida

3.104. La S. estima que tener por notificados a los sujetos procesales de todas las
providencias contenidas en el expediente de responsabilidad administrativa, por el
solo hecho de haber revisado o recibido copias del cuaderno, no es un medio
necesario para alcanzar el fin que se propone el legislador, pues no aparece
demostrado que sea la única vía existente en orden a obtener ese objetivo y, antes
bien, en la misma Ley demandada se observan otros medios que, prima facie, no
limitan el derecho de defensa y exhiben capacidad para alcanzar el propósito que se
desea lograr.

3.105 La Ley 1476 de 2011, que contiene el artículo parcialmente demandado,

contempla dos procedimientos para llevar a cabo el proceso de responsabilidad
administrativa por pérdida o deterioro de bienes de las entidades destinatarias de la
regulación, dependiendo del costo del producto menoscabado o destruido. El artículo
94 prevé el procedimiento abreviado para aquellos casos en que la cuantía del bien
tenga un valor inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Conforme a este procedimiento sumario, el servidor competente escuchará al
presunto responsable en diligencia de descargos, dispondrá y recaudará, dentro del

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término de cinco (5) días hábiles, más el término de la distancia si fuere necesario,
las pruebas a que haya lugar y proferirá fallo de única instancia dentro de los tres (3)
días hábiles siguientes, contra el cual solamente procederá recurso de reposición.

3.106. Por otro lado, si el costo del bien supera dos (2) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, se adelantará el denominado procedimiento ordinario (art. 95).
De acuerdo con este, la autoridad administrativa deberá ordenar la apertura de una
investigación administrativa, la cual tendrá una duración máxima de seis (6) meses,
si es una sola persona la investigada, o doce (12) meses, si los investigados son dos
o más. Recibido el expediente, el fallador de primera instancia procederá a su
estudio dentro de los quince (15) días hábiles siguientes y, si todas las diligencias
estás practicadas, declarará cerrada la investigación y los sujetos procesales tendrán
cinco (5) días para presentar alegatos de conclusión (art. 99).

Vencido el término anterior, el funcionario competente deberá proferir la decisión de

fondo en el término máximo de treinta (30) días, de ser uno el investigado, o sesenta
(60), en caso de sean dos o más (art. 104). La providencia es susceptible de
apelación y debe ser consultada si es absolutoria o decretó la cesación de
procedimiento (art. 70 y 71). La resolución del recurso o la consulta tendrá que ser
emitida dentro de los treinta (30) días siguientes, en caso de que la investigada solo
sea una persona o hasta sesenta (60) días, sin son dos o más las vinculadas (art.
106).

3.107. Apreciado de forma global, puede afirmarse que el proceso de

responsabilidad administrativa consagrado en la Ley demandada es ágil y rápido. En
condiciones normales, el procedimiento abreviado, aplicable en caso de que el bien
perdido o deteriorado tenga un valor inferior a dos salarios mínimos legales
mensuales, no deberá sobrepasar ocho (8) días, incluida la expedición del fallo. La
administración deberá garantizar el derecho de defensa, escuchar al investigado,
recaudar las evidencias necesarias para determinar la responsabilidad pertinente y
adoptar la decisión de fondo. En cualquier caso, la realización de todas las
diligencias no deberá superar dicho término, plazo notablemente corto y óptimo a los
fines de asegurar la celeridad del trámite.

3.108. Por su parte, la administración debe seguir el procedimiento ordinario para

investigar el menoscabo de bienes superiores a la mencionada cuantía, incluso si
consisten en productos de alto valor, empleados en el desarrollo de las funciones de
la fuerza pública o el ministerio de Defensa, cuya investigación puede implicar
investigaciones muy complejas. El término para adelantar la instrucción y emitir el
fallo de primer grado, de todas formas, no podrá ser superior, aproximadamente, a 8
o 14 meses, dependiendo si es una o más personas las investigadas, plazo que, así
mismo, se estima reducido y, sobre todo, favorece la posibilidad de decisiones
prontas. Al mismo fin contribuye la resolución del recurso de apelación y del grado
de consulta en un término máximo de treinta o sesenta días, según si el vinculado es
uno o más sujetos.

3.109. En términos generales, los términos breves de cada fase y su delimitación

rigurosa en la estructura del proceso son un conjunto fundamental de elementos,
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proyectados de manera clara en aras de favorecer la prontitud de ese tipo de

trámites, que con seguridad contribuyen a que las sentencias y la resolución de los
recursos sean rápidas y a que, por lo tanto, la actuación sea célere. El procedimiento
abreviado es un trámite de pocos días, que permite a la administración resolver los
asuntos relativos a bienes de escaso valor de forma efectiva y al investigado una
definición ágil de su situación. En el procedimiento ordinario, pese a que los plazos
se amplían en atención a la cuantía de los bienes, no es por demasiado tiempo, las
etapas siguen límites precisos, especialmente en cuanto a la investigación y
adopción de las decisiones de primera y segunda instancia, todo lo cual evita
dilaciones injustificadas y garantiza un trámite corto.

3.110. Por otra parte, pese a que el proceso de responsabilidad administrativa

cumple fines esencialmente resarcitorios de protección a los bienes que a cualquier
título se encuentren bajo la responsabilidad permanente o transitoria de las
entidades destinatarias de la Ley en mención (art. 38), dentro de los que pueden
considerarse principios rectores y garantías de la actuación, previstos en los
primeros artículos de la Ley, se encuentra precisamente la oficiosidad del proceso, a
fin de proporcionarle celeridad. El artículo 7º prescribe: “[c]eleridad del proceso. El
funcionario competente impulsará oficiosamente la actuación administrativa y
cumplirá estrictamente los términos previstos en esta ley”.

3.111. De acuerdo con lo anterior, las etapas y reglas procedimentales que deben
ser seguidas no avanzan solo a disposición del investigado u otros sujeto procesales
sino que será obligación de la autoridad administrativa impulsarlas y, sobre todo,
observar de manera rigurosa los plazos establecidos en la Ley, lo cual tendrá
particular relevancia en lo relativo a los términos máximos de duración de la
investigación administrativa y de los que se dispone para la emisión del fallo y la
resolución de los recursos y la consulta. El cumplimiento estricto de estos tiempos,
ordenado expresa y perentoriamente por la norma en mención, asegura también el
desarrollo de un proceso que, en general, avance y termine con decisiones prontas.

3.112. En el ámbito de las notificaciones, además de los mecanismos tradicionales

(personal, por edicto, por aviso y por estado) se prevé la notificación por conducta
concluyente, si el sujeto procesal hubiere interpuesto recurso contra la respectiva
providencia o actuado en diligencia o trámite a que se refiere la decisión no
notificada, medio que, según se ha mostrado, asegura con certeza el conocimiento
del fallo y permite, de manera razonable y garantista, entender por notificada una
decisión y ahorrar el tiempo que se emplearía en su notificación a través de otra
modalidad. Pero, además, la Ley establece la posibilidad de que las decisiones que
deban notificarse personalmente lo sean a través de medios electrónicos, como el
fax y el correo electrónico del investigado o de su defensor, si previamente y por
escrito los sujetos procesales han manifestado su acuerdo, lo cual posibilita que la
comunicación de las providencias pueda ser surtida de manera expedita.

3.113. Como se observa, en la Ley 1476 de 2011 hay diferentes normas claramente
orientadas a lograr la celeridad del proceso. Se cuenta con reglas relacionadas con
los términos máximos de cada fase, de cada trámite en concreto y de la toma
decisiones y resoluciones de recursos. Así mismo, se prevén dos procedimientos
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específicos, establecidos en función del valor del bien cuyo valor se busca recuperar,
todo con el objeto de ahorrar tiempo y lograr decisiones en tiempos breves.

3.114. En articulación con lo anterior, entre sus principios, la Ley consagra el

principio de la celeridad procesal, de la cual se deriva un mandato de oficiosidad de
la actuación, de manera que la administración está obligada a impulsarla y a
observar con rigurosidad lo previsto para cada etapa y, de otro lado, un mandato de
cumplimiento estricto de los términos previstos en la regulación general del proceso.
Por último cuando se requieran comunicar personalmente decisiones, se destaca el
mecanismo de la notificación por conducta concluyente y la posibilidad de emplear,
con la debida aquiescencia de los interesados, mecanismos electrónicos de
notificación como el correo electrónico y el fax, los cuales permiten que la forma de
dar a conocer las decisiones a los interesados sea eficaz.

3.115. Las mencionadas regulaciones no solo tienen un propósito anclado a la

celeridad del proceso administrativo que se viene comentando sino que, con
seguridad, pueden garantizar un grado significativamente alto de cumplimento de
ese objetivo. Además, se trata de normas que no comportan, prima facie,
vulneraciones al derecho de defensa y al debido proceso, como sí lo hace la medida
enjuiciada. En consecuencia, la Corte concluye que la disposición demandada no es
imprescindible para obtener el fin constitucional pretendido y, por lo tanto, no supera
la tercera etapa del test estricto de proporcionalidad, conclusión que basta por sí sola
para declarar la inexequibilidad de la medida examinada.

3.116. Pese a lo anterior, en virtud de la carga de racionalidad y suficiencia que pesa

sobre la argumentación que debe ofrecer el juez constitucional para declarar
incompatible con la Constitución una medida adoptada por el legislador, la Corte
mostrará que la disposición demandada, además de no ser imprescindible para
alcanzar el fin trazado, tampoco es proporcionada en sentido estricto. Se aclara que,
si bien lo que sigue no es estrictamente necesario desde el punto de vista de la
lógica del razonamiento llevado a cabo a través del test de proporcionalidad, sí
adquiere un valor importante en el plano de la legitimidad del control ejercicio por la
Corte Constitucional.

La proporcionalidad en sentido estricto

3.117. Conforme a esta fase, la norma creada por el legislador y sometida a

escrutinio debe reportar beneficios y un nivel de satisfacción de los derechos o
principios fundamentales supuestamente pretendidos, que exceda ostensiblemente
las limitaciones impuestas sobre los derechos intervenidos con ella. Para este
examen, como se indicó, se deberá analizar el peso abstracto de los principios en
conflicto, el grado específico de afectación que la aplicación o no de la disposición
pueda comportar sobre cada uno y la certeza de las premisas fácticas con apoyo en
las cuales se determina el grado de afectación.

3.118. La medida creada por el legislador que aquí se controla restringe principios
esenciales al Estado de derecho, como lo son las garantías a la publicidad de las
decisiones, defensa y debido proceso administrativo, cuyo peso abstracto es, por
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consiguiente, muy alto. No solo son derechos fundamentales celosamente

protegidos por el constituyente en el artículo 29 de la Carta y por la jurisprudencia
constitucional[50], sino que son una de las principales conquistas de la democracia
liberal, contra el despotismo y la arbitrariedad en el diseño de los procesos judiciales
o administrativos. Ha dicho la Corte que el debido proceso representa un límite
jurídico al ejercicio del poder político, en la medida en que las autoridades públicas
únicamente pueden actuar dentro de los ámbitos establecidos por el sistema
normativo[51] y que constituye la garantía consustancial e infranqueable que debe
acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los
sujetos cargas, castigos, sanciones o prerrogativas[52].

3.119. En segundo lugar, la norma demandada limita de manera grave y efectiva los
mencionados derechos, pues, como se ha puesto en evidencia, entiende a los
sujetos procesales notificados de todas las providencias que componen el
expediente administrativo, por la sola circunstancia objetiva de haberlo revisado o
recibido sus copias, pese a que aquellos puedan, eventualmente, no tener la certeza
de que están notificados de todas las decisiones contenidas en el cuaderno,
seguridad que caracteriza los mecanismos de notificación. Así mismo, cualquier
contacto físico con el expediente puede ser interpretado como la “revisión” del
mismo, sin que verdaderamente un conocimiento de las piezas procesales haya
tenido lugar.

3.120. Y, por último, la disposición da lugar a que, no obstante los interesados hayan
recibido copias o revisado solamente una o algunas decisiones, el legislador asigne
la comentada consecuencia de notificación frente a todas las providencias. Todo
esto trae como consecuencia que los sujetos procesales del proceso de
responsabilidad administrativa puedan ser afectados por decisiones respecto de las
cuales no tenían seguridad de estar notificados o que nunca conocieron realmente y,
por consiguiente, tampoco estuvieron en posibilidad de contradecir ni impugnar. La
limitación a las mencionadas garantías es, de esta manera, evidente.

3.121. Ahora bien, los fines buscados con la medida controlada, debe decirse, tienen
también un alto valor constitucional abstracto. La celeridad en los procesos
administrativos, pretendida mediante una medida que disminuye las posibilidades de
anulación de los trámites, está consagrada en varias disposiciones de la Carta y
reafirmada como principio de la administración pública. Pese a lo anterior, puede
considerarse que la disminución del nivel de realización de tal principio, con la
exclusión de la medida del sistema jurídico, no es protuberante y ni siquiera resulta
evidente. De hecho, podría decirse que es dudosa.

3.122. Abstractamente, la norma creada por el legislador podría generar un nivel de

agilidad en el trámite administrativo que desde ahora no se tendrá, a causa de su
retiro de ordenamiento jurídico. Sin embargo, lo cierto es que la celeridad del
proceso administrativo regulado por la Ley viene proporcionada especialmente por
las etapas altamente racionalizadas y cortas que lo caracterizan, el principio de
oficiosidad, la perentoriedad de los términos y ciertos mecanismos de notificación.
En otras palabras, es posible afirmar que aquello que se deja de obtener con la
inexequibilidad es incierto, principalmente por la existencia de otros medios
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alternativos, de hecho más efectivos, en orden a la obtención del objetivo

constitucional pretendido.

3.123. En conclusión, la medida creada por el legislador es desproporcionada en

sentido estricto, pues, pese a que el peso abstracto e importancia de los fines
perseguidos y de los derechos sacrificados son, de cierta manera, similares, el
análisis a partir de las premisas fácticas ha mostrado que dicho medio resulta
excesivo. Mientras que si la norma creada por el legislador se mantiene, la limitación
a los derechos de publicidad, defensa y debido proceso no es solo hipotética sino
real, la afectación al principio de celeridad de los procesos administrativos con su
exclusión del sistema jurídico no es ni siquiera segura, principalmente porque otras
disposiciones adoptadas por el legislador en la misma Ley 1476 de 2011 tienen una
eficacia aún más evidente para obtener el objetivo buscado.

3.124. Con fundamento en lo anterior, la S. concluye que el legislador, a través del

efecto de notificación de todas las providencias contenidas en el expediente
administrativo de responsabilidad, frente a los sujetos procesales, por el mero hecho
de revisarlo o recibir copias de las providencias, excedió su potestad de
configuración, por cuanto vulneró injustificadamente los derechos a la publicidad de
las decisiones administrativas, de defensa y debido proceso. Como consecuencia, el
inciso acusado que lo consagra será declarado inexequible.

VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE
DECLARAR INEXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, “[p]or la
cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes
de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o
vinculadas o la Fuerza Pública”.

N., comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional

María Victoria Calle Correa

Presidenta

LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

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Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

Con salvamento de voto

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Magistrado

Ausente

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Ausente

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Sentencia C- 1052 de 2001, MP M.J.C.E., reiterada en Sentencia C-259 de 2011, MP

L.E.V.S..

[2] Sentencias C-849 de 2012 y C-259 de 2011, MP L.E.V.S..

[3] I..

[4] F. 8 de la demanda.

[5] F. 6 de la demanda.

[6] F. 15 de la demanda.

[7] Auto 197A de 2011, MP J.I.P.P., reiterado en el Auto 213 de 2015, MP Gloria S.O.D..

[8] Sentencia T-073 de 1997, MP V.N.M., reiterada en las Sentencia C-641 de 2002, MP
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R.E.G. (AVA.B.S., SV E.M.L. y Á.T.G.) y C-980 de 2010, MP G.E.M.M..

[9] Ver Sentencias T-467 de 1995 y T-238 de 1996, MP V.N.M.. Así mismo, la Sentencia T-
061 de 2002, MP R.E.G., citada en la Sentencia C-641 de 2002.

[10] Sentencia C-641 de 2002, citada.

[11] Ver Sentencias T-345 de 1996, M.E.C.M. y C-731 de 2005, MP Humberto Sierra Porto,
citadas en la Sentencia C-089 de 2011, MP L.E.V.S..

[12] Cfr. C-641 de 2002, citada, y C-980 de 2010, MP G.E.M.M..

[13] En la Sentencia C-980 de 2010, MP G.E.M.M., se afirmó: “A partir de una noción de

“procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento
administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de
producción de los actos administrativos [G. de Entrerría Eduardo y F.T.R.. Curso de
derecho administrativo. Ed. Cívitas s.a. Madrid 1992. P.. 420]. Su objeto principal es la
satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes
ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este
tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las
garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el
administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que
persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico,
o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene
por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general.
Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil,
rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la
Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y
oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad
particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como
un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las
garantías que conforman el debido proceso”.

[14]Sentencia T-391 de 1997, MP J.G.H.G.. Ver, así mismo, T-196 de 2003, MP J.C.T.; C-
089 de 2011, MP L.E.V.S.; T-555 de 2010, MP J.I.P.P.. Sobre el debido proceso
administrativo, ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, MP A.M.C. (SVF.M.D. y
S.M. De Echeverri); C-653 de 2001, MP M.J.C.E. (SVA.B.S., J.A.R., R.E.G. y Á.T.G.); C-
506 de 2002, M.M.G.M.C.; T-1142 de 2003, MP E.M.L.; T-597 de 2004, MP M.J.C.E.; T-
031 de 2005, MP J.C.T.; T-222 de 2005, MP Clara I.V.H.; T-746 de 2005, MP Clara I.V.H.;
C-929 de 2005, MP A.B.S. y C-1189 de 2005, MP H.A.S.P. (AVJ.A.R.).

[15] Sentencia C-980 de 2010, MP G.E.M.M.. En la misma sentencia se dijo: “[e]n

consecuencia, por tratarse de un derecho fundamental, el derecho al debido proceso
administrativo “exige a la administración pública sumisión plena a la Constitución y a la ley
en el ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen los artículos 6°, 29 y 209 de la
Carta Política”, pues de otra forma se transgredirían los principios que gobiernan la
actividad administrativa (igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción), y
se vulnerarían especialmente los derechos fundamentales de las personas que acceden a

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la administración o de alguna forma quedan vinculadas por sus actuaciones”.

[16]“Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes Sentencias T-

099 de 1995, T-238 de 1996, T-324 de 1999, T-165 de 2001, C-641 de 2002 y C-
802 de 2006”.

[17] C-980 de 2010, MP G.E.M.M..

[18] C-641 de 2002, citada, y C-980 de 2010, MP G.E.M.M..

[19] Sentencia T-165 de 2001, MP J.G.H.G.. Ver, también, T-907 de 2006, MP R.E.G. (SV
Humberto Sierra Porto).

[20] Ver, a este respecto, sentencias C-648 de 2001, MP Marco G.M.C.; T-608 de 2006, MP
H.A.S.P.; T-358 de 2012, MP J.I.P.P. (AVN.P.P. y otro); T-783 de 2004, MP J.A.R..

[21] C-641 de 2002, citada, y C-980 de 2010, MP G.E.M.M.; C-925 de 1999, MP V.N.M.

[22] Sentencia C-1335 de 2000, MP C.G.D..

[23] C-035 de 2014, MP L.E.V.S..

[24] I.. Ver, también, C-1264 de 2005, MP Clara I.V.H..

[25] C-035 de 2014, MP L.E.V.S..

[26] C-929 de 2005, MP A.B.S.. Ver la exequibilidad condicionada en este sentido, en la

Sentencia C-035 de 2014, MP L.E.V.S..

[27] I..

[28] C-1114 de 2003, citada.

[29] C-980 de 2010, MP G.E.M.M..

[30] C-1114 de 2003, citada.

[31] C-012 de 2013, MP M.G.C..

[32] Sentencia C-016 de 2013, MP G.E.M.M..

[33] Ha dicho la Corte: “[l]a consagración de formas electrónicas de notificación por aviso
electrónico, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, como mecanismo subsidiario para
suplir trámites de notificación infructuosos, no resulta violatoria del debido proceso, ni,
puntualmente, del derecho de defensa. En materia de notificaciones por correo, resulta
constitucionalmente admisible la inserción del aviso en la página electrónica de la DIAN,
cuando el correo sea devuelto; pero ello no releva a la Administración de las
consecuencias, cuando la devolución del correo acontezca por razones imputables a la
entidad estatal. En consecuencia, los artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de
2012 se encuentran ajustados al Art. 29 de la Constitución Política”. Sentencia C-
016 de 2013, MP G.E.M.M..
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016 de 2013, MP G.E.M.M..

[34] C-620 de 2004, MP J.A.R..

[35] Cfr. Sentencia C-640 de 2002, M.M.G.M.C..

[36] Cfr. Sentencia C-035 de 2014, MP L.E.V.S..

[37] CP.: M.C.R.L..

[38] Sentencias C-557 de 2001, MP M.J.C.E.; C-832 de 2002, MP Á.T.G. (AVA.B.S. y

J.A.R.); C-735 de 2003, MP Á.T.G.; T-1031 de 2003, MP E.M.L.; C-557 de 2009, MP
L.E.V.S. y T-604 de 2011, MP H.A.S.P., providencias reiteradas en la Sentencia T-
151 de 2013, M.A.J.E..

[39] En este sentido, por ejemplo, cuando el procedimiento específico lo permite, si una
decisión administrativa es adoptada en audiencia, no obstante es evidente que el sujeto
procesal asistente la conoció, el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica que
para entender surtida la notificación en estrados es necesario que el juez deje constancia
“de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas” (art. 67, núm. 2).

[40] C-720 de 2007, MP (e) C.B.M..

[41] I.., nota 15.

[42] Sentencia C-743 de 2015, MP (e) M.Á.R..

[43] I..

[44] I.. Ver, así mismo, las sentencias C-720 de 2007, cit., y SU-626 de 2015, MP M.G.C..

[45] C-720 de 2007, cit.

[46] C-383 de 2013; T-006 de 1992, M.E.C.M. y C-037 de 1996, MP V.N.M..

[47] T-006 de 1992, MP E.C.M..

[48] C-826 de 2013, MP L.E.V.S.. Ver, así mismo, la Sentencia T-731 de 1998, MP
J.G.H.G..

[49] C-826 de 2013, cit.

[50] Ver C-012 de 2013, MP M.G.C.; T-796 de 2006, MP Clara I.V.H.; C-980 de 2010, MP
G.E.M.M.; T-442 de 1992, MP S.R.R..

[51] T-1005 de 2006, MP Clara I.V.H..

[52] C-1341 de 2001, MP Á.T.G..

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