Serie Espacio Público

Ministerio de Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

Guía Metodológica 6
Saneamiento y Titulación de
la Propiedad Pública
Inmobiliaria

6
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo
Territorial Dirección de Sistema
Habitacional República
1 de Colombia
 Serie Espacio Público
Guía No. 6
Guía de Guía de Saneamiento y
Titulación de la Propiedad Pública
Inmobiliaria
•
Dirección de Sistema Habitacional
Director: David Buitrago Caicedo
Teléfono: 332 3400 - 332 3434
Calle 37 No. 8-40 Bogotá D.C.
www.minambiente.gov.co

Libertad y Orden
República de Colombia

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

SANDRA SUÁREZ PÉREZ

MINISTRA DE AMBIENTE,
VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL
DAVID BUITRAGO CAICEDO
VICEMINISTERIO DE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (E)
DAVID BUITRAGO CAICEDO
DIRECTOR SISTEMA HABITACIONAL
GERENTE FONVIVENDIA
NADIME YAVER LICHT
COORDINADORA
LUÍS FERNANDO CASTRILLÓN
LUÍS EMIRO SALGADO LORA
ELABORACIÓN

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN
GRUPO DE COMUNICACIONES MAVDT
JOSÉ ROBERTO ARANGO R. • WILSON GARZÓN

IMPRESIÓN
NUEVAS EDICIONES LTDA.
BOGOTÁ, DICIEMBRE DE 2005

ISBN 958-97785-0-X
Contenido

Introducción 5

1. Marco Normativo de la Propiedad Pública Inmobiliaria 6

1.1. Constitución política 6
1.2. Legislación general 8
1.3. Legislación territorial y urbanística 9

2. Propiedad Pública Inmobiliaria 13

2.1. Del título y el modo 13

3. Bienes de Propiedad de Entidades Públicas 15

3.1. Bienes de uso público 15
3.2. Bienes fiscales 15
3.3. Bienes baldíos 15
3.4. Bienes vacantes 16

4. Saneamiento de la Propiedad Pública Inmobiliaria 17

4.1. Concepto de saneamiento de la propiedad pública inmobiliaria 17
4.2. Instrumentos para el saneamiento de la propiedad pública inmobiliaria 17

5. Procesos para Saneamiento de la Propiedad Pública

Inmobiliaria 19
5.1. Diagnóstico general sobre la situación de la propiedad pública inmobiliaria 19
5.2. Adquisición de bienes fiscales por parte de las entidades territoriales 20
5.3. Procedimiento para la ejecución de los programas de titulación 21
5.4. Cesión de zonas de uso público 34
5.5. Procedimiento de adjudicación de bienes baldíos 38
5.6. Procedimiento de adjudicación de bienes ejidos 45
5.7. Proceso de expropiación 47
5.8. Proceso de la extinción del dominio 49
5.9. Procedimiento de actas de transferencia de la Nación a través del
Fondo de Inmuebles Nacionales 51

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Guía dG
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t oi e ny t o Ty iTt iut ul al ca icói ón n ddeel a Pl ar o pPi reodpai de P
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 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

Introducción

El Plan Nacional de Desarrollo, «Hacia un Estado Comunitario», tiene como uno de

sus objetivos «Hacer de Colombia un país de propietarios»; para ello el Gobierno
Nacional promoverá acciones que permitan a las entidades de derecho público
contar con las herramientas necesarias para manejar la información sobre los
bienes inmuebles de su propiedad, el diagnóstico sobre la certeza de esa
información y los mecanismos jurídicos disponibles para sanear las situaciones
irregulares que se presenten.
El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo
Territorial, busca contribuir a este proceso presentando la Guía para el
Saneamiento de la Propiedad Pública Inmobiliaria, a fin de que las entidades de
derecho público se apropien de las herramientas jurídicas existentes y ejecuten los
procesos definidos para incorporar los inmuebles de su propiedad dentro del
inventario, identificando los que estén libres de limitaciones en el dominio, los que
se encuentren limitados con gravámenes o afectaciones de tipo urbanístico que
impidan su libre disposición, y aquellos bienes sobre los cuales se ejerce la
propiedad como una mera expectativa en derecho.
La Guía para el saneamiento de la propiedad pública inmobiliaria desarrolla el
Documento Conpes 3305 de agosto de 2004, que plantea la necesidad de
fortalecer la relación entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, a partir
del ejercicio de los principios constitucionales que determinan el desarrollo urbano,
tales como la función social y ecológica de la propiedad, participación en la
plusvalía y la definición del urbanismo como función publica.
A su vez, la Guía contribuye al cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 716 de 2001,
que ordena a cada Municipio o Distrito adelantar el saneamiento contable sobre los
bienes inmuebles de su propiedad, a partir de la elaboración del inventario del
patrimonio inmobiliario que tienen en su haber, jurídicamente saneado.
Estas actuaciones forman parte del proceso de «transparencia y eficiencia del
Estado» de que trata el Plan Nacional de Desarrollo, dentro de los objetivos de la
acción del Estado señalados en el artículo 1º de la Ley 812 de 2003.
El interés que asiste a este proyecto consiste en entregar las herramientas jurídicas
necesarias para que las entidades de derecho público del orden nacional,
departamental, distrital y municipal incorporen dentro de su inventario los bienes
inmuebles que sean de su propiedad con el cumplimiento de los requisitos exigidos
en la Ley, debidamente saneados, alcanzando de esta manera una administración
pública transparente, ágil y eficiente.

5
5
 GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

1. Marco normativo de la Propiedad Pública Inmobiliaria

La propiedad pública sobre bienes inmuebles es ejercida por la Nación, las
entidades de derecho público del orden nacional y las entidades territoriales, y por
lo tanto, el conocimiento del régimen legal sobre la propiedad inmobiliaria les
permite identificar los elementos jurídicos necesarios para la ejecución de las
políticas de saneamiento.
A continuación, se presenta el articulado de la legislación civil con las definiciones y
conceptos sobre títulos, modos de adquirir el dominio, la tradición y los bienes
sobre los cuales se ejerce la propiedad pública.

1.1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Función Social de la propiedad
«Artículo 58.- Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una Ley expedida por
motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de
los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal le es
inherente una función ecológica….»
Este artículo constituye el eje para la definición de las políticas de intervención en
el territorio por parte de los Municipios y Distritos a través de la planeación y
actuación urbanística, para lograr su manejo eficiente en la defensa de los
intereses de la comunidad.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-595 de 1995 ha desarrollado
este principio advirtiendo que «la propiedad, en tanto que función social, puede ser
limitada por el legislador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés
público o beneficio general de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de
salubridad, urbanismo, conservación ambiental, seguridad, etc., el interés individual
del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social».
Con la precisa regulación del artículo 58 de la Carta Política, la propiedad privada
adquiere un alcance «no sólo como un derecho sino como un deber que implica
obligaciones», garantizando de esta manera su función social y ecológica a través
de la integración entre los derechos del propietario y los intereses de la
colectividad.
Ya desde antes de la Constitución de 1991 la Corte Suprema de Justicia había
advertido mediante sentencia del 9 de noviembre de 1989 con ponencia de Fabio
Morón Díaz, lo siguiente: «….no siendo en verdad suficiente la actuación
indirecta del Estado por la mera limitación de las libertades privadas, el Legislador
puede señalar como obligación social de los propietarios atender los procesos de
planeación y gestión urbanística y, en estas condiciones, puede o no admitir una
facultad absoluta de los propietarios para decidir sobre la existencia y disposición
de las ciudades y

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 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

condicionar la garantía al derecho de propiedad a su uso social planificado, en

términos de construcción y urbanización».
En desarrollo de lo planteado por el artículo 58 de la Constitución Política, se
indican los principios constitucionales que regulan la relación entre la propiedad
privada y el interés colectivo, así:
Garantía de la propiedad privada.
Primacía del interés público o social sobre el privado.
Función social de la propiedad privada.
Compromiso ambiental reflejado en la función ecológica de la propiedad.
Expropiación mediante sentencia judicial e indemnización por motivos de
utilidad pública.
«Artículo 63.- Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico
de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables».
1
«Artículo 102.- El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte,
pertenecen a la Nación.»
2
Este artículo establece lo que la Corte Constitucional denomina «dominio
eminente», por medio del cual el Estado ejerce la soberanía sobre todos los bienes
situados dentro del territorio, sean de dominio privado o público. Al respecto la
Corte Constitucional en sentencia C-595 de 1995, expresó:
«El artículo 102 de la Constitución, al referirse al territorio y a los bienes públicos
que de él forman parte, para señalar que pertenecen a la Nación, consagra el
llamado dominio eminente; el Estado no es titular del territorio en el sentido de ‘ser
dueño’ de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él.
El dominio eminente es un poder supremo sobre el territorio, vinculase a la noción
de soberanía. Se ejerce potencialmente sobre todos los bienes situados dentro del
Estado, ya se trate dentro del dominio privado o público del mismo o de la
propiedad de los particulares o administrados. El dominio publico es un conjunto o
suma de bienes sometido a un régimen jurídico especial, distinto del que rige los
bienes de dominio privado»1
«Artículo 332.- El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a
las leyes preexistentes.»
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la misma sentencia ha precisado:
PENAGOS, Gustavo, Los Bienes de Uso Público. Ediciones
«Son Doctrina y Ley Ltda. el
del Estado Bogotá, 1998. Pág. 436
subsuelo (CORTE
y los CONSTITUCIONAL,
recursos Sentencia
naturales noC-595 de 1995, expediente
renovables de D-971)
conformidad con el artículo 332 de la Constitución Política; el mar territorial, la
IBIDEM, Pág. 435.
zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el
espacio
aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético, así
como los bienes que posee como propiedad privada, en iguales condiciones que
los particulares»2

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

1.2. LEGISLACIÓN GENERAL

1.2.1. Código Civil

El Código Civil Colombiano identifica el derecho de dominio o propiedad sobre las
cosas, y frente a la propiedad pública define los bienes que son de propiedad de la
Unión y las clases de bienes según su uso. A continuación se exponen las
principales definiciones que contiene el Código Civil sobre la propiedad y que
sirven de fundamento legal para plantear el marco normativo propuesto.

1.2.1.1. Del Dominio

«Artículo 669.- El dominio (que se llama también propiedad) es el derecho real en
una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra
Ley o contra derecho ajeno. La propiedad separada del goce de la cosa, se llama
mera o nuda propiedad».
«Artículo 673.- Los modos de adquirir el dominio son la ocupación, la accesión, la
tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción».
«Artículo 674.- Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la
República. Si además su uso pertenece a todos lo habitantes de un Territorio, como
el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso
público o bienes públicos del Territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se
llaman bienes de la Unión, o bienes fiscales».
«Artículo 675.- Son bienes de la Unión todas las tierras que estado situadas dentro
de los límites territoriales, carecen de otro dueño».

1.2.1.2. De La Ocupación
«Artículo 706.- Estímanse bienes vacantes los bienes inmuebles que se
encuentran dentro del territorio respectivo a cargo de la Nación, sin dueño aparente
o conocido; y mostrencos los bienes muebles que se hallen en el mismo caso».

1.2.1.3. De La Tradición
«Artículo 740.- La tradición es un modo de adquirir el dominio de las cosas, y
consiste en la entrega que el dueño hace de ellas a otro, habiendo por una parte
la facultad e intención de transferir el dominio, y por otra la capacidad e intención
de adquirirlo. Lo que se dice del dominio se extiende a todos los otros derechos
reales».
«Artículo 745.- Para que valga la tradición se requiere un título traslaticio de
dominio, como el de venta, permuta, donación, etc».
«Artículo 749.- Si la Ley exige solemnidades especiales para la enajenación, no se
transfiere el domino sin ellas».
«Artículo 765.- El justo título es constitutivo o traslaticio de dominio. Son
constitutivos de dominio la ocupación, la accesión y la prescripción.

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MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

Son traslaticios de dominio los que por su naturaleza sirven para trasferirlo, como
la venta, la permuta, la donación entre vivos…….»

1.2.1.4. De La Compraventa
«Artículo 1857.- La venta se reputa perfecta desde que las partes han convenido en
la cosa y en el precio, salvo las excepciones siguientes:
- La venta de los bienes raíces y servidumbres y la de una sucesión hereditaria, no
se reputan perfectas ante la Ley, mientras no se ha otorgado escritura pública...»
Se trata del concepto de solemnidad que debe revestir todo acto de disposición
sobre bienes inmuebles, representado en la escritura pública. Según lo expuesto,
no es posible transferir la propiedad inmobiliaria sino a través del otorgamiento de
una escritura pública.
1.2.2. Decreto Ley 960 De 1970. Por el cual se expide el Estatuto Notarial
«Artículo 12.- Deberán celebrarse por escritura pública todos los actos y contratos
de disposición o gravámenes de bienes inmuebles, y en general aquellos para los
cuales la Ley exija esta solemnidad».
1.2.3. Decreto Ley 1250 De 1970. Por el cual se expide el Estatuto del registro de
instrumentos públicos
«Artículo 2.- Están sujetos a registro:
1. Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que
implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación,
gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real
principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o
prendario…»

1.3. LEGISLACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA

La legislación sobre la propiedad pública inmobiliaria está conformada, además de
la contemplada en el Código Civil, por las recientes normas de carácter territorial y
urbanística que regulan situaciones particulares de los inmuebles de propiedad de
las entidades territoriales, ya se trate de bienes fiscales o de uso público.

1.3.1. Decreto 1222 de 1986. Código de Régimen Departamental

Este régimen no sufrió mayores modificaciones con la Constitución de 1991, salvo
la supresión de las figuras de Intendencias y Comisarías correspondientes a los
llamados territorios nacionales. Con base en la Ley 3ª de 1986, se definió el marco
legal moderno para la organización y funcionamiento de los Departamentos,
dejando a las autoridades un amplio margen de libertad para el desarrollo y
complementación de los principios jurídicos que los rigen.

1.3.2. Decreto 1333 de 1986. Código de Régimen Municipal

Los municipios venían siendo regulados en su organización y funcionamiento por
la Ley 4ª de 1913, cuyas múltiples modificaciones y reformas impedían una
coherencia normativa de este Código.

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

El nuevo Régimen Municipal, (Decreto 1333 de 1986), incorporó varios temas que
inciden directamente en las actuaciones de orden urbanístico que corresponden a
los Municipios, tales como regular la planeación, el urbanismo, las zonas de
reserva agrícola, etc. También delimita el marco constitucional y legal de los
municipios concebidos como entidades territoriales, entre otros.

1.3.3. Ley 9ª de 1989. Ley de Reforma Urbana

Uno de los primeros y grandes avances que produjo la Ley de reforma urbana se
refiere a la relación planteada entre el interés general y la propiedad privada. En
este sentido, incorporó significativos avances en aspectos tales como utilidad
pública, expropiación, afectación y extinción de dominio.
- Utilidad Pública: El artículo 10º de la Ley 9 de 1989, sustituido por el artículo
58 de la Ley 388 de 1997, estableció declarar de utilidad pública o interés
social la adquisición de los inmuebles urbanos y suburbanos, previa a la
declaración de su expropiación, y destinados a la ejecución de proyectos de
construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación y
recreación; desarrollo de proyectos de viviendas de interés social, que incluye
la legalización de títulos en urbanizaciones irregulares, además de la
reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;
ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de
espacios públicos; funcionamiento de las sedes administrativas de las
entidades públicas; constitución de zonas de reservas para la expansión de
futuras ciudades, entre otras.
- Expropiación: Esta figura fue establecida en el artículo 11 de la Ley 9 de 1989,
sustituido por el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, como un instrumento para la
adquisición y expropiación de inmuebles. Se adquiere el pleno derecho de
dominio con sus elementos constitutivos, así como los demás derechos reales.
- Afectación: Definida como toda restricción impuesta por una entidad pública
sobre un inmueble con el fin de limitar o impedir la expedición de licencias de
urbanización, de parcelación, de construcción o de funcionamiento por causa
de una obra pública o por protección ambiental, tal como lo señala el artículo
37 de la Ley 9 de 1989, aun vigente.
- Extinción de dominio: A partir del principio constitucional de la función social de
la propiedad, los propietarios de inmuebles tienen la obligación de usarlo y
explotarlos social y económicamente. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 52 de la Ley 388 de 1997, se iniciará proceso de enajenación forzosa
en pública subasta por incumplimiento de la función social de la propiedad
sobre los siguientes predios:
Aquellos localizados en suelos de expansión declarados como de desarrollo
prioritario, que no se urbanicen dentro de los tres años siguientes a su
declaratoria.
Aquellos urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano.
Predios urbanizados sin construir, declarados como de construcción
prioritaria, que no se construyan dentro del año siguiente a su
declaratoria.

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M i n i s t e r i o d e A m b i e n t e , V i v i e n d a y D e s a r r o l l o Te r r i t o r i a l

De la misma manera, la Ley de reforma urbana estableció conjuntos de

instrumentos urbanísticos y de actuaciones urbanísticas. Entre los primeros
incorporó los planes de renovación urbana, áreas suburbanas, perímetro urbano.
Entre las actuaciones urbanísticas se encuentran el Banco de Tierras y el
Reajuste/integración inmobiliaria.
Conforme con el artículo 71 de la Ley 9ª de 1989, modificado por la Ley 388 de
1997, los Bancos de Tierras son establecimientos públicos locales encargados de
adquirir por enajenación voluntaria, expropiación o extinción de dominio, los
inmuebles para cumplir los fines establecidos en la Ley 9 de 1989.
En este proceso se busca desarrollar áreas no desarrolladas previstas en el Plan
de Desarrollo, por medio del englobe de lotes de terrenos y posteriormente de la
subdivisión y dotación de obras de infraestructura urbana básica, tales como vías,
parques, redes de acueducto, energía, etc., tal como lo establece el artículo 77 de
la Ley 9ª de 1989, también adicionado por la Ley 388 de 1997.
El espacio público también fue definido por el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989,
adicionado por la Ley 388 de 1997. Al respecto, se delegó en cabeza de los
Municipios la administración, desarrollo, mantenimiento y apoyo financiero del
espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatoria para
vías, zonas verdes y servicios comunales. Igualmente, facultó a los municipios
la contratación con entidades privadas para la administración, mantenimiento
y aprovechamiento económico del espacio público.

1.3.4. Ley 388 de 1997. Ley de Desarrollo Territorial

Con esta Ley culmina la formalización del ordenamiento territorial dentro de la
estructura jurídica colombiana. Conforme con lo señalado en el artículo 1º de la
Ley, los objetivos de ésta son:
Armonizar y actualizar las disposiciones de la Ley 9ª de 1989 con las nuevas
normas de la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la
Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas.
Ofrecerle al municipio los mecanismos para que en ejercicio de su autonomía,
promueva el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del
suelo, prevención de desastres en zonas de alto riesgo, así como la ejecución
de acciones urbanísticas eficientes.
Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a
la función social de la propiedad, hacer efectivo el derecho constitucional a
la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios y velar por la creación y
defensa del espacio público.
La Ley 388 de 1997 ha sido objeto de varias reglamentaciones a través de
diferentes actuaciones legislativas, así:
Tuvo una primera reglamentación general mediante el Decreto 879 de 1998,
respecto al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de
ordenamiento territorial.
El Decreto 1504 de 1998 reglamentó el manejo del espacio público en los
planes de ordenamiento territorial.

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

El Decreto 1507 de 1998 reglamentó los planes parciales y las unidades de

actuación urbanística, las cuales fueron derogadas posteriormente por el
Decreto 2320 de 2000.
El Decreto 1599 de 1998 reglamentó las disposiciones referentes a la plusvalía.
El Decreto 1052 de 1998 reglamentó las disposiciones referentes a la licencias
de construcción, urbanismo, el ejercicio de la curaduría urbana y las sanciones
urbanísticas.
El Decreto 1198 de 1999, que reglamentó el artículo 124 de la Ley 388 de
1997. La Ley 507 de 1999 que la modificó globalmente.
La Ley 614 de 2000 adicionó la Ley 388 de 1997 y creó los Comités de
Integración Territorial.
El Decreto 932 de 2002, que reglamentó parcialmente la Ley.
La Ley 810 de 2002 modificó respecto de sanciones urbanísticas y algunas
actuaciones de los curadores.
El Decreto 2201 de 2003 reglamentó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
La Ley 902 de 2004 modificó también la Ley 388 de 1997 adicionando algunos
artículos.

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 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

2. Propiedad Pública Inmobiliaria

2.1. DEL TÍTULO Y MODO

Para adquirir la plena propiedad de un bien inmueble se requiere del título y el
modo. Justo titulo es todo hecho o acto jurídico apto para la transferencia del
dominio. El modo es la forma de ejecutar el título, es decir, es la manera como se
adquiere un derecho real.
La adquisición de los derechos reales requiere, además del título que genera
obligaciones, el modo que lo ejecuta. Es decir, el título es un hecho generador de
obligaciones y no un instrumento de adquisición.

2.1.1. Clases De Títulos

· Título constitutivo y traslaticio de dominio.
El título es constitutivo cuando constituye dominio, tal como ocurre con la
ocupación, accesión y la prescripción; y traslaticio si transfiere el dominio, como la
venta, la permuta, la donación entre vivos, etc.
Títulos de adquisición o propiedad y títulos de mera tenencia
Los títulos de adquisición o propiedad son aquellos que pueden generar la
adquisición del derecho de dominio, tales como la compraventa y la donación. El
título es de mera tenencia cuando no da la posibilidad de adquirir el derecho de
propiedad y sólo da la tenencia de la cosa, por ejemplo, el arrendamiento, el
comodato, y el depósito.
Títulos atributivos y declarativos
Los títulos declarativos sirven para declarar un derecho preexistente y los
atributivos permiten adquirir el dominio, tales como la compraventa, etc.
Títulos universales y singulares
El título es universal cuando implica la transferencia de todos los bienes de un
sujeto en su conjunto o de una cuota de ellas, tales como la sucesión por causa de
muerte. Es singular cuando genera traspaso de bienes de una o más especies o
cuerpos ciertos, debidamente identificados.
Títulos gratuitos y onerosos
Es gratuito cuando el título no implica para el adquirente una erogación, o cuando
sólo tiene la utilidad para una de las partes en perjuicio del patrimonio de otra. Es
oneroso cuando el título acarrea obligaciones recíprocas para las partes
intervinientes.

2.1.2. Clases De Modos

El modo ha sido definido como la forma jurídica mediante la cual se ejecuta o
realiza el título. El artículo 673 del Código Civil identifica los modos de adquirir el
dominio, definidos por la doctrina, así:
La ocupación
Por la ocupación se adquieren las cosas que carecen de dueño. Es un modo
originario de adquisición del dominio; no transfiere la propiedad ya que no se recibe
de nadie.

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

La accesión
El dueño de una cosa se hace dueño de lo que ella produce y de lo que a ella se
adjunta. Implica la unión de dos o más cosas, de diferentes dueños formando un
todo indivisible.
La tradición
Consiste en la entrega que el dueño hace de la cosa a otro, habiendo por una parte
la intención de transferir y por la otra la intención de adquirir.
La sucesión por causa de muerte
Es el hecho jurídico mediante el cual el patrimonio del causante, previo el trámite
de la liquidación herencial, judicial o notarial, se transfiere a quienes de una u otra
forma entran en la condición de sucesores.
La prescripción
Mediante este modo, se adquieren los derechos reales con base en la posesión
quieta, pacífica e ininterrumpida de las cosas.

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 M i n i s t e r i o d e A m b i e n t e , V i v i e n d a y D e s a r r o l l o Te r r i t o r i a l

3. Bienes de Propiedad de Entidades Públicas

3.1. BIENES DE USO PÚBLICO
Son aquellos de propiedad de la Nación o entidades territoriales cuyo uso
pertenece a todos los habitantes de un territorio; son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
Clasificación De Los Bienes De Uso
Público Los bienes de uso público se
clasifican en:
Bienes de uso público marítimo: equivalentes al mar territorial, conformado por
una legua marina medida desde la línea de más baja marea.
Bienes de uso público terrestre: tales como las calles, plazas, puentes, caminos
públicos.
Bienes de uso público fluvial y lacustre: conformados por los ríos, incluyendo
las aguas que corren por el territorio nacional en cauces naturales o no,
exceptuando las privadas.
Bienes de uso público representados en las zonas de cesión obligatorias
derivadas de los proyectos urbanísticos.
Bienes de uso público aéreo: conformado por las ondas telegráficas, la energía
solar, las ondas de televisión.
Los bienes
ejidos. Los
3
humedales.

3.2. BIENES FISCALES

Son los bienes de propiedad de entidades públicas cuyo uso no pertenece a todos
los habitantes.
Clasificación De Los Bienes Fiscales
Los bienes fiscales se clasifican en:
Bienes fiscales propiamente dichos: son aquellos cuya propiedad pertenece a
las entidades de derecho público de carácter nacional, departamental o
municipal y destinados para su funcionamiento o que prestan un servicio
público.
Bienes fiscales adjudicables: son los bienes inmuebles del Estado destinados a
ser adjudicados a las personas que cumplan los requisitos establecidos en la
Ley.

3.3. BIENES BALDÍOS

Son los inmuebles situados dentro de los límites territoriales de propiedad de la
Nación y que carecen de otro dueño.
3 VELASQUEZ JARAMILLO, Clasificación De Los Bienes Baldíos
Luis Guillermo. Bienes.
Editorial Temis, 2000,
8ª Edición. Pág. 60 y Los bienes baldíos se clasifican en:
s.s.
15
GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

Baldíos rurales
Baldíos urbanos

3.4. BIENES VACANTES

Son los bienes ubicados en el territorio nacional de propiedad de la Nación, sin
dueño aparente o conocido.

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 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

4. Saneamiento de la Propidad Pública Inmobiliaria

A continuación se exponen los conceptos de los actos a través de los cuales las
entidades de derecho público del orden nacional, departamental, distrital y
municipal, pueden consolidar la propiedad pública inmobiliaria.

4.1. CONCEPTO DE SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD PÚBLICA

INMOBILIARIA
El saneamiento de la propiedad pública inmobiliaria es la consolidación de la
propiedad y titularidad de los bienes inmuebles en el patrimonio de las entidades
de derecho público del orden nacional, departamental, distrital o municipal.
Por lo anterior, las entidades deben generar mecanismos eficaces de diagnóstico,
identificación y definición de la situación jurídica, que permitan aplicar los
instrumentos jurídicos disponibles para sanear la propiedad.

4.2. INSTRUMENTOS PARA EL SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD

PÚBLICA INMOBILIARIA

4.2.1. Escritura Pública

La escritura pública es el instrumento que contiene las declaraciones de voluntad;
su proceso de formación está determinado por la recepción, extensión,
otorgamiento y autorización. Para todos lo efectos de transferencia de bienes
inmuebles, constituye el acto solemne por excelencia. Los contratos más comunes
respecto de los cuales se predica la escritura pública son la compraventa, la dación
en pago, la donación, la cesión, etc.

4.2.2. Resoluciones Administrativas

Son declaraciones unilaterales de voluntad de la Administración que tienen por
finalidad con el fin de crear situaciones jurídicas particulares. La Ley 388 de 1997,
por ejemplo, para los programas de titulación de bienes fiscales ocupados con
vivienda de interés social, establece que la transferencia de dominio se realiza a
través de la expedición de resoluciones administrativas.

4.2.3. Actas
Las actas de cesión o entrega de bienes inmuebles que hacen algunas entidades
públicas a favor de otras en cumplimiento de un mandato legal expreso, tienen el
mismo alcance de las escrituras públicas.

4.2.4. Normas
Los decretos, leyes y acuerdos constituyen el antecedente inmediato para la
disposición de bienes inmuebles de propiedad pública, sin que la norma señale el
mecanismo para hacerlo. En este caso, los municipios deben reglamentar de
manera autónoma el documento a través del cual se efectuará la cesión o
transferencia de la propiedad.

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4.2.5. Procedimientos Administrativos

Mediante la aplicación de procedimientos administrativos se propende la
adjudicación de bienes baldíos rurales y urbanos, tal como se identifica en las leyes
137 de 1959, 70 de 1993 y 160 de 1994, y sus decretos reglamentarios.

4.2.6. Actas De La Nación

Son actos administrativos mediante los cuales la Nación transfiere a las entidades
territoriales los inmuebles de su propiedad por mandato expreso de la Ley. Estas
actas constituyen título traslaticio de dominio y son objeto de inscripción en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, acreditando de esta manera la plena
propiedad a favor de la entidad a la cual se le entrega el inmueble.

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5. Procesos para el Saneamiento de la Propiedad Pública Inmobiliaria

5.1. DIAGNÓSTICO GENERAL SOBRE LA SITUACIÓN DE LA

PROPIEDAD PÚBLICA INMOBILIARIA.
Algunos inmuebles de propiedad pública presentan situaciones irregulares en su
tradición que, además de afectar el estado contable de las entidades territoriales
del orden nacional, departamental, distrital y municipal, impiden realizar
inversiones y actos de disposición, generando incertidumbre en la identificación de
los recursos físicos.
Constituye una obligación legal de las entidades territoriales, a la luz de la Ley 716
de 2001, modificada por la Ley 901 de 2004, iniciar los procesos de saneamiento
pleno de la propiedad pública inmobiliaria, para lo cual se establecerán a
continuación los mecanismos y procedimientos que permitan obtener este
resultado.
Una vez establecido el diagnóstico de la situación jurídica de cada inmueble de
propiedad pública, se procederá a aplicar el procedimiento más adecuado para
sanear el inmueble, dependiendo de la naturaleza jurídica del bien. En este
sentido, se identifican tres tipos de acciones principales a realizar: estudio de
títulos, estudio urbanístico y diagnóstico catastral con base en visita a terreno.
Estudio de títulos: Es la evaluación de la tradición histórica del inmueble, con
el fin de identificar limitaciones, afectaciones, gravámenes o cualquier otro
acto que genere incertidumbre sobre la propiedad del inmueble, ocurrido
durante los últimos veinte años, o durante los últimos diez años, a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 791 de 2002. Se pretende que el estudio de
títulos permita definir la viabilidad jurídica y los instrumentos requeridos para
sanear el inmueble.
Estudio urbanístico: Forma parte del diagnóstico general que se debe hacer del
inmueble, destinado a identificar la situación del predio de conformidad con las
determinaciones de carácter urbanístico, adoptadas con base en los planes de
ordenamiento territorial que señalan los usos del suelo, tipos de construcción,
afectaciones urbanísticas, entre otros. La fuente principal de este diagnóstico
proviene de las certificaciones o constancias dadas por la autoridad
competente representada en las Curadurías Urbanas, en las Oficinas de
Planeación o en la entidad que haga sus veces.
Diagnóstico Catastral por visita a terreno: Es la visita técnica realizada al
predio, con el fin de verificar en terreno la situación cierta y real del inmueble
para establecer, entre otros, situaciones de invasión, la cabida, los linderos y el
área construida. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi es la autoridad
nacional en materia de catastro de los municipios, con excepción de Bogotá,
Cali, Medellín y Antioquia que cuentan con catastro independiente.
Cada uno de los procedimientos que se señalan a continuación incluye la
identificación de los actos mediante los cuales los municipios pueden adquirir,
enajenar o sanear su propiedad inmobiliaria, culminando con el registro del
documento en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

La identificación de cada procedimiento con el instrumento jurídico a aplicar se

complementa con el código de registro inmobiliario que corresponde a cada acto
otorgado, a fin de garantizar la seguridad de su inscripción en el registro público
inmobiliario.

5.2. ADQUISICIÓN DE BIENES FISCALES POR PARTE DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES
El siguiente procedimiento se aplica una vez exista la decisión administrativa de
adquirir el bien inmueble, se hayan agotado los procedimientos establecidos en la
Ley 80 de 1993, se realice el estudio de títulos, el estudio urbanístico y el
diagnóstico catastral y se defina el tipo de contrato por medio del cual se efectuará
la transferencia del dominio, que puede ser, entre otros, la compraventa, la dación
en pago y la permuta. El procedimiento es el siguiente:
Elaboración de la minuta
Una vez obtenida la viabilidad jurídica para la adquisición del inmueble, se
procederá a elaborar la minuta respectiva con las cláusulas legales obligatorias de
que trata el Decreto 960 de 1970 y las especiales que deben incluirse en virtud de
la naturaleza del contrato a otorgar. Esta minuta se enviará a reparto notarial si en
el municipio existen dos o más notarías.
El proyecto escriturario
Cuando la notaría haya enviado la minuta con todos los documentos necesarios
para el otorgamiento de la escritura, tales como pago impuesto predial, paz y salvo
catastral, paz y salvo de propiedad horizontal, etc., el municipio debe revisar el
texto a fin de verificar si se adecúa a la minuta enviada. De no ser así, se devolverá
a la notaría para que haga las correcciones que se indiquen.
Si la minuta elaborada por la notaría cumple con los requisitos de Ley y el texto se
adecúa al de la minuta aprobada, ésta será otorgada (firmada), primero por el
tradente y luego por el municipio. Debe observarse que de conformidad con la
Resolución No. 6810 de 2004, expedida por la Superintendencia de Notariado y
Registro, cuando comparecen en el otorgamiento de una escritura una persona
natural o jurídica de derecho privado y una entidad publica, los derechos notariales
los pagará en su totalidad la persona natural o jurídica de derecho privado.
La Escritura pública
Una vez remitido el proyecto escriturario debidamente otorgado por el municipio a
la Notaría, debe ser autorizado por el notario, en virtud de lo cual nace la escritura
pública; expedidas las copias se llevarán a la oficina de registro para su inscripción.
Los derechos e impuestos de registro estarán a cargo del particular conforme lo
señala el Decreto 1420 de 1998.
Nueva tradición
Con la primera copia de la escritura debidamente registrada, el predio adquirido
queda incorporado dentro del inventario de inmuebles del municipio. Se procede a
recibir el inmueble mediante acta respectiva, culminando de esta manera el
procedimiento de adquisición de inmuebles por parte del municipio.

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En caso de compraventa el código asignado por la Oficina de Registro de

Instrumentos Públicos es el No. 0125; para cesión a título gratuito de bienes
fiscales el código es 0122; para dación en pago el código es 0129; para permuta
el código es 0144.

5.2.1. La Donación A Favor De Las Entidades Territoriales

El proceso de donación también se rige por las pautas antes indicadas, salvo las
consideraciones particulares que se anotan a continuación:
El Decreto 1712 de 1989 autorizó que el proceso de donación se realizara ante
notario. En el artículo 1º se indica: «Corresponde al Notario autorizar mediante
escritura pública, las donaciones cuyo valor exceda la suma de cincuenta (50)
salarios mínimos mensuales, siempre que donante y donatario sean
plenamente capaces, lo soliciten de común acuerdo y no se contravenga
ninguna disposición legal. ».
De esta manera, la escritura pública que contenga el contrato de la donación
deberá incluir la cláusula de insinuación mencionada, so pena de ser
rechazada en el registro, lo que se convierte en una cláusula obligada a
incorporar en el texto de la escritura. Esta insinuación se encuentra contenida
en la simple solicitud de donante y donatario para la elaboración del
contrato.
De igual manera, el artículo 3º del Decreto 1712, exige indicar el valor
comercial del inmueble, el cual, para la seguridad jurídica del municipio, debe
constar en un avalúo comercial realizado por la autoridad competente.
Adicionalmente, exige también esta norma la manifestación expresa de que el
donante «conserva lo necesario para su congrua subsistencia».
En el registro, a la donación le corresponde el código 0138.

5.3. PROCEDIMIENTO PARA LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE

TITULACIÓN
1) Identificación de los proyectos de titulación
Con el fin de dar aplicación a la cesión a título gratuito, en aplicación de lo
dispuesto en la Ley 9ª de 1989, en la Ley 812 de 2003 y, en los Decretos 540 de
1998 y 975 de 2004, con el fin de definir cuales son los predios fiscales en los que
se pueden ejecutar proyectos masivos de titulación ocupados con Vivienda de
Interés Social. Los Municipios o Distritos deberán identificar las áreas en las cuales
se realizará el inventario de predios que las componen y cuales son las
condiciones jurídicas, catastrales y de registro de los mismos.
2) Análisis de los predios
Para establecer quien es el titular del derecho de dominio de los predios y cual es
el estado actual de las zonas previamente determinadas, con base en la
información recopilada se elaborará el estudio jurídico y técnico de los predios.
Para el estudio Jurídico se utilizará la información disponible que tenga la Entidad,
la existente en las oficinas de registro de instrumentos públicos, notarias, oficinas
de planeación y demás dependencias que tengan información sobre la materia,
de utilidad al respecto.

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Para el estudio técnico se definirá el área, linderos y demás características de los

predios en mayor extensión, el número de lotes ocupados con viviendas de interés
social, se identificarán las manzanas existentes y, si es del caso, se verificará dicha
información con el respectivo levantamiento topográfico.
3) Cumplimiento de los requisitos legales exigidos para adelantar procesos de
titulación
Una vez definidas las áreas en las cuales se adelantará el programa de
legalización, se verificará respecto a dichas áreas, el cumplimiento de la
reglamentación establecida en los Decretos 540 de 1998, 975 de 2004, teniendo
particular cuidado en aspectos como:
a) Que los predios a titular se encuentren en un área destinada a uso
residencial por el POT y que no se encuentren localizadas en zonas de
afectación para la construcción de vías o de obras de infraestructura
nacionales, departamentales, municipales o distritales.
b) Que el asentamiento ubicado en el predio se encuentra legalizado
urbanísticamente.
c) Que el predio no se encuentre ubicado en zona de alto riesgo no mitigable,
insalubre o que presente peligro para la población.
d) Que el predio se encuentre debidamente saneado en su titularidad, libre de
embargos, limitaciones al dominio o medidas cautelares que puedan
afectarlo y debidamente inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos.
e) Que las familias beneficiarias del subsidio hayan ocupado los predios sin
mediar una relación legal o contractual.
f) ) Que el predio haya sido ocupado por familias que construyeron sus
viviendas antes del 28 de julio de 1988.
g) Que no se trate de bienes de uso público y que no estén destinados a salud
o educación.
4) Sensibilización del proceso
Se deberá realizar un proceso de acompañamiento que garantice el éxito del
programa, basado en la adecuada transmisión a las entidades del orden nacional,
departamental, municipal o distrital que participen en la ejecución del proyecto
como la debida sensibilización a todas y cada una de las familias ocupantes de las
áreas susceptibles de titular, suministrando la información requerida sobre cada
una de las fases del proceso. Esta sensibilización permitirá un mejor desempeño y
articulación de todos los actores del proceso, el Municipio, el IGAC, las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos, los líderes y la comunidad beneficiaria del
proyecto..
Este proceso tendrá dos etapas, la primera de motivación a la comunidad, en la
cual se dará toda la información respecto al programa, requerimientos,
condicionantes, etc. La segunda etapa comprende el acompañamiento social al
trabajo de campo, por medio del cual se despejarán las dudas que surjan durante
el proceso y se recopilará la información requerida para legalizar los predios.
5) Conservación dinámica de los predios

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MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

Con el fin de lograr la identificación física de los predios a titular -que puede
hacerse a través de un certificado plano con coordenadas georeferenciadas,
realizar el avalúo del inmueble que determine si se trata de vivienda de interés
social; una vez desarrollado el proceso de sensibilización, conocidas las áreas y
teniendo el listado de predios, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC),
por medio de sus dependencias locales deberá iniciar el trabajo de conservación
dinámica, el cual esta compuesto por tres actividades principales: la primera
corresponde al desarrollo de la revisión de las zonas de titulación. La segunda
incluye los trabajos de conservación tendientes a la obtención de toda la
información para la posterior elaboración del certificado plano catastral. La tercera
corresponde a la entrega de los documentos e información final. (Registros 1 y 2,
Cartas Catastrales, Certificaciones Catastrales en plano y el avalúo).
6) Definición de beneficiarios a legalizar
El Municipio o Distrito establecerá, a partir de la información suministrada por el
IGAC, las gestiones realizadas por la entidad propietaria y los formularios de
solicitud remitidos por los interesados, cuales son las personas que cumplen con
todos los requisitos exigidos para la cesión a título gratuito,
Previo a este paso y en cumplimiento a lo establecido en el Decreto 540 de 1998
en su artículo 5º, se publicará aviso en un periódico de amplia difusión nacional del
listado de todos y cada uno de los predios incursos en las áreas a titular, que
correspondan a viviendas de interés social, incluyendo la identificación del
inmueble al cual se refiere la petición o peticiones, su nomenclatura y el o los
peticionarios que solicitan su titulación.
Así mismo se fijarán avisos en las oficinas encargadas de la titulación en cada
Municipio o Distrito.
7) Emisión de las resoluciones individuales
Una vez cumplidos los plazos establecidos en la publicación, la entidad propietaria
adelantará la elaboración física de la resolución administrativa por medio del cual
se transfiere a título gratuito el bien.
8) Proceso de notificación de titulación
Una vez emitidas por parte de la entidad propietaria las resoluciones
administrativas, estas deben ser notificadas personalmente a cada uno de los
beneficiarios, concediéndoseles el plazo legal para interponer los recursos
pertinentes al proceso, si es del caso. Aquellas resoluciones que no puedan ser
notificadas personalmente se notificarán mediante edicto, (o por estado) el cual se
colocará en sitio visible de la oficina competente o en la Alcaldía del Municipio o
Distrito.
9) Trámite ante la oficina de registro
Una vez se encuentren notificadas las resoluciones de transferencia del dominio, la
entidad propietaria las debe remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos correspondiente con el fin de que proceda su registro y posterior
expedición del Certificado de Tradición y Libertad con la expresa constancia del
registro.

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

5.3.1. Beneficios y riesgos en los programas de titulación

Beneficios
Produce seguridad de permanencia en las familias ocupantes.
Genera apropiación por parte de los ocupantes de la cuadra, del barrio, del
Municipio y del país, genera ciudadanía.
El título de dominio del predio permite el acceso a recursos de crédito
provenientes del sistema financiero al permitir la constitución de garantías
hipotecarias.
El título de dominio permite la postulación de las familias ocupantes al subsidio
de mejoramiento de la vivienda y el entorno.
Representa un activo que permite al propietario incorporarse al mercado
inmobiliario.
Reconoce la opción legal de los diferentes modos de adquirir el derecho de
dominio tales como la compraventa, liquidación de sociedades conyugales o de
hecho o por sucesiones. Permite la transferencia de los inmuebles.
Aumenta la base predial y de valorización y por consiguiente fortalece las
finanzas territoriales.
Ingresa al flujo económico el capital inactivo representado por el valor de la
tierra y de las mejoras construidas.
Riesgos
Logístico: Por ineficiencia de algunas instituciones municipales y baja
capacidad operativa de las instituciones regionales por falta de personal.
Técnico: Dificultades en los procesos de identificación física y valuatoria de los
predios originadas en el uso de procedimientos convencionales, de baja precisión.
Institucional: Dificultad para asimilar cambios en los procesos tradicionales y
dificultades en la coordinación entre instituciones.
Proceso individual: Asumir el proceso de titulación de manera individual en
contraposición con un proceso masivos, sin considerar economías de escala.
Instituciones centralizadas, haciendo que los correctivos no se puedan tomar a
tiempo.

5.3.2 Visita de inspección o censo de ocupantes

A. Fundamento legal
1. El artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, establece como condiciones para que
proceda la cesión a título gratuito, entre otras, las siguientes: a) que se trate
de inmuebles ocupados ilegalmente; b) que dicha ocupación sea para
vivienda; c) que la ocupación se haya dado antes del 28 de julio de 1988.
Estas son las condiciones cuyo cumplimiento se trata de verificar con la
visita de inspección o el levantamiento del censo a los ocupantes de los
inmuebles objeto de cesión.
2. El Decreto 540 de 1998, por el cual se reglamentan los artículos 58 de la
Ley 9 de 1989 y 95 de la Ley 388 de 1997, establece, en su artículo 3º,
inciso 4º

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MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

y el inciso primero del artículo 5, la práctica de una visita de inspección al

inmueble (s) objeto de cesión. Siendo este el único procedimiento
establecido legalmente para programas de titulación masiva por vía
analógica se aplicara en lo que no sea contrario a los programas de
titulación a través de subsidio en especie o a través del subsidio mediante
habilitación legal de títulos. Esto es, se trata de identificar: el ocupante del
inmueble, el destino del mismo, y la fecha desde la cual lo ocupa.
3. De acuerdo con el inciso 4º del artículo 3º del mismo, «la entidad podrá
enviar funcionarios o personas que contrate para el efecto, al inmueble a fin
de citar a los interesados que habiten allí para que puedan hacerse parte en
la actuación diligenciando la solicitud a que se refiere el artículo 4º de este
Decreto y para verificar la información a que se refiere el inciso primero del
artículo 5º de este Decreto».
4. El inciso primero del artículo 5º, establece que la práctica de la inspección
se llevará a cabo a fin de «establecer la identidad del mismo, verificar que el
peticionario sea ocupante de él y que el mismo esté destinado a su
vivienda».
5. El artículo 4º del Decreto 540 de 1998 establece la información que debe
contener la solicitud. Ello se ha plasmado en el formulario que el Programa
ha diseñado para efectos de la práctica de la visita de inspección o censo de
ocupantes. De ellos queremos resaltar que el ocupante deberá manifestar
que «ha venido ocupando dicho inmueble como poseedor desde una fecha
anterior al 28 de julio de 1988. Para este efecto, se tomará en cuenta el
tiempo de ocupación del solicitante, así como el de aquellos de los cuales
sea causahabiente a título singular o universal, por acto entre vivos o por
causa de muerte. En tal caso, el solicitante deberá manifestar los vínculos
jurídicos con sus antecesores, acompañando la copia de los documentos
correspondientes».
6. Finalmente, establece el inciso segundo del artículo 4º, que «de
conformidad con el artículo 10 del Decreto Ley 2150 de 1995, las anteriores
afirmaciones tendrán los efectos y consecuencias de una declaración
extrajuicio».
7. El Decreto 2157 de 1995 autoriza, para efectos de identificar los inmuebles
por sus linderos, a «acudir al plano definitivo expedido por la autoridad
catastral correspondiente resultante de los procesos de formación,
actualización y conservación catastral, el cual se protocolizará con la
escritura pública respectiva...En este evento no será necesario
transcribir textualmente los linderos literales del inmueble».
8. La Resolución No. 2555 de 1998, expedida por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, reglamenta varios aspectos de relacionados con la visita de
inspección, en cuanto a la identificación física de los inmuebles, conforme
adelante se precisa.
B. Actividades involucradas en la visita de inspección o censo de ocupantes
1. De los objetivos de la visita o censo se desprenden las actividades que la
entidad cedente deberá realizar para alcanzar los objetivos previstos:
a) Identificación del predio: El artículo 2º de la Resolución No. 2555 de 1988,
nos define el alcance de esta expresión: «El aspecto físico consiste en la

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre

documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la
descripción y clasificación del terreno y de las edificaciones».
La herramienta a utilizar en este caso son las llamadas «Planchas
individuales por manzanas del IGAC». En ellas se muestran todos y cada
uno de los predios que componen una manzana. En dichas
representaciones aparece la ubicación del predio en la manzana, su
identificación con un número (por ejemplo, manzana 45, predio número
13), la forma del mismo y la existencia o no de construcciones en su
interior.
La identificación que se haga de los diferentes predios ocupados, debe
coincidir con los resultados arrojados por el estudio de títulos del predio
de mayor extensión, del cual hacen parte los lotes cuya propiedad será
cedida. Resulta de especial importancia que, como se explica en las
charlas sobre el tema del estudio de títulos, la entidad haya precisado qué
lotes del globo de mayor extensión serán objeto de cesión, han salido ya
de su propiedad y cuáles no, de modo que al llegar a la visita de
inspección se sepa con exactitud los predios que serán objeto de censo, y
no distraiga la atención en otros que ya no son de su propiedad.
Para que esta identificación predio a predio sea exacta, deben utilizarse
las herramientas del IGAC, es decir, los planos de conjunto y las
planchas de manzana.
Llegados al terreno debemos ubicarnos en él, según la metodología del
IGAC. En las planchas de manzana que utilizaremos para la visita ya
debemos tener «iluminados» (es decir, marcados, resaltados)
aquellos predios que serán objeto de visita. Es decir, que la
aproximación a los mismos se hace «por instrumentos», garantizando
así con certeza que estamos donde debemos estar. Así por ejemplo,
vamos a visitar los predios No 13, 14, 15 y 18 de la manzana 45 del
sector 6 de la ciudad. ¡ Atención
!. En alguna ocasión se presentó una situación en la que la entidad
tituladora tenía numerados los lotes de manera diferente a como los tenía
numerados el IGAC, y ello no lo sabían ni los unos ni los otros. Por
supuesto que la confusión en la información fue mayúscula, pues en tanto
la entidad solicitaba los certificados planos de lo que para ella era el
predio No 3 de la manzana 25, el IGAC le suministraba los planos del
predio No 7 de la manzana 34. Entonces es necesario que antes de dar
inicio al procedimiento de cesión, ambas instituciones se coordinen y la
entidad cedente AJUSTE cualquier información que tenga en ese sentido
a la información del IGAC, pues de ese modo todos hablaremos el
mismo idioma.
Una de las dificultades existentes en la identificación de los predios está
dada por la nomenclatura del mismo. Es común encontrar inmuebles con
varias nomenclaturas, o con nomenclaturas que no corresponden a la
lógica del sistema existente. Debido a que este aspecto es crucial para el
IGAC al momento de elaborar los certificados planos, puesto que ellos
incorporan dicha información, es necesario adoptar las medidas
necesarias para clarificarlo. Al respecto debe tenerse presente que
la entidad competente para asignar las nomenclaturas es Planeación
Municipal, y que el IGAC sólo reporta aquellas que Planeación asigna,
pero no que
MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

quien toma la decisión respecto de cuál dirección es la definitiva para un

predio. En caso de encontrar esta situación de múltiples nomenclaturas, o
de nomenclaturas que no se ajustan a la estructura lógica del sistema,
deberá aclarase el asunto con Planeación, antes de transmitir la
información al Agustín Codazzi. Es necesario no pasar por alto esta
recomendación, comoquiera que el plano predial catastral incluye dentro
de sus datos la dirección del predio, y en la resolución de cesión a título
gratuito el predio se identifica por dicho plano; luego si la dirección que en
él aparece no es correcta, se generarían múltiples problemas.
Nótese que por identificación del predio, según las normas del IGAC, se
entienden también las edificaciones en él construidas. Los artículos 94 y
95 de la Resolución 2555 de 1998 clasifican los diversos tipos de
mutaciones que se pueden encontrar en un predio. En lo que al aspecto
físico del mismo se refiere, encontramos que es posible que ocurran
mutaciones, fundamentalmente, de segunda y tercera clase. Se entiende
por mutaciones de segunda clase, « las que ocurran en los límites de los
predios, por agregación o segregación con o sin cambio de propietario o
poseedor» ( literal b) artículo 94); se entiende por mutaciones de tercera
clase, « las que ocurran en los predios bien sea por nuevas edificaciones,
construcciones, o demoliciones de éstas» ( literal c) del artículo 94). Bien,
lo anterior significa que el censador deberá ser muy cuidadoso en cotejar
la información gráfica que le reporta la plancha de manzana, con la
realidad que él está observando.
¿Qué hacer cuando se está ante un caso de segregación? En primer
lugar, marcar sobre la plancha de manzana, en el espacio
correspondiente al predio en el que hubo la segregación, una línea
quebrada, indicando la ocurrencia del «nacimiento» de un nuevo predio y
la ubicación del mismo. En segundo lugar, tener presente el aspecto
relativo a la nomenclatura de ese nuevo predio.
En cuanto a mutaciones de tercera clase, son varias las situaciones que
se pueden presentar. Por ejemplo, que en la información del IGAC
aparezca un sólo piso y en la realidad sean dos o más; que la
construcción que aparece en la información gráfica ocupe solamente una
parte del predio y en la realidad lo ocupe en su totalidad. Estas
situaciones deben ser reportadas por los censadores indicándolas,
gráficamente, sobre las planchas. ¿Cómo hacerlo? Según el número
de pisos construidos, se utilizarán los colores estandarizados para ello:
un piso se dibuja con color azul, dos con rojo, tres o más con verde.
Si se trata de la ampliación de la construcción, se dibuja con líneas
oblicuas en la plancha de manzana, sobre el espacio correspondiente al
predio que se está visitando. ¿Si se ha demolido parte de lo construido,
cómo se reporta? No existe una metodología al respecto. Lo importante
entonces es que el censador haga la anotación correspondiente, de modo
tal que se sepa que es necesario que el IGAC visite el predio para
incorporar la mutación.

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

La metodología que aquí indicamos parte de los siguientes supuestos: 1)

Que el personal que lleva a cabo el censo ha recibido capacitación en la
materia, por parte tanto de funcionarios del IGAC, como de la entidad
cedente; 2) Que el reporte de las mutaciones se haya realizado para que
con posterioridad a la visita de inspección, el IGAC lleve a cabo su labor
de conservación catastral, incorporando dichas mutaciones formalmente
en sus bases de datos. Por todo ello, insistimos en la importancia de
realizar un trabajo coordinado entre ambas instituciones.
b) La identificación del ocupante: Persigue en realidad dos objetivos: 1)
identificar al ocupante; 2) cerciorarse de que es el efectivo ocupante del
inmueble.
En cuanto al primero, se cumple solicitando al ocupante la fotocopia de la
cédula de ciudadanía (como adelante se indicará, en las reuniones
previas con la comunidad o con los líderes comunales, se les informará
que durante la visita de inspección se les solicitará dicho documento, de
modo que lo tengan a la mano).
En lo que al segundo aspecto se refiere, no se pueden diligenciar
formularios en sitios diferentes de la vivienda del solicitante. No olvidemos
que la visita de inspección es una prueba que efectúa la entidad cedente
para acopiar elementos de juicio, necesarios para poder tomar una
decisión que debe ajustarse a derecho plenamente, y que no es posible
satisfacer los objetivos de la visita por medios diferentes de ésta.
Además, el Decreto 540 de 1998 no prevé mecanismos alternativos a
ella.
Herramienta de especial importancia para la actividad de identificación del
ocupante son los registros 1 y 2 de la base alfanumérica del IGAC, que
nos permiten establecer si el poseedor actual coincide con el del IGAC.
¿Qué ocurre cuando el ocupante no coincide con quien aparece en
dichos registros? Este asunto fue motivo de múltiples debates entre el
Programa y el IGAC, llegándose a la siguiente conclusión: la
competencia para determinar a quién se cede el predio no es del IGAC
sino de la entidad cedente. Es decir, ella es quien debe evacuar las
probanzas necesarias para determinar con certeza el sujeto de la cesión
a título gratuito, esto es, la persona que efectivamente tiene derecho a
ella. Ahora bien, como los certificados planos no incluyen el nombre del
dueño de las mejoras, no hay problema alguno en que el IGAC los
tramite y expida, incluso en aquellos casos en que no hay coincidencia
entre sus registros 1 y 2 y la información reportada por el censo, en tanto
el procedimiento de cesión continúa adelante. Más adelante, cuando la
resolución de cesión haya sido inscrita en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos, este remitirá copia de la misma al IGAC para que
modifique sus bases de datos.
NOTA: El diligenciamiento del formulario debe hacerlo el censador, pero
ES IMPRESCINDIBLE que el formulario sea suscrito, es decir firmado,
POR EL OCUPANTE.
Existe un aspecto muy importante en la identificación del ocupante y es el
relacionado con el estado civil del mismo, para efectos de la aplicación o

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M i n i s t e r i o d e A m b i e n t e , V i v i e n d a y D e s a r r o l l o Te r r i t o r i a l

no de la afectación a vivienda familiar. De acuerdo con la Instrucción

Administrativa No 09 de mayo 24 de 1999 emanada de la
Superintendencia de Notariado y Registro, cuando se trata de
compañeros permanentes
«será necesario acreditar la declaración judicial acerca de la existencia
de la sociedad patrimonial», documento que debe solicitarse al
momento de practicar la visita de inspección. En el caso de los
matrimonios debe solicitarse el registro civil de matrimonio.
Ahora bien, dentro de esta actividad pueden presentarse algunas
situaciones respecto de las cuales es necesario tratar de identificar las
respuestas. Me refiero a aquellos eventos en que el ocupante es
arrendatario del predio. En tal caso podemos estar ante varias hipótesis:
la primera de ellas, que el ocupante, en este caso un tenedor, sea
arrendatario de la entidad pública propietaria del inmueble. En tal evento
debemos dar aplicación a lo que expresamente establece el inciso tercero
del artículo 8 del Decreto 540 de 1998: « En ningún caso podrá aplicarse
el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 a favor de personas que sean meros
tenedores de bienes inmuebles por cuenta de las entidades públicas».
El asunto se dificulta cuando el arrendador es el propietario de las
mejoras, que ocupa quien solicita la cesión a título gratuito.
Empecemos por el principio, preguntándonos si resultaría lógico ceder el
predio al arrendador, es decir, al dueño de las mejoras pero que no habita
el inmueble. Creemos que la respuesta es negativa. La razón de ello es
sencilla y remite a uno de los presupuestos de la cesión, como es que
esta opera respecto de quienes ocupan los predios con vivienda. En otros
términos, si el propietario de las mejoras las tiene en arriendo, no está
cumpliendo el requisito de la ocupación, puesto que resulta posible
suponer que no requiere del predio para satisfacer su necesidad de
vivienda.
¿Qué ocurre con el arrendatario? Debemos reconocer que no resulta
sencillo responder a esta pregunta. Por ende, aportaremos algunos
argumentos que esperamos resulten de utilidad al momento de entrar a
clarificar, caso por caso, estas situaciones. El artículo 58 de la Ley 9ª de
1989 se estructura en torno a dos ideas: la primera de ellas, que la cesión
opera respecto de quien ocupa el bien; la segunda, que dicha ocupación
debe ser ilegal: « Las entidades públicas del orden nacional cederán a
título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y
que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés
social», dice la parte pertinente del artículo 58 de la Ley 9. Resulta
importante precisar, respecto de esta última, que la ilegalidad de la
ocupación se predica respecto de la entidad propietaria del inmueble y
en su causa primera. Es decir, si la ocupación por parte del arrendador
es ilegal, la ocupación por parte del arrendatario también lo será,
independientemente del hecho de que entre este y aquel obre un contrato
legal de arrendamiento. En otras palabras, el arrendatario ocupa
legalmente frente al arrendador, con quien lo liga un contrato de
arrendamiento, pero ilegalmente frente al propietario del inmueble,
respecto del cual el arrendador no tiene justo título. En consecuencia,
a nuestro entender opera, en lo que a este aspecto se refiere,

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

la cesión a título gratuito a favor del arrendatario, puesto que se dan las
dos condiciones previstas en el artículo 58 de la Ley 9 de 1989.
c) Naturaleza de la ocupación. Condición sine qua non para que proceda la
cesión es que el inmueble esté ocupado con vivienda. Ahora bien,
sabemos por experiencia que en los estratos de población en que se
aplica la cesión a título gratuito, es común encontrar inmuebles en los
que se dan usos mixtos, es decir, se combina la vivienda con alguna otra
actividad. En estos casos el asunto radica en determinar hasta dónde se
puede asumir, que a pesar del uso que se de al inmueble, diferente de la
vivienda, este se encuentra ocupado, fundamentalmente, con
vivienda. No es posible enunciar una regla aplicable a todos los casos,
pero de lo dicho podemos deducir una primera conclusión: el uso mixto
del inmueble no se opone, en principio, a la cesión a título gratuito. Es
decir, el hecho de no estar ocupado exclusivamente con vivienda no es
razón para excluir, a priori, la cesión. En segundo lugar, se deduce que el
uso fundamental del predio debe ser la vivienda. Es decir, los demás
usos que se le den al inmueble deben girar en torno a ese uso
fundamental. Así, desde esta perspectiva se excluyen casos tales como
predios destinados a parqueadero, lavacarros, cambiadero de aceite,
canchas de tejo, etc., en los que la mayor parte del predio se destina a
estas actividades, y solamente una porción poco significativa del
mismo se aplica a la vivienda. Por la misma razón, no parece lógico
excluir predios en los que el primer piso de la casa de habitación se
destina a una tienda, una droguería, o un salón de belleza, y el segundo
se destina a la vivienda.
¿Qué ocurre cuando un mismo predio es ocupado por diferentes
personas, como una especie de propiedad horizontal? En tal caso
creemos que resulta necesario que la entidad cedente protocolice
previamente el reglamento de propiedad horizontal y posteriormente
proceda a la cesión a cada uno de tales ocupantes.
d) La determinación de la fecha de la ocupación del predio. Este constituye
uno de los aspectos críticos del procedimiento de cesión a título gratuito y
se articula con el relativo a la identificación del ocupante del inmueble.
¿Cómo determinar si el ocupante tiene derecho a la cesión? El Decreto
540 de 1998 establece lo siguiente en su artículo 4, numeral 6º, al indicar
lo que debe contener la solicitud de cesión: « la manifestación (del
ocupante) de que ha venido ocupando dicho inmueble como poseedor
desde una fecha anterior al 28 de julio de 1988. Para este efecto, se
tomará en cuenta el tiempo de ocupación del solicitante, así como el de
aquellos de los cuales sea causahabiente a título singular o universal, por
acto entre vivos o por causa de muerte. En tal caso, el solicitante deberá
manifestar los vínculos jurídicos con sus antecesores, acompañando
la copia de los documentos correspondientes». A su vez, el artículo 6º,
dice: « Pruebas para establecer la ocupación. Cuando la entidad
encuentre que existen indicios de que la información consignada en la
solicitud no es correcta, procederá a verificar el contenido de la misma.
En tal caso, para verificar la fecha a partir de la cual se encuentra
ocupado el bien, la entidad pública

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podrá acudir a los documentos de incorporación urbanística, a las

aerofotografías provenientes del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o
de la entidad que cumpla sus funciones, o a los demás medios de prueba
que considere convenientes».
Recordemos que estamos adelantando una actuación administrativa,
respecto de la cual, en aquellos aspectos que no estén específicamente
regulados, se debe atener a lo preceptuado por el Código Contencioso
Administrativo, el cual, en su artículo 34, ordena lo siguiente: «durante la
actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar
informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición
del interesado». A su vez, el artículo 57 señala que «serán admisibles
todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento
Civil».
En términos generales estamos ante tres posibles hipótesis: 1) el
ocupante acredita que se encuentra en el predio desde antes de julio 28
de 1988;
2) el ocupante actual es causahabiente a título singular o universal, por
acto entre vivos o por causa de muerte, y dispone de los documentos que
acreditan los vínculos jurídicos con sus antecesores y de estos con los
anteriores, hasta llegar al 28 de julio de 1988; c) el ocupante actual, que
no es el ocupante desde julio 28 de 1988, no puede acreditar el vínculo
jurídico con sus antecesores, o, a lo más, acredita el de aquel respecto
del cual es causahabiente, pero siendo la ocupación de aquel posterior al
28 de julio de 1988.
Respecto de las tres hipótesis el numeral 6º del artículo 4º de Decreto
540 de 1998 nos señala que «el solicitante deberá manifestar los
vínculos jurídicos con sus antecesores, acompañando la copia de los
documentos correspondientes». ¿Qué tipo de documentos deben
solicitarse de los ocupantes? A este respecto debe tenerse presente que
por regla general los ocupantes de predios transfieren la propiedad de las
mejoras que han efectuado en los mismos. De ahí surgen dos
consideraciones fundamentales: la primera de ellas, es que ha sido
jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia el que la
transferencia del dominio de las mejoras efectuadas en un inmueble debe
hacerse por medio de escritura pública. De otro lado, y en atención a que
el marco general que regula las actuaciones administrativas es el Decreto
01 de 1984, debe tenerse presente lo señalado por este en sus artículos
34 y 57. En nuestra opinión, al momento de efectuarse la visita de
inspección los censadores deben solicitar del ocupante fotocopia de los
siguientes documentos: copia de las escrituras de adquisición de
mejoras, y en su defecto, copia de los recibos de pago de impuesto
predial, o de servicios públicos.

C. Metodología de la visita de inspección o censo

Etapas
El censo consta de tres etapas: preparación, realización del operativo y
sistematización de la información.
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a) Preparación del censo: Se lleva a cabo en tres etapas: la primera, reunión con
las autoridades municipales designadas por el alcalde para participar en el
proceso de formalización de la propiedad de los predios ocupados con vivienda
de interés social. La segunda etapa consiste en organizar las reuniones de
contacto con la comunidad asentada en los inmuebles objeto de cesión a
título gratuito. La tercera consiste en la capacitación del personal encargado
de realizar la tarea de captura de información en campo.
1. Reunión con las autoridades municipales: Tiene como propósito conocer en
detalle las zonas incluidas por la administración municipal en el proyecto de
formalización de la propiedad y elaborar la base de datos que servirá de
sustento al operativo del censo y posterior sistematización de la información
capturada. Se hace necesario adquirir en el IGAC las respectivas planchas
de manzanas para identificar sobre ellas, con la colaboración de las
autoridades municipales respectivas, los predios objeto de cesión a título
gratuito. Es necesario adquirir también las bases de datos correspondientes
a los registros 1 y 2 del IGAC, referentes a dichos predios. A partir de esta
información se elabora una base de datos en la que incluye, para cada uno
de los predios seleccionados, al menos la siguiente información: a) la
contenida en el formulario de censo que suministre el Programa; b) la
relación de los documentos presentados por el ocupante para acreditar la
ocupación.
Con base en todo lo anterior se define la forma más adecuada para recorrer
las zonas, así como los demás aspectos logísticos necesarios para realizar
el trabajo de campo.
2. Reunión con la comunidad: Tiene como propósito informarle respecto del
alcance, tanto de la actividad a realizar, como del proyecto en general. Se
procurará entonces obtener y garantizar la colaboración de los líderes
comunitarios y de los ocupantes para la realización del censo. En la reunión
con los líderes comunales se definirán las fechas en que se llevará a cabo el
trabajo campo, procurando señalar aquellas que coincidan con los días en
que la mayor cantidad de personas se encuentren en sus hogares;
igualmente se establecerá la manera idónea para divulgarlo (
anuncios radiales, perifoneo, distribución de volantes, etc.). A esta
reunión se convocará también a los funcionarios de la administración
municipal involucrados en el proyecto, así como a las demás entidades
participantes en el mismo, tales como la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos (o la Cámara de Comercio encargada del registro
de los títulos de propiedad) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En
ella se informará a la comunidad respecto de los documentos cuya
fotocopia resulta necesario adjuntar al momento de practicar el censo.
3. Capacitación de censadores: Procura: 1) familiarizar, a los censadores y al
supervisor del proyecto, con el Programa y de la actividad a realizar; 2)
ensayar un ejercicio piloto de prueba y absolver los interrogantes que
puedan surgir en el mismo. La jornada de capacitación contará con personal
del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC-, del Programa
Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la
Titulación Predial, de la Oficina de Planeación Municipal y el gerente del
Proyecto. Los temas a tratar

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en dicha jornada serán, al menos, los siguientes: a) La razón de ser y

filosofía del Programa y en particular del proyecto que se va a adelantar; b)
El formulario de censo: su contenido, alcance y documentos que debe
incorporar como parte de la visita de inspección o censo; c)
Conceptualización cartográfica y fotogramétrica; d) Tema de las mutaciones;
e) Procedimiento para hacer un recorrido en cada manzana y los aspectos
relativos a la identificación física de un predio; finalmente, f)
Familiarización con los diversos tipos de documentos que los ocupantes
exhibirán durante la visita de inspección para demostrar el tiempo de
ocupación de los predios.
Concluida la etapa, las autoridades municipales deberán estar enteradas
respecto del alcance del proyecto. En caso de ser necesario el uso de
personal de la alcaldía, este debe haber sido definido y preparado para la
actividad especifica que deberá realizar; igualmente, la comunidad deberá
estar
plenamenteinformada respecto de los alcances del proyecto y la actividad
que se va a realizar. Del mismo modo, deberá haberse obtenido de ella el
compromiso de cooperación para la realización del operativo de campo;
finalmente, el personal de censadores y de supervisión deberá estar en
condiciones de hacer el recorrido pormanzana y puerta a puerta (predio a
predio), diligenciar adecuadamente el formulario del censo y solicitar e
incorporar a cada formulario los documentos que deberán aportar los
ocupantes de los predios.
b) Realización del operativo: En la fecha prevista se dará comienzo al trabajo de
campo, a primera hora del día, de modo tal que se pueda evacuar el mayor
numero de predios durante la jornada. El día hábil anterior se confirmará la
presencia del personal del IGAC que acompañará el proceso. Igualmente se
confirmará el eventual uso de los policías bachilleres, por si su presencia fuera
necesaria para apoyar las labores del censo. El proceso involucra realizar los
recorridos por manzana, predio a predio, entrevistando detallada y
concienzudamente a cada uno de los ocupantes, solicitando de ellos la firma
del formulario y acompañando los documentos que acrediten la ocupación. Las
mutaciones físicas encontradas en cada predio durante el censo se reportarán
en los planos de manzana. Igualmente se verificará que el ocupante a quien se
está censando coincida con el poseedor registrado en el listado a que se
refieren los registros 1 y 2 del IGAC. Sea que exista o no coincidencia entre
unos y otros, es necesario que el censador solicite los documentos que
acreditan la ocupación del predio. Si en el momento de efectuar la visita no se
encuentra al ocupante, se intenta concretar una cita posterior con la ayuda de
las demás personas que ocupan el inmueble, o de los vecinos, si es el caso.
Respecto de las diferencias de nomenclatura que puedan aparecer en el
predio, frente a las contenidas en los listados del IGAC, se incluirá en el
formulario la información real, es decir, la que aparece en campo, y
posteriormente se validará. A fin de evitar en lo posible repetir los
desplazamientos al campo, se hace fundamental que los censadores se
percaten de diligenciar correctamente el formulario, que el ocupante firme el
formulario, y que aporte las fotocopias de los documentos requeridos.
c) Sistematización de la información: Una vez diligenciados los formularios, se
deben organizar, criticar, evaluar y grabar los resultados de la visita de
inspección en
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una base de datos, de modo que se pueda continuar al siguiente paso del
procedimiento de cesión, es decir, el señalado en los literales a) y b) del inciso
tercero del artículo 5º del Decreto 540 de 1998, esto es, la elaboración y fijación
de un listado con los posibles beneficiarios y la publicación de un aviso en un
periódico de amplia circulación. Para ello se organizará un grupo de revisión y
clasificación, encargado de revisar la totalidad de los formularios,
clasificarlos por manzana, separar aquellos que requieren confrontación en
campo y los que, eventualmente, necesiten el cumplimiento de algunos de los
requisitos. Este grupo estará encargado también de llevar a cabo las visitas a
terreno que se hubieren dejado programadas por ausencia del ocupante al
momento de la visita de inspección, así como atender a los ocupantes que se
presenten en las oficinas de la entidad tituladora para efectos de suscribir el
formulario. Revisada la documentación se deberá reportar al IGAC, en el medio
en que este las solicite, las mutaciones encontradas en el trabajo de campo. A
fin de evitar discrepancias de criterio, durante las reuniones de coordinación
interinstitucional, deberá abordarse y definirse este procedimiento.
Evaluada la información, se procederá a elaborar una base de datos contentiva
de los nombres de aquellos ocupantes y predios que den cumplimiento a los
requisitos señalados por el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989 y del Decreto 540
de 1998. Dicha base de datos contendrá, como mínimo, el nombre del
solicitante, su documento de identidad (número y lugar de expedición), la
indicación de su estado civil; igualmente indicará el número predial y el área del
inmueble objeto de cesión y el nombre del barrio en el que se encuentra
ubicado.

5.4. CESIÓN DE ZONAS DE USO PÚBLICO

La doctrina ha definido las cesiones de suelo urbano como «las que tienen por
objetivo proveer a la municipalidad de un mecanismo para disponer de terrenos
adecuadamente localizados y en globos significativos para la dotación de
equipamiento a nivel local, de comunas urbanas, y la ciudad en general»4
Las cesiones obligatorias están definidas en los respectivos planes de
ordenamiento de territorial y se clasifican así:
Cesiones tipo A - espacio público.
Cesiones tipo B - equipamiento comunitario.
De conformidad con las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y sus decretos
reglamentarios, complementarios y modificatorios, en todo proyecto urbanístico el
urbanizador debe destinar un porcentaje del terreno objeto de construcción para
zonas de cesión obligatorias gratuitas, las cuales debe transferir a favor del
municipio o distrito.
Estas cesiones corresponden a una contraprestación a cargo del urbanizador,
constructor o propietario a favor del municipio, en virtud de la valoración del suelo
como consecuencia de la intervención urbanística representada en las licencias de
urbanización, construcción o parcelación.
Los predios transferidos a favor de la administración a título de cesión gratuita
obligatoria deben estar destinados a zonas verdes, vías peatonales y vehiculares,

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zonas comunales, protección ambiental, equipamiento urbano, etc. Esta

destinación específica se identifica en la licencia aprobatoria del proyecto y en el
plano urbanístico y se convierte en un mecanismo de control sobre el desarrollo
urbano de las ciudades y contribuye a mejorar los efectos de deterioro producido
por la expansión urbana.
La Corte Suprema de Justicia ha planteado algunas precisiones sobre la cesión
gratuita de estas zonas, en el sentido que «no tienen el alcance de un
expropiación, razón por la cual el legislador no previó pago de indemnización, pues
no tiene significación distinta a un acto de enajenación voluntaria, no propiamente
donación, según se desprende del artículo 1455 del Código Civil, que deben hacer
los propietarios de los predios con fines urbanísticos de claro interés social, ligados
a la función social de la propiedad , y que puede exigir el Estado en ejercicio de las
facultades que le asisten de dictar normas para planificar ordenadamente el
urbanismo de las ciudades, y que los Concejos municipales desarrollan según lo
dispuesto en el estatuto fundamental (Art. 197.1) 5
Las cesiones gratuitas obligatorias son reflejo de la función social urbanística de la
propiedad, representada en las limitaciones a su uso en cuanto a zonas verdes,
calles, plazas, etc. Como consecuencia de esta función social, la propiedad es
sometida a limitaciones legales, de las cuales se derivan las cesiones obligatorias
gratuitas, generadas a partir de las actuaciones de los propietarios o urbanizadores
en la construcción de urbanizaciones o de cualquier proyecto urbanístico. La
ejecución de un proyecto urbanístico conlleva la cesión obligatoria de plazas,
calles, zonas verdes, vías peatonales y vehiculares, etc.

5.4.1. Cesión En Proyectos Urbanísticos Terminados A Solicitud Del

Urbanizador
Solicitud y documentos anexos presentados por el urbanizador
Recibida la solicitud de cesión por el urbanizador, se examinarán los documentos
anexos tales como acta de recibo de las zonas de cesión, planos urbanísticos
aprobados, licencias de urbanismo y construcción, títulos de adquisición, recibo de
pago de impuesto predial y otros gravámenes que se causen en el municipio y que
sean necesarios para actos de disposición de inmuebles, certificados de tradición
del globo de terreno de mayor extensión y de cada zona de cesión, si ha sido
segregada del primero, y minuta de cesión.
Se examinará si cada zona de cesión está descrita y amojonada conforme con el
título de adquisición o de loteo en concordancia con el plano urbanístico. De la
misma manera, se debe identificar la matrícula inmobiliaria que corresponda a cada
zona si ya hubo loteo, o en su defecto al predio de mayor extensión.
Verificadas las situaciones indicadas se procederá a recibir las zonas, mediante
acta que será suscrita por el urbanizador y el municipio, en señal de aceptación.
Elaboración de la minuta
Revisada la minuta aportada por el urbanizador, se incorporarán las correcciones a
que haya lugar, se verificará la inclusión de las cláusulas legales obligatorias de
que trata el Decreto 960 de 1970 y las especiales que deben incluirse en virtud
de la

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naturaleza del acto de cesión. Esta minuta se enviará a reparto notarial si en el

municipio existen dos o más notarías.
La escritura pública
Una vez recibida la minuta junto con los documentos necesarios para el
otorgamiento de la escritura, tales como pago impuesto predial, paz y salvo
catastral, planos urbanísticos, licencias de urbanismo, entre otros, y conforme a
las declaraciones de voluntad manifiestas, se procederá al otorgamiento de la
escritura pública, que posteriormente será autorizada por el notario para que surta
el trámite de la expedición de copias y se proceda posteriormente a su registro ante
la Oficina de Registro De Instrumentos Públicos correspondiente.
Nueva tradición
Registrada la escritura pública y hecha la apertura del folio de matrícula inmobiliaria
correspondiente, las zonas de cesión quedan incorporadas dentro del inventario de
inmuebles de las entidades de derecho público del orden nacional, departamental,
distrital y municipal.
Tratándose de cesión de zonas de uso público, el código en el registro es el 0124.

5.4.2. Cesión en Proyectos Urbanísticos que Otorgan Escritura de

Constitución de Urbanización o Loteo, de conformidad con lo previsto en la
Ley 9ª de 1989 y Ley 388 de 1997.
Según lo establecido en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, adicionado por el
artículo 117 de la Ley 388 de 1997, el espacio público resultante de los proyectos
urbanísticos o de construcción, se incorporará con el registro de la escritura de
constitución de la urbanización. Sin embargo, el alcance de esta disposición está
destinado más a garantizar la afectación al uso público de estos predios, que a la
adquisición de estos bienes por parte del municipio o distrito.
En consecuencia, la determinación de las zonas de cesión obligatorias gratuitas en
la escritura de constitución de la urbanización, debe estar complementada con el
acto de cesión gratuita efectuado por el urbanizador a favor del municipio, distrito o
entidad territorial, el cual puede estar contenido en la misma escritura de
constitución de la urbanización. Con la inscripción de la escritura en la oficina de
Registro de Instrumentos Públicos culmina el proceso de incorporación de las
zonas de uso público a favor de la entidad territorial o de derecho público de
orden nacional correspondiente.
El procedimiento previsto para este caso coincide con el expuesto en el caso
anterior, salvo que la escritura contendrá dos actos: la constitución de la
urbanización o loteo y la cesión de las zonas de uso público resultantes del loteo.
Comprobada la viabilidad jurídica del loteo y de la cesión, se procederá a identificar
materialmente el globo objeto del proyecto mediante una visita técnica
identificando nomenclatura, inexistencia de invasión por terceros, cabida,
linderos y demás información que indique con certeza el estado del globo.
En este proceso no es exigible el recibo de las zonas ya que el proyecto urbano
sólo inicia su construcción. La Ley 388 de 1997 ordena la incorporación de estas
zonas

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en el registro público antes de la iniciación de las ventas del proyecto, señalando

con ello que el loteo es primero antes de iniciar las obras. Por tanto, no procede la
diligencia de recibo de las zonas.
La identificación de las zonas se realiza con base en el plano y con esta
información se efectúa la cesión. Para realizar un control sobre la efectiva
construcción de estas zonas se propone que el urbanizador constituya una póliza
que garantice la ejecución de las obras y otra que garantice la estabilidad de las
mismas después de verificada su construcción.
Los estudios jurídicos y el proceso de otorgamiento de la escritura pública
correspondiente son los mismos planteados en el procedimiento anterior.
La constitución de urbanización aparece identificada con el código 0909 y la cesión
de zonas de uso público con el código 0124.

5.4.3. Declaración De Propiedad Pública Sobre Zonas De Cesión

Cuando Construido El Proyecto, El Urbanizador No Realizó La Cesión
La declaración de propiedad pública es un acto mediante el cual el Municipio o
Distrito incorpora dentro de su dominio las zonas de cesión obligatorias gratuitas,
derivadas de los proyectos urbanísticos ya ejecutados, cuando el urbanizador ha
incumplido la obligación de transferirlos a favor de la administración.
Es un proceso que surge como desarrollo de la obligación legal de la cesión,
consagrada en el artículo 117 de la Ley 388 de 1997, al exigir al urbanizador el
otorgamiento de la escritura de constitución de la urbanización en la cual se
incorporen las zonas de cesión obligatorias gratuitas.
Fue aplicado por primera vez en el Distrito Capital de Bogotá a través del Decreto
Distrital 161 de 1999, mediante el cual se estableció la declaración de propiedad
pública, como un acto autónomo de disposición sobre las zonas de cesión
obligatorias gratuitas de los proyectos urbanísticos ejecutados. En efecto, el
artículo 5º del citado decreto señala entre sus apartes que «el Distrito Capital,
por intermedio de la Procuraduría de Bienes (hoy Departamento Administrativo
de la Defensoría del Espacio Público), procederá a otorgar la escritura pública
favor del mismo, en la cual declare la propiedad pública sobre las zonas cuya
posesión ha sido tomada, y protocolizará el plano y el acta de toma de posesión
respectiva. Esta escritura será registrada».
La declaración de propiedad pública es el uso de la condición suprema del Estado
a través de sus instituciones y entidades territoriales, que en desarrollo de la
autonomía municipal, declaran el dominio público a su favor sobre las zonas de
cesión. Es la expresa manifestación del dominio eminente del Estado.
El soporte técnico de la escritura pública que contenga el acto de declaración de
propiedad pública lo constituye el plano urbanístico y la licencia de urbanismo, con
base en los cuales se determinan e identifican las zonas de cesión con indicación
de cabida y linderos o mojones.
La viabilidad jurídica de este procedimiento debe estar soportada en el acto
administrativo que lo apruebe, sea un Decreto, Resolución o Acuerdo del Concejo

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Municipal o Distrital. La convalidación de este acto fue dada por la

Superintendencia de Notariado y Registro al asignarle el código 0133 en el
registro inmobiliario y proceder así al registro de las múltiples escrituras de
declaración de propiedad pública otorgadas por el Distrito Capital de Bogotá.
El procedimiento comienza con la propia iniciativa de la entidad territorial municipal
o distrital, exigiendo para ello contar con unos documentos básicos que permitan
identificar los antecedentes de la tradición del globo de mayor extensión o de las
zonas de uso público si ya fueron segregadas, además del acta de recibo de las
zonas, planos urbanísticos aprobados, y licencias de urbanismo y construcción.
El estudio jurídico sobre las zonas de cesión y el proceso de otorgamiento y
autorización de la escritura pública es el mismo aplicado a los casos anteriores.

5.5. PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN DE BIENES BALDÍOS

5.5.1. Baldíos Rurales

De conformidad con el artículo 102 de la Constitución Política, el territorio y los
bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación, estableciendo así
el denominado «dominio eminente» que ejerce el Estado sobre los bienes que
se encuentran dentro del territorio nacional, sean del dominio privado o público.
En ejercicio de este principio, el Estado puede actuar autónomamente sobre los
bienes baldíos y definir los procedimientos de adjudicación sobre los mismos, tal
como se expone a continuación.
El proceso de adjudicación de bienes baldíos rurales exige el cumplimiento de los
siguientes presupuestos:
a) Modo de adquisición: El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, es
la entidad competente para expedir las resoluciones administrativas de
adjudicación de los bienes baldíos rurales, de conformidad con el
procedimiento establecido en la Ley 160 de 1994.
b) Beneficiarios: Es requisito que personas naturales mayores de 16 años, ejerzan
actos de ocupación previa a la solicitud de adjudicación y que realicen
actividades de explotación económica del predio. La misma exigencia se aplica
a las empresas comunitarias, cooperativas, fundaciones y de otras sociedades
reconocidas por el Ministerio de Agricultura.
Las entidades de derecho público que soliciten la adjudicación de predios
baldíos para la construcción de obras de infraestructura destinadas a un
servicio público, no requieren demostrar la ocupación previa ni la explotación
económica.
c) Área adjudicable: La adjudicación de los baldíos se efectúa sobre una unidad
agrícola familiar, salvo para las entidades de derecho público, las fundaciones y
asociaciones que prestan un servicio público.
De conformidad con el artículo 38 de la Ley 160 de 1994, «se entiende por
unidad agrícola familiar (UAF) la empresa básica de producción agrícola,
pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme con las condiciones
agroecológicas

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de la zona y con tecnología adecuada permite a la familia remunerar su trabajo

y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su
patrimonio».
El área de las Unidades Agrícolas Familiares fue determinada por la Junta
Directiva del Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA- según la
zona a que pertenezca. Hoy, está competencia esta asignada a la Junta
Directiva del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-.
d) Requisitos: Las personas naturales o jurídicas que soliciten adjudicación de
baldíos deben acreditar los siguientes requisitos:
Estar explotando económicamente por lo menos las 2 / 3 del terreno del cual
solicitan su adjudicación.
Que esta explotación guarde concordancia con la aptitud del suelo,
establecida por el INCODER en la inspección judicial.
Que la explotación y ocupación previas no sean menores a cinco años.
Que el patrimonio del solicitante no sea superior a mil salarios mínimos
mensuales.
Que no sea propietario o poseedor a cualquier título de otro predio rural.
e) Baldíos inadjudicables: Tienen esta calidad los baldíos ubicados alrededor de
los parques nacionales naturales, o los situados dentro de los cinco kilómetros
alrededor de las zonas donde se adelante explotación de recursos naturales no
renovables.
El procedimiento
Está compuesto de cuatro etapas: la petitoria, la publicitaria, la probatoria y la
decisoria.
Etapa petitoria: Está definida de manera diferente tratándose de persona de
derecho público natural o jurídica. Si es natural, el solicitante debe informar
sobre sí mismo y de su cónyuge e hijos menores, manifestando bajo
juramento que ninguno ha sido beneficiado con otra adjudicación de esta
naturaleza, además de que no ha estado vinculado en los últimos cinco
años a las entidades públicas que integran el Sistema Nacional de Reforma
Agraria. De la misma manera la solicitud debe contener la plena descripción,
determinación y ubicación del predio que se busca adjudicar.
Si se trata de persona jurídica, debe informar sobre la entidad y el predio
solicitado en adjudicación, anexando concepto y viabilidad de la autoridad
ambiental, estudio de factibilidad del servicio público que prestará el
inmueble, copia del acta que autoriza la construcción y el plano del
predio.
Etapa publicitaria: Si la solicitud cumple los requisitos de Ley, mediante
providencia se admitirá y se ordenará la notificación al interesado, al
Procurador Agrario y a los colindantes. De la misma manera, se ordenará
la plena identificación del inmueble con base en el levantamiento
topográfico y otros planos, además de la identificación predial del mismo. La
publicidad dada a la solicitud tiene como propósito que otras personas que
crean tener algún derecho sobre el mismo predio así lo manifiesten y se
opongan.

39
GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

Dicha publicidad se efectuará por radio y en aviso fijado por cinco días en la
Alcaldía, la policía y Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-.
Etapa probatoria: La prueba principal a practicar es la inspección ocular,
realizada por un funcionario de INCODER, en la cual se constatarán todos lo
hechos señalados en la solicitud, el tipo de explotación económica, la
existencia de ocupantes y qué clase de ocupación ejercen. El auto que
decreta la inspección se debe notificar personalmente al interesado, al
Procurador Agrario y a los colindantes.
Dentro de esta recopilación de pruebas el Instituto puede decretar todas
aquellas que le permitan obtener certeza sobre la situación descrita del
predio, tales como testimonios de los colindantes y oposiciones a la
titulación. De esta actuación se levanta un acta que será firmada por todas
las partes que intervinieron en la diligencia y sólo dentro de los tres días
siguientes se puede solicitar su aclaración; vencido este término se fija en
lista el negocio.
La adjudicación puede ser objeto de oposición por quienes se consideren
con iguales o mejores derechos que el solicitante, para lo cual deben anexar
al escrito de oposición, las pruebas que acrediten sus derechos. De esta
oposición se dará traslado al solicitante y al Ministerio Público, para que
dentro de los tres días siguientes formulen alegaciones y soliciten
pruebas.
Según el tipo de oposición presentada, deben ser las pruebas aportadas. Si
el opositor alega propiedad privada debe aportar los títulos y la tradición de
los mismos. Si alega posesión y prueba que ha iniciado acciones penales o
de policía para proteger la ocupación, se suspende el trámite de titulación.
Si la decisión queda en firme, se ordena el archivo del expediente.
Etapa decisoria: Una vez cumplidos los requisitos exigidos por la Ley 160 de
1994 y su Decreto Reglamentario 2664 de 1994, el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural -INCODER-, expedirá la resolución de adjudicación, contra
la cual sólo procede el recurso de reposición, que se debe interponer dentro
de los cinco días siguientes a la notificación.
Debe entenderse que la intervención del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –
INCODER-, se realiza en ejercicio de las funciones que le corresponde según lo
consagrado en el artículo 4º del Decreto 1300 de 2003, en el sentido de regular la
ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, así como
adelantar los procedimientos relacionados con la titulación colectiva de tierras a las
comunidades afrocolombianas, y también planificar y ejecutar los
procedimientos para la constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración
de los resguardos indígenas en beneficio de sus comunidades.

5.5.1.1. De Los Resguardos Indígenas

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 (Capítulo XIV) de la Ley 160 de
1994, corresponde al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, dotar
legalmente a las comunidades indígenas de las superficies de tierra que requiera
para obtener una calidad de vida digna, constituyendo o ampliando los
denominados resguardos indígenas .

40
MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

El deber de las Administraciones municipales en cuya jurisdicción habiten

comunidades indígenas, es velar porque cuenten con las tierras necesarias para
garantizar su desarrollo y crecimiento en condiciones dignas. Por lo tanto, deben
dirigirse al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, para que
constituya resguardos indígenas, si no se encuentran creados, o amplíe, si es
necesario, los resguardos ya creados.
El Decreto 2164 de 1995 «por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV
de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las
comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y
saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional», identifica
conceptos y procedimientos de saneamiento de los resguardos indígenas.
Define Territorios Indígenas como «las áreas poseídas en forma regular y
permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena y aquellas que,
aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito
tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales».
También identifica la Comunidad o parcialidad indígena como «el grupo o conjunto
de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad y
comparten valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura, así como formas de
gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios que la distinguen
de otras comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan
acreditarlos legalmente, o que sus resguardos fueron disueltos, divididos o
declarados vacantes».
A la Reserva indígena la define como el «globo de terreno baldío ocupado por una
o varias comunidades indígenas que fue delimitado y legalmente asignado por el
Incora a aquellas para que ejerzan en él los derechos de uso y usufructo con
exclusión de terceros. Las reservas indígenas constituyen tierras comunales de
grupos étnicos, para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política
y la Ley 21 de 1991».
Dentro de los objetivos que este Decreto le asignó al Instituto Colombiano de
Reforma Agraria -INCORA-, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -
INCODER-, la elaboración de estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia
de tierra de las comunidades indígenas en aspectos relevantes tales como
posesión, tenencia, propiedad, concentración y distribución de las tierras.
El procedimiento establecido para la constitución o ampliación de resguardo, lo
definen las siguientes etapas:
Solicitud.- El trámite puede iniciarse de oficio por el Instituto Colombiano de
Reforma Agraria -INCORA-, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -
INCODER-, o por solicitud del Ministerio del Interior, de cualquier otra entidad
pública o de la comunidad indígena.
Expediente.- Con base en la solicitud se conformará un expediente que contenga
las diligencias administrativas correspondientes y las comunicaciones que se
reciban relacionadas con la solicitud.

41
GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

Programación.- Una vez abierto el expediente, el Instituto Colombiano de Reforma

Agraria —INCORA-, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-,
debe incluir los proyectos de programación anual, la visita y los estudios
necesarios. Cuando se trate de un caso urgente, le dará prioridad dentro de su
programación.
Visita.- Con base en la programación anual, el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural -INCODER- visitará el área y la comunidad. El auto que ordena la visita se
comunicará al Procurador Agrario, a la comunidad indígena interesada o a quien
hubiere formulado la solicitud y se fijará un edicto que contendrá los datos
esenciales de la petición en la Secretaría de la Alcaldía donde se halle ubicado el
predio o el terreno, por el término de diez (10) días, a solicitud del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, el cual se agregará al expediente. De
la diligencia de visita se levantará un acta, suscrita por los funcionarios, las
autoridades de la comunidad indígena y las demás personas que intervinieren en
ella, la que deberá contener, entre otros, los siguientes datos: a) Ubicación del
terreno; b) Extensión aproximada; c) Linderos generales, d) Número de habitantes
indígenas, comunidades indígenas y grupo o grupos étnicos a los cuales
pertenecen; e) Número de colonos establecidos, indicando el área aproximada que
ocupan, la explotación que adelantan y el tiempo de ocupación.
En caso de saneamiento de resguardo, o de su ampliación o reestructuración el
autor que ordena la visita se comunicará al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial a fin de verificar la función ecológica de la ciudad.
Rendición del estudio.- Con base en la actuación anterior, el INCODER elaborará
dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su culminación, el estudio de
que trata el artículo 6° del presente Decreto y el plano correspondiente. Al estudio
se agregará una copia del informe rendido por el Ministerio del Medio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, relacionado con el cumplimiento de la función
ecológica de la propiedad, cuando se trate de los procedimientos de ampliación,
reestructura saneamiento de resguardos indígenas.
Concepto del Ministerio del Interior.- Una vez concluido el estudio y en todos los
casos, el expediente que contenga el trámite administrativo tendiente a constituir
un resguardo indígena, se remitirá al Ministerio del Interior para que emita
concepto previo sobre la constitución, dentro de los treinta (30) días calendario
siguientes a la fecha de recibo de la solicitud del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural - INCODER-. Transcurrido este término, si no hubiere
pronunciamiento expreso, se entenderá que el concepto es favorable y el
Ministerio del Interior procederá a devolver el expediente al Instituto.
Resolución.- Culminado el trámite anterior, dentro de los treinta (30) días
siguientes, la Junta Directiva del -INCODER- expedirá la resolución que
culmine los procedimientos de constitución, ampliación y reestructuración de
resguardos indígenas mediante la adquisición de tierras de propiedad privada.
Esta resolución constituye título traslaticio de dominio, y una vez inscrita en el
registro, se considerará que los bienes inmuebles rurales correspondientes han
salido del patrimonio del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-.

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MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

5.5.1.2. De Las Comunidades Afrocolombianas

De conformidad con la Ley 70 de 1993, el Estado reconoce la propiedad colectiva
sobre los terrenos baldíos en zonas rurales ribereñas, ocupadas por las
comunidades afrocolombianas del Pacífico. Es decir, estas comunidades adquieren
la propiedad sobre los baldíos rurales a través de la Ley 70 de 1993 que se
convierte en su título de adquisición, bajo la condición de que se trate de inmuebles
sometidos a prácticas tradicionales de producción, las cuales figuran identificadas
en la misma Ley.
El artículo 2º de la mencionada Ley define estos bienes como «los terrenos
situados dentro de los límites del territorio nacional que pertenecen al Estado y que
carecen de otro dueño…», y los condiciona a que no podrán afectarse como
baldíos las tierras de dominio público, áreas urbanas de municipios, tierras de
resguardos indígenas, parques nacionales, entre otros.
De la misma manera, el artículo 7º les señala la situación jurídica al identificarlos
como bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, y menciona que la
adjudicación debe ser realizada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -
INCODER-, mediante resolución debidamente motivada a través de los Consejos
Comunitarios.
El procedimiento para la adjudicación de estas tierras está dado por las siguientes
etapas:
Solicitud.- Las comunidades presentarán ante el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural -INCODER- la correspondiente solicitud, aún cuando esta entidad puede
iniciarla de oficio. Sobre las solicitudes se efectuará el estudio técnico para
determinar el área objeto de adjudicación. A la solicitud se anexarán los siguientes
documentos:
a) Descripción física del territorio que se pretende titular.
b) Antecedentes etnohistóricos.
c) Descripción demográfica del territorio.
d) Prácticas tradicionales de producción.
Visita.- Una vez radicada la solicitud, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -
INCODER- ordenará la visita mediante resolución, la cual contendrá los siguientes
asuntos:
a) Ubicación del terreno.
b) Extensión aproximada del terreno.
c) Linderos generales del terreno.
d) Número de habitantes negros que vivan en el terreno.
e) Nombre y número de personas extrañas que no pertenezcan a la comunidad
establecida, indicando el área aproximada que ocupan.
f) Levantamiento planimétrico del territorio a titular.
Resolución de adjudicación.- El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -
INCODER- deberá expedir el acto administrativo de adjudicación dentro de los
sesenta (60) días siguientes a la solicitud, el cual se constituirá en el título de
dominio.

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 GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

Condición particular tienen estos bienes en las regiones limítrofes. El artículo 5º del
Decreto 1415 de 1940 establece que en las costas nacionales y en las regiones
limítrofes, podrán adjudicarse únicamente a los colombianos de nacimiento y una
vez adquiridos no podrán transferirse a extranjeros.6

5.5.2. «Baldíos Urbanos»

El dominio que los municipios ejercen sobre los «baldíos urbanos» tiene su origen
la Ley 137 de 1959, denominada Ley Tocaima y, en lo dispuesto en el artículo 123
de la Ley 388 de 1997, siempre y cuando se cumplan las condiciones establecidas.
Al respecto, se presentan tres situaciones, a saber:
1. Los Municipios pueden transferir la propiedad de los bienes baldíos urbanos a los
propietarios de mejoras construidas antes de la entrada en vigencia de la Ley
137 de 1959, siempre y cuando hayan propuesto su compra al municipio dentro
de los dos años siguientes. El precio será el equivalente al 10% del avaluó
practicado.
2. Los propietarios de mejoras a que se refiere el numeral anterior, que no hayan
hecho la oferta de compra dentro del término fijado, tendrán derecho a la venta
del predio, pagando el valor equivalente al avalúo comercial fijado a la fecha de
la venta.
3. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 388 de 1997, los «baldíos urbanos»
pierden esa calidad y se convierten en bienes fiscales de propiedad de los
municipios, siempre y cuando se destinen a los fines contemplados en las
Leyes 9ª de 1989, 3ª de 1991 y 388 de 1997.
Es decir, la Nación transfirió la propiedad de los bienes baldíos urbanos a los
Municipios, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Tocaima, condicionada a la
venta que debe hacer el municipio a favor de los ocupantes propietarios de
mejoras; y con la condición de destinarlos al cumplimiento de los fines propuestos
en materia de ordenamiento territorial por la Ley 388 de 1997, «por la cual se
modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones».
En los términos anteriores se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, Consulta 1592, Consejeros Ponentes Enrique Arboleda y
Gustavo Aponte, razón por la cual se adjunta en concepto anexo a la presente
guía.
En consecuencia, cumplidas las condiciones exigidas en el artículo 123 de la Ley
388 de 1997, los baldíos adquieren la calidad de bienes fiscales de propiedad del
Municipio y les son aplicables las normas jurídicas que los rigen.
Del procedimiento
Determinación del inmueble objeto de adquisición
La Oficina de Catastro correspondiente deberá identificar el inmueble con los
linderos y área correspondientes, con base en el levantamiento topográfico que
para tal fin se realice.
Estudio
6 VELÁSQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Ob. Cit., Pág. 76. jurídico de la tradición del inmueble
El estudio jurídico se fundamenta en la certificación expedida por la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos, en la cual se indica si se trata de un bien
«baldío urbano», y si carece de antecedente alguno sobre anteriores dueños.

44
 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

Incorporación al patrimonio de la entidad territorial

Para incorporar los bienes «baldíos urbanos» como de propiedad de las entidades
territoriales en virtud de la Ley 137 de 1959 y del artículo 123 de la Ley 388 de
1997, se considera necesario que el Concejo Municipal expida un Acuerdo que
así lo declare. Una vez acreditada la propiedad con el citado Acuerdo, la entidad
territorial debe solicitar su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos.
Elaboración de la escritura pública
Se otorgará escritura pública de transferencia de dominio a título de compraventa,
en favor de los ocupantes que reúnan los requisitos establecidos en los numerales
1 y 2 antes citados.
Elaboración de la resolución administrativa
Se trasferirá el dominio, mediante resolución administrativa, de los «baldíos
urbanos» incorporados al patrimonio de las entidades territoriales, cuando fueren
ocupados ilegalmente por viviendas de interés social, a titulo de cesión gratuita si
la ocupación se realizó antes del 28 de julio de 1978, y a titulo de subsidio por
habilitación legal de títulos, si la ocupación se realizó antes de noviembre 30 de
2001.
Nueva tradición
Con la resolución o la escritura pública, según sea el caso, debidamente
registrada, se establece la nueva propiedad a favor del beneficiario. Este proceso
culmina con el acta de entrega del inmueble la cual será entregada al
adquirente.

5.6. PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN DE BIENES EJIDOS

Los bienes ejidos se han identificado como porciones de terreno contiguos al área
urbana de los municipios, con cuyo producto se atendía la construcción de ciertas
obras públicas. Posteriormente, mediante la Ley 41 de 1948 se ordenó su
enajenación a favor de personas de escasos recursos para la construcción de
vivienda.
Los bienes ejidales conforman gran parte de la propiedad inmobiliaria histórica de
varios municipios tales como Cali y Vijes en el Valle del Cauca; Pivijay en el
Magdalena; Guachucal y Túquerres en Nariño; entre otros. Actualmente estos
predios tienen el carácter de bienes de uso público, de propiedad de las entidades
territoriales y con una destinación especial para construcción de viviendas. Dada su
naturaleza de bien de uso público son imprescriptibles y sólo son susceptibles de
enajenación a través del procedimiento que para cada municipio fije el Concejo
Municipal.
7 ESPINOSA JARAMILLO, Gustavo. La Saga de los El
Ejidos Crónica Legal
concepto Siglos XIII
sobre losal bienes
XX. Ediciones Universidad
ejidos Santiago de Cali,
los identifica como Departamento de Comunicaciones.
los «terrenos a los que 1997. Pág. 117.

tienen derecho de uso y goce todos los moradores de la ciudad en torno a la cual
se hallan ubicados». 7
De acuerdo con el tratadista Gustavo Espinosa Jaramillo, la adquisición de estos
terrenos se dio por diferentes clases de títulos: «Acta de Fundación de la ciudad si
contiene el trazado urbano que incluya los terrenos ejidos; Cédula Real que
confirmó la fundación de la ciudad y el trazado urbano que incluyó los ejido; Un
trazado posterior a la fundación de la ciudad que incluya todos los terrenos
comunales si
 GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

no se trazaron al fundarla; un nuevo trazado urbano completo, que incluya todos

los terrenos comunales por traslado del lugar de asiento de la ciudad; escritura
pública, entre el municipio y un particular que le vende a le cede terrenos
destinados a ser ejidos de la ciudad; sentencia de Real Audiencia de Santafé o de
Quito, durante la colonia, que haya resuelto pleito entre una ciudad y particulares
por terrenos ejidos, con decisión a favor de la ciudad; sentencia de Tribunal o de la
Corte Suprema, o sentencia de Juez que no hubiera sido apelada, durante la
República; sentencia de Real Audiencia en la Colonia o sentencia judicial en la
República, para dirimir conflicto entre municipalidades por linderos cuando
implicó terrenos ejidales de uno o de ambos»8
Como se puede observar, son múltiples los títulos a través de los cuales la entidad
territorial ha podido adquirir la propiedad de estos inmuebles, los cuales forman
parte de la historia predial de cada entidad territorial. Por tanto los bienes ejidales,
a diferencia de los baldíos, siempre tienen antecedentes en títulos que demuestran
el proceso de adquisición de la propiedad.
La calificación de bienes ejidos es proporcionada por el antecedente en la tradición
oral, o las cédulas reales, escrituras públicas, o sentencias judiciales que los
identifiquen como tales. También los determina el uso y goce que los moradores de
la ciudad ejercen sobre estos.
Mediante el articulo 169 del Decreto 1333 de 1986, Régimen Político Municipal, se
estableció que «Los terrenos ejidos situados en cualquier municipio del país no
están sujetos a la prescripción por tratarse de bienes municipales de uso público o
común»; lo que jurídicamente equivale a asignarles un tratamiento especial por
parte de los Concejos Municipales, a fin de lograr la enajenación a favor de
particulares para la construcción de vivienda.
Dejando establecida la calidad de bienes de uso publico que ostentan los terrenos
ejidales, las administraciones municipales pueden destinarlos a un uso diferente,
siempre y cuando los concejos municipales los canjeen por otros de características
equivalentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 9ª de
1989.
Así mismo, los bienes ejidales pierden su calidad de bienes de uso público
cuando ingresan al patrimonio de los Bancos de tierras o Inmobiliarios,
debiendo destinarse prioritariamente a la construcción de programas de
vivienda de interés social, directamente o invirtiendo en dichos programas los
recursos obtenidos con ellos, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º
del artículo 71 de la Ley 9ª de 1989, en concordancia con lo dispuesto en el
artículo 118 de la Ley 388 de 1997.
Procedimiento
Determinación del inmueble objeto de adquisición
La determinación de los ejidos exige actuaciones técnicas, a través de
levantamientos o registros topográficos que permitan identificar en terreno cada
predio ejidal, los cuales deben ser realizados por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi o en su defecto, por la Oficina de Planeación, identificando los linderos y
8 IBIDEM, Pág. 119, 120. cabidas de cada terreno.

46
M i n i s t e r i o d e A m b i e n t e , V i v i e n d a y D e s a r r o l l o Te r r i t o r i a l

Por tratarse de predios con un antecedente histórico tan antiguo, casi siempre
carecen de referencias cartográficas recientes que los identifiquen plenamente
como tales.
Estudio jurídico de la tradición del inmueble
El estudio de títulos a realizar debe tener presente que los bienes ejidos siempre
han tenido una tradición histórica, con respecto a la propiedad de la entidad
territorial. De este modo los títulos de adquisición casi siempre han estado referidos
en el Acta de Fundación de la ciudad con base en el trazado urbano que determine
los bienes ejidos, en la Cédula Real que confirmó la fundación de la ciudad, en un
nuevo trazado urbano que incluya todos los terrenos comunales, o en las
sentencias judiciales proferidas para dirimir conflictos entre municipios y que
incluyan la determinación de los bienes comunales.
De esta manera, el estudio jurídico de la tradición de los inmuebles abarca los
documentos antes mencionados, con la calificación urbanística complementaria de
que tratan la Ley 9ª de 1989 y la Ley 388 de 1997. Es decir, el artículo 71 de la Ley
de reforma urbana señala que los bienes ejidos harán parte del patrimonio de
los Bancos de Tierras, por tanto, perderán su carácter. Complementariamente, el
inciso 2º del artículo 118 de la Ley 388 de 1997, precisa que los bienes ejidales, al
ingresar al patrimonio de los Bancos de Tierras, deberán ser destinados
prioritariamente a la construcción de viviendas de interés social.
· Elaboración de la Resolución
El acto contenido en la resolución administrativa o el Acuerdo Municipal, está
destinado a incorporar en el patrimonio del Banco de Tierras o Inmobiliario el globo
de terreno en su condición de bien ejido, con base en el antecedente cartográfico
antes mencionado. Una vez acreditada la propiedad a favor de la entidad territorial,
se procederá a transferir a los particulares cada lote de terreno segregado,
conforme con el procedimiento señalado en el artículo 95 de la Ley 388 de 1997.
Nueva tradición
Con la resolución debidamente registrada, se acredita la nueva propiedad a favor
de los beneficiarios. Este proceso culmina con el acta de entrega del inmueble
que hace la entidad territorial al adquirente.
Este acto de adjudicación de bienes ejidos no aparece identificado como tal en los
códigos de registro, por lo que se debe solicitar su inscripción como cesión de
bienes fiscales con el código 0121.

5.7. PROCESO DE EXPROPIACIÓN

Fallida la enajenación voluntaria, la Administración, mediante el proceso de
expropiación, sea por vía judicial o por vía administrativa, procede a obtener la
titularidad del bien inmueble mediante providencia judicial debidamente
ejecutoriada e inscrita ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
competente. Es así como este procedimiento de adquisición inmobiliaria forzosa ha
sido desarrollado por la Ley 9ª de 1989 y su posterior reglamentación mediante la
Ley 388 de 1997.

47
GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

La utilización del procedimiento de la expropiación lleva implícita la declaratoria por

motivos de utilidad pública.

5.7.1. Motivos De Utilidad Pública

Toda expropiación del derecho de propiedad inmobiliario debe estar soportado en
la motivación de interés social o de utilidad pública sobre el inmueble objeto de
esta actuación, siempre que esté destinado a los fines de que trata el artículo 58 de
la Ley 388 de 1997, entre los que se menciona el desarrollo de proyectos de
vivienda de interés social, la ejecución de proyectos de construcción de
infraestructura social en sectores de la salud, educación, etc., entre otros.
Tratándose de la expropiación por vía administrativa, una de las condiciones específicas
que consagra la Ley está determinada por la declaratoria de la urgencia manifiesta,
que deberá ser declarada por el Concejo Municipal o Distrital o la Junta
Metropolitana.
El incumplimiento de la función social de la propiedad de que trata el artículo 58 de
la Constitución Política, también constituye un motivo de utilidad pública.

5.7.2. Resolución De Expropiación

Fallida la negociación voluntaria proveniente de la emisión del acto administrativo –
oferta de compra-, la administración debe optar por el procedimiento de la
expropiación mediante la expedición de la resolución de expropiación, por la cual la
Administración considera que no aviniéndose el proceso de enajenación voluntaria,
se ordena la expropiación del inmueble para su adquisición. El acto administrativo
formal que apruebe la decisión de realizar la expropiación se notificará al
propietario del inmueble, personalmente o por edicto.

5.7.3. Indemnización y Forma de Pago

El valor del precio indemnizatorio por la expropiación aprobada deberá indicarse en
el texto del mismo acto administrativo, con base en el avalúo comercial aprobado
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o peritos privados inscritos en la lonjas
de propiedad raíz.

5.7.4. Expropiación con Promesa de Compraventa

Si transcurridos 30 días hábiles después de la ejecutoria del acto administrativo
que aprobó la expropiación, no se ha efectuado la enajenación voluntaria de
conformidad con la promesa de compraventa suscrita, la autoridad competente
dispondrá la expropiación mediante acto administrativo, que contendrá lo
siguiente:
La plena identificación del inmueble objeto de la expropiación.
El valor del precio indemnizatorio.
La destinación que se dará al inmueble, a partir de la identificación de los
motivos de utilidad pública o de interés social invocados y de las condiciones
de urgencia declaradas.
La orden de inscripción del acto administrativo en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos, a fin de acreditar la tradición en cabeza del
Municipio.

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MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

La orden de notificación a los titulares del derecho de propiedad del acto de

expropiación, a fin de que interpongan los recursos en la vía gubernativa, que
se limita al de reposición.

5.7.5. Culminación Del Procedimiento

Como consecuencia de la expropiación, la propiedad del inmueble se trasladará a
favor de la entidad que dispuso la expropiación, con base en la inscripción del acto
administrativo en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. No obstante, el
Registrador exigirá que se acredite el pago al titular del derecho expropiado, ya sea
a través de una consignación o del retiro del valor de la expropiación y demás
documentos que la entidad deba entregar.
El proceso expropiatorio carecerá de efectos si la entidad que expropia no pone a
disposición del particular los valores y documentos a deber, debiendo en
consecuencia iniciar nuevamente el proceso respectivo.
Por ultimo, la entidad que adquiere el bien tiene el deber de darle la destinación
planteada en los motivos de utilidad pública en un plazo máximo de tres años,
contados a partir de la inscripción del acto de expropiación
A este acto le corresponde en el registro de instrumentos públicos el código 0140.

5.8. PROCESO DE LA EXTINCIÓN DEL DOMINIO

5.8.1. Extinción Del Dominio Según Ley 160 De 1994

La extinción de dominio constituye una opción legal para adquirir la propiedad de
inmuebles de particulares que, por su falta de explotación económica y social,
violan el principio constitucional de la función social de la propiedad.
La Ley 160 de 1994, en sus artículos 54 y siguientes, establece la extinción de
dominio sobre tierras sin explotación económica. Se decreta la extinción del
dominio a favor de la Nación sobre aquellos predios rurales sobre los cuales se ha
dejado de ejercer la posesión por tres años consecutivos. También se extingue el
dominio cuando las tierras han sido destinadas a cultivos ilícitos.
El trámite de extinción del dominio puede iniciarse de oficio por parte del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, o por petición de parte.
El artículo 53 de la citada Ley establece el procedimiento para proceder a la
extinción del dominio, el cual consta de las siguientes etapas:
Resolución de inicio.- El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-
expide la resolución de inicio del trámite de expropiación, la cual deber inscribirse
en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Pruebas.- La carga de la prueba le corresponde al propietario. El período
probatorio es de treinta (30) días. Una vez agotada la etapa probatoria, el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- expedirá la resolución de extinción del
dominio, dentro de los quince (15) días siguientes.

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

Inspección ocular.- En este proceso el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -

INCODER- deberá practicar inspección ocular a las tierras a través de dos peritos
de esta entidad.
Una vez registrada la resolución de extinción del dominio la propiedad revierte a
favor de la Nación, y los predios adquieren la calidad de baldíos reservados.
Contra la resolución de extinción de dominio procede el recurso de reposición y la
acción de revisión ante el Consejo de Estado.
Otra manifestación de la extinción de dominio se encuentra consagrada en la Ley
793 de 2002 aplicada a los bienes provenientes de actividades ilícitas. Tiene un
procedimiento judicial diferente al que se refiere la Ley 160 de 1994.
A este acto le corresponde en el registro inmobiliario el código 0142

5.8.1. Extinción Del Dominio Según Ley 793 De 2002

Mediante la Ley 793 de 2002 se derogó la Ley 333 de 1996 y se establecieron las
nuevas reglas sobre la figura de la extinción del dominio originadas en actuaciones
penales. El artículo 1º de la citada ley definió que «la extinción de dominio es la
pérdida de este derecho a favor del Estado, sin contraprestación ni compensación
de naturaleza alguna para su titular. Esta acción es autónoma en los términos de la
presente Ley».
La autonomía de la acción de que trata el texto anterior, significa que la acción de
extinción de dominio no depende de la acción penal, esto es, que para adelantarla
no se requiere la preexistencia de un proceso penal.
La naturaleza de esta acción es jurisdiccional, de carácter real y de contenido
patrimonial, tal como lo señala el artículo 4º, y su procedencia se aplicará sobre
cualquier derecho real, principal o accesorio.
Por su parte, el artículo 2º señala las siete causales penales de la extinción del
dominio, todas relacionadas con el origen ilícito de la adquisición de los bienes, así:
Cuando exista un incremento patrimonial injustificado.
Cuando se trate de bienes provenientes directa o indirectamente de una
actividad ilícita.
Si los bienes objeto de la extinción han sido utilizados como medio o
instrumento de actividades ilícitas.
Si los bienes enajenados tienen origen en un delito.
Cuando se trate de bienes afectados en un proceso penal.
Los bienes de procedencia lícita que han sido destinados a ocultar bienes de
procedencia ilícita.
Si no se da la justificación del origen lícito del bien perseguido en el proceso.
Se trata entonces de un modo particular para que el Estado adquiera el dominio
de los bienes muebles e inmuebles, cuando su adquisición por parte del particular
ha tenido origen en actividades ilícitas, en cualquiera de las siete causales antes
citadas.

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MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial

De la misma manera, el artículo 11 precisa la entidad competente para conocer de

esta acción, Fiscalía General de la Nación, a través de los fiscales delegados en
las unidades especiales de extinción de dominio; la sentencia deberá ser proferida
por los jueces penales de circuito especializados del lugar donde se encuentren
ubicados los bienes.
La sentencia contendrá la descripción de los inmuebles sobre los cuales se decretó
la extinción del dominio, con indicación de la matrícula inmobiliaria, cabida, y
linderos conforme con la identificación contenida en el título inicial de adquisición
de la propiedad y será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos.
En consecuencia, se trata de la adquisición del dominio mediante sentencia de
extinción de dominio, por parte del Estado, sobre bienes adquiridos por particulares
con origen ilícito, previo agotamiento del procedimiento legal establecido en la Ley
793 de 2002. Los bienes que ingresen al patrimonio del Estado por motivos de
extinción de dominio serán manejados por el Fondo para la Rehabilitación,
Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, asignados por la Dirección
Nacional de Estupefacientes, para fines de inversión social, seguridad y lucha
contra la delincuencia organizada.

5.9. PROCEDIMIENTO DE ACTAS DE TRANSFERENCIA DE LA NACIÓN

A TRAVÉS DEL FONDO DE INMUEBLES NACIONALES
En desarrollo de lo previsto en los Decretos 2171 de 1992 y 1166 de 1993 la
Nación, a través del Fondo de Inmuebles Nacionales transfirió a favor de los
Municipios o Distritos, los inmuebles representados en los parques que en ese
momento administraba el citado Fondo. Esta cesión se realizó mediante acta de
entrega de los parques a los municipios o distritos en donde estaban ubicados.
El artículo 134 del Decreto 2171 de 1992 señala: «Los parques que administra el
Fondo de Inmuebles Nacionales serán cedidos a los municipios o distritos en los
cuales se encuentran ubicados de conformidad con los dispuesto en el Decreto Ley
077 de 1987». Este decreto fue reglamentado posteriormente por el Decreto 1166
de 1993.
La elaboración y suscripción de estas actas de entrega se efectuó con base en la
norma transcrita. Aún cuando en ellas la descripción de los inmuebles cedidos es
precaria, ya que casi nunca se precisaron los linderos ni cabida, son objeto de
inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Se constituyen así
en el título traslaticio de dominio, acreditando con el registro la nueva propiedad
a favor del municipio o distrito. Una vez verificada la nueva tradición se procederá a
incorporarlo en el inventario de inmuebles municipal o distrital.
Estas actas son identificadas en el registro inmobiliario con el código 0102.

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GuíadeSaneamientoyTitulacióndelaPropiedadPúblicaInmobiliaria

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Viceministerio de Vivienda y Desarrollo
Territorial Dirección de Sistema
Habitacional República de Colombia

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