INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene como tarea mostrar los principales problemas que aquejan a la
prestación de servicios del sector agua potable, saneamiento y tratamiento en el Perú y
sugerir algunas salidas para mejorar el desempeño en el sector, considerando que ello no
será suficiente, pero tampoco una mejora marginal, sino que puede representar, quizás,
el inicio de un cambio sustancial en la gestión o en las políticas y en la gobernanza de un
área social sensible puesto que el agua es uno de los requisitos indispensables para la
vida, la salud y el desarrollo cabal de la vida del ser humano, cuya insuficiente prestación
afecta a los más pobres.
Se hará un breve resumen de las características del sector, sus problemas,
consecuencias sobre la oferta, comparación con otras realidades de la Región, algunos
indicadores de gestión de los servicios de agua potable (con mayor énfasis), alcantarillado
y tratamiento, alusiones a temas de inversión, financiamiento del mismo, gestión de la
operación y mantenimiento, la eficiencia en los mismos, tarificación, regulación, el usuario
entre otros.
IMPORTANCIA DEL AGUA
El acceso al consumo de agua por parte de la población es un requisito fundamental para
la vida y el desarrollo de las personas. Es por ello que dentro de los objetivos del Milenio
se encuentra como meta alcanzar el suministro a toda la población mundial (cobertura de
acceso a agua potable y alcantarillado). Asimismo, se ha considerado el tema del acceso
al agua como un Derecho Fundamental e Inherente de los Seres Humanos.
Visto como un derecho humano, el problema de alcanzar el abastecimiento de agua a
toda la población se simplifica porque ya no se trata de opciones de política, tampoco de
toma decisiones acerca de si invertir o no en proyectos de agua y desague. Como un
derecho inalienable, éste de cumplirse, por lo que el tema se vuelve más uno de gestión,
de cómo hacer para llegar a la cobertura total, en qué plazos, con qué financiamiento y
con qué alternativas según la disposición a pagar.
El agua es tan importante para la vida porque su consumo previene la muerte (por
deshidratación), reduce el riesgo de enfermedades, satisface necesidades de consumo y
de cocina, satisface necesidades de higiene personal, satisface necesidades de higiene
doméstica (en el hogar y en el ambiente adyacente más cercano). El incumplimiento en su
disposición provoca la muerte, más enfermedades, con la pérdida de capacidades
humanas que después se traducirán en menores ingresos y más exposición a amenazas
de enfermedades y otros riesgos, es decir, en menores niveles de desarrollo, menos
bienestar, más pobreza, más vidas truncadas.
Cabe manifestar que el saneamiento o alcantarillado y el tratamiento de las aguas
servidas o utilizadas, también son fundamentales para la vida y su desarrollo pleno puesto
que aguas utilizadas y no evacuadas de los hogares generan un foco potencial de
enfermedades (paludismo y otras enfermedades endémicas). Además, la contaminación
correspondiente del medio ambiente amenaza los recursos naturales limitando así aún
más las opciones de desarrollo de las personas, de la economía y del país en general.
Algunos datos de las Naciones Unidas grafican mejor la importancia y la gravedad de la
falta de agua y saneamiento: “…. 2,500 millones de personas carecen de acceso a
saneamiento mejorado y alrededor de 1,000 millones practican la defecación al aire libre.
Cada año más de 800 mil niños menores de 5 años mueren innecesariamente a causa de
la diarrea…. Innumerables niños caer gravemente enfermos y en muchas ocasiones les
quedan secuelas a largo plazo que afectan a su salud y a su desarrollo. UN saneamiento
y una higiene deficientes son la principal causa de ello (Flores, O. 2014)”
Pero a pesar de los datos dramáticos anteriores y la concepción del agua como un
derecho humano, ello no debe llevar a pensar que las personas deben tener agua de
manera gratuita, a su uso ilimitado, a que todos cuenten con conexiones domiciliarias, o a
considerar una violación al derecho si existen poblaciones carentes del servicio de agua y
saneamiento.
ACCESO AL AGUA Y SANEAMIENTO
Pero al acceso al agua y la saneamiento tiene que darse bajo ciertas condiciones para
que la gente pueda acceder a ella y sea consumida en cantidades apropiadas para
garantizar la vida, la higiene, la limpieza y la salud. Por ejemplo, tener agua disponible
pero en pilas o grifos a 500 metro o un Km. de distancia de los hogares pueden inducir a
un subconsumo del bien indispensable. O tener un grifo en el domicilio pero cuya
suministro de agua se dé sólo en las noches y madrugadas, o se dé pero con muy poca
intensidad, mal sabor, olor, etc., y cuyo costo sea alto, puede desincentivar un consumo
mínimo recomendable.
En ese sentido, El Estado debe asegurarse que el agua sea suficiente, salubre, aceptable,
accesible y asequible. En otras palabras, que el abastecimiento sea continuo (tender a las
24 horas al día) y suficiente (en volumen y presión), aproximadamente, una oferta para un
consumo de 50-100 litros/día); que sea de calidad, salubre, color, olor, sabor, aceptables;
que sea accesible en términos físicos, es decir, que la distancia de recorrido para su
obtención no desaliente (máximo 1 Km. de distancia); y que sea asequible (costo
razonable), es decir, no comprometer la adquisición de otros bienes esenciales
(Domínguez, J. 2010)
PRESTACIÓN DEL SERVICIO
Una vez visto lo importante que es el agua para la vida y desarrollo de las personas,
queda el tema de quién debe proveer su servicio a la población.
Tradicionalmente, El Estado ha sido el proveedor de los servicios que tienen carácter
público o que son de interés público, en el sentido que los bienes y servicios que son
estratégicos para la sociedad deben ser consumidos por la mayor parte de ésta. Dejar el
servicio en manos del sector privado no garantiza un buen acceso al servicio público
porque el privado sólo ve su interés particular, no tiene o desconoce el interés común. En
ese sentido, el privado suministrará el servicio público a quien lo pueda pagar y esto
último no garantiza que la sociedad en su conjunto o una parte importante de ella lo
consuma.
De hecho, en la mayor parte de los países, El Estado ha sido el proveedor de los servicios
de agua y saneamiento. A inicios de la década de los ochenta, con la preponderancia
ideológica del liberalismo y los problemas del Estado de Bienestar para controlar el
desempleo y la inflación, se fomentó la participación privada en la provisión de agua y
desague, desde la gestión de la operación y mantenimiento hasta intervenciones más
completas que involucraban el diseño, la financiación de la infraestructura y la operación y
mantenimiento de la misma (Lentini, E. 2011).
Pero a fines de los noventa, las crisis financieras, los problemas macroeconómicos, la
falta de una amplia cobertura por parte de los privados y tarifas percibidas o claramente
altas, alejaron al sector privado del negocio en la mayor parte de Latinoamérica,
exceptuando a Chile). La tendencia fue regresar a la intervención del Estado ya sea a
través de entidades del Gobierno Central o a entidades de gobiernos subnacionales cuya
expresión más descentralizada serían las municipalidades (Ibidem, pag. 11).
Los estudios sobre quién es más eficiente, da mejor cobertura y permite el acceso a los
grupos menos favorecidos no son categóricos. Los hay para todos los gustos, pero no son
suficientes, estadísticamente hablando, en ningún caso.
Se ha comprobado que mediante APP o participaciones en la gestión ha habido más
eficiencia y algo de mayor cobertura, pero nada de incorporación de los sectores más
pobres urbanos o del ámbito rural (inequidad). Las ganancias en eficiencia no fueron
trasladadas de manera deseada a los consumidores o a inversiones que amplíen en
mayor grado la cobertura. Pero cuando la intervención es estatal los problemas de
eficiencia y de recaudación sobresalen los que a su vez limitarán los planes de expansión
futuros porque una menor recaudación o cobro deteriora la prestación (por insuficiente
mantenimiento) y su arreglo posterga el acceso a la red de personas carentes del servicio.
En cualquier caso, lo que es más o menos un consenso a nivel académico, a nivel de
investigación y a nivel de conferencias y eventos alrededor del mundo es que los
problemas del agua no son problemas de crisis de escasez sino más bien de gestión.
FACTORES QUE AFECTAN EL DESEMPEÑO EN LA PRESTACIÓN
Entre los principales problemas de gestión se tienen:
Remuneraciones inadecuadas
Baja Capacitación de Personal
Tarifas Insuficientes
Escasa cobrabilidad
Calidad Deficiente
Politización del Servicio
Escala económica de la operación insuficiente
Si se enfocan los problemas desde otra perspectiva, se podría hablar de factores
exógenos que condicionan el desempeño de los servicios y factores endógenos (Ibidem,
pag. 21).
Factores Endógenos:
Estructura Industrial
Régimen de Propiedad
Marcos Regulatorios
Políticas Tarifarias
Políticas Tarifarias para Sectores de Bajos Ingresos
Políticas de Financiamiento
Modalidades Contractuales
Protección a la Inversión
Factores Exógenos:
Políticas Macroeconómicas
Priorizaciones Gubernamentales
Corrupción
Urbanización
Cultura de Pago
Desde una mirada de calidad institucional y Gobernabilidad, los siguientes serían los
factores condicionantes del desempeño de los servicios en agua potable y saneamiento
(Domínguez J. pag. 327):
Falta de idoneidad
Falta de independencia (política, administrativa, financiera)
Falta de transparencia
Falta de rendición de cuentas
Falta de integridad
Falta de participación
Falta de predictibilidad
Falta de fortaleza regulatoria
Falta de Capacidad Judicial
Falta de profesionalización del control
PROBLEMAS Y SOLUCIONES
No se pretende en el presente trabajo explicar el significado de cada uno de los factores
anteriormente listados. Ello sería ocioso puesto que existe amplia bibliografía al respecto
y lo único que se conseguiría es repetir lo que ya se conoce a través de diferentes medios
de divulgación.
Pero sí es importante destacar el reto que significa mejorar el desempeño en un sector
donde coinciden factores técnicos (de gestión), factores políticos (intromisión política),
factores culturales (compromiso de pago o cultura de pago), factores institucionales
(reglas, leyes, dispositivos, procedimientos administrativos en el sector público), factores
externos (crisis externas, flujos de capitales, vaivenes internacionales con las tasas de
interés y tipos de cambio).
En todo caso, vale la pena tratar algunos factores que de manera subjetiva, pero no
arbitraria, este trabajo considera importante analizar.
Es el caso del tema del régimen de propiedad. Con ello se hace alusión al tema de la
constitución de las empresas que dan el servicio. Por ejemplo, las empresas constituidas
con acciones municipales o que están bajo la influencia o responsabilidad de los
gobernantes locales, provinciales o regionales.
En estos casos existe un fuerte incentivo por parte de los presidente regionales,
provinciales o locales a cobrar poco, no expandir el cobro o incluso a rebajar las tarifas
porque eso les trae réditos políticos o electorales. Pero ello es una causa importante del
deterioro de la infraestructura existente, menor calidad en el servicio y menores
posibilidades de expandir la red y de atender a los excluidos y a los grupos de menores
ingresos.
Cuánto más se practique este pernicioso método por las entidades prestadoras, más se
refuerza la actitud de la población a pagar poco o menos por el agua. Es este tipo de
constitución de la empresa prestadora la que debe cambiar.
La justificación de este tipo de constitución de empresa prestadora tiene que ver con el
enfoque descentralizador de las acciones del Estado según el cual cuando son los propios
gobiernos locales los que intervienen en la identificación de sus problemas, sus
soluciones y en la implementación de las mismas se alcanza un mejor desempeño porque
son las autoridades locales y la población los que mejor conocen su realidad y la manera
de mejorarla. Asimismo, teniendo en cuenta que se trata de un servicio público
indispensable, se hacía necesario que las autoridades locales tuvieran poder de
injerencia.
De acuerdo a todo lo anterior, se debería cambiar la constitución de las empresas
prestadoras. Los responsables de tomar las decisiones de inversión, de mantenimiento y
operación, de la asignación eficiente de recursos, del cobro de tarifas justas y que
permitan la sostenibilidad del negocio incluyendo su expansión debería ser el personal
gerencial o directoral, salvaguardados de la influencia política.
Pero lo anterior lleva a otro problema: la falta de idoneidad profesional que a su vez está
relacionado con el tema remunerativo y este a su vez a un respaldo administrativo legal.
Desde un punto de vista social, la dación de agua en condiciones de calidad apropiada
para conseguir una vida sana que permita el desarrollo de las potencialidades de las
personas y con ello se contribuya a un mejor capital humano que eleve la productividad y
los ingresos del país es de una rentabilidad altísima. En ese sentido, no deben
escatimarse esfuerzos para encontrar un modelo de gestión administrativo, financiero y
técnico independiente que se guie por objetivos de eficiencia, equidad y sostenibilidad.
Dicho modelo debe a su vez considerar sueldos y salarios acordes con tal responsabilidad
e impacto sobre la sociedad. De ser necesario cambiar el régimen legal, hay que hacerlo.
Existen ejemplos en el medio que demuestran que con voluntad política (y claridad en lo
que se quiere obtener) del más alto nivel se puede llegar a tener administraciones
eficientes que no tengan nada que envidiar a una corporación privada. Es el caso de
entidades como la Superintendencia de Banca y Seguros, el Banco Central de Reserva,
los Organismos Reguladores. De igual manera, en el único caso exitoso de participación
privada en la prestación de servicios de agua y saneamiento, es decir, Chile, la
administración estatal de las prestadoras de servicio consiguió ser eficiente y sanear
cuentas algunos años antes de que se decidiera la participación privada.
La cultura de pago, que es otro problema del sector, debería mejorar al saberse que las
entidades prestadoras no están sujetas a la discreción de los políticos o de las
autoridades locales. Sobre todo, si se ve que la administración mejora, ello debería
predisponer al cumplimiento de los pagos y a aceptar incluso algunos ajustes necesarios
en las tarifas.
Por otra parte, las tarifas, por lo menos en el corto plazo y especialmente en las
prestadoras más pequeñas quizá deberán cumplir con el objetivo de cubrir costos de
operación, mantenimiento y reposición. Exigir que también puedan cubrir inversiones de
ampliación puede ser contraproducente por el aumento que podrían requerir y el conflicto
que podrían originar con los niveles de ingreso de la población característica para este
tipo de prestadoras. De la misma manera, por el momento, no debería cargarse las
inversiones nuevas en saneamiento a las tarifas. En ese sentido, el Gobierno Central
deberá apoyar con las inversiones correspondientes de ampliación de cobertura como se
hizo en Chile.
Con respecto a la participación privada, debe tenerse en cuenta que uno de los grandes
problemas de las APP en el Perú y en otros países de la región es que los diseños de
contrato son malos, incompletos, con una actitud complaciente del Concedente para
renegociarlos (lo que promueve propuestas temerarias u oportunistas de los postores)
todo lo cual tiene como consecuencia que no se cumplan los plazos o se alarguen, que
buena parte de los costos los asuma el Estado o los contribuyentes y que el alcance de
los proyectos finalmente sea menor a lo pactado con sus efectos marginales
correspondientes en términos de cobertura. Todo ello, sin mencionar la falta de
competencia en las licitaciones, que no redunda en propuestas eficientes (Guasch J. L.
2005).
De igual manera, los diseños de contratos están hecho de tal manera que promueven
más el éxito comercial privado que un adecuado balance entre lo privado y lo social. Ello
se traduce en que si el privado fuera eficiente con sus costos, ello no necesariamente
quiere decir que parte de esa eficiencia sea compartida con los usuarios a través de
menores tarifas o que se gasten en mayor expansión del servicio.
La participación privada a través de APP es una modalidad que deberá recoger las
lecciones aprendidas de estos últimos años de los otros sectores. Incluso en el caso de
las APP para tratamiento de aguas servidas no existe un claro dinamismo a pesar de que
varios de los contratos aseguran el pago del servicio a través de compromisos del
Gobierno Central.
En el caso de las tarifas sociales, deberá tenerse en cuenta que quizá para no poner en
riesgo el desempeño de las prestadoras, éstas deberían ser tomadas como subsidios
directos del Estado. Ello a su vez aliviaría a las empresas ya sea de administración
privada y/o de accionariado estatal (local o regional) de la presión de los sectores más
pobres y de los políticos locales oportunistas.
PROCESOS DE PRIVATIZACIÓN EN CHILE Y EN ARGENTINA
Situación Inicial en Chile
Antes de la privatización, las siguientes eran algunas de las características más
importantes del servicio de prestación:
Prestación por parte de empresas públicas
Existencia de desembolsos importantes por parte del Estado
Porque las tarifas no cubrían costos
Solución antes de la transición a la entrada del sector privado:
Racionalización de costos
Autofinanciamiento de las operaciones vía tarifas
Incorporación de conceptos de rentabilidad privada y social en la asignación de
recursos públicos
Marco Normativo teniente a fijar tarifas que guarden relación con los costos de
provisión del servicio
El mensaje que transmitían las soluciones anteriores era que las empresas públicas se
volvieran más eficientes, incorporando prácticas de la Gestión Privada.
En Argentina el proceso fue al revés:
Privatizar primero
Entonces habrá gestión eficiente
Disminuirán las transferencias de fondos públicos
Aunque la regulación sea débil (por falta de preparación)
De hecho, los resultados más exitosos fueron los de Chile porque entregaron empresas
saneadas (el sector público demostró que podía ser eficiente), la regulación era fuerte,
técnicamente competente. Además ayudó los años seguidos de crecimiento económico,
que facilitaron la disposición a pagar de los usuarios y que hizo que la carga social o
subsidios a los más pobres no fueran tan grandes o, lo que es lo mismo, el éxito
económico a través de los años generó arcas fiscales solventes debido a una creciente
recaudación (Lentini, E. pag. 10)
Como se puede observar de los casos anteriores, es posible conseguir unas empresas
prestadoras públicas eficientes. También es cierto que el proceso de privatización o de
incorporación de la participación privada puede ser positivo. Pero hay que tener en cuenta
también los contextos especiales. Chile tiene una clase política, gerencial y una
burocracia más ilustradas, y los años de éxito económico le permiten apoyar o subsidiar a
los más pobres, dejando la tarea auténticamente de autosostenimiento a las empresas
prestadoras.
ALGUNAS ESTADÍSTICAS DEL SECTOR EN PERÚ
Los siguientes son datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática sobre la
prestación de agua y saneamiento en el Perú:
Las estadísticas anteriores revelan que hay casi 10.5 millones de peruanos que no
acceden al agua potable (primer cuadro). La mayor parte se encuentra en el entorno rural,
es decir, donde menos capacidad de pago existe. Sólo dos tercios de la población que
accede al agua por red pública tiene servicio las 24 horas del día, pero no se dice nada
sobre la presión y sobre la cantidad de cloro apropiado. Cerca de 9 millones de personas
no cuentan con servicios de alcantarillado, lo cual es una amenaza latente para la salud.
CONCLUSIONES
Como se ha visto, todavía queda una gran brecha en el suministro de agua y saneamiento
(más en el tratamiento de aguas servidas, importante para la conservación del medio
ambiente y la salud en general).
Ello exige ser más eficientes en la operación y mantenimiento, reduciendo costos de
explotación, haciendo efectivo el cobro a todos los que reciben el servicio, aumentando la
cobertura de medición y reduciendo los escapes o fugas. Si se consiguen estos ahorros,
se podrá conservar mejor la infraestructura, no deteriorar la calidad del servicio, no siendo
necesaria su reparación con lo cual quedarán más recursos para ampliar la cobertura.
Pero lo anterior requiere también un cambio en la naturaleza de la constitución de las
empresas prestadoras, no solo para evitar la injerencia política que descapitaliza a las
empresas, sino también para mejorar la gestión con característica de empresa privada, lo
cual a su vez requiere de una reforma de los procesos de contratación y de remuneración.
Es posible la participación privada, pero para ello debería mejorarse o asegurarse la
calidad de la promoción y los diseños de contratos, vistas los por lo menos dudosos
resultados en los otros sectores. El sector del tratamiento de aguas parece ser el
candidato principal para la introducción de las APP dado que tiene mejor garantía de
recuperación de ingresos si el Estado es el que directamente paga.
Finalmente, en los siguientes años todavía será necesario el apoyo del Gobierno Central
en términos de subsidios para los sectores más pobres debido a los muchos problemas
de gestión que todavía enfrentan las empresas prestadoras. Pero su recuperación debería
estar librada del peso de los subsidios a las empresas estatales dado los bajos ingresos
de los usuarios que incluso no evaden el pago de la tarifa. Asimismo, el que se impida
subsidiar a los más pobres a través de las empresas prestadoras, debilitará la presión de
los políticos locales a descapitalizar a tales empresas. Del mismo modo, todavía será
necesario que grandes inversiones en el sector sean financiados por el Gobierno Central
o la empresa estatal más grande del país.
BIBLIOGRAFÍA
Domínguez, Judith. (2010), “El Acceso al Agua y Saneamiento: Un problema de
Capacidad Institucional Local”, en Gestión y Política Pública. México.
Florez, Rogelio. (2014), “Análisis del Problema del Agua Potable y Saneamiento,
Situación Actual y Realidad”, en Revista de Investigación Altoandina, Vol 16 No 1. Puno.
Guasch, José Luis. (2005), “Concesiones en Infraestructura, Cómo hacerlo bien” Antoni
Bosch Ed. Barcelona
Hantke Michael y Andrei Jouravlev. (2011), “Lineamientos de Política Pública para el
Sector de Agua Potable y Saneamiento”, CEPAL. Santiago de Chile.
INEI. (2016), “Formas de Acceso al Agua y Saneamiento Básico. Síntesis Estadística”.
Lima
_____ (2016), “Formas de Acceso al Agua y Saneamiento Básico. Lima.
Lentini, Emilio. (2011), “Servicios de Agua Potable y Saneamiento: Lecciones de
Experiencias Relevantes”, CEPAL. Santiago de Chile.
