Monterrey y Saltillo, hacia un nuevo modelo de planeación y gestión urbana metropolitana by

García Ortega; García Roberto; Ismael Aguilar Benítez; Roberto Rivera Cardona
Review by: Gustavo Garza
Estudios Demográficos y Urbanos, Vol. 19, No. 3 (57) (Sep. - Dec., 2004), pp. 721-729
Published by: El Colegio De Mexico
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García Ortega,Roberto (con la colaboración
de Ismael AguilarBenítezy RobertoRiveraCardona) ,
Monterrey y Saltillo,hacia un nuevo modelodeplaneación
y gestiónurbana metropolitana,México,
El Colegio de la FronteraNorte/Universidad
Autónomade Coahuila, 2003

Gustavo Garza*

Introducción

Monterrey es la puertade entradamexicana,a escalametropolitana,

del corredordel TLCque conectaa nuestropaíscon EstadosUnidos.
Adicionalmente, con alrededorde 3.5millonesde habitantes en 2003
(3 243 466 en 2000 y un incremento anual de 55 000 personas),es la
terceraurbenacionalyse ubicaentrelas 100ciudadesmáspobladas
del planeta(rango72). Alincluirlos684000habitantes de Saltilloen
2003estamoshablandode una poblaciónyun mercadode 4.2 millo-
nes de personas.No hayduda de que se tratade una concentración
demográfica y económicade granimportancia para la inserciónde
Méxicoen la globalización económica.De inicio,porende,debemos
recibircon beneplácitola aparicióndel librode RobertoGarcíaOr-
tegaysuscolaboradores, yaque es un significativo puntode partida
un
para profundo análisis de estaregiónbimetropolitana.
Los objetivos de la investigación se presentan dentrode un ambi-
cioso conjuntode interrogantes: ¿cuál ha sido el impactode la
globalizacióneconómicaen ambasmetrópolis?, ¿cuáles su potencial
de desarrollodentrode sussubsistemas urbanos?, ¿quédinámicaeco-
nómicaydemográfica han experimentado las dos metrópolis?,¿qué
papel ha desempeñadola planeaciónen el proceso?,¿cuáles la per-
cepciónde los actoressocialesrespectoal procesode planeación?Y,
finalmente, ¿cuálesseríanlos escenariosfuturos para las dos metró-
polissegúnlos planesyla percepciónde los actoressociales?
En el restode la introducción se presentan algunosplanteamien-
tossobreenfoquesteóricosde planificación, optandoporla denomi-
* del Centro de Estudios Demográficosy de Desarrollo
Profesor-investigador
Urbano de El Colegio de México. Correo electrónico: [email protected].

ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS, VOL. 19, NÚM.3 (57), PP. 721-729

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722 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOSY URBANOS

nada "planificaciónestratégica"en boga -toda planeación, por defi-

nición, es estratégica,diríamos nosotros-. Se agrega el marco legal
que fundamentala acción de los diferentesnivelesde gobierno en la
ordenación territorial y,finalmente,se justificala unidad de análisis
seleccionada, esto es, Área Metropolitanade Monterrey(AMM)yel
el
Área Metropolitanade Saltillo (AMS), considerandoque "las regiones
tradicionalesestán en vías de desaparición,a la fecha pueden identi-
ficarsenuevasregionesnodales, es decir,fuertementearticuladaspor
un núcleo central" (p. 42). Esta afirmación,como muchas otras de
esta parte conceptual -por ejemplo, "FrancoisPerroux [...] elaboró
todo un paradigma que revolucionó la teoría regional tradicional"
(p. 38); "posibilidadde desapariciónde las ciudades como formate-
rritorialde organización social" (p. 43)-, pueden suscitaruna gran
polémica, pero concordamos con la importanciade analizar las re-
giones con sus ciudades hegemónicas,cuestión que dista mucho de
ser novedosa, como lo demuestranlos análisis de subsistemasurba-
nos desde hace variasdécadas.
Sea como fuere,para cumplircon sus propósitosel libro se es-
tructuraen los siguientestrescapítulos principales,además de la in-
troduccióny un quinto de conclusionesy propuestas:

Capítulo II. Globalizaciónysus implicacionesurbanasen las áreas

metropolitanasde Monterreyy Saltillo.
Capítulo III. Evaluación de la planeación y la gestiónurbana del
AMMy del AMS1970-2000.
Capítulo IV. Dos escenarios del futurourbano-económicoy de-
mográficopara el AMMy del AMShacia el año 2020. Una visión
ideal y una visióntendencial.

En ellos se presentanun diagnóstico,un pronósticoy la evalua-

ción de los instrumentosnormativosque han pretendidoplanear las
metrópolisen cuestión,esto es, una propuesta operativamuypoco
frecuenteen el sector académico, que pretende tender un puente
entrela investigaciónformalyla praxispública de la planeación terri-
torial. Esperemos que dicho puente sea tan postmoderno como el
puente "atirantado"que se inauguró recientemente,pero menos po-
lémico.

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 RESEÑAS 723

Globalización y sus implicacionesurbanas en las áreas

metropolitanasde Monterreyy Saltillo

Estecapítuloes la continuación de una publicaciónpreviade Rober-

to GarcíaOrtegae IsmaelAguilar("Globalizacióny su impactoen
dosmetrópolis delnorestefronterizo de México:Monterrey ySaltillo",
2001); aquí se desarrolla el diagnóstico demográfico yeconómicode
las dos metrópolis. El análisisde la dinámicaeconómicadel AMMse
centraen su procesode industrialización, lo cual es correctohastael
iniciode losañosochenta,peromepareceríaque en lasúltimasdéca-
dasdel sigloXXyen losprimeros añosdel XXIse tendríaque estudiar
en detallela metamorfosis de la urbehaciauna metrópoliterciaria.
Estatransformación se plasmadramáticamente en el cambiode uso
del suelode la Fundidorade FierroyAcerode Monterrey, que pasa
de un centrometalúrgico a uno de negociosyrecreación.
En el casodelAMSel análisiseconómicoes verdaderamente insu-
ficiente,pues se limitaa su
presentar especialidad funcional según
un estudiode los añossetentadel siglopasadoyalgunainformación
fragmentaria de los censoseconómicosde 1993y 1998,sinespecifi-
cara qué ramasde actividad pertenecen lasunidadeseconómicasyel
personalocupado.
Coincidocon losautoresen que es indiscutible la determinación
que ejerce la dinámica económica de las ciudades en su expansión
demográfica y urbanística, en
y que para entender el procesogeneral
del desarrollourbanose debe partirde la base económica.Sin em-
bargome pareceindispensable que el análisismacroeconómico ur-
banose realicemediantela sistematización de loscensoseconómicos
(industrial, comercialy de servicios, principalmente) y las cuentas
nacionalesen seriesde largoplazo,estoes, al menosdesde 1970y
con una elevadadesagregación -dos o tresdígitos-,para estaren
posibilidades de diseñar escenarios económicosa futuroy,con ello,
escenariosdemográficos y urbanísticos.
Un aciertosignificativo de la parteeconómicaes la considera-
ción de un nivelmicroeconómico en el que se presentauna breve
descripciónde la evoluciónde algunosde los principales corporati-
vosde las dos metrópolis, en especialsu estrategia de inserciónen la
economíainternacional. Este intentode combinacióndel análisis
microymacroes muyprometedor para el estudiodel desarrollode
las ciudades,yseríarecomendable que en investigaciones futuras se
incluyeran los factoreslocacionalesprincipalespara talesempresas

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724 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOSY URBANOS

así comosusrequerimientos de equipamiento, tierrae infraestructu-

raparaarticular en detalleel tipode ciudadque es necesariodiseñar
con el afánde apoyarel crecimiento de la plantaproductiva: sinciu-
dades internacionalmente se en
competitivas pone desventajaa las
firmas establecidas
en México,comoparecedemostrar el ejemplode
la RepúblicaPopularChina.

Evaluación de la planeación y la gestiónurbana del AMM

y del AMS1970-2000

El acápite3.1de estecapítulose refiere a Monterrey. Se presenta en un

primer incisola evaluación del Plan Director de Desarrollo Urbano del
ÁreaMetropolitana de Monterrey, que entró en vigencia en 1988. Esta
partees de granvalorcomoapoyoparaavanzaren la planeaciónde
Monterrey comouna condiciónsinequa nonparamodernizarla en su
estructura urbanística yen su de
práctica gestiónpolítico-administrati-
va. Se describecon ciertodetalleel gradode cumplimiento del Plan
Directoren susdiferentes etapas en términos del acatamiento de los
usosy destinosde la tierra, la vialidad,la infraestructura el
y equipa-
miento,entrelos principales elementos, con lo cual se calificade me-
dianamente satisfactoriala utilidadde dichoinstrumento.
En un segundoincisose explicala inevitable problemática de los
asentamientos irregulares, que representan alrededor de la mitad de
la expansiónurbana,la urbanizaciónirregular, la evoluciónde los
programasde regularización, así como la informalidad urbanaen
materiade vivienda.Estaprecisaradiografía del fenómenode la in-
formalidad debe serconsideradacuidadosamente en los futuros pla-
nes de desarrollourbano,pues es una cuestiónrecurrente dada la
estructuración socialde las ciudadesen los paísesen desarrollo.
Los autoresafirman que la faltade evaluaciónyseguimiento de
los planeses una de lasgrandesfallasde la prácticade planeaciónen
México(p. 97), lo cual es inobjetable.Sinembargose podríaañadir
que el insuficiente rigortécnico-conceptual en los diagnósticos, pro-
nósticosyestrategias de estosdocumentos es otrade susdeficiencias,
porlo que seríarecomendable que en otraoportunidad se compara-
ranestosaspectosdel PlanDirectorde 1988con el PlanEstratégico
del ÁreaMetropolitana de Monterrey de 1995yel PlanMetropolita-
no 2021,desarrollo urbanode la Zona Conurbadade Monterrey, sep-
tiembre2001.

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 RESEÑAS 725

ParaSaltillose analizael PlanDirectorde DesarrolloUrbanode

los años setenta,que fueactualizadoen 1987y 1993;estaúltimaver-
siónestávigenteen la actualidad.Adicionalmente se describeel Plan
Parcialde DesarrolloUrbanoLa Angostura, 1994-2012 y sobreél se
afirmaque el desarrollourbanose dirigiómáshaciael norte,porlo
que "el área planeadaquedó rezagadade las inversiones que se pre-
veíanen la zona,por lo tantolas etapasde desarrollono se realiza-
ron"(p. 152). Del primerplan se puede decirque en las 12 600 ha
que constituyen la superficie urbanade la ciudadhay480 colonias,
de las cuales290 (60.4%) son irregulares ysufrenla mismafatalidad
que todaslasciudades mexicanas, mayoro menormedida(p. 135).
en
Cabríadestacarque en el Plan Parcialde DesarrolloUrbanoLa
Angostura se incluyeron las necesidadesinfraestructurales
de la em-
presaChrysler: 940 000 m3 anuales de agua,9 000 kW mensuales de
energíaeléctrica, 30 millones de m3 de gas natural 40
y furgones
de ferrocarrildiarios,entreotras(p. 149). Éstees el tipode informa-
ciónque se considerónecesarioparalosplanesde Monterrey, aunque
habríaque agregarle losotrosfactoreslocacionalesmencionados.

Dos escenariosdel futurourbano-económico

ydemográfico
parael AMMydel AMShaciael año 2020.Una visiónideal
yunavisióntendencial
El análisisprospectivo de escenariosdiferentes parael AMM yel AMS
se efectúamediantelosmodelosidealesde losplanesque se hanrea-
lizado,así comoporlas percepciones de 24 agentesurbanosentrevis-
tados(p. 157).
Para Monterrey se sintetizala visióndel Plan Directorde la
SubregiónMonterrey, conocidotambiéncomoExápolis2000;el Plan
Directorde DesarrolloUrbanodelÁreaMetropolitana de Monterrey,
1988;así comoel Plan Metropolitano 2021,desarrollourbanode la
Zona Conurbadade Monterrey, 2001,actualmente vigente.Remiti-
mos a los distinguidos lectoresa revisarlas peculiaridades de estos
documentos en el libro,ysólocabe mencionarque sonesencialmen-
te de corteurbanístico, cuandoes cada vezmásrecomendable desa-
rrollaruna perspectiva multidimensional de los conglomerados me-
tropolitanos cuyopuntode partidasea su base económica.
Es importante mencionar que el laissez-J
aireque caracterizaal Plan
Metropolitano 2021conduciráirremediablemente a una ciudaddis-

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726 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOSY URBANOS

persa de baja densidad que, agregando la estratificación social carac-

terísticade una nación del tercermundo, implicarála feudalización
de las diferenteszonas metropolitanas.Esto conllevala patología que
le es propia en materiade delincuencia e inseguridad,grandes des-
plazamientosde la casa al lugarde trabajo,acelerado deteriorode los
ecosistemas,elevadosrequerimientosde inversiónpúblicaen vialidad,
transporte,redes de servicios,etc. Sería altamenterecomendable re-
visarcuidadosamente esta situación de tal suerteque se hicieran las
rectificacionesnecesariaspara garantizarun bienestargeneral razo-
nable y la viabilidadde la ciudad para las futurasgeneraciones.
Los escenarios,según las entrevistasformuladasa algunos acto-
res locales, ofrecenuna visiónnormativaadicional a la de los planes,
por lo que no constituyenalternativastendencialesde las estructuras
económica, social, política,jurídica y urbanísticade la ciudad. Hacer
un ejercicio de esa naturalezaes, desde nuestraperspectiva,la tarea
principala realizar;esta cuestiónse aborda en el inciso 4.3.1: El esce-
nario económico y demográficotendencialdel AMM(p. 191).
Este escenario se construyecon informaciónde las cuentas na-
cionales por entidadfederativaysectorespara 1993-1998ylos censos
económicos de 1993 y 1998, por lo que se tratade una tendencia
coyunturalque hace difícilvislumbrarlas posibles alternativasen el
futuro.No obstanteesta limitación,García Ortega y sus colaborado-
res logran obtener una imagen que capta la tradicionalespecializa-
ción manufactureradel AMM,que únicamentedestaca en dos de las
nueve divisionesdel sector: productos de mineralesno metálicos e
industriametálica básica. Sobresale adicionalmente el proceso de
terciarizacióno desindustrializaciónde la urbe, pues el sectorservi-
cios eleva significativamente su participación(de 33.3 a 41.4% en es-
tablecimientosy de 27.6 a 42.3% en empleo) (p. 198).
Al contrastaresta situaciónmacroeconómica con sus contrapar-
tes demográficay urbanísticainfierenque la población totalde 2000
a 2010 se elevará 16.4%, mientrasque la mancha urbana crecerá32%
(p. 198). De ser esto válido se estaríaante una significativadisminu-
ción de la densidad metropolitana,lo que podría ser una posibilidad
en el uso del suelo.
real ante la nueva normatividadtipo laissez-faire
Antelas expectativashalagüeñas sobre la competitividadinterna-
cional del AMMde algunos estudios-que sólo considerana la urbe en
relacióncon las ciudadesdel país yno con otrasdel extranjero-,García
Ortega y sus colaboradores concluyenque "de continuarlas tenden-
cias económicas y demográficasactuales sin solucionar los rezagos

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 RESEÑAS 727

existentesen materiade desarrollo urbano, el AMMenfrentarápro-

blemas fuertesen diferentesaspectos" (de tipo infraestructural y de
localization) (p. 200).
El inciso 4.3.2 presentaen dos páginas un escenario ideal para el
AMMobtenido con base en entrevistas yen un par de estudiosrealiza-
dos, el cual se sintetizade la siguientemanera:

una ciudadcon una economíaindustrial competitiva,industrialimpiay

de altovaloragregado,conrequerimientos de personalaltamente califi-
cado; un sectorcomercialactualizado,sectorde servicios y financiero
fuertes;así comoel fortalecimiento
del área metropolitana con mayor
infraestructuraapropiada,y una gran inversiónen infraestructurafísi-
ca, educativayde seguridad[p. 202].

Como eje de una políticaque persigatalideal, se proponen como

actividadesestratégicasla industriaautomotrizy la de materiales,la
biotecnología,los serviciosfinancierosylos educativos,las telecomu-
nicaciones y el comercio internacional(p. 201).
Soñar no cuesta nada, pero ante la realidad económica inmedia-
ta,como la ventade la mayoríade las acciones de Seminis (la empre-
sa biotecnológica local) al fondo estadunidenseFox Paine en junio
de 2003; la ventade Bancomer en la década pasada al BBVA, la frágil
situaciónfinancierade Alestra,entreotrosejemplos,se pone en evi-
dencia que el esfuerzoa realizarpara lograrel "escenario ideal" no
será nada fácily requeriráuna gran visiónde concertaciónpolítica,
de modernización de la gestión pública, así como de investigación
empírico-conceptualmultidisciplinaria de la urbe, todo ello a niveles
mucho más elevados que los históricamenteobservados.

Hacia un modeloalternativo
de planeaciónestratégica
(conclusiones
ypropuestas)
En estaúltimapartedel libro,GarcíaOrtegaycoautoresconstruyen
su puente"atirantado" paraconectarel trabajocon la prácticapúbli-
ca, intento que, por variasrazones,un grannúmerode académicos
nuncase plantean.
Se afirma,
de inicio,que el AMMtendrá6 millonesde habitantes
en 2020,por lo que los requerimientos futurosde infraestructura
y
equipamiento serán muy elevados.Sinembargo,de la proyección de
3.8 millonesen 2010 (p. 199) se infiereque es muyimprobable, para

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728 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOSY URBANOS

no decirimposible, que crezca4.7% anualcuandoalcanzó1.5% en-

tre2000y2010.Asíque lo másseguroes que la urbeabsorbaalrede-
dor de 4.4 millonesen 2020,lo cual no eliminael problemade las
necesidadesde inversión futura, pero sí las reduce (aumentaríaen
cercade 60 000 habitantes anualeshasta2020).
Considerando que la tendenciahaciaun conglomerado megalo-
politano entre la AMM yla AMSes máso menosirreversible, losautores
advierten sobrela necesidadde que losgobiernosde CoahuilayNue-
voLeón elaborenen formaconjuntaun "planestratégico integralde
desarrolloeconómicoy urbano del entornoregionaly megalo-
politano"(p. 221). La conveniencia de taldocumentoes innegable
si se tomaen cuentaque la tendenciade la urbanización del país es
haciaespaciosmetropolitanos policéntrícos, la
bajo hegemoníade la
megalopolis de la Ciudad de México.
Despuésde presentar las conclusiones sobrelas insuficiencias de
los planeselaboradosen las dos metrópolis en cuestión,ratifican su
propuesta central: "impulsar la realización de una nueva generación
de planesde desarrollourbanoestratégicos másintegrales, tantoen
el nivelregional-megalopolitano como en el nivelmetropolitano
e inclusoen el nivelmunicipal"(p. 229). Tal es, pues,el grandesa-
fíoconceptualy de gestiónde políticasespacialesen NuevoLeón y
Coahuila.
Paraorientar dichoesfuerzoplanteanuna seriede consideracio-
nessobrela planeaciónestratégica, que esencialmente coincidencon
los componentes de lo que seríanlas siguientes etapasde una teoría
de planeaciónsin adjetivos:procesal,diagnóstico, pronóstico, nor-
mativae instrumental. En estecontexto, comoreflexión final,se afir-
ma que el marcoconceptualy metodológicoque se presentaen el
libroconstituye un puntode partidaparala elaboraciónde un plan
estratégico parael AMM yel AMS,porlo que sólo faltaría la voluntad
políticapara su cristalización (p. 275).
Desde nuestropuntode vista,sinembargo,pareceríaaún ausen-
teen dichoplanteamiento el componente sustantivo de la planeación.
Se tieneque considerar que lo urbano-regional adquirióuna dimen-
sióncientíficaen la segundapartedel pasadosigloXX,que es necesa-
riointroducir en la planeaciónparaque incorporelos procesosyva-
riables reales que determinanla organizaciónterritorialde la
poblaciónyde lasactividades económicas.Másallá de lasexploracio-
nes tipoDelfosde consultaa "agentes"parateneruna imagengene-
ralde la problemática urbanayregional,de las que indefectiblemen-

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 RESEÑAS 729

te surgenconsideracioneselementalessobre las "fortalezas"y "debili-

dades" de las ciudades, sería recomendablediseñarinstrumentostéc-
nico-conceptualespara determinarhistóricamentelos elementosque
han intervenidoen la produccióndel espacio metropolitano,sus pers-
pectivasy las formaspara manipularlos.Estamosconscientesde que
estas consideracionesse podrían introduciruna vez que se decidiera
la elaboración del plan. Independientementede que esté o no lista
para tal tarea la administraciónpública neoleonesa, creo que debe-
mos reconocer el esfuerzoque RobertoGarcía Ortega realizó,en co-
laboración con Ismael AguilaryRobertoRivera,para enfrentarnosal
gran dilema actual de nuestrassociedades locales: planear o no pla-
near la suerte futurade Monterreyy Saltillo dentro de la jerarquía
mundial de ciudades.

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