I1'¡STITUTO TECNOLÓGICO ·y DE ESTUDIOS

SUPERIORES DE MONTERREY
EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA
CIUDAD DE MÉXICO

AUSENCIA DE SEGURIDAD CIUDADA:\l'A EN MÉXICO

..~ EGAP.
Gobierno y Política Pública
TECNOLOGICO DE MON1ERREY

Yanett Romero Vieyra

Proyecto de Investigación Aplicada

, Maestría en Derecho Internacional

TECNOLOGICO
Asesor: Dra. Karen Sigmond
DE MONTERREY
Fecha de término de tesina: 17 de abril de 2014

EUblioteca
Cempus Ciudad de Méxiao

1
RESUMEN

En el presente trabajo de investigación se realiza un análisis y evaluación de las políticas

públicas en materia de seguridad en México, con el objetivo de determinar si éstas cumplen
con los requerimientos y recomendaciones de las instituciones internacionales. Se enfatiza
en la necesidad de diseñar políticas integrales con la finalidad de garantizar el derecho a la
seguridad ciudadana de la sociedad mexicana.

2
 INDICE
INTRODUCCIÓN 4
CAPITULO l. CONCEPTOS
1.1 NOCIÓN DE ESTADO 8
1.2 NOCIÓN DE SEGURIDAD 9

1.3 FINES DE LA SEGURIDAD PÚBLICA 14

1.4 SEGURIDAD CIUDADANA 15

1.5 SEGURIDAD CIUDADANA, UN DERECHO HUMANO 17

CAPÍTULO 11. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD

2.1 MARCO TEÓRICO INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD 20
2.2. COORDINACIÓN ENTRE ORGANISMOS INTERNACIONALES FARA LA SEGURIDAD
CIUDADANA 25
2.3 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO 27

2.4 MARCO TEÓRICO DE LA Sf-GURIDAD PÚBLICA EN MF:XICO 28

CAPÍTULO 111. SITUACIÓN ACTUAL EN MÉXICO

3. 1 EL SISTEMA DE JUSTICIA EN MÉXICO 39
3.2 PRESENCIA.. DE LAS FUER/AS ARMADAS EN TAREAS DE SEGl RIDAD NACIONAL
1
41
3.3 CRITERIOS DI' LA CIDH 42
3.4 POLITICAS PLJBI.ICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD 46
3.5 LA COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD 49

CAPÍTULO IV. CLIMA DE INSEGURIDAD EN MÉXICO

4.1 ESTADÍSTICAS DE INSEGURIDAD CIUDADANA 53

4.2 QUEJAS RECl!31DAS POR LA CNDH 60

CONCLUSIONES 63

BIBLIOGRAFÍA 67

3
INTRODUCCIÓN

En el contexto actual de nuestro país en el que nos encontramos con una sociedad
fragmentada, víctima ele la violencia y delincuencia organizada en sus actividades
cotidianas, situación que nos lleva a modificar activiclaclcs, ronnas de vicia e incluso lugar
de residencia. Aunado a ello tenemos un Estado frágil, indeciso, sin visiones claras de
implementar políticas publicas encaminadas a resguardar su obligación de proveer
seguridad ciudadana.

No podemos pasar por alto que para la comisión de delitos se requiere de una actitud
··permisiva·· de las autoridades. Esto lleva a la sociedad a una posición de desamparo social
en la que las exigencias de la sociedad rebasan la capacidad de acción del Estado
permitiendo incluso que un grupo criminal bien organizado pueda competir por el control
de un territorio y con ello el uso de la fuerza en el mismo.

En esa línea, es necesario citar la teoría de Maltón, quien sostiene que la conducta delictiva
depende de la capacidad de los individuos para alcanzar la:; metas-éxitos de acuerdo a su
entorno social y a la importancia asignada al éxito económico. Por tanto, desde esta
perspectiva, existiría una correlación importante entre pobreza y delincuencia como es el
. 1
caso de nuestro pais.

Derivado de lo anterior se acentúa cada vez la eluda de la erectividad o existencia del

Estado ele Derecho en México. Pues como consecuencia de la ineficacia de las fuerzas
policiacas locales de cada estado ha resultado neces<1ria la intervención del ejército, fuerzas
armadas cuyo principal objetivo es proteger al país de un ataque externo, o en el peor de los
casos han sido los propios gobernados lo que se han visto en la necesidad de tomar las
armas y defenderse por su propio derecho.

1
CEPAL. Serie Políticas Sociales, Seguridad Ciudadana y Violencia en América Latina. Revista Nº 32.

4
Si bien es cierto que esta acción de hacer justicia por su propia mano contraviene lo
establecido en la carta magna también lo es que es resultado del incumplimiento del Estado

como lo definiría Rousseau en su obra el Contrato Social .. En un Estado bien gobernado

hay pocos castigos, 110 porc¡ue se concedan 11wclws gracias, sino porque existen ¡Jocos
1
criminales " Y esta afümación nos conduce a preguntamos si ¿deriva de un mal gobierno
la inseguridad pública?

A fin de estudiar a fondo el impacto del clima de inseguridad que sufre la sociedad
mexicana y el desacato del Estado ante su obligación de garantizar la seguridad del

individuo, se pretende analizar desde una posición lo más objetiva posible la actuación del

Estado ante esta problemática social, así como la intervención de la sociedad en este

proceso de mantener o establecer la paz en una sociedad detenninada.

Para obtener un análisis jurídico del problema ele inseguridad en México, en el pnmer

capítulo iniciaremos por estudiar la relevancia de la noción de Estado propuesta por

diversos autores con la finalidad de analizar los elementos primordiales del Estado, la
esencia y fin primordial de éste y con ello remitimos a la teoría del Estado propuesta por
Thomas Hobbes tratando de adecuarla en lo posible a la situación actual del Estado
mcx1cano.

Ante la problemática socinl que abordaremos en el presente texto, analizaremos las distintas
definiciones de seguridad, su evolución y cambios en las distintas sociedades, el concepto e
implicaciones de la seguridad ciudadana, la obligación irrenunciable del Estado ele
garantizarla, la injerencia de la sociedad en la implementación ele las políticas públicas
implementadas por el Estado en materia de seguridad.

Derivado de lo anterior es obligación de los Estados implementar una estrategia o plan de

seguridad pública encmninada a salvaguardar la seguridad ciudadana y que ésta a su vez sea
protectora de derechos humanos. En el segundo capítulo analizaremos pues el vínculo

2
ROUSSEAU, Juan Jacobo. El Contrato Social. España 1983, p.84.

5
primordial entre la aplicación del plan de seguridad pública y los preceptos se11alados en el

Derecho Internacional en temas de seguridad.

En el artículo tercero se analizará la situación que se vive actualmente en nuestro país, en

cuanto al tema de seguridad se refiere. Se hará un breve análisis del sistema de justicia en

México, la inclusión de fuerzas armadas en materia de seguridad interior así como los

criterios de la Corte Interamericana al respecto.

Estamos frente a una situación en la que el Estado ha utilizado el uso de la fuerza como

medio principal para mantener o recuperar la paz en el país. Sin embargo no ha trastocado

los problemas estructurales de la sociedad dentro de los cuales se puede enunciar la

pobreza, desempleo, analfabetismo y principalmente la corrupción.

Y respecto a la participación de las fuerzas armadas en el combate al narcotráfico, habría

que señalar que si bien los militares mexicanos han desempeñado un amplio papel en

asegurar el orden público, en los años recientes han asumido impo1tantes roles corno

fuerzas policiales. Estos nuevos roles que son necesarios en la ausencia de una policía local

eficientes, a menudo crean serios problemas, como violaciones a derechos humanos,

control civil ineficiente sobre la aplicación de la ley y la corrupción de las fuerza de defensa
3
nacionales.

Así mismo entraremos al estudio de las principales políticas públicas y reformas en materia
de seguridad en el presente sexenio y sus principales implicaciones.

En el capítulo cuarto analizaremos la relación entre las políticas públicas implementadas

por la administración del presidente Peña Nieto y la real eficiencia de estas estrategias

Con el propósito ele hacer un análisis de la efectividad del plan de seguridad del Estado
mexicano, se compararan los principales indicadores de violencia en el país con el objetivo
de bs políticas de seguridad pública que provee el Estado.

3
BAILEY, John y Chabat, Jorge. Crimen transnacional y seguridad pública: Desafíos para México y Estados
Unidos México, Plaza y Janes, 2003, p. 1-53.

6
MARCO TEÓRICO

El marco jurídico de la seguridad pública está sustentado en los principios de protección y

promoción de la seguridad pública se sustenta en los Artículos 4, 18, 21, y la fracción XIII
del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como en

sus leyes secundarias. Es el miículo 20 constitucional que subraya que la seguridad pública
es función y responsabilidad del Estado mexicano en su conjunto y no sólo de las

autoridades policiacas o del Ministerio Público.

Teniendo en cuenta que estudiamos un derecho del individuo que requiere de su

observancia para resguardar los demás derechos fundamentales se requiere estudiar en

primer término lo que tutela tal derecho.

En este sentido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos hace énfasis en que si

bien aún no se consagra el derecho de la seguridad ciudadana como en tal en los
instmmentos de Derecho Internacional, se debe entender que tal derecho nace de la
obligación que tiene el Estado ele garantizar seguridad al individuo ..¡

Con ello se pretende hacer principal énfasis en la responsabilidad internacional del Estado
de respetar las libertades y derechos contenidos en la legislación internacional y adecuar la
legislación interna a electo de garantizar la seguridad ciudadana de sus habitantes.

MARCO METODOLÓGICO
De acuerdo con la naturaleza del presente trabajo se trata de una investigación aplicada,
pues pretende aportar una solución al problema de inseguridad en México.

Es de tipo bibliogrúfico y documental, pues requiere la compilación y el anúlisis de datos

científicos para llegar a resolver la hipótesis planteada. En consecuencia, incluye en primer
lugar el análisis de los instmmentos oficiales existentes sobre el tema de estudio, el
segundo aspecto las respuestas emitidas por los actores que intervienen en el estudio como
herramienta central del problema.

4
Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos del año 2009.
http://www.cidh.org/cou ntryrep/seguridad/segu ridadii .sp. htm

7
CAPÍTULO l. CONCEPTOS

A electo de estudiar a fondo y con ello entender lo que encierra el concepto ele seguridad

ciudadana iniciaremos con el análisis de los principales conceptos que comprende el tema

de seguridad en un Estado democrático como es el caso de México.

Resulta imprescindible comenzar por señalar las características que debe cumplir todo

Estado democrático para enseguida detallar la distinción entre los aspectos que comprende

la seguridad pública y la seguridad ciudadana, tema de estudio del presente trabajo.

1.1 NOCIÓN DE ESTADO

Somos seres sociales y destinados a vivir en sociedad por naturaleza, necesitamos ele otros

ele la convivencia, por lo que en busca de obtener ese bien común al que toda sociedad

desea llegar ha sido objetivo primordial del hombre el disei'i.ar estrategias y reglas de

convivencia, misma que ha denominado leyes. Aunado a ello se ha comprobado la

necesidad de contar con un gobierno, ya sea representado por una persona o un grupo de
personas, que dirijan las acciones de la sociedad y velen por los intereses de sus gobernados
en un territorio determinado.

Serra Rojas afirma que la actividad del Estado, es decir lo que el Estado deber hacer, se
define por el conjunto de normar que crean órganos, lijan su l'uncionamiento y los fines que

deben alcanzar. La exigencia lógica del Estado se precisa por los fines o propósitos que una
5
sociedad organizada le ha venido señalando de acuerdo a su propia naturaleza.

5
SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. Ed. Porrúa. México 1981, p. 23.

8
Para Foucault, la razón de Estado constituye una tecnología del poder. Entendiendo por
tecnología el conjunto de conocimientos, procesos y procedimientos aplicados para la
6
ejecución de las prácticas políticas.

Por lo tanto la idea de razón de Estado es equivalente con acepciones peyorativas tales

como arbitrariedad y violencia desenfrenada. El poder estatal no es algo que se puede

ejercer confonne a capricho y sin freno. Es, por el contrario, fómmla que nace de las
7
entrañas de la sociedad pero que se resguarda y protege en la institución del Estado.

La grandeza y el poder de un Estado dependen de las condiciones que define para su

defensa y ataque, la defensa y protección del mismo es consustancial a su vida política.

El Estado para cumplir con los fines que le han sido encomendados o que ha diseñado a

través de la experiencia, requiere de la creación de diversas instituciones que se encarguen

de manera especializada de un cierto sector de la sociedad, con actividades determinadas y
presupuesto designado para llevar a cabo sus funciones. El Estado les atribuye diversas
potestades que están contenidas en la nonna suprema con el fin de alcanzar el bien común.

En el caso de nuestro país tenemos una división de poderes, en ejecutivo, legislativo y

judicial, que si bien tienen funciones específicas, complementan un todo y se necesita de la
intervención de los tres para el ejercicio del poder. Se ha creado una administración pública
que se encarga de la difusión y ejecución de las políticas públicas de cada gobierno.

l. 2 NOCIÓN DE SEGURIDAD

El concepto de 3eguriclad no es nuevo en la política, ha siclo con el devenir de la historia y

evolución de las necesidades de cada sociedad que ha ido cambiando y adaptándose a las
exigencias sociales, ha pasado de ser una obligación de los príncipes a un derecho
fundamental del hombre moderno. Ha sido recuperado por el discurso político por

6
FOUCAULT M. La verdad y las formas jurídicas. Editorial By Gedisa, Río de Janeiro, 1978, p.97.
7
UVALLE BERRONES, Ricardo. El pensamiento contemporáneo de la rozón del Estado, Plaza y Valdés. México
1993, p. 21-44.

9
excelencia en la época moderna no solo como un ··derecho .. , sino también como una
obligación del poder público, entendido éste como el Estado.

La Declaración de los Derechos de los Norteamericanos de Virginia de 1776, es el primer

antecedente de la seguridad. En el artículo 3º enuncia que el gobierno es, o deber de ser,
instituido para la utilidad pública. la protección y la .. seguridad" del pueblo.

Pocos años después, en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789, en su artículo 3º se subraya la finalidad de toda asociación política como la
conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre, y es dentro de éstos
derechos que encontramos a la seguridad.

La Declaración Francesa por su parte hace referencia en el artículo 8º, que la seguridad
consiste en la protección otorgada por la sociedad a cada uno de sus miembros para la
conservación de su persona, de sus derechos y de sus propiedades. Aquí ya notamos cierta
evolución del concepto en la que ya no es obligación exclusiva del Estado sino también de
cada uno de los gobernados.

Es con el pensamiento de Antonio Maravall, que se consolida como fundamento político de

legitimidad práctica del Estado moderno que la ha creado, y como derecho inalienable del
hombre ilustrado.

En los siglos XII y XV la seguridad ya forma parte de las tecrías políticas y de las bases
empíricas e históricas de la razón estatal. Sin embargo, surge la contradicción entre la
seguridad que se ha puesto como un derecho inalienable del ciudadano y que es el Estado el
obligado de garantizar su observancia y la contradicción del espíritu liberal que parte ele la
no intervención del Estado en la vida privada de los ciudadanos.

Y es aquí donde debernos analizar la razón de ser del Estado que es lo que le permite pensar
en la seguridad como medio para obtener un funcionamiento pacifico no solo ele la sociedad
sino que también de la vida comercial y política del propio Estado, bajo el nombre de
seguridad pública, tanto en la protección de sus súbditos como parte de la riqueza del
Estado como en la protección de su aparato gubernamental.

10
Para Maquiavelo hay dos formas de combatir, propias de un príncipe, según convenga:
como hombres (leyes) y como bestias ( fuerza), recomendaba buenas armas y buenas leyes. x

La razón del Estado en la teoría pública moderna ha siclo estudiada en dos dimensiones: una
referente a la explicación y aún justificación de la coacción extrema ejercitada por los
órganos represivos del gobierno, mandados por autoridad competente: y otra relativa a la
función de seguridad pública exigida por los gobernados a los gobernantes como parte
sustancial de su compromiso jurídico-político.

Así pues se caracteriza la seguridad del Estado como pnnc1p10 político, basado en la
amenaza o en el uso de la fuerza. Lo que para Weber sería el Estado como monopolio del
uso de la fuerza.

En México fue hasta 1980 que establecieron medidas en cuanto a la seguridad nacional, en
el Plan Global de Desarrollo, a partir de entonces este concepto ha aparecido en todos y
cada uno de los Planes Nacionales ele Desarrollo.

En un inicio se tomó a la seguridad nacional como una prioridad meramente de defensa,

porque sólo se promovía el apoyo a las fuerzas armadas. Recientemente se ha fomentado la
cooperación internacional y el respeto de los principios ele política exterior para el
mantenimiento de un orden soberano, además la integridad del territorio nacional y de la
soberanía de nuestro país.

En la actualidad por el contrario el Estado ha hecho uso de las fuerzas armadas para
colaborar en programas de seguridad que las policías federales o estatales no han podido
controlar, quizá a su falta de eficiencia o gracias a la corrupción en estas esferas públicas.

J\ pesar del poco material bibliográfico, definiciones conceptuales y descripciones exactas

de seguridad pública podemos observar que el término es ele inicio confuso. Sin embargo es
claro que no puede haber otra seguridad que aquella que permite cumplir la función general
del Estado y del derecho, permitir la coexistencia de todos y cada uno de los individuos.

8
MAQUIAVELO, Nicolás. El Príncipe, Técnos, Madrid, 1991, p. 70 y 100.

11
Es necesario mencionar que el ténnino proviene del latín securito/, que quiere decir sin
preocupación o sin temor.

El Diccionario de la Real Academia define seguridad como .. calidad de seguro··. mientras

111
que seguro es definido como ··tibre o ausente de todo peligro. daiio o riesgo'·.

El estado debe proveer a la seguridad de todos a través de un orden que necesariamente es

11
normativo, pero debe ser lo menos coactivo y restrictivo de la libertad.

La seguridad pública se refiere a los programas, principios, niveles, formas y calidades, en

que el Estado establece una gran diversidad de aspectos legales, operativos y técnicos que
redundan en la prevención, vigilancia, control, auxilio, regulación, protección y respeto a
favor de los gobernados, ya sea contra la violencia, contra el delito, contra la delincuencia
organizada o contra la corrupción, con el único y evidente propósito de establecer y prestar
los mecanismos estructurales de una supra especialización dentro de estos rubros,
encuadrándose el conjunto de sus acciones como la prestación ele un nítido y transparente
servicio de seguridad cuyo fin teleológico lo remarca la ciencia del derecho. 1~

Osorio y Nieto, trata de distinguir entre seguridad pública y seguridad nacional afirmando
que la primera es interna de cada estado y la segunda exterior en relación con los otros
estados. 13

De estos conceptos podemos decir que en sí son diversas las acciones, l'unciones,
atribuciones, facultades y obligaciones que conforman al sistema de Seguridad Pública y a

9
Concepto definición de http://conceptodefinicion.de/seguridad/ (22 de febrero de 2014)
10
Real Academia Española http://lema.rae.es/drae/?val=seguridad (OS de abril de 2014)
11
BARATA, Alessandro. Entre la política de seguridad y la política social en países con grandes conflictos
sociales y políticos, Instituto Nacional de Ciencias Penales, Conferencia, México, nov. de 1997. Material
mimeográfico.

12
MARTÍNEZ GARI\IELO, Jesús, Sistema Nacional de Seguridad Pública, Ed. F'orrúa, México 2005. p. 56
13
OSORIO Y NIETO, César, Criminalia, Seguridad Pública y procuración de justicia, Academia Mexicana de
Ciencias Penales, Ed. Porrúa, México, Año LXV, no. 1, enero-abril de 1999, p. 122.

12
sus organismos que confluyen a su desarrollo como aplicabilidad y eficacia, entre los que
podemos enunciar:

• Funcionalidad en materia de seguridad, vigilancia y custodia.

• De prevención

• De investigación

• De persecución

• Actividades de prevención para disminuir el índice delincuencial

• Actividades de estadísticas criminal

• Acciones del Ministerio Público, en relación al sistema de procuración de justicia.

• Acciones de autoridades administrativas responsables de la readaptación social del

delincuente

• Acciones de las diversas instituciones encargadas de la protección y serv1c10s

' .
estrateg1cos de 1pais.
' ¡..¡

Hablar de seguridad pública es analizar a detalle el conjunto ele acciones del Estado, que
deben ser prontas, directas, notorias, manifiestas, a favor de toda la comunidad, pero con
miras incuestionablemcnte a la prevención, protección, seguridad y custodia y respecto del
fenómeno delincuencial, y de la corrupción en el sistema policial y ministerial o bien en
materia de justicia.

La naturaleza de la seguridad pública es de carácter legal, legitimador, de coordinación

institucional y de apoyo para afrontar el fenómeno de la delincuencia.

Sin embargo, la seguridad no se puede entender sin su contrapaite: la inseguridad. En todas

las sociedades existen situaciones y circunstancias que b hacen mayor o reducen, pues la
inseguridad no es la ausencia de protección o inexistencia de peligros reales, sino el
reverso de un proceso dinámico de búsqueda de más seguridad en un entorno cambiante,
donde .. riesgo'· y --peligro·· pasan a ser más relevantes corno ejes conductuales (búsqueda
de protección). ··Estar protegido'· supone ··estar amenazado ...

14
MARTÍNEZ Garnelo, Jesús, Sistema Nacional de Seguridad Pública, Ed. Porrúa, México 2005, p. 50-55.

13
·'El derecho a la seguridad pública es fundamental dentro de la estructura de un Estado
social y democrático de Derecho, como el consagrado en nuestra Constitución, por lo que
la efectiva garantía de su cumplimiento es una responsabilidad indelegable del Estado 15 ."

1.3 FINES DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

Confonne a lo señalado por el artículo 21 Constitucional, podemos afirmar que la seguridad

pública es una función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y
el derecho de las personas, así como de preservar las libertades, el orden y la paz pública.

Partiendo de lo mencionado, es importante señalar que toda autoridad competente alcanza

los fines anteriores mediante:

• Prevención y persecución

• Aplicación de sanciones a los infractores de los delitos

• El conocimiento técnico de lo que es la acreditación de los tipos penales y de la

probable culpabilidad
• La reinserción social del delincuente y del menor infractor.

La integración de los fines antes mencionados tiene como próposito la creación ele políticas
de servicio encaminadas a disminuir el número de cielitos cometidos así como sancionar a
los infractores de dichos hechos. Por otro lacio el Estado debe velar por la cosntante
capacitación de los servidores públicos de los distintos penales, así como establecer los
lineamientos ele trato hacia los inculpados. Por último se establece la obligación del Estado
de proveer los medios y mecanismos necesarios para trabajar en conjunto por la reinserción
social del delincuente así como del menor infractor, en su caso.

15
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1534/3.pdf ( 22 de abril de 2014)

14
l. 4 SEGURIDAD CIUDADANA

En el estudio de la seguridad ciudadana resulta necesano resaltar que si bien no se

encuentra enunciado el derecho a la seguridad como derecho humano en los instrumentos
internacionales, éste es un medio primordial para el respeto a los demás derechos del
individuo.

En América Latina, surgió el concepto de seguridad ciudadana en medio del proceso de

democratización de los países que vivían bajo un regimén autoritario , con la finalidad de
marcar la diferencia entre la seguridad que debe proveer un Estado democratico de la
16
seguridad que ofrecían los autoritarismos.

El concepto de seguridad regularmente esta asociado al de seguridad nacional o de

seguridad interior, los cuales se refieren a la seguridad del Estado frente a la comunidad
internacional o en específico a la seguridad propia del Estado.

La obligación del Estado de garantizar seguridad a sus ciudadanos se sustenta

principalmente en Declaración Universal de los Derechos Humanos, en términos del
artículo 3 : "Todo individuo tiene derecho a fa ,•ida. a la lihfftacl y a fu seguridad de su
pl'l"sona ,. ; Así mismo la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en
su artículo primero, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo
séptimo, y el artículo noveno del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
reproducen el enunciado seiialado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
en cuanto a seguridad se refiere, "Todo individuo tiene derl'Cho a la lihertad y a la
17
segunºdacI personaIes " .

En cuanto a la seguridad se hace una distinción entre la dimensión objetiva de la misma que
se refiere a la relación de índices de violencia y cielito, y la dimensión objetiva ele la
seguridad que se basa en la percepción que tiene el individuo del clima de inseguridad en la

16
Informe de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos
http://www.cidh.org/countryrep/seguridad/seguridadii.sp.htm (08 de abr I de 2014)
17
http://www.cidh.org/countryrep/seguridad/seguridadii.sp.htm (08 de abril de 2014)

15
región en que se desarrolla, aquí entra el temor o vulnerabilidad de los distintos sectores
sociales. 1x

La importancia del estudio y análisis de la dimensión subjetiva ele la seguridad se debe al

hecho de que el temor o miedo que pueda experimentar el individuo tiene repercusiones en
el desarrollo humano del mismo. Es decir, el temor a la inseguridad aunado a la
desconfianza en el sistema judicial provocan que los individuos modifiquen sus conductas y
actividades cotidianas.

Cabe mencionar que existen reg10nes en las que el acceso limitado a oportunidades de
desaiTollo generan mayor índice de violencia que las regiones más desarrolladas. Es por
ello que la seguridad ciudadana garantiza la seguridad del individuo tanto en zonas urbanas
como en zonas rurales.

En este orden de ideas resulta importante subrayar que en algunos países como Estados
Unidos y Canadá se alude al término seguridad pública para hacer referencia a la seguridad
integral tanto del individuo como de los grnpos que componen la sociedad. Cuestión que no
sucede en la mayoría de países de América Latina, en donde al hacer alusión del
mencionado ténnino se refiere a la seguridad misma del Estado.

Derivado de lo anterior nace la necesidad de que en los países de América Latina y en este
caso, en México se debe entender a la obligación del Estado de proveer seguridad como la
necesidad de crear un ambiente que propicie el desarrollo humano y buena convivencia de
la sociedad, sin limitarse a la lucha contra la delincuencia.

Es decir, el concepto de seguridad ciudadana no se refiere únicamente a la implementación

19
de medidas represivas o reactivas ante hechos consumados sino que requiere de
estrategias de desarrollo humano y control de las causas de ins1~guridml en la sociedad.

18
Informe de Des;1rrollo Humano de Costa Rica 2005, pág. 48

16
Conforme a lo señalado en la Constitución Política de los fatados Mexicanos es el Estado
el encargado de proveer seguridad, cuestión que debe estar coordinada con la actuación del
Estado conforme a las facultades que le confiere la ley y actuar con respeto de los derechos
humanos de sus gobernados.-'O

Durante las últimas dos décadas el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) ha implementado la inclusión del concepto de seguridad ciudadana. Lo anterior
mediante programas de promoción del concepto un tanto novedoso desde la perspectiva del
desarrollo humano.

La seguridad ciudadana es un bien público, es decir, un bien al que deben tener acceso
todas las personas sin importar preferencias políticas o clases sociales.21

1.5 LA SEGURIDAD CIUDADANA, UN DERECHO HUMANO

El término propuesto de seguridad ciudadana encierra componentes que tienen por objeto
grantizar, resguardar y promover los derechos humanos como medio de control y combate
de la inseguridad.

En 1993, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ( PNUD) propone por primera
vez el uso de tém1ino seguridad ciudadana y a pesar de que no cuenta con una definición
precisa y concluyente, se establece que es de orden universal porque todo individuo tiene
derecho a la seguridad ciudadana, incluyente porque es para t,Jdos los sectores, preventivo
porque tiene como finalidad combatir las causas de inseguridad tomando en cuenta la
percepción de inseguridad de los individuos para en base a ello discfiar estrategías que
lleven a un estado de satisfacción de necesidades.

19
Presentación del Secretario Ejecutivo de la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos, ante el Grupo
Especial de Trabajo para Preparar la Primera Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública de las
Américas, Washington DC, 20 de junio de 2008.
20
Informe Regional de Desarrollo Humano http://www.undp.org/content/dam/rblac/img/lDH/IDH-
AL%20Jnforme%20comp1eto.pdf (08 de abril de 2014)
21
op. cit., 18

17
Es decir la s,;::guridad ciudadana no se refiere únicamente a la ausencia de la amenaza
militar o delictiva. Sino que tiene como base una calidad de vida aceptable basada en el
acceso a oportunidades de desarrollo humano, significa ausencia de temor o desconfianza
de los individuos en las instituciones bajo el resguardo y garantía de tocios y cado uno de
los derechos humanos de sus gobernados.

De acuerdo con lo señalado por la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos las
obligaciones exigibles al Estado en materia de seguridad tienen como base un plano
norn1ativo que requiere del respeto de los derechos particularmente restringidos por la
inseguridad. Dentro de esta serie de derechos se puede enunciar el derecho a la vida, a la
22
integridad física, a la libertad y principalmente a las garantías procesales.

Algunas acepciones de seguridad ciudadana requieren para su observancia de garantizar al

individuo una serie de derechos previos como el derecho a la educación, a la salud, a la
seguridad social o el derecho al trabajo, con la finalidad de acotar el campo de actuación ele
actividades delincuenciales. Una vez que la persona tiene garantizados los derechos antes
mencionados se reducen las posibilidades de que ésta pueda delinquir en algún momento.

Sin embargo, en caso contrario en el que el acceso a oportunidades de desarrollo se

encuentra limitado para algunos sectores y el Estado incumple con su función de proveer
protección ante el crimen y la violencia, ocasionará una grave interrupción de la relación
básica entre gobernantes y gobernados~'.

El éxito de la seguridad ciudadana requiere de una interrelación entre distintos actores

políticos, sociedad civil, programas de gobierno, condiciones, estructura del gobierno así
como el reconocimiento y respeto ele los derechos económicos, sociales, culturales de cada
individuo.

2L Corte lnteramericana de Derechos Humanos

http://www.cidh.org/countryrep/scguridad/seguriclaclii.sp.htm (04 de abril de 2014)
2 i J\GUl LERA, Javier, Sobre seguridad ciudadana y democracia en Seguridad ciudadana y democracia en

Guatemala, Facultad Latinoamericana ele Ciencias Sociales (FLACSO) - Programa Guatemala, Guatemala,
1996, p. 5-32.

18
En el estudio de la seguridad, resulta primordial distinguir que ésta puede ser subjetiva u
objtiva. Entendiendo a la primera como la percepciónn de cada individuo es decir la
opinión que se puede tener de la misma depende de que el individuo haya sido o no vícitrna
de violencia, cuestión que generalmente condiciona el ejercicio ele otros derechos humanos
de la persona.

El segundo tipo ele seguridad se refiere al grado de seguridad real. El que se obtiene
mediante estadísticas e índices monitoreados ya sea por el propio gobierno o por
asociaciones de la sociedad civil constituidas para este efecto. Sin embargo este panorama
solo refleja la información oficial, es decir lo delitos denunciados por lo que no se puede
tener un panorama completo del nivel de seguridad que garantiza un Estado como lo
analizaremos más adelante.

Es decir, la implementación de políticas públicas destinadas a combatir la inseguridad no

esta necesariamente relacionada con los índices o percepción de inseguridad que puedan
registrar la sociedad o los organismos diseñados por el gobierno para llevar a cabo ciertas
mediciones.

19
CAPÍTULO 2. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE
LA SEGURIDAD

La seguridad pública resulta siempre una prioridad en la ag:ncla de política exterior de la

mayoria de los Estados, confonne a las necesidades y exigencias de cada uno en particular,
por lo que la comunidad internacional se ha preocupado por legislar de forma internacional
este tema.

Es responsabilidad de cada Estado finnante adecuar su legislación interna así como diseñar
los mecanismos para el total cumplimiento a lo estipulado en los intrumentos
internacionales ratificados.

En este capítulo analizaremos los lineamientos e instrumentos internacionales que rigen el

trabajo conjunto de los Estados en pro de la seguridad, así como los documentos ratificados
por nuestro país y su legislación interna al respecto.

2. 1 MARCO TEÓRICO INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD

Es prioridad abordar a la seguridad nacional como objeto de tratados sobre diversos temas
que tienen que ver o que fonnan parte de la misma, como por ejemplo la protección de los
derechos humanos, en tanto que es el Estado quien garantiza el respeto de los mismos
dentro de su territorio, comprometiéndose mediante la ratilicación a adecuar su legislación
nacional a las exigencias de la comunidad internacional.

Se plantea que por medio de la cooperación internacional en el fortalecimiento ele la

seguridad nacional, se hace más fácil dirimir las amenazas provenientes del exterior, la
defensa ele las democracias y de los derechos humanos de las poblaciones de cada uno ele
los Estados, fomentando la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región.

Sin embargo también se ha implementado la cooperación tradicional en el tema de

seguridad de Estados Unidos hacia América Latina, la cual se concentra principalmente en
tres programas: el Plan Colombia, la Iniciativa Mérida y la Iniciativa Regional de

20
Seguridad para Centro- américa (CARSI, por sus siglas en inglés).

De ahí la relación entre estos tratados y la seguridad nacional en el plano internacional.

4
• Organización de las Naciones Unidas (ONU)2

El 26 de junio de 1945 se finnó La Carta de las Naciones Unidas, misma que establece en
su Artículo Primero, los propósitos de la Organización relacionados con el propósito de
asegurar la paz y la seguridad en el mundo:

"Artículo l. Los Propósitos ele las Naciones Unidas son:

l. Mantener lapa:::. y la seguridad internacionales, y con tal.fin: tomar medidas colecfi1'{fs

eficaces para pre,·enir y eliminar mnena:::as a lo pre. y poro suprimir actos ele ogresiá11 11
otros q11ehrc111tm11ie11tos ele la pee; y logmr por medios pacíficos. y de con(onnic/(l{I con los
principios de la justicia y del derecho i11tenwcio11a/, el ajuste o arreglo de contro,•ersias o
situaciones i11temacio11a/es susceptihles de conclucir o quehrcmtamientos ele lapo:::."

En el marco de las Naciones Unidas, la legislación en cuanto al tema de la seguridad

nacional está sustentada en el inciso cuarto del Artículo 2, de la Carta de San Francisco, en
donde se establece:

··Artículo 2. Pam la reoli:::.ació11 ele los Propósitos consignados en el Artículo l. !et

Organización y sus Miemhros procederán de acuerdo con los siguientes Pri11ci¡,ios: ...

4. Los Miembros de la Organi:::.aciá11, en s11.1· relaciones i11ter,!{lcio11oles. se ahste11clrcí11 ele

recurrir a la ame11cca o al uso ele la fiter:::.a co11tm la integriclacl territorial o lo
i11depe11de11cia política ele c11alc¡11ier Estado, o en cualquier otm fárnw i11compatihlc con
25
los Propósitos de las Naciones Unidas. "

La Declaración sobre los Principios de Derecho Internacional referentes a las Relaciones ele
Amistad y a la Cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta ele las Naciones
Unidas son instrumentos internacionales que velan por la integración ele esfuerzos de los

24
Organización de .as Naciones Unidas http://www.un.org/es/aboutun/ (2':i de febrero de 2014)
25
Carta de San Francisco http://www.un.org/es/documents/charter/chapterl.shtml (25 de febrero de 2014)

21
distintos Estados para establecer la paz en zonas de conflicto.

a Organización de los Estados Americanos (OEA)~r,

Dentro de la Organización de los Estados Americanos, la seguridad nacional ha adquirido

un papel priontario y se han fonnado nuevos órganos para regularla.

Así pues la seguridad nacional ··comprende tanto las cuestiones de integridad territorial y
soberanía nacional como las amenazas emergentes, no tradicionales al Estado y a la
seguridad y el bienestar de los pueblos de la región."

• Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) 27

La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) de 1949, de acuerdo con el
preámbulo del tratado constitutivo, los objetivos son la salvaguardia ele la libertad, la
promoción de la estabilidad y bienestar en el área noratlántica, la defensa colectiva y la
preservación de la paz y la seguridad.

28
• Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE)

Es una organización internacional regional fundada en agosto de 1975, actualmente

integrada por 56 países, la mayoría de ellos Europeos con la participación de Estados
Ume· 1os y e anac1·a. -"
9

26
0rganización de los Estados Americanos
http://www.oas.org/es/ (20 de febrero de 2014)
27
0rganización del Tratado del Atlántico Norte
http://www.nato.int (20 de febrero de 2014)
28
0rganización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
http://www.osce.org (20 de febrero de 2014)
29
Ídem.

22
 En 1999 la Organización adoptó la Carta ele Seguridad Europea en la cual se establecen los
lineamientos y normas de actuación de la organización así como los objetivos de la
cooperación internacional en materia de seguridad.

Esta Organización regula aspectos de seguridad como las áreas de medidas de prevención
de seguridad desde un aspecto global así como el establecimiento de confianza y derechos
humanos.

• Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada

Transnacional

Celebrada en diciembre del 2000 en Palermo, Italia, la Convención contru lu Delincuenciu

Organizada Transnacional, constituye el primer instrumento internacional contra el crimen
organizado jurídicamente vinculante.

Tiene por propósito coordinar los esfüerzos de la comunidad internucional por regular la
actuación del crimen organizado que ha logrado traspusur fronteras para expandirse ele
manera estructurada en ciertus regiones. Es por ello que al coordinar las actuaciones
intemacionale~; se logra que los Estados no encuentren limitantes el momento de aplicación
de la ley.

La Convenci{,n pretende, principalmente:

a) '"Armoni::ar determinada.,· in/i·acciones penales; es decir, aproximar las

legislaciones nacionales penales en aras de la clarid{[djurídica: de esta 111011ern. 1111
acto que constituya una in/i·acción en 1111 Estado Parte puede ta111hié11 reconocerse
como tal en los otros países signatarios: la Convención o/i·ece 1111 conjunto de
definiciones 1111iver.rnles relatii•as a conceptos de Derecho penal en 11wteria de
lucha contra la deli11c11e11cio organi::ada, como la partici1wción en 1111 gr111w
delictn·o organi::ado, el hlanqueo de dinero o la corrnpción:

h) De.rnrrollar medidas pora i11cre111e11/ar la cooperación judiciol entre los Estados

111edim1/e el estahleci111ie11/o de procedimientos de ayuda 11111111a y de ex/radicián en

23
 1111marco universal. ltSI como mediante lo i11sla11rnció11 de equipos co1111111es de
. . ., .. l/)
111vestzgocw11 · .

Tratados Internacionales de Derecho Humanitario Internacional:

El Primer Convenio de Ginebra que tiene por objetivo aLviar la suerte que corren los
heridos y enfermos de las fuerzas armadas en campaña;

El Segundo Convenio de Ginebra que pretende aliviar la suerte que corren los heridos, los
enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar;

El Tercer Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra; y

El Cuarto Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en

tiempo de guerra: Esta Convención comprende dos Protocolos adicionales que son:

Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra relativo a la protección ele las

víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo 1).
Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra relativo a la protección de las
1
víctimas de los conflictos armados sin canícter internacional (Protocolo 11). '

• Acuerdos 1regionales de cooperación militar y asistencia mutua para la defensa:

Tratado interamericano de asistencia recíproca, 194 7.

Como se ha :,eii.alado el tema de la seguridad ciudadana resulta uno de los principales

desafíos del milenio para la comunidad internacional. De ahí derivan las estrategias y
políticas públicas encaminadas a coordinar esfuerzo:-; de diversos orga111smos

30
h ttp:// eu ropa. eu/legisl ation _sumrna ries/j us tic e_freedom _ securi ty /figr t _ aga in st _ orga ni sed_ eri rne/13 3084
es.htm (22 de febrero de 2014)
31
http://www.iuc.org/spa/war-and-law/treaties-customary-law/geneva -conventions/ (22 de febrero de
2014)

24
internacionales para apoyar a los Estados de América Latina a implementar o mantener
políticas que favorezcan a la creación de un clima de seguridad en la sociedad.

2.2. COORDINACIÓN ENTRE ORGANISMOS INTERNACIONALES PARA LA

SEGURIDAD CIUDADANA

La diversidad del apoyo multilateral a América Latina ha significado un gran avance en

cuanto a la regulación de seguridad se trata. Sin embargo, para que dicha cooperación logre
resultados se requiere de una alineación esfuerzos de los diferentes organismos
internacionales en materia de seguridad ciudadana con el fin de evitar duplicaciones e
incluso contradicciones en las disposiciones adoptadas.

El mapeo de los programas de cooperación de 20 organizaciones regionales realizado por el

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) refleja la riqueza de la
colaboración con América Latina, pero destaca también la fragmentación y la falta de
coordinación. Las orga11i::.acio11cs 11111ltilatcrnlcs rcc¡11iere11 mayor claridad en .1·11s ohjetii·os,
en sus nicho.1 de acción y en los valores agregados respecto del resto de los actores
internacionales. 3~

Como reconoce el Comité de Ayuda al Desarrollo, el lema de seguridad requiere de

respuestas internacionales coordinadas, coherentes e integradas entre los gobiernos,
organizaciones intergubernamentales y las Organizaciones No Gubernamentales.

En 2008, fue lanzada la campaña ÚNETE. por el Secretario General de las Naciones
Unidas, cuyo objetivo es combatir la violencia contra las mujeres. La campai'ia
instrumentada por ONU Mujeres, tiene como principal objetivo crear conciencia pública y
aumentar la voluntad política con al finalidad prevenir y responder a todas las formas de
violencia contra las mujeres y las niñas en el mundo; desde sus inicios, por lo menos 15

32
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 2011

25
organizaciones del Sistema de las Naciones Unidas, han impulsado acciones en todos los
países de la región y con todos los sectores, gubernamentales y no gubernamentales, que
buscan hacer frente a esta forma de violencia. 33

La constmcción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) representa un esfuerzo

colectivo de la comunidad internacional por ordenar los principales puntos de debate sobre
el desarrollo. En los ODM actuales, el tema de la seguridad está ausente, debido a la
dificultad para construir consensos: la seguridad se sigue considerando un elemento central
de la autonomia y la soberanía de los Estados.3'~

Sin embargo, la seguridad y el desarrollo humano son dos temas estrechamente vinculados,
como está apareciendo en las consultas iniciales para fijar la Agenda de Desarrollo Post-
2015. Por ello, la seguridad ciudadana constituye una línea de acción necesaria y primordial
para el fortalecimiento del desarrollo humano de la región.

Para ello, resulta necesano fortalecer la coordinación entre los orgamsmos mundiales,
regionales y subregionales. Igualmente, se requiere alinear la cooperación de las
instituciones con los objetivos, estrategias y capacidades de cada país.

La Agenda Post-2015 tiene por objetivo delinear las metas, los indicadores, la
institucionalidad y el financiamiento que guiará los nuevos ODM, donde es necesario
mostrar la importancia del desafío que constituye la inseguridad.

Para ello, nuestro país reqmerc desarrollar una cultura ele la evaluación de proyectos e
iniciativas de cooperación internacional en materia de seguridad ciudadana, para fortalecer,
y en su caso replicar, los modelos más exitosos. La mejr,r manera de optimizar los

33
Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014
http://www.1 atina rn e rica. un d p.org/ content/ dam/rblac/i mg/1 DH/1 DH-AL%201 nforme%20compl eto. pdf
34
Objetivos de Desarrollo del Milenio
http://www.u nd p.org/ content/u ndp/ es/home/mdgoverview /

26
esfuerzos es darles continuidad y establecer indicadores de éxito, transparentes y
comparables.

2.3 PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

El Informe Regional de Desarrollo Humano para América Latina 2013-14 "SeKuridad

Ciudadana con Rostro Humano: Diagnóstico y propuestas para América Latina"
elaborado por Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tiene por obejtivo
garantizar la observancia de la seguridad ciudadana 35 .

El Informe de Desarrollo Humano para Centroamérica del PNUD, "Abrir e.1pacios para la
seguridad ciudadana y el desarrollo humano", lanzado en el 2009, y el Informe de
Desarrollo Humano del Cmibe, "Desarrollo Hw11a110 y c:I cambio hacia una 111ejor
.1eK11ridad ciudadana ... del 2012, son los antecedentes inmediatos de dicho informe. 36

El Infonne Regional de Desarrollo Humano para América Latina 2013-14 tiene sus bases
en el análisis del fenómeno de la inseguridad ciudadana y pretende aportar a los gobierno
recomendaciones a efecto ele que éstos puedan mejorar las políticas públicas que a
seguridad se refieren. En el cuerpo del informe se pone en evidencia los problemas de la
delincuencia y la violencia en la región y señala las áreas de oportunidad del gobierno en
las estrategias implementadas.

35
http://www. latina merica.und p .o rg/ con ten t/ da m/rblac/i mg/1 DH/1 DH-AL%201nforme%20completo. pdf
(21 de marzo de 2014)
36
Ídem.

27
2.4 MARCO TEÓRICO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO

En principio, es conveniente señalar que la noción de seguridad pública se incorporó por

primera vez al texto constitucional en el año de 1983 , con una reforma que atribuyó a los
municipios esta labor, con carácter de servicio público . La reforma aprobada en 1994, que
dio un giro a la seguridad pública refiriendose a ésta corno una función pública a cargo de
la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los municipios 37

Al tratar de delimitar el marco teórico de la seguridad pública en México, es primordial

mencionar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 21
establece que la seguridad pública ··es una fi111ción a rnrgo de la Fcdernción. el Distrito
Federal. los Estados y los Municipios. que comprende la prc1•e11ciú11 de los delitos : la
investigación y p ersecución para hacerlo efectiva ... "

Así mismo la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que reglamenta el
artículo 21 constitucional, establece que la seguridad pública ·· ...tiene como lines
salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el
orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la
investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como
la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo ...··

o Orden Federal

a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Los artículos que regulan los temas de seguridad en nuestro país son los siguientes, en
donde se establece la obligación del Estado de proveer seguridad en los tres ámbitos de
gobierno.

37
ZARAZÚA M ., A. ¿La naturaleza jurídica de la seguridad pública corresponde a la de un servicio pública? El
caso de México . Er D. Cienfuegos S. & L. G. Rodríguez L. (Coords.) . Actualidad de los servicios públicos en
México (pp. 481-512) . México : Instituto de Investigaciones Jurídicas de la L'niversidad Nacional Autónoma
de México. 2009, ¡:; .22-35 .

28
Artículo El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los
18 derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la
educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción
del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir,
observando los beneficios que para él prevé la ley ...
La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito
de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que será
aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada
como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumplidos y
menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los derechos
fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así
como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en
desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años
que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo
serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.
La operación del sistema en cada orden de gobierno estará a cargo de
instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuración e
impartición de justicia para adolescentes. Se podrán aplicar las medidas
de orientación. protección y tratamiento que amerite cada caso,
atendiendo a la protección integral y el interés :;uperior del adolescente ...
Para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia ele
delincuencia organizada se destinarán centros especiales. Las autoridades
competentes podrán restringir las comunicaciones de los inculpados y
sentenciados por delincuencia organizada con terceros, salvo el acceso a
su defensor, e imponer medidas de vigilancia especial a quienes se
encuentren internos en estos establecimientos. Lo anterior podrá aplicarse
a otros internos que requieran medidas especiales ele seguric\ac\, en
términos de la ley.
Artículo El eJerc1c10 de la acción penal ante los tribunales corresponde al
21 Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los pa11iculmcs
podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.
La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y
exclusivas de la autoridad judicial.
Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las
infracciones ele los reglamentos gubernativos y de policía, las que
únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en
trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa
que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto
correspondiente, que no excederá en ningún carn de treinta y seis horas.
El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso,
reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.
Artículo El Congreso tiene facultad:
73 XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre
la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como

29
 para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en
materia federal, de confonnidad con lo establecido en el artículo 21 de
t---------l
esta Constitución.
Artículo No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos
IS políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan
tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos: ni
de convenios o tratados en virtud de los que se alteren los derechos
humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
Artículo Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de
116 cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
IX. Las Constituciones de los Estados garantizarán que las funciones de
procuración de justicia se realicen con base en los pnnc1p1os de
autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad,
profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos.
Artículo XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agente del
123 Ministerio Público, perito y los miembros de las instituciones policiales,
Apartado se regirán por sus propias leyes.
B Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las
instituciones policiales ele la Federación, el Distrito Federal, los Estados y
los Municipios, podrán ser separados de sus cagos si no cumplen con los
requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para
permanecer en dichas instituciones, o removidos por mcurnr en
responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad
jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o
cualquier otra forma de terminación del serv1c10 fue injustificada, el
Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás
prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su
reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o
medio de defensa que se hubiere promovido.
Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y
municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema ele seguridad
social del personal del Ministerio Público, ele las corporaciones policiales
y de los serv1c1os periciales, ele sus familias y dependientes,
instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

Artículo Las facultades que no están expresamente concedidas por esta

124 Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados.

30
b) Ley General que establece las bases de la coordinación del Sistema Nacional de

Seguridad Pública.

La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública publicada el 2 de enero de

2009, se refiere a una Ley es reglarnentmia del artículo 21 constitucional en materia de

Seguridad Pública. ··tiene por objeto regular la integración. organización y funcionamiento

del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como establecer la distribución de

competencias y las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito

Federal y los Municipios, en esta materia." 38

e) Legislación Penal Federal

Derivado de que es ésta la que regula la conducta y actos de los individuos, señalando las

conductas constitutivas de delitos federales y las autoridades encargadas de investigación y

persecución de dichas conductas, así como la imposición de las penas establecidas en cada

tipo penal ele los citados ordenamientos.

d) Comisión Nacional de Seguridad

Subsecretaría de la Secretaría de Gobernación que tiene por objeto preservar la libertad, el

orden y la paz públicos; así como salvaguardar la integridad y derechos de las personas a
través de la prevención en la comisión de delitos.

Se encuentra divida en unidades, que son la áreas encargadas de planear. programar,

organizar, coordinar, controlar y evaluar el funcionamiento de las unidades administrativas

que tengan adscritas así como de informar al Comisionado de las actividades que realicen

en la operación diaria.

o Orden Local
a) Constitución Política de los Estados

b) Leyes Orgánicas Municipales

33
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, artículo l.
htt p:// dof .gob .m x/ nota_ detalle. ph p ?codigo=5076 7 28&fech a=02/01/200 :l

31
c) Ley ele Seguridad Pública Estatales

el) Legislación Penal Estatal

En esta tesitura México se ha comprometido con la comunidad internacional y ha

manifestado su conformidad con lo dispuesto en distintos tratados internacionales en
materia de seguridad, mediante su ratificación. Nuestro país ha finnaclo los siguientes

tratados:

Tabla 1 Tratados Intemac1ona es en materia ele seguridad ratificados por México

TRATADOS MULTILATERALES DE TRATADOS MULTILATERALES DE
DELINCUENCIA ORGANIZADA Y DERECHO PENAL
DELITOS CONEXOS 39 INTERNACIONAL 40

• Convención Interamericana contra la • Convención para la Prevención y la

Fabricación y el Tráfico Ilícitos ele Sanción del Delito de Genocidio
Annas de Fuego, Municiones,
Explosivos y otros Materiales • Convención sobre la Imprescriptibilidad
Relacionados (CIFTA) de los Crímenes de Guerra y de los

Crímenes de Lesa Humanidad

• Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada • Convención Interamcricana contra La
Transnacional (Convención De Corrupción
Palermo)

• Convención para Combatir el Cohecho

• Protocolo contra el Tráfico Ilícito de de Servidores Públicos Extranjeros en
Migrantes por Tierra, Mar Y Aire, que Transacciones Comerciales
complementa La Convención ele las Intcrnaciom1les
Naciones Unidas contra la

39
Secretaría de Relaciones Exteriores http://www.sre.gob.mx/tratados/ (15 de abril de 2014)
40
Ídem

32
 Delincuencia Organizada
Transnacional (Protocolos De • Estatuto de Roma de la Corte Penal
Palermo) Internacional

• Protocolo para Prevenir, Reprimir y • Acuerdo sobre Privilegios e

Sancionar la Trata de Personas, Inmunidades de la Corte Penal
especialmente Mujeres y Niños, que Internacional
complementa La Convención De Las
Naciones Unidas contra la • Convención de las Naciones Unidas
Delincuencia Organizada contra la Corrupción
Transnacional (Protocolos De
Palermo)

• Protocolo contra la Fabricación y el

Tráfico Ilícitos de Annas de Fuego, sus
piezas y componentes y Municiones
que complementa la Convención de las
Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada
Transnacional (Protocolos De
Palermo)

En materia de Derechos Humanos, es necesario resaltar que a partir de la reforma

constitucional en materia de derechos humanos, publicada en el Diario Olícial de la
Federación del 1O de junio de 2011, se reformó la Constitución Mexicana a Jín ele
actualizar la terminología utilizada nnteriormente en materia de derecho humanos así
mismo se incluyeron criterios explícitos con la finalidad de establecer la inco1vornción
obligatoria de parámetros internacionales necesario parn el r,~spcto y protección en m,1leria

33
de derechos humanos. Es decir mendiantc ésta reforma se dejó la dependencia del
compromiso garantista de jueces altamente capacitados.

Dicha reforma es aprobada después de que México acumulare seis sentencias condenatorias
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que ponen de manifiesto las deficiencias
del gobierno en garantizar la tutela de derechos humanos.-1 1

En base a lo anterior la Suprema Corte de Justicia de la Nac.ón en su Tesis Jurisprudencia!

de la Décima Época bajo el número 2003976, recoge la figura de la ··interpretación
conforme", y señala que las normas relativas a derechos humanos, sin importar el rango
jerarquico que éstas posean, deben ser interpretadas conforme a las disposiciones de la
Constitución y de los tratados internacionales. Esta facultad implica la creación de una
especie de bloque de constitucionalidad, que además de la Constitución esta integrado por
lo s tratados internacionales ratificados por nuestro país, a la luz de los cuales se deberá
interpretar el conjunto del ordenamiento jurídico mexicano.

La primera parte del segundo párrafo del ele artículo 1º establece expresamente que "las
normas relaUvas a los derechos humanos se inte1pretarcí11 ele confórmidacl con esta
4
Constitución y con los tratados internacionales ele la nwteria". :

Fix-Zamudio afirma, que la interpretación conforme es un instrumento que se aplica

constantemente por tribunales, cortes y salas constitucionales "01111 c11m1clo esta aplicación
110 sea consciente por parte de clic/10s juzgaclores"-1 3 Ello muestra que no es indispensable
un reconocimiento expreso en la ley o en la Constitución para poder aplicar la citada
técnic,1.-1-1

11
· http://www.rriguelcarbonell.com/articulos/novedades.shtml (10 de abril de 2014)
12
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
43
FIX-ZAMUDIO. Héctor. Breves reflexiones sobre la naturaleza, estructura y funciones de los organismos
jurisdiccionales especializados en la resolución de procesos constitucionales, en CORZO SOSA, EDGAR y VEGA
GÓMEZ, Juan (c::iords.). Tribunales y justicia constitucional. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2002, p. 225.
14
' OROZCO Y VILLA, Luz Helena. El principio de interpretación conforme y la producción de sentencias
interpretativas en México, tesis profesional, ITAM, México, 2007, p. 52

34
Con la reforma al pnmer párrafo del artículo l" constitucional se confiera rango
constitucionai a nuestros derechos humanos y se establece una cláusula abie11a para
reconocer como tales no sólo los contenidos en la propia Constitución, sino los
provenientes de los tratados internacionales que México haya ratil'icado con anterioridad,
fortaleciendo así a los derechos humanos como prenogativas no negociables frente a la
actuación del Estado.

Es decir, el Estado que ratifica tratados en materia de derechos humanos adquiere

obligaciones distintas a las que regularmente se adquieren con la ratificación de tratados
que no corresponden a la regulación de los derechos humanos. 45 En cuanto a la lesgislación
internacional en materia de derechos humanos, México ha ratificado 47 Tratados
46
Multilaterales de Derechos Humanos.

Con la ratificación de la Convención Americana por parte del estado México, se aceptó la
7
jurisdicción contenciosa de la Corte lnteramericana ele Derechos Humanos.¡ es decir, el
estado no solo esta obligado a cumplir con las disposiciones del ordenamiento
internacional, sino que también se obligó a aceptar, los precedentes jurispmdenciales que
la Corte establezca.

Pues no tendfla razón de ser que un país cumpliera con las disposiciones señaladas en la
Convención, pero se negara a reconocer la jurispmdencia de la Corte, organismo que fue
creado con el 1in de vigilar el cumplimiento de lo dispuesto por la Convención.

Al respecto, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en su artículo 50, sefiala
que los jueces federales penales conocerán de los delitos de orden federal, y que éstos

45
Según la Corte lnteramericana sobre Derechos Humanos, en su Opinién Consultiva número 2, relativa al
efecto de las reservas sobre la entrada en vigor de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(artículos 74 y 75), en el párrafo 29, los tratados sobre derechos humanos, son aquéllos cuyo objeto y fin son
la protección de los seres humano!,, independientemente de su nacio,1alidad, tanto frente a su propio
Estado como frente a los otros Estados contratantes.
46
Se puede consultar la totalidad de tratados firmados en http://www.sre.gob.mx/tratados/
47
México acepto la jurisdicción de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos el 18 de diciembre de
1998.

35
sonlos previstos en las leyes federales y los tratados internacionales. Bajo esla lógica, los

tribunales estún posibilitados para aplicar los tratados en sus resoluciones_~ x

De conformidad con lo sc11.alado por los diversos tratados ratificados por nuestro país en

materia de Derechos Humanos y en relación con el sistema penitenciario mexicano, el

artículo 15 constitucional el legislador reconoce y prohíbe la celebración ele tratados que

contravengan o violen algún derecho humano: "No se autoriza la celehración de tratados

para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delinrnentes del orden común
que hayan tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclm•os: ni de
convenios o tratados en virtud de los que se alteren los derechos humanos reconocidos por
esta Constitución y en los tratados intenwcionales de los que el Est{(do Mexicano se{(
•. 49
parte.

Así mismo, y de conformidad con los Estatutos de Roma de la Corte Internacional, en el

artículo 21 constitucional nuestro país reconoce su jurisdicción, mismo que señala;

"Ejecutirn Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso. rl'Conocer la
jurisdicción de la Corte Penal lnternacio11{(/ '" 50

En el ámbito internacional, los instrumentos se encuentran claramente delimitados y

dotados de validez. Por lo que un Estado que ha ratificado el contenido de un tratado se

obliga automaticamente a cumplir con las disposiciones en éste estipuladas, por lo que en
caso ele incumplimiento por parte de un Estado con lo ahí dispuesto se incurre en

responsabilidad internacional y se actualizan los supuestos d~ sanciones establecidas en el

mismo tratado.

Sin embargo el problema ele aplicación se genera al interior de los Estados, al definir la

obligatoriedad de los instrumentos internacionales así como llevar a cabo la adecuación ele

la legislación nacional con lo dispuesto en el tratado. Aunado a ello los Estados se

48
GUTIÉRREZ CONTRERAS, Juan Carlos, "Consideraciones sobre la práctica de la tortura en México y las
acciones para combatirla" , p. 223-245, 224.
49
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . Artículo 15.
so Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 21.

36
compromenten a implementar mecanismos de cumplimiento ,..:on las normas internacionales

acpetadas. Es decir es un asunto de competencia exclusiva del ordenamiento jurídico

51
nacional, es decir de Constituciones locales.

A medida que se han ratificado tratados internacionales el Es:ado mexicano ha convertido a

éstos en una fuente importante del derecho y se ha incluido, en lo posible, a la legislación

mexicana.

Sin embargo, el marco normativo establecido en los distinto tratados ratificados por México

no siempre son ajustados con las disposiciones internas. Por lo que para garantizar una

adecuada protección de derechos humanos, el gobierno mexicanos debe analizar la

necesidad de homogeneizar los criterios nacionales con las disposiciones de los

instrumentos internacionales, así como establecer lo procesos y mecarnsmos de

cumplimiento, a fin de evitar una posible responsabilidad internacional.

La am10nización de disposiciones internacionales y legislación local permitirán a México

proveer un marco jurídico completo y eficaz para la protección y defensa de los derechos

humanos en las actividades encaminadas a combatir la inseguridad.

Prueba de ello, es el clima de inseguridad y falta de desarrollo en que vive la sociedad

mexicana. Pues a pesar de que México se ha adherido a los principales instrumentos
internacionales con el objeto de erradicar la inseguridad la sociedad mexicana vive y se
siente insegura cuestión que analizaremos en el siguiente capítulo.

51
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/refjud/cont/12/cle/cle13.h•:m (01 de abril de 2014)

37
CAPÍTULO 3. SITUACIÓN ACTUAL EN MÉXICO

En los últimos años el tema de inseguridad y narco violencia en nuestro país se ha tomado
el punto más importante en la agenda pública. La seguridad pública se ha transformado en

un tema prioritario por varias razones, pero principalmente el clima de inseguridad que se
vive durante los últimos 5 años a consecuencia del crimen organizado que ha tomado cierto
control sobre las principales zonas de distribución de la droga.

Tal y como declaraba el jefe del Comando Sur de Estados Unidos, el general Douglas
Fraser, el crimen organizado es el principal reto en segurid<id del S. XXI para la región de
52
América Central y por supuesto, México no es la excepción, pues sus carteles son de los

principales traficantes de droga ilegales con destino a Estados Unidos debido al control que
ejercen dentro de la ruta de desplazamiento de dichas sustancias hacia el mercado
estadounidense.

Las organizaciones criminales mexicanas también controlan todo el proceso de transporte y

distribución del producto junto a grupos locales de los diferentes Estados donde operan y
con los cual e:, tiene alianzas establecidas. 53

Durante el sexenio del presidente Calderón, cumpliendo con su política de campaña de

mano dura contra los grupos armados. establece como prioridad de su administración ··el
combate contra el crimen organizado··. El gobierno Calderonista implementó políticas
públicas encaminadas principalmente a combatir el narcotrafico mediante la movilización
de las fuerzas armadas para luchar contra el crimen.

Sin embargo, tal parece que dichas estrategias no rueron debidamente estudiadas, pues las
autoridades no previeron la cantidad de muertos que dicho combate generaría. El combate
contra el narcotráfico en México iniciado en 2006 con la inserción de las ruerzas armadas

52
LA TRIBUNA, Entrevisto al General Douglos Froser, La Tribuna (21.11.2011), disponible en
h tt p •//o Id .1 at ri bu na. h n /2 O11/11/21/ do ug Ia s-f raser-c rimen -o rga n iza do-es-e 1-p r in ci pa 1-reto-d e 1-s ig Io-xx i/.
53
BEITIEL June, Mexico's Drug trofficking Orgonizotions: Sources and Scope of the Rising Violence,
Congressional Research Service, January 2011. http://assets.opencrs.com/rpts/R41576_201l0107.pdf.

38
en labores de seguridad, hasta la fecha, no ha dado mue~.tras claras de disminución en
índices de inseguridad.

Es cierto que la principal obligación del Estado es la ele otorgar seguridad a sus gobernados,
pero no a toda costa ni sobrepasando los derechos ele civiles. sino ele una manera especíl'ica
basada en el pleno respeto ele los derechos y garantías que el sistema político reconoce en
favor de las personas.

Sin embargo . fue hasta el Plan Nacional de Desarrollo 2013 - 2018, que se incluyen por
primera vez los indicadores que reflejan la situación actual del país en relación con los
temas considerados como prioritarios, el primero de ellos la seguridad.

Según el discurso presidencial, éstos fueron puntualizados a efecto de darles puntual

seguimiento y conocer el avance en la consecución ele las metas establecidas y, en su caso,
hacer los ajustes necesarios para asegurar su cumplimiento. Sin embargo, como en todas las
sociedades hay una diferencia entre las intenciones del legislador al crear o reformar la
norma y la real eficacia ele ésta, cuestión que analizaremos en seguida.

3.1 EL SISTEMA DE JUSTICIA EN MÉXICO

En México, las amenazas a la seguridad nacional son atendidas en base a las acciones
concretas que se establecen en el Consejo de Seguridad Nacional que está presidido por el
Presidente de la República e integrado por los Secretarios de Gobernación quien runge
como Secretmio Ejecutivo, ele la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública, de
Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública, ele Relaciones Exteriores, ele
Comunicaciones y Transportes, por el Procurador General de la República, el Director
General del Centro de Investigación y Seguridad Nacional y un Secretario Técnico que es
nombrado po1· el Presidente de la República. 5.J

El dcliciente sistema de seguridad nacional sobre seguridad pública tiene su fundamento en

54
Primer lnforrre de Gobierno. Septiembre 2013

39
el artículo 21 constitucional, que establece que el estado e~. el responsable de prestar este

serv1c10.

Artículo 21. La seguridad púhlirn es la fiinción a cargo de la federación. El distrito

federal, los estados y los municipios, en las re.,pectints competencias que esta
constitució11 seiiala. La actuación de las instituciones policict!es se regirá por los
principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La federación, el
distrito federal, los estados y los municipios se coordinarnn. En los términos que la
ley seiiale, para estahlecer un sistema nacional de seguridccd púhlica 55 .

Resulta imprescindible acotar que la seguridad pública no se limita a la prevención, incluye

la persecución e investigación de los delitos cometidos. Es decir la prevención del delito, la

procuración, administración y ejecución de sanciones que conlleva.

El sistema judicial en México se puede dividir en cuatro etapas: prevención del delito,

procuración de justicia, administración de justicia y el sistema ele ejecución de sanciones

(prevención y readaptación social).

La prevención del delito se refiere a todas aquellas políticas, medidas y técnicas

encaminadas a inhibir las transgresiones a la ley, como la vigilancia policial en lugares

públicos, campañas contra el consumo de drogas, los retenes en las carreteras, campaii.as
para fomentar una cultura de legalidad, los programas de atención a grupos vulnerables a
cometer delitos o a ser víctimas. Se instrumenta desde el poder ejecutivo, mediante la

Secretaría de Seguridad Pública, que se encarga de la prevención a nivel federal y también

del control de la policía federal preventiva.

La procuración de justicia está a cargo de la Procuraduría General de la República y las

Procuradurías de Justicia Estatales. Son parte del poder ejecutivo.

Si ocurre un delito y se denuncia, se levanta una averigw1ción previa ante el Ministerio

Público. Se puede iniciar de dos maneras: con la denuncia o cuando alguien es detenido en

55
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

40
flagrancia y presentado ante el Ministerio Público de oficio. El Ministerio Público ordena
una investigación hecha por la policía judicial (policía investigadora) y peritos
especializados que integran una investigación para ser presentada al juez.

Conforme a lo señalado en los preceptos en la constitución mexicana las labores de

seguridad pública estan reservadas a las instituciones policiaks ele los distintos ámbitos. Sin
embargo, debido a la presencia del crimen organizado en distintas regiones del país el
gobierno federal ha tomado la decisión de ceder la seguridad pública a las fuerzas annadas.

Cuestión que conforme a lo que analizaremos en seguida, fomenta la posibilidad de

violación a derechos humanos al momento de detener presuntos indiciados. Pues los
elementos de las fuerzas armadas no estan capacitados para el trato con civiles.

3.2 PRESENCIA DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TAREAS DE SEGURIDAD

NACIONAL

El concepto de seguridad humana, más que estar enfocado en proteger la integridad de un

Estado y su teITitorio, centra sus objetivo en la protección del individuo, mediante
programas dirigidos a prevenir el delito, garantizar el acceso =le todos los ciudadanos a una
justicia ágil y eficaz, mediante la implementación de una educación basada en valores, en el
56
respeto a la ley y tolerancia.

En este sentido, la CIDH ha insistido en que, sin lugar a duda:,, la seguridad interior es una
función policial y la defensa nacional es tarea ele las fuerzas armadas, ya que, a decir de
dicha Comisión, ambas son instituciones que en lo sustancial difieren en su entrenamiento
y en sus principios torales derivados ele los objetivos que c,1cla una tiene. A juicio de la
CIDH, la intervención de las fuerzas armadas en cuestiones de seguridad interna acarrea el
riesgo ele la comisión de violaciones a derechos humanos.

56
CIDH, Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, O EA/Ser L/V /11. Doc. 57, CIDH/OEA, 31 de
diciembre de 2009

41
3.3 CRITERIOS DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS

La Corte lnteramcricana de Derechos Humanos se ha pronunciado en relación a la

presencia de las fuerzas armadas en tareas de seguridad nacional, en varias jurisprudencias
consideradas de aplicación obligatoria.

En el caso Cantora! Benavides Ys. Petú la Corte se estableció que si bien ··en deter111i11odos
estados de emergencia o en situaciones de alteración del orden público los Estados utilizan
las Fuerzas Armadas para controlar la situación (. ..) resulta absolutamente necesario
enfatizar en el extremo rnidado que los Estados deben ohserl'([r al utili:::ar los Fuerzas
Armadas conw elemento de control de la protesta social, disturbios internos, 1'iolcncia
interna, situaciones excepcionales y criminalidad común ( .. )"" 57 .

En este caso la Co11e hace enfasis en que los Estados limten la intromisión de fuerzas
armadas en tareas de control de disturbios internos, señala que los integrantes de las fuerzas
armadas reciben entrenamientos dirigidos a derrotar al enemigo, pero en ningún momento a
proteger o velar por los derechos humanos de los civiles. Subraya la importancia de separar
las funciones de militares y las de los policías pues esta división debe guiar el
cumplimiento de las labores de prevención y protección de los derechos en riesgo en una
sociedad.

En los casos mexicanos Inés Fernández Ortega y Cabrera García y Montiel Flores:iX, el
Tribunal abordó el tema de la participación ele las fuerzas armadas, precisamente al
constatar en el caso de México que la presencia de la fuerzas armadas en labores policiales
en el estad ele Guerrero, el cual ha siclo un tema controvertido en relación con los derechos

51
Corte IDH. Caso Cantora! Benavides Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 18 de agosto de 2000. Serie C No. 69.
Párr. 51.
58
Corte IDH. Caso Fernández Ortega y otros. vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010 Serie C No. 215. Párr. 79 y Caso Cabrera García y Montiel Flores
Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sente1cia de 26 de noviembre de 2010
Serie C No. 220. Párr. 85.

42
y libertades individuales y comunitarias, llevando con esto a la población a un estado de

vulnerabilidad de ejercicio de sus derechos humanos.

9
De acuerdo con lo señalado por la Corte en el caso Cabrera García y Montiel Flores, " en

algunas circunstancias la presencia militar acompañada de la intervención de las Fuerzas

Armadas en actividades de seguridad pública, suele implicar la introducción de un riesgo

para los derechos humanos.

En este sentido algunos organismos internacionales han analizado la intromisión de las

fuerzas armadas en temas de seguridad interna, como el Comité de Derechos Humanos de

:\laciones Unidas y el Relator Especial sobre la Independencia de Magistrados y Abogados,

quienes han manifestado su preocupación al respecto debido a que en algunos países los
militares ejercen funciones de investigación, arresto, detención e interrogatorio de civiles, y

han indicado que "fijas fimciones de la policía judicial deherím, estar cxclusivmnrnte a
cargo de una entidad civil. f. .. } De esta .fur111a se res1Jetaría la inde¡Jendencia di:.' las
investigaciones y se mejoraría muc/10 el acceso a la justicia por parte de las víctimas y
testigos de violaciones de derechos humanos, cuyas denuncias suelen ser investigadas
actualmente /JOr las 111i.\·111as instituciones a las que acusan de ¡Jerpetrar esas
violaciones". r,,¡

Al respecto la Corte estableció que si bien el Estado tiene el derecho y la obligación

indelegable de garantizar a sus gobernados seguridad y mantener el orden público, su poder
no es ilimitado, pues debe hacerlo al margen de aplicación d,~ procedimientos conformes a
Derecho y respetando los derechos humanos de todo individuo. Así también, el Tribunal ha

recomendado a los Estados actuar con cuidado extremo al momento de utilizar a las
Fuerzas Armadas como elemento de control de la protesta social, disturbios internos,
61
\'iolencia interna, situaciones excepcionales y criminalidad común.

59
Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Supra nota. Párr. 86
60
Ídem
61
op.cit., 59

43
Además, consideró que los Estados deben limitar al máximo el uso de las Fuerzas Armadas

para el control de la criminalidad común o violencia interna, puesto que el entrenamiento

que reciben está dirigido a derrotar un objetivo legítimo.

Se debe marcar una diferecia entre las funciones concedidas a los militares y las funciones

exclusivas de la policía mismas que deben guiar el pleno cumplimiento de la obligación de

prevención y protección de los derechos en riesgo a cargo de las autoridades internas.

Finalmente respecto a los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana es

importante señalar que según lo establecido en el caso Anzualdo Castro Vs. Pení6:: la
amenaza .. delincuencial", ·'subversiva" o .. terrorista" invocada por el Estado como

justificación de detenninadas acciones desarrolladas, puede en algunos casos constituir una

razón legítima para que un Estado despliegue sus fuerzas de seguridad en casos concretos.

Sin embargo, la Corte señala que la lucha de los Estados contra el crimen organizado debe

desarrollarse dentro de los límites y conforme a los procedimientos que permitan preservar
tanto la seguridad pública como el pleno respeto a los derechos humanos de quienes se
hallen sometidos a su jurisdicción.

3
En el caso Zambrc1110 Véte/' el Tribunal realizó un análisis respecto de la Ley de Seguridad
Nacional del Ecuador y señaló que los hechos de ese caso se enmarcaron en un contexto en
el que algunas de las principales ciudades del Ecuador se vieron afectadas por graves
hechos ele delincuencia, que conllevaron a un clima de inseguridad y conmoción interna.

En dicho caso la Corte Interamericana retomó el criterio de la Corte Europea de Derechos

Humanos en relación a que para que se justifique un estado de excepción es necesario:

a) que exista una situación excepcional de crisis o emergenciz::

b) que ésta afecte a toda la población, y

El Corte IDH. Caso Anzualdo Castro Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia

de 22 de Septiembre de 2009. Serie C No. 202. Párr. 199.

63
Corte IDH. Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de julio
de 2007. Serie C No. 166. Párr. 43, 44, 46, 47, 48,51 y 52.

44
c) que constituya una amenaza a la vida organizada de la sociedad.(,-1

Según lo estipulado en la Constitución Mexicana en el artículo primcro 65 , segundo párrafo,

las normas relativas a los derechos humanos deberán ser interpretadas de acuerdo con la
propia constitución e instrumentos internacionales que en materia de derechos humanos
haya ratificado México, aplicando en todo tiempo el principie- pro persona.

Es decir, los jueces están obligados a interpretar las normas constitucionales conforme a las
disposiciones establecidas en los tratados internacionales en materia de derechos humanos
que México haya ratificado, y sólo en aquellos casos que resulten de la emisión de una
sentencia en contra de México por parte de algún tribunal internacional, los criterios e
interpretaciones realizadas por éste serán de estricta aplicación y cumplimiento en nuestro
país.

Sin embargo, ello no signilíca que las resoluciones o documentos emitidos por organismos
internacionales de derechos humanos -tales como recomendaciones, infonnes y medidas
cautelares de la CIDH, u opiniones consultivas y medidas provisionales ele la Corte IDH-
no deban ser observados o retomados por las autoridades mexicanas, por el contrario, la
SCJN, al momento de resolver los temas planteados en el expediente Varios 912/201 O,
determinó que tales instrumentos constituyen criterios orientadores que guían el actuar ele
las y los jueces.

De lo anterior podemos afinnar que para que el gobierno fr:deral, a través del Ejecutivo,
pueda hacer uso de las fuerzns armadns en tareas ele Sl:guriclacl ciuclnclana, tiene la
obligación de justificar la situación ele excepción a que aknderán las fuerzas armadas,
situación que desconocemos en México.

&i Op.cit.57
65
Constitución Política de los Estado:; Unidos Mexicanos

45
De acuerdo con las tesis emitidas por la Corte la participación de las fuerzas armadas en
tareas de seguridad ciudadana plantea problemas serios para ,el desarrollo de una política de
seguridad ciudadana de carácter democrático.

Pues el hecho de que los militares no hayan sido capacitado5 para proteger y salvaguardar
los derechos humanos hace díficil la relación entre militares y civiles. Se11ala que el uso de
las fuerzas armadas para subsanar vacíos estructurales en la policía interna no hace más que
generar un circulo vicioso en el que el Estado al no ver la necesidad de capacitar a la policía
no se preocupar por implementar esos cambios.

Sin embargo, la decisión del gobierno federal de incluir a las fuerzas armadas en tareas de
seguridad traerá consigo en la mayoría de los casos una amenaza para la observancia y
resguardo de los derechos humanos de civiles, cuestión que ha pasado en varias ocasiones,
66
principalmente en las regiones que son aquejadas por el narcotráfico ..

.3.4 POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD PÚBLICA EN

MÉXICO

En los países democráticos la seguridad ciudadana debe ser concebida como una política
pública, entendiendo por ésta los lineamientos o cursos de acción que definen las
autoridades de los Estados pma alcanzar un objetivo determinado, y que contribuyen a crear
o a transl'onnr.r las condiciones en que se desarrollan las actividades ele los individuos o
grupos que integran la sociedad.

Una política pública que debe estar basada en los límite:; de respeto a los derechos
humanos. Es necesario tener como objetivo el hecho de que estos derechos se concreten en
los planos no1mativo y operativo, así como en las prácticas de las instituciones y los
agentes estatales. Asimismo deben abordar las causas de la criminalidad y la violencia.

66
Informe Region31 de Desarrollo Humano para América Latina 2013-14 al desafío de garantizar la seguridad
ciudadana "Seguridad Ciudadana con Rostro Humana: Diagnóstico y propuestas para América Latina".

46
Las instituciones creadas y sustentadas por el Estado son reguladas por la determinación <le
las competencias del servicio policial. En este orden de ideas, México debe trabajar en la
creación de nuevas estructuras e instituciones sustentadas en la seguridad ciudadana,
considerando para ello la elaboración de reformas integrales tanto a nivel de la polícia
como en los sistemas penitenciarios.

A pesar de la transformación que ha vivido México durante las últimas décadas, la

seguridad pública ha sido un problema presente. En aüos anteriores, se tenía la percepción
de que no era una preocupación prioritaria para la sociedad, o los gobiernos preferían
manternerlo con un bajo perfil, aunque siempre existieron inc.icios de presencia delictiva en
zonas específicas del país, enfocadas principalmente al comercio ilegal y el robo, así como
la producción, transporte y tráfico de narcóticos.

Sin embargo, se ha registrado un alannante crecimiento en el número de delitos de alto

impacto. Se ha hecho cotidiano y nonnal conocer o enterarse de situaciones de secuestro,
extorsión y robos con violencia. La estructura de las organizaciones criminales encargadas
del trasiego de drogas se modificó y provocó su fortalecimiento.

Con ello, van en aumento los volúmenes de sus ganancias y por ende su capacidad para
corromper autoridades y asegurar el tránsito por ciertas zonas del país. Esta nueva dinámica
criminal encontró corporac1ones policiales poco estructuradas, capacitadas y
prol"esionalizadas, lo que propició el fortalecimiento y la penetración de las organizaciones
criminales en algunas regiones del país.

Con el paso del tiempo, la situación de seguridad continuó deteriorándose y las

organizaciones criminales cada vez más estructuradas. La presencia e impunidad ele los
grupos criminales en algunas zonas del país se convirtieron en una amenaza muy seria a la
estabilidad y la capacidad para imponer la legalidad por parle de algunas autoridades
municipales y estatales, llevando con ello a poner en nc~go el estado de derecho en
México.

l___
Tecnoldglco de -
_
... Campus Cludad de Méda, 1
Bibf ioteca
---------------
Es evidente la necesidad de perfeccionar el marco institucional de la seguridad pública en
México con la finalidad de que éste fluya de acuerdo con lm. intereses de la población, así
como fomentar la creación de instituciones plenamente sólidas e incluyentes, o de lo
contrario únicamente se limita la capacidad ele la ciudadanía para demandar sus derechos y
se debilita la legitimidad del Estado.

Aunado a lo anterior, la falta ele seguridad genera un alto cm.to social y humano tanto para
el gobierno como para los ciudadanos. Esta carencia incide en el potencial de desarrollo
nacional, inhibiendo la inversión de largo plazo en el país y reduciendo la eficiencia
operativa de las empresas.

El gobierno mexicano se ha planteado como meta principal lograr un país seguro, que más
que una meta nacional es una obligación del Estado, fomentado al mismo tiempo el respeto
de derechos humanos, como se aprecia en el extracto que a cc,ntinuación se expone:

Las cinco Metas Nacionales del Gohierno Federal

l. Un Mc;xico en Paz que garantice el avance de la democracia. 1(/ gohernahilidadv la

seguridad de su pohlación. Esta meta huscafortaleccr las instituciones mediante el
diálogo y la construcción de ({Cuerdos con ({Cfores políticos y sociales, lafhrnwció11
de ciud({danía y corre.,pon.rnhilidad social, el re.,pefo y la protecci(m de los
derechos humanos, la erradicación de la viole11ci{I de gh,ero. el comh({fe a la
corrupción y el fomento de 1ma mayor rendición de cuentas, todo ello orientado a
la conrnlidación de una democr({cia plena. Asimismo, esta meta responde a 1111
nil·el de inseguridad que atenta contra la trn11q11i/idod de los 11wricanos y c¡uc, en
ocasiones, ha incre111e11f({do los costos de producciá11 de las em¡Jrcsas e i11hihido la
inversión de largo plazo. La prioridad, en términos de seguridad púhlirn, sercí
ahatir los delitos que más afectan a !et ciudadanía mediante la prci•enci<ín del deliro
y la frnmformación institucimwl de las fi,erzas de .,·cguridad. Ln este sentido. se
husca disminuir los factores de riesgo asociados a lo criminalidad, fortalecer el
tejido social y las condiciones de ,·ida parn inhihir las cau.,·as del deliro v la
1·iole11cia, así como construir policías pndesionales, 1111 Nun·o Sistema de Justicia
67
Penal y 1111 sistema efecfi1•0 de re inserción social de los delinc11c11/cs.

r, 7 PLAN Nacional de Desarrollo 2013-2018

http://www.dof .gob. mx/nota _detalle _pop u p. ph p ?codigo=529946 5

48
 3.5 LA COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD

Mediante el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de

la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado el 02 de enero ele 2013, se
desaparecieron dos secretarías de estado siendo una de ellas la Secretaría ele Seguridad
Pública, y en consecuencia se integra al listado de funciones de la Secretaría de
Gobernación las relativas al tema de seguridad pública:

Artículo 27.- A la Secretaría de Gobernación corresponde el despacho de los

siguientes asuntos:

XII. Form11IC1r y ejec11tC1r las políticas, programas y C1cciones tendientes a garonti:::ar

!C1 seguridad pzíhlicCI de la Nación y de sus habitantes: proponer al Ejec11ti1•0 Federo/
la políticCI criminal y las medidas que garanticen la congruencia de ésta entre las
dependencias de la Administración Pública Federal; comparecer cada seis 111eses
ante las comisiones de Gohernación y de Seguridad Púhlica del Senado J)([rct
presentar la política criminal y darle seguimiento c11w1do ésta se apruehe o se
modifique; coac(vuvar a la pre1•enció11 del delito; ejercer el mando sohre la .fiter:::a
pública para proteger a la pohlacián ante todo tipo de amenccas y riesgos, con
plena sujeción a los derechos /111111w10s y lihertades .fitndwnentales; .rn/l'(1g11ardar la
integridad y los derechos de las personas; así como preservar las lihcrt(l(/es. el
orden y !C1 paz públicos.

XIII. Presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública en ausencia del Presidente

eIe Ia Repu, /J11ca:
· 68

En el Capítulo XII del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, publicado el

02 ele abril de 2013, se establecen las atribuciones ele la Comisión Nacional ele Seguridad
dentro de las cuales se le otorga al Comisionado Nacional ele Seguridad las siguientes
facultades:

611 http://dof.gob.mx/nota_cletallc.php?codigo=5283959&fccha=02/01/2013

49
 ArlÍrnlu 36.- El Comisionado Nacional de Seguridad tendrá las siguientes
{ltribuciones:
XV Implementar los mecanismos para:

u) la utención de denuncias y quejas ciudadanas en relacián con el ejercicio

de los .fiinciones del Comisionado Nacional de Seguridad, sus unidades
administrativas y los órganos administratil'Os desconcentmdos adscritos al 111i.,·11w.
con la participación que corresponda al Órgano Interno de Control de la
Secretaría:

b) La participación social en la vigilancia del desarrollo de las actividades

del Co111isionado Nacional de Seguridad, sus unidades administrativas y los
órganos administrativos desconcentrados adscritos al mismo, coordinándose para
ello con la Suhsecretaría de Prevención y Partic1jJC/ciÓ11 Ciudadana, y

c) La protección de los derechos humanos e11 el ejercicio de sus fi111ciones de

seguridad pública, coordinándose para ello co11 la Subsecretaría de Derechos
69
Humanos;

El tema pendiente en esta nueva estructura es conocer el reglamento al cual deberá apegarse
el comisionado, conocer sus funciones, obligaciones, procedimientos para la toma de
decisiones, rendición de cuentas y sobre todo como se administn: su partida presupuestal.

Pues se trata de una persona física con rango de subsecretario que depende de la Secretaría
de Gobernación, pero a su vez coordina a tres dependencias del rnismo nivel jerárquico. Lo
que genera incertidumbre acerca de cuáles son las funciones y obligaciones del
Comisionado.

Es decir, estamos ante una dependencia creada por el Ejecutivo mediante reforma al
Reglamento Interior ele la Secretaría ele Gobernación, designa como responsable de la
Comisión Nacional de Seguridad, a un Comisionado con rango de subdirector, nombrado
por el Ejecutivo y encargado de rendirle cuentas solo a éste, pero que a pesar de que aún no
está definido el reglamento a sus funciones si puede ejercer una partida del presupuesto.

Lo anterior aunado a que si bien aún no se da a conocer el reglamento interno de la

Comisión Nacional de Seguridad, quienes son sus integrantes y fünciones, su página de

69
http://dof.gob.mx/nota _ detalle.php ?codigo=529418S&fecha= {02abril2013)

so
intcrnet cuenta con infonnac1ón incompleta y no actualizada. Los ciudadanos no tenernos
acceso a infonnación y mucho menos rendición de cuentas de esta figura.

En este sentido, resulta necesario recordar que el derecho de acceso a In información

70
pública constituye un elemento fündamental sobre el cual se basa la existencia de una
71
sociedad democrática. En base a ello el actuar del Estado d,~be encontrarse regido por los
principios ele publicidad y transparencia en la gestión público, a fin de que los gobernados
puedan ejercer su derecho de control democrático de las gestiones de gobierno, de forma tal
que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de
.
1as fu nc10nes pu'bl'1cas. 71-

En cuestiones relativas a la seguridad ciudadana, la CIDH ha señalado que sin un adecuado

acceso a la información, es imposible sentar las bases para la construcción ele un nuevo
modelo de política ele seguridad ciudadana, básicamente democrático y desarrollado
fundamentalmente con el objetivo de proteger y garantizar los derechos humanos de toda la
población.

Es decir, la inseguridad comprende dimensiones organizativas, institucionales y culturales

que pueden conducir a la selección de estrategias violentas por parte de ciertos actores
sociales.

Derivado de lo anterior podemos afirmar que el gobierno de M,~xico está consiente que la
principal consecuencia de la inseguridad y la violencia ha sido el aumento de las
violaciones a los derechos humanos, que se cometen, en muchas ocasiones, por las
autoridades encargadas de las acciones de seguridad.

70
Artículos 1 y 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 1.1, 2 y 13 de la
Convención Americara sobre Derechos Humanos y artículos 2 y 19 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos.
71
Corte IDH. Caso RiG1rdo Canese Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de
2004. Serie C No. 111 párr. 112; y La Colegiación Obligatoria de Periodistas {Arts. 13 y 29 Convención
Americana sobre Derechos Humanos). Op nión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No.
5, párr. 70.
72
Corte IDH. Caso (laude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de
septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 86.

51
Sin embargo, como ocurre en todos los Estados hay una gran dil'crencia de lo establecido en

el plan de desarrollo a la implementación real de dichas estrategias. Situación que se

actualiza en México, pues confom1e a las estadísticas preser,.tadas por diversos organismos

el índice de violaciones a derechos humanos por parte de la:, autoridades van en aumento,

como lo ha declarado la Comisión Nacional de Derechos Humanos en su informe de

actividades 2013, cuestión que analizaremos en el siguiente capítulo.

52
CAPÍTULO 4. CLIMA DE INSEGURIDAD EN MÉXICO

En los estados democráticos y de derecho se requiere que el Estado cumpla cabalmente con
la obligación ele proveer seguridad y con ello garantiz::ir el re!;peto de los derechos humanos

de sus gobernados. No es suficiente que el Estado actué únicamente corno sistema

sancionador de delitos.

Partiendo de este punto se requiere que el marco regulatorio y normativo de la seguridad

este apegado al respeto y garantía ele los derechos humanos del individuo, basandose para
ello en la observancia de los principios de Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.

Se debe tener claro que la existencia de seguridad ciudadana es un aspector primordial

dentro de la estructura de un Estado, y la obligación indelegable del Estado de proveer

seguridad a sus gobernados debe ser complementada por la sociedad civil, se requiere pues
de un esfuerzo conjunto de ambos sectores.

En caso contrario, la seguridad ciudadana se ve amenazada cuando el Estado no cumple

con su función de brindar protección al individuo ante la amenaza del crimen organizado y
la violencia social.

4.1 ESTADÍSTICAS DE INSEGURIDAD CIUDADANA

Sin lugar a dudas, uno de los temas trascendentes en el país, es el de la seguridad pública,
diversos organismos nacionales e internacionales, gubernarrn::ntales y autónomos han
realizado estimaciones sobre la situación que enfrenta México en este tema, entre estos
destacan: la Secretaría ele Gobernación, Instituto Nacional ele Estmlística y Geografía
(INEGl}, la consultora Lanlia, México Unido contra la Delincuencia. Amnistía

Internacional, Human Rights Watch, el Instituto Mexicano para la Competitividad etc.

53
Con la finalidad de entender las amenazas de la seguridad ciudadana en un Estado, resulta
primordial analizar el contexto en que se desarrollan, que la~. incentiva, el sector social, las
victimas y victimarios. Así pues, la inseguridad ciudadana requiere más que el estudio de
índices de robo u homicidios.

Derivado de lo anterior, la inseguridad ciudadana genera múltiples impactos negativos en el

desarrollo humano del individuo, pues afecta de manera significativa las capacidades y las
libertades de las personas, la forma en que estos actuan en la vida en sociedad y su relación
con las instituciones del Estado. Así también genera un gasto extraordinario en el individuo
pues modifica sus hábitos de transporte, desplazamiento, etc.

Además de impactos personales, la inseguridad ciudadana en un Estado genera importantes

costos, pues el gasto público se incrementa a medida que crece la inseguridad debido a que
se requieren de mayores esfuerzos y colaboraciones para combatir tal situación.

Si bien la delincuencia organizada es una amenaza que afecta gravemente el desarrollo

humano, la situación de inseguridad a la que se enfrenta México se deriva de un conjunto
amplio de amenazas: no todo lo que ocurre nuestro país tiene como explicación el
narcotráfico.

Al momento de medir la eficacia o no de un sistema de seguridad, el principal obstáculo

con que se enfrenta el gobierno, principalmente en el caso mexicanos, es la desconfianza de
la sociedad en instituciones. Esta situación genera que la denuncia de violencias y delitos
disminuya cada vez más y no necesariamente porque en realidad sea menor el índice de
violencias, sino que se debe a lo poca credibilidad del sistema judicial en México.

Tal situación genera vacíos y debilidades en la información disponible. Lo que complica

aún mús la rendición ele cuentas por parte del sistema, así como el obtener una valoración
de las políticas públicas implementadas en temas de seguridad.

54
La buena organización de los grupos delictivos contribuyen al crecimiento exponencial de

homicidios, secuestros y extorsiones en varias regiones del país. Pues donde un grupo

delictivo tiene presencia es más fácil que penetre en los núcleos sociales más débiles, y se
interesen por atraer integrantes de la región.

Esta situación de control que viven varias regiones del país, hacen que los habitantes de

esos espacios geograficos no interesados en sumarse al grupo criminal predominante

cambien drásticamente sus actividades cotidianas, desde resi:ringir sus salidas hasta optar

por el cambio de residencia.

Como consecuencia, estan situaciones traen consigo impactos colectivos que modifican la

manera de interactuar de una sociedad determinada, acentuando la exclusión urbana y

desigualdad de oportunidades.

El miedo y temor del individuo a ser victima de la delincuencia disminuye aún más sus

oportunidades de desarrollo humano, pues ahora tiene que destinar parte de su presupuesto

al pago de cuotas, extorsiones e incluso secuestros.

Además del irnpacto que tiene la inseguridad ciudadana en el desarrollo humano del
individuo, trae consigo consecuencias directas para el Estado como lo son con costos altos
en tém1inos del PIB, y del gasto público, pues el gobierno ante el crecimiento de la
inseguridad se ve obligado a incrementar el presupuesto destinado a las insituciones
73
encargadas de la seguridad.

Con la finalidad de que el lector pueda tener un panorama completo sobre el

comportamiento de las denuncias ele los delitos de alto impacto, en la siguiente grafica se
exponen los datos aportados por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública. En la cual se puede observar los delitos con mayor número ele denuncias

73
http://www.latinamerica.undp.org/content/dam/rblac/img/lDH/IDH-AL%201nforme%20comp1eto.pdf {01
de abril de 2014)

55
en los últimos 2 años.

Tabla 2. Delitos con mayor número de denuncias en México 2011-2013

Mes Homicidio Homicidio Secuestro Extorsión Robo con Robo de
culposo doloso violencia vehículo
2012 Ene 1,290 1,777 94 525 19,976 18,932
reh 1,309 1,683 104 533 19.094 17,603
Mar 1,283 1,842 121 550 20,427 18,791
Ahr 1,329 1,891 102 538 18,228 17, 151
May 1,468 2,010 109 625 19,266 17,880
Jun 1,433 1,881 98 663 17,706 16,368
Jul 1,307 1,839 91 597 18,728 17,370
Ago 1,278 1,945 115 668 19,511 17 ,523
Sep 1,349 1,829 99 640 17,934 16,944
Oct 1,393 1,686 132 655 19,333 17,893
Nov 1,366 1,676 128 590 18,555 17,228
Die 1,559 1,702 114 610 17,356 16,645
2013 Ene 1,336 1,555 129 492 18,373 17.481
Feb 1,223 1,450 113 478 16,749 15,710
Mar 1.447 1,635 138 505 17.341 16,223
i Ahr l.224 1.563 173 559 18,048 15.661

74
Fuente: La información proviene del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

A partir de info1mación integrada por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de

Seguridad Pública, entre enero y abril de 2013, se denunciaron un total de 548,404 delitos
del fuero común, mismos que comparados con el mismo periodo del año anterior muestran
una disminución porcentual del 2.5%.

En un comparativo mensual se observa que de enero a marzo de 2013, hay una tendencia a
la baja que varía entre el 1% y el 9%, sin embargo en el mes de abril se registró un sensible
incremento del 6% respecto al mes precedente y abril del año anterior.

En términos relativos, la tasa por cada 100 mil habitantes se encuentra en rangos de entre
11 O y 123 registros mensuales y el acumulado del periodo sup,~ra los 400 delitos por cada
7
mil habitantes. ~

74
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.rnx/es/SecretariadoEjecutivo/09082013 (01 de abril de 2014)
75
Ídem

56
De acuerdo a las estadísticas del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pública las entidades que registraron una mayor cantidad de delitos del fuero común
durante Enero a Septiembre del 2013 son el Estado de México, Distrito Federal, Baja
California, Jalisco y Guanajuato.

En la siguiente tabla se indican el número de denuncias de hechos presentadas ,mte el

Ministerio Público a partir ele las cuales se inician las averiguaciones previas. Cabe
mencionar que en una denuncia de hechos puede involucrarse más de un delito, así como
una o más personas responsables.

Tabla 3. Denuncias de hechos del fuero federal

Año Denuncias de hechos del fuero federal
2010 132227
2011 133045
2012 125328
2013 50243
Fuente: PR. Primer Informe de Gobierno 2013. Anexo Estadístico. Páginas 25 y 26

Como se puede apreciar el número de denuncias disminuye considerablemente de 2012 a

2013, lo cual no siempre indica que sean buenas noticias, sino que también puede ser
debido a que la sociedad va perdiendo conlianza en la eficacia de las instituciones y no
denuncian. Es decir no siempre es un indicador ele aliento el q Lle las denuncias se reduzcan
de un año a otro.

En relación con los índices presentados en la tabla anterior, en la tabla siguiente se presenta
el número de personas sentenciadas registradas en los juzgados de primera instancias hasta
el año 2012. Como se puede apreciar el número de procesados y sentenciados es
sumamente inferior a total de denuncias recibidas durante dichos a11os, cuestión que pone
en evidencia el desajuste entre delitos tipificados en la norma y la acción efectiva del
órgano judicial.

57
 Tabla 4. Número de casos sentenciados en juzgados de primera instancia en México

Fuero federal
!Año
Total Hombres Mujeres No especificado
2010 36224 33534 2690 o
.2011 37481 34798 2683 o
12012 35891 33461 2430 o
Fuente: INEGI. Estadísticas Judiciales en Materia Penal.

Aproximadamente 15 de cada 100 delitos ( 1.5 millones) que se comenten en México son
denunciados (,::ifra negra del 85%) y solamente el 1% es perseguido por las Procuradurías
Generales de Justicia; llegando a sentencia condenatoria escasamente el 1%, lo cual se
traduce en un 99 % de impunidad, que reflejado en los casi 29,800 internos que ingresaron
a la totalidad de los centros de reclusión en el país, tanto por la comisión de delitos
7
federales como estatales, muestra el alto índice de impunidad que prevalecc. r,

Según los datos emitidos por el INEGI en la tercera entrega de la Encuesta Nacional de
77
Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2013 , la sociedad mexicana tiene
una percepción distinta de las causas de inseguridad en el país. En la tabla siguiente se
puede observar que la causa principal de inseguridad, según la sociedad mexicana, es el
desempleo seguido por la pobreza, es decir el gobierno requiere dar mayor peso a
implementar políticas públicas que tengan como finalidad aumentar los índices de empico y
disminuir índices de pobreza.

76
op. cit., 62
77
1NEGI
http://www.inegi.org.mx/est/conteniclos/Proyectos/Encuestas/Hogares/regulares/envipe/envipe2013/defa
def.aspx (10 de abril de 2014)

58
Tabla S. Percepción de las causas de inseguridad en México

Población Percepción sobre las principales

Principales causas de inseguridad de 18 años causas de inse!!uridad
y más Absolutos Relativos

Estados Unidos Mexicanos 79 027 090

Desempleo 33 069 340 41.8
Pobreza 27 505 340 34.8
Droga 25 659 574 32.5
Corrupción 24 788 785 31.4
Malos policías 17 443 563 22.1
Delincuentes sin castigo o castigo
17 328 842 21.9
poco severo
Desintegración familiar 16 521 557 20.9
Falta de valores 15 330 463 19.4
Alcohol 13743815 17.4
Educación de mala calidad 13537133 17.1
Fuente: INEGI. Encuesta l\'.ac1onal de V1ct1m1zac1on y Percepc1on sobre Segundad Púbhca 2013 {ENVIPE). Tabulad,Js básicos.

Las estadísticas nos muestran que a pesar de los esfuerzos y reformas en los últimos años,
la sociedad mexicana aún se siente insegura y esta percepción va creciendo en lugar de
disminuir.

Podemos observar que la estrategia implementada en materia de seguridad fue encaminada

hacia el incremento de facultades de los cuerpos policiales y ministerios públicos, partiendo
de que en la medida en que aurnentarn sus facultades aumentaría su efectividad. Sin
embargo, el resultado no ha sido el esperado pues se registran menos logros y
sorpresivamente menor eficiencia institucional.

El reto ahora es implementar políticas públicas diseñada~; con base en los derechos
humanos, cuyo objetivo principal sea combatir de fondo el problema de la inseguridad,
mediante la creación ele programas que fomenten en la sociedad el desarrollo humano antes
7
que la decisión. x

78
http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/conocenos/Agenda _2013 _l .pdf (22 de febrero
de 2014)

59
Sin embargo, en México aún sigue pendiente aclarar ambos conceptos de seguridad L:n la

agenda pública y determinar qué requiere el gobierno y qué la ciudadanía, cuando cstún

exigiendo seguridad. Pues como se ha mencionado, la seguridad ciudadana no se refiere

únicamente a disminuir índices de robos u homicidios, sino que se requiere impkmcnliir

mecanismos reales y eficaces para promover el desarrollo humano de los ciudadanos.

Es así pues, la seguridad una demanda constante de la sociedad mexicana que ha ido en

aumento desde hace ya más de una década hasta convertirse hoy en día en una prioridad en
la agenda política. Si bien es cierto que el sexenio pasado se implementaron nuevas

estrategias con la finalidad de frenar el crimen organizado también lo es que el ejercicio del

poder del Estado como único monopolio del uso de la fuerza sea la respuesta a la

problemática social, en un sistema de seguridad pública que ha sido objeto de prácticas de

corrupción y alianzas entre criminales y servidores del Estado.

La sociedad mexicana exige garantizar la seguridad pública y el respeto de los derechos

humanos de las personas, ante el creciente fenómeno de criminalidad, cuestión que obliga a
una constante revisión de los instmmentos y recursos con que cuenta el Estado para

satisfacer las necesidad de la colectividad en materia ele seguridad y justicia eleselc un plano
ele respeto a los derechos humanos.

4.2 QUEJAS RECIBIDAS POR LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS

HUMANOS (CNDH)

A efecto de realizar un anúlisis objetivo del impacto real de las políticas públicas
presentadas por el gobierno federal y la realidad que actualmente se vive en las regiones

mús inseguras del país donde ha sido asignada al ejército mexicano la tarea de reestructurar
y mantener el orden público, presentaré a continuación estadísticas referentes a las qucj,1s

recibidas por la CNDH.

Durante el 2013, el total de quejas recibidas por la CNDH corresponde a 143,819 víctimas
y quejosos de violaciones a los Derechos Humanos. De las cuales la CNDH recibió y

60
clasificó 45,972 escritos de quejosos y de algunos Organismos Locales de Protección a los

Derechos Humanos. De este total, 23,716 dieron origen a 9,008 expedientes de queja, 8,167

de orientación directa, 6,115 de remisión y 426 de inconformidad. Los restantes 22,256

escritos se refieren a otro tipo de documentos, entre los que destacan las aportaciones de los
79
quejosos para la integración de dichos expedientes.

Del universo de quejas presentadas sobresalen las 3,842 promovidas en contra ele las

autoridades del sector seguridad (Policía Federal, Procuraduría General de República,

Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social de la Secretaría

de Gobernación, Secretaría de la Defensa Nacional y Secretaría de Marina) en relación con

hechos violatorios como detención arbitraria; trato crnel, inhumano o degradante;

incumplimiento de alguna de las formalidades para la emisión de la orden de cateo o

durante la ejecución de éste; intimidación, y empleo arbitrano de la fuerza pública, entre

xo
otros.

I
Durante 2013 se emitieron 86 Recomendacionesx dirigidas a 42 autoridades, en 109

ocasiones. En la tabla siguiente se exponen las 5 autoridades con mayor número de quejas,

siendo la Comisión Nacional de Seguridad la que ha recibido más quejas.

. 1ac1on es
Tabla 6 Inst1tuc10nes rece12toras de 1 mayor numero d e que_ias por vio a DH
Instituciones receptoras de quejas Número de quejas

Comisión Nacional de Seguridad 20

Director General del Instituto Mexicano del 9

Seguro Social
Secretaría de Educación Pública 7

Secretaría de Marina 7

Fuente: ,nforme de Actividades CNDH 2013

79
1nforme de Actividades CNDH 2013. El texto completo puede ser consultado en
http://www.cndh.org.mx/recomen/recomen .asp

80
op. cit., 69

61
J\l respecto, la CNDH también resolvió durante el procedimiento, por conciliación o por no
existir materia para seguir conociendo del expediente de queja, en virtud de que la
autoridad, a solicitud de la CNDH, tomó las medidas para resolver la violación a los
Derechos Humanos en solo 4,540 expedientes.

Es notorio el abismo que existe entre el número de quejas presentadas, recomendaciones

emitidas y casos resueltos. Como lo señala el Dr. Nabor CarriHo, Secretario Ejecutivo de la
CNDI-I, "el mayor obstáculo para la resolución de quejas y la debido reparación del dafio,
2
es la falta de procesos y sanciones delimitadas a las autoridades infractoras··_x

Así mismo el Dr. Can-illo señala que en la mayoría de las ocasiones las autoridades que han
recibido recomendaciones se limitan a aceptar su falta y no están obligadas a reparar el
daño, mucho menos reciben una sanción por su falta.

Tal vez, el verdadero cumplimiento del conjunto ele políticas públicas anunciadas por el
gobierno podria ser una estrategia pertinente si se asume que la criminalidad se ha
convertido en un problema de seguridad nacional. Sin embargo, estas líneas de acción
resultan alejadas de una idea de la seguridad pública como seguridad ciudadana, que
recomienda privilegiar el fortalecimiento de las instituciones ele seguridad en el nivel local,
ámbito natural donde los ciudadanos desarrollan su vicia y ejercen sus derechos.

Derivado de lo anterior, el Estado tiene en México la necesidad de proveer seguridad

ciudadana a sus gobernados, creando para ello programas encaminados a fortalecer el
desa1Tollo humano, las instituciones locales ele seguridad y subrayando la labor de respetar
de fonna irrestricta los derechos humanos y aumentar el gasto en políticas sociales, dada la
gran desigualdad que viven los mexicanos.

Cabe destacar que rnús que reformas y políticas públicas nuestro país necesita implementar
los mecanismos para el cumplimiento de la norma pues es evidente que la inseguridad
nunca ha disminuido por decreto legislativo. La creación ele la norma solo es el primer
paso a la regulación de una conducta y no el objetivo final de la misma.

82
Entrevista realizada al Dr. Nabor Carrillo, Secretario Ejecutivo de la CNDI-', el día 20 de marzo de 2014.

62
CONCLUSIONES Y PROPUESTA

Como lo mencioné al comienzo de la presente investigación y como se ha evidenciado a lo

largo de la misma, el tema de seguridad es bastante complejo y más aún si lo que se
propone es la elaboración de un plan con estrategias para atender de rondo el problema de
inseguridad, es decir un programa integral ele prevención más que atención y seguimiento al
delito.

Un eje fundamental de análisis para probar que en nuestro país aún no existe como tal la
seguridad ciudadana, lo fue la revisión de la realidad que sobre la materia impera en el país,
recurriendo para ello a las estadísticas presentadas por diversos organismos así como el
número de quejas presentadas por violaciones a derechos humanos. Por ello, con base en la
percepción ciudadana presentada, las reflexiones y estadísticas expuestas a lo largo del
presente trabajo, en este apartado se presentan algunas propuestas al respecto.

Si no se altera el sistema jurídico y pennanecen las prácticas vigentes en los cuerpos de

seguridad de nuestro país, la sociedad mexicana ingresará en un periodo en el que se
generalizará la violencia social, alterúndose aún más el proyecto nacional de desarrollo y
bienestar social.

Hemos analiz,1do las principales causas ele inseguridad en M1~xico, las políticas del Estado
para combatiria y la eficacia que están han tenido en la sociedad. Lamentablemente es
notorio que aún existe un abismo entre lo dispuesto en la norma y la correcta
implementación de ello.

En la última ckcada nuestro país ha sido la prueba ele que la impunidad de los crímenes e
ineficiencia del sistema penal contribuye a la implantación ele la justicia por la propia mano
y al aumento de la desconfianza en las instituciones. Tal como lo muestran las estadísticas
hay total coherencia entre la percepción de inseguridad de los ciudadanos y la realidad que
se vive en cada ciudad.

63
Es importante tener claro que en el escenario internacional continuará el prohibicionismo

sobre el tráfico de drogas, lo que ocasionará que el crimen organizado incremente su

control sobre el mercado y que la corrupción policial sea más recurrente. De ahí la

importancia de unir esfuerzos entre gobierno y ciudadanía para lograr un trabajo conjunto

cuyo fin sea garantizar seguridad ciudadana, no solo disnü1uir índices de violencia smo

implementar mecanismos que impulsen el desarrollo humano

El éxito de la seguridad ciudadana en el país no será consecuencia de una política o refonna

aislada, se requiere de un conjuntos de políticas y actividades encaminadas a proporcionar

un servicio integral a la comunidad. Es decir no solo sancionar el delito sino prevenir la

comisión del mismo. Es claro que para que esto suceda se requiere de esfuerzos conjuntos

de los tres sistemas de gobierno, adoptar sistemas de infonnación e investigación eficaces,

ofrecer capacitación de primer nivel a los sevidores públicos que tienen a su cargos tareas

de seguridad así como mecanismos para medir sus resultados.

La inseguridad, la violencia y el delito no son problemas que solo merecen respuestas de

emergencia; en verdad, requieren un tratamiento integral y holístico, de procesos de

mediano y largo plazo. Los dcsafios son múltiples y complejos. La seguridad ciudadana

exige normas y mecanismos que faciliten la implementación, respeto y en su caso

sanc10ncs.

Lo antes expuesto pone de mamfiesto la necesidad ele que en México, como lo recomiendan
las Naciones Unidas, se lleve a cabo la elaboración un Acuerdo Nacional por la Seguridad
Ciudadana, con la finalidad de crear alianzas entre partidos, aprobar reformas integrales al

sistema judicial, implementar mecanismos ele rendición de cuentas así como de medición
de eficiencia del sistema.

Se requiere una estrategia dise11ada y consensuada bajo l<1 complejidad del clima de
inseguridad que atraviesa México. Debe ser articulada a traves del diálogo y consenso de
Partido Políticos, Gobierno Nacional y expertos de b Sociedad Civil. La seguridad

64
ciudadana es un lema que requiere necesariamente de cohesión Lanlo enlre esferas políticas
como entre gobierno y sociedad civil.

El objetivo principal debe ser proveer seguridad ciudadana a la sociedad mexicana,

entiendo ésta como la posibilidad de brindar oportunidades de desan·ollo humanos como
método principal de combate a la inseguridad . Se requiere pues iniciar a solucionar el
problema desde abajo, con educación, empleo, sin discriminación de genero para que así
los ciudadanos no tengan siquiera la necesidad de delinquir.

En esta tesitura la estrategia de lucha contra el crimen organizado debe ser a través de la
implementación de programas contra la pobreza, las desigualdades, la marginación social y
programas que garanticen al individuo acceso a bienes públicos y servicios sociales, como
educación, sanidad o justicia.

El Acuerdo Nacional por la Seguridad Ciudadana debe partir de la base que el cnmen
organizado al igual que los cielitos menores tienen un campo de abandono donde los
servicios y oportunidades de desarrollo no están garantizados por parte del Estado. Por
ende si se proveen estos servicios a la población y si se mejora su bienestar, mediante la
creación de empleos, oportunidades escolares y no discriminación, la penetración del
crimen organizado puede ser mós dificultosa. Así, este enfoque se centra en problemas más
estructurales que coyunturales.

En efecto, la obligación del Estado en materia de seguridad implica asumir una visión
integral del tema antes de emitir una refomia real en este sentido, basándose en la
promoción de los derechos humanos, y con ello combatir la posición absolutamente
reduccionista que sólo considera a la violencia como factor principal de inseguridad
entendida esta como el agravamiento de la delincuencia.

En adición a lo anterior, es primordial revisar una políLicr. de carúcter institucional y

estmclural, en la cual se analice la situación de pobreza, exclusión y marginalidad ele
algunos sectores mexicanos, que tienen repercusión en el sistema de justicia penal , régimen

65
penitenciario y policial, que son las instancias donde frcrnentcmente se producen
violaciones de Derechos Humanos.

Así pues, en la política de seguridad se debe ratificar y reforzar el sistema garantista, el

respeto a los Derechos Humanos. pero al mismo tiempo promover soluciones estructurales
a los problemas sociales e institucionales del gobierno. Se requieren propuestas eficientes y
eficaces que aparejen mayores niveles de seguridad en la vida cctidiana de la comunidad.

La ineficiencia del sistema penal y penitenciario en México ne debe ser reemplazada con
criterios policiacos o decretos autoritarios, sino que se requiere una visión estructural del
fenómeno delictivo, con elementos técnicos científicos en la acción policial y criterios
preventivos, donde la participación social es esencial.

Por lo antes mencionado, no se debe confundir la seguridad ciudadana con la seguridad

pública o pensar que ésta es un elemento de seguridad nacional. pues con ello se descuidan
otros sectores sociales que influyen en la comisión de delitos.

Más allá ele las políticas públicas encaminadas a contrarrestar el clima ele inseguridad en el
país es evidente la necesidad de implementar políticas de seguridad ciudadana. Con la
finalidad de atacar de fondo el problema de la violencia, no limitada a reducir número de
homicidios, crimen organizado o robos, sino que el principal objetivo sea salvaguardar la
tutela de los derechos humanos y con ello el desarrollo humano. Si se pretende mejorar los
niveles de seguridad y desarrollo humano, es imprescindible trabajar en pro de la seguridad
ciudadana.

66
 BIBLIOGRAFÍA

FUENTES PRIMARIAS

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Código Penal Federal

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

FUENTES SECUNDARIAS

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Porrúa. 2003

Aguilera, Javier . Sobre seguridad ciudadana y democracia en Seguridad ciudadana y

democracia en Guatemala, Facultad Latinoamericana de Cien::ias Sociales (FLACSO) -
Programa Guatemala, Guatemala, 1996.

Alvarado Garibaldi, Salvador. Apuntes para el análisis del Estado. UNAM 2006.

Bailey, John y Chabat, Jorge. Crimen transnacional y seguridad pública: Desafíos para
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