Prof.

Alvaro Sepúlveda Sanhueza

Facultad Derecho UCSC/año 2024

CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

(APUNTE I.I)
INTRODUCCIÓN
CONCEPTO, CLASIFICACIÓN, CARACTERÍSTICAS, CONTENIDOS BÁSICOS Y FUENTES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Introducción
Evolución Histórica del Estado
Habrá de recordarse que la configuración actual del Estado es el resultado de una
evolución histórica de la organización política de la cultura europea occidental. Así,
el Estado moderno de los siglos XV y XVI es sucedido por el Estado Absoluto de los
siglos XVII y XVIII, para luego, fruto de revoluciones y movimientos históricos de
carácter liberal (Independencia EEUU - Revolución Francesa), ser reemplazado por el
Estado Liberal de Derecho de los siglos XVIII y mediados del XIX.
Las guerras mundiales del siglo XX y la creciente complejidad de la vida social,
produce una preocupación general por las condiciones de vida de la población, que
se traduce en el aumento exponencial en cantidad e intensidad de las nuevas
funciones públicas que el Estado debe desplegar para atender sus necesidades y
mejorar esas condiciones de vida, lo que trae consigo la consagración y el
crecimiento de la organización y función estatal encargada de todo aquello ( la
Ejecutiva en su variante denominada de Administración del Estado o Administración
Pública).
Surge, así, el denominado Estado Social de Derecho, en el que adquieren
preeminencia las funciones estatales de servicio público (prestaciones individuales y
sociales) y, con ello, el deber de servicialidad del Estado hacia las personas
destinatarias de tales prestaciones, en un marco de legalidad, en cuanto principios
o bases fundamentales de su configuración actual. Y, correlativamente, los derechos
fundamentales de los individuos a exigir aquella atención de la organización estatal.
El tránsito histórico del Estado Liberal de Derecho al Estado Social de Derecho
supone un claro énfasis distinto en la acción estatal dominante, pasando de un "
Estado de Policía" (enfocado en el resguardo del orden público para el resguardo del
ejercicio de las libertades individuales de las personas) a un "Estado de Bienestar" (
con énfasis en la prestación de servicios y ayudas a la población).
El Estado y su configuración básica actual
A la luz de lo dispuesto en el Capítulo I de la Constitución Política vigente, es claro
que el Estado, en razón de sus fines y para cumplir con ellos, se configura a través
de órganos, competencias, funciones, actos y principios o bases que lo rigen.
En efecto, conforme a los artículos 1, 4, 5, 6 y 7 de la Carta Fundamental, el Estado
está concebido y configurado con un fin de promoción y realización del bien común,
lo que le obliga a desplegar una actividad al servicio de las personas y de
contribución a la creación de las condiciones sociales que permitan a todos y cada
uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y
material posible.
Su propio fin - de servicio a las personas y promoción del bien común - hace
entonces que deba asumir y desplegar múltiples tareas o cometidos que lo
conduzcan a él y le permitan concretarlo.
Son éstas las diversas actividades finalizadas a ese propósito (funciones) o tareas de
bien común que el Estado toma a su cargo, las que dan origen a las consabidas
funciones estatales: ya legislativa, ya jurisdiccional, ya ejecutiva o de gobierno y
administración.
Ahora bien, para la realización de estas funciones o actividades finalizadas al bien
común, el Estado se somete a principios o bases que lo guían y ordenan a ello,
siendo el matriz el de estricta sujeción al Derecho ( a la Constitución, la ley y demás
normas dictadas en su conformidad), en cuya virtud se dota al Estado de los
atributos de la personalidad configurándolo como sujeto o persona jurídica (
estatal), estructurada a través de distintos órganos: ya legislativos, ya
jurisdiccionales, ya ejecutivos o de gobierno y administración.
Para la realización de estas funciones estatales, los órganos estatales están dotados
o amparados por una personalidad jurídica de derecho público y, además, han sido
habilitados para desarrollarlas mediante el atributo que se lo permite e impone
denominado competencia o potestad estatal (capacidad pública); competencia o
atribuciones estatales que, según la función que deba ser realizada, pueden ser ya
legislativas, ya jurisdiccionales, ya ejecutivas o de gobierno y administración.
El ejercicio de estas funciones por estos órganos públicos dotados de personalidad
jurídica y competencia para hacerlo ( órganos competentes) se expresa, concreta,
manifiesta o exterioriza en actos estatales: ya legislativos (leyes), ya jurisdiccionales
(resoluciones judiciales), ya administrativos (decretos supremos y resoluciones).

Ahora bien, el ejercicio de estas funciones por los respectivos órganos estatales
competentes, realizada mediante la dictación de actos estatales propios y
característicos de la competencia desplegada, se sujeta, a su vez, a ciertos principios
ordenadores o bases institucionales, tales como, la sujeción a Derecho o juridicidad,
la transparencia y publicidad, la competencia, la probidad, etc.

Dentro de esta cadena de funciones, órganos, competencias y actos estatales se

encuentran, ciertamente, aquellos referidos al “Gobierno y Administración del
Estado” (Poder Ejecutivo).

Conforme lo dicho, en consecuencia, cabe afirmar la existencia de unos órganos

estatales de gobierno y administración; una función o actividad estatal de gobierno
y Administración; unas competencias o poderes estatales de gobierno y
administración; unos actos estatales de gobierno y administración y unos principios
o bases de la Administración del Estado.

Todo lo anterior – esa específica cadena de órganos, función, competencias, actos y

principios o bases - es lo que constituye el objeto o contenido de estudio y
regulación por el Derecho Administrativo.

LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

(Concepto)
Ante la dificultad de desentrañar la noción de Administración Pública o
Administración del Estado, la doctrina clásica en su momento optó por un concepto
negativo, esto es, que cabía entender por aquella todo lo que, en el Estado, no es
Jurisdicción (Poder Judicial) ni Legislación (Congreso Nacional).
Ahora bien, desde la óptica del derecho positivo, a la luz de lo establecido en
diversos preceptos de la Constitución Política, es claro que el Estado tiene una
Administración o dicho de otro modo, que existe una “Administración del Estado”,
también denominada “Administración Pública”, que forma parte del Gobierno,
según se desprende de lo señalado en los artículos 24 y 38 del Capítulo IV de la
Carta Fundamental.
Desentrañar su noción es clave para precisar el concepto de Derecho
Administrativo, desde que ambos están necesariamente vinculados.
Ahora bien, enfrentados a tener que respondernos a la pregunta sobre ¿ qué es la
Administración del Estado ?, diremos que no es fácil precisar su noción. En efecto,
resulta difícil de perfilar y algo ambigua debido a que la Constitución vigente no
contempla un capítulo o título referido a la Administración Pública, que nos
entregue un concepto, noción o descripción clara, precisa y sistemática que nos
permita su identificación.
No obstante, dada la configuración que el Estado tiene en la Carta Fundamental,
reconocer la existencia de una Administración del Estado o Pública, necesariamente
supone o implica que tal Administración no puede sino constituir una función
estatal ( función administrativa ) así como un conjunto de órganos estatales u
organización encargada de realizarla ( organización administrativa) dotada de
personalidad jurídica ( persona(s) jurídica(s) estatal(es) administrativa); siendo las
competencias o potestades administrativas las que le permiten a esa organización
cumplir con tal función mediante la dictación y puesta en vigencia de decisiones o
actos estatales específicos que la concretan o materializan ( actos administrativos).
De esta manera, la Administración del Estado sería una específica organización-
sujeto y función estatal generadora de una especial categoría de actos estatales
fruto del ejercicio de unas competencias o potestades igualmente específicas.
Así se constata, por lo demás, de las muchísimas referencias, explícitas e implícitas,
que a la “Administración del Estado”, bajo esa precisa denominación o usando la
expresión “Administración Pública” o simplemente “Administración”, el
constituyente realiza en todo el texto de la Carta Fundamental vigente.

Así, por ejemplo:

Art. 3 CPE: “ El Estado de Chile es unitario. La Administración del Estado será

funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de
conformidad a la ley..”.
Art. 24 CPE: “ El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente
de la República, quién es el Jefe del Estado. Su autoridad se extiende a todo cuanto
tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad
externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes”.

“Bases generales de la Administración del Estado”

Art. 38. Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la

Administración Pública, garantizará la carrera funcionaría y los principios de carácter
técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de
oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus
integrantes.
Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del
Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los
tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere
afectar al funcionario que hubiere causado el daño”
Art. 98. Un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la
República ejercerá el control e la legalidad de los actos de la Administración ..."

"Gobierno y Administración Interior del Estado”

Art. 110. Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la
República se divide en regiones y éstas en provincia...”

Ahora bien, como se indicó, la Constitución Política vigente no contempla una

regulación sistemática de la Administración del Estado que permita comprender en
profundidad lo qué es y lo qué hace.
El constituyente, a través del art. 38 inc. 1º, optó porque la regulación sistemática
de la Administración Pública estuviere contenida ( fuere materia) en una ley
orgánica constitucional.
Se trata de la Ley Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la
Administración del Estado (en adelante LOCBGAE), N° 18.575 de 1986, cuyo texto
actualizado y refundido se contiene en el D.F.L. N° 1-19.653 del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia, publicado en el D.O. de 17.11.2001.
En busca de un concepto o noción de "Administración del Estado" debemos acudir,
entonces, a los artículos 1° y 3° de esta Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado:
Artículo 1°: “El Presidente de la República ejerce el gobierno y la
administración del Estado con la colaboración de los órganos que establezcan la
Constitución y las leyes. La Administración del Estado estará constituida por los
Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones, y los órganos y servicios públicos
creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría
General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de
Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las
empresas públicas creadas por ley ”.
Se debe tener presente que las intendencias y gobernaciones que menciona este
artículo han sido reemplazadas por las Delegaciones Presidenciales Regionales y
Provinciales, conforme a la Ley 20.990, y artículos 115 bis y 116 de la CPE.

Artículo 3°: “La Administración del Estado está al servicio de la persona

humana, su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades
públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a
través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley, y de la
aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance
nacional, regional y comunal".

De las normas transcritas precedentemente y de las restantes de rango

constitucional y legal vigentes, es posible constatar que la expresión "Administración
del Estado" tiene una doble y simultánea significación, noción o concepto; esto es:
una de carácter orgánico-subjetivo; otra de carácter funcional-objetivo.
Vale decir, la Administración del Estado debe ser entendida como una especial y
específica función estatal cuyo contenido y alcance sobre el bien común y servicio a
la persona debe ser precisado ( art. 3 LOCBAE) y también como una específica
organización del Estado que goza de personalidad ( lo que hace que se trate de un
sujeto estatal) cuyos órganos - que la integran - deben ser identificados, cuya
naturaleza y atributos deben ser igualmente precisados ( art. 1 LOCBAE).

A continuación indicaremos el sentido y alcance de cada una de estas nociones que

responden a la pregunta inicial de nuestra disciplina sobre ¿ qué es la
Administración del Estado ?

1. Administración del Estado en sentido orgánico-subjetivo: Desde esta

perspectiva se entiende por Administración del Estado el conjunto de entes,
instituciones u órganos estatales específicos establecidos por la Constitución o la Ley,
que forman, todos ellos, un conglomerado, conjunto u organización estatal acotada,
específica y característica que se encuentra integrada al Gobierno o Poder Ejecutivo
y compuesta por: la Presidencia de la República, que la encabeza, además por los
Ministerios ( ya de la Vivienda, ya de Defensa, ya de Hacienda, etc.); las Delegaciones
Presidenciales Regionales ( ya del Bío Bío, Araucanía, Atacama, etc.); los Servicios
Públicos, (ya de Salud, ya de Vivienda, ya de Turismo, ya del Registro Civil, etc.); las
Municipalidades; las Fuerzas Armadas (Ejército, Fuerza Aérea y Armada) ; las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública (Carabineros y Policía de Investigaciones); la
Contraloría General de la República; las Delegaciones Presidenciales Provinciales; el
Banco Central; los Gobiernos Regionales; las Empresas Públicas y los órganos,
cualquiera sea su denominación, creados por la ley para el cumplimiento de la
función administrativa ( tales como, como por ejemplo, las Superintendencias, ( ya
de Servicios Sanitarios, Bancos e Instituciones Financiaras, del Medioambiente, etc.);
los Consejos ( como el de la Transparencia o de Defensa del Estado ), los Institutos
Nacionales ( como el de la Juventud, el de Deporte, el de Estadísticas, el de
Derechos Humanos), las Comisiones ( como la del Mercado Financiero), las Agencias
( como la de Calidad de la Educación, la Nacional de Investigación y Desarrollo), etc.
Se trata, conforme lo señalado, de una organización (administrativa) integrada por
una multiplicidad, variedad y heterogeneidad de órganos estatales nominados por el
legislador y específicos ( Ministerios, Municipalidades, Servicios Públicos, etc. ) como
también genéricos o innominados; constituidos - estos últimos - por cualquier
órgano creado por la ley para el cumplimiento de la función administrativa con otra
denominación cualquiera que le confiera la ley ( ejemplos: Agencias
Superintendencias; Institutos, Consejos ).
Esta es la noción o comprensión de la Administración del Estado como organización
administrativa que se emplea por el artículo 1º inciso 2º de la ley orgánica
constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado (LOCBGAE). A
esta noción orgánica suma una comprensión subjetiva de la Administración del
Estado, esto es, como el sujeto o la persona estatal que administra o el
“Administrador” o los “Administradores”, en caso de ser más de una, esto es, el (los)
sujeto(s) titular(es) de la organización administrativa. En efecto, a través de sus
órganos el Estado actúa, esto es, verifica actos sometidos al Derecho, vale decir,
manifestaciones de voluntad de uno o varias sujetos; en este caso, la
Administración. Cabe entender por Administración del Estado en sentido subjetivo,
en consecuencia, las personas jurídicas estatales a través de las cuales el Estado
existe y actúa como sujeto ante el Derecho y asume las respectivas funciones que le
son propias ( de administrar, en lo que interesa a este curso). El estudio de esta
dimensión de la Administración del Estado tiene lugar al abordar lo relativo a “Las
Personas en el Derecho Administrativo”.
2. - Administración del Estado en sentido funcional-objetivo: junto con
constituir una organización administrativa y un(os) sujeto(s) estatales, en los
términos antes señalados, por Administración del Estado se entiende también, en
sentido funcional-objetivo, una función o actividad estatal de bien común y servicio a
la persona cuyo contenido específico es la conservación del orden público en el
interior, la seguridad externa o defensa, la atención concreta, inmediata y continua
de lass necesidades públicas e intereses generales, así como el bienestar, progreso y
desarrollo, tanto material como espiritual, de todos los integrantes de la comunidad
nacional, y que se expresa a través de planes, políticas, programas y acciones de
alcance nacional, regional y comunal que se aprueban, ejecutan y controlan con tal
propósito por la Administración orgánica-subjetiva. Así, por ejemplo, la acción del
Estado en materia de transporte, salud, vivienda, educación, orden y seguridad,
defensa, etc., como por ejemplo, el Transantiago, Plan Buen Vivir, Estadio Seguro,
Plan de Desconfinamiento o Paso a Paso durante la pandemia de Covid-19,
Programa entrega Canastas Familiares, Programas de Vacunación, Plan Seguimos
Cuidándonos, Plan Calle Segura, Plan Calle Sin Violencia, etc. corresponden a
cometidos o tareas de Administración del Estado en este sentido funcional o
material, esto es, de actividad estatal de administración o función administrativa
cuyo contenido dice relación con la satisfacción de necesidades públicas, la
conservación del orden público y el fomento del progreso, desarrollo y bienestar de
los individuos y que ello resulta consistente con la raíz etimológica de la expresión
“administrar” que proviene del vocablo latín “administrare” que significa “servir a”.
Esta es la noción o comprensión de la Administración del Estado como función
estatal específica, denominada función administrativa, que se emplea en los
artículos 24 de la CPE y 3 inciso 1º de la LOCBGAE.
El estudio de este dimensión de la Administración del Estado tiene lugar al
abordar la unidad sobre “Las Personas en el Derecho Administrativo”.

Conclusión: el vocablo Administración del Estado constituye una expresión que no

tiene un sentido único sino múltiple. En razón de lo mismo, por Administración del
Estado o Administración Pública, cabe entender, simultáneamente, una:
• organización estatal o pública integrada al Gobierno o Poder Ejecutivo -
sentido orgánico- compuesta por aquellos específicos órganos estatales que indica
la ley orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado
( art. 1 inciso 2°), esto es, el Presidente de la República, los Ministerios, las
Intendencias, las Gobernaciones, los Servicios Públicos, las Municipalidades, los
Gobiernos Regionales, la Contraloría General de la República, el Banco Central, las
Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, las Empresas Públicas y los
órganos, cualquiera sea su denominación, creados por la ley para el cumplimiento
de la función administrativa. Se trata, todos los mencionados, de la organización
administrativa del Estado;
• el funcionamiento o la actividad estatal que todos y cada uno de los
órganos anteriormente mencionados están llamados a desplegar o realizar. Ellos
realizan la actividad estatal de Administración el Estado, en sentido funcional, la cual
consiste en servir a las personas por la vía de satisfacer sus necesidades generales,
fomentar las actividades que le permitan su mayor realización material y espiritual
posible, así como, procurar el progreso y desarrollo del país; la mantención del
orden público y la defensa nacional ( contenidos de la función administrativa del
Estado)
• Por Administración del Estado, por último y en sentido subjetivo, cabe
entender las personas jurídicas estatales a través de las cuales el Estado existe y
actúa como sujeto o persona ante el Derecho, asume y realiza la función estatal de
administrar.
Estas acepciones o nociones de “Administración del Estado" o “Administración
Pública” - orgánica, funcional y subjetiva -rigen indistintamente y por igual en
nuestro ordenamiento jurídico, pero prima, en nuestros textos legales y normativos,
en la doctrina y jurisprudencia nacional, la noción orgánica, esto es, aquella que
entiende por “Administración del Estado” o “Administración Pública” a la pluralidad
de órganos o entidades estatales colaboradoras del Presidente de la República, (
Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, Servicios Públicos, Fuerzas Armadas,
Fuerzas de Orden y Seguridad, Contraloría General de la República, Banco Central,
Empresas Públicas, Municipalidades, etc. ), que integran, en su conjunto, la
estructura estatal de Gobierno, encargadas de satisfacer las necesidades públicas.

Existe, pues, una recepción positiva de la noción orgánica de la Administración.

Además de la referencia del artículo 1° inciso 2° de la LOCBGAE, las siguientes leyes
aplican el concepto orgánico para definir su aplicación a la Administración del
Estado: a) Artículo 1° N° 5 de la ley 20.285 de acceso de la información pública: “Las
disposiciones de esta ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las
gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas,
de Orden y Seguridad Pública, y los órganos y servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa”; b) Ley 19886, de BGCASPS, artículo 1°
inciso 2: “Los órganos y servicios indicados en el artículo 1° de la ley N° 18.575, salvo
las empresas públicas creadas por ley y demás casos que señale la ley”; c) Artículo
2°, ley 19880: “Ámbito de aplicación. Las disposiciones de la presente ley serán
aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones ( entiéndase, en la
actualidad, delegaciones presidenciales regionales y provinciales) y los servicios
públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa. También se
aplicarán a la Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las
municipalidades. Las referencias que esta ley haga a la Administración o a la
Administración del Estado, se entenderán efectuadas a los órganos y organismos
señalados en el inciso precedente”.
En la configuración normativa del Estado y su Administración se contempla,
adicionalmente a la organización, función y sujeto estatal encargado de su
realización, ya mencionados, las bases o principios a los que el sujeto-órgano estatal
debe ajustarse en su ejercicio de la función de Administración del Estado. Sobre
estas bases o principios volveremos más adelante.

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Siguiendo la doctrina nacional, conceptualizaremos el Derecho Administrativo como
el “conjunto de principios y normas que regulan la organización, los medios y formas
de actuación de los órganos y personas jurídicas que forman parte del
Administración del Estado, tanto en sus relaciones internas como en sus vínculos con
los particulares” ( Cordero, Eduardo: Curso de Derecho Administrativo, Derecho
PUCV, año 2023, p. 67)

CLASIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es Derecho Positivo General Público Interno.
Esto trae las siguientes consecuencias:
• El sujeto regulado por esta rama del Derecho es el Estado; más
específicamente, una categoría específica de órganos, entidades y estructuras
estatales que jurídicamente constituyen un conglomerado denominado
genéricamente “Administración del Estado” o “Administración Pública “;
• Las normas y principios que integran el Derecho Administrativo:
(1) Protegen y resguardan el interés público o general, vale decir, a la
colectividad en sus intereses superiores;
(2) Tiene por finalidad la justicia distributiva en las relaciones jurídicas (
Administración- administrados) regidas por sus principios y normas .
(3) Según ya decíamos, tienen como sujeto regulado al Estado o a otro
ente público de origen estatal (municipalidad, empresa pública, servicio público,
etc.), vale decir, a unas personas determinadas; que, como veremos, lo son
estatales, jurídicas y de derecho público; y
Rigen y regulan, según indicábamos, las relaciones jurídicas o
actuaciones jurídicas que estos sujetos o personas establecen entre sí y con los
demás sujetos o personas ( naturales y jurídicas privadas), denominados, para estos
efectos, administrados; pero no en términos de igualdad o equivalencia (actos
bilaterales informados por principios de justicia conmutativa), sino que a través de
relaciones de superioridad, predominio o poder (actuaciones unilaterales, actos de
autoridad o imperio, informados por principios de justicia distributiva) y conforme
ciertas limitaciones, de las que carecen los particulares, para el resguardo del interés
general.

CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Establecida la circunstancia que el Derecho Administrativo estudia, con sus normas y

principios, a la Administración del Estado, orgánica, funcional y subjetivamente
considerada, corresponde precisar cuáles son las principales características de esta
rama del Derecho Público.
Estas son:
1. - Se trata de un Derecho Estatutario o Estamental.
Con esta característica se quiere significar que el Derecho Administrativo es un
ordenamiento creado para un tipo especial y singular de sujeto: la Administración
Pública. Para este sujeto, el Derecho Administrativo es su Derecho Común o
General, sustentado en sus propias normas y principios, por lo que no resulta regido
por el derecho general o común aplicable a la generalidad de los sujetos constituido
por el Derecho Civil, el que resulta desplazado y sustituido por el Derecho
Administrativo. Esta característica del Derecho Administrativa, con todo, no es
absoluta en el derecho comparado, pues existe el sistema del comonn law, en los
países anglo sajones, en los que la Administración del Estado se rige por el mismo
ordenamiento jurídico que los particulares, sin contar con un sistema jurídico
especial y propio, como sí ocurre en nuestro país ( régimen administrativo y no
régimen común).
2. - Se trata de un Derecho nuevo y no codificado.
Los autores suelen concordar como época histórica de nacimiento del Derecho
Administrativo, el 18 de febrero del 1873, fecha en que un Tribunal de Justicia
Francés, dictó fallo en el caso de -”Agnes Blanco”, reconociendo la existencia de dos
ordenamientos jurídicos: uno aplicable a las relaciones entre o de los particulares, y
otro, aplicable, en cambio, a la relación entre el Estado y los particulares. Dado lo
reciente de su génesis, el Derecho Administrativo no ha adquirido aún el nivel de
evolución para contenerse en una recopilación sistematizada de leyes, que den
origen a un Código de Derecho Administrativo, sino que, por el contrario, sus
normas, reglas y principios, se encuentran contenidas en una multiplicidad y
variedad de dispersas fuentes legales, infra legales y supralegales.
3. - Se trata de un Derecho original y autónomo.
El Derecho Administrativo constituye el sistema jurídico autónomo, original y propio
de la Administración del Estado, considerada ésta como un Poder Público o Estatal.
Este sistema jurídico, por su carácter original, le permite a Municipalidades,
Intendencias, Ministerios, Servicios Públicos y demás órganos de la administración,
tomar, con su sola voluntad, decisiones unilaterales, obligatorios para ellas y los
demás, imperativas y autoejecutables compulsivamente que le permiten satisfacer
inmediata y directamente necesidades generales, resguardar el orden público,
proteger a la familia, promover la participación ciudadana, fomentar el progreso y
desarrollo humano, social, económico y cultural del país, etc.; pues reconoce, a estos
órganos, el ejercicio de la soberanía, bajo la forma de competencias, prerrogativas o
potestades de poder público o estatal; que precisamente le permiten tomar esas
decisiones y a éstas producir efectos sin necesidad del concurso de las voluntades
de sus destinatarios, y aún en contra de sus opiniones y deseos; decisiones
revestidas de una forma especial con el propósito y objetivo de resguardar el interés
general y satisfacer las necesidades públicas de la colectividad.
Se trata, por tanto, el administrativo, de un Derecho u ordenamiento jurídico con
sus propios principios y normas, autónomo, encargado de regular, en todos los
aspectos, a una organización estatal específica y determinada (constituido por los
Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, Servicios Públicos, Gobiernos Regionales,
Municipalidades, Empresas Públicas, Contraloría General de la República, Fuerzas
Armadas y de Orden y Seguridad Pública, Banco Central ) , en el ejercicio de una
actividad también específica (función administrativa), por lo que no reconoce
relación de especialidad con el derecho común o civil, en los términos de los
artículos 4 y 13 del Código Civil.

4. - El Derecho Administrativo se caracteriza por la complejidad de sus normas;

así como por la contingencia y variabilidad de éstas.
El Derecho Administrativo es un Derecho técnico pues constituye la herramienta
jurídica necesaria para llevar a cabo la función administrativa del Estado, que no es,
sino, la ejecución de las tareas de gobierno. Ello conlleva un vastísimo y complejo
campo de acción para el Derecho Administrativo, distinguiéndose una gran variedad
de sub-ramas. Por tal razón, suele hablarse de un Derecho Administrativo General y
de Derechos Administrativos Especiales, entre estos últimos: Derecho
Administrativo Sanitario, Derecho Administrativo Medioambiental, Derecho
Administrativo Eléctrico, Derecho de las Telecomunicaciones, Derecho
Administrativo Militar, Derecho Administrativo Municipal, Derecho Minero, Derecho
de Aguas, Derecho Tributario, Derecho Penitenciario, Derecho Pesquero, Derecho
Urbanístico y de la Construcción, etc.
Las normas jurídicas administrativas, en muchos casos, son manifestación o reflejo
de una situación concreta que se viene a solucionar dada las características propias
de la función administrativa que regula en concreto el interés general y las
necesidades de la colectividad; por lo tanto, ellas se crean, aplican y extinguen con
rapidez. Esta característica se aprecia con mayor nitidez tratándose de aquellas
normas que corresponden a fuentes infralegales de la disciplina (reglamentos,
circulares, ordenanzas, etc.), pues ella las genera y deja sin efecto la propio
Administración.
También esta contingencia se aprecia en las fuentes legales, por ejemplo, Ley N°
20.428 “otorga un bono solidario a las familias de escasos ingresos “ (o ley del “bono
marzo”), o la Ley N° 20.063 que “crea el Fondo de Estabilización de los Precios de los
Combustibles Derivados del Petróleo “, que se dictan para atender una necesidad o
requerimiento puntual.
5. El Derecho Administrativo se caracteriza por la pluralidad o multiplicidad,
heterogeneidad y diversa jerarquía de las fuentes de sus normas.
Las normas y principios jurídicos que conforman esta rama de derecho público se
contienen tanto en la Constitución Política, como en las leyes, en todas sus especies
(quórum calificado, orgánicas constitucionales, de bases, ordinarias o comunes, etc.,
decretos leyes y decretos con fuerza de ley), así como, en los tratados
internacionales; además en los reglamentos, y ordenanzas, decretos y resoluciones.
Esta pluralidad y heterogeneidad en las fuentes del Derecho Administrativo impone
la necesidad de contar con un criterio de ordenación para determinar su fuerza
normativa y aplicación frente a las demás. Este criterio de ordenación es,
principalmente, la jerarquía; que aplicada a las fuentes de la disciplina determina la
existencia de:
- fuentes superiores o supralegales (Constitución, Leyes Interpretativas de la
Constitución y Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos );
- fuentes legales (leyes quórum calificado, orgánicas constitucionales,
ordinarias, de bases, decretos con fuerza de ley , decretos leyes); y,
- fuentes infralegales (reglamentos, ordenanzas, decretos y resoluciones,
circulares, instrucciones).

BASES o PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Cabe recordar que, además del Capítulo I, sobre bases de la institucionalidad, el

artículo 154 de la Constitución Política vigente establece: N° 2. El Estado de Chile es
unitario y descentralizado; y N° 5. Chile es un Estado social y democrático de
derecho, cuya finalidad es promover el bien común; que reconoce derechos y
libertades fundamentales, y que promueve el desarrollo progresivo de los derechos
sociales, con sujeción al principio de responsabilidad fiscal y a través de instituciones
estatales y privadas.
Sobre la base de lo anterior, cabe apuntar los siguientes principios o bases:
- El principio de legalidad o juridicidad ( artículos 6° y 7° de la CPE y artículo 2°
LOCBGAE)
- El principio de tutela judicial efectiva ( art. 19 N° 3 y 76° CPE y artículo 10°
LOCBGAE)
- El principio de garantía patrimonial o indemnidad patrimonial, que incluye la
responsabilidad ( arts. 6°, 7°, 19 N° 24, y 38° CPE; arts. 4° y 44° LOCBGAE).

El PRINCIPIO DE JURIDICIDAD.
( Noción y Alcances)
Concepto:
Siguiendo al profesor nacional Eduardo Soto Kloss, se puede definir este principio de
legalidad o juridicidad como:
"la sujeción integral a Derecho de los órganos de la Administración del Estado tanto
en su funcionamiento, obrar, actuar o hacer como en su creación, existencia u
organización".
Previo al estudio de las consecuencias que entraña el principio de juridicidad, es
menester efectuar una precisión terminológica. En su inicio, su configuración se
circunscribió exclusivamente a la ley, en su sentido formal, atendida la preeminencia
de que ésta gozaba como fuente del derecho en el siglo XIX; en tal sentido, se
hablaba de un “principio de legalidad”. Empero, acaecido el momento protagónico
de las Constituciones, la ley fue despojada de su primacía primitiva,
comprendiéndose que el ordenamiento jurídico estaba constituido también por
otras fuentes normativas heterogéneas, originándose la concepción actual del
denominado ordenamiento jurídico. Precisamente, para los efectos de comprender
aquellas otras fuentes en la extensión del principio, se empleó el término “bloque
de legalidad”. Y, más modernamente, se ha propuesto el de “principio de
juridicidad”. La idea subyacente, pues, estriba en enfatizar que el control de
legalidad no se agota únicamente en la observancia de la ley en sentido formal.
Finalidad:
Este principio es la base fundante para obtener la supremacía constitucional y con
ella el respeto de la dignidad y derechos fundamentales de la persona humana,
consagrados en ella, para asegurar, así, la primacía de ésta y de su bien común y el
rol de servicio hacia éstas y promoción de su bien general que corresponde al
Estadio.
Fuentes Positivas:
El principio en estudio se encuentra contenido en los artículos 6 de la CPE y artículo
2 de la ley 18.575 orgánica constitucional de bases generales de la Administración
del Estado.
Art. 2 LOCBGAE (N° 18.575): “ Los órganos de la Administración del Esta.do
someterán su acción a la Constitución y las leyes. Deberán actuar dentro de su
competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya
conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus
potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes “.
Art. 6 CP: “ Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las
normas dictadas conforme a ella y garantizar el orden institucional de la República..
Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de
dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La infracción de esta
norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley “.
EXPLICACIONES Y ANÁLISIS DEL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD
*La sujeción:
Bajo esta expresión - sujeción - se quiere indicar que los órganos del Estado, en
general, y los de Administración, en particular, están sometidos al Derecho, están
vinculados por y deben obediencia al ordenamiento jurídico vigente.
Esta expresión tiene pleno apego en la letra del art. 6 de la Constitución, que
prescribe que "los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a
las normas dictadas conforme a ella” y en el art. 2 de la ley 18.575 “ los órganos de
la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes.
La organización administrativa del Estado compuesta por Ministerios, Intendencias,
Gobernaciones, Servicios Públicos, Municipalidades, Gobiernos Regionales, Fuerzas
Armadas, Fuerzas de Orden y Seguridad, etc. tiene, en virtud de este principio o
base, un deber de sumisión al Derecho y con ello a todas las normas que estén en
sus distintas fuentes ( Constitución, leyes, reglamentos, decretos, instrucciones, etc.
y demás normas dictadas en su conformidad; que se estudiarán detalladamente ).
Y esta sujeción o sometimiento constituye el supuesto ineludible e indispensable
para que cualquier acción estatal, de cualquier órgano que provenga, tenga validez
jurídica.
Este deber de sujeción a derecho opera tratándose de los órganos del Estado, vale
decir, de entes ficticios o personas jurídicas, creados por el ordenamiento jurídico
con un fin muy específico, y habilitados para actuar en la vida de relación en pos de
ese fin, pero siempre dentro de ámbitos determinados y específicos (competencias)
que se precisan y acotan en el acto creador (ley) de estos sujetos ficticios. Así, para
estos entes estatales o sujetos no naturales, el derecho constituye la única
posibilidad de actuación con la que cuentan; el derecho es condición determinante
de su existencia y actuación jurídica.
Esto trae como consecuencia que los sujetos o entes públicos sólo pueden realizar
en el mundo de sus relaciones jurídicas aquello para lo que se encuentren debida,
previa y expresamente autorizado o habilitado por el ordenamientos jurídico
vigente, a través de la asignación específica de poderes o competencias que se lo
permitan.
En síntesis, el principio de juridicidad comprende una vinculación positiva y una
vinculación negativa de la Administración del Estado a la ley. En un sentido positivo,
la ley opera como una condición habilitante para el ejercicio de cierta actividad
(v.gr., mediante la atribución de cierta potestad pública); en un sentido negativo, la
ley actúa como un límite para la actuación de la Administración.
Esto significa que, en razón de este principio o base, los órganos que integran la
Administración del Estado - Ministerios, Servicios Públicos, Municipalidades, etc.-
podrán realizar sólo aquello para lo cual fueron expresamente autorizados por la
Constitución y las leyes; y nada más. ( base del aforismo jurídico que señala que, en
derecho público, sólo puede hacerse aquello que expresamente la ley, en sentido
lato, permite ).
En cambio, tratándose de las personas naturales, deberá recordarse que son sujetos
dotados naturalmente de existencia, libertad, racionalidad, sociabilidad, etc. por lo
que el Derecho opera a su respecto, de manera distinta, como una directiva o límite
para su actuación, no como su condicionamiento para la propia existencia y
relacionamiento jurídico.
Esto trae como consecuencia que los sujetos o personas naturales pueden hacer o
realizar en el mundo de sus relaciones jurídicas (derecho privado) todo aquello que
no esté prohibido por la ley, gozando de autonomía en su voluntad para llevar
adelante las manifestaciones de ella que estimen del caso, generando toda suerte
de actos jurídicos. En cambio, tratándose de los sujetos jurídicos o no naturales de
derecho público, ellos pueden realizar en el mundo de sus relaciones jurídicas (
derecho público) sólo aquello para lo que se encuentren debida, previa y
expresamente autorizado o habilitado por el ordenamientos jurídico vigente a
través de asignación específica de poderes o competencias que se lo permitan.
* La integralidad del principio de juridicidad:
Lo que se quiere significar con la integralidad en la sujeción al Derecho de los
órganos de la Administración del Estado es que no hay ningún ámbito en que el
Derecho, a través de la Constitución, la ley y las demás normas dictadas en su
conformidad, no rija a plenitud respecto de la Administración del Estado, cualquiera
que sea el órgano ( Municipalidad, Gobierno Regional, Servicio Público o rama de las
Fuerzas Armadas, centralizado o descentralizado, nacional, regional, provincial o
comunal) o el contenido de la función administrativa de que se trata ( servicio
público: salud, vivienda, etc; policía: ambiental, tributaria, sanitaria, laboral; gestión
empresarial: minera, bancaria, televisiva, etc; fomento, etc. ).
No hay ningún espacio de actividad o función estatal, ya sea ésta general o
específica, como la función o actividad estatal administrativa, en la que no rija o
impere el Derecho en plenitud. No hay ningún espacio de inmunidad en que algún
órgano de la Administración del Estado pueda pretender estar fuera, al margen o
por sobre el ordenamiento jurídico. Y que éste no le sea aplicable ni rija en plenitud
su actuación cualquiera que ella sea.
Sin embargo, es oportuno referir que históricamente se pretendió que la
discrecionalidad de la Administración importaría un ámbito de libertad frente a un
eventual vacío normativo, permitiéndosele, en consecuencia, decidir libremente
sobre determinada materia. No obstante, es preciso destacar que actualmente
aquella posición se encuentra plenamente superada.

* El principio de juridicidad como sujeción integral a Derecho:

Este principio vincula a la Administración del Estado ( organización, función y sujetos
estatales de administración ) con todas las fuentes del derecho, vale decir, sus
órganos y actuaciones deben conformarse no solo a la ley, sino que, por sobre ella, a
la Constitución y a todas las demás normas jurídicas (reglamentos, decretos,
sentencias judiciales, ordenanzas, instrucciones) que integran el ordenamiento
jurídico nacional.
Esta vinculación de los órganos del Estado, en general y en particular los de
administración, al Derecho (ordenamiento jurídico) y no solo a la ley ( una de sus
muchas fuentes), tiene consagración y reconocimiento en el texto expreso de la
Constitución y de la Ley Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la
Administración del Estado. En la primera, como se recordará, su art. 6° inc. 1°
dispone que: “los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a
las normas dictadas conforme a ella...” ; vale decir, a la totalidad del ordenamiento
jurídico, en la medida en que éste sea conforme a la Carta Fundamental.
Igual señalamiento se contiene, en el artículo 2 de la ley orgánica referida, N°
18.575: “ los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la
Constitución y las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más
atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico “.
* El principio de juridicidad como sujeción integral de los órganos de la
Administración del Estado
Este principio alcanza a todos los órganos de la Administración del Estado, vale
decir, al Estado en sus polifacéticas estructuras organizativas que la Constitución y la
ley han previsto para la tarea o función aquella ( Ministerios, Intendencias,
Municipalidades, Gobiernos Regionales, Presidente de la República, Fuerzas
Armadas, Banco Central, Gobernaciones, Servicios Públicos y órganos creados por
ley para este cometido, tales como, Superintendencias, Agencias, Institutos,
Direcciones, Corporaciones, etc. ), sean éstas centralizadas, descentralizadas o
acentralizadas, trátese de órganos estatales nacionales, regionales, provinciales o
comunales.
ALCANCE o EXTENSIÓN DEL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD
La sujeción integral a derecho, vale decir, el principio de juridicidad informa, abarca
y comprende dos aspectos, tanto la organización como el funcionamiento estatal; él,
entonces, se extiende tanto :
1.- a la creación, existencia o génesis de los órganos de la
Administración del Estado; ( organización administrativa)
2.- como a la actividad, actuación, actos y acción de todos éstos, una vez creados.
El Derecho, la Constitución y la ley, a través del principio en estudio, crea estos
órganos estatales ( Ministerios, Servicios Públicos, etc. ) y al mismo tiempo los
habilita para actuar sobre una materia y en territorio determinado ( función
administrativa).
Veamos cada uno de estos alcances.
- El principio de juridicidad como directriz rectora de la creación y existencia de los
órganos estatales, en general, y de los de administración en particular.
El artículo 65 N° 2 de la Carta Fundamental, consagra este alcance del principio de
juridicidad en cuanto dispone que la creación de un órgano estatal de naturaleza
administrativa, como sería, por ejemplo, un Servicio Público, un Ministerio, una
Municipalidad, es sólo posible mediante ley, impulsada por iniciativa exclusiva del
Presidente de la República ( organización administrativa ).
- El principio de juridicidad como directriz rectora de la acción, actividad o actuación
estatal administrativa.
El artículo 65 N° 2 de la Carta Fundamental, consagra este alcance del principio de
juridicidad en cuanto dispone que es sólo posible mediante ley, impulsada por
iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determinar las funciones o fijar las
atribuciones de los Servicios Públicos y demás órganos estatales ejecutivos, de
gobierno o administración del Estado. ( función administrativa ).
Vale decir, el principio de juridicidad informa no sólo el aspecto estático de la
Administración del Estado y sus órganos (creación y organización), sino que también
su dimensión dinámica ( función y atribuciones o competencias). Esto es, una vez
creados, su actividad, función, actuación, su obrar; en definitiva, también sus actos
se rigen por este principio.
Para satisfacer el principio de juridicidad, no basta que el órgano estatal
administrativo que pretende actuar cuente con una atribución o potestad, conferida
por la ley, que lo habilite para hacerlo, como lo consagra el artículo 2° de la Ley
Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, sino
que es necesario que esa atribución o potestad sea, además, ejercitada "en la forma
que prescriba la ley" como lo señala el inciso 2 del art. 7 de la CP, esto es,
sujetándose en su ejercicio al procedimiento que la ley ha previsto, justo y racional,
que tratándose de un órgano estatal de naturaleza administrativa, que ejerce
competencias o potestades administrativas, se denomina: procedimiento
administrativo. Y con las solemnidades que la ley exige para la existencia válidas de
sus actos propios, denominados actos administrativos.
EFECTOS DEL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD o LEGALIDAD RESPECTO DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
Por efectos del principio de juridicidad o legalidad administrativa han de entenderse
las consecuencias jurídicas que se siguen de su aplicación para la Administración del
Estado, esto es, tanto para la organización y actuación o función administrativa del
Estado.
Estas consecuencias serán distintas si el principio en cuestión es cumplido, acatado
u observado - originando un efecto positivo - o bien, si él ha sido infringido o
incumplido - originando un efecto negativo.
Efecto Positivo o de Cumplimiento del Principio de Juridicidad:
La consecuencia jurídica que se deriva de que la Administración del Estado, a través
de cualquiera de sus órganos, cumpla en sujetar su acción administrativa a la
Constitución y a las normas dictadas en su conformidad, consiste en que los actos
que emitan tales órganos, bajo tales premisas – denominados actos administrativos
bajo la forma de decretos y resoluciones administrativas - gozan de un presunción
de legalidad y adquieren validez, imperio o imperatividad, obligatoriedad y
exigibilidad.
Este efecto positivo está consagrado por el art. 3° inc. 8° de la ley 19.880, sobre
procedimientos administrativo que rigen los actos de los órganos de la
Administración del Estado, que dispone textualmente que: “ los actos
administrativos gozan de una presunción de legalidad., de imperio y exigibilidad
frente a sus destinatarios desde su entrada en vigencia".
Estas características del acto de la Administración del Estado, que son la
consecuencia que el órgano estatal, emisor de él, se haya sujetado al principio
juridicidad, serán tratadas en detalle y profundidad al revisar la teoría general del
acto administrativo. Sin perjuicio de ello, debemos decir que la imperatividad
consiste en la aptitud que tiene el acto administrativo de imponerse unilateralmente
a sus destinatarios, por la fuerza si es necesario, sin necesidad de su voluntad o
conformidad con él; en razón que se trata, en último término, como todo acto
estatal del resultadodel ejercicio de la soberanía expresada en la forma y a través de
las autoridades contempladas en la Constitución ( art. 5°).
El efecto que hemos denominado "exigibilidad" consiste en que el acto
administrativo es de suyo obligatorio, estando habilitada la autoridad que lo emitió
para disponer su inmediato cumplimiento de propia iniciativa o de oficio.
Efecto Negativo o de Incumplimiento del Principio de Juridicidad:
De lo que se trata aquí es de identificar cuál es la consecuencia que el ordenamiento
jurídico nacional ha previsto para el caso en que el Estado y, por cierto, su
Administración, a través de cualquiera de sus órganos y en ejercicio de cualquiera
de sus funciones o actividades propias, no se someta a la Constitución y a las
normas dictadas en su conformidad, vale decir, transgreda este principio
fundamental de organización y funcionamiento del Estado ( base institucional) y su
Administración ( base sectorial general). Particularmente, interesa saber cuál es la
consecuencia cuando el órgano estatal es de naturaleza administrativa (
Municipalidad, Ministerio, Servicio Público, etc. ) y su función o actividad es la
administrativa ( servicio público, fomento, policía, regulación, control, etc. ).
Para despejar o identificar este efecto o consecuencia jurídica, se debe tener
presente y a la vista, lo que disponen los arts. 6 y 7 de la Constitución y 2 de la Ley
18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado, en los que este
principio se contiene de manera fundamental.
Como se recordará, el citado art. 6, luego de establecer, en el inciso primero, el
imperativo de que el Estado, en cualquiera de sus formas orgánicas, debe someterse
a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella; y de precisar que este
imperativo alcanza no sólo a las personas naturales investidas a través de las cuales
actúa el Estado (agentes o funcionarios públicos ó estatales), sino a toda persona,
institución o grupo, su inciso final establece de manera clara que: “la infracción de
esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determina la ley".
A su turno, el art. 7 de la Constitución establece que "los órganos del Estado actúan
válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia,
y en la forma que prescriba la ley"; no pudiendo, autoridad estatal alguna, atribuirse
ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias otra autoridad o derechos que
los que expresamente le hayan sido conferidos por la Constitución y las leyes, para
terminar, su inciso final, señalando que “ todo acto en contravención a este artículo
es nulo y originará las responsabilidades que la ley señalé’.
Finalmente, el artículo 2 de la ley 18.575, orgánica constitucional de bases generales
de la Administración del Estado, dispone que: “ los órganos de la Administración del
Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes . Deberán actuar dentro
de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya
conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus
potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes
De las citadas normas constitucionales y legales, en las que se contiene el principio
de juridicidad que rige toda organización estatal y dentro de ella la administrativa,
se advierte que la inobservancia o infracción de este principio tiene las siguientes
consecuencias jurídicas:
1) . Genera las responsabilidades y sanciones que determina la ley (art. 6 inc. final),
y
2) Se produce la nulidad y se generan, las responsabilidades y sanciones que
determine la ley. (art. 7 inc. final).
3) . Se franquean acciones y recursos correspondientes para hacer efectiva la
nulidad y responsabilidades; ( art. 2 in fine ley 18.575 ).
Por lo tanto, la consecuencia o efecto del incumplimiento del principio de juridicidad
es: (i) la existencia de una nulidad de los actos y de una acción para hacer efectiva
esa nulidad; (ii) la existencia de unas responsabilidades legales y sus sanciones y de
unas acciones de responsabilidad para hacerlas efectivas. Veamos, someramente,
cada uno de estas consecuencias y su alcance.
LA RESPONSABILIDAD LEGAL COMO EFECTO NEGATIVO SUBJETIVO DEL PRINCIPIO
DE JURIDICIDAD o LEGALIDAD Este primer efecto de la infracción al principio de
juridicidad - la responsabilidad - opera o tiene lugar sobre el sujeto infractor. Se
entienden por sujeto infractor para estos efectos, tanto a la persona estatal, jurídica
de derecho público que integra la Administración del Estado ( Municipalidad,
Servicio Público, Fisco = órgano-institución ) cuanto al agente, empleado o
funcionario suyo, persona natural investida, por cuyo intermedio aquella actúa o
acciona ( Alcalde, Gobernador, Ministro de Estado, Director de Servicio, Intendente,
etc. = órgano- individuo ).
En vista de lo anterior, a este efecto se le conoce cómo efecto negativo subjetivo.
Toda responsabilidad apareja una sanción y tanto aquella como ésta las determina
la ley y para hacerla efectiva existe una acción de responsabilidad.
La ley vigente determina la existencia de las siguientes responsabilidades y
sanciones o castigos ( sistemas de responsabilidad vigentes):
• una Responsabilidad Penal sancionada con una pena;
• una Responsabilidad Civil sancionada con una indemnización de perjuicios;
• una Responsabilidad Administrativa o Funcionaría sancionada con una
medida disciplinaria ( destitución del empleo o cargo, multa, censura, suspensión
transitoria en el cargo );
• y, eventualmente, una Responsabilidad Política sancionada con la dejación
del cargo.

Sujetos afectos a Responsabilidad por infracción al Principio de Juridicidad

Todos los sujetos infractores al principio de juridicidad estarán afectos a
responsabilidad legal, esto es, tanto la persona estatal como la persona natural
premunida de investidura, o sea, el funcionario o agente público). Pero no serán
responsables en la misma forma.
En efecto, la ley nacional determina que el funcionario o agente público - persona
natural con investidura=órgano-individuo de la Administración del Estado - esté
afecto a las responsabilidades penales, civiles, administrativas y políticas y que, en
cambio, las personas estatales, esto es, las jurídicas de derecho público que integran
la Administración del Estado ( fisco, municipalidades, gobiernos regionales, servicio
públicos descentralizados) estén únicamente afectas a responsabilidad civil o por
daños ( que la expone únicamente a la sanción de indemnizar íntegramente los
perjuicios causados).
Debido proceso para el establecimiento de la responsabilidad por infracción al
principio de juridicidad
La ley también determina que cada una de estas responsabilidades sólo pueda ser
establecida a través de un debido proceso justo y racional. Debido proceso que para
la responsabilidad penal, atendido lo dispuesto en la ley procesal penal codificada,
será un juicio oral, abreviado, simplificado o monitorio; para la responsabilidad civil
será un juicio civil ( juicio ordinario o juicio de cuentas ); para la responsabilidad
administrativa será un sumario administrativo o una investigación sumaria
administrativa ( procedimientos administrativos disciplinarios consagrados en la ley
administrativa) y para la responsabilidad política será un juicio político ( establecido
en la Constitución y reservado para algunos altos funcionarios del Gobierno y la
Administración del Estado, tales como, Presidente de la República, Ministros de
Estado, Intendentes y Gobernadores, etc. Art. 48 n° 2 letras a), b), c) y d).CPE.
Para la iniciación de cada uno de estos debidos procesos de responsabilidad, el
ordenamiento jurídico contempla la existencia de acciones de responsabilidad (
penal, civil, administrativa o disciplinaria y política ), unos sujetos habilitados para su
ejercicio (titulares) y una oportunidad o tiempo para hacerlo (prescripción).
Cada una de estas responsabilidades contempla una sanción que para la
responsabilidad penal es una pena, para la civil la obligación de indemnizar
perjuicios, para la responsabilidad administrativa es una medida o castigo
disciplinario y la responsabilidad política la destitución del cargo o autoridad.
Concurrencia o Cúmulo de Responsabilidades Una acción u omisión de un agente,
empleado o funcionario público - persona natural investida de autoridad - puede
desencadenar su propia responsabilidad penal, civil, administrativa y política y,
además, la responsabilidad patrimonial o civil o por daños de la persona estatal de la
que forma parte ( Fisco, Municipalidades, Gobiernos Regionales, órganos y Servicios
Públicos Descentralizados ).

El cúmulo o multiplicidad de responsabilidades que lo anterior produce o puede

producir - un mismo hecho o conducta - necesita de un principio ordenador que
determine la forma en que ellas concurren o se excluyen ( conjunta o
alternadamente, exclusiva o excluyentemente, etc. ) Ejemplo: si un carabinero en
servicio conduce un vehículo policial desatento a las condiciones del tránsito y
colisiona a un vehículo conducido por el Decano, causándola graves daños
materiales y fracturándola ambas piernas a su conductor habrá que preguntarse si
ese hecho, conforme al ordenamiento jurídico vigente, compromete una
responsabilidad o varias y, en éste último caso: ¿ cuáles ? ¿ cómo se establecen y
quién las establece ? ¿ cómo se sancionan ?
El principio ordenador en esta materia, vigente en el ordenamiento jurídico chileno,
es el de la independencia de las responsabilidades. En virtud de este principio todas
las responsabilidades que existen en nuestro sistema jurídico tienen lugar en forma
autónoma, regidas independientemente por sus respectivas normas que las
consagran, establecidas a través de sus respectivo debido proceso, iniciado
mediante el ejercicio de las respectivas acciones de responsabilidad que para su
establecimiento contempla la ley, por la que cada un de ellas se rige; pudiendo,
entonces, un hecho - como el del ejemplo - generar una pluralidad de
responsabilidades ( responsabilidad penal del carabinero conductor por las fracturas
causadas al Decano; responsabilidad administrativa o disciplinaria del carabinero
que conducía en ejercicio de su cargo ( por no haberlo hecho en la forma debida),
responsabilidad civil del carabinero conductor para repararle los daños causados al
vehículo del Decano y responsabilidad civil del Fisco-Carabineros de Chile
propietario del vehículo policial e institución por cuenta de quién el carabinero
conducía el móvil en resguardo del orden y seguridad pública.

La referida independencia de responsabilidades tiene una consagración positiva en

la ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. En efecto, su artículo 120 señala: “La
sanción administrativa es independiente de la responsabilidad civil y penal y, en
consecuencia, las actuaciones o resoluciones referidas a ésta, tales como el archivo
provisional, la aplicación del principio de oportunidad, la suspensión condicional del
procedimiento, los acuerdos reparatorios, la condena, el sobreseimiento o la
absolución judicial no excluyen la posibilidad de aplicar al funcionario una medida
disciplinaria en razón de los mismos hechos”.
 LA NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO COMO EFECTO NEGATIVO OBJETIVO DEL
PRINCIPIO DE JURIDICIDAD
Este segundo efecto o consecuencia que se sigue de la infracción al principio de
juridicidad administrativa opera, por disposición constitucional, sobre el acto
contraventor o vulnerador del mismo. Es por ello que, por la doctrina, suele hablarse
del efecto negativo objetivo (o sobre el acto) del principio de juridicidad para
referirse a la nulidad de derecho público del acto.
Sobre este efecto, volveremos detalladamente al estudiar el acto administrativo y,
concretamente, su extinción por nulidad. Sin perjuicio de ello, a continuación una
serie de precisiones generales sobre esta institución.

- Concepto de Nulidad de Derecho Público:

Sanción que opera sobre el acto jurídico de un órgano de la Administración del
Estado o acto administrativo dictado sin sujetarse o conformarse a la Constitución y
a las leyes, consistente en privar de validez al mismo.
En ausencia de concepto legal, la E. Corte Suprema, en sentencia de 25 de junio
de 2015, dictada en causa rol N° 2850-2015, definió a la nulidad de derecho
público como: “… la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los
órganos del Estado en los que faltan algunos de los requisitos que el ordenamiento
jurídico establece para su existencia y validez…”.

- Fuente o Estatuto Jurídico de la Nulidad de Derecho Público:

Esta nulidad está consagrada en el artículo 7° de la Carta Fundamental, en los
siguientes términos: “ los órganos del Estado actúan válidamente previa
investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que
prescriba la ley. Todo acto en contravención a este artículo es nulo “.

- Características del Estatuto Jurídico de la Nulidad de Derecho Público:

Escasa densidad normativa por falta de disposiciones específicas de rango legal que
la regulen tratándose de los actos de los órganos de la Administración del Estado (
actos administrativos), lo que trae como consecuencia que la teoría general de la
nulidad de derecho público de los actos administrativos tenga como importante
fuente, en ausencia de normas en la Constitución y la ley, a la doctrina y la
jurisprudencia, con la variabilidad, mutabilidad y falta de fuerza obligatoria general
que caracterizan a estas fuentes del Derecho.
El estudio detallado de esta nulidad tendrá lugar con ocasión del tratamiento de la
teoría general del acto administrativo y sus causales de extinción.

El PRINCIPIO DE TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

La vigencia efectiva del principio de juridicidad impone la existencia de un conjunto

de mecanismos de control, a través de los cuales se puede asegurar eficazmente el
respeto de los derechos de las personas y el sometimiento de los órganos públicos
al ordenamiento jurídico.

Así se consagra el mecanismo del control jurisdiccional de la juridicidad a la que

deben someterse los órganos de la Administración del Estado, esto es, el ejercido
por los órganos integrantes del Poder Judicial.

Serán los tribunales de justicia, en consecuencia, los encargados de controlar la

acción administrativa del Estado y a quiénes la realizan, de una manera mucho más
amplia e intensa de la que realizan sobre la acción y actividad de los particulares.
Frente a ese control judicial, los órganos-sujetos de la Administración gozan de
privilegios y excepciones en el tratamiento de sus asuntos.

De esta manera, si toda actuación de los órganos administrativos debe estar

juridificada, necesariamente todas estas actuaciones cualquiera que sea su
naturaleza pueden ser judicializadas. Están sometidas a la tutela judicial efectiva del
tribunal que determine la ley y para activar dicha tutela las personas cuentan con el
derecho fundamental a la acción o recurrir al tribunal consagrado por el artículo 19
N° 3, en relación con el artículo 38, de la CPE.

El PRINCIPIO DE GARANTÍA PATRIMONIAL o INDEMNIDAD PATRIMONIAL.

Este principio surge de lo estatuido por el art. 19 N° 24 de la CPE, que comprende no
solo el resguardo del derecho de propiedad, sino de todo otro derecho subjetivo de
contenido patrimonial ( privados o públicos) frente a su privación o lesión. En
resguardo de este principio existe la institución de la expropiación ( expropiación
forzosa lícita de un bien por causa de utilidad pública o interés general) y de la
responsabilidad ( lesión o daño patrimonial ilícito que tiene lugar de forma
incidental ).

El PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD.

El principio de subsidiaridad, por su parte, se encuentra consagrado igualmente en

el artículo 1º de la CPE: “El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a
través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada
autonomía para cumplir sus propios fines específicos”.

Este deber persigue garantizar la libertad del individuo cuando, en su ejercicio, ha

tenido lugar la creación de asociaciones, organizaciones, entidades o grupos; y la de
éstos de regirse por sus propios estatutos, sin que el ejercicio de las funciones
estatales puedan coartar el ejercicio de su autonomía. Siguiendo al Profesor
Alejando Silva Bascuñán, este principio importa: “ que el Estado no tome a su cargo
lo que pueden en buenas condiciones realizar las personas y los entes colectivos y, a
la inversa, la obligación del Estado de proveer a la satisfacción de las necesidades
colectivas, en cuanto los particulares en posibilidades de lograrlas “. Este principio,
por lo tanto, en un sentido negativo importaría para el Estado un deber de no
intervención en la esfera de actuación propia de los individuos y sus organizaciones
intermedias y, en sentido positivo, un deber de garantizar su existencia y autonomía
para el cumplimiento de sus fines.

El PRINCIPIO DE SERVICIALIDAD.

Se reconoce el principio de servicialidad del Estado frente a la persona

como uno de aquellos básicos de nuestro sistema sobre la base de lo señalado por
el art. 1 CPE, cuyo tenor es el siguiente: “ El Estado al servicio de la persona humana
y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las
condiciones sociales que permitan a todos y cada una de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor realización material y espiritual posible, con pleno
respecto a los derechos y garantías que esta Constitución establece”.

Este deber de servicio explica el porqué de la intervención del Estado, a

través de una acción estatal positiva, permanente y continua, en una amplio
espectro de la vida social ( concretamente, a través de la función de
administración); pues, en virtud de su existencia, debe cumplir con contribuir a crear
las condiciones en la realidad territorial nacional, regional, provincial y comunal que
permitan a todos los individuos que integran la comunidad nacional, sin
discriminación, su mayor realización material y espiritual posible.

Para un sector de la doctrina ( Profesores de la Facultad de Derecho U de Chile:

Rolando Pantoja y Luis Cordero ) este principio de servicialidad del Estado, que pone
en el centro a la persona y al Estado a su servicio, constituiría una garantía de buena
fe, lealtad y honestidad en las relaciones del Estado con las personas; por lo que
este principio serviría de base al denominado principio del Derecho Administrativo
de la “confianza legítima” que informa la actuación de los órganos que integran la
Administración del Estado y de origen o creación jurisprudencial.

Este deber de servicialidad representa la razón de ser del Estado; su

incumplimiento, desde que se trata de un deber jurídico impuesto por la norma
fundamental, importa infracción a la Constitución, compromete su responsabilidad y
lo expone a sanciones.

PRINCIPIOS DE ORIGEN JURISPRUDENCIAL: CONFIANZA LEGÍTIMA Y

PROPORCIONALIDAD.

El principio de confianza legítima fue creado por la jurisprudencia administrativa de

la Contraloría General de la República y recogido por la jurisprudencia judicial de
nuestros Tribunales. Puede definirse como aquel principio que protege la seguridad
jurídica de quienes se relacionan con la Administración del Estado, considerando
ilegítimos los cambios arbitrarios e injustificados de criterios y de proceder por parte
de éstas.
El principio de proporcionalidad exige a la Administración Pública llamada a
conseguir ciertos fines de bien común y servicio a las personas el empleo de los
medios estrictamente necesarios y más adecuados para aquello. Se trata de una
prohibición de exceso en la actuación estatal en el ejercicio de potestades públicas
por parte del Estado y sus órganos.