Dimensión social Derecho Ambiental.Rubinzal- Culzoni, 2015.

SALUD PÚBLICA Y AMBIENTE (págs. 431 a 467)

Por: Dra. Silvia Nonna 1

Sumario:
I-Introducción- II. Salud pública. Salud, población y calidad de vida. Ambiente. Salud
ambiental. Ambiente, salud y políticas públicas.- III. La cuestión ambiental. Marco
Internacional. Institucionalidad ambiental. Evolución del marco regulatorio. Integración de
políticas públicas. IV. Derecho ambiental. Principios e Instrumentos. Organización normativa.
Derecho ambiental sostenible. Ley 2.797, un ejemplo de ley argentina. V. Incidencia de
especializaciones a nivel universitario en la temática. VI. Reflexiones finales.

I- INTRODUCCIÓN
Tener una vida larga es un deseo común del ser humano, desde ya que pensando que esa
vida sea saludable y permita desarrollarse en los distintos ámbitos que forman parte de la
misma. Una vida larga y saludable es una de las aspiraciones de toda persona y es también un
derecho. Se trata de vivir y hacerlo bien de modo de poder desarrollarse, interactuar, crecer y
completar otras aspiraciones y proyectos.
Conviene tener en cuenta que la salud de la población depende de varios y variados
factores, no sólo tiene que ver con el acceso a servicios médicos que pueda tener un individuo
sino también a cuestiones externas como el acceso a agua potable, condiciones de
saneamiento, la estructura edilicia de su vivienda y del lugar donde trabaja, y en general todo
lo relacionado con aspectos nutricionales que a su vez también dependen de otros factores
como la educación, el empleo, el ingreso y la economía.
Hay sin duda, una relación muy estrecha e interdependiente entre la salud y el ambiente.
En este capítulo se presentará un panorama general sobre esa relación y los condicionantes

1 Dra. Silvia Nonna. Doctora en Leyes de la Universidad de Buenos Aires. Abogada y Abogada Especialista en Recursos Naturales, Facultad
de Derecho UBA. Posdoctorado Facultad de Derecho UBA. Posgrado en Comercio Internacional de Hidrocarburos Facultad de Ingeniería
de la Universidad de Buenos Aires. Posgrado en Derecho Ambiental Universidad Austral. Environmental Research Fellow, the George
Washington University, Estados Unidos. Secretaria Académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Profesora
de Grado y Posgrado de Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Titular de Derecho Ambiental en la Universidad Abierta
Interamericana. Profesora invitada en posgrados de universidades públicas y privadas. Directora de programas de investigación. Ponente
en ámbitos nacionales e internacionales. Fue Directora General Técnica Administrativa y Legal de la Agencia de Protección Ambiental de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Entre 1999 y 2010 se desempeñó en distintos cargos para el organismo ambiental nacional. Fue
Directora del Registro Nacional de Residuos Peligrosos. Fue Coordinadora de la Unidad de Investigación y Desarrollo Ambiental de la
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Ha representado al país en reuniones internacionales. Fue asesora de la
Honorable Cámara de Diputados de la Nación. Se desempeñó en la actividad privada con consultora ambiental. Integró equipos de
auditoría para certificadoras internacionales. Autora de libros y numerosas publicaciones.

1
entre ambos, desde una perspectiva integral e introduciendo los determinantes de la salud y
algunos de los desafíos que plantea la salud pública.

II. SALUD PÚBLICA

1. Salud- Población- Calidad de Vida

Antes de abordar el tema salud pública, corresponde tratar de definir los términos
“salud” y “población”.
Para la Organización Mundial de la Salud “La salud es un estado de completo
bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”2.
Por su parte Población, de la palabra latina populatĭo, es el conjunto de personas que
habitan la Tierra o cualquier división geográfica de ella3. Es el conjunto de individuos de la
misma especie que ocupan una misma área geográfica.
Acompañando los cambios del contexto social y del político, la consideración y los
alcances de la salud y su relación con la población, han ido también cambiando a lo largo del
tiempo. Las expectativas son diferentes, la intensidad de la vida ha variado y sigue
permanentemente modificándose, son distintas las aspiraciones y las posibilidades de los
individuos que también van cambiando y todo evoluciona a ritmo similar pero de manera no
siempre equilibrada.
Muy relacionado con salud y población aparece otro concepto, el de “calidad de vida”
que para la OMS es "la percepción de un individuo de su situación de vida, puesto en su
contexto de su cultura y sistemas de valores, en relación a sus objetivos, expectativas,
estándares y preocupaciones”.4 En el concepto de calidad de vida se conjugan y relacionan
cuestiones como la salud física y la mental, las relaciones sociales, las creencias personales y
religiosas, el desarrollo cultural, la situación económica, la política, la vivienda, el trabajo.
En general cuando hablamos de calidad de vida, estamos pensando en una serie de
condiciones y situaciones que permiten hacer agradable la vida de uno o varios individuos.

2. Salud y ambiente

2
Preámbulo de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, adoptada por la Conferencia Sanitaria Internacional, celebrada en
Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados (Official Records of
the World Health Organization, Nº 2, p. 100), y entró en vigor el 7 de abril de 1948. La definición no ha sido modificada desde 1948.
3
22ª Edición del Diccionario de la Real Acdemia Española. En http://lema.rae.es/drae/?val=poblaci%C3%B3n
4
Ver cita 2

2
 Existe una estrecha relación entre la salud y el ambiente. El agua que bebemos, el aire
que respiramos, el espacio en el que nos movemos y desarrollamos, todo está relacionado con
la calidad de vida y en definitiva con nuestra salud. Las condiciones de salubridad del medio
son fundamentales para asegurar buena salud.
Según la OMS en su definición de “medio ambiente y salud”, dentro del concepto, se
incluyen tanto los efectos patológicos directos de las sustancias químicas, la radiación y
algunos agentes biológicos, así como los efectos en la salud y el bienestar derivados del
medio físico, psicológico, social y estático en general; incluida la vivienda, el desarrollo
urbano, el uso del terreno y el transporte.
Por su parte además, OMS define como salud ambiental a “aquella disciplina que
comprende aquellos aspectos de la salud humana, incluida la calidad de vida y el bienestar
social, que son determinados por factores ambientales físicos, químicos, biológicos, sociales y
psico-sociales.
Los seres humanos somos vulnerables a los cambios ambientales. Se pueden
identificar diferentes y varios efectos sobre la salud como consecuencia de factores
ambientales. Entre ellos:
 Enfermedades respiratorias como asma y alergias, provocadas por contaminación del
aire, exposición a material particulado, lluvia ácida.
 Cáncer provocado por agentes físicos, químicos y biológicos.
 Trastornos neurológicos de desarrollo por la presencia de metales pesados,
contaminantes orgánicos persistentes como los pesticidas, plaguicidas, dioxinas,
furanos y PCBs.
 Trastornos neurotóxicos y cáncer por contacto con plaguicidas
 Síndrome de muerte súbita en los bebes, déficit de peso al nacer, asma, mal
funcionamiento de los pulmones y en general insuficiencias respiratorias por la
exposición al humo del tabaco durante el embarazo de las madres
 Trastornos neurológicos y mal comportamiento, como así también falta de atención
por exposición a niveles de ruidos por sobre la normal tolerancia o por períodos
prolongados
 Hipoacusias temporarias o permanentes, severas o leves, por generación de ruidos
tanto audibles como no audibles
 Trastornos neuro psicológicos por vibraciones perceptibles y no perceptibles
 Congestión pulmonar, rinitis, por vientos y corrientes aéreas.

3
  Cambios de presión o disbarismo, frecuente en ciertos oficios
 Alteraciones fisiológicas y patológicas por exposición a emisiones electromagnéticas o
radicaciones no ionizantes, incluso discapacidad y hasta defunción por exposiciones a
electrocución
 Trastornos de visión por contaminación lumínica
La Agenda 215 aborda especialmente la necesidad de atención primaria de la salud de
la población y entre sus temas promueve que se integre con el logro de los objetivos de
desarrollo sostenible, teniendo en cuenta la cuestión ambiental. De las metas que se plantean
surge la vinculación de las mejoras de carácter sanitario, ambiental y socioeconómico con la
salud de la población lo que exige el desarrollo de actividades intersectoriales.
Entre las metas a alcanzar figuran:
 Identificación y evaluación de los riesgos para la salud relacionados con el
ambiente y el desarrollo
 Elaboración de una política de Salud Ambiental que incorpore principios y
estrategias para todos los sectores que se ocupan del desarrollo
 Comunicación y fomento de esta política en todos los niveles de la sociedad
 Aplicación de los programas de salud y ambiente bajo la premisa de la
participación
De toda la información y datos con los que se cuenta 6, no cabe duda de la relación que
existe entre el ambiente, determinados efectos, y la afectación de la salud. Tampoco cabe
duda que hay que atender esos datos y dedicar los mejores esfuerzos para prevenir y para
revertir muchas situaciones. De eso debe ocuparse el sector público en la medida de sus
posibilidades y a través de las instituciones y organizaciones que propendan a esos fines.

3. Salud Pública
El concepto de salud pública ha ido evolucionando y ampliándose, se ha modificado
en concepto de salud y fundamentalmente su relación no sólo con cuestiones referidas a la
salud del sujeto sino también con los concomitantes externos que lo condicionan y en especial
con el ambiente en el que se desenvuelve y desarrolla.

5
Agenda 21 (por alusión al Siglo XXI) es una lista detallada de asuntos que requieren atención que forma parte del Programa 21. El
Programa 21 fue aprobado en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Junio de 1992, es un acuerdo de
las Naciones Unidas para promover el desarrollo sostenible y se firmó junto con la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el
Desarrollo. Es un plan detallado de acciones a llevarse a cabo a nivel mundial, desde lo nacional y local.
6
http://www.who.int/features/factfiles/environmental_health/environmental_health_facts/es/index.html

4
 Hablando de servicios de salud, suelen diferenciarse distintas etapas de “intervención”.
Tomando dos indicadores como son la enfermedad y la salud y el sujeto sobre el cual se
trabaja o interviene.
Así se habla de Intervención Preventiva Primaria – IPP, que es la que se lleva a cabo
antes de que aparezca la enfermedad, apunta a prevenir esto es a proteger en forma previa y a
tener en cuenta los factores que pueden llegar a generar la enfermedad. Desde ya que la mejor
intervención en esta etapa sería la de ofrecer las mejores condiciones de vida para evitar la
enfermedad, y tiene que ver con condiciones sociales y económicas, además de las
preventivas específicas. Es en esta etapa en la que la protección del ambiente constituye uno
de los pilares del éxito en la prevención.
Por su parte, la Intervención Preventiva Secundaria – IPS, aparece cuando se
manifiesta de alguna manera la enfermedad, se trata de evitar que siga desarrollándose y
afectando al sujeto intervenido. Este segundo tipo de intervención también puede considerarse
preventivo ya que apunta a actuar pronto y evitar el desarrollo de la enfermedad y el daño
concreto que produce. El mejoramiento de la situación ambiental contribuye de manera
decisiva en esta etapa.
Finalmente, la Intervención Preventiva Terciaria – IPT, llega en la etapa en la que el
sujeto a intervenir ya está enfermo, pero lo que se intenta es evitar que ese daño ya producido
avance como así también se intenta reducirlo.
En todos los casos, y sin ninguna duda, estamos hablando de prevención, concepto
muy ligado al principio ambiental que a su vez está relacionado directamente con el principio
precautorio7.
La salud ambiental es parte de la salud pública, la cual se ocupa de impedir las
enfermedades, prolongar la vida y fomentar la salud. Tiene que ver con el equilibrio ecológico
que debe existir entre el hombre y su medio de modo de garantizar su bienestar.
Algunos autores dicen que al hablar de salud ambiental … “nos referimos tanto al
estudio de los agentes ambientales que pueden producir alteraciones sobre la salud de las
poblaciones humanas, como al diseño y puesta en marcha de estrategias de intervención
encaminadas a contener con ese problema”.8
La Organización Mundial de la Salud indica que salud pública es “aquella disciplina
que comprende aquellos aspectos de la salud humana, incluida la calidad de vida, que son
determinados por factores ambientales físicos, químicos, biológicos, sociales y psicosociales.

7
Ver próximo punto IV.1.
8
Lopez Acuña, D. D. González de León y A.R. Moreno Sánchez. La salud ambiental en México. Universo Veintiuno 1987.

5
También se refiere a la teoría y práctica de evaluar, corregir, controlar y prevenir aquellos
factores en el medio ambiente que pueden potencialmente afectar adversamente la salud de las
presentes y futuras generaciones”. 9

4. Salud ambiental
Los ambientes naturales como así también lo construido, el aire que respiramos, el
agua que bebemos, las sustancias con las que convivimos, los residuos que generamos y las
interacciones que existen entre la genética humana y el entorno influyen en nuestra vida. Hay
factores de riesgo ambiental que pueden causar enfermedades. La salud ambiental estudia el
impacto de lo que nos rodea en nuestra salud.
Entendiendo que la salud ambiental es muy amplia en su alcance, se suele dividir en
distintas áreas. Entre otras, ellas son:
 Calidad del aire
 Calidad del agua
 Protección de los alimentos
 Control de ruido
 Control ambiental de las áreas recreativas
 Calidad de la vivienda
 Control de vectores
 Protección contra la radiación
 Gestión de los residuos sólidos
 Gestión de residuos peligrosos
Todas estas áreas están íntimamente relacionadas e interactúan e se intercondicionan
con la cuestión ambiental.

5. Ambiente, salud y políticas públicas

Si tuviéramos que identificar los factores ambientales que básicamente pueden afectar
la salud deberíamos comenzar por el abastecimiento de agua potable y el saneamiento, la
vivienda, la alimentación, la contaminación ambiental, el empleo de productos químicos y su
eliminación. Todas cuestiones reguladas por normas específicas cuyo cumplimiento y en
especial la aplicación por la autoridad pertinente, debe ser eficaz y permanente de manera de
garantizar la calidad del ambiente y en definitiva la vida saludable de la población.

9
Revista Panamericana Salud Pública. Vol. 7 Nº 3

6
 10
La Organización Panamericana de la Salud siguiendo lo dispuesto por la OMS
divide la problemática de la salud en dos vertientes, la relacionada con el saneamiento básico
y la relacionada con la calidad ambiental.
Y siguiendo esa división, clasifica los riesgos en “Tradicionales” y “Modernos”. Los
riesgos tradicionales están vinculados a la pobreza y el insuficiente desarrollo y entre estos
ubica la falta de abastecimiento de agua potable y alcantarillado, el servicio de limpieza
urbana. Entre los modernos identifica a aquellos que están relacionados con el desarrollo pero
que también significan exposición a peligros como la contaminación del agua, atmosférica,
sonora, vehicular, industrial, entre otras.
La salud pública debe ocuparse de la protección y mejora de la salud de las
comunidades a través de la educación, la promoción de estilos de vida saludables, y la
investigación para la prevención de enfermedades y lesiones. En general, la salud pública se
ocupa de la protección de la salud de poblaciones enteras. Estas poblaciones pueden ser desde
pequeñas como un barrio o un municipio a grandes como una provincia e incluso un país
entero.
Profesionales de la salud pública analizan el efecto sobre la salud de la genética, la
elección personal y el medio con el fin de desarrollar programas que protejan la salud de su
familia y la comunidad. Tratan de prevenir problemas ocurran o minimizar los efectos de esos
problemas sobre la salud.
Salud pública implica la implementación de programas educativos, el desarrollo de
políticas, la administración de los servicios, la regulación de los sistemas de salud y de
algunos profesionales de la salud, y la realización de la investigación. Se relaciona también
con la equiparación de la salud para todos, y representa la lucha por la equidad de la atención
sanitaria, la calidad y la accesibilidad.
El campo de la salud pública abarca varias disciplinas académicas y comprende
básicamente las siguientes áreas:
• Ciencias del Comportamiento o Educación para la Salud:
Apunta a enseñar a la gente a tomar decisiones saludables y se implementa a través de
programas educativos que promuevan estilos de vida saludables y de prevención de
enfermedades. Alcanza también a la promoción del uso más eficaz de los servicios de
salud, a la adopción de prácticas de autocuidado.
• Bioestadística:

10
http:www.paho.org

7
A través de la bioestadística se pueden identificar ciertas tendencias de salud que
permitan impulsar medidas que pueden salvar vidas.
• Servicios médicos de emergencia:
Se trata de garantizar un sistema de atención de emergencia que funcione, incluye los
paramédicos, técnicos y médicos de emergencia, ambulancias seguras y equipadas.
Básicamente a que la comunidad tenga acceso a la atención de la emergencia.
• Salud ambiental:
Atiende a los factores de riesgo ambientales que pueden causar enfermedades, la salud
ambiental estudia el impacto de lo que nos rodea en nuestra salud.
• Epidemiología:
La epidemiología ayuda a determinar la causa de la enfermedad o lesión, cuáles son
los riesgos, que está en riesgo, y la forma de evitar nuevas incidencias. Algunos de los
descubrimientos relacionados con la salud más importantes de la historia están
relacionados con la epidemiología.
• Administración de Servicios de Salud:
El área de administración de los servicios a través de la cual se planifica, organiza,
formula y analiza la situación y las posibilidades, combina la política, los negocios y la
ciencia en la gestión de los recursos humanos y financieros necesarios para prestar
servicios eficaces de salud pública.
• Salud Materno-Infantil:
Es el área que se ocupa de las mujeres, de los niños y sus familias a través de la
educación y la investigación. El acceso a la información y métodos anticonceptivos, la
promoción de la salud de una mujer embarazada y del niño por nacer, y el fomento de
la vacunación para los niños, son parte de la salud materna e infantil.
• Nutrición:
Se ocupa de promover una alimentación saludable y ejercicio regular, de investigar el
efecto de la dieta en las personas mayores, de la enseñanza de los peligros por tipo o
exceso de determinados alimentos. Abarca la combinación de la educación y la ciencia
para promover la salud y prevención de enfermedades.
• Salud Pública Prácticas de Laboratorio:
La práctica de laboratorio es esencial para la salud pública. En los laboratorios
profesionales como bacteriólogos, microbiólogos, bioquímicos y prueban las muestras
biológicas y ambientales con el fin de diagnosticar, prevenir, tratar y controlar las
enfermedades infecciosas en las comunidades.

8
 • Políticas y Práctica de Salud Pública:
La salud pública es un campo interdisciplinario y profesionales de muchas disciplinas
trabajando en conjunto desde la prevención, en el análisis de situación y la
planificación de mejoras con metas alcanzables y cumplibles, nos permiten pensar en
el logro de una salud equitativa y equilibrada.
Pensar en políticas públicas es imprescindible, pensarlas además para que las mismas
se enmarquen en el concepto de saludables, que sean programadas y planificadas y mucho
más aún que sean implementables y alcanzables constituye un enorme desafío que vale la
pena recorrer.
Resulta fundamental reconocer la importancia de los factores ambientales para diseñar
políticas adecuadas que además colaborarán en la reducción del gasto asistencia en salud y
por supuesto mejorarán la productividad del país.

III. LA CUESTIÓN AMBIENTAL 11

1. Marco Internacional
El tema ambiental se reafirma en la Declaración de Río, como una dimensión del
desarrollo que incluye el crecimiento económico y social. La Cumbre de la Tierra en 1992
impulsa un nuevo régimen ambiental internacional, compuesto por una nueva generación de
acuerdos ambientales multilaterales.
Por su parte, la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible transita los
hitos del Derecho Ambiental Internacional reconociendo entre los grandes problemas a
resolver la erradicación de la pobreza, reafirmando el compromiso con el desarrollo
sostenible. A los efectos de alcanzar esos objetivos resalta la necesidad de contar con
instituciones internacionales y multilaterales más eficaces, democráticas y responsables de sus
actos.
Esta nueva era ambiental e institucional por la que estamos avanzando, plantea
imperativos adicionales y diferenciados de gestión ambiental global y por ende de necesaria y
permanente cooperación internacional y promoción de aportes multisectoriales sinérgicos.

2. La Institucionalidad Ambiental
En Estocolmo 1972, la Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el
Medio Humano, reconoció la necesidad de adoptar "medidas a gran escala sobre el medio" y
11
Nonna Silvia. Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental. Editorial Estudio. Buenos Aires, 2008.

9
se hizo un llamado al respecto. En respuesta a ese llamado, los gobiernos de los países en vías
de desarrollo, en mayor o menor medida, iniciaron un proceso de incorporación del tema
ambiental en las esferas administrativas y legislativas, lo que ha dado lugar a políticas
ambientales por medio de diversas iniciativas legales, técnicas, institucionales y económicas.
En relación con la administración pública del Estado, la gestión ambiental en los años
setenta fue encomendada a órganos sectoriales, luego a entidades ambientales a nivel
subsecretarías o vice ministerios adjuntos al sector salud y llegando a los años ochenta, al
desarrollo urbano.
En algunos casos, la gestión ambiental se abordó desde una perspectiva de
planificación, mediante un enfoque intersectorial, bajo la forma de asesorías de alto nivel,
cercanas a los poderes ejecutivos (consejos, comisiones o secretarías asociadas a los
ministerios de planificación o a las secretarías de las presidencias).
Por otra parte, los años ochenta fueron años de dificultades para esta gestión debido a
los procesos de ajuste que se produjeron como consecuencia de la crisis económica que
golpeó a la región, dando como resultado una evidente disminución de la capacidad tanto
pública como privada para frenar el deterioro ambiental de ecosistemas críticos y para
controlar la contaminación.
El impulso hacia la institucionalidad ambiental moderna en los países de la región de
América Latina y el Caribe se produjo a partir de la Cumbre de la Tierra en 1992, cuando los
países, mayoritariamente, crearon ministerios como autoridades máximas de ambiente, en el
marco de un proceso encaminado a dotar a la gestión ambiental de la integración que requiere
para ser eficiente.
También los nuevos acuerdos internacionales globales surgidos de la Conferencia de
Río en 1992 generaron una serie de cambios institucionales importantes y nuevos mecanismos
de cooperación. Los avances en materia institucional también se han proyectado en las
instancias supranacionales de integración y cooperación subregional, a partir de la generación
de espacios específicos de discusión y trabajo.
En América del Sur, particular y puntualmente, esta evolución también ha tenido lugar
dentro del acuerdo comercial del Mercado Común del Sur – MERCOSUR, del que Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay son parte. En 1995, posteriormente al Tratado de Asunción que
en 1991 creó el MERCOSUR, se conformó el subgrupo de trabajo sobre medio ambiente. En
Junio de 2004 ha entrado en vigor el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del
MERCOSUR, instrumento jurídico que consagra la recepción de la materia ambiental en
dicho ámbito de integración.

10
 Existe un denominador común entre todos los países de la región en cuanto a la
dificultad para implementar las políticas públicas, debido a las restricciones que han resultado
del proceso de reforma estructural que viene limitando la potencia regulatoria del Estado. Se
ha ido implantando un modelo de arquitectura institucional en el que predomina una suerte de
competencia entre distintos organismos o sectores gubernamentales, falta en general, una
visión estratégica común y en consecuencia la capacidad decisional está dispersa y hasta a
veces, es motivo de confrontación.

3. Evolución de los marcos regulatorios

La misma evolución reflejada en el aspecto institucional, se identifica en los marcos
regulatorios ambientales que experimentaron un proceso de evolución desde la celebración de
la Conferencia de Río.
Esta Conferencia impulsó el desarrollo y la aplicación de la legislación ambiental, una
de cuyas mayores urgencias es la necesidad de ponerse a tono con los nuevos instrumentos
internacionales.
La mayoría de las Constituciones de los países de la región latinoamericana han
dedicado muchas disposiciones a la protección del ambiente y al desarrollo sostenible.
Los preceptos constitucionales han creado las condiciones para que los tribunales de justicia y
otros organismos que participan en las funciones jurisdiccionales del Estado comiencen a
jugar un papel más relevante en la protección del ambiente.
La responsabilidad civil, administrativa y penal por daños al ambiente ha sido
establecida en algunas legislaciones nacionales, se han habilitado una serie de acciones para el
resguardo de los derechos ambientales, como lo son la acción popular, la acción de tutela o el
recurso de amparo, entre otros abriendo así nuevos espacios de participación de la ciudadanía
en la defensa del ambiente.
Entre los temas que presentan mayores avances legislativos en la última década en
América Latina y el Caribe se destacan: el ordenamiento territorial; la evaluación de impacto
ambiental; las tasas de contaminación y otros instrumentos económicos; los mecanismos de
participación ciudadana y las limitaciones al dominio por razones ambientales; la
responsabilidad por daño ambiental; los nuevos delitos y penas; la consagración de acciones
judiciales de defensa ambiental.

11
 Sin embargo, pese a los aspectos positivos relacionados con la normativa ambiental, la
experiencia ganada en las últimas décadas 12 permite afirmar que para los países en desarrollo
el reto consiste en fortalecer las capacidades para hacer cumplir la legislación. Esa necesidad
amerita una cuidadosa evaluación que considere la capacidad efectiva del país para asumir las
obligaciones adquiridas y de precisar sus implicancias ambientales, económicas, comerciales
y sociales.
Muchos de los más importantes cambios jurídicos se han dado en el campo
constitucional. Esto significa que se han establecido las bases necesarias para el desarrollo de
la legislación ambiental. Los cambios jurídicos han sido hechos en la dirección y con los
contenidos apropiados. Los esfuerzos realizados han estado dirigidos, por lo general, a dotar a
nuestros países de la legislación propiamente ambiental que requerían. Esto se ha llevado a
cabo mediante la sanción de leyes generales o “marco” que incorporan principios de la
política ambiental nacional y establecen los principales instrumentos para su aplicación.
Sin embargo, no todas las normas aludidas son autosuficientes y pueden ponerse en
ejecución sin la necesidad de otras que las complementen para ese efecto. La mayor parte de
las disposiciones contenidas en las leyes que integran los sistemas jurídicos nacionales de la
región, requieren de reglamentos y de normas técnicas para su aplicación, y la falta de
desarrollo de estas disposiciones complementarias determina la incipiente eficacia de las
normas.
Por otra parte, la aplicación administrativa de la legislación ambiental es un componente
de mucha importancia de la gestión ambiental. Los mandatos otorgados a la administración
para velar por la aplicación de la legislación ambiental se han incrementado como así también
las funciones asignadas a los organismos encargados de la aplicación. Este incremento, en la
mayoría de los casos, no ha sido acompañado de la asignación de los recursos humanos,
técnicos y financieros necesarios para inspeccionar y vigilar la aplicación de lo normado que
permita actuar de una manera más eficiente e inmediata.
En cuanto a los avances en la aplicación de la legislación ambiental en la vertiente
judicial, también pueden señalarse grandes avances en los últimos años. Pero existen algunos
obstáculos a esta creciente aplicación judicial de la legislación ambiental, como los precarios
recursos con los que tribunales de justicia afrontan sus cada vez más numerosos deberes.

4. Integración de políticas públicas

12
Atento el tiempo transcurrido desde la publicación del libro citado, se ha modificado “última década” por últimas décadas.

12
 Tradicionalmente, las políticas macroeconómicas y las políticas sectoriales - salud,
educación, agricultura, minería y otras- han tomado muy poco en cuenta la dimensión
ambiental. En el último tiempo, se han registrado avances y también retrocesos en el proceso
de integración de las políticas ambientales a las políticas sectoriales.
En general, la incorporación del concepto de uso sostenible de los recursos y
conservación del ambiente en las diferentes áreas de la producción y de los servicios es
incipiente en todos los países de la región. Lo mismo sucede en aquellos sectores que
aprovechan directamente la biodiversidad o manejan los elementos que la sustenten, como el
agropecuario, el forestal, el pesquero y el de recursos hídricos.
Asimismo, junto a la autoridad ambiental principal, numerosas agencias públicas
ejercen con frecuencia mandatos en la administración de los recursos naturales renovables que
muchas veces se superponen, generan conflictos institucionales y no permiten establecer
responsabilidades claras cuando aparece algún problema que no ha sido previsto o que no ha
podido solucionarse adecuadamente en tiempo y forma.
Por su parte, existen rasgos del actual contexto internacional que no son ajenos a los
países en desarrollo, que resultan significativos para la definición de las políticas públicas
ambientales. Tal es el caso de la creciente importancia de la educación como factor de
movilidad social, equidad y desarrollo socioeconómico, como así también la cada vez más
creciente presencia y participación de actores privados y de organizaciones no
gubernamentales.

IV. DERECHO AMBIENTAL

El Derecho Ambiental es el conjunto de normas que regula el ambiente. Está integrado
por la normativa que regula por un lado el uso racional de los recursos naturales, como así
también la que regula las actividades que el hombre lleva a cabo para modificarlos y
transformarlos en recursos culturales, alcanzando también los efectos que se producen de esa
modificación e incluyendo los residuos generados a partir de esa transformación.
El derecho ambiental surge de la necesidad de garantizar el uso racional de los
recursos naturales, de asegurar el aprovechamiento de los bienes naturales tanto en el presente
como a futuro, de proteger el entorno en el que nos desenvolvemos, todo en un marco de
desarrollo sostenible.
Para garantizar la eficacia del derecho ambiental deben articularse algunas cuestiones
fundamentales que además deben reflejarse en las normas que lo integran. El derecho

13
ambiental debe apuntar a cumplir objetivos claros, basados en principios sólidos y a través de
instrumentos concretos e utilizables.
Hoy sin duda hay consenso que el Derecho Ambiental existe y ha alcanzado un
importante desarrollo. Es una nueva disciplina que se relaciona con todas las ramas del
derecho. El reconocimiento del derecho a vivir en un ambiente sano y a desarrollarse de
manera sostenible está receptado a nivel internacional, regional, local en todos los países.

1. Principios del Derecho Ambiental

Los principios del derecho ambiental son los pilares sobre los cuales se estructura la
normativa ambiental. Deben ser claros, concretos pero a la vez flexibles de modo que
permitan adaptarse a la dinamicidad del ambiente y de las cuestiones que se le relacionan.
Los principios ambientales son guía para la interpretación de la norma, como así
también para su implementación, aplicación y exigencia de cumplimiento.
Tomando como base la Declaración de Río sobre Medio Ambiente de 199213, se
destacan los principios ambientales que siguen:
 Soberanía: Los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos
según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar
porque las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen
daños al ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la
jurisdicción nacional.
 Cooperación Internacional para la protección del ambiente: Todos los países, grandes
o pequeños, deben ocuparse con espíritu de cooperación y en pie de igualdad de las
cuestiones internacionales relativas a la protección y mejoramiento del medio.
 Desarrollo Sostenible: que permita garantizar el principio de equidad
intergeneracional. Integra coordinadamente las dimensiones económica, social y
ecológica. Los requisitos fundamentales son: la erradicación de la pobreza, la
modificación de pautas insostenibles de producción y consumo y la protección y
ordenación de la base de recursos naturales para el desarrollo social y económico.
 Prevención: las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en
forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el
ambiente se pueden producir.

13
Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992.

14
  Precaución: cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de
información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación
del ambiente.
 Responsabilidad y recomposición del daño ambiental: Corresponde a los estados
establecer normas que permitan la indemnización de las víctimas de la contaminación
ambiental. Quien contamina debe pagar.
 Acceso a la Información y Participación Ciudadana: Los estados deberán facilitar y
fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información
a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos.

2. Instrumentos de política ambiental

Habiendo establecido los objetivos, basados en principios ambientales, la norma
requiere además proveer a quienes deben cumplirla y aplicarla, de los instrumentos o
herramientas necesarios para tornarla eficaz.
Los instrumentos de la política ambiental buscan modificar el comportamiento de los
alcanzados por las normas como así también asegurar la coherencia de las acciones de esos
sujetos con los objetivos previstos por la norma.
Entre las principales herramientas de la política ambiental como instrumentos eficaces
de implementación normativa, hay coincidencia en destacar:
 Ordenamiento ambiental del territorio:
Desarrolla la estructura de funcionamiento global del territorio teniendo en cuenta
los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos
y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso
ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima
producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima
degradación y desaprovechamiento y promover la participación social, en las
decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.
En la localización de las distintas actividades antrópicas y en el desarrollo de
asentamientos humanos, se deberá considerar algunas variables como: la vocación de
cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la sustentabilidad social,
económica y ecológica; la distribución de la población y sus características

15
 particulares; la naturaleza y las características particulares de los diferentes biomas; las
alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las
actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales; la
conservación y protección de ecosistemas significativos.14
 Información Ambiental
Vale destacar el Principio 10 de la Declaración de Río 92: “el mejor modo de tratar
las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos
interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá
tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan
las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las
actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de
participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y
fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información
a disposición de todos....”.
Como así también la Agenda 2115 que en su párrafo 23.2. establece que “...toda
persona, grupo u organización debería tener acceso a la información relativa al
medio ambiente y el desarrollo con que contarán las autoridades nacionales, incluso
a la información acera de productos y actividades que tuvieran consecuencias
importantes para el medio ambiente o hubiera probabilidades de que las tuvieran, así
como a la información sobre las medidas de protección del medio ambiente”.
 Educación Ambiental
La educación ambiental constituye el instrumento básico para generar en los
ciudadanos, valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente
equilibrado, propendan a la preservación de los recursos naturales y su utilización
sostenible, y mejoren la calidad de vida de la población.
Se trata de un proceso continuo y permanente, sometido a constante actualización
que, como resultado de la orientación y articulación de las diversas disciplinas y
experiencias educativas, deberá facilitar la percepción integral del ambiente y el
desarrollo de una conciencia ambiental.
 Evaluación de Impacto Ambiental
Toda obra o actividad que sea susceptible de degradar significativamente el
ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población,

14 Siguiendo lo establecido por la Ley 25.675 de Política Ambiental Nacional. B.O. 28/11/02. Argentina.
15 Ver cita 5.

16
 deber ser sometida a un procedimiento previo de evaluación del impacto que esa
actividad producirá sobre el ambiente.
La EIA es un procedimiento técnico administrativo que se utiliza para identificar,
prevenir e interpretar los impactos ambientales de un proyecto que, en caso de ser
ejecutado, pueda producir en su entorno.
Sólo habiendo previamente identificado modificaciones y complicaciones que la
actividad pueda generar sobre el ambiente, se podrán ya sea evitar impactos o, en su
caso, minimizarlos o evitarlos para poder contar con la autorización pertinente. Podrá
también como resultado de la EIA no autorizarse la ejecución la obra o actividad
propuesta.
 Participación Ciudadana
Íntimamente relacionado con la educación ambiental y la información ambiental, el
instrumento de la participación ciudadana apunta al derecho que tiene toda persona a
opinar en los procesos de toma de decisión y en segunda instancia al acceso a la
justicia en relación con el daño ambiental de incidencia colectiva.
Toda persona debe tener el derecho a opinar en procedimientos relacionados con la
protección del ambiente, sean estos de incidencia general o particular y de alcance
general. Especialmente deberá asegurarse la participación en los procedimientos de
evaluación de impacto ambiental y la planificación del ordenamiento territorial. Las
autoridades deben institucionalizar procedimientos de consulta o audiencias públicas
previos a la autorización de actividades que puedan producir efectos negativos sobre el
ambiente.
“El proceso de participación ciudadana debe interpretarse como una oportunidad
de decisión participativa basada en la discusión constructiva, la colaboración y
búsqueda de consenso que a la vez otorga amplia legitimación a las decisiones de las
autoridades.” 16

3. Organización Normativa
Haciendo una rápida mirada a los distintos ordenamientos podemos simplificarlo la
organización de las normas ambientales en el esquema que sigue:
- Normas de organización, las que se refieren a la administración ambiental y las
funciones que ella tiene.

16
Nonna Silvia y otros. Ambiente y Residuos Peligrosos. Editorial Estudio, Buenos Aires, 2011.

17
 - Normas que regulan técnicas jurídicas de protección o instrumentos / herramientas para
la política ambiental, como Evaluación de Impacto Ambiental, Ordenamiento
Territorial, Incentivos e Instrumentos Económicos, Control de Actividades Antrópicas,
entre otras
- Normas que regulan específica y particularmente elementos del ambiente, aire, agua,
suelo, fauna, flora, áreas protegidas, bosques, entre otros.
- Normas que garantizan derechos individuales, educación ambiental, información
ambiental, participación ciudadana, entre otros
- Normas generales o marco
- Normas de fondo, que incluyen figuras delictivas y sanciones penales
- Normas procedimentales administrativas
No cabe duda alguna que la dispersión tanto en categoría como alcance de las normas
ambientales que hoy existen, no nos aseguran el respeto de las reglas del equilibrio natural
que permitan garantizar la integridad y renovación de los sistemas naturales, ni la
organización y administración racional y armonizada de acciones y actividades de modo que
sea posible disfrutar hoy un ambiente equilibrado pero que además sea sostenible y perdure
para las próximas generaciones.
Por otra parte, se puede afirmar que el ya consagrado derecho ambiental existe, se ha
desarrollado y sigue desarrollándose, y se está consolidando en el “antes” para no tener que
llegar a lamentar el daño, en la línea del refrán que nos dice que “es mejor prevenir que
curar”.17

4- Derecho Ambiental Sostenible 18

Solemos hablar del Desarrollo Sostenible y lo definimos como aquél que permite la
satisfacción de las necesidades presentes sin sacrificar la de las generaciones futuras.
Ahora bien: ¿Puede el Derecho ayudarnos a alcanzar el Desarrollo Sostenible? La
respuesta será positiva en la medida que también estemos hablando de Derecho Sostenible. y
la respuesta debe darse desde un enfoque pragmático, desde la realidad y la actualidad, desde
una sincera visión de la situación de las normas vigentes, su alcance efectividad y de su
cumplimiento y exigibilidad.

17
El ya indiscutiblemente nacido -y en pleno desarrollo- derecho ambiental, que requiere de una participación activa de la judicatura, la
que si bien de alguna manera pudiera afectar el clásico principio de congruencia, en definitiva se traduce en un obrar preventivo acorde
con la naturaleza de los derechos afectados y a la medida de sus requerimientos. En el nuevo marco procesal es papel irrenunciable del
juez el que hace a su participación activa con miras a la prevención del daño ambiental, donde debe buscarse "prevenir más que curar”.
Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (Argentina). Pinini de Perez c/Copetro. 19/5/1998.
18
Nonna Silvia. Normativa Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires. EUDEBA. 2012.

18
 “Así diremos que las normas deben ser sostenibles. Y una norma es sostenible cuando
tiene fundamentos, cuando además puede y debe cumplirse. En la medida que la norma es
cumplible también es exigible.
Pero, no siempre las normas son cumplibles ya sea total o parcialmente. Y en tal medida
tampoco podrá la autoridad exigir su cumplimiento ya sea total o parcialmente. Y cuando una
norma no es cumplible o exigible aunque sea en una mínima parte de sus partes, se corre el
serio riesgo que pase a ser una norma muerta.
Norma sostenible es aquella que además de exigible y cumplible, es coherente y
armonizable con el resto de las normas vigentes. Una norma es sostenible cuando es actual o
actualizable.
Y además, por sobre todas las cuestiones, para que una norma sea sostenible debe ser
clara, quien debe cumplirla deben saber exactamente qué es lo que la norma exige. Y por su
parte, quien debe controlar ese cumplimiento también debe saber que es lo que la norma
exige, a quien se le exige, qué y cómo debe controlar.
Un aspecto fundamental a tener presente es la cuestión social en la implicancia de la
norma ambiental. No todos los sectores o grupos sociales tienen la misma capacidad para
asimilar la norma. Si una norma ambiental genera malestar social la norma no es sostenible.
Y otro aspecto que no podemos dejar de tener en cuenta es que la norma ambiental debe
ser coherente con las posibilidades económicas para que tanto el sector privado y la sociedad,
como el Estado puedan cumplir sus respectivos roles relacionados con el cumplimiento.
Una norma ambiental es coherente cuando se plantea en consonancia con el contexto y
cuando su mandato es lo suficientemente flexible de modo de permitir adecuaciones
necesarias que surjan de las interacciones de los actores involucrados en la temática que
regula. Que no se constituya en una trampa o corsé que no permita la necesaria adecuación a
la realidad.
Pero también existen normas bonitas, de laboratorio, verdaderos éxitos doctrinarios en
algunos casos que sirven como modelos. Lo que no obsta a que en la práctica, no pasen de ser
normas de papel totalmente alejadas de la realidad tanto de lo que intentan regular o dónde
pretenden regularlo o a quiénes tratan de regular.
Estas son normas que no resultan sostenibles y a las que podríamos llamar normas
“muertas” que no necesitan ser declaradas “en desuetudo” porque nunca fueron aplicables.
Tengamos en cuenta que la norma no es suficiente para modificar las conductas
humanas que procura regular.

19
 Resaltemos que tener muchas normas no garantizan eficacia, ni siquiera si la mayoría
son normas buenas. Por el contrario, sería preferible tener pocas normas claras, coordinadas,
cumplibles, exigibles.
Y fundamentalmente tener sujetos informados, educados y comprometidos.
Entendiendo como sujetos tanto legisladores, funcionarios del ejecutivo, autoridades de
aplicación jueces, como empresas, individuos y comunidad general.
Una característica singular de la norma ambiental es que debe pensarse como un
proceso, que por un lado legitime tanto las necesidades como los roles de los sujetos
alcanzados pero que por otro lado detalle claramente los pasos instrumentos y mecanismos
que deben implementarse y llevarse a cabo para que se alcance el objetivo mismo de la
norma.
Y el objetivo debe entenderse en un contexto integral y amplio en el que se
individualizan metas, acciones para lograr esas metas, y resultados que puedan medirse.
Lamentablemente las normas ambientales a veces reflejan objetivos del legislador o de
quienes participan de la elaboración del texto de la norma, y en muchos casos esos objetivos
se tienen en cuenta como si sólo fueran la meta a cumplir y el fin del proceso, sin evaluar el
impacto que esa norma puede tener sobre la realidad que intenta regular.
Muchas veces la promulgación de la norma es el objetivo y no se ha pensado ni
evaluado si puede ejecutarse, si existen los recursos económicos para instrumentar las metas y
acciones, y en estos casos los resultados en la práctica no coinciden con el objetivo de la
norma.
A esta altura diremos que quienes en el campo del Derecho Ambiental tienen en sus
manos la elaboración de la norma o la formulación del mandato legal, tienen el imprescindible
desafío y responsabilidad de dotarla de todos los atributos que la conviertan en una efectiva
herramienta para alcanzar el Desarrollo Sostenible.
Resaltando entonces, que sólo el Derecho Ambiental Sostenible nos permitirá alcanzar
ese tan deseado desarrollo que nos garantice la satisfacción de las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras.
Para que el derecho ambiental vigente realmente sea una herramienta eficaz para el
desarrollo sostenible, hay que trabajar seriamente y de manera conjunta con la participación
activa de todos los sujetos involucrados, que además deben estar informados y formados, con
la mente abierta a los cambios que resulten necesarios para lograr el objetivo común, en el
marco de la dinamicidad del ambiente.

20
 Las normas ambientales deben coordinarse con las autoridades que tengan competencias
relacionadas con el mandato que establecen, concertadas con el sector privado y sin duda
deben además incorporar el aporte de la sociedad civil.
Como también deben revisarse en cuanto a su grado de cumplimiento, en el contexto del
resto del ordenamiento legal, identificando cuestiones y aspectos que estén influyendo en
forma negativa en su aplicación. Ello con el objeto de encarar la necesaria modificación,
adecuación, actualización e incluso derogación.

6. Ley 2.797. Un ejemplo de ley argentina

Y hablando de normas sostenibles, y la necesidad de cumplirlas y aplicarlas, Poco
espacio dejamos a una antigua y olvidada ley nacional que a continuación y brevemente,
intentaré resaltar y traer a escena con el protagonismo que siempre debió tener. Me refiero a a
Ley 2.797 de “Purificación de residuos cloacales e industriales que se arrojen a los ríos”.
Cuando hablamos de políticas públicas, es necesario analizar el contexto histórico y
social en el que la política se está planificando y se pretende implementar. En el caso de la
Ley 2.797 no hay duda que se intentó regular una cuestión de salud pública a través de lo
ambiental, quizás sin pretenderlo específicamente.
La Ley 2.797 allá en 1891 se dictó en el marco de un contexto histórico muy especial,
en plena consolidación de un importante proceso migratorio que venía siendo fomentado por
los sucesivos gobiernos, con un notable crecimiento demográfico, se alentaba en esa época el
crecimiento de la población tratando de promover la agricultura, la ganadería, desarrollando
una adecuada red de transporte y, fundamentalmente, preparando lo que vendría a ser la
industrialización del país.
Se trata de una ley que vale la pena tener muy presente. Muchos hubiesen sido los
problemas de salubridad y en definitiva de la salud y calidad de vida de las personas, que
pudieron haber sido solucionados de haberse aplicado y cumplido sus preceptos. Desde 1891
hasta nuestros días.
Clara, concreta, precursora y premonitoria al Ley 2.797 de 189119, textualmente dice:
Art. 1º: Las aguas cloacales de las poblaciones y los residuos nocivos de los
establecimientos industriales no podrán ser arrojados a los ríos de la República,
si no han sido sometidos previamente a un procedimiento eficaz de purificación.
Art. 2º: El Poder Ejecutivo mandará practicar los estudios necesarios, para
establecer el mejor sistema de purificación de los residuos cloacales de la Capital

19
Ley 2.797. Publicada en el Registro Nacional de la República Argentina. 05/09/1891. Año 1891 – TOMO 2- Pág. 245. No registra
modificaciones ni complementaciones.

21
 Federal y Ciudad de Rosario, remitiéndolos oportunamente al Honorable
Congreso.
Art. 3º: El Poder Ejecutivo reglamentará esta ley.
Art. 4º: Comuníquese, etc.
Una merecida mención al presentante del proyecto, Diputado Bartolomé Novaro que
en la 35ª Sesión Ordinaria del 19 de Setiembre de 1890 en la Cámara de Diputados sostuvo:
… la salud pública se halla amenazada de grandes peligros. … Hace unos años la ciudad del
Rosario se alarmó, al observar que la mortalidad de la población había aumentado
considerablemente.
… El gran caudal de agua de un río disminuye el peligro de contaminación, pero no lo evita
por completo, la purificación espontánea se produce sólo en el terreno de la química. … una
comisión informó al gobierno que realmente había peligro, y muy serio, para la salud pública
en que la ciudad del Rosario o cualquier otra ciudad de la república arrojase sus aguas
cloacales a los ríos, pero que el peligro desaparecía si las materias cloacales se sometían
previamente a algún procedimiento de purificación. Los procedimientos que se aconsejan son
muchos, más o menos eficaces, más o menos costosos, más o menos prácticos.
… Corresponde a Congreso, llenando un vacío de nuestra legislación, es dictar una ley
general de protección a las aguas públicas.”
Y en la 37ª Sesión Ordinaria del 26 de Setiembre de 1890 amplió:
… efectivamente el suelo y las riberas de los ríos son de propiedad de las provincias, no
puede decirse lo mismo del agua que corre por esos ríos. Las aguas no pertenecen ni a las
provincias ni a la nación, son de un mismo dueño, del mismo propietario del aire y de la luz;
es decir, pertenecen a todos.

5.1. Contexto histórico – Población – Salubridad 20

Debido al proceso inmigratorio que venía siendo fomentado por los sucesivos
gobiernos patrios, con un notable crecimiento demográfico, que alentaba por esa época el
crecimiento de la población y fundamentalmente preparando lo que vendría luego a ser la era
industrial, en nuestro país durante el siglo XIX fueron modificándose no sólo conductas sino
también localizaciones y expectativas de progreso y desarrollo. Sólo con el objeto de ubicar
históricamente el momento de sanción de la Ley 2.797, unos breves comentarios
cronológicos:

20
Abstracto de “Una ley olvidada. Personas. Salud pública. Previsión y porvenir. En Derecho Moderno, Tomo II. Rubinzal Culzoni
Editores. 2013.

22
  Mediados siglo XIX: Gran crecimiento de la Ciudad de Buenos Aires que se extiende
cada vez más hacia el Sur. Incesante instalación de saladeros. Creciente urbanización
que se combina peligrosamente con falta de capacidad habitacional y de un sistema de
evacuación de residuos adecuado, sumado también a una deficiente distribución
deficiente de agua para las necesidades de esa población que crecía.
Problemas graves que se ponían de manifiesto a diario: condiciones sanitarias nulas,
salubridad inexistente, propagación de gérmenes, fuentes de infección.
 1852, 1858, 1870 y 1871: epidemias de fiebre amarilla en Buenos Aries, provenientes
de otros países. Se calcula que la última, probablemente portada por los soldados
argentinos que participaron de la Guerra de la Triple Alianza, provocó la muerte de
alrededor del 8% de los porteños.
Consideremos que las principales causas de esta enfermedad fueron:
- Concentración de población, - insuficiente provisión de agua potable, -
contaminación de las napas por eliminación y acumulación de residuos de la
población, - clima cálido, - escasas medidas de salubridad, - industrias que arrojaban
sus contaminantes a las aguas. Esto es, la situación en la que se encontraba la
población en esos momentos.
 1877 La Corte Suprema Justicia de la Nación en un fallo contra los saladeristas
sostuvo, entre otras cosas que: “…ninguno puede tener un derecho adquirido de
comprometer la salud pública, y esparcir en la vecindad la muerte y el duelo con el
uso que haga de su propiedad, y especialmente con el ejercicio de una profesión o de
una industria.” 21
Y para destacar especialmente, la CSJN también resuelve, citando la Ley 13 título
treinta y dos, partida tercera, que: “…concordante con los principios de nuestra
legislación sobre la materia: ‘maguer el ome haya poder de fazer en lo suyo lo que
quisiese; pero debelo fazer de manera que non faga daño nin tuerto a otro’.
La situación general era crítica y las causas eran identificables y por tanto podían
prevenirse y evitarse y algo debía hacerse en ese sentido porque la gente así lo merecía
aunque no lo estuviera puntualmente reclamando.
Resulta enriquecedor y esclarecedor leer los debates parlamentarios previos a la
sanción de la Ley 2.797. Con el título de Aguas Cloacales y Residuos Nocivos, el proyecto de

21
Podestá, Santiago y otros c/ Provincia de Buenos Aires s/ Indemnización de daños y perjuicios” - Mayo 14 de 1887- CSJN, Fallos, 31:273.
14/5/87. En Nonna Silvia, La materia ambiental a los ojos de los jueces. TI. Departamento de Publicaciones del Colegio de Abogados de
San Isidro. 2002.

23
Ley Bartolomé Novaro fue iniciado en la Cámara de Diputados el 19/09/1890, y aprobado el
2/9/1891.22
En sesiones varias de la Cámara de Diputados como cámara de origen, y algunas en la
Cámara de Senadores que propuso modificaciones que fueron en una primera instancia
rechazadas para ser después aceptadas en una segunda instancia y luego de la insistencia de
las mismas por Senado, en la Cámara de Diputados se discutió con fundados debates, el texto
de la ley.

5.2. Actualidad y Vigencia de la Ley 2.797. Operatividad.

No hay duda que la ley 2.797 es de actualidad. Además, y como trataré de demostrar a
continuación, la ley está vigente. Aunque también sabemos que no ha sido reglamentada.
Sabemos que el Poder Ejecutivo no ha mandado a practicar los estudios necesarios, y
consecuentemente no los ha remitido al Congreso como indica la Ley.
Pero, del texto de artículo 1 surge con claridad que no pueden arrojarse aguas
cloacales ni residuos nocivos de los establecimientos industriales si no han sido sometidos
previamente a un procedimiento eficaz de purificación.
Es una ley operativa o programática?
Si tomamos la parte del art. 1º que dice: Las aguas cloacales de las poblaciones y los
residuos nocivos de los establecimientos industriales no podrán ser arrojados a los ríos de la
República, si no han sido sometidos previamente a un procedimiento eficaz de purificación
sostendremos que es operativa.
Si tomamos el artículo 2º que manda al Poder Ejecutivo a practicar estudios y el
artículo 3º que dispone que la ley será reglamentada por el Poder Ejecutivo, podríamos decir
que es programática.
Me inclino a sostener que siendo operativa, aunque no esté reglamentada y no se
hayan practicado los estudios, nadie puede arrojar residuos cloacales ni industriales si no
demuestra que previamente los ha purificado mediante algún método. Lo que estará faltando
es que el Poder Ejecutivo determine si ese es o no un método eficaz.
Ya el Ministro del Interior, invitado a los debates en el Senado había sostenido que
“… el artículo 1º establece que no se pueden arrojar residuos cloacales en los ríos de la

22
Información del Departamento de Coordinación de Estudios de la Dirección de Información Parlamentaria de la H. Cámara de Diputados
de la Nación: Diputados se inicia el 19/9/1890. Con despacho de Comisión OD 25/1890 y consideración y aprobación el 26/9/1890.
Senado despacho de Comisión del 20/8/1891 y consideración y aprobación con modificaciones el 22/8/1891. Vuelta a Diputados que
rechaza las modificaciones del Senado el 26/8/1891. El 29/8/1891 en Senado se trata sobre tablas insistiendo en las modificaciones
propuestas. Diputados acepta las modificaciones introducidas por el Senado. Consideración y sanción el 2/9/1891. Texto sancionado
publicado el 5/9/1891 en Registro Nacional.

24
República. Esta disposición es terminante; y, si el mismo artículo no fija término para que
ella comience a regir, comenzará al día siguiente de ser promulgada la ley.”
Postura con la que concuerdo, esto es, a mi entender, la ley 2.797 ha comenzado a
regir al día siguiente de su publicación, y más aún, sigue vigente y es operativa.
Decía también el Sr. Ministro del Interior “… Pero no se dice en este artículo si,
mientras estos estudios se hacen, las aguas clocales de estas dos ciudades pueden o no
seguirse arrojando a los ríos de la República.”
En este sentido, entiendo que no pueden arrojarse residuos cloacales ni industriales a
los ríos de la República si no han sido sometidos a un previo tratamiento eficaz de
purificación. Y la eficacia del tratamiento de purificación que cada responsable deba dar a los
efluentes que elimina es lo que el Poder Ejecutivo debió y debe reglamentar.
La falta de reglamentación en este último aspecto no obsta a la obligatoriedad de
demostrar un tratamiento previo, que podrá ser más o menos eficaz. El diputado Novaro al
momento de presentar el proyecto aclaró “Yo no hablo, en mi proyecto, de ningún
procedimiento determinado, porque la ciencia siempre progresa y no corresponda a la ley
encadenaría a los conocimientos actuales” y cuánta razón tenía, hoy son otros los
tratamientos de purificación, más modernos y eficaces. Lo que en 1891 hubiese bastado hoy
ya no sirve, no sólo porque la ciencia avanzó sino también y lamentablemente porque la
contaminación es mayor.
¿Tenía razón el presentante del proyecto cuando sostuvo que con el agregado
introducido por el Senado se iba a arrojar una nueva carga sobre el tesoro nacional, dudando
que dichos estudios se realicen?
23
En contraposición, ¿tenía razón el senador Tello al decir que si la ley entraba en
vigencia al día siguiente de su publicación sin agregar la realización de estudios por parte del
Poder Ejecutivo, era imposible evitar que se arrojen residuos a los ríos?
Tenía razón el Senador Tello24 al sostener que sin penas establecidas, la ley sería
ineficaz?
25
¿Se equivocó Alba Carreras al pensar que al aprobar el proyecto de ley, se iba a
adoptar un sistema que pueda emplearse en un mes o mes y medio, para que esas aguas sean
esterilizadas?

23
Dip. Señor Tello – Diputados- Debates Parlamentarios 34ª Sesión Ordinaria del 29 de Agosto de 1891
24
Dip. Señor Tello – Senado- Debates Parlamentarios 32ª Sesión Ordinaria del 22 de Agosto de 1891
25
Dip. Señor Carreras - Diputados- 30ª Sesión Ordinaria del 2 de Septiembre de 1891

25
 También afirmó Carreras que La cámara debe darse cuenta que estamos a las puertas
de la estación más nociva de año … luego, estamos amenazados intermitentemente de estas
enfermedades contagiosas, y quizás se necesite, en un momento dado, adoptar un sistema que
pueda emplearse en un mes o mes y medio, para que esas aguas sean esterilizadas. …
26
¿Se equivocó Tapia al pensar que es el poder ejecutivo, a quien corresponde hacer
los estudios para tener plena confianza y seguridad en que ellos han sido bien hechos, porque
se trata de un asunto de interés público, como es la salud del pueblo?
Lo cierto es que el Poder Ejecutivo Nacional no hizo los estudios, no reglamentó la
27
ley. Y coincido con Cantón en cuanto a que la Ley 2.797 es una ley de previsión y para el
porvenir, como así también con Tapia en que se trata de la salud del pueblo y es un asunto de
interés público que no puede esperar más.
La ley sólo se recuerda en su texto, por su mera existencia, no se aplica, no se cumple,
parecería ser absolutamente ineficaz.
Pero, la ley está vigente, y no hay duda alguna que no se pueden arrojar aguas
cloacales ni residuos nocivos industriales a los ríos de la República si no se demuestra que
han sido sometidos en forma previa a un procedimiento de purificación. Quien arroje deberá
mostrar un tratamiento al menos eficaz para él. Sería ideal que la autoridad determine cuál es
el tratamiento más eficaz dependiendo del las aguas que estemos hablando.

V. Incidencia de especializaciones a nivel universitario en la lucha por ambientes sanos y

equilibrados
Resulta oportuno, hechas las consideraciones de puntos anteriores, destacar algunos de
las carreras y programas que se ofrecen en la Universidad de Buenos Aires, relacionados con
la temática reseñada.

1. En la Facultad de Derecho UBA 28

1.1. Carrera de Especialización en derecho ambiental

Director: Dr. Ricardo Lorenzetti
Duración: 2 años

26
Dip. Señor Alba Carreras - Diputados- 30ª Sesión Ordinaria del 2 de Septiembre de 1891
27
Dip. Señor Cantón - Diputados- Debates Parlamentarios 30ª Sesión Ordinaria del 2 de Septiembre de 1891
28
www.derecho.uba.ar

26
Título que otorga: Abogado Especialista en Derecho Ambiental
Objetivos:
 La carrera tiene por objeto brindar los conocimientos necesarios para actuar en el
ámbito universitario, en la práctica profesional y en la Magistratura. Especializar a los
graduados en el dominio del área, procurando ampliar la capacitación mediante la
profundización de los conocimientos y la actualización.
 El derecho ambiental ha crecido enormemente en los últimos años y se está
constituyendo en la base de la actuación profesional de parte de los abogados en
ejercicio profesional y de quienes están en la Magistratura.
 Se pretende concientizar sobre el status del ambiente y la vida humana en el derecho,
el rol de la responsabilidad derivada del daño ambiental, las posibilidades de
prevención para la disminución de las contingencias con consecuencias en el ámbito
del derecho, y la reparación de los perjuicios generados por estas razones.
 Asimismo se hace necesario enfocar el estudio de estos temas desde los aspectos
iusprivatísticos como desde aquellos que hacen a la responsabilidad pública y penal.

1.2. Carrera de Especialización en derecho y política de los recursos naturales y del

ambiente
Directora: Dra. Beatriz S. Krom
Título que otorga: Especialista en Derecho y Política de los Recursos Naturales y del
ambiente.
El Postgrado en Derecho y Política de los Recursos Naturales y Ambiente plantea un plan
de trabajo basado en ejes temáticos enfocados a brindar al alumno una sólida base de
conocimientos y herramientas conceptuales para comprender la problemática actual de la
gestión de los recursos naturales y sus connotaciones ambientales en la Argentina actual.
Procura además una visión integradora con los aspectos económicos y prácticos que hacen
a su gestión y la formulación de las políticas públicas a partir de una comprensión
interdisciplinaria de las mismas.
Objetivos:
 Proporcionar una formación profesional de excelencia en el campo del derecho de
los Recursos Naturales y el Desarrollo Sustentable.

27
  Brindar conocimientos específicos desde una perspectiva teórica y práctica;
herramientas actualizadas a los distintos operadores jurídicos vinculados, directa e
indirectamente, con el ámbito de los Recursos Naturales.
 Abordar el estudio sistemático del mundo de los recursos naturales y del ambiente,
la complejidad de la relación entre el humano, el derecho y la dinámica de las
innovaciones y modificaciones legislativas.

1.3. Carrera de Especialización en Derecho de salud y responsabilidad médica e

institucional
Directores: Dres. Carlos Ghersi y Celia Weingarten
Título que otorga: Especialista en Derecho de Salud y Responsabilidad Médica e lnstitucional
Objetivos:
 Brindar una formación profesional de excelencia en el campo del derecho de la salud.
 Desarrollar conocimientos avanzados y específicos desde una perspectiva teórica y
práctica, y ofrecer las herramientas mas actualizadas a los distintos operadores
jurídicos vinculados, directa e indirectamente, con el ámbito del derecho de salud y
responsable.
 Abordar el estudio sistemático del mundo de las relaciones de salud (teniendo en
cuenta la complejidad de los vínculos entre el derecho a la salud y el derecho en
general, contractual privado, administrativo y penal) y la dinámica de las innovaciones
y modificaciones legislativas.

1.4. Programa de actualización en Derecho de la Salud, Gestión y Legislación Sanitaria

Directoras: Lily Flah y Marisa Aizenberg
La estructura curricular propuesta está caracterizada por tres módulos:
El de Conceptos Fundamentales sobre la salud y sus determinantes y otros dos, referidos a las
distintas ramas del derecho, articuladas con otras disciplinas vinculadas en forma integral al
problema de la salud. El segundo módulo, está orientado a contextualizar el derecho de la
salud dentro del ámbito de los derecho fundamentales y previendo la posibilidad de su
operatividad. Se analiza el sistema de políticas de salud en el ámbito público y privado
haciendo hincapié, en los alcances de los sistemas de seguridad social. El tercero, se dirige a
analizar los condicionantes en que se desenvuelve la salud, a saber: medicamentos, alimentos,
tecnología médica, determinantes ambientales, etc.

28
Objetivos:
 El objetivo general del programa es la formación de recursos humanos de alto nivel,
en el campo del derecho a la salud y con capacidad de operar dentro de servicios,
sistemas y políticas de salud, basados en la integración de distintas disciplinas
profesionales, normas, valores y recursos disponibles.
 El programa tiene como brindar conceptos, métodos y herramientas para el análisis de
problemas de salud y de gestión, desde un enfoque horizontal de las distintas
disciplinas jurídicas.
 El graduado se formará en las distintas áreas diseñadas, a efectos de adquirir un sólido
manejo de las distintas problemáticas y normativas en salud y su discusión crítica.

1.5. Programa de actualización en responsabilidad derivada de los servicios de salud

Director: Dr. Oscar J. Ameal
Objetivos:
 Brindar los conocimientos teóricos y prácticos a los profesionales universitarios
interesados en las ciencias de la salud desde un abordaje interdisciplinario,
profundizando la capacitación de la normativa vigente, así como la jurisprudencia
aplicable a cada caso concreto.
 Formar profesionales altamente capacitados para resolver las diferentes problemáticas
relacionadas con el Derecho de la Salud, como asimismo la posibilidad de evaluar,
modificar y/o generar políticas sanitarias necesarias para el buen funcionamiento del
sistema de salud.
 Abordar con rigor científico cada contenido del curso, propiciando la investigación y
profundización por parte de los alumnos de las normas legales que se aplican al
gerenciamiento e investigación en las prestaciones de salud.

1.6. Programa de actualización en bioética

Directora: Dra. Noemí Goldsztern de Rempel
Objetivos:
 Proporcionar una visión integradora de la Bioética;
 Brindar una formación de posgrado calificada a profesionales interesados en el área;
 Capacitar interdisciplinariamente para la toma racional de decisiones en temáticas
médico-científicas y de alta tecnología;

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  Entrenar futuros especialistas en Bioética para responder a la creciente demanda social
de estos expertos.

2. En la Facultad de Medicina
Carrera de Médico Especialista en Salud y Ambiente
Directora: Dra. Lilian Alcira Corra
Título que otorga: Médico Especialista en Salud y Ambiente
Duración aproximada: 3 años.
Objetivos:
 Capacitar a los médicos en los temas relevados como primordiales en el área de salud
y ambiente, en las medidas de intervención y protección, como así también facilitar las
herramientas necesarias para asumir con seriedad y rigor los problemas prácticos que
se planteen en el área.
 Aumentar y mejorar la capacidad de los profesionales médicos para:
- Reconocer y entender la influencia de los factores ambientales sobre la salud;
- Diagnosticar los efectos del ambiente sobre la salud (a corto, mediano y largo
plazo);
- Analizar los riesgos ambientales interdisciplinariamente, con todos los sectores de
la comunidad (padres, educadores, medios de comunicación, responsables de la
toma de decisiones, otros);
- Abogar para sensibilizar a los responsables de la toma de decisiones sobre la
necesidad de tomar acción en esta temática;
- Reconocer los vacíos de conocimiento y la necesidad de investigación;
- Trabajar en el desarrollo de estudios epidemiológicos ambientales;
- Reconocer y analizar la etiología ambiental para actuar en prevención;
- Mejorar la capacidad de diagnóstico, prevención y manejo de las enfermedades
(particularmente, del niño y la mujer) relacionadas con el ambiente;
 Formar recursos humanos docentes de la Facultad de Medicina de la Universidad de
Buenos Aires en Medicina y Ambiente.

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VI. REFLEXIONES FINALES

 Tener una vida larga es un deseo común del ser humano, desde ya que
pensando que esa vida sea saludable y permita desarrollarse en los distintos
ámbitos que forman parte de la misma. Una vida larga y saludable es una de las
aspiraciones de toda persona y es también un derecho.
 Si la salud es condición inherente al ser humano, vivir en un ambiente sano y
confortable constituye un derecho básico
 Argentina es un país que ha reflejado en sus normas su intención e interés de
proteger el ambiente.
 El derecho a vivir en un ambiente sano es una garantía constitucional
 El compromiso debe también fortalecerse en el accionar del Estado
 Pensar en políticas públicas es imprescindible, pensarlas además para que las
mismas se enmarquen en el concepto de saludables, que sean programadas y
planificadas y mucho más aún que sean implementables y alcanzables
constituye un enorme desafío que vale la pena enfrentar y comenzar a recorrer.
 Resulta fundamental reconocer la importancia de los factores ambientales para
diseñar políticas adecuadas que además colaborarán en la reducción del gasto
asistencia en salud y por supuesto mejorarán la productividad del país.

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