CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Reparación directa / CADUCIDAD EN EL MEDIO DE

CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Término. Cómputo

La caducidad es un fenómeno previsto por el legislador, fundamentado en la seguridad

jurídica que debe imperar en nuestro ordenamiento, que tiene por finalidad evitar que
situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo sin que
sean definidas por un juez con competencia para ello. Es la sanción que consagra la ley
por la falta de ejercicio oportuno del derecho de acción, de manera que, una vez
excedidos los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho
que le asiste a toda persona para solicitar que le sea resuelto un conflicto por el aparato
jurisdiccional del poder público. Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga
a los ciudadanos para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen
con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos
consagrados en las disposiciones jurídicas. Tal carga –la caducidad– no puede ser
objeto de desconocimiento, modificación o alteración por las partes, dada su naturaleza
de orden público.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Limitación urbanística a bien inmueble por

restricción ambiental / DAÑO DERIVADO DE DECRETO QYUE REGLAMENTA UN
ACUERDO MUNICIPAL - Término de caducidad se contabiliza desde el día
siguiente a su publicación / MEDIO DE CONTROL DE REPARACION DIRECTA -
Operó el fenómeno jurídico de la caducidad

[E]l presunto daño al que alude la demandante es la limitación a los procesos

urbanísticos en el predio de su propiedad, derivada de una restricción ambiental
establecida mediante el decreto municipal 506 de 2011 y no por el acuerdo 18 de 2002,
como lo afirma la apelante, lo anterior, debido a que las restricciones contenidas en el
acuerdo citado, por el cual se adoptó el P.O.T. del municipio de Montería, fueron
modificadas, entre otros, por el artículo 49 del acuerdo 29 de 2010 y, aun cuando dicho
artículo dispuso que, por razones ambientales, “… deberá restringirse la urbanización
en áreas aledañas …” a los sistemas de tratamiento de aguas residuales, esta orden
quedó sujeta a la reglamentación que para el efecto dispusiera la alcaldía municipal, la
cual se materializó, mediante la expedición del decreto municipal 506 de 2011, acto
administrativo que especificó geográficamente las zonas ambientalmente protegidas
que no eran susceptibles de procesos de urbanización y dentro de las cuales se
encuentra ubicado el inmueble de propiedad de la aquí demandante. Ahora, para
efectos de computar el término de la caducidad de la acción es necesario establecer la
naturaleza jurídica del referido decreto, pues esta sirve para determinar el momento a
partir del cual la actora tuvo o debió tener conocimiento del presunto daño que dicho
acto administrativo le causó. Pues bien, la Sala observa que el decreto 506 de 2011,
“Por el cual se reglamentan algunos usos y tratamientos, se ajustan y expiden planos
oficiales de las Unidades de Planeamiento y establecen criterios arquitectónicos y
urbanísticos conforme a las previsiones del Acuerdo 029 de 2010”, es de carácter
general, dado que, como bien lo señalan su encabezado y sus considerandos,
reglamentó situaciones que afectan a un número plural e indeterminado de personas,
razón por la cual, aun cuando no está probado el día exacto de su publicación, lo cierto
es que ello ocurrió en la gaceta oficial del municipio de Montería correspondiente a los
meses de noviembre y diciembre de 2011. Por lo anterior y haciendo un ejercicio
garantista fundado en los principios pro actione y pro damnato, la Sala tendrá el último
día de ese período (31 de diciembre de 2011) como el momento a partir del cual el acto
administrativo quedó notificado a la comunidad en general y, en consecuencia, a partir
del cual la demandante tuvo o debió tener conocimiento del presunto daño, lo que
conduce a afirmar que la accionante tenía hasta el primer día hábil después de la
finalización de la vacancia judicial del 2014, esto es, hasta el 13 de enero de ese año
para presentar la demanda, de modo que, como esto ocurrió el 8 de mayo de 2015, la
misma está caducada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00157-01(57932)

Actor: MARÍA AMPARO MÉNDEZ SÁNCHEZ

Demandado: MUNICIPIO DE MONTERÍA (CÓRDOBA)

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el

auto del 18 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba,
mediante el cual se declaró no probada la excepción de caducidad de la acción de
la referencia.

I. ANTECEDENTES.

1. La demanda.

El 8 de mayo de 2015, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción

de reparación directa, María Amparo Méndez Sánchez interpuso demanda contra el
municipio de Montería, con el fin de que se le declare responsable por los perjuicios
infringidos “… por la restricción constructiva impuesta de manera unilateral, abusiva,
(sic) impositiva por el Municipio (sic) de Montería …”, que afectó un predio de su
propiedad (fls. 1 a 9 C. 1).

2. La actuación procesal.
Excepciones previas.

Admitida la demanda y notificada en debida forma (fls. 37 y 41 C.1), fue contestada

por el municipio de Montería, el cual arguyó la caducidad de la acción incoada; para
el efecto, indicó que la restricción a que alude la demandante es el Plan de
Ordenamiento Territorial (en adelante P.O.T.) de ese municipio, expedido por el
Concejo Municipal de tal ente territorial, mediante acuerdo 18 de 2002, de ahí que la
demanda de la referencia se haya interpuso de forma extemporánea, si se tiene en
cuenta que se presentó luego de trascurridos más de 10 años desde el momento en
que se causó el presunto daño.

Agregó que, si en gracia de discusión no se tuviera en cuenta la fecha de expedición

del P.O.T., el cómputo de la caducidad debería iniciarse a partir del momento en que
la demandante debió tener conocimiento de la restricción ambiental al predio de su
propiedad, esto es, a partir de la “noticia oficial … de marzo 28 de 2005 … en la cual la
administración municipal dejó establecido que todos los predios dentro del radio de
acción de 500 metros … se encuentran afectados ambientalmente”, conclusión a la
que arribó el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería en sentencia del
16 de diciembre de 2010, confirmada el 27 de septiembre de 2012 por el Tribunal
Administrativo de Córdoba, mediante sentencia en la que se analizó la excepción de
caducidad propuesta contra una acción de grupo que se presentó por hechos
similares a los de la referencia.

3. Providencia impugnada.

En el trámite de la audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró no

probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la demandada (fls.
213 a 216 C. ppal).

Para llegar a tal convicción, sostuvo que “… la parte demandante no está haciendo
referencia a las restricciones que pudieran haber tenido lugar en virtud del acuerdo
municipal 018 de 2001 (sic) … el daño que … se pretende sea resarcido, (sic) tendría su
constitución (sic) el 26 de enero de 2015…”, fecha en la que la Curaduría Segunda
Urbana de Montería le informó a la parte actora la limitación urbanística al predio de
su propiedad que pretendía urbanizar, razón por la cual afirmó el Tribunal que es a
partir de este último evento que debe computarse el término de 2 años previsto por la
ley y, en consecuencia, habida cuenta que la demanda se interpuso el 8 de mayo de
2015, la acción de la referencia no está caducada.
4. Recurso de apelación del demandado.

El municipio de Montería insiste en los argumentos de su excepción, según los cuales

operó la caducidad de la acción de la referencia, toda vez que han trascurrido más
de 2 años no solo desde el momento en que la parte demandante tuvo conocimiento
del presunto daño (por medio de la comunicación del 28 marzo de 2005 de la
Secretaria de Planeación Municipal), sino también desde el momento en que éste se
causó, es decir, desde cuando se publicó la restricción ambiental a que alude la
demandante, establecida en el P.O.T. de Montería –acuerdo 18 de 2002 del Concejo
Municipal–, máxime si se tiene en cuenta que la ignorancia de la ley no es excusa.

5. Actuación procesal en esta Corporación.

Mediante auto del 6 de abril de 2017 y con el fin de esclarecer puntos oscuros de la
controversia, esta Corporación requirió al municipio de Montería para que allegara la
copia del decreto 506 de 2011, así como su respectiva constancia de publicación en la
gaceta oficial (fl. 222 C. Ppal).

Mediante oficio OJ-0449-2017, el municipio referido allegó los documentos solicitados

(fls. 225 a 327 C. Ppal).

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por

la demandada, contra lo decidido por el Tribunal Administrativo de Córdoba en el
trámite de la audiencia inicial, comoquiera que la providencia objeto de impugnación
es apelable en los términos del inciso cuarto del numeral 6 del artículo 180 del
C.P.A.C.A.1 y el proceso dentro del cual fue proferida ostenta vocación de doble
instancia, de conformidad con el artículo 152 ibídem2.

1“Artículo 180 Audiencia inicial:

“(…)
“6. (…)
“El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica,
según el caso” (subrayas y negritas fuera de texto).

2 Artículo 152 del C.P.A.C.A.: Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los
Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
“(…)
“6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes
judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
Debe señalarse, además, que la decisión será adoptada por la Sala de Subsección, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 125 del C.P.A.C.A. 3, en concordancia con el
artículo 243 ibíd4.

Caducidad de la acción de la reparación directa.

La caducidad es un fenómeno previsto por el legislador, fundamentado en la

seguridad jurídica que debe imperar en nuestro ordenamiento, que tiene por finalidad
evitar que situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo
sin que sean definidas por un juez con competencia para ello. Es la sanción que
consagra la ley por la falta de ejercicio oportuno del derecho de acción, de manera
que, una vez excedidos los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve
limitado el derecho que le asiste a toda persona para solicitar que le sea resuelto un
conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.

Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga5 a los ciudadanos para que,
ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a
la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones
jurídicas. Tal carga –la caducidad– no puede ser objeto de desconocimiento,
modificación o alteración por las partes, dada su naturaleza de orden público.

En el presente asunto, la parte actora estimó la cuantía en $529’746.000, suma que supera ostensiblemente
los 500 SMLMV que exige el numeral 6 del artículo 152 del C.P.A.C.A., para que un proceso como el de la
referencia ostente vocación de doble instancia, lo anterior, teniendo en cuenta que el salario mínimo para
la época de presentación de la demanda era de $644.350.
3 Artículo 125. De la expedición de providencias. “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar

los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que
se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los
procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión
dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones
y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la
súplica”.

4 Artículo 243. Apelación. “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los
Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces
administrativos:
“(…)
“3. El que ponga fin al proceso”.

5 “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte
ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; (sic) es lo que
se denomina cargas procesales” (DEVIS ECHANDÍA, Hernando: “Teoría General del Proceso”, Ed.
Universidad Editores, Buenos Aires, pág. 44).
El numeral 8 del artículo 136 del C.C.A.6, en relación con la caducidad de la acción de
reparación directa, dispone:

“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años,
contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u
operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente
del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera
otra causa”.

Así, para iniciar el cómputo del término de caducidad de 2 años de que dispone la
norma, se hace necesario establecer i) el momento en el que ocurrió el daño o ii) el
momento en el que el accionante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, en este
caso siempre que se acredite la imposibilidad de que aquél conociera la fecha de su
ocurrencia.

En el sub examine, el presunto daño al que alude la demandante es la limitación a los

procesos urbanísticos en el predio de su propiedad, derivada de una restricción
ambiental establecida mediante el decreto municipal 506 de 2011 y no por el acuerdo
18 de 2002, como lo afirma la apelante, lo anterior, debido a que las restricciones
contenidas en el acuerdo citado, por el cual se adoptó el P.O.T. del municipio de
Montería, fueron modificadas, entre otros, por el artículo 49 del acuerdo 29 de 2010 y,
aun cuando dicho artículo dispuso que, por razones ambientales, “… deberá
restringirse la urbanización en áreas aledañas …” a los sistemas de tratamiento de
aguas residuales, esta orden quedó sujeta a la reglamentación que para el efecto
dispusiera la alcaldía municipal, la cual se materializó, mediante la expedición del
decreto municipal 506 de 2011, acto administrativo que especificó geográficamente
las zonas ambientalmente protegidas que no eran susceptibles de procesos de
urbanización y dentro de las cuales se encuentra ubicado el inmueble de propiedad
de la aquí demandante.

Ahora, para efectos de computar el término de la caducidad de la acción es

necesario establecer la naturaleza jurídica del referido decreto, pues esta sirve para
determinar el momento a partir del cual la actora tuvo o debió tener conocimiento del
presunto daño que dicho acto administrativo le causó.

Pues bien, la Sala observa que el decreto 506 de 2011, “Por el cual se reglamentan
algunos usos y tratamientos, se ajustan y expiden planos oficiales de las Unidades de
Planeamiento y establecen criterios arquitectónicos y urbanísticos conforme a las

6Norma aplicable al presente asunto de conformidad con el artículo 40 de la ley 152 de 1887, modificado
por el artículo 624 de la ley 1564 de 2012.
previsiones del Acuerdo 029 de 2010”, es de carácter general, dado que, como bien lo
señalan su encabezado y sus considerandos, reglamentó situaciones que afectan a un
número plural e indeterminado de personas (fl. 227 C. Ppal), razón por la cual, aun
cuando no está probado el día exacto de su publicación, lo cierto es que ello ocurrió
en la gaceta oficial del municipio de Montería correspondiente a los meses de
noviembre y diciembre de 2011 (fl. 290 C. Ppal).

Por lo anterior y haciendo un ejercicio garantista fundado en los principios pro actione
y pro damnato, la Sala tendrá el último día de ese período (31 de diciembre de 2011)
como el momento a partir del cual el acto administrativo quedó notificado a la
comunidad en general y, en consecuencia, a partir del cual la demandante tuvo o
debió tener conocimiento del presunto daño, lo que conduce a afirmar que la
accionante tenía hasta el primer día hábil después de la finalización de la vacancia
judicial del 2014, esto es, hasta el 13 de enero de ese año para presentar la demanda,
de modo que, como esto ocurrió el 8 de mayo de 2015, la misma está caducada.

En mérito de lo expuesto, se

III. RESUELVE:

PRIMERO: REVÓCASE el auto del 18 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal

Administrativo de Córdoba, mediante el cual se declaró no probada la excepción de
caducidad de la acción de la referencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen

para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

JSVA