Evaluación de Políticas Públicas 7

Sinergia es el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública, a través

del cual el Gobierno Central, en cabeza del Departamento Nacional de Planeación, lleva a
cabo la evaluación y seguimiento de los resultados e impacto de sus principales políticas,
programas y proyectos de inversión. Este sistema aporta un conjunto de instrumentos de

Programa
gerencia con los cuales busca: i) lograr una asignación más eficiente y transparente de
los recursos públicos; ii) mejorar la eficacia de las políticas, programas e instituciones del
Estado; iii) propiciar una cultura de la gestión orientada a los resultados; y iv) establecer un
marco adecuado de rendición de cuentas que active el control social de la ciudadanía.
de Vivienda de Interés
Sinergia se estructura en tres componentes complementarios diseñados para alcanzar los
anteriores objetivos: Social Urbana
Seguimiento a resultados.Verifica de manera continua el cumplimiento de las metas y Impactos en la calidad de
objetivos prioritarios establecidos por los ministerios y departamentos administrativos, para
hacer realidad los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes y programas
vida y evaluación del proceso
prioritarios del gobierno. de focalización
Evaluaciones focalizadas. Estudia de manera exhaustiva el funcionamiento, impacto y
evolución de las principales políticas y programas del gobierno para dar elementos de juicio
en la toma de decisiones relacionadas con su diseño y ejecución.

Rendición de cuentas. Pone a disposición del público y sectores interesados los resultados
de evauación y seguimiento, para retroalimentar al Gobierno, rendir cuentas a la ciudadana
y activar el control social.

SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial
República de Colombia

SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Evaluación de Políticas Públicas

Programa
de Vivienda de Interés
Social Urbana
Impactos en la calidad de
vida y evaluación del proceso
de focalización

Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación Departamento Nacional de Planeación
Dirección de Evaluación de Políticas Públicas
www.dnp.gov.co Programa de Vivienda de Interés Social Urbana
Impactos en la calidad de vida y evaluación del
Dirección proceso de focalización
Carolina Rentería Rodríguez
Bogotá, D.C.,
Subdirección
Andrés Escobar Arango
Coordinación de la Publicación
Secretaría General Grupo de Evaluaciones Focalizadas
Elizabeth Gómez Sánchez
Ana Gómez Rojas
Dirección de Evaluación de Políticas Públicas Walter Mauricio Aguilar
Bertha Briceño
Grupo de Difusión y Rendición de Cuentas

David Quintero
Elizabeth Tello

Diseño y diagramación
Sinergia - DNP
Catalina Cortés Murcia

© Departamento Nacional de Planeación, 2007

Calle 26 Núm. 13 -19
Teléfono 5960300
Bogotá, D.C., Colombia
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

Contenido

Agradecimientos 5

Prólogo 7

Resumen ejecutivo 9

1. El programa de vivienda de interés social urbana y su evaluación 13

1.1 Generalidades del programa 13
1.2 La evaluación 17
1.2.1 Impacto en calidad de vida y condiciones económicas 17
1.2.2 Focalización del programa 20
1.3 Aspectos metodológicos de la medición de impactos en calidad de vida 21
1.3.1 Niveles de análisis y variables seleccionadas 21
1.3.2 Técnicas empleadas 21
1.3.3 Tipos de comparación 24

2. Impacto en calidad de vida, condiciones económicas y otros resultados del 27

primer seguimiento

2.1 Beneficiarios versus beneficiarios efectivos 27

2.2 Impactos preliminares 31
2.2.1 Características de la vivienda y el entorno 34
2.2.2 Tenencia de bienes durables 43
2.2.3 Estructura de gastos 44
2.2.4 Demanda y acceso a créditos 49

3. Focalización del programa 51

3.1 Focalización por procesos 51

3.2 Cumplimiento de las condiciones de elegibilidad 55
3.2.1 Nivel de ingresos de los hogares 55
3.2.2 Carácter de no propietarios 56
3.2.3 Tamaño mínimo del hogar 58
3.2.4 Independencia o informalidad 58
3.3 Comparaciones con el inurbe 60
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

3.3.1 Nivel sisben 60

3.3.2 Tamaño de los hogares 63
3.3.3 Jefatura femenina 65
3.3.4 Tipo de vivienda 67
3.3.5 Ahorro como proporción del valor de la vivienda 68

4. Recomendaciones 71

Glosario de siglas y abreviaciones 73

Referencias bibliográficas 75

Anexo 1. Fórmula de calificación de los aspirantes a subsidios VISU 77

Anexo 2. Muestra objetivo de beneficiarios por municipios según resultados de 79

línea de base y seguimiento

Anexo 3. Aproximación de los impactos del programa en la bolsa de población 83

especial
 5

Agradecimientos

El presente estudio fue elaborado por el Centro de Estudios Regionales

Cafeteros y Empresariales (CRECE) y corresponde al informe de seguimiento
de la Evaluación de Impacto Intermedia del Programa de Vivienda de Interés
Social Urbana, el cual tiene su periodo de ejecución entre 2004 y 2007 y
se enmarca dentro de las políticas formuladas para dar cumplimiento a las
metas del Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario.

La dirección de la evaluación estuvo a cargo de Mauricio Perfetti. Formaron

parte del equipo de seguimiento Liliana Velásquez, Carlos Ariel García y Yair
de Jesús Soto. La construcción de los modelos contó con el acompañamiento de
Carlos Gustavo Ospino, de Fundesarrollo. La coordinación de la recolección
de la información estuvo a cargo de Yair de Jesús Soto.

La interventoria técnica del estudio estuvo a cargo de la Dirección de

Evaluación de Políticas Públicas del Departamento Nacional de Planeación
bajo la dirección de Bertha Briceño, quien contó con el apoyo del grupo de
evaluaciones estratégicas coordinado por Ariane Ortiz y Adriana Marquez,
con la asesoria de Luis Carlos Corral, Ana Gómez y Walter Mauricio Aguilar
Villegas. La colaboración de José Alejandro Bayona y Maria Isabel Galvis de
la Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental del Departamento
Nacional de Planeación fue muy importante. El apoyo del Comité de
Evaluación del Departamento Nacional de Planeación fue fundamental para
la interventoria.

En el seguimiento al avance de la evaluación, el Departamento Nacional de

Planeación agradece la participación y apoyo a los siguiente funcionarios del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial: David Buitrago
Caicedo, Director del Sistema Habitacional y encargado del Viceministerio
de Vivienda y Desarrollo Territorial; Claudia Hernández Villamil,
Coordinadora del Grupo de Subsidios; Juan Carlos Giraldo Londoño,
Coordinador del Grupo de Desarrollo Técnico; William Valderrama
Delgadillo, Coordinador del Grupo de Instrumentos Financieros; y a Lucy
Amparo Niño, Coordinadora del Grupo de Banca Multilateral. Asimismo a
los funcionarios del Banco Interamericano de Desarrollo, Verónica Adler y
Alejandro Fros.
Equipo primer segumiento
visu

Director
Mauricio Perfetti

Equipo de investigadores Asesoría modelos

Liliana Velásquez econométricos Encuestadores
Carlos Ariel García Carlos Gustavo Ospino - Carlos Fagil Farah
Yair de Jesús Soto Fedesarrollo César Augusto González
Danilo de Jesús Ramírez
Coordinación y crítica trabajo Diego Alejandro Tinjacá
de campo Elmo Adolfo Sánchez
Yair de Jesús Soto Filomeno Perdomo
Gladys Helena Sánchez
Supervisores trabajo de campo Jair Fernando Solano
Javier Leonardo Meza Javier Sarmiento
Luis Carlos Prohaños José Albeiro Barrera
Samir Caicedo José Leonardo Ardila
Vladimir Dussán José Ricaurte Cervera
Julio Andrés Castro
Luis Felipe Pachón
Luis Januario Perdomo
Luz María Zapata
María Carolina Peña
Oswaldo Rodríguez
Over Adrián Cardona
Paulina Marcela Charry
Rocío Tobón
Rubén Darío Carvajal
Wilman Ferraro
Yeison Jiménez
 7

PRÓLOGO

L a política de vivienda en Colombia, al igual que en la mayoría de países de América Latina,

experimentó a comienzos de los noventa un cambio fundamental en cuanto al modelo usado
para garantizar su provisión a la población más vulnerable. Ese cambio tiene que ver con el
abandono del esquema del Estado constructor a la adopción de un enfoque de Estado facilitador,
que ofrece las condiciones para que el sector privado se encargue de la construcción de los
proyectos de vivienda social. Bajo este esquema, el papel del Estado se limita a formular la
política y asignar los subsidios a la demanda, instrumento adoptado en el país a finales de los
setenta (Contraloría General de la República, 2002).

Los cambios en el modelo de la política de vivienda en Colombia se materializaron con la

creación del Sistema de Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) en 1991 así como del Instituto de
Vivienda y Reforma Urbana (Inurbe), en reemplazo del Instituto de Crédito Territorial (ICT),
principal figura del modelo de Estado constructor.

Después de casi una década de implementación del nuevo sistema, se detectaron fallas tanto
en la administración de los subsidios como en la institucionalidad de la política de vivienda
de interés social. Para enfrentar las primeras fallas1, a finales de los noventa se formuló una
nueva normatividad que, entre otros aspectos, aumentaba el monto del subsidio, imponía el
requisito de ahorro programado para acceder a los subsidios y unificaba los procedimientos
de elegibilidad, promoción, asignación y pago del subsidio para buscar una mayor eficacia y
transparencia (BID, 2003). En el tema institucional, después de evaluar distintas alternativas,
la administración de Álvaro Uribe se propuso en 2003 realizar una reestructuración que,
en su primera etapa, incluyó la eliminación del Inurbe, la creación del Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Territorial así como del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda),
adscrito a ese Viceministerio.

Con el fin de posibilitar el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo Hacia
un Estado Comunitario, y acceder a recursos del Banco Interamericano de Desarrollo para

2 El bajo monto del subsidio, el manejo político de las asignaciones y los cambios permanentes en las reglas del sistema (BID, 2003).
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

8
adelantar las reformas necesarias al Sistema de Subsidio Familiar de Vivienda en las zonas
urbanas, se formuló el Programa de Vivienda de Interés Social Urbana, para ser ejecutado en
el período 2004-2007. Además del préstamo del BID, el Programa se financia con recursos de
la nación, mediante aportes propios, municipales y privados, y su ejecución se realiza a través
de Fonvivienda (DNP, 2004).

El presente informe hace parte de la evaluación de impacto intermedia del sistema antes descrito,
y se enmarca dentro del esfuerzo del estado colombiano, a través del Sistema Nacional de
Evaluación (SINERGIA), para consolidar la evaluación como una práctica permanente de la
administración pública. Con ello, se busca: a) mejorar la eficacia y el impacto de las políticas,
programas e instituciones públicas, b) contribuir a mejorar la eficiencia y transparencia en la
programación y asignación de los recursos; y c) estimular la transparencia en la gestión pública,
incorporando de manera activa el control de la ciudadanía.

La publicación está dirigida a funcionarios, oficiales de la banca multilateral y académicos interesados

en los programas y políticas públicas, así como en la evaluación de la inversión pública.

Para el Departamento Nacional de Planeación es satisfactorio iniciar la difusión de los

resultados de esta evaluación con este informe de seguimiento, que muestra de forma preliminar
la importancia de este Programa para los objetivos de reducción de pobreza y promoción de
la equidad en Colombia.

El informe está constituido por tres capítulos antecedidos por un resumen ejecutivo. El
primero de ellos presenta una síntesis del Programa, el propósito, metodología y desarrollo
de la evaluación. El segundo presenta los resultados del primer seguimiento efectuado a los
beneficiarios y el tercero los resultados de la evaluación de la focalización del Programa.
 9

Resumen ejecutivo

I. El Programa de Vivienda de Interés Social Urbana (VISU)

El Programa VISU es uno de los componentes de la Política de Vivienda plasmados en el Plan

Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario, que se fijó como meta la financiación de
400.000 soluciones habitacionales con subsidios y créditos entre 2002 y 2006.

El objetivo del Programa VISU es “apoyar al gobierno colombiano en sus esfuerzos por mejorar la
provisión de vivienda social en áreas urbanas. Específicamente, con la operación se propone: (i) consolidar
y financiar el nuevo sistema de gestión de subsidios para vivienda social urbana; (ii) ordenar y fortalecer
el marco institucional e intergubernamental del sector, y (iii) apoyar el desarrollo de áreas estratégicas
del sector, tales como el mercado de microcrédito” (MAVDT, 2004).

El Programa de Vivienda de Interés Social Urbana de Fonvivienda maneja seis bolsas de

recursos a las que pueden acceder los hogares elegibles, dependiendo de sus características y
de las categorías de sus municipios. Las bolsas que movilizan más recursos y que son objeto de
la presente evaluación son bolsa ordinaria (BO), esfuerzo territorial (ET) y población especial2.
Mientras que la primera bolsa está disponible en todos los municipios del país, la segunda es
exclusiva de los municipios más pequeños3, de hasta 50.000 habitantes, con ingresos corrientes
de libre destinación inferiores a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales al año y está
dirigida a hogares con ingresos inferiores a dos salarios mínimos. En cuanto a la bolsa de
población especial, sus recursos son para hogares desplazados por la violencia, afectados por
desastres naturales o actos terroristas, o que requieren reubicación por alto riesgo ambiental.

Con respecto a los tipos de solución a los que pueden aplicarse los subsidios, los más comunes
son adquisición de vivienda nueva, construcción en sitio propio y mejoramiento de vivienda.
La bolsa de población especial incluye, además de los anteriores, subsidios para adquisición de
vivienda usada, reparación, reconstrucción y arrendamiento. De las modalidades anteriores,
dos son objeto de la presente evaluación: adquisición de vivienda nueva (AVN) y construcción
en sitio propio (CSP).
2 Además de las anteriores, el Programa incluye bolsa única nacional; bolsa en especie y complementario en dinero; habilitación legal de títulos.
3 Específicamente, los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 de la Ley 617 de 2000.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

10
La modalidad de AVN es el proceso mediante el cual el hogar adquiere en el mercado una vivienda
dentro de los planes elegibles, de acuerdo con los requisitos y procedimientos establecidos en la
normatividad. La CSP, por su parte, es el proceso a través del cual se edifica una vivienda en un
sitio que es propiedad del hogar, bien sea un lote ubicado en un desarrollo legal o legalizado,
una terraza o una cubierta de losa. En la práctica, algunos de los proyectos para CSP funcionan
de manera similar a la modalidad de AVN, en la medida en que el hogar accede, de manera
simultánea, al lote (usualmente aportado por la alcaldía) y a la solución habitacional.

Para las diferentes modalidades de solución existen, además, tipos de vivienda, que
corresponden al valor de la solución habitacional. Los valores máximos de la vivienda en las
primeras categorías (tipos 1 y 2) varían en función del tamaño de los municipios.

II. La evaluación

El objetivo de la evaluación es captar los impactos preliminares del Programa VISU en la calidad
de vida y las condiciones económicas de la población beneficiaria. Asimismo es objetivo de la
evaluación evaluar el proceso de la focalización del Programa. La metodología empleada es de
carácter cuasiexperimental y se basa en la comparación de los hogares “beneficiarios” (grupo
tratamiento-GT) antes del programa y su comparación con los correspondientes hogares “no
beneficiarios” (grupo control-GC).

Con base en esos criterios, se seleccionó una muestra objetivo de 2000 hogares beneficiarios
y 2000 no beneficiarios. La muestra objetivo estaba distribuida en 75 municipios de 22
departamentos del país.
A pesar de que habían transcurrido cerca de dos años desde que los hogares de las modalidades
de BO y ET se les asigno el subsidio (2004), se debe decir que sólo 565 de los 1496 hogares
beneficiaros estaban ocupando las soluciones habitacionales adquiridas o construidas en el
seguimiento. Dicho hecho limitó las posibilidades de análisis, puesto que, combinado con el
reducido tiempo transcurrido desde que las familias recibieron sus viviendas, hace que las
variaciones en algunos indicadores sean moderadas o nulas.

III. Impactos preliminares

Los hogares que participaron en el Programa VISU presentaron impactos preliminares en los
siguientes temas:
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

11

Características de las viviendas:

»» La probabilidad de contar con mejores paredes es mayor en 3.47 puntos porcentuales y con
mejores techos en 0.15 puntos.

»» Los hogares beneficiarios presentan una probabilidad de ubicarse en un menor estrato como
resultado de la intervención (alrededor de 0.16).

»» La probabilidad de amenaza de inundación cayó 4.1 puntos porcentuales, por avalancha 1.4
puntos y por otros riesgos 0.3 puntos.

Servicios Públicos:

»» La probabilidad de contar con cobertura de acueducto es mayor en 0.24 puntos porcentuales,

alcantarillado en 2.9 puntos y gas natural en 26.

»» No hubo cambios en la cobertura del servicio de recolección de basuras.

Entorno:

»» La probabilidad de contar cobertura de alumbrado público es mayor en 1.4 puntos

porcentuales y con andenes es del orden de 11 puntos.

»» La probabilidad de contar con vías pavimentadas cae en 23 puntos porcentuales. Sin embargo,
se espera que este sea un impacto transitorio dado que las nuevas viviendas se encuentran
en zonas de expansión.

»» Se presente una mayor distancia de las viviendas respecto a: i) La iglesia más cercana; ii) El
Banco; iii) La estación de policía; iv) La escuela; v) La droguería; y vi) El centro de salud.

Hogar:

»» Una esperada reducción en el peso de los gastos por concepto de arrendamiento y

administración (11.4 puntos porcentuales)
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

12
»» El peso de combustibles y servicios públicos en la canasta crece en 2.7 puntos porcentuales,
transporte en 2.2 puntos, y artículos para la vivienda y el hogar en 0.9 puntos.

»» Aumenta la probabilidad de demanda de otros créditos (distinta a los créditos hipotecarios

de las viviendas) entre 5.8 y 6 puntos porcentuales más.

»» Alto grado de satisfacción de los hogares con las viviendas adquiridas (84%) con el subsidio,
el barrio y los vecinos (91%).

»» La probabilidad de valorar positivamente la vivienda es mayor en 42 puntos porcentuales, el

barrio en 13.6 puntos y los vecinos en 1.6 puntos.

IV. Focalización del programa

Mejora la focalización del Programa en comparación con el Inurbe:

»» Aunque con metodologías no del todo comparables de cálculo del Sisben, la focalización en
niveles 1 y 2 mejoró de 67% en Inurbe a 83% con FONVIVIENDA.
»» En cuanto al ingreso se refiere, se paso de un 88% de hogares de 2 SMLV a un 97%.

Incumplimiento en algunas condiciones de elegibilidad

Aunque el 100% de los hogares cumplieron con pertenecer a un rango inferior de ingresos
a 4 SMLV, los resultados evidencian que algunos hogares no cumplieron con las siguientes
condiciones:

»» Tamaño mínimo del hogar (1.4% de los hogares)

»» Carácter de no propietarios (2%)

»» Independencia o informalidad laboral (10.4%)

 13

1. El Programa
de vivienda de interés
social urbana y su evaluación

E ste capítulo contiene una presentación del Programa de Vivienda de Interés Social Urbana
(VISU) y de su evaluación. Con respecto a esta última, se describen los componentes relacionados
con los hogares beneficiarios, la metodología empleada en cada caso y su desarrollo. Finalmente
se presentan algunos aspectos metodológicos asociados específicamente con la medición de los
impactos preliminares del Programa en la calidad de vida de los hogares beneficiarios.

1.1 Generalidades del programa4

El Programa VISU es uno de los componentes de la Política de Vivienda de la administración

de Álvaro Uribe, que busca reducir el déficit cuantitativo y cualitativo que existe al respecto en
el país y facilitarles a los hogares de menores ingresos su acceso a una vivienda. La formulación
del Programa para la vigencia 2004-2007 tuvo como marco el Plan Nacional de Desarrollo
Hacia un Estado Comunitario y como propósito central la realización de reformas al Sistema de
Subsidio Familiar de Vivienda en las zonas urbanas. El Programa es financiado con un préstamo
del BID y recursos de la nación, y su ejecución se realiza a través de Fonvivienda. Además
del fortalecimiento institucional, el Programa comprende la financiación de cerca de 130 mil
subsidios, de los cuales un poco más de la mitad (71 mil subsidios dirigidos a trabajadores
independientes o informales con ingresos familiares inferiores a 4 SMLV), son financiados con
el crédito del BID. Esos subsidios están incluidos en las 400.000 soluciones habitacionales que
la Política de Vivienda se propuso financiar con subsidios y créditos entre 2002 y 2006.

El Programa VISU de Fonvivienda maneja seis bolsas de recursos a las que pueden acceder
los hogares elegibles, dependiendo de sus características y de las categorías de sus municipios.
Las bolsas que movilizan más recursos y que son objeto de la presente evaluación son bolsa
4 Algunos textos se retomaron de CRECE (2006a).
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

14
ordinaria (BO), esfuerzo territorial (ET) y población especial (PE)5. Mientras que la BO está
disponible en todos los municipios del país, la bolsa de ET es exclusiva de los municipios más
pequeños6 y está dirigida a hogares con ingresos inferiores a 2 SMLV. En cuanto a la bolsa
de PE, sus recursos son para hogares desplazados por la violencia, afectados por desastres
naturales o actos terroristas, o que requieren reubicación por alto riesgo ambiental.

Con respecto a los tipos de solución, los más comunes son adquisición de vivienda nueva (AVN),
construcción en sitio propio (CSP) y mejoramiento de vivienda (MV). La bolsa de PE incluye,
además de los anteriores, subsidios para adquisición de vivienda usada, reparación, reconstrucción
y arrendamiento. De las modalidades anteriores, las que son objeto de la presente evaluación son:
AVN y CSP.

La modalidad de AVN es el proceso mediante el cual el hogar adquiere en el mercado una vivienda
dentro de los planes elegibles, de acuerdo con los requisitos y procedimientos establecidos en la
normatividad. La CSP, por su parte, es el proceso a través del cual se edifica una vivienda en un
sitio que es propiedad del hogar, bien sea un lote ubicado en un desarrollo legal o legalizado,
una terraza o una cubierta de losa. En la práctica, algunos de los proyectos para CSP funcionan
de manera similar a la modalidad de AVN, en la medida en que el hogar accede, de manera
simultánea, al lote (usualmente aportado por la alcaldía) y a la solución habitacional.

Para las diferentes modalidades de solución existen, además, tipos de vivienda, que
corresponden al valor de la solución habitacional. Los valores máximos de la vivienda en las
primeras categorías (tipos 1 y 2) varían en función del tamaño de los municipios. Tal como
se presenta en la tabla 1, los topes del subsidio se reducen a medida que aumenta el valor –y
tipo– de la vivienda. Los valores se presentan a precios de 2004 debido a que ése es el año base
para la evaluación.

De acuerdo a la tabla, para las modalidades de CSP y MV, el subsidio sólo puede aplicarse a
viviendas tipos 1 y 2. Con respecto a las modalidades de postulación, mientras que todos los
tipos de vivienda son elegibles en BO, sólo los tipos 1 y 2 aplican para ET7.

5 Además de las anteriores, el Programa incluye bolsa única nacional; bolsa en especie y complementario en dinero; habilitación legal de
títulos.
6 Específicamente, los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 de la Ley 617 de 2000.
7 De acuerdo con el Reglamento Operativo del Programa (MAVDT, 2004b), el tipo 1 sólo aplicaba para esfuerzo territorial, pero en la página
del Ministerio se incluye también el tipo 2. http://www.minambiente.gov.co/viceministerios/vivienda_desarrollo_territorial/sist_habit/
subsidios.htm#esfuerzo
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

15

Tabla 1. Tipos de vivienda elegibles

Valor de la V a l o r m á x i m o de l s u b s i d i o
Tipos de Municipios vivienda AVN CSP MV
vivienda elegibles $ de $ de $ de
SMLV $ de 2004 SMLV SMLV SMLV
2004 2004 2004
Menos de 500
Tipo 1 0-40 14.320.000
mil habtes 21 7.518.000 21 7.518.000
Más de 500 mil* 0-50 17.900.000
11,5 4.117.000
Menos de 500
Tipo 2 41-70
mil habtes 25.060.000 14 5.012.000 14 5.012.000
Más de 500 mil* 51-70
Tipo 3 Todos 71-100 35.800.000 7 2.506.000 - - - -
101-
Tipo 4 Todos 48.330.000 1 358.000 - - - -
135
*Incluye áreas metropolitanas y vecinos (50 Km)
Fuente: MAVDT (2004b).

Los hogares que pretendan acceder a los subsidios del Programa de VISU deben reunir las
siguientes condiciones:

• Contar con ingresos totales mensuales del hogar, no superiores a 4 SMLMV.

• No ser propietario de vivienda (excepto para mejoramiento de vivienda).

• Tener una cuenta de ahorro programado mínimo del 10% del valor total de la vivienda que desea
adquirir8.

• No haber sido beneficiario del SFV del Inurbe, Forec, Focafe, Fovis, Caja Militar o crédito del
ICT.

• No tener derecho a otros subsidios nacionales para vivienda como, por ejemplo, los que ofrece la
CPVM o el Banco Agrario” (MAVDT, 2004b).

En las modalidades de BO y ET, la postulación a los subsidios del Programa la pueden realizar
los hogares que cumplan con las condiciones señaladas, a través de la presentación, en las fechas
establecidas, del formulario diligenciado para el efecto en las Cajas de Compensación Familiar
(CCF)9. Allí deben especificar tanto la modalidad de postulación, como el tipo de solución y de
8 Debido a dificultades para su cumplimiento, este requisito ya no se exige en el momento de la postulación.
9 Las Cajas, asociadas en Unión Temporal, celebraron con Fonvivienda un contrato de encargo de gestión para la operación de los subsidios
del fondo.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

16
vivienda al que aspiran. Luego de verificar la información, se procede a la calificación de los
hogares, con base en una fórmula que evalúa, entre otros aspectos, el nivel Sisben, el número
de miembros del hogar, la presencia de condiciones especiales10, el tipo de vivienda, el ahorro
previo y el número de veces que el hogar se ha postulado11.

Una vez calificados, se seleccionan los hogares que tuvieron los mayores puntajes, hasta
completar un número equivalente al total de los recursos disponibles en cada departamento;
esa disponibilidad está determinada por los coeficientes departamentales de distribución,
calculados con base en criterios de pobreza relativa (medida a través del NBI12) y población.
La lista de hogares elegidos en esta fase puede incluir, además de los requeridos para “agotar”
los recursos del departamento, una cantidad adicional, que será de máximo el 50% del número
inicial. Esta parte del proceso se denomina preselección, y se oficializa con la publicación de
los listados de los hogares correspondientes.

Después de la preselección, los hogares cuentan con un tiempo de dos (2) meses para acreditar
los recursos complementarios al subsidio que alcancen para financiar la totalidad de la vivienda.
Transcurrido ese plazo, la entidad otorgante tiene quince (15) días para evaluar la acreditación
y proceder con la asignación de los subsidios. La asignación se realiza de acuerdo con las fechas
de recepción de los documentos que acreditan la existencia de recursos complementarios hasta
agotar los recursos disponibles (MAVDT, 2004a). Al igual que en la preselección, el proceso se
oficializa con la publicación de los listados de los hogares que recibieron la asignación.

Luego de recibir la asignación del subsidio, los hogares cuentan con un período de seis (6)
meses para concluir los trámites y para que la entidad otorgante gire el subsidio a favor del
oferente. En ese tiempo, los hogares que lo requieran podrán renunciar por escrito al subsidio,
conservando el derecho a postularse nuevamente.

Luego de la asignación de los subsidios de BO y ET, quedan recursos sin comprometer, estos
se distribuyen a través de una bolsa única nacional de acuerdo con los criterios que establezca
el gobierno nacional (MAVDT, 2004a).

En los casos de subsidios para PE, los hogares también deben postularse a través de las
CCF y demostrar su condición especial mediante una serie de documentos. Mientras que los

10 Personas discapacitadas, jefes mujeres y mayores de 65 años.

11 En el anexo 1 se presenta la fórmula de calificación.
12 Específicamente, los componentes de vivienda inadecuada y hacinamiento crítico.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

17
hogares desplazados deben pasar por los procesos de calificación y preselección, los que son
víctima de atentados terroristas o de desastres naturales reciben la asignación del subsidio
luego de comprobar su condición especial.

1.2 La Evaluación

La Evaluación Intermedia del Programa de VISU tiene tres componentes: i) la evaluación

de los efectos preliminares del Programa en la calidad de vida y las condiciones económicas de
la población beneficiaria; ii) la evaluación de la efectividad del proceso de focalización de los
subsidios asignados de acuerdo con los tipos de soluciones ofrecidos; y iii) la determinación del
grado de consolidación y efectividad del nuevo esquema institucional del sector vivienda en
sus primeros años de funcionamiento y la evaluación del esquema operativo del Programa. Los
dos primeros componentes son aquellos en los que se centra esta evaluación13.

1.2.1 Impacto en calidad de vida y condiciones económicas

La principal pregunta que busca responder este componente de la evaluación es cómo cambian las
condiciones de vida de los beneficiarios por efecto del Programa, como resultado de acceder a una
vivienda propia, bien sea a través de su adquisición o de la construcción en un lote de su propiedad.

Para estimar los impactos preliminares del Programa en la calidad de vida y las condiciones
económicas de los beneficiarios de BO y ET se empleó la metodología cuasi-experimental de
evaluación de impacto14. El uso de esa metodología implicó construir una línea de base (LB) de
las condiciones iniciales de los hogares beneficiarios y de un grupo de hogares no beneficiaros,
y realizar una posterior toma de información de seguimiento a los mismos hogares (PS)15. Para
efectos del diseño muestral de la evaluación, el universo de beneficiarios está conformado por
cerca de 18 mil hogares que en 2004 recibieron asignación de subsidios para AVN o CSP en
las modalidades de BO y ET. Por su parte, los no beneficiarios son hogares con características
similares a las de los beneficiarios, pero que no tienen relación con el Programa.

El diseño de la muestra de hogares incorporó los parámetros requeridos en las evaluaciones de

impacto16 así como los niveles de representatividad por regiones, modalidades de postulación
13 Para una descripción más detallada de la metodología y el desarrollo de esos componentes, ver CRECE (2005a, 2005b, 2006a, 2006b). Para
la descripción de los métodos y el desarrollo del componente institucional, ver CRECE (2007).
14 Se usan técnicas de doble diferencia con pareo y diferencias en diferencias para datos panel. Estas técnicas se profundizan en la sección 1.3.2
15 Se emplean datos longitudinales.
16 Además del tamaño del universo, los valores esperados de variables centrales de la evaluación en la línea de base y el seguimiento, el nivel
de confianza, el traslape, la correlación y el efecto de los conglomerados.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

18
y tipos de solución17. La regionalización se realizó con base en la proximidad geográfica de los
departamentos e incluye cinco categorías: Bogotá, Atlántica18, Central19, Oriental20 y Pacífica21.

Con base en esos criterios, se estimó que el tamaño de muestra necesario seria de 2000
hogares beneficiarios y 2000 no beneficiarios, con una tasa de no respuesta esperada del 20%
para las dos tomas de información. La muestra objetivo estaba distribuida en 75 municipios
de 22 departamentos del país22.
Para la construcción de LB y la recopilación de la información del PS se diseñaron formularios
similares que indagaron por las características de los hogares y sus viviendas en el momento
de la asignación del subsidio –o en un período equivalente, en el caso de no beneficiarios– y
en el de la segunda toma de información23.

Previo a cada uno de los trabajos de campo, se realizaron verificaciones telefónicas de los hogares
con el fin de conocer o confirmar sus direcciones. La alta movilidad de los hogares así como la
deficiente calidad de las bases del MAVDT, en el caso de beneficiarios, y de las bases Sisben,
para no beneficiarios, dificultaron la tarea de verificación y localización de los hogares en campo,
razón por la cual, fue necesario seleccionar en los propios municipios a algunos de los hogares no
beneficiarios, mediante ayuda de las alcaldías y/o de las oficinas encargadas del manejo del Sisben.

Las dificultades de mencionadas, así como otras situaciones de menor incidencia24 ocasionaron una
pérdida de muestra acumulada del 25.2% para hogares beneficiarios y del 15.1% para no beneficiarios.
En la tabla 2 se presentan las muestras objetivo por región, modalidad de postulación y tipo se
solución, lo mismo que la muestras efectivas obtenidas en la LB y el PS para las mismas subdivisiones.

Como se presenta más adelante, a pesar de que la pérdida del 25.2% en la muestra de hogares
beneficiarios habría sido manejable, el hecho de que sólo 565 de los 1496 hogares encontrados
en el PS estuvieran ocupando las soluciones habitacionales adquiridas o construidas con el
subsidio limita las posibilidades de análisis. Lo anterior se desprende del hecho de que los
17 La elevada concentración de los beneficiarios en el tipo de vivienda 1 (y, en consecuencia, la baja cantidad de asignaciones para tipos 2 y 3),
llevó a descartar la posibilidad de obtener muestras representativas por tipo de vivienda.
18 Comprende los departamentos de Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre.
19 Antioquia, Caldas, Caquetá, Huila, Quindío, Risaralda y Tolima.
20 Arauca, Boyacá, Casanare, Cundinamarca, Guainía, Guaviare, Meta, Norte de Santander, Santander y Vichada.
21 Cauca, Chocó, Nariño, Valle y, debido a la cercanía de los municipios beneficiarios con el departamento de Nariño, Putumayo.
22 El anexo 2 contiene la distribución de la muestra objetivo de hogares beneficiarios por municipios y regiones. En la tabla aparecen 74
municipios porque hubo uno (Itagüí) donde solamente se aplicaron instrumentos para no beneficiarios.
23 Mientras que el formulario de LB se aplicó entre octubre y noviembre de 2005, el trabajo de campo del PS se llevó a cabo entre agosto y
septiembre de 2006.
24 Rechazos a la encuesta, imposibilidad de conseguir a un informante idóneo, renuncias al subsidio y problemas de orden público, entre
otros.
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19

Tabla 2. Muestras objetivo y efectivas de hogares beneficiarios y no beneficiarios en línea de

base y seguimiento

Muestras efectivas
Muestra Línea de base Primer seguimiento
objetivo* No No
Beneficiarios Beneficiarios
beneficiarios beneficiarios
Región
Atlántica 400 352 391 341 375
Bogotá 400 242 282 212 264
Central 400 329 394 320 374
Oriental 400 273 332 253 308
Pacífica 400 382 400 370 378
Modalidad de postulación
BO 1238 898 - 839 -
ET 762 680 - 657 -
Tipo de solución
AVN 1471 1086 - 1015 -
CSP 529 492 - 481 -
2000 1578 1799 1496 1699
Fuente: Cálculos CRECE; Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

criterios empleados en el cálculo de la muestra correspondían a hogares que recibieran el

tratamiento completo del Programa (es decir, la solución habitacional). En la medida en que la
mayoría no lo había recibido cuando se recopiló la información de seguimiento, puede hablarse
de una pérdida de muestra adicional, no asociada con no respuesta, equivalente al 46.6%25.

Para evaluar los efectos del Programa en los beneficiarios de la tercera modalidad de
postulación, la bolsa de PE, se acordó inicialmente el empleo de técnicas cualitativas (entrevistas
individuales), en lugar del método de evaluación de impacto. Sin embargo, la consideración
posterior de que las herramientas cuantitativas arrojarían resultados más contundentes y
comparables, llevó a optar por el diseño y aplicación de un formulario único para aproximar los
impactos del Programa en esa población. Ese formulario se aplicó en septiembre de 2006 a 99
hogares beneficiarios de población especial –la mayoría desplazados– que estaban habitando
las viviendas adquiridas con el subsidio. La encuesta indagó por características del hogar,
la vivienda y su entorno en el lugar de origen de los beneficiarios así como en el municipio
receptor. En razón del bajo tamaño de muestra para la bolsa de PE, los análisis de los resultados
de la encuesta se incluyen en el anexo 3.
25 Hogares encontrados en campo que no estaban ocupando las soluciones habitacionales adquiridas o construidas con el subsidio como
proporción de la muestra objetivo de beneficiarios.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

20
En la tabla 3 se sintetizan los instrumentos de recolección empleados para la evaluación de los
impactos del Programa en la calidad de vida y las condiciones económicas de los beneficiarios.

Tabla 3. Instrumentos de recolección

Beneficiarios
Bolsa No Fecha de
ordinaria Población beneficiarios aplicación
y esfuerzo especial
territorial
Octubre a noviembre
Formulario de línea de base X X
de 2005
Agosto a septiembre
Formulario de seguimiento X X
de 2006
Formulario único X Septiembre de 2006

1.2.2 Focalización del Programa

La evaluación de la focalización del Programa de VISU tuvo como propósito determinar, entre
otros aspectos, el grado de equidad de la asignación de los subsidios en términos de su dirección
a la población más vulnerable, el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad por parte de
los beneficiarios y la revisión de los criterios de focalización de la fórmula de calificación. Esa
evaluación incluyó un análisis del resultado de la focalización (es decir, de las características de
los beneficiarios en términos de su elegibilidad y de las variables incluidas en la calificación)
así como de la focalización por procesos (características de los hogares que continúan en las
distintas etapas de la ejecución del subsidio frente a los que se excluyen). Dichos análisis se
realizaron para los beneficiarios de BO y ET.

Para evaluar la focalización del Programa se emplearon distintas fuentes de información: i)

la encuesta de LB aplicada en el marco de esta evaluación, a partir de la cual se identificaron
condiciones iniciales de los hogares beneficiarios del Programa; ii) la encuesta de seguimiento,
que permitió conocer características de los beneficiarios efectivos26 (tamaños, sexo del jefe, valor
de la vivienda adquirida, etc.), para validar algunos de los análisis del resultado de la focalización,
el cumplimiento de ciertas condiciones de elegibilidad y la aplicación de los criterios incluidos
en la fórmula de focalización; iii) las bases de datos del MAVDT –en particular, la información
de postulaciones, calificaciones, aceptaciones, rechazos, resultados de la preselección y la
26 A lo largo del informe se denominarán de esta manera a los hogares que habitan las soluciones habitacionales adquiridas o construidas
con el subsidio.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

21
asignación– para evaluar la focalización por procesos, y complementar el análisis del resultado
de la focalización mediante la información de las condiciones que tenían los beneficiarios en el
momento de la postulación; iv) la evaluación del Programa de Subsidio Familiar de Vivienda
de Interés Social del Inurbe, 1999-2002 (DNP, 2002), que incluyó un análisis de focalización
cuyos resultados se comparan con los de la presente evaluación.

1.3 Aspectos metodológicos de la medición de impactos en calidad

de vida

1.3.1 Niveles de análisis y variables seleccionadas

Debido a la baja cantidad de hogares beneficiarios que estaban ocupando las viviendas en el
momento de la encuesta de seguimiento (565 hogares), y a las reducidas variaciones registradas
en gran parte de las variables centrales para las cuales se examinaron sus cambios27, los
estimadores de impacto sólo se calcularon para el agregado nacional28.

Respecto a la selección de las variables de impacto, se consideró que, por el corto tiempo
transcurrido desde la ocupación de las viviendas adquiridas con el subsidio, el análisis
debía concentrarse en aquellas para las cuales cabe esperar variación: características de la
vivienda (materiales, tamaño relativo, cobertura de servicios públicos y estrato), el entorno
(infraestructura y equipamiento urbanos; percepción de amenazas naturales), opiniones sobre
la vivienda y el entorno (barrio y vecinos), estructura de gastos, acceso a créditos y tenencia
de bienes durables.

1.3.2 Técnicas empleadas

Para evaluar los impactos preliminares del Programa VISU en los beneficiarios, se aplicaron
dos tipos de técnicas: doble diferencia con pareo y diferencias en diferencias con estimadores
para datos de panel. Dado que la selección de las familias no proviene de un experimento
aleatorio, se justifica el uso de dos técnicas diferentes para probar la robustez de los resultados,
ya que es posible que los impactos calculados contengan algún grado de sesgo.

27 Se consideran reducidas aquellas variaciones inferiores al 10%, nivel alrededor del cual se sitúan las mínimas diferencias detectables en los análisis
de impacto para la mayoría de regiones, dadas las muestras de hogares que ya ocupaban sus nuevas soluciones habitacionales. Para más detalles, ver
CRECE (2006c).
28 Como se señaló en diferentes informes de la presente evaluación, los bajos tamaños de muestra efectiva ponían en riesgo la posibilidad de
presentar resultados estadísticamente significativos para las subdivisiones de análisis.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

22
Tal como ocurre con los diferentes métodos de evaluación de impacto que emplean datos
longitudinales, las dos técnicas efectúan comparaciones de las diferencias de los valores de las
variables resultado entre el grupo de tratamiento (GT) y el grupo control (GC) en la LB y el
PS. De allí que se hable de doble diferencia o de diferencia en diferencias: la primera diferencia
resulta de comparar el valor que tiene la variable para el GT y el GC en la LB (es decir, antes
del tratamiento), mientras que la segunda diferencia resulta de hacer esa comparación con
la información del PS (después del tratamiento). El efecto del tratamiento está dado por la
diferencia entre esas dos diferencias.

Diferencias en diferencias

Una de las técnicas empleadas para la evaluación de los impactos preliminares del Programa
es la de diferencias en diferencias (DD). Se optó por ese tipo de modelos ya que el proceso
de selección deja espacio para que existan características no observables de los hogares, que
afectan simultáneamente la posibilidad de ser beneficiario del programa y las variables de
resultado seleccionadas para evaluar los impactos. Si ese es el caso, la simple comparación de
los grupos de tratamiento y control, o la utilización de métodos que se basan en controlar
solamente por las características observadas de los individuos (regresión simple, matching,
etc.), resultan en estimaciones sesgadas de los impactos. Por su parte, el método de diferencias
en diferencias controla este tipo de sesgos siempre y cuando los choques agregados no afecten
de manera diferencial a los grupos de tratamiento y de control, y si no existen características
individuales no observadas, que afecten la probabilidad de ser beneficiario del programa.

En las estimaciones también se incluyeron controles por características observables29. La

siguiente ecuación representa el modelo estimado para efectos de la evaluación intermedia.

Yi,j,t = b0 + b1 (t*D) + b2D + b3 t + B4 Xi,t + B5 Xj,t + ei,j,t

donde t es la variable dicotómica tiempo, que toma el valor de 0 para LB y 1 para seguimiento;
D es la variable dicotómica tratamiento, que asume el valor de 1 para beneficiarios y 0 para no
beneficiarios; t*D es la interacción entre las variables tiempo y tratamiento; Xi,t representa al
grupo de variables de control relacionadas con características individuales o de los hogares;
Xj,t son las variables de control que contienen características de contexto; finalmente, b1 es el
estimador del impacto del programa, el parámetro de interés.
29 Las variables de control utilizadas en los modelos de diferencias en diferencias son las mismas que se usaron en el cálculo de las probabilidades
de similitud para el método de doble diferencia con pareo. Para su identificación, ver apartado 1.3.5 Resultados de los modelos de selección.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

23
El método de estimación empleado para las variables continuas fue el de Mínimos Cuadrados
Ordinarios, mientras que para las dicotómicas se estimaron modelos Logit y Probit y se
calcularon los efectos marginales. Los resultados que se presentan en la segunda parte del
informe corresponden a los obtenidos en los modelos Logit.

Doble diferencia con pareo

Una segunda técnica consiste en doble diferencia con pareo. La idea de utilizar este método
es hacer más robusta la metodología de diferencias en diferencias, en particular, hacer las
estimaciones robustas a la existencia de características individuales no observadas, que afecten
la probabilidad de ser beneficiario del programa, que es uno de los supuestos del método de
diferencias en diferencias.

En este método se estimaron inicialmente los modelos de selección de hogares a partir de los
cuales se calculan las probabilidades de similitud (o propensity scores), es decir la probabilidad
de que una persona haga parte del programa, dadas unas características observables. Esas
probabilidades se obtienen mediante un modelo Logit que tiene la siguiente forma general:

Pr(D i,j,t / X i,t , X j,t) = f(X i,t , X j,t),

donde D es una variable dicotómica que asume el valor de 1, si el hogar es beneficiario del
Programa, y 0, si no lo es; X corresponde a un grupo de variables que afectan la participación
en el Programa, que pueden ser características individuales o del hogar (denotadas por el
subíndice i) o características de contexto (identificadas con el subíndice j); y el subíndice t
corresponde al momento de la captura de información (0 para LB y 1 para el seguimiento).

Luego de calcular las probabilidades de similitud, se estiman los impactos del Programa
mediante la técnica de doble diferencia con pareo, cuyo estimador está dado por la
siguiente ecuación:
 
a = ∑ (Yit 1 − Yit 0 ) − ∑ Wij (Y jt 1 − Y jt 0 )wi
i ⊆T  i ⊆C 
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

24

1.3.3 Tipos de comparación

Como se señaló en apartados y secciones anteriores, las técnicas de evaluación de impacto comprenden
la realización de comparaciones de las variables resultado entre el grupo de individuos que recibe
el tratamiento (GT) y un grupo de individuos que no lo reciben (GC). Para el caso preciso de la
evaluación, el GT esta dado por hogares que en 2004 recibieron asignación de subsidios de vivienda
en las modalidades de BO y ET, es decir, el beneficio del Programa está dado por la adjudicación del
subsidio, ya que, en principio, todo hogar asignado puede materializar el subsidio en una solución
habitacional. Por su parte, el GC esta conformado por hogares no beneficiarios y que no tienen
relación con el Programa (es decir, no han aspirado a sus subsidios), pero cuyas condiciones de vida
son similares a las de los beneficiarios, razón por la cual, serían elegibles.

Sin embargo, el hecho de que algunos hogares del GT en el momento del seguimiento no hubieran
recibido la solución habitacional, mientras que otros ya la habían recibido (tratamiento completo),
hizo necesario trabajar con varias divisiones en cuanto a las comparaciones30. De no hacerse así,
se podrían subestimar algunos de los impactos (especialmente, los relacionados con condiciones
de la vivienda y el entorno), en la medida en que determinadas características de los hogares que
no habían recibido las soluciones habitacionales, no debían haber experimentado cambios.

Por otro lado, es posible que los hogares beneficiarios que no estaban ocupando todavía las nuevas
viviendas (es decir, los beneficiarios potenciales) hubieran modificado ciertos comportamientos (por
ejemplo, sus patrones de consumo), previendo la entrega futura de las soluciones habitacionales.
Entre esas modificaciones está la posibilidad de que algunos hogares se hubieran ido a vivir,
de manera temporal –mientras recibían sus viviendas– a casas de familiares, lo que reduce su
gasto en arrendamiento y, posiblemente, servicios públicos. Lo anterior equivale a decir que el
Programa pudo haber generado efectos anticipados en los beneficiarios potenciales.

Con base en las consideraciones anteriores, los grupos conformados para hacer comparación
contra el GC para la aplicación de las técnicas de estimación de los impactos preliminares del
Programa VISU fueron los siguientes:

»» Hogares beneficiarios (independientemente de que estén ocupando la vivienda adquirida o

construida con el subsidio) versus hogares no beneficiarios. La comparación entre los dos grupos de
hogares permite examinar el efecto que ha tenido la asignación del subsidio en los beneficiarios.
30 Aunque esa situación podría llevar a contemplar la posibilidad de omitir las comparaciones entre la muestra total de beneficiarios y el GC,
no se consideró esa alternativa en razón de la mayor precisión estadística de las estimaciones efectuadas con ese grupo, tal como se describirá
más adelante.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

25
»» Beneficiarios efectivos (hogares que están ocupando las soluciones de vivienda adquiridas o
construidas con el subsidio) versus hogares no beneficiarios. Los resultados de la aplicación
de las técnicas de impacto para este grupo de comparación corresponden a los efectos del
tratamiento completo (la vivienda) en los hogares beneficiarios.

»» Beneficiarios potenciales (hogares que fueron asignados con subsidios pero que no habían
recibido las nuevas viviendas o no las estaban ocupando todavía) versus hogares no
beneficiarios. La comparación efectuada entre esos dos grupos permite estimar los efectos
anticipados del Programa en los beneficiarios potenciales.

Por razones de objetividad, los impactos preliminares del Programa en todas las variables de
calidad de vida seleccionadas se calcularon para el grupo conformado por los beneficiarios que
ya estaban ocupando sus nuevas viviendas y los no beneficiarios31. Sin embargo, por motivos
de precisión estadística de las estimaciones32, también en todos los casos se calcularon impactos
para el grupo completo de beneficiarios. Por su parte, la estimación de efectos anticipados del
Programa –para el grupo conformado por beneficiarios potenciales y no beneficiarios– sólo se
realizó para la composición del gasto familiar.

31 La razón para usar este grupo y no el total de beneficiarios fue la necesidad de medir los impactos de recibir la intervención del Programa,
es decir, la vivienda.
32 Ver explicación en el apartado siguiente.
 27

2. Impacto en calidad de vida,

condiciones económicas y
otros resultados del primer seguimiento

L a recolección de la información del PS a los hogares beneficiarios del Programa VISU

se efectuó entre los meses de agosto y septiembre de 2006, casi dos años después de haber
recibido la asignación del subsidio33.

La aplicación de dicha encuesta reveló que más de la mitad de los hogares que respondieron la
encuesta de LB (el 51.3%) no estaba todavía ocupando la vivienda que debía adquirir o construir
con el subsidio, y que la principal razón tenía que ver con retrasos en los proyectos34. Otros
hogares (el 6.6%) ya habían recibido la vivienda, pero la cedieron, arrendaron o, en casos muy
infrecuentes, la vendieron o le cambiaron su uso. Algunos hogares (el 1.1%) habían renunciado
al subsidio. Finalmente, un poco más de la tercera parte (el 35.8%) estaba habitando la vivienda
adquirida o construida con el subsidio.

En el gráfico 1 se presenta, el resultado de la encuesta de seguimiento para los beneficiarios que

en 2005 habían respondido el formulario de LB. Dentro de las “encuestas completas” se incluyen
sólo a los beneficiarios que ya ocupaban la vivienda subsidiada o que, a pesar de no estar en esa
vivienda, seguían en el proceso. En cuanto a los hogares que renunciaron al subsidio o que cedieron,
arrendaron, vendieron o les cambiaron el uso a sus viviendas, respondieron un módulo especial del
formulario, pero no la encuesta completa35.

2.1 Beneficiarios versus beneficiarios efectivos

El hecho de que no todos los hogares asignados con subsidios de vivienda terminen siendo
beneficiarios efectivos se examinó también en la evaluación del Programa de Subsidio Familiar
de Vivienda de Interés Social de Inurbe, 1999-2002 (DNP, 2002). En la tabla 4 se presentan
33 Los hogares de bolsa ordinaria fueron asignados en octubre de 2004 y los de ET en diciembre de ese año.
34 Para más detalles, ver CRECE (2007).
35 En algunos casos –cuando se tenía la seguridad de que se trataba de la vivienda adquirida o construida con el subsidio– se aceptó la
respuesta de los ocupantes de la vivienda, por lo general parientes de los beneficiarios.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

28

Gráfico 1. Resultado de la encuesta de seguimiento por regiones (hogares beneficiarios)

6,6%
2,7%
3,5%

35,8%

Ocupan vivienda del subsidio

Aún no ocupan vivienda del subsidio
Vivienda cedida
Vivienda arrendada
Vivienda vendida

51,3%

Fuente: Encuesta Seguimiento VISU.

Tabla 4. Ocupación de las viviendas otorgadas mediante el subsidio 36

Resultado Inurbe % Fonvivienda %

Vivienda ocupada 409 37,5% 565 35,8%
Vacante 405 37,1% n.a. n.a.
Vivienda en arriendo o en usufructo 159 14,6% 99 6,3%
Rechazo 26 2,4% 7 0,4%
Vivienda no entregada 20 1,8% 626 39,7%
Vivienda no ocupada por otras razones n.a. n.a. 184 11,7%
Nuevo propietario 14 1,3% 2 0,1%
Otros * ( L ,CU, EI, NH, AT, DE, R) 59 5,4% 95 6,0%
Total 1092 100,0% 1.578 100,0%
n.a. No aplica
*L=Lote; CU= Cambio de uso; EI= Encuesta Incompleta; NH= Nadie en el hogar
AT= Ausente Temporal; DE= Dirección Errada; R= Renuncia
Fuentes: DNP (2002); Encuesta de Seguimiento VISU.

las comparaciones entre los resultados de ocupación de las viviendas que arrojó esa evaluación
(columna Inurbe) y los de la presente evaluación (columna Fonvivienda).
36

Pese a que los datos anteriores no son del todo comparables37, su análisis revela que,
transcurridos cerca de dos años desde la asignación de los respectivos subsidios38, la ocupación
efectiva de las viviendas por parte de los beneficiarios es muy baja en los dos Programas. Si
36 Las categorías “vivienda ocupada” y “vivienda no entregada” sustituyen, en su orden, a las de “encuesta completa” y “vivienda en
construcción” que aparecían en la evaluación de Inurbe (DNP, 2002).
37 En la evaluación de Inurbe se visitaron los proyectos, en tanto que en la de Fonvivienda se buscó a los hogares en su sitio de residencia. De
allí que la categoría “vacante”, la de mayor peso en la primera evaluación, no tenga equivalente en la segunda.
38 Los hogares incluidos en la evaluación de Inurbe recibieron la asignación de los subsidios durante las vigencias de 1999 y primer semestre
de 2000 y se encuestaron entre noviembre y diciembre de 2001 (DNP, 2002).
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

29
la categoría “vacante”39 se asimila a la no ocupación de las viviendas por razones distintas a
que no se ha entregado, se encuentra que mientras que en el Programa de Inurbe los hogares
no ocupaban las viviendas principalmente por problemas asociados con su habitabilidad, la
principal razón en el Programa de Fonvivienda es que las viviendas no han sido entregadas (en
la mayoría de los casos porque su construcción no ha comenzado o porque está suspendida o en
curso). También se destaca la menor frecuencia de la práctica de ceder o arrendar las viviendas
adquiridas con el subsidio en el Programa de Fonvivienda frente a Inurbe.

La cesión de las viviendas subsidiadas consiste en transferirlas en calidad de “préstamo” a otras

personas –por lo general, parientes de los beneficiarios– por un tiempo que está determinado por
el motivo que llevó a tomar esa decisión. Los motivos más señalados entre los beneficiarios del
Programa VISU son la necesidad de que alguien cuide la vivienda mientras le hacen arreglos,
o mientras el beneficiario o algún integrante de su familia concluye otros compromisos (viajes,
contratos de arrendamiento, colegio) o, simplemente, mientras deba permanecer en el municipio
donde, por razones de trabajo, vive actualmente (Gráfico 2). Otros mencionan que la vivienda
es muy pequeña para su familia, o muy lejana de la escuela o del sitio de trabajo, y algunos más
afirman habérsela prestado a familiares que se encuentran en una situación económica difícil.

Gráfico 2. Causas de cesión de las viviendas adquiridas con el subsidio

10,2%

28,6%
14,3%
Vive en otro lugar
Distancia
Se la cuidan mientras la arregla
Ayuda a familiar
Tamaño de la vivienda
14,3% Se la cuidan mientras cierra compromisos

16,3%

16,3%

Fuente: Encuesta Seguimiento VISU.

Otros hogares han preferido arrendar su vivienda por las mayores distancias de la vivienda a la
escuela, el colegio o el lugar de trabajo, o por el reducido tamaño de la vivienda y la necesidad
del dinero (en muchos casos, para pagar las deudas generadas por la compra de la vivienda o
39 Esa categoría incluye, entre otros, “i) presentan problemas de carácter jurídico; ii) carecen de servicios públicos esenciales; iii) no se
encuentran habitables (sin ventanas, puertas, ni medidores de servicios públicos); y, iv) están localizadas en zonas con problemas de orden
público” (DNP, 2002).
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

30
sus arreglos). Este último aspecto, presenta una diferencia significativa con la evaluación de
Inurbe en el sentido que en dicha evaluación, el 60% de los arrendamientos se explicaban por
problemas de orden público y el 40% por ser la principal fuente de ingresos de los hogares
(DNP, 2002). La distribución de las causas de arrendamiento se presentan a continuación:

Gráfico 3. Causas de arrendamiento de las viviendas adquiridas con el subsidio

5,4% 2,7%

10,8%

Distancia
43,2% Vive en otro lugar
13,5% Necesidad del dinero
Tamaño de la vivienda
Ayuda a familiar
Inseguridad

24,3%
Fuente: Encuesta Seguimiento VISU.

De otro lado, las renuncias al subsidio se atribuyen principalmente al descontento de los hogares
por las demoras en los procesos de construcción y entrega de las viviendas (Gráfico 4). Sólo
un muy reducido número de hogares reportó razones personales para haber renunciado al
subsidio, falta de recursos complementarios o distancia de la vivienda. La mayoría planea volver
a postularse. No se encontraron muchos hogares que hayan vendido o cambiado su vivienda.

Gráfico 4. Causas de renuncia al subsidio

4,3%
4,3%

8,7% 26,1%

Proyecto nunca comenzó

Demoras en el proceso
Falta de seriedad / engaño
13,0% Incumplimiento en la entrega
Razones personales
Distancia
Falta de recursos

21,7%
21,7%
Fuente: Encuesta Seguimiento VISU.
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31

2.2 Impactos preliminares

A continuación se presentan en su orden, el resultado de los modelos de selección usados para

el análisis y los impactos preliminares encontrados para el Programa VISU. Dado que, como
se mencionó anteriormente, hay tres grupos de comparación previstos en las estimaciones de
impacto, fue necesario construir tres modelos de selección distintos. El primero permite calcular
las probabilidades de participar en el Programa mientras que con el segundo y tercero se
estiman las probabilidades de ser beneficiario efectivo o potencial del mismo, respectivamente.

Las variables utilizadas en los modelos de selección son: i) el índice de condiciones de vida (ICV);
ii) variables sociodemográficas como el tamaño del hogar original40, la edad y escolaridad del
jefe41, la presencia de población especial (discapacitados, desplazados, víctimas de atentados
terroristas o de desastres naturales), la tenencia de activos diferentes a la vivienda, la participación
comunitaria y el acceso a medios de información; iii) variables relacionadas con la vivienda y su
entorno, tales como la percepción de exposición a riesgos naturales, la presencia de viviendas y
servicios básicos inadecuados conforme a los criterios del NBI, el número de personas por cuarto
y la calidad de arrendatario42; iv) finalmente, se incluyeron controles regionales. Esas mismas
variables se emplearon como controles en las estimaciones de diferencias en diferencias.

En la tabla 5 se presentan los resultados del modelo de selección que evalúa los determinantes
de la participación en el Programa. Un hogar tiene mayor probabilidad de participar en el
Programa –frente a otro– cuando: su jefe tiene menor edad y mayor escolaridad; posee más
activos; tiene personas discapacitadas; ha sido víctima de un desastre natural; tiene un mayor
acceso o uso de los medios de información; su vivienda original no era adecuada, según los
criterios del NBI urbano; y vivía en condiciones de hacinamiento. En cambio, la probabilidad
de participar en el Programa es menor si el hogar es arrendatario. Esto último se explica por
la mayor presencia de hogares arrendatarios entre los no beneficiarios en comparación con los
beneficiarios, tal como se destacó en el Informe de LB.

Las variables que determinan la probabilidad de ser beneficiario efectivo43, son el índice de condiciones
de vida; la tenencia de activos; la presencia de discapacitados; haber sido desplazado, víctima de
desastre natural o estar expuesto a riesgo de inundación; el acceso a medios de información; tener
40 En el caso de hogares beneficiarios, el número de personas con las que vivían los postulantes en el momento de la asignación del subsidio.
41 Del hogar postulante, en el caso de los beneficiarios.
42 Variable incluida en el modelo por recomendación de uno de los integrantes del equipo interventor.
43 Dado que –a diferencia del carácter de beneficiario del Programa– la condición de beneficiario efectivo no responde a un criterio de
focalización, los resultados del segundo modelo de selección pueden interpretarse como características que diferencian a los beneficiarios
efectivos del Programa de los no beneficiarios.
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32
una vivienda inadecuada; mayores condiciones de hacinamiento; y vivir en la región Central. Por
su parte, las que inciden negativamente son la edad del jefe del hogar, la calidad de arrendatario y
provenir de la región Atlántica.

Finalmente, la probabilidad de ser beneficiario potencial aumenta cuando se cuenta con jefes
de hogar de menor edad y mayor escolaridad media, con mayor tenencia de activos, con
presencia más alta de discapacitados, con más acceso a medios de información y con tener el
carácter de arrendatarios.

Tabla 5. Modelo de selección al Programa VISU

Beneficiarios Ben. efectivos Ben. potenciales

Variables independientes Coef. Coef. Coef.
0,007 0,023* -0,003
Índice de condiciones de vida
(-0,009) (0,130) (0,010)
Sociodemográficas
-0,013 -0,036 0,006
Número de personas en el hogar original
(0,025) (0,037) (0,029)
0,030** -0,012 0,057**
Escolaridad del jefe de hogar
(0,015) (0,022) (0,018)
-0,017** -0,020** -0,016**
Edad del jefe
(0,004) (0,006) (0,005)
0,128** 0,138** 0,124**
Tenencia de activos
(0,042) (0,059) (0,049)
0,488** 0,645** 0,417**
Presencia de discapacitados
(0,135) (0,180) (0,161)
0,159 0,508** -0,082
Hogar desplazado
(0,181) (0,241) (0,218)
-0,247 -0,437 -0,014
Hogar víctima de terrorismo
(0,303) (0,388) (0,397)
0,378* 0,553* 0,232
Hogar víctima de desastre natural
(0,226) (0,294) (0,271)
0,056 0,223 -0,022
Participación comunitaria
(0,099) (0,138) (0,115)
0,535** 0,629** 0,463**
Acceso a medios de información
(0,107) (0,157) (0,126)
Vivienda y entorno
0,074 0,146 -0,002
Riesgo de avalancha
(0,177) (0,215) (0,205)
0,178 0,437** 0,061
Riesgo de inundación
(0,131) (0,168) (0,148)
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33

Beneficiarios Ben. efectivos Ben. potenciales

0,532** 0,957** 0,286
Vivienda inadecuada (criterio NBI)
(0,184) (0,241) (0,203)
0,251 0,202 0,267
Servicios inadecuados (criterio NBI)
(0,172) (0,252) (0,191)
0,085** 0,122** 0,069
Personas por cuarto
(0,040) (0,053) (0,045)
-1,004** -0,910** -1,056**
Hogar arrendatario
0,103 0,137 0,116
Dummies regionales
-0,296 -0,650** -0,166
Región Atlántica
(0,207) (0,274) (0,238)
0,060 0,44* -0,245
Región Central
(0,169) (0,227) (0,215)
-0,145 -0,388 -0,025
Región Oriental
(0,178) (0,250) (0,209)
0,067 0,112 0,090
Región Pacífica
(0,157) (0,215) (0,188)
-0,280 -2,241** -0,17
Constante
(0,626) (0,872) (0,726)
Fuente: Cálculos con base en Encuesta Línea de Base VISU.

Por su parte, la estimación de los impactos preliminares que ha tenido el Programa VISU
en los beneficiarios de las modalidades de BO y ET, se realizó dependiendo del tipo de
variable –continua o dicotómica– y del tipo de efecto a evaluar –anticipado o intermedio–.
Las estimaciones se presentan para una o las dos técnicas de medición de impactos (para las
variables dicotómicas sólo se aplicó el método de diferencias en diferencias) y para dos o tres
grupos de comparación44.

Es importante tener presente la siguiente descripción de los grupos de hogares comparados. Aunque
se exponen los tamaños de las muestras, debe recordarse que para efectos de la estimación de los
modelos (incluidos los de selección), esas cantidades fueron expandidas mediante el uso de los
factores correspondientes45.

44 Beneficiarios versus no beneficiarios y beneficiarios efectivos versus no beneficiarios, en todos los casos, y, sólo en el tema de gastos,
beneficiarios potenciales versus no beneficiarios.
45 Los factores de expansión son el inverso de la probabilidad final de selección que tuvo cada hogar, ajustados por las probabilidades
desiguales de selección en las etapas del muestreo y por las tasas de no respuesta obtenidas en las diferentes subdivisiones. Para más detalles,
ver CRECE (2006a).
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34
»» Beneficiarios efectivos: 565
»» Beneficiarios potenciales: 810
»» Beneficiarios: Suma de beneficiarios efectivos y potenciales: 1.375
»» No beneficiarios o grupo de control: 1699

Además de la medición de impactos, en algunas secciones se incluyen análisis que responden

otras preguntas de la evaluación en los temas respectivos.

2.2.1 Características de la vivienda y el entorno

Dado que el tipo de subsidios objeto de la evaluación de están destinados a la construcción o

adquisición de viviendas, los primeros efectos deben estar asociados con las características de
la vivienda y del entorno donde ésta se encuentra.

2.2.1.1 Condiciones y servicios de la vivienda

En primer lugar se evalúa el efecto en la calidad de las viviendas, posteriormente en las coberturas
de servicios públicos y, por último, en componentes del índice de condiciones de vida asociados
con características de la vivienda y los servicios.

El impacto del Programa en la calidad de las viviendas se examina a través del material de
sus pisos, paredes y techos. En los tres casos, las viviendas se agruparon de acuerdo con los
materiales predominantes y se construyó una variable dicotómica que toma el valor de 1 para
los de mejor calidad46 y 0 para los demás. El indicador sobre el cual se evalúa el impacto es,
entonces, la proporción de viviendas con pisos, paredes exteriores o techos de mejor calidad.

Las estimaciones con un modelo paramétrico de diferencias en diferencias (DD) muestran que
los beneficiarios que recibieron las viviendas, tienen una mayor probabilidad de tener pisos de
mejor calidad (0.21 puntos porcentuales), mejores paredes exteriores (3.47 puntos) y mejores
techos (0.15 puntos).

Los bajos impactos del Programa en los materiales de pisos y techos se explican porque los
porcentajes de viviendas con los materiales incluidos entre los de mejor calidad en LB eran altos

46 Para los pisos, esos materiales son mármol, parqué, madera, alfombra, baldosa, vinilo, tableta, ladrillo, cemento o gravilla (por oposición a tierra o
arena); en cuanto a las paredes, las de mejor calidad son las de bloque, ladrillo, material prefabricado y madera pulida (por oposición a tapia pisada o
adobe, bahareque, madera burda, zinc, tela, cartón, latas, desechos, plástico, lona o materiales vegetales); con respecto a los techos, los de mejor calidad
son las tejas de barro, losa, plancha, zinc, asbesto-cemento (en contraste con paja, palma o desechos).
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35

Tabla 6. Efecto del Programa en los materiales de la vivienda – DD

(Unidad de medida: probabilidades)

Ben efectivos vs control

Variable
Coef Error estándar Signif
Material pisos 0,0021 0,0003 **
Material paredes 0,0347 0,0013 **
Material techos 0,0015 0,0002 **
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

(83% y 93%, respectivamente, entre los beneficiarios efectivos), lo que deja un menor margen
de impacto. En cambio, con respecto a las paredes, la proporción de viviendas con mejor calidad
era más reducida (74% entre los beneficiarios efectivos), lo que permite que la intervención del
Programa produzca un efecto más alto.

Si se examinan, con más detalle, los materiales que predominan en las viviendas adquiridas
o construidas con el subsidio se observa una importante proporción de viviendas con piso en
cemento (76%) y, menos frecuente (21%), en baldosa, vinilo, tableta o ladrillo. Eso contrasta
positivamente con las condiciones iniciales de algunos beneficiarios cuyas viviendas tenían piso
en tierra o arena (16%). En el caso de las paredes exteriores, casi todas las viviendas adquiridas
con el subsidio (el 95%) están construidas con bloques, ladrillos o piedras, materiales que
eran menos frecuentes en las viviendas originales. En cuanto a los techos no se ven mayores
cambios en los materiales.

En cuanto a la cobertura de servicios públicos, el análisis de DD muestran que la probabilidad

de contar con el servicio de gas natural conectado a red pública creció 26.4 puntos entre
los beneficiarios efectivos, en comparación con el GC. Este resultado se explica porque las
viviendas de gran parte de los proyectos, especialmente de Bogotá y la región Central, están
conectadas al servicio, por lo cual su disponibilidad aumentó para los beneficiarios, mientras
que entre los hogares del GC la cobertura del servicio creció ligeramente en el período.

En el caso del alcantarillado, el impacto es menor: en comparación con el GC, la probabilidad de

estar conectado al servicio aumentó 3.9 puntos para los beneficiarios efectivos. Más moderado,
aún, es el efecto sobre la cobertura del servicio de acueducto, en donde la probabilidad creció
0.24 puntos porcentuales. En el servicio de aseo no hubo impactos.
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36

Tabla 7. Efecto del Programa en las coberturas de servicios públicos - DD

(Unidad de medida: probabilidades)

Ben efectivos vs control

Variable
Coef Error estándar Signif
Gas 0,2638 0,0154 **
Alcantarillado 0,0392 0,0017 **
Basuras 0,0000 0,0008
Teléfono -0,2038 0,0075 **
Acueducto 0,0024 0,0006 **

Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

Los mayores impactos en la cobertura de gas natural en comparación con los servicios de
acueducto y alcantarillado se explican, en parte, por las condiciones de cobertura en la LB. En
efecto, solo la tercera parte de las viviendas originales de los beneficiarios efectivos contaba con
el servicio de gas, mientras que las coberturas de acueducto y alcantarillado eran del orden del
91% en acueducto y 72% en alcantarillado. En contraste, el 44% de las viviendas adquiridas o
construidas con el subsidio cuenta con conexión al servicio de gas (cobertura que en Bogotá llega
al 90% y en la región Central al 50%).

Es probable que los moderados impactos iniciales en las coberturas de acueducto y alcantarillado,
así como el efecto nulo en el servicio de aseo, cambie (aumente) a medida que se terminan de
instalar o adecuar las redes necesarias. Por ejemplo, casi el 70% de los beneficiarios efectivos de la
región Atlántica no contaba todavía con el servicio de alcantarillado, mientras que la quinta parte
no disponía de acueducto (11% en la Oriental). Sin embargo, esta información no es concluyente
dada la reducida cantidad de beneficiarios efectivos en esas dos regiones.47

Los resultados también revelan que la probabilidad de contar con el servicio telefonía tradicional
disminuyó 20.4 puntos para los beneficiarios efectivos. Este efecto, que debe ser transitorio,
puede atribuirse a la ubicación de varios de los proyectos en áreas de expansión donde aún no
cuentan con redes para prestar el servicio. Adicionalmente, el Programa sólo debe cumplir con
las acometidas domiciliarias de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía,
hecho que hace que la disponibilidad del servicio de telefonía dependa de la expansión de la
cobertura por parte de la empresa prestadora en el respectivo municipio, así como de la decisión
de los beneficiarios de conectar sus viviendas al servicio.
47 Esas proporciones no pueden considerarse representativas de todos los proyectos.
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37
Por último, se presentan los impactos del Programa en los indicadores del ICV de condiciones y
servicios de la vivienda48 así como en el ICV de estrato socioeconómico, incluido en el componente
de localización de la vivienda. Las estimaciones se realizaron sobre los puntajes obtenidos en
esos indicadores, cuyo cálculo se efectuó con los criterios aplicables a las zonas urbanas (DNP y
DANE, 2002).

Los estimadores de PSM (tabla 8) muestran que el ICV de condiciones y servicios de la vivienda
creció 1.06 puntos para los beneficiarios efectivos en comparación con el GC. Los indicadores
que aumentaron fueron el servicio sanitario (0.78 puntos), cuartos por persona (0.38 puntos),
hogares por vivienda (0.29), combustible para cocinar (0.14) y suministro de agua (0.11). Es
decir, el Programa aumenta la probabilidad de cobertura y exclusividad del uso del servicio
sanitario49 entre los beneficiarios efectivos, reduce sus condiciones de hacinamiento frente
a las viviendas originales, produce una disminución en el número de hogares por vivienda,
aumenta el uso de combustibles como la energía eléctrica y el gas natural en la cocina, y mejora
el suministro y continuidad del servicio de acueducto. En cambio, reduce la probabilidad de
disponibilidad del servicio de telefonía y genera un deterioro en el material de los pisos de las
viviendas, a juzgar por las disminuciones en los puntajes respectivos (de 0.47 y 0.21 puntos,
respectivamente).

Tabla 8. Efecto del Programa en componentes del ICV asociados con vivienda y servicios – PSM
(Unidad de medida: puntajes)

Ben efectivos vs control

Variable
Coef Error estándar Signif
Condiciones y servicios de la vivienda 1,016 0,256 *
Material pisos -0,212 0,096 *
Combustible cocina 0,142 0,061 *
Servicio sanitario 0,785 0,091 *
Suministro de agua 0,115 0,056 *
Recolección de basuras -0,014 0,042
Servicio telefónico -0,473 0,072 *
Hogares por vivienda 0,292 0,032 *
Cuartos por persona 0,381 0,077 *
Estrato -0,172 0,053 *
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

48 Esos indicadores son material de los pisos, combustible empleado para cocinar, tipo de servicio sanitario y su exclusividad, fuente de agua
utilizada y continuidad en su suministro, servicios de recolección de basuras y telefonía, número de hogares por vivienda y hacinamiento.
49 Además de la disponibilidad, el puntaje asigna mayor calificación al uso exclusivo (no compartido) del inodoro conectado a alcantarillado.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

38
En cuanto al indicador del estrato socioeconómico del ICV, los beneficiarios efectivos presentan
una probabilidad de ubicarse en un menor estrato como resultado de la intervención (caída de
0.17), debido a que la mayoría de los proyectos se localiza en los estratos inferiores, lo que para
algunos beneficiarios equivale a tener un menor estrato. En efecto, el 94% de las nuevas viviendas
se ubican en estratos 1 y 250.

Los resultados de la estimación de DD para datos de panel (tabla 9) son consistentes a los
obtenidos con la estimación de PSM. En efecto, los resultados de DD muestran una probabilidad
mayor de 1.09 puntos en el ICV de condiciones y servicios de la vivienda para el grupo de
beneficiarios efectivos. Esos crecimientos son atribuibles a los efectos positivos en los indicadores
de servicio sanitario (0.77 puntos), cuartos por persona (0.38 puntos), hogares por vivienda (0.26),
combustible empleado para cocinar (0.14) y suministro de agua (0.13). Por el contrario, caen el
puntaje del indicador de telefonía tradicional (0.46 puntos) y el arrojado por el material de los
pisos (0.14). En cuanto al indicador de estrato socioeconómico, se observa, una probabilidad de
ubicarse en un menor estrato como resultado de la intervención (disminución en 0.15 puntos).

Tabla 9. Efecto del Programa en componentes del ICV asociados con vivienda y servicios – DD
(Unidad de medida: puntajes)

Ben efectivos vs control

Variable
Coef Error estándar Signif
Condiciones y servicios de la vivienda 1,088 0,167 **
Material pisos -0,135 0,058 **
Combustible cocina 0,144 0,047 **
Servicio sanitario 0,771 0,058 **
Suministro de agua 0,128 0,039 **
Recolección de basuras 0,000 0,034
Servicio telefónico -0,464 0,057 **
Hogares por vivienda 0,263 0,028 **
Cuartos por persona 0,381 0,053 **
Estrato -0,149 0,034 **
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

2.2.1.2 Percepción de amenaza de riesgos naturales

Una de las preguntas de la evaluación consistía en determinar si las viviendas construidas

o compradas con el subsidio se ubican en zonas de riesgo. Como se señaló en el Informe
50 Aunque la mayoría de los hogares beneficiarios procedía de esos estratos, el 10% vivían originalmente en sectores de estrato 3 y 4
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

39
Metodológico (CRECE, 2005), la principal fuente para examinar esa condición es la encuesta
a hogares. Tanto el formulario de LB como el de PS indagaron por la percepción que tienen
los hogares respecto de la exposición de sus viviendas a inundaciones (que incluye también
desbordamientos, crecientes, arroyos), avalanchas (derrumbes o deslizamientos de tierra) u
otro riesgo natural.

Entre los beneficiarios efectivos, el 8.4% percibe la amenaza de inundación y el 2.2% el riesgo de
avalancha. Como se observa en el gráfico 5, el primer tipo de riesgo se percibe principalmente
en las regiones Pacífica (16.8%), Oriental y Atlántica (alrededor del 12%), mientras que el
segundo es mucho menos frecuente.

Gráfico 5. Percepción de amenazas de riesgos naturales entre los beneficiarios efectivos del Programa
18,0%
16,8%
16,0%
14,0%
12,0% 11,6% 11,9%

10,0%
8,4%
8,0%
6,0%
3,8%
4,0% 3,4% 3,3%
2,5% 2,2%
2,0% 1,7%
1,0% 0,7%
0,0%
Inundación Avalancha
Tipo de amenaza
Atlántica Bogotá Central Oriental Pacífica Total
Fuente: Encuesta Seguimiento VISU.

A juzgar por los cruces entre esas respuestas y los problemas detectados en las nuevas viviendas51,
la exposición a deslizamientos de tierra y, sobre todo, a inundaciones que tienen algunas de
las nuevas soluciones estaría explicada, en parte, por la falta o insuficiencia de canales para
aguas lluvias (en todas las regiones donde es importante el riesgo de inundación), filtraciones
del agua a través de las paredes, pisos o ventanas y goteras en los techos (especialmente en
la región Oriental). En esa medida, no es posible asimilar completamente la percepción de
amenazas naturales con la ubicación de las viviendas en zonas de riesgo52.
51 La descripción detallada de esos problemas se incluye en el informe institucional (CRECE, 2007).
52 Aunque la identificación exacta de los hogares o proyectos localizados en zonas de riesgo desborda las posibilidades de la fuente de
información utilizada, cabe señalar que uno de los hogares que percibe amenaza de inundación en su nueva vivienda hizo referencia a la
creciente del río ubicado cerca de su solución habitacional; asimismo, las entrevistas aplicadas en el marco de la evaluación institucional
permitieron conocer que hay proyectos localizados en zonas de ladera o en áreas de influencia de ríos, sin las obras de protección adecuadas.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

40
El método de DD para datos de panel revela que los beneficiarios efectivos presentan una
menor probabilidad de percibir amenazas de tipo natural (tabla 10). En efecto, la probabilidad de
percibir riesgo de inundación cayó 4.1 puntos mientras que la de avalancha cayó 1.4 puntos.

Tabla 10. Efecto del Programa en la percepción de exposición a riesgos naturales – DD

(Unidad de medida: probabilidades)

Ben efectivos vs control

Variable
Coef Error estándar Signif
Riesgo de inundación -0,0410 0,0015 **
Riesgo de avalancha -0,0139 0,0006 **
Otro riesgo -0,0030 0,0005 **
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

2.2.1.3 Infraestructura y equipamiento urbano

La encuesta indagó por la infraestructura y el equipamiento urbano, referidos a las manzanas

en donde se localizan las viviendas. De acuerdo con los resultados, el Programa incrementó
la probabilidad de que la manzana donde está ubicada la vivienda cuente con andenes creció
10.6 puntos. Del mismo modo se incrementaron las probabilidades para las zonas verdes (7.7
puntos), alumbrado público (1.4), y servicio de vigilancia o celaduría (7.7 puntos).

Tabla 11. Efecto del Programa en la infraestructura urbana – DD

(Unidad de medida: probabilidades)

Ben efectivos vs control

Variable
Coef Error estándar Signif
Vías pavimentadas -0,226 0,016 **
Andenes 0,106 0,008 **
Alumbrado público 0,014 0,001 **
Arborización 0,077 0,012 **
Vigilancia 0,077 0,006 **
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

Sin embargo, el Programa disminuye la probabilidad de contar con vías pavimentadas en 22.6 puntos.
Dado que éste es un impacto atribuible a la ubicación, y que las zonas en las que están construidas las
nuevas viviendas están en expansión, se espera que el sea de carácter de transitorio.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

41
Con respecto al equipamiento urbano, se analizó la distancias mínimas (en cuadras) hacia los
distintos componentes. Los resultados del estimador de PSM (tabla 12) muestran crecimientos
estadísticamente significativos solo para la iglesia (3.3 cuadras).
Tabla 12. Efecto del Programa en la distancia a componentes del equipamiento urbano – PSM
(Unidad de medida: cuadras)

Ben efectivos vs control

Variable
Coef Error estándar Signif
Parque -0,029 0,627
Guardería 0,044 0,360
Escuela 1,042 0,596
Centro de salud 0,548 0,849
Tienda -0,358 0,317
Droguería 0,849 0,610
Banco 1,561 1,745
Iglesia 3,290 1,444 *
Transporte público 0,325 0,311
Estación de policía 1,210 1,187
Teléfono público -0,222 0,552
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

Por su parte, los resultados de la técnica de DD muestran efectos mayores (y significativos) en

términos de distancias respecto la iglesia (3.2 cuadras), el banco (2.6 cuadras) y la estación de
Tabla 13. Efecto del Programa en la distancia a componentes del equipamiento urbano – DD
(Unidad de medida: cuadras)

Ben efectivos vs control

Variable
Coef Error estándar Signif
Parque -0,062 0,270
Guardería 0,105 0,241
Escuela 0,947 0,337 **
Centro de salud 0,750 0,412 *
Tienda -0,299 0,173 *
Droguería 0,810 0,308 **
Banco 2,645 0,826 **
Iglesia 3,217 0,707 **
Transporte público 0,294 0,199
Estación de policía 1,541 0,667 **
Teléfono público 0,197 0,325
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

42
policía (1.5 cuadras). También se distanciaron la escuela, la droguería y el centro de salud.
Cuando se examinan los indicadores de distancia que arrojan las estadísticas descriptivas, se
observa que para equipamientos sociales como las escuelas o colegios con primaria, los hogares
que están ocupando las viviendas adquiridas con el subsidio se alejaron en comparación con
su situación inicial pasando de estar originalmente en promedio a 4.3 cuadras, a 7.7 cuadras
en las viviendas subsidiadas, situación que como ya se menciono, se debe a que muchos de los
proyectos se ubican en zonas de expansión. A medida que se vayan desarrollando, es de esperar
una mejoría en esa dotación.

2.2.1.4 Percepciones sobre aspectos de la vivienda y el entorno

Para evaluar el impacto que ha tenido el Programa en la percepción de la vivienda, el barrio y

los vecinos se agruparon en dos categorías las respuestas de los hogares a las preguntas que
indagaban por su opinión (buena, regular o mala) al respecto: la primera categoría contiene
las opiniones favorables y la segunda las respuestas regulares o desfavorables. A partir de
esa agrupación se construyó una variable dicotómica que toma el valor de 1 en la primera
categoría de respuestas y 0 en la segunda.

De acuerdo con los resultados de la técnica de DD, el Programa aumenta la probabilidad de valorar
positivamente la vivienda (42 puntos), el barrio (13.6 puntos) y los vecinos (1.6 puntos).

Tabla 14. Efecto del Programa en las percepciones sobre aspectos de la vivienda y el entorno – DD
(Unidad de medida: probabilidades)

Ben efectivos vs control

Variable
Coef Error estándar Signif
Percepción sobre vivienda 0,419 0,007 **
Percepción sobre barrio 0,136 0,003 **
Percepción sobre vecinos 0,016 0,002 **
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

El importante aumento en la probabilidad de percepción favorable con respecto a la vivienda

ocupada y los crecimientos más moderados en cuanto a la valoración del barrio y los vecinos
se explican por las condiciones iniciales: respecto de sus viviendas, barrios y vecinos originales
(antes de la intervención) las calificaciones positivas por parte de los beneficiarios eran menos
generalizadas para las viviendas (55% las consideraban buenas), más para los barrios (75%) y
mucho más con relación a sus vecinos (86%).
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

43
El análisis de las percepciones que tienen los beneficiarios efectivos sobre su nueva vivienda
(84.3%), el barrio (90.7%) y los vecinos actuales (90.9%) se muestra en el Gráfico No.6.

Gráfico 6. Percepciones favorables sobre aspectos relacionados con la vivienda y el entorno

para beneficiarios efectivos (%)

92,0%
90,7% 90,9%
90,0%

88,0%

86,0%
84,3%
84,0%

82,0%

80,0%
Vivienda Barrio Vecinos

Fuente: Encuesta Seguimiento VISU.

Este grado de satisfacción de los hogares con su nueva vivienda está asociado, en buena
medida, a las condiciones en que la recibieron y a las necesidades que logran satisfacer con
la solución habitacional. Respecto de esas condiciones, no todos los hogares recibieron la
vivienda con el equipamiento habitacional que corresponde (CRECE, 2007). De acuerdo con
la norma, ese equipamiento incluye cocina, lavadero, baño con sanitario, lavamanos, ducha y,
en caso de viviendas mínimas, espacios independientes para alcobas.

Al respecto se observa que el mayor grado de incumplimiento en el equipamiento estuvo en

los muros del patio y en el espacio independiente para la cocina (66.5% y 46.4% de los hogares
contaban con este equipamiento). Por su parte, donde hubo mayor cumplimiento fue en el
servicio sanitario (99.1%).

2.2.2 Tenencia de bienes durables

El indicador del ICV califica la tenencia de los bienes durables asignando puntajes a los
hogares en función del número de aparatos de uso doméstico con que cuenten53. En la tabla
53 Incluye nevera, lavadora, televisor a color, calentador de agua o ducha eléctrica, horno y licuadora, además de antena parabólica o servicio
de TV cable.
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44

Gráfico 7. Equipamiento habitacional recibido por los hogares por región

Muros del patio 33,5%

Espacio independiente para cocina 53,6%
Lavadero 88,2%
Espacio independiente para baño 94,0%
Mesón o poyo en la cocina 95,0%
Llaves, grifos o plumas en el 95,3%
lavaplatos
Llaves, grifos o plumas en la ducha 95,5%
Ducha 95,7%
Llaves, grifos o plumas en el 96,2%
lavamanos
Espacio independiente para alcoba 96,4%
Lavaplatos 96,7%
Lavamanos 97,2%
Sanitario 99,1%
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%

Fuente: CRECE (2007).

15 se presentan los resultados de las dos técnicas empleadas. Allí se observa un incremento
en el puntaje para los beneficiarios efectivos con el método de PSM (0.41) y con el método de
DD para datos de panel (0.18 puntos).

Tabla 15. Efecto del Programa en la tenencia de bienes durables – PSM & DD
(Unidad de medida: puntajes)

Ben efectivos vs control

Variable: tenencia de bienes durables
Coef Error estándar Signif
PSM 0,409 0,085 *
DD 0,178 0,076 **
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

Este impacto en la tenencia de activos puede estar explicado por la adquisición de aparatos de
uso doméstico por parte de hogares que vivían originalmente en la casa de sus padres y por lo
tanto, no habían tenido previamente la necesidad de comprarlos. Esa necesidad fue creada por
la intervención del programa.

2.2.3 Estructura de gastos

En esta sección se examina el impacto preliminar que ha tenido el Programa en la composición de

gastos sobre los hogares beneficiarios efectivos, así como los efectos anticipados entre los beneficiarios
potenciales (hogares que aún no habitaban las nuevas viviendas, pero que estaban a la espera de su
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

45
ocupación o entrega). Las variables de resultado corresponden a la participación que tiene cada uno
de los diez rubros de la canasta familiar examinados54 en el gasto total del hogar.

Ante la dificultad de interpretar algunos resultados, debido a problemas con la información

recopilada55, luego de presentar las estimaciones de impacto se incluyen análisis complementarios
basados en la encuesta de seguimiento.

Con la técnica de PSM se encuentra que la reducción en el peso de los gastos por concepto de
arrendamiento y administración es de 11.4 puntos porcentuales para el total de beneficiarios
efectivos (tabla 16).

Tabla 16. Efecto del Programa en la composición del gasto – PSM

Beneficiarios efectivos vs control - (Unidad de medida: proporciones)

Total
Variable
Coef Error estándar Signif
Arriendo y administración -0,1140 0,0069 *
Alimentos -0,0019 0,0110
Combustibles y servicios públicos 0,0273 0,0072 *
Artículos para la vivienda y el
0,0091 0,0036 *
hogar
Ropa y zapatos 0,0064 0,0034
Salud 0,0031 0,0031
Educación 0,0006 0,0030
Cultura, diversión y esparcimiento 0,0031 0,0018
Transporte 0,0225 0,0059 *
Otros gastos 0,0438 0,0057 *
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

Los recursos que se liberan por concepto de arrendamiento son destinados principalmente
a combustibles y servicios públicos (cuyo peso en la canasta crece 2.7 puntos porcentuales),
54 Esos rubros son: arriendo y administración; alimentos; combustibles y servicios públicos; artículos para la vivienda y el hogar; ropa y
calzado; salud; educación; cultura, diversión y esparcimiento; transporte; otros gastos. Este último incluye cigarrillos, bebidas alcohólicas,
transferencias a otros hogares y cuotas por pago de préstamos.
55 Entre esos problemas están: i) El cambio en la condición de arrendatarios –o no arrendatarios– entre la LB y el PS para hogares distintos
a los beneficiarios efectivos. Por esa razón, la submuestra de “arrendatarios” incluye a hogares que habían perdido ese carácter en la encuesta
de seguimiento (no por la intervención del Programa) y lo mismo ocurre con la submuestra de “no arrendatarios”. ii) El hecho de que los
informantes debían reportar los gastos de todo el hogar, lo que incluye, en muchos casos, a personas que están por fuera del núcleo postulante
(integrantes del hogar registrados en el formulario de solicitud del subsidio); iii) Asociado a lo anterior, los cambios en las estructuras
de algunos hogares entre la LB y el PS, que hace que algunos gastos varíen sólo por efecto de la inclusión o exclusión de integrantes; iv)
Deficiencia en los datos suministrados por los informantes, quienes, en su mayoría, no llevan relación de gastos (y la encuesta de LB indagaba
por los gastos al momento de la asignación del subsidio, es decir, casi un año antes de la aplicación del instrumento respectivo).
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

46
artículos para la vivienda y el hogar (aumentan 0.9 puntos), transporte (2.2 puntos) y otros
gastos (4.4 puntos), donde están incluidas las cuotas de los préstamos.

Los resultados obtenidos con la aplicación de la técnica de DD para datos de panel (tabla17) no
varían de manera importante frente a los arrojados por el método anterior.

Tabla 17. Efecto del Programa en la composición del gasto – DD

Beneficiarios efectivos vs control - (Unidad de medida: proporciones)

Total
Variable
Coef Error estándar Signif
Arriendo y administración -0,0944 0,0067 **
Alimentos -0,0060 0,0083
Combustibles y servicios públicos 0,0203 0,0053 **
Artículos para la vivienda y el
0,0080 0,0028 **
hogar
Ropa y zapatos 0,0084 0,0029 **
Salud -0,0024 0,0030
Educación -0,0008 0,0030
Cultura, diversión y esparcimiento 0,0018 0,0019
Transporte 0,0197 0,0046 **
Otros gastos 0,0453 0,0051 **
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

En el caso del rubro de arriendo y administración, las disminuciones son de 9.4 puntos
porcentuales. La reducción del gasto por concepto de arriendo se compensa con crecimientos
en los rubros de otros gastos (4.5 puntos porcentuales), transporte (1.9 puntos), combustibles
y servicios públicos, vestuario y artículos para la vivienda y el hogar (pero en proporciones
muy pequeñas). Se trata de los mismos componentes sobre los cuales la técnica de PSM mostró
impactos positivos.

Los resultados anteriores sugieren que el Programa tiene un impacto importante en la

estructura de gastos de los beneficiarios efectivos. El significativo ahorro que representa
para ellos no tener que pagar arriendo, les da la posibilidad de aumentar su gasto en un alto
número de rubros de la canasta. Mientras que algunos de los gastos que se incrementan
tienen asociación directa con la adquisición de la nueva vivienda (combustibles y servicios
públicos, artículos para la vivienda y el hogar, transporte y compromisos financieros), en
los casos de los alimentos, el vestuario y el calzado no existe tal relación. Eso significa que
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

47
la liberación del gasto de arrendamiento no sólo les permite asumir el pago adicional de
créditos, bienes y servicios relacionados con la vivienda, sino también aumentar su gasto
por conceptos diferentes.

Teniendo en cuenta que más de la mitad de los beneficiarios del Programa no tenía originalmente
la calidad de arrendatario, puede afirmarse que el impacto inicial de la intervención sobre
la estructura de gastos del hogar es más moderado frente al que se tendría si todos los
beneficiarios –al menos los que se postulan para AVN– tuvieran ese carácter previo, tal como
suele suponerse56.

De otro lado, la aplicación de las técnicas de impacto para el grupo de comparación conformado
por los beneficiarios potenciales y los no beneficiarios sugiere que los efectos anticipados
–cambios en patrones de consumo atribuibles a la expectativa de ocupación próxima de la
vivienda nueva– son limitados (tablas 18 y 19).

Tabla 18. Efecto del Programa en la composición del gasto – PSM

Beneficiarios potenciales vs control - (Unidad de medida: proporciones)

Total
Variable
Coef Error estándar Signif
Arriendo y administración -0,0199 0,0056 *
Alimentos -0,0057 0,0091
Combustibles y servicios públicos 0,0096 0,0045 *
Artículos para la vivienda y el hogar 0,0003 0,0033
Ropa y zapatos 0,0013 0,0035
Salud -0,0038 0,0030
Educación 0,0020 0,0029
Cultura, diversión y esparcimiento 0,0021 0,0019
Transporte 0,0069 0,0042
Otros gastos 0,0071 0,0052
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

Como se señaló al comienzo del apartado, el análisis de los efectos iniciales del Programa en
la composición de gastos de los hogares beneficiarios concluye con la presentación de algunos
resultados de la encuesta de seguimiento. Previendo la dificultad de estimar los impactos
intermedios de la intervención, debido a los problemas en la calidad de la información de gastos,
56 Ese supuesto consiste en asimilar el carácter de no propietarios, que deben tener quienes aspiran a subsidios de vivienda, al de arrendatarios.
La equivalencia es frecuente y ha generado una subestimación de la demanda potencial de subsidios para vivienda de interés social.
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48

Tabla 19. Efecto del Programa en la composición del gasto – DD

Beneficiarios potenciales vs control - (Unidad de medida: proporciones)

Total
Variable
Coef Error estándar Signif
Arriendo y administración 0,0012 0,0056
Alimentos -0,0088 0,0074
Combustibles y servicios públicos 0,0054 0,0044
Artículos para la vivienda y el hogar -0,0008 0,0026
Ropa y zapatos 0,0008 0,0027
Salud -0,0034 0,0027
Educación -0,0016 0,0025
Cultura, diversión y esparcimiento 0,0013 0,0017
Transporte 0,0040 0,0038
Otros gastos 0,0033 0,0044
Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

en el formulario se pidió cualificar los cambios en el consumo de distintos bienes y servicios como
resultado de la ocupación de la nueva vivienda57. Las respuestas de los encuestados sugieren que
no hubo variación en la mayor parte de los rubros por los que se indagó. Lo anterior se deriva
del hecho de que la mayoría de los beneficiarios efectivos (entre el 60% y el 96%, dependiendo
del rubro) afirmó no haber cambiado su demanda por los distintos bienes y servicios, por efecto
de la ocupación de la vivienda adquirida o construida con el subsidio. Sin embargo, entre los
hogares que señalaron alguna variación en esos consumos, los más destacados son el aumento en
combustibles y servicios públicos (30% de los hogares) o en el rubro de transporte (23%).

Entre las razones señaladas con más frecuencia por los hogares para haber aumentado la demanda
de combustibles y servicios públicos se encuentran el hecho de que algunos no pagaban servicios
en sus viviendas originales (especialmente quienes no eran arrendatarios) o que ahora cuentan con
servicios públicos que no tenían originalmente (por ejemplo, el gas domiciliario). Por su parte, el
mayor consumo del servicio de transporte lo explican fundamentalmente por el aumento en la
distancia al trabajo, la escuela, el colegio y el centro de la ciudad, resultado consistente con las razones
que impulsaron a algunos hogares beneficiarios a ceder o arrendar sus viviendas.

57 Los rubros incluidos fueron alimentos, combustibles y servicios públicos, artículos para la vivienda y el hogar, ropa y zapatos, salud,
educación, cultura, diversión y esparcimiento, transporte y otros gastos.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

49

2.2.4 Demanda y acceso a créditos

Otra de las preguntas de la evaluación consistía en determinar si, como resultado de la obtención
del subsidio, mejora el acceso a créditos por parte de los beneficiarios del Programa. Detrás
de esa pregunta está implícita la consideración de que la vivienda se constituye en un respaldo
o garantía para el acceso a préstamos, por lo cual cabe pensar que los beneficiarios pueden
obtener créditos del sistema financiero formal con menos restricciones de las que deberían
tener antes de ser propietarios.

El análisis de las estadísticas descriptivas (Gráfico 8) sugiere que los beneficiarios efectivos
del Programa aumentaron su demanda por créditos distintos a los relacionados con la compra
o construcción de la vivienda entre la LB y el PS58, en tanto que la demanda por parte de los
no beneficiarios se mantuvo estable. En cuanto a los niveles de acceso, son prácticamente los
mismos para los dos grupos de hogares y los dos períodos examinados (entre el 94% y el 95%).
Lo anterior sugiere que el Programa pudo haber incidido en la solicitud de créditos distintos de
vivienda pero no ha producido cambios en términos del acceso.

Gráfico 8. Beneficiaros efectivos y no beneficiarios: Solicitud y acceso a créditos

100,0% 94,7% 94,8% 94,0% 94,1%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0% 14,9%
9,8% 13,0% 12,4%
10,0%
0,0%
Beneficiarios No beneficiarios Beneficiarios No beneficiarios
efectivos efectivos
Solicitó crédito Accedió al crédito

Línea de base Seguimiento

Fuente: Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

Las principales fuentes de crédito a las que recurrieron los beneficiarios efectivos del Programa
fueron los bancos (32%), amigos, vecinos o parientes (19%) y prestamistas particulares (18%).
Aunque la encuesta no indagó por el destino dado a los préstamos, cuando se cruza la información

58 La pregunta no se les formuló a los beneficiarios potenciales.

 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

50
de acceso a créditos con la pregunta sobre las fuentes utilizadas para la realización de mejoras y
ampliaciones a la nueva vivienda, se observa que una cuarta parte de los beneficiarios efectivos
que se endeudaron afirmó haber recurrido a recursos de crédito para mejoras y ampliaciones
de la solución habitacional recibida.

Debido a las limitaciones de la muestra, las técnicas de medición de impacto sólo se aplicaron
para examinar el efecto del Programa en la demanda de créditos distintos a los adquiridos
para complementar el valor de la vivienda subsidiada, no en su acceso. Tal como lo sugerían
las estadísticas descriptivas, la probabilidad de solicitar un crédito se incrementó entre 5.8 y 6
puntos porcentuales– en los beneficiarios efectivos (tabla 20) por participar en el Programa.

Tabla 20. Efecto del Programa en las solicitudes de crédito – DD Beneficiarios efectivos vs control
(Unidad de medida: probabilidades)

Logit Probit
Variable
Coef Error estándar Signif Coef Error estándar Signif
Solicitud de créditos 0,058 0,008 ** 0,060 0,008 **

Fuente: Cálculos con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

 51

3. Focalización
del programa

C omplementando el análisis de impacto, la evaluación en este capítulo analiza en detalle la

focalización del Programa VISU59. La primera sección presenta el análisis de la focalización por
procesos, examinada a través de la proporción de hogares más vulnerables (Sisben 1 y 2) en las
diferentes etapas de la ejecución del subsidio. En las secciones siguientes se evalúa el resultado
de la focalización mediante el análisis del cumplimiento de algunas condiciones de elegibilidad
de los hogares y la revisión de los criterios de focalización del Programa de acuerdo con los
valores que tienen las variables de la fórmula de calificación en los hogares beneficiarios. En
los casos en que es posible, se presentan comparaciones con los resultados de la evaluación del
Programa de Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social de Inurbe (DNP, 2002).

3.1 Focalización por procesos

En esta sección se presenta el análisis realizado para cada etapa de ejecución del subsidio:
calificación, preselección, asignación y entrega de las soluciones habitacionales. Los análisis
se realizan para el total nacional así como por regiones y modalidades de postulación (BO y
ET), tomando como indicador de focalización los niveles Sisben reportados por los hogares al
momento de la postulación.

Mientras que la evaluación de la focalización en las primeras etapas de la ejecución del

subsidio (hasta la asignación) se realiza con la información de las bases del MAVDT, el
análisis de la última etapa (entrega de las soluciones habitacionales60) usa la información
recopilada en la encuesta de seguimiento.
59 Algunos de los análisis en el tema de focalización presentados en el Informe de LB (CRECE, 2006a) tenían un carácter preliminar. Dada
la conveniencia de contar con la evaluación completa de la focalización del Programa en un único documento, en este informe se retoman los
análisis que tenían un carácter definitivo en el Informe de LB y se ajustan o complementan aquellos que eran provisionales, y que requerían
los resultados de la encuesta de seguimiento para su conclusión.
60 Debido a que la entrega no siempre resulta en ocupación efectiva de las viviendas, y a que es más ilustrativa esta última, el indicador que se examina
es el de hogares que estaban ocupando las viviendas adquiridas o construidas con el subsidio cuando se aplicó la encuesta de seguimiento.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

52
A grandes rasgos, el análisis de esa información revela que, a medida que se avanza en el proceso
de ejecución de los subsidios, el Programa focaliza de manera progresiva en los hogares más
vulnerables (niveles 1 y 2 de Sisben)61 hasta el momento de asignación. Si bien en algunas
etapas –en particular, en la preselección– el resultado responde a una intención explícita, en las
demás etapas también se termina focalizando en hogares de los niveles 1 y 2 de Sisben, sin que
ello responda a un propósito manifiesto. No obstante, la focalización se revirtió ligeramente en
el proceso de entrega de las viviendas.

La primera etapa en la ejecución del subsidio consiste en verificar la información contenida en

los formularios de postulación y cruzarla con distintas bases de datos que tienen información
sobre registros de propiedad y asignación de subsidios realizados por otras entidades (BID,
2003). Aunque en esa etapa no se aplican criterios de focalización (simplemente se “descalifican”
algunos hogares por razones como las señaladas), el análisis de los niveles Sisben de los
calificados y los no calificados revela que se descalifican en mayor medida a hogares que no
reportaron nivel Sisben. En otras palabras, en esa etapa se focaliza –no intencionalmente– en
hogares de los niveles 1 y 2 de Sisben. Para el total nacional esa focalización se expresa en los
siguientes indicadores: el 64% de los 9.371 hogares que no fueron calificados en el proceso de
asignación de subsidios de BO y ET de la vigencia 2004 pertenecía a los niveles 1 y 2 de Sisben,
proporción que en el caso de los 35.036 hogares calificados ascendió al 72% (tabla 21).

Si bien la modalidad de ET es la que más focaliza (de hecho, está orientada a los hogares
de ingresos más bajos), la de BO fue la que, en mayor medida, descalificó a hogares que no
estuvieran en los niveles 1 y 2 de Sisben. En todas las regiones (incluida la Orinoquía-Amazonía,
para la cual también se dispone de esa información) la primera etapa de la ejecución, focalizó en
hogares de los niveles 1 y 2 de Sisben, en la medida en que descalificó principalmente a hogares
que no reportaron ningún nivel.

Luego de descartar a “hogares cruzados” o con inconsistencias, se califica la información

suministrada por los demás hogares, mediante la aplicación de una fórmula que se encuentra
en el anexo 1. Como ya se mencionó, dicha fórmula contiene, entre otros aspectos, el nivel
Sisben. En la medida en que dicho nivel es una de las variables incluidas en la fórmula de
calificación, es de esperar que esta etapa, la de preselección, sea donde más se profundice en
la focalización.

61 La variable Sisben aunque no es un criterio total de focalización, si muestra en buena medida como el programa llega a población
vulnerable. Es decir, a medida que se focaliza en hogares con niveles Sisben 1 y 2, se llega a familias con mayor necesidad del subsidio. Sin
embargo, el hecho que las familias pertenezcan a niveles Sisben 1 y 2 no les garantiza la entrada al Programa VISU.
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53

Tabla 21. Etapa de calificación. Nivel Sisben de los hogares

Nivel Sisben reportado en la postulación

Calificados No calificados
1y2 Otro 1y2 Otro
Región
Atlántica 85,0% 15,0% 74,9% 25,1%
Bogotá 31,2% 68,8% 25,3% 74,7%
Central 68,4% 31,6% 59,6% 40,4%
Oriental 80,4% 19,6% 78,9% 21,1%
Orinoquía-Amazonía 95,6% 4,4% 89,8% 10,2%
Pacífica 72,3% 27,7% 67,7% 32,3%
Modalidad de postulación
BO 65,9% 34,1% 58,3% 41,7%
ET 95,7% 4,3% 96,0% 4,0%
Total 71,8% 28,2% 64,2% 35,8%

Fuente: Bases MAVDT.

En efecto, para el consolidado nacional se tiene que alrededor del 79% de los 25.484 hogares
preseleccionados para la asignación de subsidios de 2004 pertenecía a los niveles 1 y 2 de Sisben.

Con respecto a la siguiente etapa del proceso de ejecución del subsidio, la asignación, aunque no
maneja un criterio de focalización62, descarta en mayor grado a hogares que no pertenecen a ningún
nivel Sisben. La explicación de ese resultado podría estar asociada con la alta proporción de hogares
(especialmente postulados a través de ET) que no deben demostrar cierre financiero. En esa medida,
esos hogares pasan, de manera casi automática, de ser preseleccionados a asignados.

Tanto en el consolidado del país como en todas las subdivisiones de análisis la asignación de
subsidios revela un resultado positivo en términos de focalización: a nivel nacional el 83% de
los hogares asignados pertenecían a niveles 1 y 2, mientras que esa proporción se reduce al
68% entre los hogares preseleccionados que no recibieron asignación de subsidios (tabla 22).

Finalmente, en la etapa de entrega de las soluciones habitacionales se ha registrado una

continuidad (un poco menor) del proceso de focalización del Programa. Para el agregado
nacional, se tiene que el 81% de los hogares que ocupaban las viviendas adquiridas con el
subsidio pertenecían a los niveles más bajos del Sisben, proporción que en los demás hogares
62 De acuerdo con el Decreto 975 de 2004, la asignación se realiza “imperativamente siguiendo el orden cronológico de recepción de los documentos
que acrediten la existencia de los recursos complementarios hasta agotar los recursos disponibles” (MAVDT, 2004a).
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54

Tabla 22. Etapa de asignación. Nivel Sisben de los hogares

Nivel Sisben reportado en la postulación

Asignados No asignados
1y2 Otro 1y2 Otro
Región
Atlántica 95,1% 4,9% 91,5% 8,5%
Bogotá 35,7% 64,3% 25,8% 74,2%
Central 81,0% 19,0% 70,1% 29,9%
Oriental 90,4% 9,6% 82,0% 18,0%
Orinoquía-
96,3% 3,7% 92,9% 7,1%
Amazonía
Pacífica 94,0% 6,0% 91,1% 8,9%
Modalidad de postulación
BO 76,9% 23,1% 64,9% 35,1%
ET 95,9% 4,1% 94,2% 5,8%
Total 83,4% 16,6% 67,8% 32,2%
Fuente: Bases MAVDT.

asignados era del 85% (tabla 23). Por modalidades de postulación, la BO es la que explica
ese resultado. En cuanto a las regiones, sólo en la Atlántica se ha registrado esa situación, es
decir, la entrega menos focalizada de las viviendas en comparación con su asignación.

Tabla 23. Etapa de entrega de las soluciones. Nivel Sisben de los hogares

Nivel Sisben reportado en la postulación

Efectivos Potenciales
1y2 Otro 1y2 Otro
Región
Atlántica 89,0% 11,0% 97,2% 2,8%
Bogotá 36,7% 63,3% 35,1% 64,9%
Central 85,5% 14,5% 75,8% 24,2%
Oriental 91,0% 9,0% 90,2% 9,8%
Pacífica 96,5% 3,5% 92,4% 7,6%
Modalidad de postulación
BO 74,7% 25,3% 78,3% 21,7%
ET 98,0% 2,0% 95,2% 4,8%
Total 80,8% 19,2% 84,8% 15,2%
Fuente: Bases MAVDT y Encuesta de Seguimiento VISU.
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55

3.2 Cumplimiento de las condiciones de elegibilidad

En esta sección se analiza el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad consignadas en el

Reglamento Operativo (MAVDT, 2004b). En particular, se evalúan los requisitos relacionados con
el nivel de ingreso de los hogares, su carácter de no propietarios, el tamaño mínimo del hogar y la
condición de independencia o informalidad de los ocupados63.

Es importante señalar que las características de la población objetivo del Programa lo mismo
que el alto volumen de postulaciones hacen que los operadores no puedan verificar algunas
de esas condiciones –especialmente, el ingreso, el tamaño del hogar y la independencia o
informalidad de sus integrantes– y que deban partir de la buena fe de los postulantes. De hecho,
como se presenta en el informe de evaluación del componente institucional (CRECE, 2007), la
verificación que se realiza en la etapa de postulación se limita a los cruces de los documentos
de identificación de los postulantes con otras bases y a la revisión de los soportes legales.
Además, la propia legislación circunscribe la verificación a la revisión de información de otras
entidades64, con el objetivo principal de detectar si el hogar postulante es propietario o ha sido
beneficiario de subsidios de vivienda. La verificación de otras condiciones de elegibilidad no
se basa en procedimientos establecidos, sino que es discrecional de los operadores. Como lo
señala el Decreto 3169 de 2004, “las entidades otorgantes tendrán la facultad de revisar en cualquier
momento la consistencia y/o veracidad de la información suministrada por el postulante” (Ministerio
del Interior y de Justicia, 2004).

El análisis de la información disponible revela el cumplimiento –en el papel– de algunas condiciones

de elegibilidad. Sin embargo, existe incumplimiento de otros requisitos de hogares que no estaban
exentos en las condiciones de independencia o informalidad de todos sus integrantes y en el carácter
de no propietarios.

3.2.1 Nivel de ingresos de los hogares

Uno de los requisitos básicos para la postulación al Programa de VISU es “contar con ingresos
totales mensuales del hogar, no superiores a 4 SMLMV” (MAVDT, 2004b). En el caso de los
subsidios de ET, ese nivel debe ser inferior a dos (2) salarios mínimos.

63 No se examina el requisito de elegibilidad consistente en “tener una cuenta de ahorro programado mínimo del 10% del valor total de la vivienda
que desea adquirir” (MAVDT, 2004b), debido a que hay varias excepciones al respecto y no fue posible determinar cuáles hogares estaban
exentos.
64 IGAC, Registraduría Nacional del Estado Civil, Oficinas de Catastro, Superintendencia de Notariado y Registro, entre otras.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

56
Para examinar el cumplimiento de esa condición se analizó la información contenida en los
formularios de postulación (bases del MAVDT) para la totalidad de hogares que en 2004
recibieron asignación de subsidios para compra o construcción de vivienda en las modalidades
de BO y ET.

De acuerdo con esa información (Gráfico 9), el 77% de los hogares beneficiarios de Fonvivienda
tenía, en el momento de la postulación, un ingreso mensual de hasta 1 SMLV, y el 19.9% percibía
un ingreso entre 1 y hasta 2 SMLV. Sólo el 3% recibía entre 2 y 4 SMLV, mientras que ninguno
reportó un nivel mayor de 4 SMLV. Eso significa que la meta de medio término del Programa
(BID, 2003), según la cual más del 80% de los hogares beneficiarios debía percibir ingresos por
debajo de 2 SMLV se cumplió para el total de beneficiarios (el 97% está en ese rango).

La condición de elegibilidad relacionada con los ingresos también se cumple por modalidades de
postulación y a nivel regional.

Gráfico 9. Hogares beneficiarios por rangos de ingreso reportado en el momento de la postulación

(en salarios mínimos)

90,0%
80,0% 77,1%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0% 19,9%

10,0%
2,2% 0,9%
0,0%
0a1 1a2 2a3 3a4

Fuente: Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.

3.2.2 Carácter de no propietarios

Otra condición que deben cumplir los hogares para acceder al Programa es la de “no ser
propietario de vivienda (excepto para mejoramiento de vivienda)” (MAVDT, 2004b). Y, aunque el
reglamento no lo menciona (o lo hace parcialmente en el caso de los subsidios para población
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57
especial), otra de las excepciones la constituyen los hogares que tienen una vivienda “temporal”
(por la precariedad de sus condiciones) y que se postulan para CSP, así como hogares que son
dueños de viviendas que serán reubicadas65.

Apesardecontarelprogramaconelmecanismodecruceparaevitarqueloshogaresnoexceptuadosdel
requisitodeno serpropietariosdeviviendaloincumplan,laevaluaciónrecopilóinformaciónquerevela
que una baja cantidad de beneficiarios tenía el carácter de propietario cuando se presentó al Programa.

Con la aplicación de la encuesta de LB fue posible identificar a 80 hogares (813 expandidos)

que eran dueños de la vivienda que ocupaban en el momento de la asignación del subsidio. Si
se excluye a quienes se postularon a la modalidad de CSP66, a los hogares que manifestaron
que serán reubicados o a quienes, a pesar de haberse postulado para AVN, afirmaron haber
construido su vivienda antes de recibir el subsidio67, la cantidad de propietarios cae a 22 (336
expandidos), lo que significa el 2% de los beneficiarios.

Dado que las preguntas de la encuesta de LB estaban referidas al momento de la asignación

del subsidio, en el formulario de PS se indagó por el carácter de propietarios que tenían los
actuales integrantes del hogar en el momento de la postulación. Además, se pidió aclarar si, en
caso de propiedad, se trataba de la vivienda ubicada en el lote donde se construiría la solución
habitacional o de una vivienda distinta.

Se encontró que en 60 de los hogares (738 expandidos) en el momento de la postulación, uno de

los integrantes era propietario de una vivienda distinta a la localizada en el lote donde se planeaba
construir. Cuando se excluye a los hogares que, de acuerdo con la encuesta de LB, vivían en casa
de familiares en el momento de la asignación del subsidio, el número de hogares propietarios se
reduce a 33 (343 expandidos), que representan el 2% de los beneficiarios. Es importante señalar
que la gran mayoría de estos hogares no son los mismos que se identificaron como propietarios en
la encuesta de LB. Esas inconsistencias podrían explicarse porque algunos informantes habrían
tratado de ocultar su carácter previo de propietarios en alguna de las dos tomas de información.
Sin embargo, no es posible determinar la cantidad exacta de incumplimientos.

Para cerrar este tema es importante recordar que todos los beneficiarios del Programa pasaron
por la etapa de calificación, y que en esa etapa fueron excluidos los “hogares cruzados” (entre
65 Aunque, de acuerdo con la descripción de las distintas modalidades de postulación, los subsidios para reubicación forman parte de la bolsa
de PE, entre los beneficiarios de BO y ET hay hogares con esa condición, según pudo establecerse en la encuesta de LB.
66 Para esa solución es frecuente que, además del lote, se haga referencia a una vivienda propia, aunque ésta tenga carácter provisional.
67 Eso significa que, a pesar de haberse postulado para AVN, en la práctica el tipo de solución corresponde a CSP.
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58
otras razones, por su condición de propietarios). Si las bases con que cuenta el Sistema de
Información de Fonvivienda no permitieron detectar incumplimientos al respecto, difícilmente
puede esperarse un resultado mejor en el desarrollo de la presenta evaluación.

3.2.3 Tamaño mínimo del hogar

El tercer requisito para acceder al Programa VISU es “tener conformado un “hogar” de dos ó más
personas” (MAVDT, 2004b). De acuerdo con la información contenida en las bases del MAVDT,
esa condición la cumplieron todos los beneficiarios en el momento de la postulación, en la
medida en que ninguno postuló a hogares unipersonales.

Sin embargo, en la encuesta de LB se encontró que 20 hogares (197 expandidos) que se postularon
con dos o más integrantes se habían disuelto, por razones como separación, muerte o desplazamiento
de uno de los miembros a otro municipio o país, por lo cual sólo uno de los integrantes originales
permanecía en el hogar. Esos hogares representaban el 1% de los beneficiarios.

Por su parte, en la encuesta de PS se encontró que 8 de los hogares que ya ocupaban la vivienda
adquirida o construida con el subsidio (98 expandidos) eran unipersonales, lo mismo que 13 de
los hogares que estaban en espera de la entrega u ocupación de la solución habitacional (150
expandidos). Es decir, el 1.4% de los hogares estaba conformado por un solo integrante.

De acuerdo con lo anterior, si bien todos los beneficiarios cumplieron en el momento de la

postulación la condición de tener conformado un hogar de 2 personas o más, algunos (el 1.4%)
pasaron a ser unipersonales.

3.2.4 Independencia o informalidad

El cuarto requisito de elegibilidad es “ser trabajador independiente o informal no afiliado a una

Caja de Compensación Familiar” (MAVDT, 2004b). Para ese requisito existe una excepción y
es la de empleados afiliados a CCF que no están obligadas a constituir Fondos de Vivienda de
Interés Social (FOVIS) o que tienen un cuociente de recaudo de aportes para subsidio familiar
menor o igual al 80% del cuociente nacional68; además, los ingresos familiares de esos afiliados
deben ser inferiores a 2 SMLV.

68 Entre las Cajas que cumplen una de esas dos condiciones están las de los antiguos Territorios Nacionales, las de Barranquilla, Cartagena,
Santa Marta, Riohacha, Sincelejo, San Andrés, Barrancabermeja, Buenaventura, Honda, Espinal, La Dorada, Armenia, Villavicencio,
Comfacundi (Bogotá), Camacol (Medellín) y Comfenalco (Ibagué).
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59
Cuando se evalúa el cumplimiento de esa condición para la totalidad de hogares postulados
en 2004, se encuentra que no todos tenían integrantes ocupados que fueran trabajadores
independientes en el momento de la postulación o que estuvieran exentos de esa condición:
el 85.7% de los hogares se postuló sólo con trabajadores independientes, el 3.9% inscribió a
empleados exentos de cumplir el requisito de independencia laboral y el 10.4% tenía entre sus
postulantes a, por lo menos, un empleado que no estaba exceptuado de la condición. Bogotá
y las regiones Central y Oriental registran los mayores porcentajes de incumplimiento del
requisito, dado que entre el 17% y el 19% de los hogares postularon a empleados, a pesar de no
estar exentos. En las regiones Atlántica y Pacífica, en cambio, las proporciones de hogares que
incumplieron la condición fueron de sólo 2.7% y 6%, en su orden.

El incumplimiento de esa condición hace pensar que, ante la dificultad que tienen los trabajadores
independientes de conseguir recursos complementarios (en particular, crédito) para adquirir
la vivienda, algunas CCF optaron por flexibilizar el requisito, admitiendo empleados entre los
integrantes del hogar postulado. No deben descartarse, sin embargo, otras dos posibilidades:
que haya una mala interpretación del requisito o de sus excepciones por parte de algunas CCF
o que, como algunos hogares se postulan más de una vez, sólo cumplan la condición en la
primera inscripción.

En la tabla 24 se presenta una síntesis del cumplimiento de las condiciones de elegibilidad

por parte de los beneficiarios del Programa. La tabla contiene el porcentaje de hogares que,
de acuerdo con la respectiva fuente de información, acató el requisito correspondiente. Allí
se observa que el mayor incumplimiento se registró en la condición de independencia o
informalidad laboral de los integrantes.

Tabla 24. Resumen cumplimiento de las condiciones de elegibilidad

Bases Encuesta Encuesta

Condición
MAVDT LB seguimiento
Ingreso familiar menor de 4 SMLV 100% - -
Carácter de no propietarios* - 98,0% 98,0%
Tamaño mínimo del hogar 100,0% 99,0% 98,6%
Independencia o informalidad de integrantes 89,6% - -
* Proporciones pueden no ser confiables (en razón de técnica usada)
Fuente: Bases postulaciones MAVDT; Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU.
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60

3.3 Comparaciones con el INURBE

Se examinan las características que tienen los beneficiarios de Fonvivienda frente a los del
Inurbe (DNP, 2002), con el fin de examinar los cambios en la focalización de los subsidios entre
los dos Programas69.

Para esto, se analizan las variables incluidas en la fórmula de calificación para los beneficiarios
de FONVIVIENDA, dentro de las cuales se tienen en cuenta los siguientes aspectos: la pobreza
(examinada a través de los niveles Sisben), la jefatura femenina, el tipo de vivienda y el ahorro como
proporción del valor de la vivienda70. La fórmula asigna un puntaje más alto a hogares de menor
nivel Sisben, de mayor tamaño, con jefatura femenina, a quienes se postulan para viviendas de menor
tipo y a los que demuestran un mayor ahorro relativo (con respecto al valor de la vivienda).

3.3.1 Nivel Sisben

Los cálculos realizados para los beneficiarios efectivos del Programa revelan un crecimiento
del 7.2% en el puntaje Sisben promedio, que pasó de 14.8 en la LB a 15.8 en el PS. Dado que
no se cuenta con puntajes parciales por componente y/o variable, no es posible identificar las
razones de esas diferencias71.

En cuanto la comparación respecto al programa Inurbe, el cambio metodológico en el cálculo del

puntaje Sisben en 2003, en el sistema de ponderación estadístico de las variables comprendidas
en la medición, impide una comparación adecuada con los resultados de la evaluación (DNP,
2002). Sin embargo, ésta revela que las magnitudes del puntaje lo mismo que sus variaciones
son significativamente más bajas en el Programa de VISU (Fonvivienda).

Tabla 25. Puntajes promedio Sisben

Puntaje promedio Sisben

Antes del subsidio Después del subsidio Variación
Inurbe 34,6 60,7 75,4%
Fonvivienda 14,8 15,8 7,2%
Fuentes: Cálculos DNP con base en Encuestas Línea de Base y Seguimiento VISU; DNP (2002).

69 Ese análisis equivale a la estimación de la frecuencia de las variables de la fórmula de calificación.

70 Ver anexo 3 para una descripción de la fórmula.
71 Sólo se dispone del puntaje total obtenido por el hogar.
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61
Cabe señalar que la evaluación de Inurbe encontró que, aunque el aumento en el puntaje se
explicaba principalmente por condiciones de la vivienda y los servicios públicos, la calificación
de los componentes restantes también creció, “lo que implica que los hogares al recibir el SFV
liberan ingresos para satisfacer otras necesidades básicas relacionadas con capital humano y seguridad
social de hogar” (DNP, 2002).

El Gráfico 10 sugiere que, tal como se lo propuso el Gobierno nacional, se habría incrementado
la atención en beneficiarios con Sisben 1y 2. Mientras que el 41% de las asignaciones ordinarias
de Inurbe entre 1999 y 2001 se destinó a hogares del nivel 1 y el 26% a hogares del nivel 2 (lo
que suma las dos terceras partes de las asignaciones), la mitad de los beneficiarios de BO y ET de
Fonvivienda tenía nivel 1 de Sisben y la tercera parte nivel 2 (para un acumulado de 83.4% entre
los dos niveles). Sin embargo, como ya se dijo, las proporciones no son del todo comparables.

Gráfico 10. Universo de hogares beneficiarios según nivel Sisben reportado en el momento de la
postulación (%)

60,0%

50,0% 49,9%

41,0%
40,0%
33,5% 33,0%
30,0%
26,0%

20,0% 16,6%

10,0%

0,0%
Nivel 1 Nivel 2 Sin Sisben
o nivel superior
Inurbe Fonvivienda

Fuentes: DNP (2002), bases Inurbe; bases postulaciones MAVDT.

Si se tiene en cuenta que una de las metas de medio término formuladas para el Programa (BID,
2003) era reducir el porcentaje de hogares beneficiarios no inscritos en el Sisben al 30% en 2003,
25% en 2005 y 15% en 2007, puede afirmarse que la meta se alcanzó antes del tiempo previsto
para quienes recibieron asignación de subsidios a través de BO y ET.
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62
Cuando se examinan los niveles Sisben de los beneficiarios por subdivisiones de análisis
(Gráfico 11) se observa que en Bogotá sólo el 36% de los hogares está en los niveles 1 y 2; el
64% restante no tiene Sisben o está en un nivel superior al segundo72. Por el contrario, el 95%
de los hogares beneficiarios de la región Atlántica está en los niveles 1 y 2, lo que sugiere que
en esa región están mejor focalizados los subsidios de Fonvivienda.

Gráfico 11. Universo de hogares beneficiarios según nivel Sisben y subdivisiones de análisis (%)

6,0%
Pacífica 53,0%
41,0%
8,9%
Oriental 47,1%
44,0%
19,0%
Central 48,2%
32,9%

Bogotá 64,3%
25,9%
9,9%
4,9%
Atlántica 14,9%
80,2%
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0%
Nivel 1 Nivel 2 Sin Sisben o nivel superior

Fuente: Bases postulaciones MAVDT.

En cuanto al nivel de ingresos, el programa de Fonvivienda está llegando a gente con menor
nivel de ingresos frente a lo que ocurría con el Inurbe.73 De acuerdo con esa información
(Gráfico 12), el 50.4% de los hogares del Inurbe tenía un ingreso familiar de hasta 1 SMLV
cuando se postuló al subsidio de vivienda, porcentaje que en Fonvivienda es de 74.3%. Aunque
la diferencia en el rango siguiente (1 a 2 SMLV) favorece a Inurbe en 15 puntos porcentuales,
la proporción acumulada de hogares con ingresos familiares de hasta 2 SMLV llega a 87.8% en
el caso de esa entidad y a 96.6% en Fonvivienda. Eso revela que los subsidios están ahora más
concentrados en los hogares de menores ingresos, que es lo deseable desde el punto de vista
de la equidad.

72 Las bases del MAVDT impiden hacer la distinción entre quienes están en niveles superiores al 2º y quienes no están inscritos en el
Sisben.
73 La comparación de los ingresos reportados en el momento de la postulación por los hogares beneficiarios corresponde a la encuesta de
la evaluación anterior (DNP, 2002) y a quienes diligenciaron la encuesta de LB de la presente evaluación. No se contrastan los ingresos
reportados en cada una de las encuestas porque no son comparables (las preguntas de ingresos formuladas fueron distintas) ni los del universo
de beneficiarios ya que no se dispone de esa información para los beneficiarios de Inurbe. Los resultados de la primera no están expandidos,
a diferencia de la segunda.
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63

Gráfico 12. Muestras de hogares beneficiarios por rangos de ingreso reportado en el momento
de la postulación (en salarios mínimos)

80,0%
74,3%
70,0%

60,0%

50,0% 50,4%

40,0% 37,4%
30,0%
22,3%
20,0%

10,0% 7,8%
2,4% 4,4%
1,0%
0,0%
0a1 1a2 2a3 3a4
Inurbe Fonvivienda

Fuentes: DNP (2002), bases Inurbe; bases postulaciones MAVDT.

3.3.2 Tamaño de los hogares

El tamaño de los hogares beneficiarios registrado en el momento de la postulación es menor

en el Programa de Fonvivienda con respecto a Inurbe, lo que sugiere que por cada subsidio
entregado hay ahora menos beneficiarios (Gráfico 13). En efecto, mientras que el 16% de
los hogares que recibieron subsidios ordinarios de Inurbe entre 1999 y 2001 se postuló con
sólo dos personas, esa proporción fue del 20% entre los hogares que recibieron asignación de
subsidios de Fonvivienda en 2004. De manera similar, el porcentaje de hogares beneficiarios
que se postuló con 3 integrantes era de 23% en Inurbe y de 28% en Fonvivienda, en tanto que
los de 4 miembros pesaban 23% y 25%, respectivamente. En contraste, el peso de los hogares
de mayor tamaño (5 o más integrantes) es superior en Inurbe en 11 puntos porcentuales (38%
frente a 27.1%).

La evaluación de los tamaños de los hogares beneficiarios del Programa de Fonvivienda por
regiones muestra que los que más integrantes reportaron en el formulario de inscripción
fueron los de la región Atlántica (4.1), en tanto que los de Bogotá inscribieron una menor
cantidad de miembros (3.2). En promedio, los hogares de la región Oriental postularon 3.7
integrantes, la Central 3.6 y la Pacífica 3.3.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

64

Gráfico 13. Universo de hogares beneficiarios según tamaño reportado en el momento de la

postulación (%)

40,0% 38,0%
35,0%

30,0% 27,8% 27,1%

25,0% 24,8%
23,0% 23,0%
20,3%
20,0%
16,0%
15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
2 3 4 5o más
Inurbe Fonvivienda

Fuentes: DNP (2002), bases Inurbe; bases postulaciones MAVDT.

Hay que tener en cuenta el hecho de que la fórmula de calificación para la asignación de los
subsidios asigne un mayor puntaje a los hogares de mayor tamaño, puesto que podría impulsar
a los postulantes a declarar un número más alto de integrantes en el formulario de solicitud del
subsidio. Sin embargo, y aunque en algunos casos eso parece cierto, el análisis de la encuesta
aplicada en la evaluación de Inurbe lo mismo que los resultados de seguimiento a los beneficiarios
de Fonvivienda revela que es más frecuente que el tamaño de los hogares que ocupan las viviendas
adquiridas con el subsidio sea mayor o igual al registrado en la postulación.

Si se comparan los tamaños medios de los hogares que ya ocupaban las viviendas adquiridas con
el subsidio en los dos Programas, se observa que, al igual que en las postulaciones, los hogares
beneficiarios de Inurbe tienen una cantidad mayor de integrantes en comparación con los de
Fonvivienda (4.5 frente a 4.2 personas). Por regiones, los de la Atlántica tienen –también como
en las postulaciones– los mayores tamaños (4.8 personas) mientras que Bogotá registra el menor
número promedio de personas que son beneficiarias efectivas del Programa (3.4 por hogar).

De otro lado, el análisis de la concordancia entre la estructura del hogar que se postuló frente al
que ocupaba la vivienda adquirida con el subsidio cuando se aplicó la encuesta de seguimiento
(tabla 26) revela que en el 72% de los casos permanecieron en el hogar el jefe, su cónyuge e hijo
menor, cuando los había, porcentaje similar al encontrado en la evaluación de Inurbe. Mientras
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

65
que en la evaluación de Inurbe era importante la proporción de hijos menores que no estaban
en la vivienda nueva (22%), en la presente evaluación resulta significativa la ausencia de otro
integrante (21%), distinto del jefe, el cónyuge o su hijo menor.

Tabla 26. Concordancia en la estructura del hogar

Concordancia en la estructura del hogar Inurbe % Fonvivienda %

Residen todos 305 74,6% 4.537 72,3%
Falta jefe 8 2,0% 56 0,9%
Falta cónyuge 2 0,5% 145 2,3%
Falta hijo menor 90 22,0% 219 3,5%
Falta jefe e hijo menor 2 0,5% 9 0,1%
Falta cónyuge e hijo menor 2 0,5% 0 0,0%
Falta jefe, cónyuge e hijo menor 0 0,0% 16 0,2%
Falta otro integrante n.a. n.a. 1.292 20,6%
Total 409 100,0% 6.274 100,0%

n.a. No aplica
Fuentes: DNP (2002); Bases MAVDT; Encuesta de Seguimiento VISU.

De acuerdo con lo anterior, no es común que los jefes que se inscribieron en el formulario dejen
de ser integrantes del hogar que termina ocupando la vivienda adquirida o construida con el
subsidio. Sin embargo, como se verá en el apartado siguiente, sí es frecuente que algunos de
esos jefes –en particular, mujeres– dejen de ser cabezas de su hogar para cederles la jefatura a
personas que no habían sido inscritas en la postulación.

3.3.3 Jefatura femenina

La perspectiva de género que tienen actualmente la mayoría de los programas sociales en el país
lleva a que uno de los criterios con que se focalicen sea la condición de “mujer cabeza de hogar”.
En el caso del Programa VISU, la jefatura femenina del hogar se premia con la asignación de un
mayor puntaje en la fórmula de calificación74. Algo similar ocurría con los subsidios de Inurbe.
De allí que los hogares en cabeza de mujeres tengan un peso importante entre los beneficiarios
de Fonvivienda e Inurbe, como lo muestra la información suministrada por los hogares en el
momento de la postulación: el 61% de los hogares que recibieron asignación de subsidios del
Inurbe en el período 1999-2001 reportó tener jefatura femenina, porcentaje que es ligeramente
superior al que señalaron los beneficiarios de Fonvivienda (59%).
74 En promedio, los hogares con jefatura femenina (o con otra condición especial) obtienen una calificación superior al 17% frente a los
hogares en cabeza de hombres.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

66
Sin embargo, la jefatura femenina efectiva resulta ser inferior que la reportada en el momento
de la postulación. Entre los beneficiarios de Fonvivienda que ya ocupaban las viviendas
adquiridas o construidas con el subsidio, el 73% se había inscrito con la condición especial de
“mujer cabeza de hogar”, pero esa condición la reportó el 59% en la encuesta de seguimiento.
Asimismo, la comparación entre los registros de la postulación y la encuesta de seguimiento
muestra que en el 83% de los hogares el jefe no cambió (tabla 27), pero que en el 15% la jefatura
del hogar pasó de mujer a hombre, porcentaje inferior en 10 puntos porcentuales frente a la
evaluación de Inurbe. En algunos casos, el nuevo jefe había sido registrado con otro parentesco
en el formulario de postulación, mientras que en otros (más frecuentes) no se había inscrito.

Tabla 27. Cambio de jefatura en el hogar

Cambio de jefatura Inurbe % Fonvivienda %

1. Jefe se mantiene 290 70,9% 5.191 82,7%
2. De hombre a mujer del mismo hogar 8 2,0% 39 0,6%
3. De mujer a mujer del mismo hogar 6 1,5% 22 0,4%
4. De mujer a hombre del mismo hogar 50 12,2% 393 6,3%
5. De hombre a hombre del mismo hogar 0 0,0% 6 0,1%
6. De hombre a mujer no incluida en el hogar 0 0,0% 6 0,1%
7. De mujer a mujer no incluida en el hogar 0 0,0% 16 0,2%
8. De mujer a hombre no incluido en el hogar 55 13,4% 555 8,9%
9. De hombre a hombre no incluido en el hogar 0 0,0% 45 0,7%
Total 409 100,0% 6.274 100,0%
n.a. No aplica
Fuentes: DNP (2002); Bases MAVDT; Encuesta de Seguimiento VISU.

Si se examina el tiempo de convivencia de las parejas en los casos en que la jefatura del hogar
cambió de mujer a hombre (tabla 28), se encuentra que en la gran mayoría (90%) ese tiempo
es mayor al de la fecha de postulación. Eso sugiere que algunos hogares dieron información
falsa respecto de la condición de mujer cabeza de hogar, en particular, aquellos que no
habían registrado en el formulario de inscripción a su pareja, con la que llevan varios años
de convivencia. De hecho, entre las familias donde el jefe de hogar es la misma inscrita en la
postulación, también es frecuente que ahora (en la nueva vivienda) se registre un cónyuge o
compañero que no se reportó en el formulario de postulación.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

67

Tabla 28. Hogares que cambiaron jefatura de mujer a hombre vs. tiempo de postulación75

Tiempo de permanencia con la pareja Inurbe % Fonvivienda %

<= fecha de postulación 9 8,6% 17 1,8%
> fecha de postulación 92 87,6% 856 90,2%
Otro motivo 4 3,8% 76 8,0%
Total 105 100,0% 949 100,0%
Fuentes: DNP (2002); Encuesta de Seguimiento VISU.
75

La irregularidad consistente en no registrar al cónyuge en el formulario de postulación –y después

presentarlo como el jefe del hogar– se registra especialmente en la región Atlántica: el 20% de los
hogares que ya ocupan las viviendas tienen actualmente a un jefe cuyo nombre no se incluyó en
el formulario de inscripción. Le siguen las regiones Oriental y Pacífica, con porcentajes de entre
11% y 15%. Por el contrario, en Bogotá y la región Central esa situación fue muy poco frecuente
(entre el 2% y el 3% de los hogares).

3.3.4 Tipo de vivienda

El Gobierno nacional ha manifestado de manera reiterada su compromiso de focalizar los

subsidios en los tipos de vivienda 1 y 2, que son soluciones menos costosas, dirigidas a los
hogares más pobres, y reciben un subsidio más alto. Cuando se comparan las asignaciones ordinarias
de subsidios de Inurbe en el período 1999-2001 (DNP, 2002) con las de Fonvivienda en 200476 (tabla
29), se observa que, a raíz de la redefinición de topes de los valores de la vivienda elegibles para el
subsidio, la distribución de los tipos de vivienda postulados es muy similar, aunque es ligeramente
mejor la focalización de Fonvivienda: casi el 100% de los beneficiarios de Fonvivienda se postuló a
viviendas 1 y 2, porcentaje que en el caso de Inurbe era del 98%.

Tabla 29. Universo de hogares beneficiarios según tipo de vivienda al que postularon (%)

Tipo de vivienda
Tipos 1 y 2 Tipos 3 en adelante
Inurbe 98,0% 2,0%
Fonvivienda 99,9% 0,1%
Fuentes: DNP (2002), bases Inurbe; bases postulaciones MAVDT.

75 En “otro motivo” se incluyen los hogares que no dieron información al respecto o los casos en que ese tiempo de convivencia no es aplicable
por tratarse de un cambio de jefatura entre personas que no son pareja.
76 Para realizar esa comparación fue necesario hacer equivalentes los tipos de vivienda, y reagrupar los primeros.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

68
El análisis de los beneficiaros efectivos de Fonvivienda muestra que el 87% se postuló y adquirió
una vivienda tipo 1. Por su parte, la comparación entre el tipo de vivienda postulada y el que
finalmente adquirieron los beneficiarios del Programa que ya ocupaban la solución habitacional77
revela que en la gran mayoría de los casos (94%) esos tipos fueron iguales (tabla 30). Sin embargo,
menos del 6% compró una vivienda de un tipo mayor al que se postuló, mientras que la proporción
de hogares que adquirió vivienda de un tipo inferior es prácticamente nula. Si se comparan esos
resultados con los de Inurbe se observa que un porcentaje más bajo de beneficiarios de Fonvivienda
incumplió la reglamentación de adquirir o construir una vivienda de un tipo superior al postulado.

Tabla 30. Vivienda adquirida vs. postulada

Concordancia del tipo de vivienda adquirida Inurbe % Fonvivienda %

Adquirió vivienda del mismo tipo a la postulada 342 83,6% 5.907 94,2%
Adquirió vivienda de un tipo inferior a la postulada 16 3,9% 17 0,3%
Adquirió vivienda de un tipo superior a la
51 12,5% 350 5,6%
postulada
Total 409 100,0% 6.274 100,0%
Fuentes: DNP (2002); Bases MAVDT; Encuesta de Seguimiento VISU

3.3.5 Ahorro como proporción del valor de la vivienda

El ahorro previo es uno de los requisitos que deben cumplir los hogares que aspiran a un subsidio
de vivienda. El requisito consiste en demostrar que se tiene por lo menos un 10% del valor total de
la solución habitacional representado en alguna de las siguientes modalidades: cuentas de ahorro
programado, aportes periódicos, cesantías78 o lote de terreno. Aunque en este informe no se verifica
el cumplimiento de esa condición de elegibilidad entre los beneficiarios del Programa VISU79, sí
se estima la frecuencia de la variable de la fórmula de calificación relacionada con el ahorro como
proporción de la vivienda para los beneficiarios efectivos de Fonvivienda80. Los resultados de esa
estimación y su comparación con el Programa de Inurbe se presentan en el gráfico 14.

77 Para esa comparación se asumió que si el valor de la vivienda adquirida había sido superior al tope establecido para el tipo de vivienda postulada en
un rango de hasta el 10%, el hogar no había accedido a un tipo de vivienda superior. Dados los tiempos transcurridos entra la asignación del subsidio y
la entrega de la vivienda, algunos hogares tuvieron que enfrentar mayores costos (que incluyeron en el costo final de la solución), sin que ello signifique
que violaron el reglamento. De hecho es muy posible que algunos de los hogares que señalaron un costo de la vivienda mayor al 10% en comparación
con el tope correspondiente hayan adquirido la misma vivienda a la que se postularon.
78 Esta modalidad sólo aplica para empleados afiliados a CCF no obligadas a constituir FOVIS o con cuociente de recaudo de aportes para SF
menor o igual al 80% del cuociente nacional, cuyos ingresos familiares son inferiores a dos salarios mínimos.
79 Como se señaló en la sección correspondiente, no fue posible identificar a los hogares exentos de la condición y por esa razón no pudo
evaluarse el cumplimiento del requisito entre los hogares no exceptuados.
80 Para el cálculo de esa frecuencia fue necesario estimar previamente: el valor total de la vivienda, como la suma de sus componentes, y el
ahorro como proporción de ese valor. Aunque, para efectos de plena comparabilidad con la evaluación de Inurbe, habría sido más apropiado
usar la información de todos los beneficiarios de Fonvivienda disponible en las bases del MAVDT, no fue posible determinar cuál(es) de las
variables era(n) la(s) que contenían la información efectiva al respecto.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

69

Gráfico 14. Ahorro como proporción del valor de la vivienda

50,0%
45,0% 44,0%
40,0%
36,4%
35,0%
31,0% 31,4%
30,0%
25,0%
21,0%
20,0% 18,7%
15,0% 13,5%
10,0%
5,0% 4,0%
0,0%
< 10% 10% > y <20% > 20% Sin ahorro

Inurbe Fonvivienda
Fuentes: DNP (2002); Encuesta de Seguimiento VISU.
De acuerdo con la información, las diferencias más grandes en la distribución de los beneficiarios
de los dos Programas según el monto de ahorro previo demostrado tienen que ver con el mayor
porcentaje de hogares de Fonvivienda en comparación con Inurbe que certificó un ahorro
superior al 20% del valor de la vivienda. Cabe destacar que, de acuerdo con las repuestas de los
beneficiarios efectivos del Programa VISU, es mayor el ahorro representado en lote de terreno
que el ahorro en efectivo.

En la tabla 31 se presentan, sólo para los beneficiarios efectivos, los valores de las variables incluidas
en la fórmula de calificación que variaron entre el momento de la postulación y la ocupación efectiva
de las viviendas adquiridas o construidas con el subsidio. Lo más destacable de la información
contenida en la tabla es el mayor tamaño que tienen los beneficiarios efectivos en comparación con
los registros de postulación y la menor presencia de mujeres cabeza de hogar.

Tabla 31. Resumen revisión criterios de focalización - (beneficiarios efectivos)

Criterio Postulado (bases MAVDT) Efectivo (encuesta seguimiento)

Tamaño promedio (personas) 3,6 4,2
Jefatura femenina (%) 73,0% 59,0%
Tipo de vivienda (%)
Tipo 1 92,1% 86,8%
Tipo 2 7,6% 12,9%
Tipo 3 0,3% 0,3%
Fuente: Bases postulaciones MAVDT; Encuesta Seguimiento VISU.
 71

4. Recomendaciones

L as recomendaciones que surgen a raíz de los análisis presentados en el informe son las
siguientes:

»» Diseñar mecanismos para acelerar la ejecución del Programa. Los evidentes inconvenientes en el
desarrollo de los proyectos VISU a lo largo del país exigen la adopción de mecanismos que
solucionen los problemas presentados y les ofrezcan alternativas a los beneficiarios. Si bien
la mayoría de esas recomendaciones se presentan en el informe del componente institucional
(CRECE, 2007), en éste se recomienda enfatizar en los proyectos más problemáticos (aquellos
cuya construcción no ha comenzado, está suspendida o va muy lenta) y diseñar mecanismos
que presionen a los constructores para su óptima finalización.

»» Mejorar el proceso de verificación de la información contenida en los formularios de postulación. Los

análisis presentados en el informe revelan que hay prácticas extendidas entre los hogares
tales como omitir en los formularios de postulación a alguno(s) de los integrantes del hogar;
presentar, de manera irregular, la condición especial de “mujer cabeza de hogar”; incluir a
integrantes que no van a ocupar la vivienda subsidiada; entre otros. La presencia de esas
prácticas sugiere que los mecanismos de verificación de la información suministrada por
los hogares en el momento de la postulación deben ser más exhaustivos y no limitarse a
los cruces con otras bases de datos y la revisión de soportes legales. Dada la complejidad
que implicaría examinar la veracidad de la información registrada por todos los postulantes
–especialmente, la que no es susceptible de verificarse mediante cruces de cédulas–, debe
pensarse en la adopción de mecanismos tales como la realización de visitas domiciliaras a
muestras aleatorias de postulantes (que incluyan a sus vecinos). Si, a través de las visitas, se
logra identificar inconsistencias, el hogar deberá recibir alguna sanción. A medida que se
vaya generalizando, entre los hogares e intermediarios del Programa, el conocimiento de
esos mecanismos de verificación y sanción, seguramente disminuirá el incentivo que existe
en la actualidad de suministrar información falsa respecto de la composición –incluida la
jefatura– del hogar.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

72
»» Mejorar la información sobre las condiciones y exigencias del Programa. Además de las prácticas
relacionadas con el suministro de información falsa en la postulación, hay evidencia
de incumplimiento de algunas condiciones de elegibilidad y, principalmente, de ciertos
compromisos y deberes que adquieren los hogares beneficiarios con el Programa (tales
como permanecer en la vivienda subsidiada durante, al menos, cinco años). El hecho de
que los hogares admitan abiertamente la cesión, arriendo, venta o cambio de uso de las
viviendas adquiridas con el subsidio confirma los hallazgos presentados en el informe del
componente institucional de la presente evaluación, en el sentido de que no todos recibieron
información sobre los requisitos de ingreso y permanencia en el Programa (CRECE, 2007).
Por lo anterior se recomienda mejorar la información suministrada por los operadores e
intermediarios del Programa sobre las condiciones de elegibilidad y las obligaciones de los
beneficiarios, y aplicar los mecanismos de sanción existentes para quienes las incumplan.
 73

Glosario
de siglas y abreviaciones

AVN: Adquisición de vivienda nueva

BID: Banco Interamericano de Desarrollo

BO: Bolsa ordinaria

CAMI: Centro de Atención Medica Inmediata

Conpes: Consejo Nacional de Política Económica y Social

CPVM: Caja Promotora de Vivienda Militar

CSP: Construcción en sitio propio

DD: Diferencias en diferencias

DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DNP: Departamento Nacional de Planeación

ET: Esfuerzo territorial

Focafe: Fondo de fomento y desarrollo cafetalero

Forec: Fondo para la reconstrucción del eje cafetero

Fovis: Fondo de vivienda de interés social

IGAC: Instituto Geográfico Agustín Codazzi

ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

74
ICT: Instituto de Crédito Territorial

ICV: Índice de condiciones de vida

Inurbe: Instituto de Vivienda y Reforma Urbana

JF: Jefatura femenina

LB: Línea de base

MAVDT: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

MDD: Mínima diferencia detectable

NBI: Necesidades básicas insatisfechas

PSM: Pareamiento por probabilidad de similitud (Propensity Score Matching)

SFV: Subsidio familiar de vivienda

SFVIS: Subsidio familiar de vivienda de interés social

Sisben: Sistema de selección de beneficiarios

SMLMV ó SMLV: Salario mínimo legal (mensual) vigente

VISU: Vivienda de interés social urbana

 75

Referencias
bibliográficas

Banco Interamericano de Desarrollo (2003). Colombia. Programa de Vivienda de Interés Social

Urbana (CO-0241). Propuesta de préstamo. Washington.

CRECE (2005a). Evaluación de Impacto Intermedia del Programa de Vivienda de Interés Social
Urbana. Informe metodológico. Manizales, junio.

CRECE (2005b). Evaluación de Impacto Intermedia del Programa de Vivienda de Interés

Social Urbana. Informe consolidado del trabajo de campo de línea de base. Manizales,
noviembre.

CRECE (2006a). Evaluación Intermedia del Programa de Vivienda de Interés Social Urbana.
Informe de línea de base de hogares. Manizales, julio

CRECE (2006b). Evaluación Intermedia del Programa de Vivienda de Interés Social Urbana.
Informe consolidado del trabajo de campo de la encuesta de seguimiento a hogares.
Manizales, octubre.

CRECE (2006c). Evaluación Intermedia del Programa de Vivienda de Interés Social Urbana.
Muestras efectivas e implicaciones en términos de los análisis. Documento de trabajo.
Manizales, noviembre.

CRECE (2007). Evaluación Intermedia del Programa de Vivienda de Interés Social Urbana.
Informe institucional y de operaciones. Manizales, febrero.

Departamento Nacional de Planeación (2002). Evaluación del Programa de Subsidio Familiar

de Vivienda de Interés Social, 1999-2002. Documento Conpes 3178. Bogotá.

Departamento Nacional de Planeación y Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas,

DANE (2002). El nuevo índice de condiciones de vida. Propuesta para discusión.
Bogotá.
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

76
Ibáñez, Ana María y Andrés Moya (2006). ¿Cómo el desplazamiento forzado deteriora el bienestar
de los hogares desplazados? Análisis y determinantes del bienestar en los municipios de
recepción. Documento Cede 2006-26. Bogotá, Universidad de Los Andes.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2004a). Decreto 975 de 2004 que
reglamenta el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas
urbanas. Bogotá.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2004b). Programa de Vivienda de

Interés Social Urbana. BID 1483 / OC – CO. Reglamento operativo. Bogotá.

Ministerio del Interior y de Justicia (2004). Decreto 3169 de 2004 por medio del cual se modifica
parcialmente el Decreto 975 de 2004. Bogotá.
 77

Anexo 1.
Fórmula de calificación de los
aspirantes a subsidios VISU

E l artículo 37 del Decreto 975 de 2004 (MAVDT, 2004a) presenta la fórmula de calificación
de los hogares que se postulan para acceder a subsidios de vivienda de interés social. La fórmula
es la siguiente:

Puntaje de calificación = [36.584 x B1] + [11.261 x B2] + [36.788 x B3] + [21.745 x B4] +
[347.313 x B5] + [1.984 x B6] + [15.814 x B7] + [347.313 x B8],

donde B1 es el nivel Sisben; B2 el número de miembros del hogar; B3 la condición de mujer

cabeza de familia, personas discapacitadas o mayores de 65 años; B4 es el tipo de vivienda al
cual se aplicará el subsidio; B5 es la proporción de ahorro con respecto al valor máximo del
tipo de vivienda postulado; B6 es el tiempo de ahorro; B7 es el número de veces continuas que
el hogar se ha postulado al Programa; y B8 es el cumplimiento del compromiso de ahorro81.

81 Es decir, la “relación entre el promedio de los saldos en las cuentas que componen el ahorro de los últimos seis meses, multiplicado por
1.25, sobre el valor máximo del tipo de vivienda al que está aplicando el hogar” (MAVDT, 2004a).
 79

Anexo 2.
Muestra objetivo de beneficiarios por
municipios según resultados de línea de
base y seguimiento
Pérdidas en línea de Pérdidas en Encuestas completas en
Total
base seguimiento seguimiento
Departamento Municipio hogares en
No Otras No Otras Ocupaban nueva Esperaban
muestra
respuesta razones respuesta razones vivivienda nueva vivienda
Antioquia Guadalupe 3 1 20 24
Antioquia Guatapé 2 1 3
Antioquia Marinilla 7 7
Antioquia Medellín 10 3 1 28 4 46
Antioquia San Carlos 4 1 5 11 21
Antioquia Segovia 1 1 2 1 48 10 63
Antioquia Yarumal 10 10
Arauca Saravena 34 34
Atlantico Baranoa 11 1 1 9 71 93
Atlantico Manatí 2 15 17
Atlantico Puerto Colombia 2 1 1 4
Bogotá D.C. Bogotá 125 33 30 46 82 84 400
Bolívar Cartagena 3 1 4 16 24
Bolívar El Guamo 1 3 39 43
Bolívar SJ Nepomuceno 1 15 6 22
Boyacá Briceño 1 3 4
Boyacá San Mateo 8 1 1 5 16 31
Caldas Manizales 1 1
Cauca Balboa 10 10
Cauca Morales 1 7 7 15
Cauca Popayán 2 13 4 19
Cauca Puracé 9 9
Cesar El Copey 3 20 23
Cesar Valledupar 13 2 13 21 49
Córdoba Lorica 1 11 22 34
C/marca Anapoima 2 36 38
C/marca Simijaca 2 1 1 10 14
C/marca Subachoque 1 5 1 7
C/marca Susa 1 4 7 12
C/marca Tenjo 3 1 1 5
C/marca Topaipí 1 1 2 16 20
Huila La Plata 4 2 3 1 1 11
Huila Neiva 2 1 2 17 1 23
Huila Palermo 3 3 10 16
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

80
Pérdidas en línea de Pérdidas en Encuestas completas en
Total
base seguimiento seguimiento
Departamento Municipio hogares en
No Otras No Otras Ocupaban nueva Esperaban
muestra
respuesta razones respuesta razones vivivienda nueva vivienda
La Guajira Riohacha 4 7 4 15
Magdalena Algarrobo 1 1 10 5 17
Magdalena Fundación 8 3 16 27
Meta Fuente de Oro 1 1 8 10
Meta Granada 1 5 1 7
Meta Villavicencio 13 4 4 13 34
Nariño Buesaco 1 2 7 16 26
Nariño Los Andes 2 2 5 6 1 16
Nariño Pasto 2 1 8 22 27 60
N. Santander Cúcuta 21 2 1 19 43
N. Santander Los Patios 4 4 4 12
N. Santander Ocaña 17 1 12 10 40
N. Santander Santiago 9 5 14
Quindío Buenavista 1 1 8 2 12
Quindío La Tebaida 1 4 1 12 18
Quindío Pijao 3 2 8 13
Quindío Quimbaya 1 5 4 10
Risaralda Dosquebradas 2 3 1 3 17 26
Risaralda La Virginia 2 3 1 6 9 21
Risaralda Pereira 4 5 1 7 19 3 39
Risaralda SR de Cabal 1 1 4 1 7
Santander Bucaramanga 9 1 2 7 8 27
Santander Cimitarra 5 16 6 27
Santander Concepción 1 2 3
Santander Florián 1 2 3 6
Santander Floridablanca 3 1 1 2 5 12
Sucre San Marcos 3 2 12 15 32
Tolima Chaparral 6 3 4 4 6 23
Tolima Rioblanco 6 6
Valle Andalucía 3 4 2 9
Valle Bugalagrande 1 10 11
Valle Caicedonia 3 2 8 13
Valle Cartago 2 13 28 43
Valle Jamundí 2 2 4 8
Valle La Victoria 1 1 1 19 12 34
Valle Palmira 3 6 8 15 32
Valle Sevilla 1 7 8
Valle Tuluá 2 1 1 23 22 49
Valle Vijes 25 25
Valle Zarzal 2 8 3 13
Totales 329 93 82 121 565 810 2000
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

81
Pérdidas en línea Pérdidas en Encuestas completas en
de base seguimiento seguimiento Total
Departamento Municipio Esperaban hogares en
No Otras No Otras Ocupaban nueva
nueva muestra
respuesta razones respuesta razones vivivienda
vivienda
Antioquia Guadalupe 12,5 0,0 4,2 0,0 0,0 83,3 100,0
Antioquia Guatapé 0,0 0,0 0,0 0,0 66,7 33,3 100,0
Antioquia Marinilla 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 100,0
Antioquia Medellín 21,7 6,5 2,2 0,0 60,9 8,7 100,0
Antioquia San Carlos 19,0 0,0 0,0 4,8 23,8 52,4 100,0
Antioquia Segovia 1,6 1,6 3,2 1,6 76,2 15,9 100,0
Antioquia Yarumal 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0
Arauca Saravena 0,0 100,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0
Atlantico Baranoa 11,8 0,0 1,1 1,1 9,7 76,3 100,0
Atlantico Manatí 0,0 0,0 11,8 0,0 0,0 88,2 100,0
Atlantico Puerto Colombia 50,0 0,0 0,0 0,0 25,0 25,0 100,0
Bogotá D.C. Bogotá 31,3 8,3 7,5 11,5 20,5 21,0 100,0
Bolívar Cartagena 12,5 0,0 4,2 0,0 16,7 66,7 100,0
Bolívar El Guamo 2,3 0,0 7,0 0,0 0,0 90,7 100,0
Bolívar SJ Nepomuceno 0,0 0,0 4,5 0,0 68,2 27,3 100,0
Boyacá Briceño 0,0 0,0 25,0 0,0 0,0 75,0 100,0
Boyacá San Mateo 25,8 0,0 3,2 3,2 16,1 51,6 100,0
Caldas Manizales 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 100,0
Cauca Balboa 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0
Cauca Morales 6,7 0,0 0,0 0,0 46,7 46,7 100,0
Cauca Popayán 10,5 0,0 0,0 0,0 68,4 21,1 100,0
Cauca Puracé 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0
Cesar El Copey 13,0 0,0 0,0 0,0 0,0 87,0 100,0
Cesar Valledupar 26,5 0,0 4,1 0,0 26,5 42,9 100,0
Córdoba Lorica 0,0 0,0 0,0 2,9 32,4 64,7 100,0
C/marca Anapoima 5,3 0,0 0,0 0,0 0,0 94,7 100,0
C/marca Simijaca 14,3 0,0 0,0 7,1 7,1 71,4 100,0
C/marca Subachoque 0,0 0,0 14,3 71,4 14,3 0,0 100,0
C/marca Susa 8,3 0,0 33,3 0,0 0,0 58,3 100,0
C/marca Tenjo 60,0 0,0 0,0 20,0 20,0 0,0 100,0
C/marca Topaipí 5,0 0,0 5,0 0,0 10,0 80,0 100,0
Huila La Plata 36,4 18,2 0,0 27,3 9,1 9,1 100,0
Huila Neiva 8,7 4,3 0,0 8,7 73,9 4,3 100,0
Huila Palermo 18,8 0,0 0,0 0,0 18,8 62,5 100,0
La Guajira Riohacha 26,7 0,0 0,0 0,0 46,7 26,7 100,0
Magdalena Algarrobo 0,0 0,0 5,9 5,9 58,8 29,4 100,0
Magdalena Fundación 29,6 0,0 0,0 0,0 11,1 59,3 100,0
Meta Fuente de Oro 10,0 0,0 10,0 0,0 0,0 80,0 100,0
Meta Granada 0,0 0,0 0,0 14,3 71,4 14,3 100,0
Meta Villavicencio 38,2 0,0 11,8 11,8 0,0 38,2 100,0
Nariño Buesaco 3,8 0,0 0,0 7,7 26,9 61,5 100,0
Nariño Los Andes 12,5 0,0 12,5 31,3 37,5 6,3 100,0
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA

82
Pérdidas en línea Pérdidas en Encuestas completas en
de base seguimiento seguimiento Total
Departamento Municipio Esperaban hogares en
No Otras No Otras Ocupaban nueva
nueva muestra
respuesta razones respuesta razones vivivienda
vivienda
Nariño Pasto 3,3 0,0 1,7 13,3 36,7 45,0 100,0
N. Santander Cúcuta 48,8 0,0 4,7 0,0 2,3 44,2 100,0
N. Santander Los Patios 33,3 0,0 0,0 0,0 33,3 33,3 100,0
N. Santander Ocaña 42,5 0,0 2,5 0,0 30,0 25,0 100,0
N. Santander Santiago 0,0 0,0 0,0 0,0 64,3 35,7 100,0
Quindío Buenavista 8,3 0,0 0,0 8,3 66,7 16,7 100,0
Quindío La Tebaida 5,6 22,2 0,0 5,6 66,7 0,0 100,0
Quindío Pijao 23,1 0,0 0,0 0,0 15,4 61,5 100,0
Quindío Quimbaya 10,0 0,0 0,0 50,0 0,0 40,0 100,0
Risaralda Dosquebradas 7,7 11,5 3,8 11,5 65,4 0,0 100,0
Risaralda La Virginia 9,5 14,3 0,0 4,8 28,6 42,9 100,0
Risaralda Pereira 10,3 12,8 2,6 17,9 48,7 7,7 100,0
Risaralda SR de Cabal 14,3 14,3 0,0 0,0 57,1 14,3 100,0
Santander Bucaramanga 33,3 3,7 7,4 0,0 25,9 29,6 100,0
Santander Cimitarra 18,5 0,0 0,0 0,0 59,3 22,2 100,0
Santander Concepción 33,3 0,0 0,0 0,0 0,0 66,7 100,0
Santander Florián 0,0 0,0 16,7 0,0 33,3 50,0 100,0
Santander Floridablanca 25,0 8,3 8,3 0,0 16,7 41,7 100,0
Sucre San Marcos 9,4 0,0 0,0 6,3 37,5 46,9 100,0
Tolima Chaparral 26,1 0,0 13,0 17,4 17,4 26,1 100,0
Tolima Rioblanco 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0
Valle Andalucía 0,0 0,0 0,0 33,3 44,4 22,2 100,0
Valle Bugalagrande 0,0 0,0 0,0 9,1 90,9 0,0 100,0
Valle Caicedonia 0,0 0,0 0,0 23,1 15,4 61,5 100,0
Valle Cartago 4,7 0,0 0,0 0,0 30,2 65,1 100,0
Valle Jamundí 25,0 0,0 0,0 25,0 50,0 0,0 100,0
Valle La Victoria 0,0 2,9 2,9 2,9 55,9 35,3 100,0
Valle Palmira 9,4 0,0 18,8 0,0 25,0 46,9 100,0
Valle Sevilla 0,0 0,0 12,5 0,0 0,0 87,5 100,0
Valle Tuluá 4,1 0,0 2,0 2,0 46,9 44,9 100,0
Valle Vijes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0
Valle Zarzal 0,0 0,0 0,0 15,4 61,5 23,1 100,0
Totales 16,5 4,7 4,1 6,1 28,3 40,5 100,0
 83

Anexo 3.
Aproximación de los impactos del
Programa en la bolsa de población
especial
C omo se señaló en la sección metodológica, el análisis de los impactos iniciales del Programa
de Vivienda de Interés Social Urbana en los beneficiarios de la bolsa de población especial
se efectuó con base en los resultados de la aplicación de un único instrumento cuantitativo
(encuesta) que indagó por las condiciones de los hogares en sus comunidades originales y en
su sitio actual de habitación. Aunque, al lado de la técnica cuasi-experimental de evaluación de
impactos, no resulta un método ortodoxo, las dificultades para el diseño muestral, selección y
localización de los beneficiarios de esa bolsa82 llevaron a su adopción.

La encuesta para los beneficiarios de población especial se aplicó a 99 hogares localizados en

proyectos urbanos de vivienda de interés social de Bogotá, Soacha, Bucaramanga, Floridablanca,
Neiva, Pasto y Sincelejo. Aunque no es una muestra estadísticamente representativa del
universo y está geográficamente muy localizada (lo que puede generar sesgos), sus resultados
permiten una medición aproximada de los impactos iniciales del Programa en la población
especial. De hecho, varios de esos resultados son consistentes con los obtenidos por otros
estudios que examinan temas relacionados (ver, por ejemplo, Ibáñez y Moya, 2006).

La mayor parte de la población especial a la que se le aplicó el instrumento (70%) corresponde

a hogares desplazados, la cuarta parte a víctimas de desastre natural y el 5% restante a hogares
que fueron víctimas de atentados terroristas (tabla A3.1). Alrededor del 63% vivía originalmente
en casa propia o de un familiar, mientras que la tercera parte era arrendataria. En cuanto a su
lugar de procedencia (donde vivían en el momento del desplazamiento, el atentado terrorista
o el desastre natural), señalaron un total de 19 departamentos. El 42% proviene de zonas
urbanas y el resto de áreas rurales.
82 Esas dificultades se describen en el informe metodológico (CRECE, 2005a) y en el informe consolidado del trabajo de campo de seguimiento
(CRECE, 2006b).
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Tabla A3.1. Características básicas: tipo de población, tenencia de vivienda original y zona de
procedencia

Característica %
Tipo de población
Desplazada 69,7%
Víctima atentado terrorista 5,1%
Víctima desastre natural 25,3%
Tenencia de vivienda original
Propietario 50,5%
Arrendatario 32,3%
Casa de familiares 12,1%
Otra 5,1%
Zona original
Ciudad, pueblo o cabecera 42,4%
Centro poblado 13,1%
Rural disperso 43,4%
Fuente: Encuesta Población Especial VISU.

Los resultados de la encuesta revelan que, mediante el acceso a la solución habitacional

adquirida a través del subsidio, los hogares de la bolsa de población especial logran mejorar
significativamente su acceso a servicios públicos (tabla A3.2), situación asociada a su
procedencia mayoritariamente rural. Las coberturas que más crecen son las de acueducto y
alcantarillado. Asimismo, la percepción de que sus viviendas están expuestas a amenazas de
tipo natural (inundaciones o avalanchas) se reduce de manera importante, pero disminuye aún
más el riesgo que representan la violencia y la inseguridad –lo que se evidencia en la mejor
percepción de seguridad que se tiene en la vivienda subsidiada.

Tabla A3.2. Cobertura de servicios públicos, exposición a riesgos naturales y percepción de

seguridad

Servicio / amenaza Original Actual

Energía 72,7% 98,0%
Acueducto 48,5% 97,0%
Alcantarillado 38,4% 98,0%
Riesgo de inundación 41,4% 2,0%
Riesgo de avalancha 32,3% 0,0%
Seguridad 24,2% 89,9%

Fuente: Encuesta Población Especial VISU.

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Respecto del tamaño de las viviendas que ocupaban cuando tuvieron que desplazarse o
enfrentaron el atentado terrorista o el desastre natural, frente al que tienen las soluciones
adquiridas con el subsidio, no se registra cambio: en ambos casos el número de cuartos
(incluidos sala y comedor) promedia tres.

En lo que sí hay variación significativa y positiva es en la cantidad de bienes durables con

que cuentan: mientras que en su lugar de origen tenían, en promedio, 1.3 bienes (la mayoría
televisor y otros licuadora y/o nevera), ahora poseen el doble. De acuerdo con los resultados
obtenidos por las técnicas de impacto para los beneficiarios de bolsa ordinaria y esfuerzo
territorial, esa variación es inducida por el Programa, pero entre la población especial también
está relacionada con el paso de la zona rural a la urbana, o de una cabecera municipal reducida
a una ciudad grande. Como señalan algunos hogares, “por estar en la ciudad se compran artículos”,
“compramos nevera”, “en la ciudad sí hay servicios básicos”.

En cuanto a los cambios en los patrones de consumo y/o compra frente a los que tenían
en los sitios de origen (tabla A3.3), la mayoría (el 62%) afirma haber reducido el consumo
de alimentos, debido a su mayor costo en la ciudad; además, una proporción importante
estaba acostumbrada a obtenerlos de su finca. Por el contrario, los hogares manifiestan haber
aumentado su consumo de combustibles, servicios públicos y transporte, lo que es fácilmente
comprensible. Los consumos de artículos para la vivienda y el hogar, ropa y zapatos y
servicios de salud serían los de menor cambio. Finalmente, para el rubro de educación las
proporciones de hogares que afirmaron haber aumentado su consumo o no haberlo modificado
son prácticamente las mismas. Entre quienes lo aumentaron, la razón más señalada es que
ahora tienen oportunidades educativas con las que antes no contaban.

Tabla A3.3. Variaciones en cantidades consumidas según rubro

Rubro Aumentó Disminuyó No cambió

Alimentos 14,1% 61,6% 24,2%
Combustibles y servicios públicos 77,8% 4,0% 18,2%
Artículos para la vivienda y el hogar 19,4% 12,2% 68,4%
Ropa y zapatos 20,2% 26,3% 53,5%
Salud 31,3% 15,2% 53,5%
Educación 45,9% 11,2% 42,9%
Transporte 88,9% 4,0% 7,1%
Fuente: Encuesta Población Especial VISU.
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Por último, la encuesta para población especial indagó por las variaciones que han experimentado
los beneficiarios en otros aspectos de su calidad de vida, desde el momento de su desplazamiento o
reubicación hasta el actual (tabla A3.4).

Tabla A3.4. Variaciones en cantidades consumidas según rubro

Aspecto Empeoró No cambió Mejoró

Vivienda 29,3% 3,0% 67,7%
Entorno 29,3% 19,2% 51,5%
Alimentación y nutrición 59,6% 21,2% 19,2%
Oportunidades educativas 23,2% 20,2% 56,6%
Salud y acceso a servicios de
12,1% 22,2% 65,7%
salud
Bienestar 23,2% 14,1% 62,6%
Oportunidades de empleo 61,6% 9,1% 29,3%
Ingresos 65,7% 13,1% 21,2%
Fuente: Encuesta Población Especial VISU.

En términos de calidad y tamaño de la vivienda, la mayoría de los hogares (el 68%) manifiesta
haber registrado una mejoría. Un poco más de la mitad señala contar ahora con un mejor entorno,
una proporción mayor (57%) con más oportunidades educativas y un porcentaje más elevado
(66%) con mejor salud y mayor acceso a servicios de salud. La combinación de las condiciones
anteriores, junto con la mayor percepción de seguridad, probablemente son las que determinan
que una considerable proporción de hogares (el 63%) opine que su bienestar ha aumentado.

No obstante, hay tres aspectos en los cuales la mayor parte de los hogares encuestados (entre el 60%
y el 66%) afirma haber experimentado un deterioro: sus condiciones de alimentación y nutrición, las
oportunidades de empleo y sus ingresos. Se trata de situaciones no asociadas con el Programa sino
con la vulnerabilidad de esa población debida a su carácter de desplazados o reubicados.

En síntesis, las opiniones de los hogares beneficiarios de la bolsa de población especial sugieren
que el Programa ha afectado positivamente la calidad de sus viviendas, el entorno en que
habitan, su seguridad y el acceso a servicios (públicos, de educación y salud). Sin embargo,
las pocas oportunidades económicas que encuentran en las ciudades a donde llegan, la caída
en sus ingresos y el deterioro en sus condiciones de alimentación limitan sus posibilidades de
aprovechar mejor los beneficios que se derivan de acceder a una vivienda propia, más segura,
de mejor calidad y con mayor acceso a servicios básicos.