Informe Biblioteca del Congreso Nacional de Chile
Normativa medioambiental relativa a los glaciares y turismo.
Derecho comparado
El presente informe aborda la normativa medioambiental relativa a los glaciares, y
cuando es posible información sobre la regulación del turismo en dichas zonas de
hielo, en el derecho comparado. Del análisis, se puede concluir lo siguiente:
• Solo en un país (Argentina) se ha encontrado una legislación específica sobre
los glaciares y su protección. En Mayo de 2014, el parlamento de Kirguistán
promulgó una ley similar, cuyo contenido, no obstante, no está todavía
disponible.
• El Protocolo de Madrid (Protocolo de la protección ambiental de la Antartica)
define ciertos estándares de protección y procesos que los países adherentes
deben respetar.
• La protección de los glaciares también se puede encontrar regulada en una serie
de otras leyes, por ejemplo la Ley de protección de medioambiente (Austria), la
Ley de parque nacional (Austria), la Ley de planificación de territorio (Suiza), o
la Ley del agua (Francia).
Tabla de Contenidos
I. Introducción 1
II. Ley de Glaciares 2
1. Argentina 2
2. Kirguistán 3
III.Legislación sobre el acceso a la Antartica 3
1. Australia 4
2. Estados Unidos de Norteamérica 4
IV. Otra legislación relacionada con los glaciares 5
1. Suiza 5
2. Austria 6
3. Francia 6
4. Italia 7
I. Introducción
El presente informe aborda la normativa medioambiental relativa a los glaciares,
con enfoque especial en el turismo. Debido a que se ha encontrado poca normativa
de glaciares directamente relacionada con el turismo, el presente informe aborda el
tema de la regulación de los glaciares de manera más amplia, procurando sumar
información relacionada a actividades vinculadas al turismo en dichas zonas.
En el primer capítulo, se analizan las (dos únicas) leyes encontradas a nivel mundial
que regulan específicamente los glaciares, su uso y su protección. Se trata de la Ley
argentina 26.639, de Régimen de presupuestos mínimos para la preservación de los
glaciares y del ambiente periglaciar, y de una ley recientemente promulgada por el
parlamento de Kirguistán.
Biblioteca del Congreso Nacional Asesoría Técnica Parlamentaria. Annette Hafner. [email protected]. Anexo
3965, 28/07/2014.
En la segunda parte, se analizan dos ejemplos de transposición a la legislación
nacional de las normas del Protocolo de Madrid (Protocolo de la protección
ambiental de la Antartica), respecto al turismo privado en la Antartica.
En la tercera parte, se analizan algunas soluciones legislativas encontradas para la
protección de glaciares, en países donde existen glaciares.
II. Ley de Glaciares
1. Argentina
La Ley N° 26.639 del Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los
Glaciares y del Ambiente Periglacial de 2010 establece en su artículo 1 los
presupuestos mínimos para la protección de los glaciares y del ambiente periglacial
con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para
el consumo humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la
recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como
fuente de información científica y como atractivo turístico. Los glaciares constituyen
bienes de carácter público.
Con base en la ley, se elabora el Inventario Nacional de Glaciares, donde se
individualizan todos los glaciares y geoformas periglaciares que actúan como
reservas hídricas existentes en el territorio nacional con toda la información
necesaria para su adecuada protección, control y monitoreo.
El artículo 6 consagra prohibiciones expresas para el ejercicio de determinadas
actividades económicas en glaciares. La norma señala: "En los glaciares quedan
prohibidas las actividades que puedan afectar su condición natural o las funciones
señaladas en el artículo 1°, las que impliquen su destrucción o traslado o interfieran
en su avance"1. Posteriormente, prohibe expresamente las siguientes actividades:
• La liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos contaminantes,
productos químicos o residuos de cualquier naturaleza o volumen.
• La construcción de obras de arquitectura o infraestructura con excepción de
aquellas necesarias para la investigación científica y las prevenciones de
riesgos;
• La exploración y explotación minera e hidrocarburífera.
• La instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades industriales.
El artículo 7 de la Ley establece que las actividades proyectadas en los glaciares y
en el ambiente periglacial, que no se encuentran prohibidas, se encuentran sujetas
al sistema de evaluación de impacto ambiental. Se exceptúan de dicho requisito las
siguientes actividades:
• De rescate, derivado de emergencias;
1 Las funciones consagradas en el artículo 1 de la Ley 26.639, son: consumo humano; agricultura;
proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; protección de la biodiversidad; fuente de
información científica y atractivo turístico.
• Científicas, realizadas a pie o sobre esquíes, con eventual toma de muestras,
que no dejen desechos en los glaciares y el ambiente periglacial;
• Deportivas, incluyendo andinismo, escalada y deportes no motorizados que no
perturben el ambiente.
La Ley contiene, además, sanciones para su incumplimiento.
A nivel de provincias, Salta, cuenta con una normativa específica de protección de
glaciares, específicamente la Ley N° 7.625. Su artículo 6° establece una prohibición
de realizar, en los glaciares incorporados en el inventario, de todas las actividades
que impliquen su destrucción o interfieran en su avance.
• Asesorar y apoyar a las jurisdicciones municipales y demás autoridades
provinciales con competencia en las distintas actividades que se desarrollan en
la Provincia, en los programas de monitoreo, fiscalización y protección de
glaciares.
• Crear programas de promoción e incentivo a la investigación.
• Desarrollar campañas de educación e información ambiental, conforme los
objetivos de la presente Ley.
2. Kirguistán
En Abril de 2014, la República de Kirguistán promulgó una nueva ley de protección
de glaciares2. Un 4% de la superficie del país consiste de glaciares, los que llegarían
a 6.0003. Según informaciones no oficiales4, la ley contendría provisiones sobre la
compensación financiera de daños causados a los glaciares, cuyo monto será
determinado por el gobierno.
III. Legislación sobre el acceso a la Antárctica
El Protocolo de Madrid al Tratado Antartico sobre Protección del Medio Ambiente fue
firmado en 1991 y entró en vigor en 1998. Según la Secretaría del Tratado, el
protocolo "designa a la Antartica como una "reserva natural dedicada a la paz y a la
ciencia" (art. 2). En el artículo 3 se establecen principios básicos aplicables a las
actividades humanas en la Antartica. El artículo 7 prohibe todas las actividades
relacionadas con los recursos minerales excepto las que tengan fines científicos.
Hasta 2048 el Protocolo puede ser modificado solamente mediante el acuerdo
unánime de las Partes Consultivas del Tratado Antartico. Además, la prohibición
relacionada con los recursos minerales no puede revocarse a menos que esté en
vigor un régimen jurídicamente obligatorio sobre las actividades relativas a los
recursos minerales antarticos (art. 25.5)."5. El Tratado cuenta, en la actualidad, con
35 miembros, entre ellos Chile, y los países revisados, Australia y EE.UU. Además,
cuenta con una serie de países y organizaciones observadores.
2 Más información disponible en: http://www.eng.24.kg/parliament/170154-news24.html (Julio, 2014).
3 Según. http://www.silkroadnews.org/en/news/detail.php7ID=265626 (Julio, 2014).
Información disponible en:
http://uk.reuters.com/article/2014/04/24/idUKnCCN8PN5Jr+lde+MKW20140424 y
http://www.centerraqold.com/sites/default/files/news-releases-en/10-kr-glacier-law-final.pdf (Julio,
2014).
5 Más información disponible en: http://www.ats.aa/s/ep.htm (Julio, 2014).
1. Australia
El turismo y las expediciones no gubernamentales a la Antartica están sujetos a la
Ley del tratado de la Antartica, y de la protección del medioambiente (Antarctic
Treaty (Environment Protectíon) Act)6. Esta ley transpone el Protocolo de Madrid a la
legislación nacional.
La Ley dispone que antes de empezar cualquier actividad en el territorio de la
Antárctica, el organizador debe conseguir una autorización medioambiental, en base
a un estudio de impacto ambiental. Además, algunas actividades requieren de un
permiso adicional. Los permisos tienen que pedirse con anticipación y el estudio de
impacto debe entregarse al menos tres meses antes de la expedición contemplada.
Además, visitantes a áreas particularmente protegidas deben entregar un informe
"post expedición".
2. Estados Unidos de América (EE.UU)
Dentro del programa Antartico de los EE.UU., se ha establecido una práctica relativa
a las expediciones privadas a la Antartica 7 . Según esta, el gobierno de EE.UU. no
brinda apoyo ni servicios a ellas. Los operadores de expediciones deben ser
autosuficientes, disponer de los seguros necesarios y organizar medidas de rescate.
A nivel legal, el Protocolo de Madrid se ha implementado mediante la Antarctic
Conservation Act (ACÁ). La Ley prohibe una serie de actividades en la Antartica,
salvo si se ha otorgado un permiso correspondiente. Se trata por ejemplo de la
prohibición de introducir sustancias contaminantes (entre ellas gasolina), de
depositar basura, de interferir con la vida nativa en la Antartica, etc.
Para todas las actividades privadas, se debe realizar un estudio de impacto
ambiental.
Para las actividades que no interfieren con la vida nativa, se otorgan permisos de un
año. Las peticiones de permiso son publicadas y el público puede comentar sobre
ellas. Permisos para actividades (potencialmente) dañinas se otorgan solo para fines
científicos, de información o de educación.
Los turistas y expediciones privadas no pueden entrar a las zonas especialmente
protegidas. Para poder entrar a las otras zonas, tienen que establecer un plan de
uso, almacenamiento y eliminación de contaminantes y desechos.
Los operadores de expediciones deben disponer de un plan de acción para
emergencias medioambientales. Solo pueden transportar a los miembros de
expedición en ciertas naves que corresponden a las exigencias de protección de vida
Más información disponible en el sitio del gobierno australiano sobre la antárctica".
http://www.antarctica.Qov.au/about-antarctica/tourism/environmental-approvals-for-tour-and-
expedition-oraanisers (Julio, 2014).
7 Más información disponible en: http://www.state.QQv/documents/orqanization/78214.Ddf (Julio, 2014).
marítima. Los operadores no pueden organizar actividades relacionadas con
recursos minerales, salvo para investigación científica. No está permitido coleccionar
meteoritos.
IV. Otra legislación relacionada con los glaciares
1. Suiza
El artículo 664 del Código Civil suizo dispone que los bienes públicos y los sin
propietario determinado pertenecen al Estado en que éstos se encuentran. Por
tanto, entre otras cosas, no hay propiedad privada (salvo que se pruebe lo
contrario) en aguas públicas, glaciales y fuentes que salen de tierras no cultivables8.
El uso de los objetos en propiedad pública es, como regla general, de todos. El uso
de acuerdo al destino de la cosa y compatible con el interés publico no requiere
autorización. Por ende, las actividades turísticas como caminatas y escaladas se
pueden realizar libremente.
Sin embargo, si un glaciar es desarrollado turísticamente, y se le da un uso más
intenso, se requiere autorización previa, independientemente de si se trata de un
uso prolongado (por ejemplo pistas de esquí, senderos fijos para turistas) o puntual
(por ejemplo rodaje de una película). Las construcciones (como edificios,
funiculares, embalses) requieren una concesión pagada, y/o un permiso de
construcción.
La Ley de los funiculares turísticos dispone que los glaciales sólo pueden ser
turísticamente explotados si se encuentran próximos a pueblos (centros) turísticos,
y si se presta de manera extraordinaria a la explotación.
Los glaciares están sujetos a la legislación de planificación territorial. Como regla
general, se permite solo la edificación de estructuras destinadas directamente a
hacer esquí (telesillas). Para otras infraestructuras (restaurantes, etc.), se necesita
un permiso especial. Además, se deben respetar otras reglas, como las de la
protección de las aguas, de los bosques, la ley de agricultura, y otras.
Toda edificación en un glaciar requiere de un examen de conformidad con las
normas de protección de medioambiente.
Los cantones, por su parte, tienen su regulación propia (subordinada a la federal)
para el uso de los glaciares.
El Protocolo de Agua, propuesto el año 2003 por el Comité Internacional para la
Protección de los Alpes, -en el marco de la Convención de Alpes de 1991-
comprende limitaciones específicas en materia de glaciares. Conforme al artículo 11
se obliga a las partes a asegurar la protección de glaciares para impedir cualquier
actividad que pudiera afectarles produciendo efectos negativos o modificatorios9. Sin
8 En el marco del presente trabajo, no se analizan los glaciares en propiedad privada.
9 Michael Bütler, Glaciers. Objects of Law and International Treaties. Gloriastr. Zürich. 2009. p. 27.
embargo, el texto definitivo del protocolo aún no ha sido ratificado por los Estados
partes.
2. Austria
De acuerdo a un informe del Club de Alpes austríacos10, en Austria, los glaciares
están regulados en varias leyes, pero siempre a nivel de las provincias.
Por una parte, se regulan en algunas leyes de parques nacionales (en las provincias
donde existen parques nacionales con glaciares), por ejemplo en Tirol, Salzburg y
Kárnten. Todas estas leyes tienen como objetivo la protección y conservación de la
naturaleza, incluyendo los glaciares, para:
• el bien de la población
• el uso de la ciencia
• el fomento de la economía
• la protección de la flora y fauna y de su ambiente de vida
• la protección del estado natural de la zona
• posibilitar experiencias impresionantes con la naturaleza
Por otra parte, las Leyes de protección de la naturaleza de los Lánder, pueden
contener disposiciones sobre los glaciares. Tal es el caso, por ejemplo, para:
• Vorarlberg: Se prohibe toda manipulación de la naturaleza o del paisaje, salvo si
se trata de la mantención de instalaciones existentes.
• Kárnten: Se prohibe toda manipulación permanente de los glaciares y su zona
de recarga. Los glaciares son considerados elementos particularmente típicos del
paisaje alpino e importantes para asegurar el suministro de agua y la estabilidad
climática a largo plazo.
3. Francia
De acuerdo a un informe del Programa de Naciones Unidas para el Medioambiente
(PNUMA)11, Francia hace parte de los países (en conjunto con Austria, Canadá,
EE.UU, México, Noruega, Suecia y Suiza) donde "consideran que la legislación
ambiental o de recursos hídricos es tan explícita que involucra a las masas de hielo
y prohibe la intervención de glaciares. Queda abierta la posibilidad de autorizaciones
especiales para afectar glaciares, pero se estima poco probable que ocurra".
El artículo L210-112 del Código del medioambiente dispone que el agua forma parte
del patrimonio común de la Nación. Su protección, su valorización y el desarrollo de
los recursos utilizables son de interés general, siempre con el debido respeto de los
equilibrios naturales.
Como consecuencia de ello el uso del agua pertenece a todos en el marco de las
leyes y demás disposiciones. Toda persona física tiene el derecho de acceso al agua
Informe disponible en: http://www.alpenverein.at/portal wAssets/docs/nl/sektions-
news/2014/NL04 Schutz-und-Nutzung-der-Gletscher-im-alpinen-Rechtsraum ARO38.pdf (Julio, 2014).
11 Disponible en: http://bcn.cl/lmbmr (Julio, 2014)
12 Disponible en: http://bcn.cl/187ee (Julio, 2014).
n
potable para su alimentación y su higiene, en condiciones económicamente
aceptables para todos. Los costos relacionados al uso del agua, incluso los costos
para el medioambiente y los recursos mismos, son del usuario, tomando en debida
cuenta las consecuencias sociales, medioambientales y económicas, así como las
condiciones geográficas y climáticas.
Por su parte, la Ley de la Montaña13 prohibe el uso de los glaciares para el llamado
"heliskiing", disponiendo que queda prohibido en las zonas de montaña llevar y
dejar pasajeros por helicóptero.
4. Italia
El Decreto L. 490/99 de la protección del medioambiente14 incluye en su artículo 146
los glaciares dentro de los bienes protegidos por ley. Se prohibe su alteración.
13 Ley disponible en: http://www.cetam.info/site/wp-content/uploads/2010/07/Loi Montagne.pdf
(Julio, 2014).
14 Decreto disponible en: http://www.cultura.toscana.it/investimenti/normativa/testounico.htm (Julio,
2014).
