DIEZ AÑOS DE LA DECLARACIÓN DE LA OIT SOBRE LOS PRINCIPIOS Y
DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL PERÚ (*)
Edgardo Balbin Torres1
A diez años de la Declaración
La Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el trabajo ha cumplido
diez años. Desde su adopción en la 86° reunión de la Conferencia de la OIT, la
Declaración y los principios que le dan contenido han sido incorporados en diversidad
de instrumentos de alcance nacional e internacional y son parte importantes del
discurso cotidiano de los actores sociales.
En el plano internacional, por citar sólo algunos ejemplos, los acuerdos comerciales
suscritos por los Estados Unidos (p.e con el Perú) refieren explícitamente a la
Declaración en sus apartados laborales. Lo mismo sucede con Reglamento N°
980/2005 del Consejo de la Unión Europea, que establece un sistema de preferencias
arancelarias generalizadas condicionado, entre otros referentes de derechos humanos,
a la observancia de la Declaración. Por otro lado, el Pacto Global, iniciativa de las
Naciones Unidas destinada a fomentar la responsabilidad cívica de las organizaciones,
utiliza como estándares laborales los principios contenidos en la Declaración; y, son
más que numerosos los códigos de conducta que refieren a tales principios como
parámetros de apreciación de una conducta empresarial acorde con las reglas de la
ética social universal.
Ejemplos en el plano nacional tampoco faltan. En el Perú contamos con planes
nacionales de trabajo infantil y trabajo forzoso. También, pero aunque no
necesariamente inspirado en la Declaración ni circunscrito a la problemática del
empleo, tenemos un plan de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Las
centrales sindicales también propusieron al CNTPE y al Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo un plan en favor de la defensa y promoción de la libertad
sindical que, no obstante el interés inicialmente manifestado por el portafolio, aún no
ha merecido impulso ni respaldo. Por otro lado, curiosamente el reciente Decreto
Legislativo 1086, que establece un régimen laboral diferenciado y menos beneficioso
para los trabajadores de la micro y pequeña empresa, proclama por primera vez en el
contenido de una norma legal el respeto de los derechos laborales fundamentales en
estas unidades productivas (digo, curiosamente porque el propio régimen
diferenciado resultaría cuestionable bajo la óptica del principio de igualdad,
justamente uno de los derechos laborales fundamentales que propugna). Cabe
recordar, además, que en el periodo previo a la suscripción del TLC por los Estados
Unidos la entonces Ministra de Trabajo y Promoción del Empleo fue enérgica en
afirmar que en nuestro país se respetaban los principios y derechos fundamentales en
nuestro país (Página web del MTPE, publicado el 2007-07-20), y que antes de la
expedición del paquete de Decretos Legislativos, el Ministro de Trabajo Mario Pasco
propugnaba una metodología para la identificación de los “derechos fundamentales”
con el objeto de sustentar la probable desaparición para ciertos grupos de trabajadores
de aquellos derechos que no lo son (Diario La República 4.1.2008)
*
Artículo publicado en la revista Trabajo y Desarrollo N° 5; Lima: Plades, 2008.
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Profesor de Derecho del Trabajo de la Pontifica Universidad Católica del Perú. Consultor del proyecto
Fortalecimiento de las Organizaciones Sindicales ante los nuevos retos de la integración en América Latina de la OIT.
Como puede verse, en diez años la Declaración y sus principios se han difundido a
buen ritmo en el mundo y en nuestro país. De este hecho deriva una virtud innegable:
hoy se habla repetidamente de principios y derechos fundamentales en el trabajo y ello
puede facilitar la identificación de un orden axiológico anterior y superior a las leyes y
cuyo cumplimiento y promoción a través de políticas y acciones concretas legitima a
los Estados. Pero, como suele suceder con todos los términos de difusión acelerada y
uso extendido, la Declaración y la noción de principios y derechos fundamentales
también pueden quedar en el discurso o ser utilizados para cometidos que poco tienen
que ver con su real función.
Un resumen apretado de la historia y función de la Declaración
Temporalmente, una cosa es hablar de los principios y derechos fundamentales en el
trabajo y otra hablar de la Declaración. La idea de unos principios y derechos
fundamentales en el trabajo es antigua y fluye de los instrumentos fundacionales de la
OIT, especialmente de la Declaración de Filadelfia (1944). En cambio, la idea de una
Declaración que los promueva va cobrando fuerza a inicios de los años noventa, en el
contexto de las preocupaciones de la OIT por reajustar su actuación a la nueva
geografía internacional determinada por la liberalización comercial (Memoria del
Director General de 1994), y las discusiones sobre la conveniencia de establecer una
cláusula social que vincule directamente el comercio con el respeto de ciertos
estándares laborales (Cumbre de Desarrollo Social de Copenhague -1995 y
Conferencia Ministerial de la OMC de Singapur, 1996). Tanto el multilateralismo
vinculado a temas comerciales como el tripartismo de la OIT concordaron en que esta
Organización debía desempeñar un rol capital en promover la observancia de unos
“derechos básicos” en un entorno de liberalización comercial.
Asentado el tema en el terreno de la OIT, las discusiones plantearon matices de interés.
Se fijaron los cuatro derechos fundamentales reconociendo que su cumplimiento
resultaba un compromiso constitucional de los Estados miembros y que se trataba de
principios cuyo consenso trascendía a la OIT. Se pensó en implantar para los cuatro
derechos un sistema de control similar al del Comité de Libertad Sindical, pero luego
esta idea dio paso a la propuesta de una Declaración y un mecanismo de seguimiento.
Los representantes de los empleadores y de algunos gobiernos insistieron en que la
Declaración debía reafirmar los valores esenciales de la OIT y promover los
compromisos constitucionales que derivan de la pertenencia a la Organización, pero
sin crear nuevas obligaciones jurídicas para los Estados, ni imponer nuevos canales de
seguimiento o control. Algunos representantes de los trabajadores señalaron en las
discusiones preparatorias que no entendían por qué la Declaración no explicitaba la
obligación jurídica de los Estados de cumplir con los convenios relativos a los
principios fundamentales de la Organización aún cuando no los hubieran ratificado.
Luego de las discusiones el consenso forjó un instrumento promocional de cuatro
principios elementales cuya observancia no depende de la ratificación de los
convenios, y sujeto a un mecanismo de seguimiento orientado a facilitar su
cumplimiento. El instrumento es promocional porque, a pesar de referir a las
obligaciones jurídicas que asumen los Estados por su pertenencia a la OIT, se orienta
sustancialmente a generar “convicción” en ellos sobre de la necesidad de hacer
efectivos los principios elementales. La Declaración se dirige sobre todo a la voluntad
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de los Estados y, por ello, las políticas proactivas en favor de los derechos
fundamentales –al margen del cumplimiento de cualquier objetivo comercial-
constituyen indicadores relevantes de su auténtico compromiso. Los principios que
promociona son fundamentales porque gozan de consenso incluso más allá de la OIT;
establecen una base apropiada e indisoluble para la aproximación de las diferentes
legislaciones nacionales en el marco de comercio internacional; y, tienen una particular
aptitud para hacer posible los otros derechos (Vega Ruiz 2004). En este sentido, la
Declaración no crea nuevas reglas pero tampoco pretende desfundamentalizar o
enervar el carácter de derecho humano de otros derechos laborales (p.e. la
remuneración justa o condiciones de salud y seguridad en el trabajo); menos aún,
define un parámetro de suficiencia en materia de condiciones laborales que conduzca
a prescindir de otros derechos. Finalmente, todo lo señalado explica también que el
mecanismo de seguimiento de la Declaración busque, ante todo, identificar tendencias,
detectar problemas y relevar buenas experiencias, pero no emitir comentarios
concretos sobre los países (lo que sí corresponde a otros mecanismo de control y
seguimiento) o ejercer cualquier tipo de poder coercitivo.
El problema de la voluntad en el Perú con ocasión del décimo aniversario
Refiriéndose a los derechos humanos Bobbio (2004) señalaba que, a pesar de las
interminables discusiones sobre su fundamento filosófico, el problema central era
político y, por lo general, se reducía a la simple interrogante de “cómo hacerlos
efectivos”. Siguiendo esta reflexión de Bobbio, queda claro que aquí, en nuestro país,
el problema de los derechos humanos laborales contenidos en la Declaración se reduce
a la falta de voluntad política o convicción de los actores sociales -principalmente los
Gobiernos- para hacerlos efectivos.
En primer lugar, si la Declaración se dirige a la convicción de los Estados acerca de la
necesidad de promover ciertos derechos fundamentales, quizá aquí encontremos el
primer obstáculo: las políticas públicas en nuestro país pocas veces han incluido
componentes sociolaborales (ni siquiera los vinculados a los derechos fundamentales),
y hasta es posible inferir -de las marchas y contramarchas y medidas repentinas de los
últimos Gobiernos- que es poco probable que existe una política sociolaboral en el
Perú. Las últimas y dispersas medidas de política sociolaboral –pocas de ellas
vinculadas a los principios y derechos fundamentales- resultaron de la urgencia de
lograr la aprobación del TLC por los Estados Unidos, y se limitaron a lo mínimo
necesario para satisfacer los requerimientos de los congresistas norteamericanos que
nos visitaron. Del contenido laboral de reciente paquete de Decretos Legislativos mejor
ni hablar.
Por otro lado, en tanto el carácter fundamental de los principios relativos al trabajo
forzoso y el trabajo infantil es indudablemente reconocido por los actores sociales y
hasta viene dando lugar a planes nacionales e iniciativas empresariales de mucho
interés (lo que tampoco significa que la situación en estos campos sea óptima), es
evidente y alarmante la falta de convicción acerca del carácter fundamental de la
libertad sindical y sobre los mecanismos eficaces para concretar medidas en la lucha
contra discriminación en el empleo y la ocupación. Corroboraría esta afirmación el
hecho que aún no se levantan totalmente las objeciones de los órganos a la legislación
nacional en materia de libertad sindical en el ámbito público y privado, o que los
despidos y otros actos antisindicales contra trabajadores públicos y privados se repitan
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en medio de la indiferencia del Estado y la ciudadanía. No es casual que ni siquiera se
haya podido forjar un plan nacional sobre el derecho de libertad sindical o que las
medidas de lucha contra la discriminación resulten una actividad marginal –
dependiente por los general de la cooperación internacional- de uno o dos Ministerios.
Lo peligroso de esta realidad en que la interdependencia de los principios y derechos
fundamentales determine que la falta de convicción y ausencia de acciones efectivas
con relación a uno o dos de los derechos ponga en riesgo la efectividad de los
restantes. Vega Ruiz y Martínez (2002) señalan a modo de ejemplo que las acciones
contra la libertad sindical redundan en el incremento de las prácticas discriminatorias
e impiden la representación de poblaciones de trabajadores más vulnerables, en las
que con mayor frecuencia se aprecian casos de trabajo forzoso e infantil. Lo anotado
evidencia la necesidad de un enfoque conjunto e integrado (además de respaldado en
el dialogo social), que en algún momento pareció vislumbrarse con idea de la
conformación, dentro de la estructura del Ministerio de Trabajo, de una unidad de
derechos fundamentales.
Si la voluntad o la convicción deben ser medidas en base a resultados concretos,
entonces parece claro que aunque hay avances estos aún son cortos. Siempre resta el
consuelo que hay quién avanza todavía menos o nada, y siempre es posible afirmar
que lo que se hace es sólo el comienzo. A los derechos fundamentales se les reconoce
un papel transformador de la realidad social, y por ello, a diez años de la Declaración
la inmutabilidad de nuestra situación normativa y fáctica resulta ser la mejor evidencia
de, no obstante haber sido incorporada en el discurso, su virtualidad en el Perú es aún
reducida. Sin la convicción y voluntad política que la Declaración reclama de los
actores sociales y particularmente del Estado, lo poco que se hace no es signo de un
buen comienzo, sino de todo lo que se puede hacer.
Bibliografía
- Fernández Santillán, José. Norberto Bobbio: El Filósofo y la política. Antología. FCE, Méjico 2004
- OIT. Documento GB 270/3/1. Curso que ha de darse a la discusión de la Memoria del Director
General en la 85° Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Ginebra: OIT, 1997.
- Vega Ruiz, María Luz y Martínez, Daniel. Los principios y derechos fundamentales en el trabajo.
Su valor, su viabilidad, su incidencia y su importancia como elementos de progreso económico y
de justicia social. Documento de Trabajo WP9. OIT, Ginebra, 2002
- Vega Ruiz, María Luz. Algunos aspectos jurídicos de las disposiciones laborales de los tratados
de libre comercio en las Américas. En Cuaderno de Integración Andina, CCLA/Plades, Lima,
2004.
