Júlia Gifra Durall

Doctora en Derecho Internacional

Universitat Pompeu Fabra

LAS OPERACIONES DE PAZ

DE NACIONES UNIDAS DEL
CAPÍTULO VII: ¿EXCEPCIÓN
O PRÁCTICA EXTENDIDA?
Las operaciones de paz de las Naciones Unidas aparecen en las dos
últimas décadas como uno de los mecanismos más utilizados por el
Consejo de Seguridad, en situaciones de emergencia humanitaria en
conflictos armados. El análisis de la práctica lleva a reconocer la existencia
de un número cada vez mayor de operaciones de paz en el marco del
Capítulo VII, que, lejos de ser casos excepcionales, requieren definir
un marco jurídico más claro que el que ofrece la regulación actual,
condicionada todavía por el esquema tradicional de esta institución.
Operaciones de paz, Capítulo VII, Naciones Unidas

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 Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos Núm. 2 / 2013

In the last two decades, United Nations peacekeeping operations have

become one of the most common mechanisms used by the Security Council
in humanitarian emergencies in armed conflict. Data and practical analysis
confirm the increasing number of missions based on the Chapter VII of the
United Nations Charter. It requires a far more explicit legal framework
than the one we have today.
Peacekeeping operations, Chapter VII, United Nations

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Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

LAS OPERACIONES DE PAZ DE NACIONES UNIDAS DEL

CAPÍTULO VII: ¿EXCEPCIÓN O PRÁCTICA EXTENDIDA?

1. La dimensión humanitaria del mantenimiento de la paz y el uso del

Capítulo VII de la Carta con fines de protección

L
a etapa posterior a la guerra fría se caracteriza por un aumento y transformación
de los conflictos armados y por la reactivación del sistema de seguridad
colectiva, a través del renovado papel del Consejo de Seguridad en la gestión
de las crisis. Muchos de los conflictos que se suceden, desde 1991 hasta la actualidad1,
han situado las cuestiones humanitarias en un plano prioritario (a modo de ejemplo
piénsese en los conflictos de Ruanda, antigua Yugoslavia, República Democrática del
Congo, Libia o Siria) debido a la mayor vulnerabilidad de la población civil convertida
en un fin principal de la acción militar de los grupos armados, estatales y no estatales,
y utilizada como objetivo directo2. Con frecuencia, la acción humanitaria también se
ve obstaculizada de forma deliberada impidiendo el acceso a las víctimas, atacando a
los agentes humanitarios y a los convoyes.
Así, en muchos de los conflictos armados de las últimas décadas la violencia contra
las personas ha alcanzado cotas inusitadas de crueldad. Las limpiezas étnicas, los
genocidios, las violaciones de mujeres y niñas, los desplazamientos forzosos, el uso de
armas no permitidas o las crisis de refugiados y desplazados han sido prácticas frecuentes3.
En estas circunstancias es indudable que el elemento humanitario ha cobrado mayor

1 Kaldor, M., New and Old Wars: organized violence in a global era, Cambridge, Polity Press, 1999,
pp. 1-256; Amérigo cuervo-arango, f. & Peñaranda algar, j., Dos Décadas de Posguerra Fría. Actas de
las I Jornadas de Estudios de Seguridad de la Comunidad de Estudios de Seguridad “General Gutiérrez
Mellado”, Tomo I, Madrid, 2009, pp. 1-591.
2 Zahar, M.; “Protégés, clients, cannon fodder: Civilians in the calculus of militias”, International
Peacekeeping, Vol. 7, nº 4, 2000, pp. 107 – 128.
3 Azam, J.P., “Violence Against Civilians in Civil Wars: Looting or Terror?”, Journal of Peace Re-
search, Vol. 39, nº 4, 2002, pp. 461-485.

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relevancia. Aunque no puede decirse que nos encontremos ante un fenómeno nuevo4,
sí cabe considerar que, desde la década de los noventa, ha adquirido una dimensión
propia y un gran protagonismo en el ámbito del mantenimiento de la paz y en la esfera
internacional5. De ahí que la década de los noventa se definiera en su momento como
una era humanitaria6, calificativo que cabe extender hasta nuestros días.
En este contexto se explica la implicación del Consejo de Seguridad; no sólo en la
gestión y resolución de los conflictos, sino también en la protección de derechos
humanos y derecho internacional humanitario. Algunos autores hablan de la dimensión
humanitaria del mantenimiento de la paz y su órgano responsable7. Y es que, en efecto,
son muchas las medidas de protección adoptadas por el Consejo.
La práctica relativa a los mandatos humanitarios y su protección coercitiva8 viene
precedida por la ampliación de la noción de amenaza a la paz, que deja de entenderse
únicamente como una ausencia de conflictos armados para incorporar una dimensión
social, en la que las personas ocupan un lugar fundamental. La noción de seguridad
humana9 se ubica en esta perspectiva amplia de lo que hay que entender por amenaza

4 Ferry, F., “Humanitarian action: victims of its own success”, en AA.VV., The humanitarian decade.
Challenges for Humanitarian Assistance in the last decade and into the future, Vol. I – II, Office for the
coordination of humanitarian affairs, New York, 2004, pp. 42-45.
5 Roberts sostiene que en el decenio de 1990 las cuestiones humanitarias han tenido un papel cen-
tral que se refleja en la rápida sucesión de crisis humanitarias que han ido desde las zonas kurdas en
1991 a Kosovo en 1998. Roberts, A., “El papel de las cuestiones humanitarias en la política internacio-
nal del decenio de 1990”, RICR, nº 833, 1999, pp. 19-42.
6 AA.VV., The humanitarian decade. Challenges for Humanitarian Assistance in the last decade and
into the future, Vol. I – II, Office for the coordination of humanitarian affairs, New York, 2004; Kent,
R.C., “International humanitarian crises: two decades before and two decades beyond”, International
Affairs, Vol. 80, nº 5, 2004, pp. 851-869; Slim, H., “Military intervention to protect human rights: The
Humanitarian Agency Perspective”, Journal of Humanitarian Assistance, 2001, pp. 1-17.
7 Marquez Carrasco, C., “La nueva dimensión humanitaria del mantenimiento de la paz: La prác-
tica reciente del Consejo de Seguridad”, en La asistencia humanitaria en derecho internacional contem-
poráneo, Sevilla, Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Sevilla, Cruz Roja España, 1997,
pp. 81-125
8 Corten, O. & Klein, P., “Action humanitaire et Chapitre VII: La redéfinition du mandat et des
moyens d’action des forces des Nations Unies”, AFDI, XXXIX, 1993, pp. 105-130 y de los mismos
autores “L’autorisation de recourrir à la force à des fins humanitaires: droit d’ingérence ou retour aux
sources?”, EJIL, Vol. 4, 1993, pp. 506-533 y “Action humanitaire et Chapitre VII: la redéfinition du
mandat et des moyens d’action des forces des Nations Unies”, AFDI, Vol. XXXIX, 1993, pp.105-130.
9 Kaldor, M., “Nuevos conceptos de seguridad”, en García, C. & Rodrigo, A. (eds.), La seguridad
comprometida. Nuevos desafíos, amenazas y conflictos armados, Madrid, Ed. Tecnos, 2008, pp. 151-167;
Ramon Chornet, c., “Nuevos conflictos, nuevos riesgos para la seguridad humana”, en El derecho
internacional humanitario ante los nuevos conflictos armados, Valencia, Ed. Tirant lo Blanch, 2002, pp.
355-370; Pérez de Armiño, K., “El concepto y el uso de la seguridad humana: análisis crítico de sus po-
tencialidades y riesgos”, en Seguridad humana: conceptos, experiencias y propuestas, Revista d’Afers

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Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

a la paz, y ello explica que un genocidio o cualquier otro crimen contra la humanidad
sirvan en la calificación de las amenazas a la paz y sean el detonante de las autorizaciones
del Consejo de Seguridad para hacer uso de la fuerza con fines de protección.
Este protagonismo de las cuestiones humanitarias, y su relación con el uso de la
fuerza, no es un fenómeno nuevo del derecho internacional contemporáneo, ya que,
en cierta medida, puede situarse en los orígenes del derecho internacional moderno,
en el que de forma general han estado presentes las exigencias de humanidad y las
nociones de asistencia e intervención10. De hecho, las intervenciones de humanidad
entendidas como la protección de nacionales cuya vida se encontraba en peligro
mediante acciones armadas11 son, por así decirlo, el antecedente de las llamadas
intervenciones humanitarias, incluyendo aquí su evolución hasta la actual denominada
Responsabilidad de Proteger12. Ahora bien: sin ser una cuestión nueva, es cierto que la
traslación de las preocupaciones humanitarias al ámbito orgánico del Consejo de
Seguridad ha comportado un esquema del mantenimiento de la paz menos pendiente
de las fronteras y más centrado en las personas.
Las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad son muchas y de distinta índole:
desde sanciones, creación de tribunales penales ad hoc hasta, entre otras, la incorporación
de mandatos humanitarios en las operaciones de paz de Naciones Unidas, que, con
frecuencia, han quedado autorizadas para hacer uso de la fuerza, en una extensa
utilización del Capítulo VII de la Carta.

2. Las operaciones de paz de las Naciones Unidas

Las operaciones de paz de las Naciones Unidas no se hallan expresamente contempladas

en la Carta, a pesar de constituir una práctica internacionalmente reconocida y en
auge sobre todo a partir de los años noventa. Esta ausencia formal de reglamentación ha
sido, no obstante, una de sus principales ventajas, ya que ha permitido su utilización en
distintas y numerosas circunstancias, pero al mismo tiempo, esta misma atipicidad ha
sido uno de sus principales defectos, ya que el estudio de las mismas se caracteriza por

Internacionals, Diciembre 2006 - Enero 2007, CIDOB, pp. 59-77.

10 Petit De Gabriel, E., Las exigencias de humanidad en el derecho internacional tradicional (1789 –
1939). El marco normativo y doctrinal de la intervención de humanidad y de la asistencia humanitaria,
Madrid, Ed. Tecnos, 2003, pp. 1-261.
11 Se habla entonces de intervenciones de humanidad; véase, para una visión sintética sobre esta evolu-
ción, Bettati, M., “Un droit d’ingérence?”, RGDIP, Tome 95, nº 3, 1991, p. 641 y ss.
12 Informe sobre La responsabilidad de proteger, Comisión Internacional sobre Intervención y
Soberanía estatal (ICISS), 2001, pp. 1-111.

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una cierta inseguridad jurídica y conceptual.

El análisis de esta institución ha venido determinado durante décadas por el esquema
tradicional, en el que el personal militar iba ligeramente armado y actuaba conforme
a los principios de consentimiento, imparcialidad y prohibición del uso de la fuerza,
excepto en legítima defensa. La formulación teórica y jurídica de las operaciones de
paz la planteó así el entonces Secretario General Hammarskjöld. A partir de otras
aportaciones procedentes del Secretariado de Naciones Unidas, como las de Bunche
y Pearson, utilizó la expresión “operación de mantenimiento de la paz” (OMP) para
referirse a un nuevo instrumento basado en el “Capítulo VI y medio” de la Carta, a
medio camino entre los mecanismos de arreglo pacífico de controversias y las medidas
coercitivas13. De esta forma, el contexto histórico y jurídico de las operaciones de paz
de las Naciones Unidas se sitúa en el período de guerra fría, marcado por la búsqueda
de mecanismos alternativos ante la parálisis del sistema de seguridad colectiva. De ahí
que, con frecuencia, éstas hayan sido planteadas como un método alternativo, como
un sistema original de actuación que escapa a las previsiones formales de la Carta de
Naciones Unidas14.
A las primeras operaciones le han sucedido un número creciente de misiones15 que
han contribuido a reforzar la comprensión de esta figura, que en la actualidad debe
abordarse, no sólo a partir de una práctica muy extensa, sino también de numerosas
aportaciones doctrinales16 y de un esfuerzo de sistematización muy notable,- realizado

13 Question considered by the Security Council at its 749th and 750th meetings held on 30 October 1956:
2nd and final report of the Secretary-General on the plan for an emergency international United Nations
force requested in the resolution adopted by the General Assembly on 4 November 1956, A/3302, 1956.
14 Diez de Velasco, M. & otros, Las Organizaciones Internacionales, Madrid, Ed. Tecnos, 16ª edición,
2010.
15 Para estudios y revisiones periódicas sobre las operaciones de paz desplegadas, véase Informes
Anuales del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas. También
se pueden consultar los Informes Anuales del Centro Internacional de Cooperación de la Universidad
de Nueva York, que presenta anualmente estudios muy completos sobre la materia. Asimismo, véase
también el Informe Anual sobre las operaciones de paz en el mundo 2009, FRIDE, abril 2009, Madrid.
16 Para análisis teóricos y doctrinales sobre las operaciones de paz de las Naciones Unidas véase entre
otros, Bowett, D.W., United Nations Forces: a legal study, Londres, The Lawbook Exchange Limited,
originariamente publicado en 1964, reeditado en el 2008, pp.1-579; Halderman, J.W., “Legal Basis for
United Nations Armed Forces”, AJIL, Vol. 56, nº 4, 1962, pp. 971-996; Bellamy, A.J. & Williams, P.
& Grifin, S., Understanding Peacekeeping, Cambridge, Polity Press, 2004, pp. 1-325; Berdal, M., “Ten
Years of International Peacekeeping”, International Peacekeeping, Vol. 10, nº 4, 2003, pp. 5-11 y de
este mismo autor, “The Security Council and Peacekeeping”, en Lowe, V. & Roberts, A. & Welsh, J.
(eds), The United Nations Security Council and War, Oxford, Oxford University Press, 2007, pp. 175-
205; AA.VV., Peacekeeping Peacebuilding: Preparing for the Future, Finnish Institute of International
Affairs (FIIA), Helsinki, 2006, pp. 1-55; Mackinlay, J., The Development of Peacekeeping Forces, Centre
for Defence Studies, King’s College London, 2001, pp. 1-20; LIU, F.T., United Nations peace-keeping
operations: their importance and their limitations in a polarized world, Recueil de Cours, Academie de

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Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

desde numerosas instancias de Naciones Unidas-, por el que se han establecido las
directrices conceptuales, jurídicas y operativas de las mismas. En este sentido, la
aproximación al concepto, evolución y marco normativo de las operaciones de paz de
las Naciones Unidas lleva asociado el estudio de varios textos de referencia, entre los
que destacan los Informes del Secretario General Boutros Ghali Un programa de paz
de 199217 y el Suplemento de un Programa de Paz de 199518, y más recientes, el Informe
Brahimi19, la doctrina Capstone20 y otros documentos como el llamado New Horizon,

Droit International, Vol. 201, I, 1987, pp. 385 – 400.

En la doctrina y ámbito español destacan Iglesias Velasco, A.J., Las operaciones de mantenimiento de la
paz: Concepto, evolución histórica y características (1948 – 2002), Madrid, Ed. Universidad Autónoma
de Madrid, 2003, pp. 1-357 y del mismo autor Los problemas del mantenimiento internacional de la paz,
Ministerio de Defensa, Madrid, 2003, pp. 1-419 y “El marco jurídico de las operaciones de man-
tenimiento de la paz de Naciones Unidas”, Foro: Revista de ciencias jurídicas y sociales, nº 1, 2005, pp.
127-177.; Cardona Llorens, J., Las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas:
¿hacia una revisión de sus principios fundamentales?, Cursos euromediterráneos Bancaja de Derecho
Internacional, 2003, pp. 759-891; Fernández Sanchez, P.A., Operaciones de las Naciones Unidas para el
mantenimiento de la paz, Huelva, Servicio de Publicaciones: Universidad de Huelva, Ministerio de
Educación y Cultura. Dirección General de Investigación Científica y Técnica, 1998, Vol. 1 y 2; Díaz
Barrado, c.m. & otros, Misiones internacionales de paz: Operaciones de Naciones Unidas y de la Unión
Europea, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de Investigación sobre la Paz, la Seguridad
y la Defensa, Madrid, 2006, pp. 1-264; Díaz Barrado, c.m. Miguel y Vacas Fernández, f., “Fundamentos
jurídicos y condiciones para el ejercicio de las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones
Unidas”, ADI, nº 21, 2005, pp. 273-316; Vacas Fernández, F., Las operaciones de mantenimiento de la
paz de Naciones Unidas y el principio de no intervención: un estudio sobre el consentimiento del estado
anfitrión, Valencia, Ed. Tirant lo Blanch, pp. 1-430 y del mismo autor, El régimen jurídico del uso de
la fuerza por parte de las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, Madrid, Marcial
Pons, 2005, pp. 1-328; Escobar Hernández, C., Las operaciones de mantenimiento de la paz de concepto
integrado: un estudio de la práctica, Santander, 1995; Mariño Menéndez, F., “Perspectivas de las
operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas”, Tiempo de Paz, nº 43, invierno 1996-
1997, pp. 41-53; Fuente Cobo, I.,“Operaciones de paz para el siglo XXI: de la prevención a la intervención”,
Seguridad y Defensa, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de Investigación sobre la Paz,
la Seguridad y la Defensa, Madrid, 2000, pp. 87-105.
17 Informe del Secretario General Un Programa de paz: diplomacia preventiva, establecimiento de la
paz y mantenimiento de la paz, A/47/277 – S/24111, 1992 (en adelante Un Programa de Paz).
18 Informe del Secretario General Suplemento de un Programa de Paz, A/50/60/ - S/1995/1, 1995 (en
adelante Suplemento de un Programa de Paz).
19 Examen amplio de toda la cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos sus
aspectos, Brahimi, L & otros, A/55/305 – S/2000/809, 2000. Este informe responde al llamamiento del
Secretario General sobre la necesidad de ahondar y reformar las operaciones de paz, creando para ello,
un grupo de expertos, conocido también como el grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones
Unidas, presidido por el Embajador Lakhdar Brahimi de Argelia. La constitución de este grupo de
alto nivel tenía como mandato examinar todos los aspectos relacionados con las operaciones de paz,
y formular un conjunto de recomendaciones concretas y prácticas para ayudar en su organización y
mejora (en adelante Informe Brahimi).
20 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines, Capstone Doctrine, 2008,

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de julio de 200921, publicados por el Departamento de Operaciones de Mantenimiento

de la Paz (en adelante DOMP).
Mención aparte merece la labor realizada por el Comité Especial de Operaciones
de Mantenimiento de la paz, creado en 1965 como órgano subsidiario de la Asamblea
General, con la finalidad de ser un órgano de revisión y discusión de las operaciones
de paz en todos sus aspectos22. A este abundante número de documentos que encuentran
su origen en el sistema oficial de Naciones Unidas, hay que añadir también otras
aportaciones de instituciones e iniciativas que han desarrollado y teorizado la figura
de las operaciones de paz incluso en etapas en las que la labor de Naciones Unidas al
respecto era modesta23.

DOMP (en adelante Doctrina Capstone).

21 Un nuevo programa de alianzas: configuración de un nuevo horizonte para las operaciones de
mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, DOMP – DSF, julio 2009 (en adelante New Horizon).
22 El Comité actualmente consta de 114 estados y 12 observadores (a pesar de que se sigue
denominando como C-34); entre los temas que son frecuentemente objeto de discusión destacan
las cuestiones presupuestarias. El Comité no obstante también se ha involucrado en el proceso de
definición y mejora de las operaciones de paz, a fin de hacerlas más efectivas, y ha abordado muchas
otras cuestiones como los principios jurídicos, el entrenamiento, el papel de los organismos regionales
y la mejora de sus capacidades, las lecciones aprendidas, entre muchas otras que se tratan en sus
sesiones e informes anuales. Hanrahan, M., “The United Nations Special Committee on Peacekeeping
Operations”, International Peacekeeping: The yearbook of International peace operations, Vol. 11,
2007, pp. 29-45.
23 Así por ejemplo, la International Peace Academy, en la actualidad, International Peace Institute,
fundado en Nueva York en 1970 ha sido de las pocas instituciones que, durante varios años, ha venido
realizando análisis rigurosos sobre esta cuestión. El Peacekeeper’s Handbook, publicado por primera
vez en 1984, estableció en su momento un marco coherente sobre la base de la experiencia práctica
en una década de silencio y letargo de las operaciones de paz de las Naciones Unidas. International
Peace Academy, Peacekeeper’s Handbook, Pergamon Press, New York, 1984. De este mismo instituto
destacan algunas publicaciones recientes de carácter general como “Peace Operations” IPI Blue Paper,
nº 9, IPI Task Forces on Strengthening Multilateral Capacity, New York, 2009.
Más reciente hay que considerar el proyecto Challenges Project, iniciado en Estocolmo en 1997 bajo el
liderazgo de Suecia, consistente en la sistematización de distintas y numerosas aportaciones de expertos
sobre cuestiones relacionadas con las operaciones de paz. Esta iniciativa ha agrupado organizaciones
e instituciones de numerosos países, algunas de ellas oficiales de sus respectivos estados y otras con
un carácter más independiente. Presenta ciertas similitudes con el Informe Brahimi, sobre todo, en
el objetivo del proyecto, a saber: ofrecer y reforzar las capacidades para planificar, conducir y evaluar
las operaciones de paz en un contexto de retos y cambios. Los resultados han sido publicados en dos
fases, la primera en abril de 2002, después del Informe Brahimi, en otro documento que lleva por
título “Challenges of Peace Operations: Into the 21st Century, y la segunda, en el 2006, en un informe
que lleva por título “Meeting the Challenges of Peace Operations: Cooperation and Coordination. La
continuidad de esta iniciativa se ha concretado en la creación, desde 2006, del International Forum for
the Challenges of Peace Operations que pretende celebrar un encuentro anual de debate sobre temas
de actualidad de las operaciones de paz. Véase THE CHALLENGES PROJECT, Challenges of Peace
Operations: Into the 21st Century-Concluding Report 1997-2002, Elanders Gotab, Stockholm, 2002,

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Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

Existe un amplio consenso en la doctrina internacionalista en situar las operaciones

de paz de las Naciones Unidas en el marco del artículo 24 de la Carta como un medio
necesario del Consejo de Seguridad en la realización de sus competencias. Igualmente,
se acepta mayoritariamente que las operaciones de paz de las Naciones Unidas han
generado derecho consuetudinario, mediante una práctica reiterada y una opinio iuris
de los Estados miembros a través de los órganos de Naciones Unidas, que claramente
han aceptado la creación de estas operaciones; definiéndolas, durante todo el período
de la guerra fría, de acuerdo con tres principios: consentimiento, imparcialidad y
prohibición del uso de la fuerza excepto en legítima defensa24. Se entiende, con carácter
general, que estos tres principios constituyen su marco jurídico consuetudinario y
enmarcan su comprensión en el Capítulo VI de la Carta, partiendo de la constatación
de que éstas siempre requieren el consentimiento del Estado receptor y nunca hacen
uso de la fuerza más allá de la legítima defensa.
Sin embargo, en la práctica, desde la década de los noventa hasta nuestros días, se
presentan dificultades a la hora de encajar en el esquema teórico original. La
ampliación de la noción de amenaza a la paz a través de las calificaciones en virtud del
artículo 39 ha venido acompañada de medidas concretas de protección de la asistencia
humanitaria, de la población civil y de los derechos humanos por parte del Consejo
de Seguridad. De entre todas las medidas, el mecanismo de la autorización de uso de
la fuerza con fines humanitarios se ha convertido en el más habitual y extendido; y, de
forma especial, en el contexto de operaciones de paz de las Naciones Unidas. En efecto,
cada vez son más las operaciones de paz de las Naciones Unidas que se enmarcan en el
Capítulo VII de la Carta y, en algunos casos, están autorizadas a hacer uso de la fuerza
armada25.

2.1 La práctica creciente de operaciones de paz del Capítulo VII

La importancia del elemento humanitario y de las autorizaciones de uso de la fuerza

pp. 1-295 y THE CHALLENGES PROJECT, Meeting the Challenges of Peace Operations: Cooperation
and Coordination, Elanders Gotab, Stockholm, 2002, pp. 1-170. Ambos informes pueden consultarse
en la página web www.challengesproject.net
24 Tsagourias, N., “Consent, Neutrality/Impartiality and the Use of Force in Peacekeeping: Their
Constitutional Dimension”, Journal of Conflict and Security Law, Vol. 11, nº 3, 2006, pp. 465-482.
25 Lagrange, E., Les operations de maintien de la pax et le Chapitre VII de la Carte des Nations
Unies, Paris, Ed. Montchrestien, 1999, pp. 1-181; Semb, A.J., “The New Practice of UN-Authorized
Interventions: A Slippery Slope of Forcible Interference?, Journal of Peace Research, Vol. 37, nº 4,
2000, pp. 469-488; Findlay, t., The use of force in UN Peace Operations, Oxford, SIPRI, 2002, pp.
1-486; Fink, J., From Peacekeeping to Peace Enforcement: The blurring of the mandate for the use of force
in maintaining international peace and security, Defense Technical Information Center, Washington,
1994, pp.1-80; Frulli, M., “Le operazioni di peacekeeping delle Nazioni Unie e l’uso della forza”,
Rivista di Diritto Internazionale, Vol. LXXXIV, nº 2, 2001, pp. 347-392.

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en operaciones de paz de las Naciones Unidas se confirma a partir del análisis empírico
de las mismas. En una visión de conjunto, de las 68 desplegadas hasta la actualidad26,
la mitad incorporan en sus mandatos alguna función humanitaria; en otras 22, el
Consejo de Seguridad ha adoptado medidas coercitivas, en virtud del Capítulo VII de
la Carta.
Hay que señalar que las distintas autorizaciones no contemplan como tal el uso de
la fuerza armada, sino que éste se entiende y se deduce a partir de la expresión “todas
las medidas necesarias”27 que tiene una aceptación generalizada como expresión válida
de este elemento coercitivo. La práctica de las autorizaciones para adoptar las medidas
necesarias, en el contexto de operaciones de paz de las Naciones Unidas, presenta unos
rasgos particulares28. Para empezar, porque no todas las operaciones han quedado
expresamente autorizadas. En segundo lugar, porque en casi todas ellas las operaciones
de apoyo de distintos sujetos ha sido fundamental. Por último, porque las autorizaciones
persiguen la protección de unos fines y mandatos muy concretos.
Asimismo, el hecho de que todas las operaciones se enmarquen en el Capítulo
VII no significa que esté autorizado el uso de la fuerza. Hay que diferenciar aquellas
operaciones que no cuentan directamente con una autorización de las que si están
expresamente autorizadas, es decir: las calificaciones del Consejo de Seguridad sobre
determinadas situaciones en el marco del Capítulo VII, y la fundamentación de las
operaciones de paz en este capítulo, no implican la existencia de una autorización para
adoptar las medidas necesarias, ni tampoco puede interpretarse como una autorización
implícita.
Por consiguiente, se deben identificar las operaciones de paz de las Naciones Unidas
que cuentan directa y expresamente con una autorización, por parte del Consejo de
Seguridad, de aquellas otras que no cuentan con una autorización pero que se enmarcan
claramente en el Capítulo VII de la Carta, ya que la situación ha sido calificada como
una amenaza a la paz.

26 Datos oficiales disponibles en la página web del DOMP (http://www.un.org/es/peacekeeping/

about/dpko/ ) visitada por última vez el 1 de septiembre de 2013.
27 Este consenso, no obstante, no quita que algunos autores hayan criticado su ambigüedad, ya
que entienden que la noción de necesarias permite a los Estados un amplio margen de interpretación
para que sean éstos los que decidan cómo de necesarias son las medidas del uso de la fuerza. Véase
Christakis, T. & Bannelier, K., “Acteur vigilant ou spectateur impuissant ? Le contrôle exercé par le
Conseil de sécurité sur les Etats autorisés à recourir à la force”, Revue Belge de Droit International, Vol.
37, nº 2, 2004, p. 510.
28 Picone, P., “Le autorización all’uso Della forza tra sistema delle Nazioni Unite e diritto interna-
zionale generale”, Rivista di diritoo internazionale, nº 1, 2005, pp. 5-75; Sicilianos, l., Entre multila-
téralisme et unilatéralisme: l’autorisation par le Conseil de Sécurité de recourir à la force, Recueil de
Cours, Academie de Droit International, Vol. 339, 2008, pp. 9-436.

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Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

2.1.1 Las autorizaciones de uso de la fuerza

De las 22 operaciones de paz de las Naciones Unidas que se fundamentan en el

marco del Capítulo VII, 13 cuentan -o han contado- con una autorización expresa para
adoptar las medidas necesarias a fin de llevar a cabo su mandato; entre ellos, el humanitario.
Del resto, nueve no cuentan con una autorización expresa, pero sí con el apoyo de una
operación de un organismo regional o de una coalición de Estados autorizada a hacer
uso de la fuerza.
De las 13 operaciones que cuentan con una autorización explícita destacan entre
otras la MONUSCO en la R.D.Congo o la MINUSMA en Mali. Así por ejemplo en
la resolución 2100 (2013), de 25 de abril de 2013, el Consejo autoriza una operación en
Malí, (en virtud del Capítulo VII) con un amplio mandato de restablecer el orden y la
seguridad, y de protección humanitaria. Para ello,
“17. Autoriza a la MINUSMA a que utilice todos los medios necesarios, dentro
de los límites de su capacidad y zonas de despliegue, para llevar a cabo su mandato
enunciado en los párrafos 16 a) i) y ii), 16 c) i) y iii), 16 e), 16 f ) y 16 g), y solicita a los
componentes civil y militar de la MINUSMA que coordinen su labor con el objetivo
de respaldar las tareas indicadas en el párrafo 16;
18. Autoriza a las tropas francesas a que, dentro de los límites de su capacidad y sus
zonas de despliegue, utilicen todos los medios necesarios, desde que comiencen las
actividades de la MINUSMA hasta el final de su mandato autorizado en la presente
resolución, e intervengan para prestar apoyo a los elementos de la MINUSMA cuando
se encuentren bajo amenaza inminente y grave y a solicitud del Secretario General,
solicita además a Francia que lo informe sobre la ejecución de este mandato en Malí y
coordine sus informes con los del Secretario General mencionados en el párrafo 34, y
decide volver a examinar ese mandato en un plazo de seis meses a partir de su inicio;”
Por otro lado, hay operaciones de paz de las Naciones Unidas que no han contado
con una autorización de esta naturaleza, pero que se han fundamentado también en el
Capítulo VII de la Carta y han recibido el apoyo de operaciones de paz de un organismo
regional o coalición de Estados. Así, la UNMIL (Liberia) es una operación creada en
virtud del Capítulo VII de la Carta, tal y como refleja la resolución 1509 (2003) en la
que el Consejo
“Actuando de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de
las Naciones Unidas,
1. Decide establecer la Misión de las Naciones Unidas en Liberia (UNMIL), la fuerza
de estabilización prevista en la resolución 1497 (2003), durante un período de 12
meses, pide al Secretario General que transfiera a la UNMIL el 1° de octubre
de 2003 la autoridad de las fuerzas de la ECOMIL dirigidas por la CEDEAO,
y decide también que la UNMIL estará formada por 15.000 miembros del
personal militar de las Naciones Unidas, incluidos hasta 250 observadores

11
 Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos Núm. 2 / 2013

militares y 160 oficiales de Estado mayor, y hasta 1.115 oficiales de la policía civil,
incluidas las unidades formadas para que colaboren en el mantenimiento del
orden público en Liberia, y el componente civil apropiado;
Con un mandato humanitario que consiste en
“j) Proteger al personal, los servicios, las instalaciones y el equipo de las Naciones
Unidas, velar por la seguridad y la libertad de circulación de todo su personal y,
sin perjuicio de los esfuerzos que lleve a cabo el gobierno, proteger a la población
civil que esté bajo amenaza inminente de violencia física, con arreglo a sus
posibilidades; y
k) Facilitar la prestación de asistencia humanitaria, incluso ayudando a establecer
las condiciones de seguridad necesarias;”
La operación, no obstante, no está autorizada a hacer uso de la fuerza, sino que el
elemento coercitivo de protección lo asume la intervención previa de un organismo
regional, la CEDEAO (Comunidad Económica de Estados del África Occidental), a
través de la llamada ECOMIL a la que el Consejo de Seguridad había autorizado unos
meses antes. Así, en la resolución 1497 (2003) el Consejo de Seguridad:
“Actuando de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de
las Naciones Unidas,
1. Autoriza a los Estados Miembros a que establezcan una fuerza multinacional en
Liberia para respaldar la aplicación del acuerdo de cesación del fuego de 17 de
junio de 2003, y en especial a que creen las condiciones necesarias para las fases
iniciales de las actividades de desarme, desmovilización y reintegración, a fin de
ayudar a establecer y mantener la seguridad en el período posterior a la partida
del actual Presidente y la instauración de una nueva autoridad, teniendo en
cuenta los acuerdos que alcancen las partes liberianas, y de asegurar un entorno
propicio para la prestación de asistencia humanitaria, y prepararse para la
introducción de una fuerza de estabilización de las Naciones Unidas a más largo
plazo que reemplace a la fuerza multinacional;
y
“5 Autoriza a los Estados Miembros que participen en la fuerza multinacional en
Liberia a tomar todas las medidas necesarias para cumplir su mandato;”
Siguiendo este criterio, las operaciones de paz de las Naciones Unidas se pueden
sistematizar según cuenten o no con una autorización expresa, y según el apoyo recibido
de organismos regionales o coaliciones de Estados:
1. Operaciones de paz de las Naciones Unidas con autorización expresa para
adoptar “medidas necesarias” con fines humanitarios:
De forma individual

12
Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

• ONUB (UA: AMIB: no autorizada) en Burundi

• UNAMSIL (ECOMOG-CEDEAO no autorizada) en Sierra
Leona
• UNMIS (UA: AMIS II no autorizada formalmente29) en Sudán
• MONUSCO en R.D.Congo
• UNISFA en Abyei, Sudán
Con el apoyo de una operación de paz de un organismo regional o
subregional también autorizados
• UNPROFOR (OTAN) en la Ex Yugoslavia
• MONUC (UE: Operación Artemis y EUFOR) en R.D.Congo
• MINURCAT (EUFOR UE) en Chad – República Centroafricana
Con el apoyo de una coalición de Estados también autorizados
• ONUSOM II (UNITAF) en Somalia
• UNTAET (INTERFET) en Timor Oriental
• MINUSMA en Malí
Con el apoyo de una operación de paz de un organismo regional o
subregional, así como de un Estado o coalición de Estados también
autorizados
• ONUCI (Operación Licorne y ECOMICI) en Costa de Marfil

Operación de paz híbrida, de Naciones Unidas y de un organismo

regional

• UNAMID (ONU y UA) en Darfur, Sudán

2. Operaciones de paz de las Naciones Unidas sin autorización expresa para

adoptar “medidas necesarias”, en el marco del Capítulo VII pero con apoyo de
operaciones de organismos regionales, subregionales o de Estados o coaliciones

29 Aunque sobre el terreno, y a partir de una lectura detallada de los informes de seguimiento del Sec-
retario General, se observa claramente que esta operación hizo uso de la fuerza y actuó como una misión
coercitiva.

13
 Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos Núm. 2 / 2013

de Estados sí autorizados expresamente

Operaciones que reciben el apoyo de operaciones de paz de organismos
regionales y subregionales autorizados
• UNOMIL – UNMIL(ECOMOG) en Liberia
• ONURC (IFOR OTAN) en Croacia
• UNTAES (IFOR-SFOR OTAN) en Eslovenia Oriental
• UNMIK (KFOR OTAN) en Kosovo
Operaciones que reciben el apoyo de Estado o coaliciones de Estados
autorizados
• ONUSOM I (UNITAF) en Somalia
• UNAMET (INTERFET) en Timor Oriental
• MINUSTAH (Operación Secure Tomorrow) en Haití
• UNAMIR (Operación Turquoise) en Ruanda

3. Coaliciones de Estados u organismos regionales que cuentan con autorización

expresa para adoptar “medidas necesarias” fuera del contexto de operaciones de
paz de las Naciones Unidas
• ISAF (OTAN)– UNAMA (misión política ONU)30 en Afganistán
• Coalición de Estados liderada por Estados Unidos – UNAMI31 en Irak
• Operación Alba, liderada por Estados Unidos en Albania.
• AMISOM (UA) en Somalia
• Coalición de Estados liderada por Estados Unidos y Francia,
y posteriormente por la OTAN, en Libia
Se observa, a partir de esta sistematización, que la práctica reciente presenta un
amplio número de operaciones de paz enmarcadas, ya desde el inicio, en el Capítulo
VII de la Carta. Por ejemplo, la Operación Artemis y la EUFOR en la R.D.Congo, la
ONUB en Burundi, la AMIS II y la UNMIS en Sudán, la UNAMID en Darfur, la
MINURCAT y la EUFOR Chad/RCAfricana, la Operación Licorne, la ECOMICI y
la ONUCI en Costa de Marfil, la ECOMIL y la UNMIL en Liberia, la AMISOM en

30 Gestionada, excepcionalmente, por el DOMP y no por el Departamento de Asuntos Políticos.

31 Misión de asistencia para la administración provisional de Irak.

14
Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

Somalia, la UNAMSIL en Sierra Leona, la INTERFET y UNTAET en Timor Oriental,

y la MINUSTAH en Haití, entre otras. Todas ellas se sitúan desde el inicio en el marco
del Capítulo VII de la Carta calificada la situación como una amenaza a la paz. A
éstas hay que añadir el conjunto de operaciones situadas originalmente en el Capítulo
VI de la Carta y reconvertidas al Capítulo VII, que son: la MONUC, las misiones
desplegadas en la antigua Yugoslavia (UNPROFOR), en Somalia (ONOSUM I –
UNITAF- ONUSOM II) y en Ruanda (UNAMIR – Operación Turquoise).

2.1.2 Operaciones de apoyo de organismos regionales y coaliciones de Estados

Un elemento destacado en la práctica de las autorizaciones es la importancia que

tienen las operaciones de apoyo de organismos regionales y coaliciones de Estados.
En efecto, el Consejo de Seguridad ha autorizado a pocas operaciones de paz de las
Naciones Unidas a hacer uso de la fuerza de forma aislada, y en la mayoría de los casos
se ha inclinado por atribuir esta capacidad coercitiva de forma conjunta a operaciones
de paz de las Naciones Unidas y a organismos regionales y coaliciones.
Los distintos conflictos en los que hay operaciones de Naciones Unidas pueden
estructurarse según si son:
1. Conflictos en los que se han desplegado operaciones de paz de las Naciones
Unidas, junto con operaciones de organismos regionales o subregionales:
• R.D.Congo
• Burundi
• Sudán y su extensión al Chad-República Centroafricana
• Liberia
• Ex Yugoslavia
2. Conflictos en los que se han desplegado operaciones de paz de las Naciones
Unidas, junto a coaliciones de Estados
• Ruanda
• Haití
• Timor Oriental
• Mali
3. Conflictos en los que se han desplegado operaciones de paz de las Naciones
Unidas, junto con operaciones de un organismo regional o subregional, así
como coaliciones de Estados
• Somalia

15
 Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos Núm. 2 / 2013

• Costa de Marfil
• Sierra Leona
De las 13 operaciones de paz de las Naciones Unidas autorizadas expresamente, sólo
cinco no cuentan con el apoyo de otras operaciones de organismos o coaliciones
también autorizadas. El resto (siete) actúan junto a operaciones de paz regionales
o coaliciones autorizadas; y otro es el caso excepcional de la operación híbrida, concertada
entre Naciones Unidas y la UA. Por otro lado, las nueve operaciones de paz de las
Naciones Unidas que no tienen una autorización expresa, actúan con el apoyo de
operaciones de organismos regionales o coaliciones que son los que asumen el
elemento coercitivo en su mandato conjunto, o coordinado con la misión de Naciones
Unidas, siempre en el marco del Capítulo VII de la Carta. Se deduce, por tanto, que
las 22 operaciones de paz de las Naciones Unidas analizadas han necesitado la partici-
pación de organismos regionales o coaliciones, es decir: ninguna ha actuado sola en el
conflicto armado de que se trate, sino que todas han contado con la presencia previa,
simultánea o sucesiva de operaciones de organismos regionales o coaliciones.
Cuando se trata de incorporar agentes distintos a las propias operaciones de Naciones
Unidas, el Consejo extiende la invitación a los Estados para que éstos adopten las
medidas necesarias, dejando abierta la posibilidad de que lo hagan, bien con carácter
nacional a través de coaliciones, bien por conducto de organismos o acuerdos regionales.
Por ello, raras veces estos últimos han sido nombrados explícitamente en una resolución
del Consejo, siendo de los pocos casos la CEDEAO en Costa de Marfil. Igualmente,
el Consejo de Seguridad nunca fundamenta la actuación o intervención de los
organismos regionales en función del Capítulo VIII, sino que casi siempre el Capítulo
VII constituye la base legal de actuación, ya que son los Estados los que deciden el
conducto más apropiado.
El resultado analítico recién expuesto evidencia la necesidad de formular un nuevo
marco teórico y normativo que se corresponda con las operaciones desplegadas, es
decir: la denominación y régimen jurídico de las operaciones de paz no puede estar
condicionada ni limitada únicamente a su concepción tradicional.

2.2. Necesidad de claridad conceptual y jurídica

Si bien es cierto que un sector muy mayoritario de la literatura aborda todavía esta
figura de acuerdo con su marco originario, basado en los tres principios de consenti-
miento, imparcialidad y prohibición del uso de la fuerza excepto en legítima defensa,
hay también otro sector doctrinal que adopta una posición distinta32.

32 Sobre las distintas posiciones doctrinales, véase Iglesias Velasco, A., Los problemas del mantenimiento
internacional de la paz, Ministerio de Defensa, Madrid, 2003, pp. 53-61 y Gifra Durall, J., La protección
humanitaria y el uso de la fuerza en las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas. Las operaciones

16
Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

Por una parte, destaca el conjunto de autores que entienden que las operaciones de
paz de las Naciones Unidas (a las que llaman genéricamente operaciones de mantenimiento
de la paz) son aquellas que responden al sentido originario de la institución. Estos
autores consideran que los tres principios de imparcialidad, consentimiento y prohibición
del uso de la fuerza, excepto en legítima defensa, son los que definen su naturaleza
como medidas preventivas. Adscriben mayoritariamente las operaciones de paz de las
Naciones Unidas al Capítulo VI (“y medio”) de manera exclusiva y excluyente, al entender
que, en ningún caso, el Capítulo VII responde a la naturaleza de esta figura, dado que
en su aplicación se adoptan medidas coercitivas y de imposición que no requieren el
consentimiento de los Estados.
Asimismo, existe otro planteamiento doctrinal, más minoritario, que entiende que
los retos de las operaciones de paz de las Naciones Unidas ha implicado una evolución
de sus principios jurídicos, que deben adaptarse a las nuevas realidades, y amplían o
reducen su marco de aplicación según las circunstancias. Reconoce la existencia de
distintos tipos de operaciones de paz que no son únicamente las tradicionales, de
mantenimiento de la paz, sino que también pueden ser operaciones complejas o de
imposición. Adoptan una posición intermedia, en la que no adscriben inicialmente las
operaciones de paz de las Naciones Unidas a ningún capítulo específico (ni al VI ni al
VII). Un cierto pragmatismo impregna esta aproximación, que persigue adaptar esta
figura a las distintas realidades en que deben actuar.
La posición oficial de Naciones Unidas se puede analizar a través de informes recientes,
sin perder de vista aportaciones fundamentales como las aclaraciones conceptuales
previstas en el ya citado Un Programa de Paz en el que se definían mantenimiento de
la paz33, establecimiento de la paz34, diplomacia preventiva35 y consolidación de la paz36.
El impulso inicial del Informe Brahimi, publicado en el 2001, se ha consolidado
con otros referentes posteriores como la doctrina Capstone de 2008, que parece cerrar
el largo ciclo de aportaciones y esfuerzos por consensuar una doctrina general, que
establezca los principios y modalidades de las misiones de paz de Naciones Unidas y

desplegadas en el conflicto de la República Democrática del Congo (1999 - ): caso de estudio, Tesis docto-
ral 2011, Universitat Pompeu Fabra, pp. 80-91.
33 “Despliegue de una presencia de las Naciones Unidas en el terreno, hasta ahora con el
consentimiento de todas las partes interesadas y, como norma, con participación de personal civil, Un
Programa de Paz, pár. 20.
34 Medidas destinadas a lograr que las partes hostiles lleguen a un acuerdo, fundamentalmente por
medios pacíficos como los previstos en el Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas”, Ibid.
35 “Medidas destinadas a evitar que surjan controversias entre dos o más partes, a evitar que las
controversias existentes se transformen en conflictos y evitar que éstos, si ocurren, se extiendan, Ibid.
36 “Actividades encaminadas a individualizar y apoyar las estructuras tendientes a consolidar la paz
y crear una sensación de confianza y bienestar en el pueblo, Ibid.

17
 Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos Núm. 2 / 2013

su adaptación a la coyuntura y retos actuales37.

Las propuestas del Informe Brahimi en cuanto a los mandatos y autorizaciones son
claras: mandatos amplios y robustos. Sin embargo, tales recomendaciones se acogen
con más prudencia en los sucesivos documentos que le han dado seguimiento y, de
hecho, algunos autores han criticado precisamente el sigilo con el que, en su
interpretación posterior, se han mantenido las recomendaciones del mismo. En
este contexto, resulta significativa la aclaración que realiza Kofi Annan en un informe
posterior en el que matiza que la recomendación sobre el uso de la fuerza y los
mandatos robustos no deben interpretarse como una tendencia a “convertir a las
Naciones Unidas en una maquinaria bélica o a alterar de manera fundamental los
principios según los cuales el personal de mantenimiento de la paz hace uso de la
fuerza”, y concluye que la “utilización de la fuerza siempre debe ser el último recurso”38.
Por su parte, la doctrina Capstone plantea una valoración más práctica que jurídica
sobre el principio de prohibición del uso de la fuerza y las operaciones de paz del
Capítulo VII. Aborda la cuestión desde la perspectiva de las consecuencias de orden
político y práctico sobre un proceso de paz. Al juzgar una operación coercitiva y el
uso o negación de la fuerza armada, los criterios para valorar su adecuación son más
prácticos y estratégicos que jurídicos, y ello se pone de manifiesto cuando la
doctrina establece que deberán valorarse un conjunto de factores entre los que figuran
la capacidad de la misión, el impacto humanitario, la seguridad del personal, el efecto
de dicha actuación sobre el consentimiento de las partes y el impacto sobre la percepción
de la población.
En la actualización y documentos publicados por el Comité Especial sobre
Operaciones de Mantenimiento de la Paz desde el 2004, hasta los últimos y más
recientes informes, se mantiene todavía una línea prudente y conservadora en cuanto
a l a s o pe r ac i one s d e p a z. El Comité enfatiza la importancia de los principios de
soberanía, integridad territorial, independencia política de los Estados, no intervención,
consentimiento de las partes, imparcialidad y prohibición del uso de la fuerza, excepto
en legítima defensa39, sin aludir al uso coercitivo. Esta cautela responde al hecho de

37 Sobre los retos y tendencias actuales, puede consultarse Peou, S., “The UN, Peacekeeping, and
Collective Human Security: From An Agenda for Peace to the Brahimi Report”, International Peacekeeping,
Vol. 9, nº 2, 2002, pp. 51 – 68; Jones, B. & Cherif, F., Evolving models of peacekeeping policy implications
& responses, Center of International Cooperation, New York, Estudio externo encargado desde la Unidad
de Buenas Prácticas, DOMP, 2003, pp. 1-34; Boulden, J., “Operaciones de Paz de las Naciones Unidas en
la Posguerra Fría: tendencias y retos”, Foro Internacional 187, XLVII, nº 1, 2007, pp. 36–52.; International
Peace Institute, “Peace Operations, Task Forces on Strengthening Multilateral Security Capacity”, IPI Blue
Paper, nº 9, New York, 2009, pp. 1-72; Aguirre, M., Presente y futuro de las Operaciones de Paz, FRIDE,
junio 2007, pp. 1-73.
38 Informe del Secretario General relativo a la aplicación del informe del Grupo sobre las Operaciones
de Paz de las Naciones Unidas, A/55/502, pár. 7.e
39 Informe del Comité Especial de Operaciones de Paz y su Grupo de Trabajo en la sesión sustantiva de

18
Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

que no todos los Estados que participan en el Comité están dispuestos a asumir una
teoría de las operaciones de paz conforme al Capítulo VII de la Carta, aunque en la
práctica tampoco se oponen a su establecimiento y despliegue.
Pese a su creciente importancia en la práctica internacional contemporánea, lo
cierto es que las operaciones de paz del Capítulo VII no han sido objeto de suficiente
análisis en la doctrina científica, ni tampoco por parte de los Estados ni de Naciones
Unidas; especialmente desde la perspectiva legal. Este déficit se reconoce también
en importantes proyectos que estudian, en la actualidad, los principales retos de las
operaciones de paz como, por ejemplo, el denominado Challenges Project40. Es cierto
también que la práctica de las autorizaciones en el ámbito particular de las operaciones
de paz de las Naciones Unidas no ha propiciado este análisis, ya que no se caracteriza
por su claridad ni uniformidad sino que, por el contrario, presenta unos rasgos muy
particulares que convierten a estas operaciones en una figura jurídica atípica.
Todo ello ha provocado que la definición y régimen normativo de las mismas esté
plagado de confusiones y contradicciones en relación a su comprensión y definición
originaria.
Para empezar, de carácter semántico. Con carácter general y durante muchas
décadas, de acuerdo con su denominación original, la expresión operaciones de
mantenimiento de la paz (OMP) ha servido como término genérico al que se asocian,
de un lado, las operaciones de primera generación, desplegadas durante el período de
guerra fría, formadas por observadores militares, y de otro, las operaciones de segunda
generación, identificadas, como es sabido, con aquellas que tienen mandatos más
amplios que requieren una estructura y composición más compleja. Esta expresión de
operaciones de mantenimiento de la paz (OMP) ha servido así para definir los rasgos y
régimen jurídico de las mismas, a saber, principio de consentimiento, de imparcialidad,
y uso de la fuerza sólo en legítima defensa.
Sin embargo, las operaciones autorizadas a hacer uso de la fuerza suscitan importantes
imprecisiones en los planos terminológico y jurídico. De un lado, porque llamar ope-
raciones de mantenimiento de la paz (OMP) a misiones que están autorizadas a hacer
uso de la fuerza no casa con su esquema normativo original. La confusión también se
plantea porque casi todas las operaciones autorizadas siguen contando, con excepción
de la ONUSOM II en Somalia, con el consentimiento del Estado, por lo que muchos
autores las siguen denominando operaciones de mantenimiento de la paz, pero las
analizan como ejemplos de casos aislados o excepcionales.
Quizá sea acertada la introducción de un término más comprehensivo, que de

2004, Nueva York, 29 de marzo – 16 de abril, A/58/19, pár. 35-36.

40 The Challenges Project, Challenges of …, Op.cit., Capítulo 3 sobre la Dimensión legal de las
operaciones de paz. Véase resumen ejecutivo en http://www.challengesforum.org

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 Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos Núm. 2 / 2013

cabida a los distintos tipos de operaciones de paz. El Informe Brahimi en cierta medida
impulsa este cambio, ya que utiliza a lo largo del texto la expresión de operaciones
de paz en un sentido más genérico. Por un lado, el Informe utiliza la noción de
operaciones de mantenimiento de la paz para referirse a las misiones tradicionales, en
las que el consentimiento y la legítima defensa constituyen los ejes estructurales, y por
otro, se refiere a operaciones complejas para aludir a aquellas que no necesariamente
responden al esquema original41 y que pueden tener su fundamento en el Capítulo VII.
De este modo, reconoce la existencia de distintos tipos de operaciones, en función del
esquema jurídico al que respondan.
Aún así, y pese a las recomendaciones del grupo de expertos, la confusión persiste
todavía en la actualidad, dado que oficialmente, la organización de Naciones Unidas
las sigue denominando operaciones de mantenimiento de la paz y así se denomina
también el departamento responsable de su gestión.
A nuestro parecer, la expresión operaciones de paz de las Naciones Unidas parece
acertada ya que permite integrar el conjunto de operaciones desplegadas bajo la
autoridad de la organización y al mismo tiempo permite identificar distintos tipos de
operaciones en función del mandato y fundamento jurídico atribuido por el Consejo
de Seguridad en cada caso. Desde esta perspectiva, cabe entender las operaciones de
paz de las Naciones Unidas como misiones desplegadas en el lugar en que se desarrolla
un conflicto, bajo el mando y control de Naciones Unidas, con personal militar y civil, así
como equipo proporcionado por los Estados, para llevar a cabo los mandatos establecidos,
actuando, en la medida de lo posible, con el consentimiento de las partes interesadas, con
imparcialidad y con facultad para hacer uso la fuerza o bien en legítima defensa, o bien en
otros supuestos en los que el Consejo de Seguridad autorice.
Esta definición incorpora no sólo las operaciones de mantenimiento de la paz de
acuerdo con el esquema teórico originario, sino también, otras operaciones de paz en
el marco del Capítulo VII que, según las circunstancias, pueden quedar autorizadas a
hacer uso de la fuerza armada.

En definitiva, la expresión de operaciones de paz de las Naciones Unidas pretende

aglutinar bajo una única denominación el conjunto de misiones que son establecidas
por la organización, bajo la autoridad del Consejo de Seguridad, en tanto que órgano
subsidiario, formadas por contingentes de distintos países. En ningún caso, esta
noción amplia pretende que el régimen jurídico de todas ellas sea el mismo, ya que
mientras las operaciones de mantenimiento de la paz tienen su regulación basada
en una práctica y una opinio iuris ya consolidada; el resto de operaciones de paz,
esencialmente las del Capítulo VII, exigen considerar en cada caso su régimen

41 El resumen ejecutivo del Informe utiliza esta expresión operaciones de paz y distingue las ope-
raciones de mantenimiento de la paz de otro tipo de operaciones complejas, Informe Brahimi, pár. 17,
18 y 19.

20
Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

(consentimiento, tipo de autorización). Desde esta perspectiva, la determinación

del régimen jurídico de las operaciones de paz no puede realizarse únicamente a partir
de la presencia del consentimiento y tampoco el fundamento jurídico debe identificarse, a priori y
como se ha hecho durante décadas, entendiendo todas las operaciones de paz como medidas
preventivas en el marco del Capítulo VI de la Carta (o de un supuesto Capítulo VI y
medio).
A nuestro entender, el fundamento jurídico de las operaciones de paz debe establecerse
en cada caso de forma distinta y aislada, identificando el conjunto de normas aplicables.
Ello implica reconocer que no todas ellas responden al mismo esquema normativo.

3. Consideraciones finales

Las operaciones de paz de las Naciones Unidas aparecen en las dos últimas décadas
como uno de los mecanismos más utilizados por el Consejo de Seguridad en situaciones
de emergencia humanitaria en conflictos armados. En efecto, el establecimiento de
operaciones en virtud del Capítulo VII, y autorizadas para hacer uso de la fuerza con fines
de protección humanitaria, es cada vez más habitual.
El análisis empírico demuestra que las operaciones del Capítulo VII ya no son casos
aislados ni excepcionales. Antes bien, cabe entender que constituyen una nueva práctica
de la organización, que se encuentra todavía en desarrollo y presenta unos rasgos
particulares y casuísticos en el ejercicio de las autorizaciones, en su combinación con
organismos regionales y coaliciones de Estados, entre otros. Se trata por tanto de una
práctica extensa, pero que todavía no es uniforme ni ordenada.
Por otro lado, los Estados y la misma organización de Naciones Unidas se posicionan
de forma contradictoria ante el fenómeno de las operaciones de paz del Capítulo VII, ya que,
de forma general, no se oponen al establecimiento de las mismas, sin embargo, a la hora
de teorizar y ordenar los conceptos y argumentar si se trata de un uso de la fuerza en
legítima defensa o bien de un uso coercitivo, las discrepancias son evidentes y delatan la falta
de consenso.
Estamos por tanto ante una práctica creciente y en desarrollo, que plantea la
aparición de un nuevo tipo de operaciones, distintas a aquellas desplegadas en el período
de la guerra fría, y distintas también en cuanto a su fundamento y régimen jurídico. Esta
transformación motiva la necesidad de contar con un marco normativo y conceptual
más claro que el que proporciona la regulación actual. A ello responde la propuesta de
este artículo, consistente en limitar la denominación de operaciones de mantenimiento
de la paz a aquellas que se enmarcan en el Capítulo VI de la Carta con carácter preventivo.
La sistematización, según encuentren estas su fundamento en el Capítulo VI o VII,
parece conveniente y acertada, ya que sólo así, es posible establecer las normas
aplicables en cada caso.

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 Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos Núm. 2 / 2013

En definitiva, no se trata de plantear una fórmula superadora ni rupturista,

sino una aproximación teórica y jurídica que responda a la acción y a la práctica
contemporánea de las operaciones de paz.

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Júlia Gifra Durall Las operaciones de paz de Naciones Unidas del Capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?

Documentación

I. DOCUMENTOS DE LAS NACIONES UNIDAS

1. Informes del Secretario General

Question considered by the Security Council at its 749th and 750th meetings held on 30
October 1956 : 2nd and final report of the Secretary-General on the plan for an emergency
international United Nations force requested in the resolution adopted by the General
Assembly on 4 November 1956, A/3302, 1956.
Un Programa de paz: diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento
de la paz, A/47/277 – S/24111, de 17 de junio de 1992
Suplemento de un Programa de Paz, A/50/60/ - S/1995/1, de 15 de enero de 1995
La caida de Srebrenica, de conformidad con la Resolución 53/55 de la Asamblea General,
A/54/549, de 15 de noviembre de 1999
Que no haya salida sin una estrategia: la adopción de decisiones en el Consejo de Seguridad
para la terminación o transformación de las operaciones de paz de las Naciones Unidas,
S/2001/394, de 20 de abril de 2001

2. Informes del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz

United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines, Doctrina Capstone,

2008
Un nuevo programa de alianzas: configuración de un nuevo horizonte para las operaciones
de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, DOMP – DSF, julio 2009

3. Otros documentos oficiales

Examen amplio de toda la cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos

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 Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos Núm. 2 / 2013

sus aspectos, Brahimi, L & otros, A/55/305 – S/2000/809, 2000

Informe del Secretario General relativo a la aplicación del informe del Grupo sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, A/55/502, 2000
Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: Un mundo
más seguro: la responsabilidad que compartimos, A/59/565, 2004
Informe del Comité Especial de Operaciones de Paz y su Grupo de Trabajo en la sesión
sustantiva de 2004, 29 de marzo – 16 de abril, A/58/19

II. OTROS

Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía estatal (ICISS); Informe sobre

La responsabilidad de proteger, 2001, pp. 1-111
The Challenges Project, Challenges of Peace Operations: Into the 21st Century-
Concluding Report 1997-2002, Elanders Gotab, Stockholm, 2002, pp. 1-295.
- Meeting the Challenges of Peace Operations: Cooperation and Coordination,
Elanders Gotab, Stockholm, 2002, pp. 1-170
Informe Anual sobre las operaciones de paz en el mundo 2009, FRIDE, abril 2009,
Madrid, pp. 1-16
International Peace Academy, Peacekeeper’s Handbook, Pergamon Press, New York,
1984.
- Peace Operations, IPI Blue Paper, nº 9, IPI Task Forces on Strengthening
Multilateral Capacity, New York, 2009.
- From New York to the Field: A Dialogue on UN Peace Operations, January 2010,
pp. 1-12
- “Peace Operations, Task Forces on Strengthening Multilateral Security Capacity”,
IPI Blue Paper, nº 9, New York, 2009, pp. 1-72
Escola de Cultura de Pau, Anuari de processos de pau, Barcelona, Ed. Icaria, 2009.
- Informe sobre conflictos, derechos humanos y construcción de paz, Barcelona, Ed.
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