Factores habilitantes

de la aceptación social
de los proyectos eólicos
en La Guajira
Reporte SEI
Noviembre 2023
José Vega-Araújo1
Miquel Muñoz Cabré1
Yismary Ramirez2
Reinaldo Lerma2

1 Stockholm Environment Institute (SEI)

2 Universidad de La Guajira
Stockholm Environment Institute
Linnégatan 87D 115 23 Stockholm, Sweden
Tel: +46 8 30 80 44 www.sei.org

Contacto del autor: José Vega-Araújo

[email protected]
Edición: Natalia Ortiz Díaz
Formato: Richard Clay
Diseño: Mia Shu
Parque eólico WESP 01 en el municipio de Uribia, La Guajira
© Eduar Monsalve / SEI

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Copyright Noviembre 2023 por el Instituto del Medio Ambiente de Estocolmo (SEI)

DOI: https://doi.org/10.51414/sei2023.060

El Instituto del Medio Ambiente de Estocolmo es una institución internacional sin fines
de lucro dedicada a la investigación y las políticas. Organización que aborda los desafíos
ambientales y de desarrollo. Conectamos la ciencia y la toma de decisiones para desarrollar
soluciones para un futuro sostenible para todos. Nuestro enfoque es altamente colaborativo:
la participación de las partes interesadas está en el centro de nuestros esfuerzos para
desarrollar capacidades, fortalecer instituciones y equipar a los socios para el largo plazo.
Nuestro trabajo abarca cuestiones relacionadas con el clima, el agua, el aire y el uso de la
tierra, e integra evidencia y perspectivas sobre la gobernanza, la economía, el género y la salud
humana. En nuestros ocho centros en Europa, Asia, África y las Américas, nos involucramos
con políticas, procesos, acción de desarrollo y práctica empresarial en todo el mundo.
Contenido
Abreviaciones ....................................................................................................4

1. Introducción ...................................................................................4

2. Contexto ..........................................................................................5
2.1 El sector eléctrico Colombiano ......................................................5
2.2 La Guajira: la pieza clave.....................................................................6
2.3 Sobre el derecho a la Consulta Previa, Libre e
Informada (CPLI).....................................................................................9

3. Factores habilitantes de la aceptación social de los

proyectos eólicos en La Guajira .............................................. 12
3.1 Facilitar el acceso a información.................................................. 13
3.2 Delimitar el rol de los asesores comunitarios........................14
3.3 Considerar la dualidad de liderazgos Wayuu .......................16
3.4 Regular la distribución de beneficios a las
comunidades............................................................................................18
3.5 Mayor atención a la distribución de beneficios dentro
de la comunidad....................................................................................20
3.6 Garantizar y monitorear los recursos de
“transferencias eléctricas” .............................................................. 21
3.7 Identificar y fortalecer capacidades institucionales
regionales................................................................................................. 22
3.8 Articular el desarrollo de la industria con los
instrumentos de planeación territorial .................................... 24

4. Conclusión.................................................................................... 26

Agradecimientos............................................................................................ 25

Referencias.........................................................................................27
4 Stockholm Environment Institute

Abreviaciones
ANLA Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
CORPOGUAJIRA Corporación Autónoma Regional de La Guajira
CPLI Consulta Previa, Libre e Informada
CREG Comisión de Regulación de Energía y Gas
DANCP Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa
EAE Evaluación Ambiental Estratégica
EIA Estudio de Impacto Ambiental
GW Gigavatios
IVA Impuesto al Valor Agregado
MME Ministerio de Minas y Energía
m/s Metros por segundo (unidad de velocidad)
MW Megavatios
OIT Organización Internacional del Trabajo
POT Plan de Ordenamiento Territorial
SIEL Sistema de Información Eléctrico Colombiano
SIN Sistema Interconectado Nacional
UPME Unidad de Planeación Minero-Energética
XM Compañía de Expertos en Mercados (Administradores del mercado eléctrico)

1. Introducción
La creciente demanda energética y los evidentes efectos negativos del uso de combustibles
fósiles reflejan la necesidad de un cambio profundo en los sistemas energéticos globales,
incluyendo un aumento exponencial de la capacidad instalada de energía renovable.
Generar electricidad a través de fuentes como la eólica y solar es más competitivo que con
fuentes convencionales (IEA 2022), lo que contribuye a un mayor desarrollo de las energías
renovables. Sin embargo, el escalamiento de las energías renovables no es simplemente
una cuestión de viabilidad técnica o económica sino también una cuestión de aceptación
social (Energy Transitions Commission 2023; GWEC 2022; Muñoz Cabré y Vega-Araújo 2022;
Sovacool et al. 2022).

En Colombia, el aumento de la generación con energías renovables tiene un énfasis especial

en el departamento de La Guajira por su recurso eólico de talla mundial. Según la Unidad de
Planeación Minero Energética (UPME), en La Guajira se buscan implementar hasta 45 parques
eólicos hasta el 2034 (SIEL s. f.) la mayoría en territorio colectivo del pueblo indígena Wayuu.
Sin embargo, como en muchas partes del mundo (Sovacool et al. 2022), la implementación de
proyectos eólicos en La Guajira enfrenta una alta conflictividad social basada en preocupaciones
de justicia y equidad alrededor de aspectos como el manejo de impactos sociales y culturales,
la distribución de beneficios, conflictos por el uso de la tierra, la legitimidad de los procesos de
consulta, entre otros, que han llevado a diversos bloqueos y protestas generando retrasos en los
proyectos (Barney 2023; Guerra 2022; Monsalve 2023; SER Colombia 2023; Vega-Araújo et al.
2023; Vega-Araújo y Heffron 2022). El gobierno nacional apuesta por continuar con el desarrollo
de la energía eólica en La Guajira, buscando alcanzar acuerdos que permitan avanzar con los
proyectos (Ministerio de Minas y Energía, 2023a).

En este contexto, además de los aspectos tecno-económicos, es necesario comprender qué

factores influyen en la aceptación social por parte de las personas cuyas vidas cotidianas y
medios de sustento se verían afectadas debido a la expansión de la energía eólica. Este reporte se
propone identificar los factores sociales habilitantes de dicha aceptación social y, de manera más
amplia, de una transición justa en La Guajira. Los resultados representan las visiones obtenidas
en actividades realizadas durante 2023, concretamente un taller llevado a cabo en el municipio
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 5

de Uribia, La Guajira, por SEI y la Universidad de La Guajira con la participación de miembros

del pueblo Wayuu y representantes del sector público municipal. También incluye un extensivo
trabajo de campo en comunidades aledañas a locaciones de parques eólicos e infraestructura
asociada, como líneas de transmisión,1 y un total de 45 entrevistas semiestructuradas con
diversos actores relevantes incluyendo empresas desarrolladoras, academia, sociedad civil y el
sector público nacional y regional.

Este reporte está estructurado así: el capítulo 2 expone el contexto relevante, incluyendo
aspectos del sector eléctrico Colombiano, del departamento de La Guajira, y del derecho a la
Consulta Previa Libre e Informada (CPLI). El capítulo tres describe ocho factores habilitantes para
la aceptación social de la energía eólica en La Guajira identificados durante nuestra investigación
y, por último, en la última sección ofrecemos las principales conclusiones.

2. Contexto
2.1 El sector eléctrico Colombiano
La matriz de capacidad eléctrica de Colombia depende primordialmente de las hidroeléctricas.
Según XM, el operador del Sistema Interconectado Nacional (SIN), en octubre de 2023 la
capacidad hidroeléctrica instalada operativa del país fue el 66% mientras la capacidad instalada
de energía eólica es tan solo alrededor del 0.1% de la matriz de capacidad eléctrica (Figura 1). Esta
dependencia de las hidroeléctricas hace que la matriz eléctrica de Colombia sea muy vulnerable a
los efectos del cambio climático y variabilidades hidrológicas relacionadas, como el fenómeno de El
Niño (Arias-Gaviria et al. 2019). Como respuesta a esta vulnerabilidad, una de las grandes apuestas
del gobierno nacional ha sido diversificar la matriz de generación mediante el aumento en la
participación de fuentes de energía renovable (Ministerio de Minas y Energía 2021; DNP 2023).

Figura 1. Matriz eléctrica Colombia (Octubre 2023)

Biomasa (1.1%) Eólica (0.1%)

Solar (2.4%)

Térmica (30%)

Hidraúlica (66%)

Fuente: XM, 2023

1 Videos testimonios de nuestras visitas pueden ser consultados en Vega-Araújo et al. (2023)
6 Stockholm Environment Institute

Colombia es reconocida por ser uno de los países con mejores recursos eólicos en Sudamérica
(Vergara et al. 2010). Se estima que su potencial de energía eólica alcanza aproximadamente 30
GW, superando la capacidad total del sistema eléctrico colombiano, que en la actualidad es de 19
GW (Vega-Araújo y Muñoz Cabré, 2023; XM, 2023). Este potencial se concentra especialmente
en el departamento de La Guajira y el resto de la costa norte del país, los Santanderes y, en
menor medida, en los departamentos de Huila, Boyacá, Risaralda, Tolima y el Valle del Cauca
(Huertas y Pinilla 2007).

Colombia ha venido estableciendo un marco de incentivos para aprovechar este potencial (Vega-
Araújo y Muñoz Cabré 2023). Los primeros incentivos específicos al sector fueron introducidos
por la Ley 1715 de 2014, posteriormente actualizada por la Ley 2099 de 2021, incluyendo aspectos
como deducción en el impuesto de renta, exención del IVA para equipos y servicios, exención de
derechos de importación y depreciación acelerada (Congreso de Colombia 2014; Congreso de
Colombia 2021). Además, a través de las subastas de energía renovable en 2019 se adjudicaron
contratos a proyectos eólicos a precios muy competitivos (IRENA 2021). Tanto los esquemas de
incentivos como las subastas fueron determinantes para apalancar cifras récord de compromiso
de inversión en energía eólica en 2021, tras más de una década sin registrar inversiones en este
sector (BloombergNEF 2022), y que se estima podría traducirse en 2 564 MW de capacidad eólica
en operación en el periodo 2023-2027 (UPME 2023).

2.2 La Guajira: la pieza clave

El departamento de La Guajira se sitúa como un actor estratégico en el escalamiento de la
energía eólica en Colombia. La Guajira es de particular interés por sus vientos unidireccionales
con una velocidad media de 9,8 m/s y un factor de capacidad2 cercano al 65% que, en conjunto,
hacen que La Guajira represente entre 18 y 21 GW del potencial eólico de Colombia (Carvajal-
Romo et al. 2019). El primer parque eólico de Colombia, Jepirachi, fue completado en La Guajira
en 2004 y 17 años después fue inaugurado el segundo, Guajira 1, a tan solo unos kilómetros.

El registro de proyectos del Sistema de Información Eléctrico Colombiano (SIEL) de la semana

24 de 2023 (Junio) sugiere que existen al menos 45 proyectos eólicos planeados en La Guajira
a 2034, sumando cerca de 8 GW capacidad en su mayoría impulsados por empresas foráneas
transnacionales (ver Tabla 1). En Colombia, a 2023, 8 GW representan casi la mitad (41%) de
la capacidad total instalada en el país, incluyendo todas las tecnologías disponibles. De estos
proyectos, 31 tienen fecha de entrada en operación en los próximos 3 años representando una
capacidad cercana a los 5 GW (SIEL 2023; SIEL s. f.). Conectar con el SIN la energía generada por
estos proyectos depende de la construcción de nueva infraestructura de transmisión eléctrica
donde destacan los proyectos Colectora 1 y Colectora 2. A Junio de 2023, Colectora 1 terminó
el proceso de consulta previa, se encuentra en etapa de construcción y está previsto que entré
en operación a finales de 2025, con tres años de retraso (Gubinelli 2023; Portafolio 2023). Por su
parte, el proyecto Colectora 2 se encuentra en etapa de planeación y estaría en operación hacia
2032 (Gubinelli 2022).

2 También llamado factor de planta. Es el porcentaje de la capacidad nominal de una turbina eólica que se puede traducir en
energía, a nivel global este corresponde en promedio a 30% para plantas en tierra (IRENA 2019). Un mayor factor de planta o
de capacidad quiere decir que se puede alcanzar la misma potencia eólica con menos aerogeneradores.
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 7

Tabla 1. Balance de proyectos eólicos planeados en La Guajira (a Junio de 2023).

Capacidad Fecha planeada de entrada
Empresa País de origen Proyecto Municipio
(MW) en operación
AES Colombia Estados Unidos JK1 (antes Casa eléctrica) Uribia 180 2025
JK2 (antes Apotolurru) Uribia 75 2025
JK3 (Antes Irraipa) Uribia 99 2024
JK4 (antes Carrizal) Uribia 195 2024
Jotomana-Apotolurru II Uribia 99 2023
Celsia Colombia Camelia Uribia 99 2023
Camelia 1 Maicao 52 2023
Camelia 2 Uribia 99 2023
Acacia Maicao 80 2018
Acacia 2 Maicao 80 2023
Colgeólica Colombia La Manita Maicao 9.9 2024
Noe Maicao 9.9 2024
Jehova Maicao 9.9 2024
EDF & AMDA Francia & España Cocos Uribia 362.25 2022
Motosira Uribia 300 2026
Cerrito (antes Andrea Uribia 378 2025
Jusayu)
Jouttalein Uribia 150 2026
EDPR Portugal Elipse Maicao 200 2023
Beta Maicao 280 2024
Alpha Maicao 212 2023
Kappa Uribia 500 2024
Omega Maicao 300 2023
EPM Colombia EO200i Uribia 201 2024
Jepirachi Uribia 19.5 En proceso de desmantelamiento
ENEL GREEN POWER Italia Windpeshi Maicao 200 2023 (Construcción suspendida)
Tumawind Uribia 200 2022
Urraichi-Chemesky Uribia 98 2023
Enerfin / Elecnor España Musichi Manaure 194 2022
El Ahumado Riohacha 50 2024
Dividivi Uribia 150 2024
Gualica S.A.S Colombia Tolokot Uribia 200 2027
ISAGEN Canadá Guajira I Uribia 20 En operación
Wesp 01 Uribia 12 En operación
Guajira II Maicao 414.4 2024
Mainstram Colombia Irlanda Neptuno San Juan del Cesar 150 2026
Sirius San Juan del Cesar 150 2025
Bluefoat Energy España Barlovento Uribia (offshore) 825 2032
Barlovento I Uribia (offshore) 50 2034
Barlovento II Uribia (offshore) 50 2034
Barlovento III Uribia (offshore) 50 2034
Barlovento IV Uribia (offshore) 50 2034
Astrolabio Uribia (offshore) 825 2032
Sowitec Alemania Britos Barrancas 144 2020
MPC Holanda Wakuaipa Uribia 200 2024
SJ Renewables wind 1 - San Juan eólico Fonseca 103.2 2022

Vientos de La Sabana - La Sabana Manaure 250 2027

Fuentes: SIEL, 2023; SIEL s. f.

8 Stockholm Environment Institute

Mapa 1. Ubicación de los proyectos eólicos en La Guajira.

P. P0400T ore
P. Brisas del Caribe P. Offsh o
nt
P. Punta Cocos P. Paraíso Barlove
P. E0300M
P. Zacaramana Punta
Gallinas
P. Irraipa
P. Guajira I - Wesp 01 P. Casa Eléctrica Barlovento
P. Jotomana I, II, III, IV
P. Apotolorru A. Bahía Honda Puerto
Estrella
Cabo de la Vela
P. Trupillo
P. Satsapa
P. Urraichi-Chemeski Punta
Espada
P. Carrizal
P. Offshore Astrolabio P. Rutkain
P. Jouttalein
P. de Gercol A. Cardonal P. Tumawind
Renovables
P. Guajira III P. Wakaipa
A. Zona G
Castilletes
Manaure
P. Elipse P. Castilletes
A. Proyecto K Uribia
El Pájaro P. Noe P. Kappa
P. Florguajira
P. Jehová P. Prometeo P. Awatawaa I
P. Musichi
Mar Caribe P. Camelia
P. Awatawaa II
P. E0200i
P. Camelia II P. Tolokot
P. La Manita P. Beta P. Andrea Jusayu
Riohacha
P. El Ahumado P. Windpechi
P. Camelia I
P. Acacia II Golfo de
Maicao P. Guajira II Venezuela
Buritaca Dibulla P. Alpha

Venezuela

Albania Centros Poblados Línea Tumawin

Dpto. Hatonuevo Antenas de medición Línea E200
Magdalena P. Las Mercedes Barrancas
Colectora 1
Línea Chemesky
Línea El Ahumado
P. Guantánamo Fonseca
Línea Alpha y Beta
Distracción Colectora 2
Línea Cuestecitas-El Copey
A. Los Haticos
Estación Cuestecitas Límite Municipal
San Juan del Cesar
A. Mangas TV2 Vía Férrea
P. Neptuno Límite Departamental
P. Sirius Línea Colectora 1
Línea Colectora 2 Territorio Wayuu
El Molino
Línea Windpeshi
Villanueva Parques eólicos que entran en
Dpto. Línea Majayura-Cuestecitas operación antes de 2026
Urumita Línea Celsia
Cesar Línea Casa Eléctrica
Parques eólicos que entran en
operación después de 2026
La Jagua del Pilar

Fuente: Barney, 2023

Estos proyectos se insertan en un territorio con particularidades económicas, sociales y

ambientales muy distintivas. La Guajira ostenta una notable riqueza en recursos naturales como
el carbón, el gas natural y la sal, factores que han forjado una economía regional principalmente
extractiva y fuertemente dependiente de las regalías mineras (Yanguas Parra et al. 2021). La
riqueza guajira también se evidencia en su diversidad cultural, donde el 46% de la población
corresponde al pueblo indígena Wayuu. Además, el 62,5% del territorio de La Guajira está
bajo la figura de resguardo indígena, un territorio colectivo con características inalienables,
imprescriptibles e inembargables (Constitución Política de Colombia 1991; Guerra 2022). En virtud
de esto, estos territorios no pueden ser adquiridos ni arrendados. Los Wayuu, el pueblo indígena
más numeroso de Colombia, se caracterizan por su organización en alrededor de 30 clanes, cada
uno de los cuales incluye numerosas comunidades dispersas. Son un pueblo transfronterizo y
cuentan con una economía mixta que incorpora actividades relacionadas con la horticultura, la
caza, la pesca, cría y pastoreo de ganado caprino y vacuno, siendo estos dos últimos los más
tradicionales (Delgado y Mercado 2010; Guerra 2022). La mayoría de los proyectos eólicos se
ubican en territorio Wayuu (Mapa 1).3

A pesar de su riqueza, en La Guajira se observa una marcada disparidad en comparación con

otros departamentos colombianos desde una perspectiva social y económica. Paradójicamente, la
abundancia de recursos naturales y su potencialidad económica no se ha traducido en un mayor
bienestar para sus habitantes, lo cual se refleja claramente en las elevadas tasas de pobreza en la
región,4 limitado acceso a servicios básicos como agua potable y electricidad,5 problemáticas de

3 La información presentada en la Tabla 1 y Mapa 1 puede presentar variaciones, en parte, debido a la naturaleza cambiante de
los nombres de proyectos, áreas a intervenir, empresas desarrolladoras, y demás.
4 El 42.9% de la población de La Guajira vive en pobreza multidimensional, con casos extremos como el municipio de Uribia
donde la cifra aumenta al 92.2% de la población (DANE s. f.).
5 Para 2018 el acceso a energía en Colombia era de 96.45% comparado con un 58.81% en La Guajira y tan solo el 5.63% en el
municipio de Uribia, siendo aún más bajos en la ruralidad con un 25.06% y 1.76% respectivamente (UPME 2019).
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 9

Ranchería Wayuu © EDUAR MONSALVE / SEI

corrupción estatal e inestabilidad institucional, y alarmantes cifras de desnutrición infantil (Corte

Constitucional 2017; DANE s. f.; UPME 2019). De hecho, en La Guajira se ha declarado un estado
de cosas inconstitucional6 en relación con el goce efectivo de derechos básicos, incluyendo
los derechos de autodeterminación y a la participación de las comunidades Wayuu (Corte
Constitucional 2017). Además, el establecimiento de los sectores económicos extractivos ha
ocurrido sin considerar una conexión con la identidad, forma de vida y cultura del pueblo Wayuu
(Guerra 2022) y ha generado un legado de impactos socioambientales sin resolver, especialmente
la minería de carbón térmico (López y Patzy 2021; Yanguas Parra et al. 2021).

2.3 Sobre el derecho a la Consulta Previa, Libre e Informada (CPLI)

Ante la imposibilidad de comprar o arrendar territorios indígenas colectivos, los proyectos de
energía eólica deben llegar a acuerdos sobre el uso del suelo con las comunidades locales.
Estos acuerdos ocurren a través de la CPLI, que es un derecho fundamental inherente a las
comunidades indígenas en Colombia incorporado en el ordenamiento jurídico colombiano con
la ratificación del Convenio 169 de la OIT (Congreso de Colombia 1991, p.21), los mandatos
constitucionales establecidos en los artículos 286, 329 y 330 de la Constitución Política de
Colombia, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana.

La CPLI es una de las modalidades que los pueblos étnicos tienen a su disposición para ejercer
su derecho a la participación, y constituye la regla general para toda medida susceptible a
generar una afectación directa (Corte Constitucional 2016). La Corte ha establecido criterios para
determinar si existe o no una afectación directa,7 pero estos no se consideran una lista exhaustiva
6 Un estado de cosas inconstitucional ocurre cuando “(1) existe una vulneración generalizada de derechos fundamentales
respecto de un número plural de personas, (2) causada por fallas estructurales” (Corte Constitucional 2017).
7 Existe afectación directa a las minorías étnicas cuando: “(i) se perturban las estructuras sociales, espirituales, culturales, en
salud y ocupacionales; (ii) existe un impacto sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica;
(iii) se imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento, (iv) se produce un reasentamiento de la comunidad
en otro lugar distinto a su territorio, (v) cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de
los pueblos indígenas o tribales; (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii) asimismo si se
10 Stockholm Environment Institute

CUADRO 1. ETAPAS DE LA CPLI.

i. Determinación de procedencia de la consulta previa: la Dirección de la Autoridad

Nacional de Consulta Previa (DANCP) determina si la consulta procede para un
proyecto o actividad basado en el criterio de afectación directa.

ii. Coordinación y preparación: se convocan a los diferentes actores y terceros

interesados para que formen parte del CLPI, entre ellas las autoridades ambientales
y territoriales, y los organismos de control.

iii. Preconsulta: consiste en un dialogo previo con las autoridades representativas del
territorio para determinar la ruta metodológica a seguir, incluyendo aspectos
logísticos como fechas, lugares y tiempo de duración de la consulta.

iv. Consulta previa: Se ejecuta la ruta metodológica acordada, que incluye varias
actividades como talleres para la identificación y análisis de medidas de manejo
ante posibles impactos o repercusiones del proyecto con el fin de llegar a un
acuerdo o protocolización. En Colombia, el proceso de consulta no ofrece a las
comunidades la capacidad de veto y, ante la imposibilidad de llegar a acuerdos, la
DANCP aplica el test de proporcionalidad para determinar las medidas de manejo
adecuadas para prevenir, corregir o mitigar las afectaciones directas.

El test de proporcionalidad se aplica en los siguientes eventos: “(i) por falta de

acuerdo en la preconsulta o consulta, (ii) por inasistencia de las autoridades
representativas, una vez agotado los procedimientos de convocatoria establecidos;
(iii) por la falta de solución del conflicto de representatividad en la comunidad
étnica” (Presidencia de Colombia 2020).

v. Seguimiento a acuerdos: Se asegura la debida ejecución de los acuerdos a través

de la conformación de un Comité de Seguimiento.

ni inflexible. Esto se debe a que la consulta previa es un proceso dinámico que depende de las
circunstancias específicas de cada caso y puede variar en consecuencia (Corte Constitucional
2018). La Corte Constitucional también reconoce el consentimiento libre e informado como otra
modalidad de participación en casos específicos donde ocurra una afectación intensa8 (Corte
Constitucional 2016); sin embargo, su aplicación en el contexto de los parques eólicos en La
Guajira se ha visto limitada (Barney 2023; Mendoza 2022).

A través de la CPLI los grupos étnicos deberían poder decidir sobre las medidas legislativas
y administrativas o los proyectos o actividades (privadas o públicas) que tienen lugar en sus
territorios como una forma de proteger su integridad cultural, social y económica. Es un proceso
que, en teoría, debería ser supervisado por el gobierno nacional en el cual la comunidad y la
empresa negocian las dimensiones monetarias y no monetarias del proyecto, siendo los puntos
álgidos las compensaciones por impactos ambientales y los acuerdos o beneficios económicos
(Schwartz 2021).

imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica; (viii) o
por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido” (Corte Constitucional 2018).
8 Una afectación intensa procede ante: “(i) el traslado o reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento;
(ii) medidas que implican un alto impacto social, cultural y ambiental que ponga en riesgo su subsistencia; o (iii) las
relacionadas con el almacenamiento y eliminación de materiales peligrosos –tóxicos- en sus tierras y territorios”
(Corte Constitucional 2018).
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 11

Ante la inexistencia de una ley estatutaria, los criterios y procedimientos para la CLPI han
sido descritos por Directivas Presidenciales, Decretos y sentencias de la Corte Constitucional
(Akubadaura, 2021). Ha sido principalmente la Corte Constitucional quien ha establecido criterios
generales para orientar la realización de la CLPI a través de más de una docena de sentencias.9
De manera general, las Directivas Presidenciales N° 01 de 2010, 13 de 2013 y 08 de 2020
describen las etapas de una CLPI, las cuales se resumen en el Cuadro 1.

No obstante, dichos parámetros procedimentales expuestos en el Cuadro 1 son objeto

de controversia al respecto de su carácter vinculante y el mínimo poder decisorio de las
comunidades afectadas en un contexto de intereses contrapuestos y asimétricos. Aunque el
espíritu de la consulta previa busca prevenir abusos de poder y construir legitimidad con base en
el diálogo, persiste la ausencia de garantías procesales para mitigar las asimetrías de poder en la
relación del Estado, empresas y comunidades (Guerra 2022; Rodríguez 2015). La CPLI, a menudo,
se considera como simple requisito legal o transaccional, en vez de un proceso de diálogo
continuo para garantizar sostenibilidad en el largo plazo.

La Corte Constitucional ha reconocido que no existe un procedimiento único para que la

CPLI se lleve a cabo y que, por el contrario, el desarrollo de la CLPI debe ser acordado con la
comunidad (Corte Constitucional 2018). Bajo esta noción, y en ejercicio de su autonomía, algunas
comunidades Wayuu han intentado llenar este vacío estableciendo procedimientos propios
respecto a la consulta previa, plasmados en Protocolos Autonómicos de Consulta (Ver Cuadro 2).

CUADRO 2. PROTOCOLOS AUTONÓMICOS DE CONSULTA PREVIA Y

CONSENTIMIENTO PREVIO, LIBRE E INFORMADO.

En el ejercicio de su autonomía y autodeterminación, comunidades Wayuu en La Guajira

han intentado llenar los vacíos en el proceso de consulta, generando procesos propios o
Protocolos Autonómicos de Consulta. Estos protocolos resignifican la consulta a través
de una serie de normas, métodos y procedimientos que deben ser respetados por
agentes externos con la intención de desarrollar cualquier proyecto u actividad en un
territorio específico.

Por ejemplo, el Protocolo Autonómico de Consulta y Consentimiento Previo, Libre e

Informado elaborado por autoridades ancestrales y representantes del gobierno propio
de los e’irükuus Ipuana, Epinayú, Uriana, Epieyú del Resguardo Indígena Ampliado de la
Alta y Media Guajira, sector Cabo de la Vela, La Guajira. También el Protocolo de
acercamiento al resguardo Cerrodeo del pueblo Wayuu en Barrancas, La Guajira.

9 Ver, por ejemplo, las sentencias T-769 de 2016, T-129 de 2011, SU-123 de 2018, T-426 de 2014 y C-369 de 2019.
12 Stockholm Environment Institute

3. Factores habilitantes de la aceptación social de los

proyectos eólicos en La Guajira
La entrada en operación de los proyectos en La Guajira ha sufrido múltiples retrasos debido, entre
otros, a las dificultades en el relacionamiento con las comunidades locales, la falta de claridad en
las reglas de juego durante los procesos de consulta y acceso al territorio, y las demoras en la
puesta en marcha de infraestructura de transmisión (Barney 2023; Mendoza 2022; Vega-Araújo
y Heffron 2022). Son frecuentes los bloqueos de vías y obras relacionadas con los proyectos
eólicos, con impactos significativos en su desarrollo. Por ejemplo, Enel anunció la suspensión
indefinida de la construcción del proyecto Windpeshi, uno de los más grandes en La Guajira
(200 MW), ante la imposibilidad de garantizar los ritmos constructivos del proyecto debido a las
constantes vías de hecho10 (Enel Green Power 2023) evidenciando que los proyectos enfrentan
desafíos tanto operativos como financieros.

Esta sección expone una lista no taxativa y, más bien, enunciativa sobre factores relevantes que
deben abordarse para avanzar con la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira.
En términos generales, la conflictividad social que se observa no se debe principalmente a una
oposición a los proyectos en sí, sino más bien a la manera en que los proyectos se introducen
en el territorio y los procesos relacionados con ellos, como el de consulta previa. Los factores
enunciados aquí apuntan a esos procesos.

Abordar estos factores debe entenderse desde una perspectiva de responsabilidades

compartidas entre los diferentes actores del territorio. Estos factores son aspectos prácticos
que deben considerarse para cumplir con los compromisos expuestos en el pacto por la
transición energética justa en La Guajira “La Guajira 2050, un territorio de vida para todas y
todos” (Ministerio de Minas y Energía 2023a) y la elaboración de la hoja de ruta de la Transición
Energética Justa en Colombia (Ministerio de Minas y Energía 2023).

Figura 2. Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira

Facilitar el acceso a Delimitar el rol de los Considerar la dualidad

información asesores comunitarios de liderazgos Wayuu

Mayor atención a la Garantizar y monitorear

Regular la distribución
distribución de los recursos de
de beneficios a las
beneficios dentro de la “transferencias
comunidades comunidad eléctricas”

Identificar y fortalecer
Articular a la industria
capacidades
con los instrumentos de
institucionales
regionales planificación territorial

10 Las “vías de hecho” indican una determinación judicial que contradice tanto la Constitución Política como las leyes, ignorando
la responsabilidad del Juez de emitir un veredicto acorde a la naturaleza misma del proceso y basado en las pruebas
presentadas en ese contexto (Corte Constitucional 1995).
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 13

3.1 Facilitar el acceso a información

Reducir las desigualdades de información es uno de los factores esenciales para tomar decisiones
justas y oportunas, al mismo tiempo que se construye confianza, legitimidad y se fomentan
discusiones públicas mejor informadas. El acceso oportuno a información se ha convertido
en un desafío para comunidades y empresas desarrolladoras, también para actores desde la
academia, el resto del sector privado y las administraciones públicas (Mejía 2023; Transparencia
por Colombia 2023). El desconocimiento de aspectos como la cantidad de proyectos, su
capacidad, las áreas reales a intervenir, información de los desarrolladores y contratistas, los
Estudios de Impacto Ambiental (EIA), estudios etnográficos de las comunidades locales, y
demás características intrínsecas a cada proyecto representa una barrera para una participación
efectiva y vislumbrar sus impactos tanto positivos como negativos (Ver Cuadro 3). Se trata de
fortalecer el flujo de información en varias vías en términos de información sobre los proyectos,
pero también sobre las comunidades locales.

Parque eólico Jepirachi, próximo a ser desmantelado © EDUAR MONSALVE / SEI

La capacidad de las instituciones públicas para poner a disposición la información es limitada.

Aunque gran parte de esta información suele ser de dominio público, su acceso resulta complicado,
no siempre se mantiene actualizada y se halla dispersa en diversas fuentes, entre las que se
cuentan la UPME, la autoridad ambiental regional (CORPOGUAJIRA), la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales (ANLA), la DANCP y las empresas desarrolladoras. Se percibe como una
necesidad prioritaria incrementar la transparencia en cuanto a los acuerdos que las empresas
alcanzan con las comunidades. Asimismo, se requiere mejorar la comprensión del lenguaje técnico
y fortalecer los archivos locales de las entidades gubernamentales, como las alcaldías, que se
encuentran en estado deteriorado.
14 Stockholm Environment Institute

CUADRO 3. OBSERVATORIO REGIONAL DE ACCESO A INFORMACIÓN

Ante el desconocimiento generalizado, es preciso generar estrategias que permitan

recabar, compilar y hacer públicamente accesible la información sobre proyectos e
iniciativas a lo largo de la cadena de valor de la energía eólica en La Guajira. Es cuestión
de construir un lugar de referencia permanente donde encontrar información integral,
fiable, actualizada y de fácil acceso para el seguimiento de las implicaciones
económicas, sociales, ambientales y culturales por parte de todos los actores del
territorio. Un espacio con la capacidad de traducir información técnica y conocimiento
especializado en un lenguaje fácil de entender para todos los actores del territorio,
incluyendo en Wayuunaiki. Dicha información debería integrar, entre otros:

• Ubicación y área de influencia (coordenadas)

• Capacidad planeada
• Información del desarrollador y contratistas
• Número planeado de aerogeneradores
• Trazado previsto de las líneas de conexión
• Licencia ambiental y EIAs
• Permisos de medición de recurso eólico
• Información sobre comunidades consultadas
• Acta de protocolización de consulta previa
• Fecha de puesta en marcha
• Presupuesto estimado de inversión

Diversos organismos internacionales han avanzado recomendaciones sobre el acceso a

información y resaltan que las empresas deben garantizar la publicación de aspectos como
su situación financiera, resultados, accionistas y sistema de gobierno corporativo, incluyendo
información detallada de resultados financieros y de operación, objetivos empresariales,
participaciones significativas de accionistas, declaraciones de principios o normas de
conductas (OCDE 2013).

Aumentar el acceso a información puede resultar en una ejecución más eficiente de

los proyectos en la medida en que facilita mejores procesos consultivos, discusiones
públicas mejor informadas, la generación de estándares para la distribución de beneficios,
mejor atención a impactos e inquietudes de los actores involucrados, el desarrollo de
encadenamientos productivos a través de un sector privado mejor informado, y una planeación
informada del territorio por parte de las entidades municipales y la gobernación, algo que
toma aún más relevancia a propósito de la formulación y ejecución de los nuevos Planes de
Desarrollo Departamental y Municipal 2024-2027.

3.2 Delimitar el rol de los asesores comunitarios

A falta de una normativa específica y según lineamientos de la Corte Constitucional, durante
los procesos de consulta, las comunidades pueden solicitar una asesoría para apoyar en la
identificación de las potenciales afectaciones ambientales, de salud, sociales y culturales
que se han producido o pueden llegar a producirse con la implementación de un proyecto
o actividad, así como las respectivas medidas de manejo (Corte Constitucional 1999; Corte
Constitucional 2014). Los asesores deben ser personas con el conocimiento, la experiencia
y la imparcialidad que las comunidades a menudo carecen para analizar las implicaciones
de un proyecto.
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 15

Las comunidades usualmente perciben los ejercicios de consulta previa como una fluctuación
entre la oportunidad y la incertidumbre (Cardona 2022). Ante la sensación de desamparo, los
bloqueos se convierten en una forma de atraer la atención hacia sus necesidades y demandas.
Por lo general, las comunidades locales ven a los proyectos eólicos como una oportunidad
para abordar sus necesidades básicas en ausencia de intervención gubernamental, pero
también como una fuente de impactos imprevistos. En esa intersección entre oportunidad
e incertidumbre, los asesores comunitarios se han convertido en eje fundamental para
comprender la articulación entre comunidad y empresa, situándose como actores
determinantes para alcanzar un acuerdo justo y disminuir las vías de hecho.

CUADRO 4. PROGRAMA DE FORMACIÓN PARA ASESORES

COMUNITARIOS

Los asesores comunitarios tienen el potencial para ser actores influyentes en el logro de
procesos consultivos balanceados disminuyendo las asimetrías de información y
capacidades. Sin embargo, si no se supervisan y regulan aspectos como sus costos, el
tipo de asesoría a contratar y los requisitos mínimos que debe cumplir un asesor para
garantizar idoneidad, estos pueden socavar la consecución de justicia y la
aceptación social.

Es posible ofrecer una cartera de profesionales y generar un mecanismo de certificación

de asesores regulado por el Estado. En este proceso es importante promover el debate y
la reflexión sobre la ética del personal formando para prestar estos servicios. La
importancia del cambio climático, la interculturalidad y pluralidad de Colombia, así como
la cultura Wayuu y su sistema normativo deben hacer parte de la columna vertebral del
proceso educativo, independientemente de su formación académica.

En ese sentido, se debe crear e implementar un programa de formación para asesores

comunitarios provenientes de las comunidades en el área de influencia de proyectos
eólicos o infraestructura asociada (ej. líneas de transmisión, vías de acceso) de forma
que los expertos sean parte de las propias comunidades y organizaciones indígenas.
Este programa de formación debe proporcionar herramientas teóricas, metodológicas y
prácticas para equilibrar la asimetría de poder y una adecuada representación de
intereses, integrando al menos cuatro ejes de formación con la participación de
instituciones locales:

i. Legal: enfocado en fortalecer los conocimientos y la práctica en torno a derechos y

deberes de los pueblos indígenas y la normatividad vigente sobre la CPLI desde una
perspectiva nacional e internacional.

ii. Técnica: enfocada en fortalecer los conocimientos y la práctica en torno a los

aspectos técnicos de la cadena de valor de la energía eólica, incluyendo los
impactos sociales, económicos y ambientales tanto positivos como negativos.

iii. Cultural: enfocado en enmarcar los proyectos y su operación dentro de la

cosmogonía y valores del pueblo Wayuu.

iv. Económica: enfocado en fortalecer los conocimientos en torno a aspectos como el

modelo de negocio de la energía eólica, estructuración de modelos de negocio
para proyectos productivos comunitarios para un mejor aprovechamiento de los
beneficios económicos percibidos, construir capacidades para la implementación
de comunidades energéticas, fundamentos para la planificación
territorial, entre otros.
16 Stockholm Environment Institute

Sin embargo, en La Guajira se han materializado prácticas inapropiadas, e incluso deshonestas,

en el ejercicio de estas asesorías. Aunque generalmente los asesores son elegidos por la
comunidad que representan, su contratación es responsabilidad del desarrollador del proyecto
lo cual plantea desafíos que pueden comprometer su imparcialidad y conocimientos técnicos
(OIT 2016; Vega-Araújo y Heffron 2022). Además, sus honorarios son usualmente desembolsados
por etapa surtida del proceso de consulta previa (ver sección 2.3), lo que incentiva a acelerar los
procesos a expensas de otras consideraciones sociales, ambientales o económicas. En numerosas
ocasiones, los asesores son personas externas a la comunidad, con limitado conocimiento de la
cultura local y motivados por intereses económicos que no necesariamente coinciden con los de
la comunidad que representan. Además, su labor suele finalizar una vez concluida la consulta, sin
un seguimiento a largo plazo.

En términos generales, los asesores son usualmente vistos prominentemente como una garantía
de obtener más beneficios con el agravante de no contar con un mecanismo de seguimiento de
sus actividades ni de los intereses que confluyen en sus asesorías (OIT 2016). En ese sentido,
la Corte Constitucional ha señalado que las instituciones de investigación o universidades son
las indicadas para un balance entre conocimiento técnico, experiencia, disponibilidad de medios
técnicos e independencia económica (Corte Constitucional 2014). Sin embargo, aspectos como
tarifas y criterios de idoneidad no son claros. Además, se considera de suma importancia que
se estudien mecanismos alternativos para financiar este tipo de asesorías (OIT 2016). Estas
circunstancias hacen necesario establecer un mecanismo regulado para la prestación de estos
servicios y la generación de buenas prácticas de asesoría (ver Cuadro 4).

3.3 Considerar la dualidad de liderazgos Wayuu

Se ha identificado una dualidad entre liderazgos Wayuu que no se refleja de manera apropiada
en los procesos de consulta en la actualidad. El pueblo Wayuu no tiene un representante único
de todo el territorio que aglomere los distintos clanes bajo un solo esquema de autoridad
(Guerra 2022) y, en ese sentido, los procesos de consulta ocurren con la autoridad o líder de
cada una de las comunidades en el área de influencia de cierto proyecto. Durante este proceso,
el reconocimiento del contexto socioeconómico, de las estructuras sociopolíticas y de control
del territorio de las comunidades Wayuu por parte de las empresas suele ser limitado, ante la
ausencia y pertinencia del sector público. Esto ilustra cómo la consulta previa, a menudo, se
convierte en un factor que propicia la fragmentación dentro de las comunidades más vulnerables
en términos de su cohesión interna (Cardona 2022).

Por ejemplo, existen fallas en el reconocimiento de la ancestralidad del territorio. La figura del
Alaüla (ver Cuadro 5) usualmente entra en conflicto con otras, como la autoridad tradicional,
creada por el Estado colombiano, reconocida por la alcaldía y registrada ante el Ministerio
del Interior con un papel netamente administrativo para la gestión de recursos, programas y
proyectos ante las Alcaldías, el Gobierno Nacional y las organizaciones no gubernamentales
(Corte Constitucional 2019). De hecho, es usual que la figura de autoridad tradicional sea
percibida como una imposición del gobierno y, por tanto, puede no ser percibida como legitima
para algunas comunidades (Cambar et al. 2014; Corte Constitucional 2019; Vega-Araújo y Heffron
2022). Es la autoridad ancestral o Alaüla quien define los asuntos territoriales y familiares por su
trascendencia histórica y, por ende, existe generalmente la expectativa de que sea reconocida,
respetada y escuchada durante los procesos de consulta. En últimas, se debe priorizar la armonía
entre estas dos figuras, incluyendo en la distribución de beneficios.

Además, dado el carácter poli-residente del Wayuu, algunas familias que residían en
Venezuela u otros departamentos en Colombia han retornado a sus territorios, reclamando su
ancestralidad y, por tanto, participación en los procesos de consulta. En muchos casos, estas
familias han considerado la alternativa de reorganizarse y elegir otro líder u otra autoridad,
para su representación y así conformar una nueva comunidad. El Ministerio del interior se
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 17

Cementerio Wayuu © EDUAR MONSALVE / SEI

ha pronunciado ante este tipo de casos, manifestando que no se ha incluido en la base de

datos, ya que han sido originados por divisiones y esto puede escalar a disputas por territorio
(Corte Constitucional 2019).

Es preciso contextualizar los procesos de consulta para construir confianza, reconociendo

el territorio, sus habitantes y prácticas culturales, las diferentes figuras de poder y de
representación para que finalmente se logre una conexión ontológica de los proyectos con las
comunidades locales (Guerra 2022). Dicha conexión parte necesariamente de una conducta
estatal y empresarial responsable en la identificación de liderazgos culturalmente legítimos.

CUADRO 5. LAS AUTORIDADES ANCESTRALES WAYUU

La organización sociopolítica del pueblo Wayuu se basa en un sistema matrilineal de
clanes o e’irükuus que constituyen “categorías no coordinadas de personas que
comparten una condición social y un antepasado mítico común” (Guerra 2001 p. 66).

Al no existir una figura que aglomere a los diferentes e’irükuus bajo una sola voz o
autoridad, el epicentro para esclarecer las figuras de poder y representación en la
cultura Wayuu está en los apüshii, es decir, el grupo de parientes uterinos de la madre
donde la figura de los tíos maternos o Alaüla cobra particular importancia en la toma de
decisiones (Alarcón 2006; Guerra 2022). Por ende, existe generalmente la expectativa
de que sea reconocida, respetada y escuchada durante los procesos de consulta.
18 Stockholm Environment Institute

3.4 Regular la distribución de beneficios a las comunidades

La aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira depende en gran medida de una
distribución justa, transparente y equitativa de los beneficios. Sin embargo, además de las
“transferencias eléctricas” (ver sección 3.6), hasta la fecha no existe una regulación específica de
los beneficios ni un estándar mínimo en torno a las inversiones “voluntarias” de las empresas en
el marco de sus programas de responsabilidad social o generación de valor compartido para las
comunidades en el área de influencia de parques eólicos.

Dada la falta de directrices o estándares, en los procesos de consulta, las empresas y las
comunidades han llegado a acuerdos de diversa índole que pueden diferir entre distintos
proyectos, e incluso pueden variar entre las comunidades afectadas por un mismo proyecto.
Estos esquemas de beneficios pueden incluir la destinación de un porcentaje de las ventas
anuales, montos específicos por megavatio instalado, montos específicos por aerogenerador
instalado, porcentajes de los bonos de carbono generados, entre otros.

Microacueducto Wuimpalaa en el Municipio de Maicao, La Guajira, beneficio asociado al parque eólico Windpeshi © EDUAR MONSALVE / SEI

Esta heterogeneidad de acuerdos generados ocurre en un contexto de negociación

prácticamente bilateral entre la empresa y la comunidad. En este contexto, cuando los impactos
son similares entre las muchas comunidades implicadas y las habilidades de negociación son
diferentes entre ellas, posiblemente los esquemas de beneficios serán diferentes generando
desproporcionalidad y conflictos. La ausencia de lineamientos se refuerza con las limitadas
capacidades de negociación de las comunidades, la limitada mediación y acceso de información
sobre los proyectos para ofrecer pocas garantías para negociaciones balanceadas en el marco
de las consultas. En ese sentido, es preciso reglamentar marcos institucionales y normativos
que garanticen estándares para la distribución de beneficios a las comunidades locales
(ver Cuadro 6).
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 19

Una situación particular se presenta con las compensaciones del componente biótico. Según
el manual de compensaciones del componente biótico (Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible 2012), estas deben ocurrir cuando existen pérdidas en el ecosistema debido a
actividades del proyecto en, por ejemplo, flora y fauna, y pueden ser reemplazadas en otro lugar
ecológicamente equivalente al impactado. Con esta premisa, muchas de estas compensaciones
están ocurriendo en otros departamentos con lo cual no benefician a las comunidades locales y,
además, generan afectaciones culturales considerando el carácter bio-cultural del pueblo Wayuu
donde todos los seres vivos mantienen relaciones de afinidad y parentesco (Guerra 2001; Vega-
Araújo y Heffron 2022).

CUADRO 6. ESTÁNDARES MÍNIMOS PARA LA DISTRIBUCIÓN DE

BENEFICIOS

Es posible establecer estándares mínimos para la distribución de beneficios que

permitan gestionar las expectativas partiendo del reconocimiento del territorio. Existen
ejemplos de países como Escocia, donde el gobierno emitió directrices de buenas
prácticas que recomiendan un monto mínimo anual por MW para el caso de proyectos
eólicos en tierra, fomentando además el registro en línea de los acuerdos alcanzados
con las comunidades (Gobierno de Escocia 2019).

Estos estándares deben ser construidos colectivamente con diferentes actores,

incluyendo, entidades territoriales, representación de comunidades locales, academia, y
sector privado, con el sector público como dinamizador de la discusión a través de
espacios como la Asamblea Departamental de La Guajira. Es el resultado de un proceso
iterativo que prueba lo que el mercado podría soportar y que depende de una serie de
variables incluyendo los costos de construcción y operación, los costos de conexión a la
red, las tasas de interés, la calidad de los recursos y los costos de electricidad.
Establecer estándares implica estar abiertos a propuestas innovadoras desde las
comunidades, opciones u ejemplos que distribuyen los beneficios de otras formas, y
establecer mecanismos efectivos de seguimiento y monitoreo de los acuerdos y
compromisos adquiridos mutuamente en el proceso de consulta previa.

Una estrategia clave para implementar estos estándares mínimos es integrarlos en las
subastas de energía renovable. Los mecanismos de elegibilidad en las subastas pueden
ir más allá de únicamente descubrimiento de precio e incorporar criterios de elegibilidad
que fomenten un mayor contenido local (IRENA 2021). Por ejemplo, en Estados Unidos
las subastas ofrecen la oportunidad de obtener "créditos de licitación" equivalentes al
10-30% de la oferta al comprometerse con programas de capacitación laboral,
fortalecimiento de la cadena de suministro y/o reducir el impacto en la pesca (Perkins
Coie LLP 2023). En Irlanda, los ganadores de subastas deben contribuir a un Fondo de
Beneficio Comunitario local tanto durante la fase de construcción como de operación de
un proyecto eólico offshore (Departamento de Medio Ambiente, Clima y
Comunicaciones de Irlanda 2022). Lecciones aprendidas también resaltan la importancia
de criterios de evaluación integrales incluyendo; por ejemplo, evidencia de análisis de
riesgos sociales, planes de comunicación detallando metodologías de relacionamiento
con actores locales, planes de monitoreo y evaluación e, incluso, cartas de respaldo
comunitario al proyecto (Lane y Hicks 2017).
20 Stockholm Environment Institute

Chivos en los alrededores del parque eólico Guajira 1 © EDUAR MONSALVE / SEI

3.5 Mayor atención a la distribución de beneficios dentro de la

comunidad
Existen problemáticas con la distribución interna de los beneficios a las comunidades como, por
ejemplo, los empleos, compensaciones e inversiones voluntarias. Estos beneficios muchas veces
terminan siendo apropiados exclusivamente por las autoridades o lideres de los territorios y sus
familiares más cercanos. Aunque la recepción de beneficios por parte de la autoridad o líder de
la comunidad se considera usualmente una práctica culturalmente apropiada, su apropiación
exclusiva genera en gran medida la existencia de conflictos internos y divisiones familiares
que, aunque a veces se deben a “malas” prácticas empresariales, también se relaciona con la
segregación que generan los liderazgos comunitarios internamente (Mejía 2022).

Aunque, en algunos casos la división equitativa de la compensación entre la autoridad tradicional

y la autoridad ancestral determina la armonía entre estas dos figuras, es importante destacar
que los conflictos se profundizan cuando el enfoque del proceso de consulta tanto desde las
empresas como desde las comunidades se centra en las expectativas económicas individuales
de las autoridades en lugar de considerar propuestas de beneficio colectivo (Ver por ejemplo
Schwartz 2021).

En ese sentido, es preciso un mayor acompañamiento para una planeación estratégica de los
recursos y beneficios. Se ha observado que favorecer el uso de mecanismos tradicionales en el
pueblo Wayuu como las asambleas generales comunitarias puede favorecer la participación de
otros miembros tanto en la toma de decisiones como en la distribución de beneficios. Fortalecer
esquemas de transferencia de conocimiento entre comunidades del territorio y fuera de este
puede facilitar la apropiación de buenas prácticas en ese sentido (ver Cuadro 7) además de
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 21

fortalecer y hacer seguimiento a los Planes de Vida como herramienta de construcción de futuro
de las comunidades que permite articular iniciativas propias, que surgen de la autonomía étnica,
junto con aquellas que surjan de la interacción con entidades externas o alijunas (Ver Cuadro 9).
Para una mejor distribución de los empleos generados por los proyectos eólicos, se destaca el
establecimiento de manuales de contratación de mano de obra local.

3.6 Garantizar y monitorear los recursos de “transferencias

eléctricas”
Las transferencias eléctricas son recursos que
las empresas generadoras de energía eléctrica en
Colombia están obligadas a transferir a las entidades
territoriales donde están ubicadas las plantas según
la regulación disponga y de acuerdo con la tarifa que
señale la Comisión de Energía y Gas (CREG). Para
las plantas eólicas, según la Ley 2294 de 2023, estas
transferencias aumentarán gradualmente del 1% al
6% en el caso de las plantas nuevas y al 4% para las
plantas en operación (Congreso de Colombia 2023).
Esto aplica únicamente para plantas ubicadas en áreas
de mayor velocidad promedio del viento (mayores a
4 m/s a 10m de altura) como La Guajira y, según la
Ley, los recursos serán destinados a la financiación de
proyectos definidos por las comunidades étnicas en el
área de influencia de los proyectos.

En la regulación anterior, cuando las transferencias

eran del 1%, los recursos tenían destino en un 60%
Motocicleta en ranchería Wayuu © EDUAR MONSALVE / SEI en partes iguales a comunidades étnicas y el 40%
restante para los municipios ubicados en el área de
influencia del proyecto de generación con la finalidad de desarrollar proyectos de inversión en
infraestructura, servicios públicos, saneamiento básico y/o de agua potable, y proyectos que

CUADRO 7. REDES DE APRENDIZAJE

En el contexto de La Guajira, similar a muchos otros lugares del mundo, los

desarrolladores y sus equipos contratistas arriban al territorio con mucha experiencia y
conocimiento previo mientras para muchas comunidades representa el primer contacto
con la industria y sus prácticas. El sector privado suele tener una red de práctica sólida
en donde se benefician del conocimiento y experiencia de otras empresas a través de
distintos facilitadores como los gremios o asociaciones industriales.

Mientras tanto, en el caso de las comunidades este intercambio es mucho más complejo
y difícil, ya sea por barreras económicas, técnicas, de organización o incluso de lenguaje.
En las comunidades Wayuu el intercambio ha sido particularmente difícil por ser
comunidades dispersas y federadas dentro de un territorio amplio, además de contar
con estructuras de toma de decisiones que recaen sobre liderazgos usualmente
individuales y poco inclusivos. En ese sentido, facilitar el intercambio de información y
experiencias previas entre comunidades tanto dentro de su mismo territorio como de
otras latitudes puede ayudar a fortalecer su agencia y asimilar experiencias positivas en
torno a la distribución de beneficios con impacto colectivo a largo plazo.
22 Stockholm Environment Institute

inciden directamente en su calidad de vida y bienestar (Presidencia de Colombia 2022). No

es claro si este mismo esquema seguirá ahora que las transferencias suben al 6% y 4%, cuyo
esquema de gobernanza será reglamentado por el Ministerio de Minas y energía (MME).11 En
todo caso, se debe procurar la representación culturalmente legítima de las comunidades en las
mesas de seguimiento y planeación de dichas transferencias, además del fortalecimiento de la
organización interna de las comunidades para asegurar la recepción y uso efectivo los recursos.
En el curso de esta investigación, en La Guajira no se ha documentado ningún caso de reparto
exitoso de transferencias eléctricas de parques eólicos.

Aunque este aumento transferencias es señalado como un habilitador social de la transición

energética, ha generado un debate en torno a las cargas adicionales que posa sobre las
empresas desarrolladoras (Energía Estratégica 2023b) y existen serias dudas sobre la vigilancia
y ejecución efectiva de estos recursos en el contexto de corrupción local en La Guajira y limitada
planificación. Aunque históricamente las transferencias eléctricas juegan un papel importante
en la financiación de entidades y municipios, una problemática evidente ha sido la gestión de
estos recursos debido a las ineficiencias en su incorporación y su uso ineficiente dentro de los
presupuestos locales (Vélez Gómez y Vélez Henao 2014).

Base de aerogenerador del parque eólico Windpeshi. En 2023 la construcción de Windpeshi fue suspendida © EDUAR MONSALVE / SEI

3.7 Identificar y fortalecer capacidades institucionales regionales

En La Guajira, una multitud de actores institucionales del ámbito nacional y regional hacen parte
del ecosistema de roles dentro de los procesos de escalamiento de energías renovables (ver
Cuadro 8), siendo muy evidente que los actores regionales hoy en día carecen de herramientas
para atender y garantizar procesos balanceados.

La alta centralización de la toma de decisiones en el sector minero-energético en Colombia

deja por fuera de la toma de decisiones a las entidades territoriales, quienes deben lidiar con
la operación y los impactos de los proyectos. En ese contexto, se genera la sensación de que
los proyectos se imponen en el territorio mientras algunos funcionarios públicos desde lo
regional refieren a su rol como “garantes” sin mayor explicación adicional de sus procedimientos
específicos o capacidad vinculante durante, por ejemplo, la consulta previa. Muchas veces dicho
rol de instituciones regionales se limita al de ser observadoras, firma de actas o agentes a ser
informados. Si bien la población Wayuu tiene mecanismos efectivos para resolver conflictos
(Guerra 2001), la debilidad institucional se erige como obstáculo para lograr soluciones ágiles a
las diversas a las diversas conflictividades que surgen en el día a día.

11 Que si sería el caso de aprobarse el proyecto de ley en curso (Ministerio de Minas y Energía 2023c).
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 23

Tanto la gobernación como municipios y la autoridad ambiental cuentan con oficinas que cubren
los temas relacionados con los proyectos energía renovable, sin embargo, estas instituciones suelen
tener recursos y capacidad limitada para atender las diferentes etapas de las consultas previas y
estudios ambientales en el marco de un gran número de proyectos en un territorio extenso y con
comunidades dispersas. En general se percibe un consenso en torno a que las contribuciones del
gobierno nacional han sido principalmente discursivas y vacías de acciones concretas.

CUADRO 8. MARCO INSTITUCIONAL DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES

EN LA GUAJIRA.

En el desarrollo de los proyectos eólicos interactúan una serie de actores nacionales y

regionales. En el ámbito nacional se concentra la planeación, formulación y regulación
del sector minero-energético en cabeza de organismos como el MME, la UPME y la
CREG. Por su parte, garantizar el derecho a la consulta previa de las comunidades
étnicas y afrodescendientes está en cabeza de la DANCP (adscrita al Ministerio del
Interior), con la intervención de agentes como la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría.

La autoridad ambiental la comparten entre la autoridad nacional (ANLA) y la regional

(CORPOGUAJIRA), siendo ANLA es la encargada de otorgar y hacer seguimiento a la
licencia ambiental a proyectos con capacidad instalada igual o superior a 100 MW
mientras CORPOGUAJIRA hace lo propio para proyectos con capacidad instalada igual
o mayor a 10 MW y menor a 100 MW (República de Colombia 2015).

Desde una perspectiva regional actúan secretarías y direcciones adscritas a la

gobernación y alcaldías el área de influencia de los diferentes proyectos, principalmente
las secretarias y direcciones de asuntos indígenas, de planeación, y subsecretarías de
minas y energía en el caso del municipio de Uribia. Algunas de sus tareas se relacionan
con la atención de las comunidades indígenas, el registro de su información, seguimiento
y acompañamiento de los procesos de reconocimiento de autoridades tradicionales,
resolución de conflictos y asesoría en la inversión de recursos.

Particularmente, es evidente la limitada capacidad de CORGPOGUAJIRA para revisar los

extensos EIAs de cada uno de los proyectos en los tiempos estipulados. Por su parte, las alcaldías
suelen contar con limitados recursos y personal que cumpla con las tareas específicas del manejo
de información, accesible y actualizada sobre las comunidades indígenas en su jurisdicción. Esto
incluye, por ejemplo, falta de archivos efectivos o medios de transporte y personal para atender y
apoyar los procesos de consulta previa.

El principio de debida diligencia significa que una empresa, en la realización de los procesos
de CPLI, coopere de buena fe con las comunidades afectadas y agote cada requisito y
procedimiento establecido en las normativas nacionales para que se materialicen todas las
garantías de este derecho fundamental a ser consultados (Preciado y Lattanzio 2021). No
obstante, la falta de reglas definidas y el limitado acompañamiento institucional generan un
ambiente de incertidumbre para las empresas desarrolladoras y para las comunidades. Como
muestra de ello es el caso de la suspensión de las labores de construcción del proyecto eólico
Windpeshi (Enel Green Power 2023), que ocurrió tan solo semanas después de que el gobierno
hubiera anunciado acuerdos que permitirían avanzar con el proceso constructivo (Ministerio de
Minas y Energía 2023b).

Es preciso fortalecer instituciones y espacios regionales de diálogo, articulación y transferencia

de conocimiento teniendo en cuenta que el sector privado cuenta con la experiencia y presencia
en territorios donde el sector público es a menudo débil. Algunos de estos espacios son la
24 Stockholm Environment Institute

mesa técnica en ambiente, agua y mano de obra de la Asamblea Departamental (Asamblea

Departamental de La Guajira 2019) y el Comité Tripartito liderado por el MME (Ministerio
de Minas y Energía 2023a). Fortalecer y movilizar a la institucionalidad local puede ayudar
a una mejor lectura del contexto y un aumento en la seguridad el territorio, incluyendo la
institucionalidad alrededor de la paz, migración, desastres naturales y agencias de cooperación
internacional con experiencia en territorio.

3.8 Articular el desarrollo de la industria con los instrumentos de

planeación territorial
Se puede afirmar que el desarrollo de los proyectos eólicos en La Guajira ha seguido el modelo
Decidir- Anunciar-Defender (DAD) (Devine-Wright 2014) donde las decisiones minero-energéticas
son simplemente comunicadas al público. Como evidencia de esto, el gobierno nacional llevo
a cabo subastas antes de llegar a un acuerdo final con las comunidades donde se construirán
los proyectos y publicó la hoja de ruta para el desarrollo eólico offshore sin surtir el proceso de
consulta con comunidades locales.12 En ese sentido, es preciso armonizar la planeación minero-
energética con los instrumentos de planeación subnacionales para una mayor claridad sobre
donde pueden ocurrir los proyectos y donde tienen importantes efectos adversos sobre el medio
ambiente y las comunidades locales que no pueden ser mitigados o gestionados, y evitar tanto la
conflictividad como la competencia con otros sectores económicos.

A nivel departamental y municipal existen

herramientas que permiten una mejor
planeación del territorio. Es el caso de
los Planes de Ordenamiento Territorial
(POTs) que constituyen instrumentos
metodológicos para la organización
del territorio y el logro de una mayor
competitividad, seguridad, cohesión
económica y social. Los POTs son la
carta de navegación para orientar el
desarrollo físico del territorio; realizan
una clasificación de lo que se puede y
no se puede hacer y, por tanto, ayudan a
reducir la incertidumbre en el desarrollo de
actividades económicas.

Sin embargo, existen al menos tres

aspectos a considerar respecto a los
POTs: en primer lugar, los proyectos de
Plaza central del municipio de Uribia, La Guajira. Al fondo la alcaldía municipal © EDUAR MONSALVE / SEI
energía renovable son de utilidad pública
y como tal tienen prevalencia en materia
de ordenamiento territorial (Congreso de Colombia 2021). Segundo, un gran porcentaje de los
POT en Colombia se encuentran desactualizados o no están vigentes (Instituto de Estudios
Urbanos 2020) y así se evidencia en municipios que concentran los proyectos eólicos en La
Guajira como Uribia (Alcaldía de Uribia 2020) y Maicao (Alcaldía de Maicao 2020). Tercero,
aunque estén vigentes o actualizados, los POT usualmente no contemplan las zonas de pesca
artesanal y tampoco aplican para los resguardos indígenas en cuanto estos pueden ejercer con
autonomía sus territorios. En ese sentido, los territorios indígenas han venido desarrollando sus
propios Planes de Vida como instrumentos de planeación y gobernanza del territorio, idealmente
articulados a los planes locales y regionales (Ver Cuadro 9).

12 Ver la Declaración autonómica de los Wayuu ancestrales y comunidades de Puerto estrella, Nazaret, Taroa y Punta Espada
respecto a la promulgación de la Hoja de Ruta para el despliegue de la energía eólica costa afuera en Colombia (The
Renewables Consulting Group 2022).
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 25

CUADRO 9. LOS PLANES DE VIDA COMO INSTRUMENTOS DE

PLANEACIÓN DE TERRITORIO INDÍGENA.

Los planes de vida son una herramienta autónoma de planificación para las
comunidades indígenas y definen, desde su propia cosmovisión e intereses, acciones
concretas para el fortalecimiento de los aspectos cultural, social, político, económico y
cultural (CIDH 2021). Son documentos oficiales reconocidos por el Ministerio del Interior
(República de Colombia 2014) que buscan detallar los cambios que la comunidad quiere
lograr y los diferentes usos del territorio y, por ende, son equivalentes a los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial de los municipios. El gobierno nacional ha
dispuesto lineamientos metodológicos generales para orientar la elaboración de Planes
de Vida (DNP 2019).

Las limitaciones en el ordenamiento territorial han dificultado la labor de la autoridad ambiental.

Por ejemplo, debe tramitar solicitudes de extracción de área protegida a pesar del trabajo, tiempo,
recursos y mucho diálogo con las comunidades locales para declararla en su momento como
protegida (Enlaza 2022). Esto evidencia la necesidad de contar con herramientas de planificación
sectorial que permitan espacios regionales de consulta en etapas más tempranas y superiores de
la toma de decisiones. En ese sentido, elaborar Evaluaciones Ambientales Estrategias (EAE) sirve
para alcanzar proactivamente un consenso regional sobre la designación de zonas específicas
para ciertos desarrollos energéticos, la recopilación de información sobre los efectos sociales,
económicos y ambientales acumulativos, así como el desarrollo de líneas de base ambientales
regionales (Jay 2010; Noble et al. 2013). Esto en contraste con el enfoque reactivo y basado en
proyectos de los EIA.

Por otro lado, se ha evidenciado que a medida que los mercados se desarrollan, el crecimiento
del sector de fabricación de energía eólica y los sectores de servicios relacionados pueden
desempeñar un papel clave en el mantenimiento del apoyo social y político a la industria (GWEC
2023). Este crecimiento en la cadena de valor de la energía eólica ya se está manifestando en
La Guajira con el establecimiento de plantas de fabricación de torres de hormigón (Energía
Estratégica 2023a) lo que implica considerar acciones concretas en los instrumentos de
planeación del territorio para articular con estas actividades.

Parque eólico WESP 01 y, al fondo, buques carboneros © EDUAR MONSALVE / SEI

26 Stockholm Environment Institute

4. Conclusión
La Guajira, una región de gran riqueza natural y cultural, ha sido testigo de un creciente interés
en la implementación de proyectos eólicos como una alternativa para satisfacer las demandas
energéticas de Colombia. Sin embargo, el avance de la energía eólica en La Guajira no es tan solo
una cuestión de viabilidad técnica o económica, sino también una cuestión de aceptación social
que depende en gran medida de la calidad del proceso de consulta y relacionamiento entre las
empresas desarrolladoras y las comunidades indígenas Wayuu. En estos procesos, actores como
los asesores comunitarios, los funcionarios públicos a nivel nacional y regional y la autoridad
ambiental también juegan un papel crucial.

Aunque es imprescindible que los proyectos de energía renovable

CUADRO 10. FACTORES HABILITANTES avancen para lograr una transición energética justa, es importante
DE LA ACEPTACIÓN SOCIAL DE LOS reconocer que estos proyectos, por sí solos, no son intrínsecamente
PROYECTOS EÓLICOS EN LA GUAJIRA justos o injustos. Deben ir acompañados de estrategias que
permitan identificar y abordar preocupaciones mientras se
1. Facilitar el acceso a información gestionan las expectativas. Para que dichas estrategias permitan
2. Delimitar el rol de los asesores comunitarios avanzar en la aceptación social de los proyectos de energía eólica
3. Considerar la dualidad de liderazgos Wayuu en La Guajira deben abordar un conjunto integral de factores
4. Regular la distribución de beneficios a las habilitantes. Estos factores, tal como se detallan en este informe,
comunidades pueden aportar significativamente a que el proceso de instalación
5. Mayor atención a la distribución de beneficios de proyectos eólicos contribuya a la construcción de aceptación
dentro de la comunidad social, enfatizando en las responsabilidades compartidas entre
6. Garantizar y vigilar los recursos de “transferencias diversos actores dentro del territorio (ver Cuadro 10). Es importante
eléctricas” recalcar que, aunque en este reporte nos centramos en los factores
7. Identificar y fortalecer capacidades institucionales habilitantes para la aceptación social, hay otros factores que también
8. Articular el desarrollo de la industria con los afectan el posible desarrollo de la energía eólica en La Guajira, como
instrumentos de planeación territorial por ejemplo la falta de seguridad en el territorio, o el desamparo legal
e institucional percibido por algunos de los desarrolladores.

Para avanzar en el abordaje de estos factores, proponemos cuatro ideas accionables:

• Implementar un observatorio regional de acceso a información como plataforma

para cerrar las brechas de información entre los actores y elemento esencial para
una toma de decisiones informada y procesos consultivos más efectivos.

• Desarrollar un programa de formación de asesores comunitarios que permita

capacitar a asesores comunitarios provenientes de las comunidades en el área de
influencia de proyectos eólicos o infraestructuras relacionadas.

• Concertar un estándar mínimo para la distribución de beneficios como una

estrategia efectiva para gestionar las expectativas y asegurar la equidad en la
implementación de los proyectos. La construcción colaborativa de estos estándares
emerge como un componente esencial, involucrando a diversos actores del
territorio.

• Construir redes de aprendizaje entre pares como plataforma que permita a las
comunidades locales compartir experiencias exitosas en la distribución de
beneficios y en la gestión de proyectos con impacto a largo plazo.

Abordar estos temas será fundamental para garantizar la implementación de las energías
renovables a la velocidad y escala necesarias para respaldar los objetivos climáticos, además
de aportar positivamente a la transformación social, económica y ambiental de La Guajira en el
marco de una transición energética justa.
 Factores habilitantes de la aceptación social de los proyectos eólicos en La Guajira 27

AGRADECIMIENTOS

Los autores agradecen enormemente a todas las personas involucradas en el proceso de entrevistas, talleres y visitas a campo
realizadas. En particular, a los miembros de la comunidad Wayuu de la Alta y Media Guajira, a los representativos de las
empresas desarrolladoras, contratistas y funcionarios públicos que tuvieron a bien compartir sus experiencias y reflexiones en
amplias y generosas conversaciones. Los autores también agradecen al profesor José Quintero y al grupo de investigación
DESTACAR de la Universidad de La Guajira por su rol en la organización de entrevistas y espacios de socialización de
resultados preliminares. Además, agradecemos a los revisores anónimos de distintas versiones de este manuscrito, quienes
contribuyeron significativamente al enriquecimiento de su contenido. Esta investigación fue financiada parcialmente por la
iniciativa de SEI sobre Lock-In de carbono apoyada por ASDI, la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

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