1.3.

IDEAS CLAVE

• El presupuesto público es una herramienta fundamental a tener en cuenta

para el logro de objetivos de redistribución del ingreso, lucha contra la
pobreza, al igual que el desarrollo y competitividad de los territorios.
• Debe existir una normatividad local que regule el presupuesto público, la
cual debe ser consistente con la normatividad nacional pero acorde a la
realidad y características del territorio.
• Hoy en día debemos propiciar una evolución del presupuesto público y no
solo conocer de los rubros tradicionales, sino de otras herramientas
complementarias, tales como el rol que puede jugar la ciudadanía en las
decisiones para la aprobación y ejecución del presupuesto público.
• Los principios presupuestales como todos los principios deben conocerse y
aplicarse plenamente, lo cual ayudará a sustentar muchas decisiones de
manejo del presupuesto público.
• El presupuesto público territorial se decide en gran medida con la decisión
que tomen los electores a la hora de elegir el Gobernador o Alcalde del
territorio, ya que estamos regulados por el voto programático.

1.4. MAPA CONCEPTUAL

MARCO GENERAL DEL PPT

IMPORTANCIA DEL PPT

NORMATIVIDAD ENFOQUES

ELEMENTOSY PRINCIPIOS

PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO

14
CASO PRÁCTICO / EXPERIENCIAS / REFLEXIONES

• Los ciudadanos contribuyentes pagan impuestos (“El deber de dar”) pero no

conocen la importancia del presupuesto público para la materialización de
los elementos materiales y legales que utiliza el Estado para la satisfacción
de las necesidades (“El derecho a recibir”).
• Muchos funcionarios públicos manejan recursos públicos y ordenan gastos,
pero no tienen claridad de las normas o aspectos básicos del presupuesto
público, con lo cual muchas veces se generan ineficiencias o son sujetos de
sanciones por desconocimiento de la regulación.
• Se presenta confrontación entre quienes argumentan que el presupuesto
debe ser participativo y entre quienes hacen alusión que tenemos una
democracia representativa y por lo cual quienes deben decidir los destinos
del presupuesto son el gobierno y cabildantes elegidos a través de
procesos de elección popular que nos representan.
• Los ciudadanos votan por un candidato para Gobernador o Alcalde, pero no
siempre tienen claro que votan por un programa de gobierno que será
decisivo para la asignación de recursos públicos futuros.

1.5. IMPORTANCIA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

15
La importancia del presupuesto radica en los aspectos enunciados en el diagrama
anterior, entre muchos otros, con lo cual se precisa que el entendimiento de esta
materia, no debería ser sólo exclusivo de los estudiantes de administración
pública, sino de los mismos ciudadanos y empresarios inclusive.

El estado y los gobiernos tienen dentro de su función primordial el propiciar la

redistribución del ingreso y la lucha contra la pobreza, donde el presupuesto
público juega un papel fundamental especialmente en el destino de los recursos
que se den en la asignación del gasto.

Así mismo, la equidad tributaria se debe reflejar en las tarifas o tasas que se
apliquen a los contribuyentes dependiendo de su capacidad de pago y situación
socio económica, en aplicación de los principios del régimen tributario de equidad
y progresividad, como fuente fundamental del presupuesto público.

Una región o una ciudad será competitiva o no dependiendo de la infraestructura y

servicios que ofrezca tanto a posibles inversionistas como a los potenciales
ciudadanos que la habitarán, razón por la cual la asignación y eficiencia en el
manejo de los recursos y el presupuesto público, se reflejará en el desarrollo o
estancamiento de los territorios.

1.6. MARCO NORMATIVO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

ESTATUTO ORGÁNICO
DE PRESUPUESTO
PRESUPUESTO,
NACIONAL
RESPONSABILIDAD Y
TRANSPARENCIA FISCAL
LEY
819/ 03

RACIONALIZACIÓN DISTRIBUCIÓN DE
DEL GASTO Y DEC.LEY RECURSOS Y
AJUSTE FISCAL 111/ 96 ASIGNACIÓN DE
COMPETENCIAS

LEY LEY
617/ 00 715/ 01

Las normas descritas en el diagrama anterior, son algunas de las básicas y con
las cuales se tiene permanente relación en el manejo del presupuesto público,
pero indudablemente dependiendo de cada región o municipio habrá otras

16
específicas que regularán el manejo del presupuesto público, tal como se
describirá más adelante.

1.7.1. Ley 819 de 2003 y Decreto 111 de 1996.

Con el fin de aclarar el alcance de las normas en materia de presupuesto público

territorial, las Direcciones Generales de Presupuesto Nacional y de Apoyo Fiscal
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, expidieron de manera conjunta la
Circular Externa 43 de diciembre 22 de 2008, en la cual hacen la siguiente
exposición, la cual aclara de manera detallada el régimen presupuestal de las
entidades territoriales:

“1.- Fundamentos Constitucionales del régimen presupuestal de las

entidades territoriales.

Las competencias y contenido de la regulación orgánica presupuestal para las

entidades territoriales, se encuentra establecida en las siguientes disposiciones de
la Constitución Política:

ARTÍCULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales:

(…)
5. Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto
anual de rentas y gastos.

ARTÍCULO 313. Corresponde a los Concejos:

(…)
5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el
presupuesto de rentas y gastos.

ARTÍCULO 352. Además de Io señalado en esta Constitución, la ley orgánica del

presupuesto regulará lo concerniente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los
entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.

ARTÍCULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se

aplicaran, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la
elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

2.- Interpretación armónica de las normas constitucionales mencionadas de

acuerdo con la jurisprudencia constitucional.

17
Aunque en una primera lectura se pudiese concluir que existe una contradicción
entre el artículo 352 y los artículos 300 y 313 de la Constitución Política en materia
de otorgamiento de competencias para la expedición de la
regulación orgánica presupuestal que tienen las entidades territoriales, la Corte
Constitucional en sentencia C - 478 del 6 de agosto de 1992, proceso D-0033, con
ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, se pronunció al respecto,
estableciendo cuál era el contenido de la ley orgánica del presupuesto y como sus
principios y directrices debían ser acogidos por las entidades territoriales al
expedir sus estatutos orgánicos presupuestales, adoptando y adaptando la
regulación de orden nacional plasmando, en la práctica, la armonía entre lo
nacional y lo local buscada por el constituyente en materia de hacienda pública.

Dijo al respecto nuestro máximo tribunal constitucional:

Hay qua entender la extensión de principios presupuestales nacionales al nivel
territorial como una herramienta que limita la independencia a la autonomía
presupuestal, en aras de la unidad de objetivos y de procedimientos
presupuestales, y, en últimas, de la coherencia en el manejo del gasto público.
(...)
Igualmente, por disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese
poder homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos,
sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios, como los que
adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura
nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador.
(…)
De otra parte, algunos de los principios fundamentales contenidos en la Ley
Orgánica de Presupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una
herramienta que se autocontiene, que tiene límites, que puede ser usada
repetidamente sin deformarse y que puede aplicarse de igual manera en varios
niveles administrativos y territoriales.

La unidad presupuestal tiene en el art 353 de la Carta Política una consagración

que no puede desconocer el intérprete y a la cual se suma la que recibe en el art.
352. En este caso se recurre a una técnica similar a la tradicionalmente empleada
per las normas nacionales orgánicas del presupuesto para someter a los
presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisión a las bases
teóricas y operativas de la materia presupuestal nacional.

6. Articulación unidad-autonomía en lo presupuestal.

6.1 El proceso presupuestal en el contexto de la autonomía. Por ello se puede

entender que en Colombia se imponga el principio de la unidad presupuestal
frente al de la autonomía presupuestal. El Presupuesto Nacional y los principios
que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la
sociedad. A su lado, los presupuestos departamentales y municipales han
adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución.

18
Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de
la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo
unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de
unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor
anualmente. El principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece
a las entidades territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el
inicio del proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras de
conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad,
los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y
control del mismo respondan a patrones comunes.

Estos presupuestos serán elaborados, aprobados, modificados y puestos en vigor

exclusivamente por autoridades del respectivo ente. Es el reflejo de un principio
autonómico fundamental: la existencia de las competencias propias. La existencia
de éstas se deriva de la necesidad de gestionar los propios asuntos, pero no por
mano ajena sino directamente, por las autoridades elegidas popularmente, para lo
cual es preciso crear las competencias que enmarquen la actividad de esas
autoridades locales. En lo que concierne a lo presupuestal se tratará de un rango
amplio y complejo de competencias que, desagregadas, se reducen a cuatro: una
primera competencia, que es ejercida por el Ejecutivo en la respectiva entidad
territorial, de preparar, presentar - y algunas veces - adicionar el presupuesto, la
que se denominará genéricamente "preparación del presupuesto". Le sigue en el
tiempo, el ejercicio de la segunda competencia, consistente en discutir y aprobar el
presupuesto, que de manera general se llamará en adelante de "aprobación" y
que corresponde exclusivamente al órgano de elección popular. Aprobado el
presupuesto (y sus adiciones si las hay), vendrá una tercera fase de cumplimiento
de lo aprobado, que se llamará aquí "de ejecución", coetánea con la cuarta fase
de control ejercida por el respectivo órgano contralor.

La cohesión del sistema presupuestal asegura que un elemento más del sistema
económico general este trabajando al unísono en todo el territorio nacional. Pero
además de satisfacer esa necesidad genérica, la cohesión presupuestal por vía de
principios conlleva beneficios concretos nada despreciables.

El primero de ellos consiste en evitar desviaciones, anomalías o mutaciones en los

presupuestos de las entidades territoriales Para evitar que las nacientes
administraciones territoriales de elección popular se vean tentadas a emprender
obras y tareas desmesuradas o carentes do financiación o que adopten principios
presupuestales y contables incompatibles con los utilizados en toda la Nación, se
impone la necesidad de respetar ciertos cánones de funcionamiento en la materia.

Esos principios comunes a todas las haciendas garantizan también que las
transferencias de la Nación a las entidades territoriales tengan el uso para el cual
están destinadas...........

La relación planificación-presupuestación se pondrá en peligro de existir una

independencia absoluta en materia presupuestal.
19
(...)

7.1 Lo presupuestal al rededor de la ley orgánica.

(...)
La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de la Ley
Orgánica de Presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina. El
artículo 352 la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal
colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el
nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes
descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases
del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución). La
nueva Constitución innova en materia presupuestal no solo al establecer la pre
eminencia expresa de la ley orgánica de presupuesto, que ahora lo será de todo el
proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino también al
enfrentar directamente la problemática de la concurrencia de competencias. Es
procedente aplicar analógicamente los principios o bases presupuestales de la Ley
38 de 1989 a las normas orgánicas de presupuesto en los niveles departamental y
municipal y, a través de éstas, a los respectivos presupuestos anuales. Esta
utilización indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello
que tendrán los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es de
autónomo. Se trata de una aplicación condicionada a que los principios nacionales
y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello. En
donde no exista materia para su aplicación quedará el campo libre para la
iniciativa local que se expresará en las normas orgánicas departamentales y
municipales.

Esta aparente contradicción se resuelve, como se expresó antes, articulando lo

local dentro de lo nacional por la vía de los principios, aplicados de manen
jerárquica, con prevalencia del modelo constitucional y legal de trámite
presupuestal. Esto deja al ámbito local la tarea de identificar y utilizar las
modalidades específicas, y las adiciones a los principios constitucionales y
legales, que no entren en contradicción expresa o tácita con los mismos.

Las normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal,

que son las relevantes para este fallo, se elaborarán teniendo en cuenta: a) los
principios constitucionales del Título XII, particularmente los contenidos en los
artículos 345 a 352; b) los principios contenidos en la ley orgánica de presupuesto,
que, como los anteriores, son básicamente principios o pautas de procedimiento; y
c) las normas o principios que independientemente de los anteriores estime
necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no contradigan
tácita o expresamente los cánones constitucionales y legales.

La remisión a las normas superiores en materia presupuestal afecta la autonomía

aparente que parece fluir de los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución. En
cuanto a las normas departamentales y municipales que reciben el calificativo de
orgánicas en esos artículos, se concluye que su efectividad necesariamente será
20
residual, pues aquéllas solo podrán establecer variaciones a partir de las bases
establecidas por la Constitución y la ley orgánica, cuidándose de no
contradecirlas".

3.- Disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto de la Nación en

materia de regulación orgánica presupuestal de las entidades territoriales.

El Estatuto Orgánico de Presupuesto, compilado mediante la expedición del

Decreto No. 111 de 1996, reguló en los siguientes términos las competencias de
las entidades territoriales para expedir sus propios estatutos orgánicos
presupuestales.

ARTÍCULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996 las entidades

territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y
ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la Ley Orgánica de
Presupuesto (Ley 225 de 1995, art 32,).

ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de

presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente.........
Si el Alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto
aprobado por el Concejo, deberá enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los
cinco días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo deberá
pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal
decide, regirá el proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el
Alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994,
art. 52).'

En conclusión, "las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, deben ser

seguidas por las entidades territoriales al expedir sus propias normas orgánicas
presupuestales, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y
condiciones de cada entidad territorial. Si las normas orgánicas presupuestales no
han sido expedidas por las entidades territoriales, éstas deberán aplicar, en lo
pertinente, la legislación orgánica de orden nacional.

Las demás disposiciones de orden presupuestal de orden nacional, en especial,

los decretos reglamentarios de la ley orgánica, solo resultan aplicables a las
entidades territoriales en la medida en que estos sean adoptados y adaptados por
los Departamentos y Municipios, en el ejercicio de su autonomía constitucional. Al
respecto basta recordar que aunque no fuese estrictamente necesario, muchos de
los decretos reglamentarios de la Ley Orgánica de Presupuesto, precisan, al
definir su ámbito de aplicación, que sólo se aplicarán a los órganos que conforman
o hacen parte del Presupuesto General de la Nación, o para los órganos
nacionales que conforman la cobertura del Estatuto Orgánico del Presupuesto. En

21
efecto, a título de ejemplo, tal definición del campo de aplicación se encuentra en
los artículos primeros de los Decretos 568 de 1996 y 4730 de 2005.

1.7.2. Ley 617 de 2000

Con la expedición de la Ley 617 de 2000, se propone una categorización de los

departamentos, de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre
disposición; con relación a los municipios se propone una nueva categorización
con el fin de permitir que el proceso de regionalización fiscal se adapte a sus
condiciones reales y sea viable financieramente.
Con estas disposiciones se busca que los gastos por concepto de nómina oficial,
sean acordes a los ingresos corrientes de libre disposición que recauden los
departamentos y municipios. Sin embargo, la estrategia para el salvamento de las
entidades territoriales seria incompleta y no generaría el ahorro fiscal necesario
para la supervivencia de los departamentos y municipios, si en ella no se incluyen
disposiciones relacionadas con el tamaño de las asambleas y concejos, los
honorarios de los diputados y concejales que, tal como se ha indicado antes, son
una de las mayores venas rotas de las entidades territoriales.
En igual dirección, como una medida inaplazable para equilibrar las finanzas
territoriales es necesario limitar la necesidad de contar con contralorías y
personerías en aquellos municipios en los cuales no existe capacidad financiera,
por esta razón, la Ley propuso que solo en los municipios y distritos clasificados
en categoría especial y primera, puedan existir contralorías y personerías, cuando
se establezca que no existen recursos para financiera estas entidades, podrá
prescindirse de ellas inclusive en estas entidades territoriales, previa demostración
de la incapacidad económica del municipio o distrito para financiera gastos de
funcionamiento de esos organismos de control, cuyas funciones pueden
desarrollarse a través de la contralorías de departamentales y la Contraloría
General de la República.

1.7.2.1 Límites a los gastos de funcionamiento.

Cuando el sector público nacional, departamental y municipal se encontraba
sumido en una gran crisis fiscal, se precisaba de la adopción de correctivos
urgentes dirigidos a su saneamiento inmediato y al fortalecimiento y
modernización de su estructura administrativa e institucional de manera que
pudieran cumplir con sus funciones, en un marco de mayor autosuficiencia
financiera.
Sin embargo, este saneamiento de las entidades territoriales no hubiese sido
posible sin una importante racionalización de los gastos de funcionamiento, tanto
de las administraciones centrales como de las entidades descentralizadas y de

22
dependencias como las contralorías, las asambleas, los concejos y las
personerías.
Se requería con urgencia replantear la idea equivocada de que la administración
pública debía ser la mayor dispensadora de puestos de trabajo, con
independencia del cumplimiento de sus funciones y de los recursos disponibles
para su financiación. Bajo esta concepción, con la expedición de la Ley se impuso
un límite al crecimiento irracional de los gasto de funcionamiento que ha
predominado en las entidades territoriales, atando el nivel de los mismos a la
disponibilidad de recursos autogenerados y de libre destinación que tengan las
entidades territoriales para financiarlos.
La Ley 617 de 2000 limitó los gastos de funcionamiento de asambleas, concejos,
contralorías y personerías a sumas que sean consistentes con la capacidad
financiera de la entidad territorial, ajustando estos gastos a fórmulas asociadas a
los ingresos corrientes de libre destinación de las respectivas entidades
territoriales, taponando el hueco negro en que se habían convertido estas
instituciones para las finanzas territoriales.
Los límites para los gastos de funcionamiento de los departamentos, en relación
con los ICLD, serían:

Año Año Año Año

2001 2002 2003 2004
CATEGORIA
Especial 65,0% 60,0% 55,0% 50,0%
Primera 70,0% 65,0% 60,0% 55,0%
Segunda 75,0% 70,0% 65,0% 60,0%
Tercera y cuarta 85,0% 80,0% 75,0% 70,0%

Los límites para los gastos de funcionamiento de los municipios, en relación con
los ICLD, serían:

Año Año Año Año

2001 2002 2003 2004
CATEGORIA
Especial 61% 57% 54% 50%
Primera 80% 75% 70% 65%
Segunda y Tercera 85% 80% 75% 70%
Cuarta, Quinta y 95% 90% 85% 80%
Sexta

23
Así mismo, se impuso límites para las transferencias a las Contralorías
departamentales, así:

Año Año Año Año

2001 2002 2003 2004
CATEGORIA
Especial 2.2% 1.8% 1.5% 1.2%
Primera 2.7% 2.5% 2.2% 2.0%
Segunda 3.2% 3.0% 2.7% 2.5%
Tercera y cuarta 3.7% 3.5% 3.2% 3.0%

Para los Concejos, Personerías y Contralorías municipales, los límites eran:

Año Año Año Año

2001 2002 2003 2004
CONCEJOS
Especial, Primera y Segunda 1.8% 1.7% 1.6% 1.5%
PERSONERIAS
Especial 1.9% 1.8% 1.7% 1.6%
Primera 2.3% 2.1% 1.9% 1.7%
Segunda 3.2% 2.8% 2.5% 2.2%
CONTRALORIAS
Especial 3.7% 3.4% 3.1% 2.8%
Primera 3.2% 3.0% 2.8% 2.5%
Segunda 3.6% 3.3% 3.0% 2.8%
(más de 100.000 habitantes)

En este sentido, la Ley 617 de 2000 permitió que los gastos de funcionamiento de
una entidad territorial se adecuen a su capacidad financiera y aumenten o
disminuyan de acuerdo con ésta, liberando los recursos necesarios para poder
pagar las deudas ya causadas y permitió que las entidades territoriales volvieran a
adquirir la capacidad económica necesaria para el cumplimiento de las funciones a
ellas encomendadas.
Con el fin de evitar tergiversaciones, se definieron los ingresos corrientes de libre
destinación, conforme con la definición que de ellos hace la Ley Orgánica del
Presupuesto y se precisó cuáles recursos no podían amparar gastos corrientes de
la administración por no ser permanentes o no haber sido generados por la
entidad y en consecuencia no estar garantizada su continuidad. Igualmente y con

24
el mismo propósito, se definieron los gastos de funcionamiento y aquellos que por
persistencia deben incluirse como financiables únicamente con ingresos corrientes
de libre destinación.
Se estableció, igualmente, la obligación de armonizar los presupuestos territoriales
con las limitaciones a los gastos de funcionamiento, para ello se señaló que
cuando el presupuesto del departamento, distrito y municipio se debía ajustar
como resultado de la disminución de los recaudos esperados de los ingresos
corrientes de libre destinación en el transcurso de una vigencia, las apropiaciones
para los gastos de funcionamiento y los demás gastos corriente se debían ajustar
en las mismas proporciones de la disminución del recaudo, de tal manera que en
la ejecución efectiva del gasto se respeten los límites establecidos en la Ley.
De esta forma se creaba una relación directa y permanente entre el recaudo
efectivo de la entidad territorial y el gasto corriente efectivo de la misma, lo cual
contribuye a eliminar la posibilidad de sobrestimar los ingresos en los
presupuestos territoriales y por esta vía generar déficit.

1.7.2.2 Transparencia de la gestión territorial

En sus Capítulos III y IV, la Ley 617 de 2000 propuso disposiciones tendientes a
racionalizar los fiscos municipales y departamentales, en el sentido de racionalizar
el número de integrantes de los concejos municipales y asambleas
departamentales, reducir el número de sesiones y el establecimiento de los límites
previstos en la constitución Nacional para la cuantía de los honorarios de
diputados y concejales.
Así las cosas, la propuesta para la racionalización del gasto público y el ajuste
fiscal de las entidades territoriales planteadas en la Ley, evidenciaron que en no
pocos departamentos y municipios los gastos de sus estructuras administrativa,
junto con las de personerías, contralorías, asambleas y concejos, absorbía una
proporción sustancial, cuando no la totalidad, de los ingresos propios generados
por las entidades territoriales, situación que resultaba insostenible y que, por otro
lado, no se compadecía con la carga efectiva de trabajo de los mencionados
organismos. El tema no se limitó al problema del saneamiento fiscal sino que
comportó un incremente en la eficacia de la gestión regional y local, con el fin de
buscar un punto de equilibrio que garantice la satisfacción de las necesidades
públicas y el cumplimiento de los fines territoriales.
Con las disposiciones de la Ley 617 de 2000, se ampliaron los espacios
democráticos a nivel departamental y municipal, se eliminaron incentivos latentes
para la corrupción y la ineficiencia, se minimizaron las posibilidades de emplear los
cargos públicos, la contratación administrativa, los servicios públicos domiciliarios
y los de seguridad social con propósitos de beneficio electoral. Estas reglas,
además de beneficiar la equidad en la competencia electoral que debe
caracterizar a toda democracia, en la medida en que eliminan posibilidades de uso
ineficiente o doloso de los recursos públicos, contribuyeron a mejorar la calidad de
25
la gestión departamental y municipal, hacer más eficiente la atención de las
necesidades de la población y a reducir los graves desequilibrios financieros.

1.7.3. Ley 715 de 2001

La Ley 715 de 2001, se formuló a partir del aprovechamiento de la experiencia de

siete años de operación de la Ley 60 de 1993, con el fin de pasar a una nueva
etapa de la descentralización, en la cual la Nación perfeccionaría los criterios de
financiación de los servicios sociales para mejorar la equidad y la eficiencia del
gasto, y las entidades territoriales consolidarían su autonomía administrativa como
operadores de la organización de los servicios de educación y salud, así como de
las competencias en otros sectores.

De acuerdo con la problemática general presentada en relación con la asignación

de competencias y distribución de recursos, los objetivos a la reforma de Ley 60
de 1993 previstos con la expedición de la Ley 715 de 2001, se resumen en los
siguientes aspectos.
• Hacer del sistema de transferencias intergubernamentales un medio
efectivo para la descentralización. Con esto se quiere dejar claro que se
parte del entendido que la descentralización es un proceso irreversible, una
política del Estado opuesta a los esquemas centralistas y basado en los
principios de autonomía y participación ciudadana.
• Asignar competencias territoriales de una forma tal que se eviten
duplicidades, se favorezca el control social y se logre un mejor uso de los
recursos disponibles para inversión social.
• Distribuir con criterios de equidad y eficiencia los recursos para inversión
social con el fin de cubrir las necesidades básicas de la población pobre.
• Garantizar el acceso a la educación de los niños en edad escolar y el
acceso a los servicios de salud a la población pobre.
• Promover el desarrollo local, respetar la autonomía territorial y profundizar
la descentralización.
Estos objetivos permitieron redistribuir recursos entre departamentos y municipios
con criterios de equidad, aprovechando las economías de escala y disminuyendo
los costos de transacción; erradicando las duplicidades de funciones entre
jurisdicciones; aprovechando las ventajas comparativas de los mismos frente a
provisión-prestación de los servicios a financiar.
El Sistema General de Participaciones o Ley 715 de 2001, está diseñado de tal
forma que garantiza la financiación de las competencias asignadas en materia de
educación y salud, creando una participación de propósito específico para salud y
otras para educación, distribuidas territorialmente con sus criterios específicos.
Para la financiación de las competencias territoriales se previó la participación de

26
propósito general, con la cual se financia el sector de agua potable y saneamiento
básico y se financia también los demás sectores en los que el ente territorial tiene
competencias, utilizando una porción, para sufragar gastos de funcionamiento en
los municipios de 3ª, 4ª, 5ª y 6ª categoría.
La estrategia de la descentralización en Colombia, está fundada en principios que
pretenden hacer más eficiente el Estado, para responder a las necesidades de la
población de acuerdo a sus preferencias. Así, el esquema de descentralización
previsto por la Constitución, ha asignado una autonomía política, administrativa y
fiscal a las entidades territoriales, limitada en el marco de la Constitución y la Ley,
por ser este un país considerado como una república unitaria descentralizada. Lo
anterior, ha incidido en la búsqueda de un punto de equilibrio, en el cual se
garantice una efectiva autonomía, enmarcada en el principio de atención de una
serie de servicios básicos a la comunidad.
La aplicación de la Ley 60 de 1993, permitía que, en el caso de las decisiones
sobre la asignación del gasto, además de las duplicidades en competencias que
se habían detectado entre niveles y que en cierta medida condicionaban la
eficiencia, la asignación de transferencias hacia los entes subnacionales había
sido condicionada a los limites de destinación territorial en la asignación de
recursos, en cuyo marco las autoridades territoriales podían definir el cubrimiento
de las necesidades mínimas de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos,
que lo eligen conforme a su programa de gobierno. Este marco establecido
inicialmente a partir de la Constitución y la Ley 60 de 1993, había sido afectado
con las modificaciones sectoriales, que involucraban a las entidades locales y les
asignaban más responsabilidades con los mismos recursos.
Por lo tanto, las competencias locales, eran una colcha de retazos, cuyo punto de
partida era la ley 60 de 1993, sobre la cual, las diferentes normas sectoriales
habían ido agregando competencias con los mismos recursos, lo cual finalmente
influye en una deficiente gestión por la dispersión normativa, situación que se
agudizaba por la duplicidad de acciones que reducían la eficiencia en la ejecución
de los recursos.
Por su parte, la Ley 715 de 2001, integra en forma armónica las diferentes
competencias sectoriales, especialmente, las asignadas al nivel local como ente
ejecutor por excelencia, en cuanto a: Servicios Públicos acorde con la Ley 142 de
1994, en saneamiento básico, en vivienda conforme a las leyes 3 de 1991 y 546
de 1999, en el sector agropecuario acorde con la ley 607 de 2000, en matera de
transporte conforme a la Ley 105 de 1993, en materia ambiental, de acuerdo con
la Ley 99 de 1994, en cuento a centros de reclusión conforme a la Ley 65 de 1993,
en materia de deporte y recreación acorde a las ley 181 de 1995, en deporte
conforme a la Ley 397 de 1997, en prevención y atención de desastres conforme
al decreto 919 de 1989, en apoyo a la juventud de acuerdo a la ley 375 de 1997,
en orden público y seguridad acorde a lo dispuesto por la Ley 4 de 1991 y otras
como atención a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo
comunitario, fortalecimiento institucional, articulado con los procesos de ajuste

27
fiscal desarrollados actualmente a raíz de la expedición de la Ley 617 de 2000,
desarrollo comunitario y justicia.
Como se observa estas competencias no eran nuevas, se fundamentaban
especialmente en la necesidad de crear condiciones para lograr el bienestar de la
población, fortaleciendo el capital humano y el capital físico requerido para la
generación del desarrollo local, sin embargo, los entes territoriales no habían
tenido instrumentos de intervención claros que permitieran articular estos
elementos con el desarrollo económico local.
En consecuencia, se asignan competencias para que los entes territoriales actúen
directamente como promotores del desarrollo, mediante la identificación y
potenciación de las ventajas competitivas y comparativas de los mismos,
provenientes de sus características económicas, ambientales y sociales. A través
de la identificación de sectores y cadenas productivos, del estímulo a la creación
de empresas competitivas; y apoyos como capacitación, acceso a nuevas
tecnologías y asistencia técnica, dirigidos a las organizaciones productivas del
municipio, tales como asociaciones de productores y/o campesinos, entre otros.

Además de las anteriores consideraciones, existen algunas normas expedidas por

el Congreso, las cuales se enumeran a continuación, en orden cronológico y que
pueden ser tenidas en cuenta en el estudio del presupuesto público territorial:

1. Descentralización Fiscal: Ley 14/83

2. Elección popular de alcaldes: Acto Legislativo 01/86
3. Código de Régimen Municipal: Decreto 1333/86
4. Código de Régimen Departamental: Decreto 1222/86
5. Constitución Política Nacional: Año 1991
6. Voto programático: Ley 134/94
7. Régimen Municipal: Ley 136/94
8. Estatuto de Planeación: Ley 152/94
9. Estatuto Orgánico de Presupuesto: Decreto 111 /96
10. Endeudamiento: Ley 358/97
11. Reestructuración de pasivos: Ley 550/99
12. Racionalización del Gasto: Ley 617/00
13. Reglamentarios de Ley 617/00 Decretos 192-735-828-1248/01
14. Sistema General Participaciones: Ley 715/01
15. Código Único Disciplinario: Ley 734 /02
16. Responsabilidad Fiscal: Ley 819/03
17. Retiro de recursos de Pensiones Decreto 4105/04
18. Reglamentación de FONPET Decreto 946/06
19. Reforma SGP: Acto legislativo 04/07
20. Reglamentación de la Ley 617/00 Decreto 4515/07
21. Cobertura de Riesgo Financiero Resolución SuperFin.1917/07
22. Control del Gasto SGP Decreto 028/08
23. Reglamentación del SGP Decreto 313/08
24. Inversión con recursos públicos Decreto 538/08

28
 1.7. ENFOQUES PRESUPUESTALES

ENFOQUES DEL
PRESUPUESTO

POR POR
ASIGNACIÓN DECISIÓN

RUBROS DEMOCRACIA
TRADICIONALES REPRESENTATIVA

POR METASY DEMOCRACIA

RESULTADOS PARTICIPATIVA

El presupuesto público territorial se puede ver y leer desde varios puntos de vista,
en este sentido se presenta en el gráfico anterior dos grandes lecturas: una
relacionada con la asignación especialmente del gasto y la otra por quienes toman
la decisión de asignar o aprobar el presupuesto público territorial.

En relación con la asignación se identifica el proceso tradicional de rubros

presupuestales tanto de ingresos como de gastos e inversiones con otro nuevo,
que va más allá de la aprobación de las simples apropiaciones presupuestales y
se refiere al cumplimiento de metas y resultados de las asignaciones tradicionales,
tema que más adelante se detallará con mayor profundidad.

La otra lectura de toma de decisiones, muestra igualmente una nueva tendencia

que va más allá de la aprobación tradicional del presupuesto por parte del
gobierno y diputados o concejales elegidos bajo el esquema de la democracia
representativa, para pasar a involucrar a la ciudadanía y organizaciones directas
de éstas en los procesos de preparación, discusión y aprobación de los
presupuestos bajo el esquema de democracia participativa.

Este último esquema de democracia participativa, impulsado recientemente en el

país, ya tiene una historia más larga en otros países como Brasil con experiencias
exitosas en algunas ciudades específicas como Porto Alegre, en donde se
implementa el llamado Presupuesto Participativo.

Es importante precisar que se debe tener presente la realidad y marco normativo

particular de cada uno de los países en donde funciona estos procesos de
presupuestación, a efectos de tomar la experiencia para aplicar en Colombia,
donde en algunas ciudades igualmente se ha avanzado en proceso de planeación

29
y presupuesto participativo como es el caso de Bogotá, Medellín y Risaralda
especialmente.

1.8. PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

PLANIFICACION

ANUALIDAD

UNIVERSALIDAD

UNIDAD DE CAJA

ESPECIALIZACION

PROGRAMACION INTEGRAL

INEMBARGABULIDAD

HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL

COHERENCIA MACROECONÓMICA

UNIDAD PRESUPUESTAL (* )

IMPORTANTE: (*) Corresponde a un principio presupuestal no incorporado en la

normatividad vigente, pero hecho explícito en el Artículo 347 de la Constitución
Política de Colombia.

El presupuesto público tiene incorporados los principios mencionados en el

diagrama anterior, los cuales son base importante para el desarrollo de diversos
aspectos de la elaboración, presentación, aprobación, liquidación y ejecución del
presupuesto, razón por la cual deben ser bien conocidos para tenerlos siempre
presentes. En este sentido, a continuación se detalla la definición y alcance de
cada uno de ellos.

Planificación El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los

contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de
Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de
Inversiones. (L. 38/89, art. 9; L. 179/94, art.5) (Art. 13, Decreto 111/96)

Anualidad El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de

cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos
con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y
los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción.(L. 38/89, art.10) (Art. 14, Decreto 111/96)

Universalidad El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere

realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna
autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro
o transferir crédito alguno, que no figure en el presupuesto.(L. 38/89, art.
11; L. 179/94, art. 55, inc. 3; L. 225/95, art. 22) (Art. 15, Decreto 111/96)

30
Unidad de Caja Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá
el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto
General de la Nación.

Parágrafo 1°. Los excedentes financieros de los establecimientos

públicos del orden nacional son de propiedad de la Nación. El
Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES,
determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del
presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la
Dirección del Tesoro Nacional y asignará por lo menos el 20% al
establecimiento público que haya generado dicho excedente. Se
exceptúan de esta norma los establecimientos públicos que
administran contribuciones para fiscales.

Parágrafo 2°. Los rendimientos financieros de los Establecimientos

Públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en
los aportes de la Nación, deben ser consignados en la Dirección del
Tesoro Nacional, en la fecha que indiquen los reglamentos de la
presente ley. Exceptúanse los obtenidos con los recursos recibidos
por los órganos de previsión y seguridad social, para el pago de
prestaciones sociales de carácter económico (Ley 38 de 1989, art. 12,
Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 3°, 8° y 18, Ley 225 de 1995 art. 5°)
(Art. 16, Decreto 111/96)

Programación Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los

Integral gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y
administrativas demanden como necesarios para su ejecución y
operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales
vigentes.

Parágrafo. El programa presupuestal incluye las obras

complementarias que garanticen su cabal ejecución. (L. 38/89, art. 13)
(Art. 17, Decreto 111/96)

Especialización Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la

administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas.(L. 38/89, art. 14; L.
179/94, art. 55, inc. 3) (Art. 18, Decreto 111/96)

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Inembargabilidad Son inembargables las rentas, cesiones y participaciones
incorporadas en el Presupuesto Anual, así como los bienes y
derechos de las entidades que lo conforman.

No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios

competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de
las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los
plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los
derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de

que trata el Capítulo 4 del Título XII de la Constitución Política.

Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de

embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente
artículo, so pena de mala conducta (Ley 38 de 1989, art. 16, Ley
179 de 1994, arts. 6°,55, inciso 3°). (Art. 19, Decreto 111/96)

Coherencia
Macroeconómica El presupuesto debe ser compatible con las metas
macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la
Junta Directiva del Banco de la República. (L. 179/94, art. 7) (Art.
20, Decreto 111/96)

Homeostasis El crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad

Presupuestal de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán
guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal
manera que no genere desequilibrio macroeconómico. (L. 179/94,
art.8) (Art. 21, Decreto 111/96)

Unidad Si bien este principio presupuestal no está expresamente

Presupuestal reglamentado en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el artículo
347 de la Constitución Política establece que “El proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...”.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha manifestado que “…

dicha disposición contribuye a la realización de los principios a los
cuales está supeditada la elaboración y el contenido de la ley anual
de presupuesto y ley de apropiaciones, de conformidad con lo
dispuesto en el capítulo III del Título XII de la Carta Política,
específicamente el de unidad presupuestal, según el cual los
ingresos y gastos de todos los servicios dependientes de una
misma colectividad, principalmente del Estado, deben estar
agrupados en un mismo documento y ser presentados
simultáneamente para el voto de la autoridad presupuestal.”1

32
 1.9. PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO

En la relación del presupuesto con la planeación, se identifica claramente que el

mismo queda subordinado no solamente bajo el principio ya descrito de
planificación, sino también bajo el esquema del voto programático, en donde es
éste último el que influye sobre el contenido del plan de desarrollo.

Se podría decir que la relación del presupuesto con el proceso de planeación se

reduce al corto plazo, ya que existe una planeación de largo plazo, identificada por
el diagnóstico territorial y la elaboración y aprobación del Plan de Ordenamiento
Territorial; una planeación de mediano plazo, materializada a través del Marco
Fiscal de Mediano Plazo, el Programa de Gobierno y su consecuente Plan de
Desarrollo junto con su Plan Financiero Plurianual y el Plan Plurianual de
Inversiones; así como una planeación de corto plazo, reflejada en el Presupuesto
Anual, el Programa Anual de Inversiones (POAI) y el Plan de Acción.

Ahora bien, de acuerdo con el esquema presentado anteriormente, se identifica

igualmente que el deber ser es que los programas de gobierno de los candidatos
estén sustentados en un diagnóstico del territorio donde se identifique la situación
real y las necesidades con las posibles soluciones sobre las cuales el candidato va
a plasmar su programa de gobierno.

Por otra parte, una vez elegido el Gobernador o Alcalde respectivo con su equipo
de gobierno procede a elaborar el plan de desarrollo que regirá durante los 4 años
de gobierno y un año adicional de transición, proceso que igualmente debe tener

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