Calidad

universitaria
Evaluación y acreditación
en la educación superior
latinoamericana
 Stubrin, Adolfo
Calidad universitaria. -1a ed.- Santa Fe:
Universidad Nacional del Litoral;
Bueno Aires: Eudeba, 2010.
238 p.; 20x14 cm. - (Itinerarios)

ISBN 978-987-657-423-5

1. Enseñanza Universitaria. I. Título

CDD 378.001

Coordinación editorial: ivana tosti

Corrección: laura prati
Diseño de colección: alina hill
Diagramación: analia drago

© adolfo stubrin, 2010.

albor cantard
Rector
© , 2010
gustavo menéndez
© , 2010. Secretario de Extensión

Queda hecho el depósito josé luis volpogni

que marca la Ley 11723. Director Centro de Publicaciones
Reservados todos los derechos.

9 de julio 3563, cp. 3000,

Santa Fe, Argentina.
tel: 0342-4571194
[email protected] Impreso en Argentina
www.unl.edu.ar/editorial Printed in Argentina
Calidad
universitaria
Evaluación y acreditación
en la educación superior
latinoamericana

adolfo stubrin
 índice

˜7˜
presentación

˜ 13 ˜
capítulo i
Los mecanismos nacionales de garantía pública de calidad
en el marco de la internacionalización de la educación superior

˜ 31 ˜
capítulo ii
El mecanismo experimental de acreditación
del MERCOSUR + Bolivia y Chile (MEXA)

˜ 55 ˜
capítulo iii
Un enfoque de política pública sobre movilidad, calidad y
reconocimiento de títulos de educación superior en América Latina

˜ 69 ˜
capítulo iv
La noción de calidad en educación superior

˜ 89 ˜
capítulo v
Extender la acreditación a todas las titulaciones de grado:
¿una solución adecuada?
 ˜ 119 ˜
capítulo vi
Cuadro de situación sobre movilidad académica
y circulación de profesionales en América Latina

˜ 157 ˜
capítulo vii
CONEAU: la institucionalización de la evaluación
y acreditación universitaria en la Argentina

˜ 213 ˜
apéndice
Panorama comparativo entre las políticas universitarias argentinas
a través de un cuarto de siglo en democracia 1983 - 2008
 Presentación

Este volumen reúne ocho artículos y capítulos de libros escritos a lo

largo de los últimos cuatro años. El CAID/05 Nº 2010 de la Universidad
Nacimicas, articulación y evaluación de calidad en las políticas públi-
cas de educación superior» fue el ámbito de desarrollo de las principa-
les ideas y sugerencias que se plasmaron en estos textos.
A la vez, laonal del Litoral titulado «Configuración universitaria,
identidades acadé experiencia como miembro de la Comisión Nacio-
nal de Evaluación y Acreditación Universitaria desde su creación en
1996 me permitió un contacto estrecho con la problemática de la cons-
trucción institucional del sistema de evaluación y acreditación en la edu-
cación superior de la Argentina, así como un continuo diálogo técnico,
académico y político con un conjunto destacado de colegas de diver-
sas disciplinas del país y del exterior, con ideas y posturas plurales.
Presentados en orden cronológico y tal como fueron escritos, los
trabajos representan una suerte de bitácora político-educacional en
la que se jalonan problemas, conceptualizaciones, logros y proyec-
tos en torno a una construcción institucional que iba desplegándose
en simultáneo en diversos países latinoamericanos, europeos y de
otras latitudes.
La publicación compendia una serie coherente de diversos mo-
mentos de un proceso todavía abierto, respecto del cual hay algunos

7
estudios realizados, pero que todavía mantiene muchas cuestio-
nes abiertas e interrogantes por responder.
Sin pretensión de originalidad, Calidad universitaria se propone
dar información y brindar conceptos que sirvan como elementos de
análisis para todos los interesados en la cuestión de la evaluación y
acreditación, en especial quienes se sientan guiados por una preocu-
pación amplia en torno al avance y actualización de las universida-
des argentinas y latinoamericanas.
Cada uno de los capítulos respondió a requerimientos específicos;
por lo tanto, las categorías teóricas, razonamientos y datos que contie-
nen son variables que muestran su evolución a lo largo del tiempo.
La evaluación y acreditación universitaria es, en América Latina,
casi siempre, un mecanismo estatal a la vez que una función académica
tan reciente que su estudio no cuenta todavía ni con la densidad empí-
rica ni con la teoría suficiente para guiar las numerosas observaciones
y opiniones que suscita entre los protagonistas de la vida universitaria.
El propósito de esta publicación es atender diversas necesidades
de reflexión sobre la temática que se advierten en diversos segmentos
del mundo académico. Imagino tres públicos a quienes el libro está
especialmente dirigido.
Es probable que el texto sea útil para los estudiantes de las carre-
ras de posgrado en las que se abordan las cuestiones organizaciona-
les del sistema universitario, es decir, maestrías en didáctica y docen-
cia universitaria y en educación superior. También para los grupos
de investigación y estudiosos distribuidos en diversas universidades
nacionales y cuyo eje de referencia son los encuentros bienales de «La
universidad como objeto de investigación», así como otras jornadas y
simposios habituales sobre gestión universitaria. También podría ser
provechoso en el abordaje del tema específico en algunas asignaturas
de las carreras de licenciatura en ciencias de la educación.
Asimismo, puede ser una lectura ilustrativa para directivos univer-
sitarios, miembros de la gestión académica y profesores vinculados a
los procesos de evaluación y acreditación universitaria. Desde luego
que no se trata de un manual apto para resolver necesidades operati-

8
vas. Pero, puede ser un canal idóneo ante la inquietud que surge con
frecuencia entre los cientos y cientos de miembros de las comisiones
internas y externas de evaluación para profundizar conversaciones y
encontrar marcos conceptuales que les permitan clarificar y discutir
los alcances e implicaciones de la actividad.
En el ámbito iberoamericano RIACES es una red con muchos
nodos que reúne a las agencias de evaluación y acreditación de todos
los países. Existen entidades similares en otros continentes y la red
mundial, denominada INQAAHE. En esos ámbitos se registra un gran
número de personas en continuo intercambio técnico y político-edu-
cacional, ávidas de encontrar novedades, identificar problemas y
analizar innovaciones acerca de la marcha del aseguramiento de la
calidad en las diversas latitudes.
El Capítulo I, dedicado a describir de manera comparada los meca-
nismos nacionales de garantía pública de la calidad de la educación
superior, se basa en una conferencia dada en el seminario internacio-
nal sobre «Nuevas tendencias de la evaluación y acreditación en Amé-
rica Latina», realizado en Buenos Aires en 2005 por CONEAU, con
patrocinio de IESALC-UNESCO. Fue publicado como artículo por Eva-
luaçao, revista especializada brasileña que dirige José Dias Sobrinho
(Volumen 10, N º 4, diciembre 2005). Posteriormente, se convirtió en
capítulo del libro Universidades e sociedade: perspectivas interna-
cionais, publicado en 2008 por la Editorial Universitaria de Sorocaba
y la Red de Avaluacão Institucional de Educacão Superior.
El Capítulo II, referido al diseño y desarrollo del MEXA-MERCO-
SUR, fue redactado como capítulo del libro Experiencias de conver-
gencia de la educación superior en América Latina, editado en 2007
por el CINVESTAV (Centro de Investigación y Estudios Avanzados del
Instituto Politécnico Nacional de México). La coordinadora de la obra
fue Sylvie Didou Aupetit, investigadora franco-mexicana dedicada a
estudiar la internacionalización de la educación superior.
El Capítulo III contiene una sistematización de ideas en torno a
la aparición de la evaluación y acreditación como acción de los Esta-
dos en muchos países de América Latina. Fue expuesto como ponen-

9
cia en un seminario internacional convocado por la Cátedra UNESCO
sobre «Aseguramiento de calidad y proveedores emergentes de edu-
cación Terciaria» en México DF en 2006, y se editó como capítulo en
el libro Movilidad, aseguramiento de la calidad y reconocimiento
mutuo de títulos de educación superior en América Latina, coordi-
nado por Sylvie Didou, en México DF 2008.
El Capítulo IV hace una modesta contribución a precisar la noción
de calidad universitaria en pos de definir ese concepto, cuya impor-
tancia para el desarrollo de la evaluación y acreditación considera
determinante. Fue encargado por IESALC-UNESCO como parte de los
estudios preparatorios para la Conferencia Regional de Educación
Superior de América Latina y el Caribe, realizada en Cartagena de
Indias, Colombia, en 2008, e integra el CD adjunto al libro Tenden-
cias en la educación superior de América Latina y el Caribe, editado
como base teórica para las deliberaciones.
El Capítulo V se vuelca a una problemática argentina y se pre-
gunta si la generalización de la acreditación de las titulaciones de
grado es una solución adecuada para extender y afianzar el sistema
nacional de aseguramiento de la calidad. Una cuestión de gran actua-
lidad estudiada con sus antecedentes, su marco legal, y en torno a la
cual se ensayan escenarios diversos que permiten balancear venta-
jas y desventajas de cada alternativa. Fue presentado como ponencia
ante el V Encuentro Nacional «La Universidad como objeto de inves-
tigación», realizado en Tandil en 2007.
El Capítulo VI vuelve a abordar un aspecto de la internacionali-
zación; trata las posibilidades de que los países de América Latina
encaren una política común para la circulación de los títulos profe-
sionales en toda la región, basándose en las acreditaciones de calidad
de las carreras universitarias. Fue escrito para un seminario interna-
cional realizado en 2009 en Brasilia, convocado por la Comisión de
Relaciones Exteriores del Senado, con auspicio de la Confederación
de Comercio e Industria de Brasil, y se publicó como cuarto capítulo del
libro Educação Superior e Técnico-Profissional na América Latina. Garan-
tia da qualidade, revalidação de diplomas e mercado de trabalho, editado
al año siguiente por SENAC Nacional en Rio de Janeiro.

10
 El Capítulo VII se refiere a una historia social de la CONEAU, el
organismo especializado, creado en Argentina por la Ley de Educa-
ción Superior de 1995. Esa temática es expuesta de manera crítica a
través de diez ejes de análisis que recorren la inserción institucional
del organismo y a su interior los dispositivos para cumplir cada una
de sus múltiples funciones. El artículo es un informe que forma parte
del Proyecto Santaló, una iniciativa conjunta entre el CONICET y la
CSIC de España, que compara y estudia las mutuas influencias de la
ciencia y tecnología españolas y argentinas a lo largo del siglo XX.
Por último, la edición cuenta a modo de apéndice con un pano-
rama sobre la trayectoria de la Universidad argentina a lo largo del
cuarto de siglo transcurrido desde el resurgimiento democrático de
1983 y hasta 2008. Analiza cada presidencia de la República como
una etapa con sus caracteres propios y, en perspectiva compara-
tiva, traza una semblanza de qué configuración universitaria se va
logrando. La calidad universitaria no es el tema central de este artí-
culo pero sí, por cierto, está presente como uno de los enfoques más
innovadores adoptados en el período reseñado. Fue preparado para
el Encuentro Internacional de Universidades Estatales: «La Universi-
dad Pública: desafío para el siglo XXI», organizado por la Universidad
de Chile en enero de 2009.

11
12
 capítulo i
Los mecanismos nacionales
de garantía pública de calidad en
el marco de la internacionalización
de la educación superior

1 ˜ Introducción

Este capítulo empieza proponiendo un esbozo sociohistórico de los

mecanismos nacionales con los cuales diferentes países tendieron a
dar «garantía pública de calidad» de las instituciones y de las titula-
ciones de la educación superior. Luego, se relata el proceso de divul-
gación mundial en época reciente de la «evaluación y acreditación»
en países en los que no era tradicional, entre ellos, los latinoamerica-
nos. Otro fenómeno de época —pero más amplio— al que dedicamos
una reflexión es el de la «internacionalización» de cuya repercusión
sobre la educación superior ofrecemos algunos datos.
Nos detendremos en el cruce entre acreditación y evaluación e
internacionalización para hacer ciertas afirmaciones, desde la pers-
pectiva latinoamericana. Acerca del tratamiento que los desafíos de
la educación transnacional han merecido en la arena internacional
de la educación superior exponemos una reseña de los debates más
importantes. En base a todo lo anterior, nos atrevemos a formular,
por último, un mensaje con expectativas y advertencias para el futuro
de la cooperación, la integración y la calidad de la educación superior
en todos los países.

13
 2 ˜ Tipos de mecanismo nacional de garantía pública

La evaluación y acreditación universitaria es un mecanismo que ha

surgido en contextos nacionales e históricos determinados. Se trata
de la especie —hoy en auge— de un conjunto de articulaciones entre
las universidades y las disciplinas con sus comunidades respectivas
y con la sociedad en la que despliegan sus funciones.
Pertenece a un género que llamaremos «mecanismo nacional de
garantía pública de calidad» y se asocia con una configuración de la
educación superior caracterizada por la abstención del estado central
en el control del sistema. Al menos otra especie comparte el género:
la autorización y el reconocimiento estatal de universidades y titula-
ciones académicas.
La evaluación y acreditación fue una solución norteamericana (es-
tadounidense y canadiense) que surgió en el pasaje entre el siglo XIX
y el XX, cuando los establecimientos tradicionales de educación supe-
rior —colleges y schools— se asociaron con otra figura innovadora:
la universidad de investigación de influencia alemana.
En esa época, se crean agencias zonales por iniciativa de las asocia-
ciones de establecimientos más antiguos, por ejemplo, en 1885 se crea
la NEASC (New England Association of Schools & Colleges, Inc.). Su
misión es evaluar mediante académicos expertos, acreditar en forma
periódica ante el público y las comunidades académicas y asegurar que
todas las instituciones encararán la educación superior con los recur-
sos y las características académicas que se consideren indispensables.
Más adelante, las asociaciones de profesionales de las diversas dis-
ciplinas universitarias crearon, en aquellos países, agencias de nivel
nacional para evaluar y acreditar en forma periódica mediante comi-
tés de pares disciplinares los respectivos programas de formación
profesional y los que surgieran para asegurar, así, ante todos los inte-
resados que tienen el nivel académico adecuado. Un ejemplo es ABET
(Acreditation Board for Engineering and Technology) sucesora desde
1980 de otra agencia fundada en 1932 por ECPD (Engineers Council
for Professional Development).

14
 A lo largo del siglo XIX, las universidades de Europa continental,
con su tradición medieval, se habían adaptado a los estados modernos
centralizados como instituciones públicas firmemente reglamentadas
por los Ministerios de Educación. Francia con su universidad napoleó-
nica y Alemania con el modelo de Humboldt son casos de referencia.
El reconocimiento estatal se otorgaba en forma indefinida y era
esencial para la creación de nuevas universidades y también para cada
nueva titulación que quisieran impartir. Ese era el mecanismo nacio-
nal de garantía pública de calidad vigente.
La autorización oficial indefinida de las nuevas titulaciones se rea-
lizaba en forma paralela a la de los contenidos nacionales uniformes
por parte de las facultades respectivas. La dotación presupuestaria in-
cluía la nómina de sueldos del plantel de profesores que eran funcio-
narios nacionales de carrera.
En resumen, cada especie del género del mecanismo nacional de
garantía pública de calidad correspondió, en forma aproximada, a la
siguiente clasificación de los países según la organización institucional
y jurídica que los caracteriza: a) la autorización y reconocimiento inde-
finido de universidades y titulaciones concuerda con la mayoría de los
países cuya matriz es caracterizada como «centrada en el Estado» y b)
la evaluación y la acreditación periódicas de universidades y progra-
mas de formación profesional concuerda con la minoría de países cuya
matriz es caracterizada como «centrada en la sociedad».

3 ˜ La difusión mundial de la evaluación y acreditación

Hasta hace diez años, fuera del área del commonwealth, eran pocos los
países hacia los cuales la evaluación y acreditación se había extendido.
En el caso francés el CNE (Comité National d’Evaluation) puede
considerarse como una de las respuestas a la crisis de las formas buro-
cráticas clásicas del Estado centralizado, formulado como problema
público a partir del Mayo francés de 1968. En ese sentido la creación
de ese órgano colegiado oficial mediante una ley de 1984, bajo jurisdic-

15
ción de la presidencia de la República por una ley de 1989, permitió la
adaptación de las técnicas norteamericanas de la evaluación externa
periódica de las universidades por parte de equipos académicos inde-
pendientes que emitían ante la sociedad un dictamen sobre la marcha
de las actividades académicas. No se trata de una estricta «acredita-
ción» institucional sino de una información actualizada para los ciu-
dadanos interesados —estudiantes, padres, académicos—, las autori-
dades competentes y, por supuesto, la propia institución evaluada.
En el caso brasileño, la creación de CAPES (Coordenaçao de Aper-
feiçoamento de Personal de Nivel Superior) durante el gobierno del
presidente Vargas en 1951, fue impulsada por la política de moderniza-
ción y desarrollo científico-tecnológico que propició la instauración del
régimen militar en 1964. La aplicación, por parte del Estado Federal, de
la evaluación y acreditación periódica sobre las carreras de doctorado
y maestrías por medio de los dictámenes de los pares académicos cons-
tituyó una estrategia para guiar la fuerte y sostenida inversión de fon-
dos públicos y estimuló el crecimiento y la inserción internacional de
sus comunidades científicas en las diversas áreas disciplinares.
Como en las dos situaciones reseñadas, los países de matriz esta-
docéntrica adoptan, en un primer momento, la evaluación o la acredi-
tación periódicas como complemento y no como sustituto de su meca-
nismo nacional de garantía pública de calidad, ya sea para reforzar la
certificación estatal o como instrumento de política para fomentar un
área prioritaria.
Pero, desde hace una década, es extensa la lista de países europeos,
latinoamericanos y de otras regiones que agregan a sus mecanismos
clásicos de autorización y reconocimiento indefinido estos nuevos
dispositivos que emulan y adaptan la evaluación y acreditación perió-
dica. Ello expone un fenómeno llamativo por su dinámica y magnitud
como también enigmático porque no es fácil identificar sus causas ni
mucho menos predecir sus efectos.
Es curioso que, como ocurre en otras materias, la influencia entre
países de matrices institucionales de ambos tipos es de doble vía.
Tanto es así que, en la actualidad de EUA, las agencias y los procesos

16
de evaluación y acreditación de la educación superior deben regis-
trarse y estar bajo supervisión del Gobierno Federal puesto que con-
forman el mecanismo nacional de garantía pública de calidad.
En 1992, el Congreso incorporó la sección 114 de la High Educa-
tion Act que creó, para cumplir esa función en el ámbito de la Secre-
taría de Educación, la NACIQI (National Advisory Comittee on Insti-
tutional Quality and Integrity). Desde entonces, la agenda política de
problemas públicos registra la educación superior como una priori-
dad y los fondos federales para becas e investigaciones están sujetos
a las mayores exigencias y publicidad de los informes de evaluación
y acreditación. Sin embargo, su confidencialidad es defendida por los
académicos.
Sin pretender hacer una tipología de los casos nacionales —tarea
para un estudio comparativo más detenido— podemos postular que
son casi siempre los Estados los que promueven esta innovación ins-
titucional. Con frecuencia alojan a las agencias en el aparato público,
aunque en ciertos casos, como México, son concebidas como entida-
des de derecho privado y puestas en manos de las comunidades disci-
plinares o las asociaciones de establecimientos.
Los problemas de control y calidad derivados del crecimiento rápi-
do y desordenado del número de instituciones, programas, profesores
y alumnos muestran, con frecuencia, la necesidad de recurrir a la eva-
luación y a la acreditación como estrategia para poner orden en una si-
tuación que amenaza con ser caótica.
Hay países en los que la evaluación y la acreditación se incorporan
como remedio a la rigidez de la administración tradicional a la que,
sin embargo, no alcanza a desplazar; y, en otros, la finalidad es acom-
pañar o favorecer proyectos de integración internacional, moderni-
zación, aplicación de préstamos externos o políticas de formación de
recursos humanos.
En algunos países, la influencia irradiada por el sistema académico
norteamericano sirve como modelo para la adopción de la evaluación y
la acreditación mientras que en otros casos la oportunidad se encuen-
tra con motivo de instancias de integración regional entre países.

17
 No siempre los Estados piensan en evaluar y acreditar la dupla ins-
tituciones y programas. Por el contrario, algunos adoptan la evalua-
ción de instituciones de doctorados y maestrías pero no así con la de
formación profesional y desestiman la acreditación de programas;
otros proceden a la inversa; y hay países que combinan la evaluación
de instituciones con la acreditación de doctorados y maestrías pero
no así con la de formación profesional.
En síntesis, nos interesa puntualizar dos comentarios relevantes:
1 ˜ La recepción latinoamericana de la evaluación y la acreditación se
asienta en una distinción conceptual definitiva entre, por un lado,
la «evaluación» como función educativo-reflexiva, con su lógica
académica y destinada al aprendizaje institucional de las comuni-
dades académicas; y por otro lado, el «control» que se sitúa en el
orden burocrático-formal de la administración pública destinado a
la validez legal de la titulación y la habilitación profesional, a nivel
nacional. Si bien prevalece una preocupación por legitimarla en la
primera vertiente y desestimar a la segunda, lo cierto es que, en
ciertos casos, los mecanismos instaurados prefieren asumir fines
de aseguramiento antes que de mejoramiento de la calidad.
2 ˜ Una cantidad de países de diversas regiones (entre las que se
cuenta Europa y América Latina) organiza su mecanismo nacional
de garantía pública de calidad de tal forma que no dispone de un
dispositivo separado para la evaluación y acreditación periódica
de programas, especialmente, los de grado profesional. Al contra-
rio, se inclina a consolidar esa función en torno a las evaluaciones
externas de las universidades. La evaluación y acreditación perió-
dica de las universidades conlleva, en esos casos, juicios de calidad
aplicables a cada una de las enseñanzas que imparte y que justifi-
can el reconocimiento oficial de sus titulaciones.

Como quiera que concluya la descripción de los casos nacionales

o la clasificación de países según diversas variables, lo cierto es que
la interpretación sobre una o varias razones y causas generales del
fenómeno seguirá abierta como también la incógnita acerca de su

18
asociación con el vasto movimiento conocido como internacionali-
zación de la educación superior.

4 ˜ Internacionalización de la educación superior

Bajo este título se reúnen, en los últimos años, un conjunto de fenó-

menos, actividades y vínculos que, aunque distan de ser nuevos, han
hecho eclosión en la educación superior de todos los países. Puede
quedar la impresión de que constituyen una fuerza lineal pero, en rea-
lidad, la internacionalización de la educación superior es un torbellino
en el que se entrecruzan diversas corrientes que es preciso distinguir:
a) La labor de los organismos mundiales del sistema de Naciones Uni-
das, en particular UNESCO, con su tarea de diálogo político, coope-
ración técnica, estudio e investigación y regulación jurídica.
b) La incidencia de los organismos financieros internacionales, en par-
ticular el Banco Mundial (WB) con sus préstamos negociados de
acuerdo con su concepción sobre prioridades y herramientas pa-
ra el desarrollo.
c) La integración entre Estados de bloques de la misma región o cul-
tura que dan prioridad a sus intercambios mutuos (v. g. MERCO-
SUR), crean instituciones supranacionales (v. g. Unión Europea) y
protagonizan el nuevo escenario multipolar.
d) Los acuerdos de libre tráfico y salvaguardas pactados en la OMC
(WTO) sobre mercancías (GATT), propiedad intelectual (TRIPS),
comercio de servicios como la educación superior (GATS), que pro-
mueven entre los estados el incremento de importaciones y expor-
taciones.
e) La irrupción de las elites globales, ya afincadas en los servicios fi-
nancieros que —indiferentes a las fronteras— se desplazan como
flujos y usan las Tecnologías de la Información y Comunicación
(TICs) para optimizar rentabilidad como suministradores de la edu-
cación superior con fines de lucro.

19
f) El funcionamiento de las redes de universidades, sus directivos, sus
facultades o departamentos, sus académicos, las entidades docen-
tes, profesionales, estudiantiles y de especialistas con sus específi-
cas formas de colaboración, intercambio y acción internacional.
g) La circulación o comunicación, organizada o espontánea, de profe-
sores e investigadores en las disciplinas de diferentes países. Co-
municación heredera del cosmopolitismo de la universidad origina-
ria y del carácter desinteresado, universal y comprometido con el
conocimiento que caracteriza a las comunidades científicas.

El panorama de la internacionalización es tan vasto que resulta

inabarcable. No obstante, queremos llamar la atención sobre algunos
casos y situaciones que estimamos determinantes.
En la Unión Europea se condensan muchas de las corrientes enu-
meradas más arriba. En particular, se trata del más adelantado expo-
nente de los bloques regionales de integración. El continente que fue,
nueve siglos atrás, cuna de la universidad, propuso a la educación
superior como un área de política comunitaria para contrarrestar el
poderío académico de las universidades norteamericanas.
La propuesta inicial de armonizar la educación superior europea
fue hecha en 1998 en la Declaración de la Sorbona firmada por los
ministros de educación de Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido.
Al año siguiente, treinta y un países suscriben la célebre Declaración
de Bolonia creando el Espacio Europeo de Educación Superior con los
siguientes propósitos comunes: a) definir titulaciones comparables y
comprensibles, b) adoptar criterios y métodos para evaluar la calidad,
c) organizar los programas académicos en dos ciclos principales, d)
adoptar un sistema de créditos compatible y e) promover la movili-
dad de estudiantes, docentes y personal administrativo.
En sucesivas reuniones bienales los ministros europeos acordaron
promover la competitividad y el atractivo mundial del Espacio Euro-
peo (Praga, 2001); cooperar y coordinar en sus mecanismos naciona-
les de evaluación y acreditación de instituciones y programas, reco-
nocimiento de titulaciones y certificación de estudios (Berlín, 2003);

20
aprobar y respetar las singularidades de los países, los estándares y
lineamientos de aseguramiento de la calidad elaborados por el ENQA
(European Association for Quality Assurance in Higher Education),
basar los mecanismos nacionales en el juicio de pares académicos,
abrir un Registro Europeo de Agencias para el Aseguramiento de la
Calidad y recomendar que dichas agencias nacionales avancen hacia
la validación mutua de la acreditación (Bergen, 2005).
Si bien buena parte de las líneas de convergencia se refieren a la ga-
rantía pública de calidad en su coordinación continental, otras líneas
originales e importantes apuntan también a políticas de desarrollo cu-
rricular entre países.
El Sistema Europeo de Transferencia y Acumulación de Créditos
(ECTS) es anterior a la Declaración de Bolonia. La unidad de medida
—sesenta créditos por un año académico de actividad del estudiante—
fue asumida desde 1988 como base de entendimiento recíproco entre
universidades de distintos países.
Pero con el Proyecto Sócrates-Erasmus: «Tuning Educational
Structures in Europe» (2000-2002) la movilidad estudiantil, extensa-
mente promocionada, fue entendida como fuente de conocimiento
recíproco entre académicos de universidades distantes. En una buena
cantidad de disciplinas el curriculum, los contenidos de la enseñanza
y las formas de aprendizaje de los alumnos, han sido investigados
hasta desencadenar un proceso de mejora continua con alcance de
cooperación continental.
El Proyecto Tuning de créditos para la movilidad estudiantil se pro-
pone, en la actualidad, extender sus desarrollos sobre diversas disci-
plinas más allá de la región y proyectar la influencia del Espacio Euro-
peo en otras regiones, entre ellas, Latinoamérica.
Con objetivos parecidos, en la Reunión de Mérida de 2004 convo-
cada por COLUMBUS y CENEVAL de México se propuso el Proyecto 6
x 4 (seis profesiones universitarias en cuatro ejes, entre ellos los cré-
ditos y la acreditación) para constituir un espacio europeo latinoame-
ricano (UEAL) de diálogo entre universidades para la circulación de
estudiantes y profesores.

21
 5 ˜ Relación entre evaluación y acreditación
e internacionalización

La evaluación y la acreditación coinciden con la internacionalización.

El interrogante es si su mutualidad es casual o causal y, en segundo
lugar, si alguno de los motivos que estamos repasando tiene más capa-
cidad explicativa que los demás.
La red INQAAHE (International Network for Quality Assurance
Agencies in Higher Education), fundada en 1991, no sólo ha realizado
un continuo trabajo de coordinación entre agencias y especialistas en
evaluación y acreditación sino que también ha sido un foro de divulga-
ción de las ventajas de esas técnicas entre países que no tenían esa tra-
dición institucional y que querían rediseñar mecanismos nacionales
de garantía pública de calidad y aumentar sus conexiones externas.
Durante la década de los ’90 la evaluación y la acreditación forma-
ron parte de los componentes típicos de los planes de reforma pacta-
dos entre diversos gobiernos latinoamericanos y el Banco Mundial,
lo que causó el impulso a ejercicios, con esas técnicas, en muchas
universidades y a la creación de agencias nacionales al programa del
Banco Mundial.
En lo que respecta a la CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación
y Acreditación Universitaria) fue creada por la Ley N º 24521 de 1995
puesta en marcha en 1996 y, una vez constituida, gestionó en diciem-
bre del mismo año y obtuvo su independencia orgánica con respecto
al programa del Banco Mundial.
En 2003, gobiernos y entidades de evaluación y acreditación de
varios países sudamericanos y España crearon RIACES (Red Ibero-
americana de Agencias de Acreditación en Educación Superior). Fue
la culminación de un esfuerzo iniciado en 2002 para configurar un
espacio de colaboración e intercambio de información en la materia
que permitiera la cooperación y la circulación del personal técnico y
académico y que ha alcanzado impor-tantes logros en estos años.
En cuanto al MERCOSUR, área de integración económico-social en-
tre Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina creada por el Tratado de

22
Asunción en 1991, desarrolló un capítulo sobre educación presidido
por los ministros de los cuatro países más Chile y Bolivia. El «MERCO-
SUR Educativo» aprobó, en 2002, un Memorándum de Entendimiento
por el que se implementa en los sistemas de educación superior de los
seis países el MEXA (Mecanismo Experimental de Acreditación de Ca-
rreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario).
A través de «Comisiones Consultivas» formadas por expertos de
todos sus países miembros, el MEXA desarrolló normas de calidad
sobre la formación universitaria en Agronomía, Ingeniería y Medi-
cina. La actividad de evaluación y acreditación, mediante comités
internacionales de pares, fue delegada en las agencias nacionales res-
pectivas y se ejecuta en forma simultánea. Abarcará unos sesenta
programas académicos que inaugurarían el sello de calidad MERCO-
SUR para sus diplomas. Mientras dure la fase experimental, la acre-
ditación no implica reconocimiento internacional de las titulaciones
para fines de ejercicio profesional sino para la actividad académica. El
MEXA constituye una plataforma importante para dar un salto hacia
una mayor integración porque contribuye de manera efectiva al desa-
rrollo académico en todos los países miembros y estimula el mejora-
miento de la calidad.
Con respecto a América Latina sostenemos cinco argumentos que
aconsejan la aplicación de la evaluación y acreditación en la política
educacional de los países, como mecanismo nacional de articulación
que puede contribuir a la buena coordinación e integración interna
de los sistemas de educación superior:
˜ Primero, la evaluación y acreditación siempre que se base en la in-
tervención genuina y decisiva de pares disciplinares o expertos in-
dependientes es compatible con la autonomía universitaria y la li-
bertad académica.
˜ Segundo, el control estatal como manifestación del orden público
—que debe, a su vez, respetar la autonomía universitaria y la liber-
tad académica— debe mantener su función de tutela y fuente exclu-
siva de validez jurídica de la actividad y la titulación universitaria.
˜ Tercero, la evaluación y acreditación y el control estatal, de los que
esté dotado un sistema nacional de educación superior, deben es-

23
 tar diferenciados, ser independientes y cada uno debe retroalimen-
tarse con la información que el otro provee.
˜ Cuarto, la evaluación y la acreditación refuerzan el control esta-
tal como clave de las articulaciones entre países que surgen de las
demandas de validez internacional de las titulaciones, la integra-
ción regional y la cooperación bilateral y multilateral.
˜ Quinto, la evaluación y la acreditación estimulan el cosmopolitismo
de las comunidades disciplinares y facilitan los acuerdos sobre la
calidad como rasgo universal de la enseñanza, con lo cual se faci-
lita el control sobre la mala práctica y las ofertas mercantiles.

6 ˜ La arena mundial de la educación superior

La ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Comercio y Servicios

(GATS) de la Organización Mundial del Comercio (WTO) que debía
finalizar en 1994, sufrió una postergación por desacuerdo entre los
países alrededor de la cuestión agrícola. En enero de 1995 se reanudó
con la novedad de haber incorporado, a pedido de un grupo de países,
la educa ción superior como rubro del comercio internacional. Fue un
punto de inflexión porque puso en crisis, en el contexto de las acti-
vidades académicas, la tensión entre dos principios alternativos que
organizan la jurisdicción territorial de cada Estado sobre la inicia-
tiva privada: libertad de comercio con regulación estatal, por un lado,
y régimen de orden público, con autorización estatal de la actividad
particular con finalidad social o cultural, por el otro.
No sólo la educación superior sino también las ramas primaria y
secundaria de la enseñanza formal constituyen, en casi todos los paí-
ses sistemas en los que los establecimientos son oficiales o privados
pero, de acuerdo con este segundo supuesto, son reconocidos e ins-
peccionados por la administración estatal que aprueba contenidos
comunes para todos.
Al comercio con la educación superior se agrega, por supuesto, el
comercio con los servicios de las profesiones cuyo ejercicio se encuen-
tra regulado por los estados en base a una titulación que se obtiene a

24
partir de la graduación universitaria. La UNESCO fue el ámbito en el
que se gestionaron los tratados regionales que pautaron el reconoci-
miento recíproco de los títulos profesionales entre países.
Entre las seis convenciones regionales de la UNESCO sobre titu-
laciones figura la convención latinoamericana celebrada en México
en 1974 (Convenio Regional de Convalidación de Estudios, Títulos y
Diplomas de Educación Superior en América Latina y el Caribe) y la
más reciente es la europea que fue celebrada en Lisboa en 1997. Ésta
es la más avanzada puesto que establece que los países deben otorgar
el reconocimiento si no se muestran diferencias sustanciales entre
los títulos. Sin embargo, sabemos que Europa es un continente rea-
cio a la libre circulación de profesionales de otras regiones pues se
defiende ante la presión migratoria que se orienta hacia su mercado.
Es un dato destacable que, debido a la época de su celebración, nin-
guna de las convenciones contempla en sus cláusulas la evaluación y
la acreditación de universidades o programas académicos como parte
de los criterios o de los procedimientos con que los países se conce-
den la revalidación.
La UNESCO fue también, en 1998 y con motivo de la Conferencia
Mundial de Educación Superior celebrada en París, una suerte de
caja de resonancia de la desconfianza con la que la comunidad acadé-
mica internacional recibió la decisión del GATS. En esa oportunidad,
se acuñó el principio de que la educación superior es un bien público
como una clara respuesta a la eventualidad de que se convirtiera, en
efecto, en un servicio comercial transnacional.
Con el patrocinio de la OCDE, la UNESCO reunió, en 2002, a un
conjunto de expertos, líderes académicos y responsables políticos
de muchos países y de todas las regiones en un Primer Foro Global
sobre Aseguramiento de la calidad, Acreditación y Reconocimiento
de calificaciones Internacionales en Educación Superior. La consigna
del encuentro fue «construir puentes entre educación y comercio» y
estudiar si era factible que instrumentos de la UNESCO, como las Con-
venciones Regionales sobre Títulos y la declaración de la Conferen-
cia Mundial de 1998, servían de «estándares internacionales» para
satisfacer el artículo 6.4 del GATS, que plantea la necesidad de asegu-

25
rar la calidad de los servicios universitarios que se exporten e impor-
ten. En ese marco, se ensayó la polémica fórmula de que la educación
superior debía ser considerada un bien público global.
Al año siguiente, en la reunión denominada París + 5, tras la incor-
poración de los Estados Unidos a la UNESCO, la cuestión sobre la
orientación de la organización respecto del carácter comercial de la
educación superior fue controvertida e, incluso, dificultó el consenso
en las conclusiones.
Pero, numerosos países africanos —por ejemplo, Kenia— padecen
el asedio de la oferta transnacional, sufren la incapacidad institucio-
nal para controlarla y sufren fuertes disputas por el mercado en detri-
mento de las universidades locales. La asistencia externa del sector
especializado en evaluación y acreditación es, en la situación afri-
cana, ambivalente porque atiende el problema de una cierta certifi-
cación de la calidad sobre las ofertas transnacionales pero, al mismo
tiempo, podría acentuar la dependencia al suministro transnacional
y retrasar el progreso de la propia capacidad nacional.
Si seguimos esta controversia, puede elucidarse la diferencia con-
creta entre la filosofía del bien público global y el bien público sin adi-
tamentos. Las universidades no son sólo proveedores de enseñanza
y diplomas, son también ámbitos de investigación, lugares en donde
se puede cultivar la identidad y comprender el contexto de las socie-
dades a las que pertenecen.
Como en cualquier otro continente, el desarrollo de la educación
superior en África consiste en construir buenas universidades con
enseñanza e investigación, alta reflexión y soluciones culturales pro-
pias antes que en recibir programas de formación profesional exóge-
nos, aunque tuvieran calidad acreditada.
Ciertamente, las nuevas ofertas interpelan a las formas clásicas de
reconocimiento y control de los países latinoamericanos y europeos,
entre otros. Pero, no es menos cierto que los países de América del
Norte, familiarizados con la acreditación desde hace mucho tiempo,
defenderán su mercado y su cultura con la misma lógica con la que
aplican a cualquier otro rubro del intercambio. La garantía pública
de calidad sobre los títulos universitarios es, hasta el presente, un

26
deber y una atribución de cada Estado o de las respectivas sociedades
nacionales. La internacionalización, en sus tantas facetas, nos obliga
a ampliar una definición, en especial, a raíz de la enseñanza superior
a distancia por e-learning y las universidades con campus estableci-
dos en terceros países.
Con respecto a la tercera modalidad más usual de la educación supe-
rior transnacional, esto es, la ofrecida por suministradores con fines de
lucro, debemos ser más cautelosos. Por un lado, si consideramos que
existe y tiene un potencial considerable de penetración en diversos
mercados, conviene acondicionar los mecanismos nacionales de garan-
tía pública de calidad y combinarlos cooperativamente con la máxima
cobertura posible, empezando por las regiones con procesos de inte-
gración presentes o futuros y los conjuntos de países con afinidades
culturales e históricas o vinculados por preferencias comerciales.
En ese sentido, UNESCO y OCDE culminaron, en 2005, los dos Foros
Globales con un proyecto del grupo de expertos intitulado «Linea-
mientos para garantizar la calidad de las ofertas de educación superior
transnacionales». Es meritorio el esfuerzo por elucidar la incertidum-
bre que caracteriza la posible evolución de relaciones internaciona-
les tan dinámicas y fuerzas globales, con frecuencia, tan impetuosas.
Allí se emiten recomendaciones para los gobiernos, las instituciones
de educación superior y las entidades de aseguramiento de la calidad,
estudiantiles y profesionales. Se separa con claridad a los suministra-
dores con fines de lucro de las otras variantes de educación superior
transnacional. A su vez, se jerarquiza a la cooperación internacional y
se identifica como prioridad en su agenda a las corrientes espontáneas
y programadas de movilidad internacional de estudiantes, docentes,
investigadores y profesionales con sus problemas y potencialidades.

7 ˜ Expectativas y advertencias para el futuro

Sin embargo, tal vez sea conveniente que, en la redacción definitiva, los
autores de los Lineamientos de OCDE-UNESCO se esmeren en puntuali-
zar una serie de aspectos que no deberían dejar lugar a la ambigüedad:

27
1 ˜ La garantía de calidad sobre la educación superior, sus calificacio-
nes y titulaciones en la presente fase de la internacionalización de-
be ser pública. Debería aclararse que será pública en el sentido de
su publicidad, desde luego, pero también porque su fuente se en-
cuentra legitimada por los respectivos Estados de los países emiso-
res y receptores, según el derecho público interno y el derecho pú-
blico internacional.
2 ˜ El carácter autónomo con el que cada pueblo y su Estado respectivo,
tienen que resolver sus necesidades de educación superior. El dere-
cho de todas las naciones a contar con universidades arraigadas en la
propia cultura y manejadas por comunidades académicas nacionales
para garantizar la plena disposición del conocimiento avanzado en
todas las áreas y abrir la posibilidad de que sea aplicada a la realidad
propia y que contribuya al mejoramiento de la humanidad.
3 ˜ La naturaleza voluntaria y mutual de la cooperación internacio-
nal tanto para el desarrollo como para la excelencia de la educación
superior. El deber moral de todas las naciones del mundo de abrir,
en la medida de sus posibilidades, canales de comunicación por los
que circule la vocación cosmopolita de las comunidades académi-
cas, cultivar afinidades culturales, promover la complementariedad
a través de los bloques de integración, otorgar y recibir apoyo y so-
lidaridad para establecer o acrecentar la capacidad nacional.
4 ˜ Los créditos de los estudiantes en programas de movilidad o en los
trayectos voluntarios entre instituciones de diversos países es un
dispositivo válido y eficaz para establecer lazos académicos. Sirve
a los beneficiarios pero, más aún, abre a través de ellos un diálogo
colectivo e institucional con otros contextos y permite el progreso
curricular. No afectan, en principio, a los estilos nacionales e indi-
viduales de las instituciones y grupos académicos, siempre que se
los fomente con simetría y pluralismo.

Las precisiones anteriores serán fundamentales si se tiene pre-

sente el efecto de las fuerzas mercantiles globales (una facturación
estimada en 40.000 millones de dólares por año), su amenaza contra

28
la naturaleza desinteresada del conocimiento avanzado, el carácter
ambiguo de las técnicas de evaluación y acreditación, como también
su eventual utilización como estrategia de certificación privatizada
de la calidad académica.
La ambivalencia se traduce en una contradicción entre algunos
organismos internacionales de financiamiento que fomentan agen-
cias de acreditación para dar vía libre a las exportaciones lucrativas
hacia regiones subdesarrolladas mientras que los estados intentan
defender sus mercados y áreas culturales y emplean la evaluación y
acreditación para modernizarse, integrarse en regiones, captar y brin-
dar cooperación externa y vincularse con los circuitos mundiales de
instituciones, disciplinas, profesiones o modalidades pedagógicas.
Los estados de regiones más desarrolladas, por su parte, desplie-
gan intensas acciones de reforma e integración de sus espacios con-
tinentales y, al mismo tiempo, se defienden de las demás potencias y
buscan influencias y rutas de acceso hacia terceras regiones no sólo
a través de la evaluación y la acreditación sino también, por ejemplo,
por medio de la expansión de los dispositivos de créditos académicos
y de la movilidad docente y estudiantil.
Como se advierte, cabe abrir una expectativa cautelosa acerca de
que las acciones del sistema internacional habrán de neutralizar el
intento de alterar la naturaleza de la actividad académica y educativa
en general, restablecer y crear mayores garantías públicas de calidad
con la cobertura y legalidad necesaria para proteger a los estudian-
tes, habilitar el desarrollo autónomo de los países, favorecer la inte-
gración de las regiones y crear relaciones equilibradas de movilidad y
colaboración académica a escala global.
Si deseamos que el derecho público internacional avance en nues-
tra región gestionemos una mayor cooperación técnica y académica
y que las comunidades disciplinares establezcan contactos horizon-
tales sistemáticos. La integración regional no podrá ser orientada por
los especialistas o las agencias de evaluación y acreditación, sino por
las políticas cooperativas de los gobiernos a través de los ministerios
de educación y de las universidades autónomas cuya convergencia

29
requiere del aporte de los informes sobre la calidad como marcos de
referencia irreemplazables.
Coincidimos, por lo tanto, con los Lineamientos de UNESCO-OCDE,
cuando proponen que los gobiernos desarrollen y actualicen las Con-
venciones regionales UNESCO sobre reconocimiento de las titulacio-
nes. Esa función debería apoyarse en los mecanismos de evaluación
y acreditación con los que ahora cuenta una buena cantidad de paí-
ses para asegurar que el control formal —que permite la validez inter-
nacional de los títulos profesionales— se enriquezca y agilite con los
juicios de los pares académicos convocados por las agencias. Debería
apoyarse aún más si los Estados profundizan el rumbo promisorio
abierto por el MEXA-MERCOSUR + Bolivia y Chile, multiplican la eva-
luación y acreditación nacional y —a través de la confianza recíproca
y la movilidad de los pares, docentes y estudiantes— las convierten
en dictámenes de acreditación con vigencia regional.
Pero, el MEXA es aún un proyecto experimental y el MERCOSUR,
un embrión de integración regional. La conciencia de que Sudamé-
rica entera debe confluir en un bloque de integración entre todos los
países, para protagonizar un mundo multipolar equilibrado, marca
el gran desafío. En educación superior, los países del MERCOSUR +
Bolivia y Chile tenemos en nuestras manos la oportunidad de mos-
trar que una acreditación experimental se puede extender a más pro-
gramas, disciplinas y países si se generaliza hasta convertirla en una
política de integración con amplia cobertura en toda Latinoamérica.
Así lo haremos si multiplicamos los lazos entre los estados, si nues-
tras universidades, comunidades académicas y estudiantes cuentan
con programas de movilidad regionales, si las agencias de evalua-
ción y acreditación y los pares académicos cooperan entre sí e inter-
cambian conocimientos, innovaciones y experiencias. De este modo,
podrán avanzar la política y el derecho público internacional en la
región y, con ellos, se harán realidad los sueños de unión, ilustración,
progreso y libertad.

30
 capítulo ii
El mecanismo experimental
de acreditación del MERCOSUR
+ Bolivia y Chile (MEXA)
.............
La evaluación y acreditación de la educación
superior como herramienta de cooperación
horizontal para el desarrollo y la integración
internacional en bloques regionales

1 ˜ Propósito

Este capítulo brinda información y comentarios sobre el Mecanismo

Experimental de Acreditación de Carreras de Grado del MERCOSUR
Educativo (MEXA). En primer término, expone en qué consiste, cómo
fue su desarrollo y cuáles fueron sus logros.
En segundo término, realiza reflexiones acerca de testimonios y
opiniones sobre ciertos detalles significativos de su proceso de cons-
trucción en el grupo internacional: 1) la libre movilidad de profesio-
nales como motivación inicial, 2) la creación de Agencias Naciona-
les de Acreditación como tarea coincidente, 3) la compatibilidad de
los diferentes objetivos nacionales con respecto a la actividad regio-
nal, 4) la construcción de un concepto regional de calidad en varias
disciplinas académicas y profesionales, 5) el modo de organizar la
participación de las instituciones en el proceso de acreditación, 6) el
método de trabajo de los comités de pares y 7) la coordinación entre
las acreditaciones nacionales y regionales de las mismas carreras.
Por último, como tercer elemento, propone ciertas sugerencias y con-
clusiones provisorias en torno a la prosecución del MEXA-MERCOSUR +
Bolivia y Chile y a la evaluación y acreditación en América Latina.

31
 2 ˜ Descripción

El Tratado de Asunción de 1991, suscripto por Argentina, Brasil, Para-

guay y Uruguay, funda el Mercado Común del Sur, un acuerdo para
la integración económica entre los cuatro países. En 1996, mediante
un protocolo adicional, Chile adhiere como «asociado» al igual que
Bolivia en 1998, Perú, en 2003 y Venezuela, en 2004.
La educación figuró, desde el principio, como uno de los temas «no
económicos» de la agenda del grupo internacional. La RME (Reunión
de Ministros de Educación) de los cuatro miembros también fue inau-
gurada en 1991. Los cuatro miembros más Bolivia y Chile integran el
MERCOSUR Educativo con igualdad de derechos y responsabilidades.
Varias CRC (Comisiones Regionales Coordinadoras) definen las polí-
ticas del grupo y aconsejan a los ministros en un área determinada.
Asimismo, la Educación Básica o las Tecnologías y la Educación Supe-
rior cuentan con sus propias CRC.
En 1998, el MERCOSUR Educativo, a través de la XIV Reunión de
Ministros de Educación realizada en Buenos Aires, suscribe un Memo-
rando de Entendimiento en el que se programa la realización de un
Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado Uni-
versitario (MEXA) que empezaría con tres carreras: Agronomía, Inge-
niería y Medicina.
Con ese objetivo se constituyeron sendas CCE (Comisiones Consul-
tivas de Ex-pertos) integradas por un trío de expertos de alto nivel de
los seis países para cada una de las disciplinas. Uno de los tres exper-
tos representa a las asociaciones profesionales mientras que los otros
dos provienen de las universidades públicas y privadas. A su vez, un
grupo de trabajo constituido por especialistas en Evaluación y Acre-
ditación Universitaria tomaba a su cargo la función de homogeneizar
los estudios de las comisiones consultivas. Entre ambos debían redac-
tar y elaborar las normas de calidad que servirían como referencia
para la evaluación en el MEXA.
Por otra parte, la RANA (Reunión de Agencias Nacionales de Acre-
ditación) fue concebida como una instancia regional en la que conver-

32
gían las oficinas montadas por cada país para la ejecución de la fun-
ción técnica de evaluación y acreditación universitaria. Al comienzo,
tres de los seis países carecían de una agencia nacional organizada.
En el año 2000, las Comisiones Consultivas ya habían redactado
documentación preliminar sobre normas de calidad MERCOSUR. La
necesidad de explorar el terreno y de validar la legibilidad de las
normas por parte de las instituciones y comunidades universitarias
demandaron la realización de un conveniente testeo preliminar. Fue
un trabajo de campo en universidades de los seis países en el que se
ensayó la viabilidad del procedimiento, aún sin la participación de
Agencias Nacionales de Acreditación.
En 2001, los informes del testeo preliminar y la participación progre-
siva de Agencias Nacionales de Acreditación permitieron una transfe-
rencia de las normas de calidad construidas por los expertos en las co-
misiones consultivas en las instancias encargadas de su aplicación. La
comisión coordinadora regional de educación superior (CRC) dispuso
un formato común a todas las especialidades académicas de manera
que las tres quedaron expresadas en un documento titulado «Dimen-
siones, componentes, criterios e indicadores». A su vez, se aprobaron
formularios para volcar información y manuales para autoevaluación
de las instituciones y para la labor de los pares externos.
La fase preparatoria incluyó un conjunto de acuerdos para realizar
recomendaciones operativas sobre el orden y la sincronización del
trabajo de campo en los seis países hasta que se llegó a la Convoca-
toria formal al MEXA por parte de la Reunión de Ministros de Educa-
ción del 14 de junio de 2002 en Buenos Aires, oportunidad en la que
se introdujeron modificaciones al Memorando de Entendimiento y
se aprobó toda la documentación técnica necesaria. Quedó claro que,
mientras durara la fase experimental, la acreditación no surtiría efec-
tos sobre el desempeño profesional de los graduados aunque si ten-
dría valor académico para ellos y, desde luego, para las instituciones.
Tres países contaban con agencias nacionales: Brasil (Conselho
Nacional de Credenciamiento, 1970), Argentina (Comisión Nacional
de Evaluación y Acreditación Universitaria, 1996) y Chile (Comisión

33
Nacional de Acreditación de Pregrado). En 2003 Paraguay creó la Agen-
cia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior
(ANEAES) y Bolivia dictó la Ley N º 3009 el 24 de marzo de 2005 que
aprobaba la creación del Consejo Nacional de Acreditación de la Edu-
cación Superior (CONAES). Los países que carecían de una organiza-
ción específica podían recurrir, en forma interina, a comisiones ad-hoc
creadas por su Ministerio de Educación o vincularse, por convenio,
con la agencia de un país miembro que cooperara en la operación.
La estrategia a implementar incluía una secuencia entre las tres
carreras de suerte que el esfuerzo se dedicaba, en primer término, a la
acreditación de Agronomía luego, a la de Ingeniería —con cinco espe-
cialidades— y, finalmente, a la de Medicina. Un cronograma tentativo
preveía que las actividades debían culminar en el primer semestre del
2004. El personal académico seleccionado debía ser entrenado en el
dominio de las normas MERCOSUR a través de talleres formativos de
carácter nacional —a cargo de cada agencia— e internacional —reali-
zados por el grupo.
El Taller de Formación de Pares de Agronomía tuvo lugar en Curi-
tiba (Brasil) en septiembre de 2003. Participaron sesenta especialistas
de los seis países.
Las carreras seleccionadas para participar del Mecanismo fueron
veinte: cinco de Argentina, cinco de Bolivia, tres de Brasil, cinco de
Chile, una de Paraguay y otra de Uruguay.
Según los resultados hechos públicos más adelante acreditaron las
carreras de Agronomía pertenecientes a diecisiete instituciones.
En este proceso de acreditación dos carreras resultaron ser posterga-
das del dictamen por un año y, luego de transcurrido ese plazo, fueron
acreditadas. Una de las carreras presentadas resultó «no acreditada».
El Taller de Formación de Pares de Ingeniería tuvo lugar en Asun-
ción (Paraguay) en septiembre de 2004. Participaron cincuenta y ocho
especialistas de los seis países.
Las carreras participantes seleccionadas para participar del Meca-
nismo fueron 26: seis de Argentina, siete de Bolivia, tres de Brasil,
cuatro de Chile, tres de Paraguay y tres de Uruguay.

34
 Las evaluaciones externas ya fueron realizadas. Los resultados se
encuentran en proceso de elaboración final.
El Taller de Formación de Pares de Medicina tuvo lugar en Buenos
Aires (Argentina) en agosto de 2005. Participaron sesenta especialis-
tas de los seis países.
Las carreras seleccionadas para participar del Mecanismo fueron
17: tres de Argentina, seis de Bolivia, tres de Brasil, dos de Chile, dos
de Paraguay y uno de Uruguay.
Las evaluaciones externas ya se han realizado y los dictámenes se
encuentran en proceso de elaboración.
El MEXA se perfila, por lo tanto, como el programa más avanzado
entre todos los que se iniciaron en el marco del capítulo sobre la edu-
cación superior del Memorándum de Entendimiento del MERCOSUR
Educativo y es el único que consiguió crear una nueva función de
carácter regional en el panorama de los seis sistemas nacionales de
educación superior.
El conocimiento mutuo entre las comunidades académicas nacio-
nales de las tres disciplinas, la capacitación de personal experto de
alto nivel, la creación y consolidación cooperativa de varias agencias
nacionales de evaluación y acreditación y un sello de calidad acadé-
mica administrado con estricto apego a normas construidas en la pro-
pia región, según procedimientos y prácticas con aceptación inter-
nacional, son un saldo cultural positivo que permite aumentar las
expectativas de ampliación y de profundización de los procesos de
cooperación horizontal e integración en América Latina.

3 ˜ Comentarios

I ˜ La cuestión de la libre movilidad de profesionales entre los paí-

ses del área de integración fue un motivo fundamental para la ges-
tación del MEXA-MERCOSUR.
Los directivos de asociaciones profesionales de nivel nacional y sus
redes o asociaciones regionales imaginaron que una acreditación

35
 por parte del grupo internacional iba a facilitar el reconocimiento
de los títulos de los países participantes. En la región los diplomas
académicos reconocidos por el Estado implican la habilitación para
el ejercicio de las profesiones respectivas. La obtención del recono-
cimiento estatal en otro país es un trámite administrativo o acadé-
mico arduo e inseguro.
Por otra parte, el Convenio Regional de Convalidación de Estudios,
Títulos y Diplomas de Educación Superior en América Latina y
el Caribe de UNESCO de 1973 es la regulación jurídica multilateral
vigente. Pero, debe aclararse que no es efectiva para garantizar la
fluidez de la circulación. La adopción de una buena cantidad de
países latinoamericanos de la acreditación de los programas acadé-
micos —estrategia que supone una validación colectiva de cuantos
diplomas expida una casa de estudios en una disciplina durante su
período de vigencia— ha generado una novedad importante en el
terreno de la organización de los sistemas académicos que despierta
expectativas de ampliación del valor territorial de las titulaciones
en los grupos interesados.
Por lo tanto, un asunto que sería privativo del área de intercam-
bio de servicios en el grupo internacional —y que actualmente es
considerado por el MERCOSUR— encuentra que el área educacio-
nal podría resolver las trabas no arancelarias que obstaculizan la
circulación a través de las fronteras.
La realidad actual, próxima a la culminación del mecanismo expe-
rimental, exige un pronóstico más cauteloso. La pequeña lista de
logros alcanzados y el tiempo invertido evidencian que la cons-
trucción de una confianza recíproca entre los países mediante la
lógica académica es mucho más trabajosa de lo que se suponía.
En cambio, desde la perspectiva universitaria, la experiencia es
muy auspiciosa porque la acreditación regional de carreras es, por
cierto, un ejercicio intenso de cooperación internacional cuyos
efectos podrían traducirse en múltiples beneficios para el desa-
rrollo de los países más rezagados, tales como la gestación de una
corriente constante de cooperación científico-profesional que es
un potente factor de integración cultural de importancia econó-

36
 mica indirecta y la apertura mancomunada de enlaces más simé-
tricos con otras regiones y países, en particular, los que se encuen-
tran a la vanguardia del conocimiento avanzado.

II ˜ La cuestión de la creación de las Agencias Nacionales de Acre-

ditación fue discutida, desde el comienzo, por el MERCOSUR-Edu-
cativo ya que se pensó en constituir una agencia internacional. El
contexto de baja institucionalización que, hasta el presente, carac-
teriza al MERCOSUR hizo poco aconsejable persistir en esa línea
de acción. Además, el aporte que la evaluación y la acreditación
podían hacer a la mejor organización de la educación superior de
nuestros países debía describir una ruta que las tome como punto
de partida porque era un tanto ilusorio esperar que la cooperación
internacional fuera, por sí sola, un vector de modernización efec-
tiva de los sistemas nacionales. Al menos eso indicaba la experien-
cia en los países de mayor porte. En los países más pequeños, la
presencia de un factor externo podía ayudar, hasta cierto punto,
a la introducción de instituciones y prácticas nuevas. Por eso, el
acuerdo alcanzado en el Memorando de Entendimiento hizo posi-
ble el lanzamiento de la iniciativa y reconoció que las evaluacio-
nes y los juicios que las culminan deberían ser administradas por
Agencias Nacionales de Acreditación (ANA) que cada país se com-
prometía a constituir para realizar dicha tarea en cada territorio
por cuenta del grupo internacional. Esa resolución concilió los
objetivos de la actividad internacional, por un lado, con las necesi-
dades y con las aspiraciones del desarrollo institucional endógeno
de cada país, por otro.
Ese elenco de instituciones creadas o a crearse en el conjunto de
los países para cumplir el doble cometido nacional/internacional es
polivalente, al estilo de las instituciones que, en simultáneo, se con-
ciben y se ponen en funcionamiento en Europa. Cabe resaltar la
diferencia con las originales agencias de acreditación de programas
académicos en EUA que fueron fundadas y actúan bajo el patroci-
nio de las asociaciones nacionales de organismos profesionales de
una especialidad determinada, a la que se dedican con exclusivi-

37
 dad. De manera tal que ejercen una articulación natural entre la
esfera académica y la esfera profesional de cada disciplina ya que
fueron creadas para eso. Aunque vistas transversalmente, las agen-
cias que evalúan programas académicos en EUA parecen similares,
las reglas, métodos y cultura orgánica que caracteriza a cada una
son peculiares y las diferencian entre sí.
En el contexto latinoamericano el Estado es responsable del valor
de los títulos y, en los casos de las profesiones que comprometen el
interés público, la crisis de credibilidad sobre los diplomas —frente
al crecimiento acelerado del número de instituciones, sedes acadé-
micas, programas y alumnos— requiere una intervención estatal de
nuevo tipo.
Si la evaluación y la acreditación fueran una respuesta, su impor-
tación a nuestros países implicaría una transición del carácter pri-
vado/corporativo de las agencias norteamericanas hacia el carác-
ter público/estatal de las agencias sudamericanas. Por añadidura,
el cambio de contexto supone que crear tantas agencias como pro-
fesiones existan tiene altos costos y muchas dificultades, mientras
que instaurar una agencia para todas las profesiones/disciplinas
que lo requieran es más conveniente pero implica un serio desafío
técnico y político. Si bien razones de economía operativa aconsejan
la nada fácil tarea de establecer métodos, reglas y una cultura orgá-
nica adaptable a varias comunidades académicas; debemos reco-
nocer que estas entidades polivalentes deben suscitar confianza en
las diversas comunidades académicas y en las múltiples corpora-
ciones pues evalúan sus programas e influyen en su configuración
respectivamente. Más aún, la evaluación y la acreditación de carre-
ras no sólo afecta la composición y la formación de los gremios
profesionales sino que también sustituye a sus entidades represen-
tativas en Sudamérica pues sus similares lo cumplen, en el sistema
norteamericano, a través de las agencias especializadas.
El caso mexicano, como una especie de transición, permite com-
pletar esta taxonomía y entender sus implicancias. La libre circula-
ción de profesionales estuvo en el horizonte de las autoridades de
Canadá, EUA y México cuando impulsaron las negociaciones de su

38
 tratado de integración: el TLCAN. En ese tiempo, principio de los
años 90, México experimentaba un crecimiento explosivo de su
sistema universitario impulsado por el efecto de las garantías cons-
titucionales sobre la autonomía de las instituciones y los derechos
de los particulares a crearlas. La consiguiente devaluación de los
diplomas fue un acicate para que, en ese país, se concluyera que la
integración con sus vecinos mostraba la oportunidad y la necesi-
dad de adoptar la evaluación y la acreditación como un mecanismo
nacional de garantía pública de calidad que permitiera equiparar
los intercambios dentro del bloque. Por eso el gobierno impulsó la
creación de agencias y, tal vez, para sintonizar la misma onda que
sus socios, dispuso que éstas se constituyeran como fundaciones
privadas y que sean tantas como especialidades académicas qui-
sieran acreditarse. Transcurridos algunos años, la expansión de
la acreditación de carreras en México no fue tan importante como
se esperaba pero la integración en el bloque del TLCAN es todavía
menor si se la mide en función del reconocimiento que los cin-
cuenta Estados de la Unión realizan de los títulos mexicanos.
En el MERCOSUR-Educativo, Brasil es el país que, por su enverga-
dura y potencial, permite establecer un paralelo con los EUA en el
TLCAN. En ese sentido la repercusión interna del mecanismo den-
tro de la región es asimétrica. Mientras que en los países pequeños
recibe una gran atención y despierta expectativas amplias, en el
país más grande del grupo es poco divulgado y apenas lo conocen
el área gubernamental y las instituciones participantes. En los paí-
ses pequeños es una estrategia troncal de control, organización
e inserción regional mientras que en el país más grande es una
actividad periférica respecto de la política educacional y es con-
cebido, tal vez, como una herramienta de regulación de los flujos
académicos y profesionales de los vecinos hacia su propio mer-
cado de trabajo.

III ˜ La cuestión de la diversidad de objetivos nacionales en los proce-

sos de acreditación regionales —si se proponen, por ejemplo, el de-

39
 sarrollo de condiciones de calidad, el aseguramiento de la calidad o
el mejoramiento de la calidad— ejerce una tensión sobre el MEXA.
La historia académica y profesional de cada uno de los países, la
heterogeneidad interna de sus ofertas universitarias, la crisis de
algunas de las tradicionales universidades públicas y la impoten-
cia estatal para regular con eficacia los nuevos prestadores priva-
dos nacionales configuran un panorama dual en el que la acredita-
ción es concebida como una respuesta a problemas diferentes.
En ciertos contextos, la evaluación y acreditación es vista como un
respaldo para aumentar el estatus de la institución, el programa o
el título y para facilitar nuevos vínculos con recursos académicos o
científicos calificados o de excelencia. En otros casos, la acreditación
se necesita para instaurar o restaurar un ausente mecanismo nacio-
nal de garantía pública de la calidad y, en algunos países, la acredita-
ción ofrece una oportunidad para tomar conciencia de la necesidad
de terminar con las diferencias en el grado de desarrollo.
Hay gobiernos para los cuales la acreditación MERCOSUR es, ante
todo, un suplemento de legitimidad para desarrollar, poner en
régimen y controlar su sistema de educación superior y para otros
gobiernos es más bien una estrategia de articulación internacional
dentro y fuera del bloque de integración.
Algunos detalles del Memorando de Entendimiento son revelado-
res al respecto. La acreditación MERCOSUR rige cinco años a partir
del pronunciamiento de la agencia de evaluación pero sólo com-
prende los diplomas de los alumnos que se inscriban a partir del
año del otorgamiento y realicen todo su trayecto académico bajo
condiciones de calidad comprobadas. A su vez, las condiciones y
los requisitos exigidos deben ser verificados por los pares acadé-
micos en el momento de la visita y se admite un proceso de mejo-
ra sólo si se reúne la «mayoría de los criterios esenciales» en sub-
sidio de los rasgos ausentes. En ese supuesto, el programa debería
ser suspendido por un año hasta exhibir, en una nueva evaluación,
que la marcha de sus planes le ha permitido alcanzar los estánda-
res previstos.

40
 Aunque la aplicación del dispositivo puede estimular y guiar a las
comunidades académicas rezagadas, carece de versatilidad porque
no interactúa con sus planes de desarrollo.
A modo de ejemplo contrastante vemos que, en Argentina, las acre-
ditaciones de la CONEAU otorgan una acreditación parcial por tres
años a programas que, a pesar de no reunir los estándares exigidos
en el momento de la evaluación, tienen iniciados procesos de desa-
rrollo que a juicio de los pares permitirán completarlos en un pla-
zo razonable. Por su parte, los programas que demuestran un ple-
no cumplimiento de las reglas de calidad reciben una acreditación
plena por seis años.

IV ˜ La cuestión de los criterios de calidad dio lugar a una experiencia

muy interesante. Al principio las Comisiones Consultivas de las tres
disciplinas trabajaron sobre la base de la adaptación de modelos co-
nocidos de normas de calidad y procedimientos de acreditación.
Como adelantamos más arriba, la principal fuente de inspiración
son las agencias norteamericanas. Por consiguiente, los dictáme-
nes de los expertos de los seis países tomaron como referencia
documentos con estándares y procedimientos de aplicación cuya
lógica interna y cuya repercusión sobre la función de las Agencias
Nacionales de Acreditación era dispar.
Al mismo tiempo ofrecieron el conocimiento arraigado de la histo-
ria y el cuadro de situación de las disciplinas en sus países respec-
tivos e hicieron las traducciones terminológicas indispensables
para llegar a acuerdos de máxima eficacia comunicativa (emplea-
ron, en forma indistinta, los dos idiomas del grupo tal como está
convenido en el MERCOSUR).
Una vez puestos a prueba en el testeo previo de 2001 y, cuando las
Agencias Nacionales de Acreditación fueron convocadas para di-
señar la implementación del Mecanismo, los informes de las Co-
misiones Consultivas fueron revisados por la Comisión Regional
Coordinadora.
En su reunión de Porto Alegre de 2002, el MERCOSUR-Educativo
resolvió ordenar a las Comisiones Consultivas que reformularan

41
 sus informes, sobre la base de la experiencia adquirida en el ensayo
de campo y tomando en cuenta una serie de indicaciones sobre la
organización de sus contenidos, el mínimo empleo de indicadores
cuantitativos y la adaptación a una guía de autoevaluación y a una
guía de pares común a las tres especialidades académicas.
De esa manera, el MEXA, en el marco de los acuerdos generales toma-
dos en el Memorando de Entendimiento, fue dotado de otros ins-
trumentos de evaluación aprobados en la Reunión de Fortaleza de
2003 que comprendían: a) normas de calidad redactadas conforme
a un plan de exposición normalizado que contenía cuatro aparta-
dos, a saber: Dimensiones, Criterios, Componentes e Indicadores;
b) un formulario institucional para volcar la información sobre
la universidad a la que pertenece el programa y una guía de auto
evaluación para volcar toda la información y las opiniones sobre el
desempeño y la realidad de la carrera; y c) una guía de evaluación
por pares que instruye el modo de organización del trabajo de los
paneles de expertos, incluida la visita y la elaboración del dictamen
sobre la acreditación.
Por su parte, las Agencias Nacionales de Acreditación pudieron lle-
var adelante las evaluaciones de las tres disciplinas con un bajo
costo de adaptación mutua y aumentaron así la viabilidad de todo
el proyecto. A su vez, las decisiones sustantivas sobre las exigen-
cias e ideales de calidad estuvieron determinadas por la esfera polí-
tica del grupo y, en una sana división de competencias, no involu-
craron a las agencias que asumen la responsabilidad de aplicarlas.
Esas normas de calidad fueron concebidas y expresadas con entera
libertad por representantes de las comunidades de especialistas de
los seis países. Son precisas pero, al mismo tiempo, amplias y neu-
trales respecto de opciones curriculares y pedagógicas que están en
las tradiciones particulares.
Al contrario de lo que ocurre en las acreditaciones nacionales
de la Argentina, por ejemplo, el concepto MERCOSUR de calidad
alcanza una definición satisfactoria sin necesidad de recurrir a la
homogenización de los contenidos básicos y las correspondientes
cargas horarias de los planes de estudios o de sus ciclos. Aunque

42
 puede elegirse una estrategia para uniformar los planes de estudio
por parte de la comunidad académica y las autoridades de los paí-
ses, ella no sería apropiada para una experiencia de acercamiento
e integración internacional. El MEXA demuestra, hasta el presente,
que dicha estrategia no es indispensable para garantizar juicios
coherentes sobre calidad de carreras que se caracterizan por tener
una pluralidad morfológica con justificación histórica.

V ˜ La cuestión de la libre concurrencia de las instituciones a la

acreditación regional fue un debate que puso de manifiesto el tra-
bajo de estilo nacional en el escenario regional.
En aquellos países en los que la acreditación es voluntaria y no
cuenta con un régimen legal específico, la tarea de las agencias
se orienta a facilitar la asistencia a la acreditación de institucio-
nes con carreras de distintas disciplinas conforme al interés que
se despierte en éstas. La oportunidad de realizar ejercicios eva-
luativos no es, entonces, determinada por la oferta manejada por
la agencia sino por la demanda de las universidades a título indi-
vidual. Por su parte, la agencia está disponible en cualquier mo-
mento para dar respuesta a quienes lo soliciten en cualquier zona,
disciplina o tipo de institución. Procede con flexibilidad, hace un
convenio particular, pide la información necesaria, convoca a los
pares, los instruye y organiza y, conforme al procedimiento, reali-
za la visita. Por lo tanto, los juicios evaluativos se obtienen, de es-
ta forma, caso por caso.
En cambio, en los países que cuentan con una legislación que
establece la acreditación de ciertas carreras, éstas suelen ser lla-
madas en forma concertada a cumplir con la evaluación. Aunque
las instituciones puedan optar entre una presentación adelantada
de carácter voluntario, no podrán eludir la fecha obligatoria que la
agenda establecerá por razones de organización. El proceso es, por
lo tanto, colectivo y alcanza una cobertura considerable de casos.
Los pares convocados son numerosos y constituyen una moviliza-
ción académica de cierta envergadura en la medida en que las visi-
tas se realizan en simultáneo. La capacidad operativa de la agencia

43
 se concentra en una o en unas pocas disciplinas hasta que publica
las evaluaciones correspondientes y, luego, queda libre para otros
emprendimientos. Una pauta de ese estilo permite la programa-
ción de la actividad de evaluación de carácter permanente.
Una de las alternativas consideradas por el grupo, durante el extenso
período preparatorio, fue lanzar la convocatoria a las tres carreras
en los seis países y acudir allí, donde se generara la demanda.
La ventaja de este enfoque es la libertad con la que todos los inte-
resados podrían participar de la experiencia. Pero, el riesgo estaba
en la posibilidad de que el efecto fuera desparejo entre disciplinas
o países y que las propias instituciones de toda la región sintieran
la presión y, al mismo tiempo, la tentación de obtener el nuevo
sello de calidad, sin considerar aprestamiento alguno.
Otra alternativa consistió en organizar una secuencia entre las tres
disciplinas, asegurar una escala reducida de carreras para contro-
lar la calidad de los procesos, prever que universidades de todos
los países participaran de una manera equitativa y también que
pares de los seis países tuvieran oportunidad de desempeñarse en
la evaluación de carreras en los países vecinos.
La ventaja de esta alternativa es que la relación de las Agencias
Nacionales de Acreditación con la comunidad académica interna-
cional de una disciplina será priorizada hasta que se publique la
evaluación de esas carreras en los seis países. Luego, podrían capi-
talizarse la experiencia, hacerse las correcciones y volcarse hacia
la segunda y luego hacia la tercera de acuerdo con un cronograma.
Hubo inconvenientes que sortear: tuvieron que establecerse res-
tricciones al número de carrera por país, fijarse plazos estrictos
de inscripción, entrega de los informes y realización de las visitas
y dos de las comunidades disciplinares tuvieron que esperar su
turno. Estos fueron los inconvenientes que debieron sortearse.
Lo cierto es que el MEXA-MERCOSUR optó por la segunda alter-
nativa y los resultados fueron satisfactorios, aunque por razones
logísticas, de capacidad operativa y de retrasos derivados de la
realidad institucional de los países (cambios de gobierno o proce-

44
 sos de inestabilidad política), el cronograma tentativo adoptado al
principio fue dilatándose más de lo calculado.

VI ˜ La cuestión de los comités de pares y su modo de trabajo es cen-

tral porque es el eslabón del que depende la legitimidad de todo
el proceso de acreditación y en el cual se elabora no sólo un vere-
dicto sobre la calidad sino también el discurso que contendrá un
nuevo conocimiento educacional.
Los debates en el MERCOSUR Educativo abarcaron el papel de los
pares en diversos momentos.
El Memorando de Entendimiento dispuso que los pares fueran
seleccionados por cada Agencia Nacional de Acreditación entre
los mismos especialistas conforme a dos perfiles principales: aca-
démico y profesional. En la práctica el sesgo de la actividad se
orientó a un reclutamiento bajo y, por momentos, nulo de pares
con perfil profesional puro.
Al modo libre de organizar las evaluaciones le es inherente un tra-
bajo particular de las instituciones evaluadas y de los comités de
pares coordinados por el personal de la agencia.
En el modo organizado las convocatorias a acreditación obligan a
las instituciones y a los pares a concentrar sus actividades en un
período acotado. Las instituciones participan colectivamente en
un acontecimiento relevante para la disciplina y para cada una de
ellas. El elevado número de pares y su intensa movilización impli-
can el estrechamiento de relaciones interpersonales que, coordina-
das por el personal de la Agencia, arrojan como resultado un diag-
nóstico o, al menos, un cuadro de situación sobre la enseñanza de
la profesión en el país (o en la región).
Las autoevaluaciones y las evaluaciones externas con las que las
comunidades disciplinares aplican las normas e instrumentos de
cali-dad académica no son investigaciones formales de ciencia
social, pero aportan un conocimiento sobre la realidad educacio-
nal de gran importancia para los propios actores, para el público y,
por que no, para el sistema de decisión política.

45
 En ese sentido, las acreditaciones podrían asimilarse a mediciones
orientadas a establecer, de manera cuantitativa, si las carreras lle-
nan o no ciertos requisitos en una lista de chequeo, que incluye un
alto número de normas clasificadas en algunos ejes, o si podrían
encarar una decisión sobre la calidad académica de una carrera
mediante una aproximación cualitativa que interprete, con un
enfoque contextualizado y holístico, los datos sobre la realidad del
programa y las opiniones de su comunidad académica y los con-
traste no sólo con la retahíla de reglas exigibles, sino también con
perfiles o modelos ideales de carreras deseables que interrelacio-
nan todos esos requisitos a través de las partes coherentes que
constituyen la realidad vivida por una institución universitaria.
La conclusión acerca de la conformidad con los estándares así con-
siderados es un juicio de los pares, avalado por la Agencia, que no
sólo concede o deniega la acreditación sino que también establece
un nuevo punto de partida y un conocimiento válido porque pone
en común el sentido especializado de la comunidad académica y
lo proyecta sobre la realidad particular de un programa académico
determinado.
Cuando la operación se realiza sobre una cantidad de programas
en forma simultánea y con la participación de un buen número de
académicos avezados bajo la coordinación de una Agencia compe-
tente se abre la posibilidad de construir el conocimiento a través de
la comparación de casos, del cotejo de criterios de apreciación y a
través de la coordinación para la coherencia general de los juicios
particulares.
Ese monitoreo sobre la consistencia con la que equipos separados
de expertos aplican las mismas normas abstractas a realidades di-
versas es una herramienta que potencia los controles cruzados, los
aprendizajes recíprocos y da como resultado, creemos, una mayor
equidad y precisión de las resoluciones. Ese «plus» sólo puede al-
canzarse mediante lo que designamos modo organizado de llevar
adelante las acreditaciones a través de convocatorias colectivas.
En una experiencia internacional como MEXA-MERCOSUR la diver-
sidad es de rango mayor y los instrumentos para hacer homogéneo

46
 el currículo están descartados porque no sería viable ni aconseja-
ble un acuerdo al respecto entre diversos países. En consecuencia,
el rédito adicional del enfoque interpretativo se acentúa en propor-
ción al nivel y a la diversidad de experiencias, al número del per-
sonal de pares, a la intensidad y a la profundidad de las autoeva-
luaciones y al acierto con que los estándares de calidad fueron
construidos en representación de los ideales de buen desempeño y
de superación académica de esas mismas comunidades.
Ciertamente, el modo organizado entraña el riesgo de extender los
errores como manchas de aceite si alguna distorsión se filtrara en
el procedimiento. Pero la responsabilidad y profesionalidad con las
que se afronta la actividad pueden contrarrestarlo y la publicidad
amplia de todos sus pasos y resultados puede despertar la alarma,
si es necesario.

VII ˜ La cuestión de la duplicación de esfuerzos entre la acredita-

ción nacional y la regional ha sido un problema contemplado en
la programación de actividades del MEXA-MECOSUR. Por cierto, la
organización del MEXA se extendió por varios años hasta entrar
en el terreno. La estrategia de implementación en pequeña escala
y el tratamiento de las carreras una tras otra contribuyeron a pos-
poner los plazos. Al principio, la acreditación de carreras era una
novedad en la región. Sin embargo, la política educacional y la
legislación de diversos países la propiciaban desde los años 90 al
igual que las reformas nacionales financiadas con préstamos del
Banco Mundial.
Por lo tanto, la instauración nacional de la acreditación de carreras
y la experiencia regional se constituyeron en caminos paralelos
que amenazaron con exigir un doble esfuerzo de autoevaluación
en las instituciones y de evaluaciones externas por parte de las
agencias. A su vez, crearon el peligro de que los pronunciamientos
de los órdenes interno e internacional no fueran coordinados y
produjeran conflictos o, aun, escándalos de inconsistencia.
Los países más rezagados en materia de constitución de su Agen-
cia Nacional de Acreditación, de redacción de sus propias normas

47
 de calidad o de entrada en el campo de sus propias acreditaciones
no tenían mayores problemas porque, para ellos, el MEXA-MERCO-
SUR era la puerta de entrada en la actividad. Para los países con
actividad propia era necesario asegurarse que no hubiera brechas
significativas entre el modelo ideal contemplado en las normas
nacionales y en las internacionales. También debían estar segu-
ros de que los procedimientos fueran parecidos y que hubiera un
aprovechamiento recíproco, según el cual la actividad desplegada
para la acreditación nacional pudiera ser reutilizada en la regional
y viceversa. La posición de las Agencias Nacionales de Acredita-
ción, como órganos de aplicación de ambos procesos, hizo posible
que se minimizaran los riesgos y que ambos desarrollos quedaran
si no vinculados, por lo menos, articulados.
En la Argentina, por ejemplo, cuando una acreditación nacional se
realiza antes, como ocurrió con Medicina e Ingeniería, las carreras
con acreditación plena (seis años) son las preferidas para partici-
par de la instancia regional.
La recopilación de información y de las opiniones de autoevalua-
ción que se realiza para el proceso nacional es recuperada en la
mayor medida posible y las resoluciones nacionales, que son públi-
cas, sirven de antecedente a la labor del comité internacional.
Cuando la acreditación MEXA-MERCOSUR precede a la nacional,
como ocurrió con Agronomía, la recopilación de información y la
autoevaluación son guiadas por la agencia conforme al estilo habi-
tual en el país, que es más exigente que el regional. Las resolucio-
nes de evaluación externa son tomadas en cuenta como punto de
partida por los comités de pares de la posterior acreditación nacio-
nal. La visita no vuelve a realizarse y el dictamen nacional pro-
cede por homologación de aquel que se ha realizado en el MEXA-
MERCOSUR y se lo complementa con los juicios necesarios sobre
aspectos curriculares que sólo son considerados en la acreditación
nacional. Hasta el presente no hubo situaciones contradictorias.
Pares internacionales son invitados, como observadores, a las eva-
luaciones externas, tanto a las visitas como a las reuniones de con-
sistencia en las que los comités coordinan sus criterios, antes de

48
 redactar definitivamente sus dictámenes. Por su parte, en la con-
fección de los listados de pares argentinos en el MEXA-MERCOSUR
son considerados, con preferencia, quienes ya tienen experiencia
en la acreditación nacional.
La capacitación de pares MERCOSUR en dos niveles es una forta-
leza del MEXA. Las agencias asumen el deber de realizar un taller
nacional de capacitación para un número suficiente de pares de
cada disciplina que la representen en las evaluaciones de todos
los países hermanos. Allí, los pares son entrenados en un manejo
pormenorizado de las normas de calidad y de los procedimientos
MERCOSUR. Luego se realiza un Taller Regional de carácter presen-
cial en el que los pares, ya capacitados por las Agencias Nacionales,
conviven durante tres días, aprenden la realidad de la enseñanza
de la especialidad en los otros cinco países y participan en ejerci-
cios de simulación de evaluaciones en grupos internacionales. Esa
puesta en situación es fundamental para garantizar que los comi-
tés se desempeñen con sensibilidad y respeto por la diversidad de
formación entre sus miembros, estén prevenidos frente a eventua-
les equívocos de lenguaje y se predispongan a la construcción de
un concepto de calidad que dé bases a la cooperación, al desarrollo
equitativo de todos los países y a la integración regional.

4 ˜ Perspectivas

La internacionalización expresa la gravitación de múltiples influen-

cias sobre la educación superior de los países —una de las áreas de la
realidad nacional que se consideraba, hasta hace pocos años aun en
los países periféricos, de reserva frente a determinaciones externas—.
Entre las diversas corrientes que pueden identificarse en el torrente de
la internacionalización están las nuevas tecnologías de información y
comunicación que, por su carácter instrumental, serían importantes
en cualquier orientación que prevaleciera para dar curso a los acon-
tecimientos; el comercio mundial, con proveedores y consumidores
que concurren a los mercados y las elites globales, grupos sociales con

49
intereses y modos de producir que prescinden de las naciones-estado
y sus fronteras. Por otra parte, también identificamos a la comunidad
académica que reconstruye en condiciones de modernidad avanzada
su cosmopolitismo originario, las políticas públicas de los Estados y
su orden jurídico, la cooperación internacional y los organismos mul-
tilaterales, embriones de un derecho internacional que balbucea un
incipiente orden público global.
Los horizontes que abre la internacionalización son de una gran
incertidumbre, poseen una carga de ambivalencia y hasta de contra-
dicción. Pero, también, vislumbran lo inexorable. Es una convicción
ampliamente establecida entre los dirigentes del mundo universitario
en América Latina que la insistencia en políticas de educación supe-
rior encerrada, fronteras adentro, es ya anacrónica e inviable.
La evaluación y la acreditación son un dispositivo que, en Amé-
rica Latina, es adoptado por la mayoría de los estados para reforzar y
modernizar los mecanismos de garantía pública de la calidad. Prome-
ten, de ese modo, una combinación gananciosa con la fórmula tradicio-
nal de autorizaciones y reconocimientos para la validez nacional de los
títulos como función clásica de nuestros ministerios de educación.
Por eso, la adaptación de la evaluación y de la acreditación desde el
contexto espacio temporal en que fueron inventada (la Norteamérica
del entre siglos del XIX al XX) viene introduciéndole a su nueva espe-
cie latinoamericana rasgos originales y funciones novedosas.
La evaluación y la acreditación se han hecho presentes de repente
en casi todos los países de la región. En algunos es empleada para
el mejoramiento de la calidad y la articulación internacional de las
universidades y sus carreras. En otros es concebida como un procedi-
miento que resguarda la calidad frente al peligro de procesos de cre-
cimiento frenético de la oferta y también hay países en los cuales se
la imagina como un vector para ayudar al desarrollo académico com-
pensando rezagos o corrigiendo inadecuaciones de parte o de toda la
oferta nacional.
En países de mediano porte, con historias políticas accidentadas y
desequilibrios internos, como tal vez sea la Argentina, la acreditación
y la evaluación son vistas, según las situaciones y los grupos de interés

50
bajo alguna de las tres facetas anteriores de manera que, como un calei-
doscopio, todas están presentes en el panorama político educacional.
Otro elemento infaltable en todas las situaciones es que la evalua-
ción y la acreditación son consideradas siempre como una faz que se
conecta con la internacionalización. Ya sea para ejercer mejor el con-
trol estatal, para promover la excelencia académica, para fomentar una
actualización que subsidie el atraso o bien para cumplir con dos o más
de esas funciones a la vez, la promesa de que la evaluación y la acredi-
tación confieren a la educación superior de los países la clave para una
fluida interacción con la región y el mundo es una constante.
La «historia natural» del MEXA-MERCOSUR revela que la acredita-
ción y la evaluación y el capítulo educacional del bloque regional de
integración económica del cono sur de América experimentaron una
afinidad electiva. La acreditación de carreras es una actividad en la
que los seis países diseñaron un proyecto de cooperación horizontal
sin patrocinio de potencias extra regionales ni organismos interna-
cionales y lo están llevando a la práctica no sin dificultades. De hecho,
los sistemas de educación superior de los seis países —separados por
falta de comunicación mutua pero también por diferencias de confi-
guración, trayectoria, envergadura y potencial— encontraron en la
evaluación y en la acreditación una estrategia de vinculación hori-
zontal efectiva y tejieron una red de contactos y colaboración acadé-
mica internacional fecunda en tres disciplinas/profesiones priorita-
rias para el desarrollo.
Los gobiernos de los seis países deben profundizar las conver-
saciones para proseguir y profundizar la experiencia. Las Agencias
Nacionales de Acreditación en su doble función de administrar el
MEXA-MERCOSUR y las convocatorias nacionales de los diferentes
países son órganos clave para acelerar intercambios y generar con-
fianza mutua.
Si las agencias aquilatan un camino en común —mediante el trabajo
conjunto y la colaboración entre su personal directivo, técnico y de
pares— la posibilidad de crear un sistema de reciprocidad automática
entre las acreditaciones nacionales con participación internacional e,
incluso, de hacerles alcanzar un valor regional, será cada vez mayor.

51
 Esa puede ser una estrategia apta para que los seis países del MER-
COSUR expandan el MEXA, eviten su reducción a la pequeña escala y
generen un centro regional u oficina de registro de las resoluciones
de acreditación con valor regional.
Tal curso de acción parece más promisorio que el de agregar nue-
vas carreras para reproducir en dosis reducidas el mecanismo experi-
mental en otras disciplinas/profesiones.
El sistema de reciprocidad automática entre las Agencias Nacio-
nales de Acreditación encierra, si se sigue con la comparación, un
mayor potencial de cambio y las utilidades político educacionales que
proporcionaría beneficiarán a toda la región.
La coordinación con la Red Iberoamericana de Acreditación y Eva-
luación de la Educación Superior (RIACES), organismo creado en 2002
en Buenos Aires por casi la totalidad de las Agencias Nacionales de
América Latina y España, a la que luego se sumaron Brasil y Portugal,
será fundamental para servir de nexo, asesorar a los gobiernos y apo-
yar la reedición articulada de la acreditación internacional como la del
MEXA-MERCOSUR a otras áreas de la macro región latino americana.
En todos los casos, la acreditación de carreras debe considerarse
uno de los ejes del acercamiento entre países pero su relación con la
evaluación externa periódica de instituciones, tenga o no como fin inme-
diato la acreditación institucional, también tiene gran importancia.
A su vez, ALCUE, el núcleo de coordinación entre la educación su-
perior europea y latinoamericana, uno de cuyos ejes de trabajo es la
acreditación de carreras, puede servir de enlace con vistas a una reci-
procidad de muy vastos alcances.
Por su parte, los procesos de intercambio estudiantil y docente
que siguen el camino de los sistemas de créditos educativos europeos
(ECTS) y se dedican al estudio comparado de las maneras de enseñar
y aprender las disciplinas en los diferentes países, jugarán un papel
convergente con las acreditaciones de carreras. Agregarán conoci-
miento útil para el aprendizaje institucional y el trazado de planes
de mejora académica de alcance internacional en la medida en que
se desarrollen desde abajo hacia arriba, con respeto hacia la práctica

52
en los diferentes contextos nacionales y sin perjuicio de enfocar la
mirada en la vanguardia del conocimiento avanzado.
Este abanico de niveles de cooperación internacional puede ser
muy provechoso para poner bajo control la ambivalencia de la acre-
ditación de carreras que es un instrumento que también ha sido con-
cebido como apto para dar vía libre a las exportaciones lucrativas de
servicios educacionales hacia regiones subdesarrolladas.
En ese sentido para la región latinoamericana la nueva negocia-
ción y actualización del Convenio Regional UNESCO para el recono-
cimiento de títulos y estudios de educación superior debería ser una
prioridad política compartida. Los avances y las posibilidades de
acreditación y evaluación pueden ser un soporte nuevo que recree la
eficacia reguladora del derecho internacional educacional de carácter
regional y mundial y que, por medio del mismo, ponga bajo garantía
jurídica, supraestatal y multilateral la actividad universitaria transna-
cional en sus incursiones en todos nuestros países.

53
 capítulo iii
Un enfoque de política pública
sobre movilidad, calidad y reconocimiento
de títulos de educación superior
en América Latina

1 ˜ Introducción

Partamos de una primera constatación: el marco jurídico de la edu-

cación superior en la mayoría de los sistemas nacionales de educa-
ción superior, a excepción de los países anglosajones, se rige por un
régimen estatal que sigue una matriz institucional análoga a la de
Europa continental.
En forma similar y por continuidad con lo que ocurre en los siste-
mas educativos escolares, las universidades son creadas por leyes o
decretos oficiales, funcionan conforme a reglamentos orgánicos san-
cionados y los títulos de sus graduados son otorgados por oficinas
estatales que dan fe pública de los contenidos y efectos de la ense-
ñanza recibida. Ello sin perjuicio del grado variable de autonomía
que articula las Universidades con el Ministerio del ramo.
En la actualidad de los Estados nacionales, una parte de las ins-
tituciones de educación superior, sean confesionales o laicas, es de
propiedad privada y, a pesar de ello, lo cual quedan comprendidas en
un orden público que otorga o deniega la atribución del uso del nom-
bre genérico universidad y que gravita, con variada intensidad, en
múltiples situaciones: desde la autorización para instalarse hasta la
legitimación de las titulaciones.

55
 La financiación a través del presupuesto público —una modalidad
muy extendida— es una constante en las universidades estatales. Es
frecuente, también, el carácter de sus profesores como funcionarios
retribuidos conforme a un escalafón uniforme y la habilitación de la
autoridad central para crear una carrera (su dotación, su titulación
o ambas) y se aplican planes de estudio preestablecidos. Además, a
menudo, los profesores son designados y despedidos a través de un
dispositivo centralizado.
Es evidente que, en las últimas décadas, este tipo ideal y habitual
de sistema nacional de educación superior ha sufrido la influencia
de prácticas y mecanismos de origen anglosajón y ese fenómeno se
acelera en las presentes condiciones de internacionalización y de glo-
balización. Pero, en los propios Estados Unidos se experimenta una
corriente de influencia inversa: el gobierno federal intenta controlar
activamente la calidad de la enseñanza y ejerce presión para que las
condiciones de funcionamiento de las instituciones y los resultados
de la enseñanza sean puestas a la vista de todos los interesados.
Por lo tanto, haríamos una generalización de amplia validez si dijé-
ramos que la educación superior es un régimen estatal en la mayor
parte del mundo. Sin desdeñar el valioso aporte de miradas y dis-
cursos tales como los epistémicos, culturales o académico-profesio-
nales, pensamos que una consideración desde el campo de la política
pública es, por consiguiente, indispensable para describir procesos
en curso y sobre todo para imaginar vías efectivas para el progreso de
la educación superior nacional, regional e internacional.

2 ˜ Aseguramiento de la calidad

Abordemos ahora la cuestión del aseguramiento de la calidad y diga-

mos que todos los países instituyen, una vez que sus sistemas de
Educación Superior adquieren cierta magnitud, algún un mecanismo
nacional de garantía pública de la calidad. El más usual es el control
estatal centralizado y su herramienta más frecuente, la autorización

56
y reconocimiento de las titulaciones como también la autentificación
de los diplomas de cada uno de los graduados.
Excepcionalmente, en América del Norte, dada la acostumbrada
ausencia de competencias específicas del Estado central, se desarrolló
en el siglo XX un sistema enraizado en iniciativas de la sociedad civil
que consiste en evaluaciones y acreditaciones externas de institucio-
nes y programas universitarios. No es necesario describir el detalle de
esa configuración pero si resaltar algunos rasgos centrales:
1 ˜ en su gestión no intervienen oficiales públicos sino grupos y perso-
nas que ostentan una representación académica o profesional,
2 ˜ su administración no es individual sino colectiva ya que consi-
dera instituciones o programas,
3 ˜ su vigencia no es indefinida sino por períodos regulares y reno-
vable, y
4 ˜ la titulación universitaria, así administrada, no implica por sí mis-
ma la habilitación para el ejercicio de profesiones reguladas.

En la última década presenciamos un llamativo fenómeno de di-

vulgación del idiosincrásico modelo de aseguramiento de calidad
norteamericano en regiones y países cuya matriz organizacional está
centrada en el Estado. Esta novedad es recomendada e impulsada por
entidades y grupos internacionales conocidos y se encuentra registra-
da en numerosos informes y descripciones comparadas.
Sin embargo, aún son pocos los estudios de contenido sociohistó-
rico y mirada crítica que analicen las causas y las razones de ese des-
pliegue, el itinerario de sus marchas y contramarchas, las tendencias
que dibuja sobre el contorno de la realidad preexistente, su conexión
con las corrientes de la internacionalización y con el capitalismo
académico, las transformaciones del propio mecanismo cuando se
adapta a nuevos contextos y de los sistemas nacionales de educación
superior cuando lo adoptan como una innovación.
Ciertamente, estas notas no resolverán el déficit bibliográfico pero,
quizás logren ponerlo de manifiesto y, si así fuera, estarían por com-
pleto justificadas.

57
 Repasemos, de manera somera, algunas de las contingencias de la
adopción del modelo en el ámbito latinoamericano:
1 ˜ casi todos los países de nuestra región incursionaron en la evalua-
ción y acreditación, iniciativa que tiene grados variables de avance;
2 ˜ en pocos casos la evaluación y la acreditación sustituyen el meca-
nismo histórico de garantía pública de la calidad pues, en la mayo-
ría de los casos, lo complementa;
3 ˜ el imaginario de quienes toman la decisión es diverso: reforzar
el control estatal como respuesta al impacto de la masificación del
número de instituciones, programas, profesores y estudiantes, ac-
tualizar y mejorar la oferta universitaria y utilizar los informes
producidos gracias al mecanismo como diagnóstico público que
sirve para propiciar cambios académicos, atraer fondos u orien-
tar inversiones, favorecer la circulación de los graduados del sis-
tema nacional y movilizar sus docentes y estudiantes hacia otros
países y regiones.
4 ˜ según su trayectoria y circunstancias, en cada país gravitan, por
lo menos, uno y, con frecuencia, varios de los motivos antes enun-
ciados.

Veamos, a continuación, ciertas adaptaciones sufridas por el

modelo en su inmigración.
1 ˜ el Estado lo promueve, en casi todos los casos, a través de la legisla-
ción y, en ocasiones, lo asume como una función técnico-burocrática
pero, en otras, lo transplanta a entidades civiles o corporativas;
2 ˜ el abanico de disciplinas-profesiones comprendidas por el meca-
nismo importado puede desbordar a las que cubre su original nor-
teamericano, es decir, puede alcanzar a toda la oferta de carreras
de grado incluidas las de ciencias básicas, sociales y humanidades
y, también, puede abarcar los postgrados;
3 ˜ las organizaciones dedicadas a implementar el mecanismo suelen
ser polivalentes, ya sea porque realizan acreditaciones de institu-
ciones y de programas o porque los programas que evalúan son de
ambos niveles (grado y posgrado) y de todo el espectro de discipli-

58
 nas-profesiones (no obstante, se advierte una tendencia legislativa
reciente a que algunos países se sumen al sistema de agencias es-
pecializadas).
4 ˜ los actores del ámbito académico (interno a las universidades),
asociados al sistema estatal y político, prevalecen sobre los actores
del ámbito corporativo profesional o de los demandantes de servi-
cios profesionales en la definición de los caracteres deseados y en
la administración del mecanismo.

3 ˜ Internacionalización y globalización

Los cambios en la política y en la economía en convergencia con las

tecnologías de la información y la comunicación han puesto en vigen-
cia lo que para no pocos autores es una nueva era histórica. La edu-
cación superior que, hasta hace poco tiempo, era considerada como
un área de reserva para la soberanía estatal también experimenta
una novedosa interdependencia, caracterizada por la aceleración del
tráfico de conocimientos y una creciente movilidad de profesionales
académicos y estudiantes.
Aunque la circulación del saber y el personal fue consustancial
a las universidades desde sus orígenes europeos hace nueve siglos,
éstas se nacionalizaron al compás de la gestación en Europa —a par-
tir del siglo XVI— y la completa expansión —en el siglo XIX— del sis-
tema mundial de estados nacionales. Lo cierto es que en la presente
era de la información, los intercambios entre las universidades y los
sistemas nacionales de educación superior, a los que todavía pertene-
cen, han dado un salto en su orden de magnitud.
Es habitual que el concepto de globalización se use para describir
las nuevas y relaciones cada vez más numerosas que, en las distintas
dimensiones del quehacer humano, alcanzan escala mundial. Pero,
en sentido estricto, debería tenerse presente una precisión según la
cual la globalización alude a una parte de ese proceso que comprende
un conjunto de nuevos actores y demandas. Las elites globales son

59
grupos de interés que, como en el caso de los mercados financieros,
desarrollan sus actividades fuera y por encima de los límites naciona-
les, de su legislación o autoridad.
La internacionalización, por su parte, alude al incremento de aque-
llos movimientos que requieren puentes jurídicos, políticos, mercan-
tiles o culturales entre las múltiples dominaciones estatales involu-
cradas. Los actores se definen por su identidad y encuadramiento en
los límites de su respectivo Estado nación. Los gobiernos suelen ser
partícipes directos pero, aunque no lo fueren, la existencia y actuación
de los actores internacionales se ciñe al orden jurídico estatal y
al incipiente derecho internacional sancionado por las entidades
supra estatales, como la Unión Europea, o interestatales, como las
Naciones Unidas.
Hecha la precedente especificación analítica entre actores glo-
bales y actores nacionales e internacionales y sus dinámicas res-
pectivas, hagamos referencia a su representación en el ámbito de
la educación superior.
La expresión jurídica objetos o bienes fuera del comercio podía ser
aplicada con tranquilidad a la educación superior en casi todas partes
hasta que, hace pocos años, las rondas de la Organización Mundial del
Comercio comenzaron a negociar la incorporación de la actividad en el
rubro de servicios. Aún cuando la iniciativa no parece, por el momento,
ser exitosa, su misma existencia fue un punto de inflexión.
Las compañías lucrativas que, con el respaldo de sus naciones de
origen, suministran enseñanza universitaria a través de las fronte-
ras son actores globales que aspiran a ensanchar el ámbito para sus
operaciones. Una de sus poblaciones objetivo prioritarias son las de
los países subdesarrollados y del cuarto mundo que carecen de una
oferta nacional suficiente y necesitan con urgencia oportunidades de
aprendizaje y formación de recursos humanos.
Para esos actores, los países que los apoyan y los organismos del
sistema internacional que los conciben como vectores de un apetitoso
rubro de negocios, el aseguramiento de la calidad es clave ya que, sin
su intercesión, competidores aventureros o fraudulentos podrían des-
prestigiar y arruinar la actividad. Pero, en la mayor parte del mundo,

60
el aseguramiento de la calidad tradicional basado en la autorización y
el reconocimiento estatal de instituciones y titulaciones y en la certifi-
cación de los diplomas es entendido como una «traba no arancelaria»,
una interferencia restrictiva para la libertad de comercio.
Por ende, esta corriente globalizadora está interesada en que el
aseguramiento de la calidad siga el patrón organizacional norteame-
ricano. Las ventajas residen en que el mecanismo puede desarrollarse
a partir de entidades de la sociedad civil de las potencias capitalistas
o de nivel regional o mundial y puede sortear, por consiguiente, los
controles del régimen de orden público de los estados y de la orga-
nización interestatal. El flujo de oferta y demanda y la obtención de
rentabilidad serían las de un mercado libre, con mínimas regulacio-
nes y de escala global.

4 ˜ Evaluación y acreditación

Frente a ese cuadro de situación, se visualiza que la evaluación y la

acreditación como un posible mecanismo de garantía pública de ca-
lidad son ambivalentes porque podrían ser un resorte de moderniza-
ción de la organización estatal para coordinar los sistemas nacionales
de educación superior, interior y exteriormente. Pero, podría ser tam-
bién una vía para transferir esta función a la esfera privada regional
o mundial a través de agencias civiles corporativas y supranacionales
que desprenden a esta competencia de su raíz nacional histórica.
La arena internacional de la educación superior está discutiendo
estas disyuntivas. Entre ambas hay serias contradicciones acerca de
valores y modelos de desarrollo nacional e integración regional, en una
época signada por la globalización. Consideramos que todos los países
deben contar con universidades propias porque sus sociedades requie-
ren mucho más que servicios de enseñanza profesional.
Las universidades, aun cuando no nos propongamos sublimarlas,
serán centros neurálgicos para la sociedad del conocimiento que advie-
ne. Todos los países, por ser miembros de la comunidad internacional
y fuentes de identidad para sus pueblos, tienen el derecho inalienable

61
a participar plenamente en la formación y en el manejo del conoci-
miento avanzado e, incluso, en la atribución de hacer sentido univer-
sal sobre sí mismos a partir de sus propias pautas culturales.
Es evidente que la oferta transnacional lucrativa de estudios uni-
versitarios, aun cuando pudiere en el futuro exhibir certificados de
calidad y otorgar títulos con circulación amplia, es incapaz de col-
mar otras necesidades. Es dudoso que pueda, incluso, hacer su tra-
bajo estricto mejor y a menores costos de lo que podría lograrlo un
proceso de desarrollo endógeno en un clima regional y mundial de
cooperación e integración internacionales.

5 ˜ Política pública

Como ya lo argumentamos, en los países de América Latina la evalua-

ción y acreditación es una herramienta de políticas. Tanto es así que,
más allá de que algunos gobiernos hubieran impulsado la evaluación
y la acreditación con motivos imitativos o influidos por el Banco Mun-
dial en las negociaciones de los préstamos sectoriales, el nuevo meca-
nismo ha redundado en una mayor incidencia del Estado, a veces,
aliado con las entidades que agrupan a las elites disciplinares a escala
nacional, sobre los fueros de autonomía de las universidades, en oca-
siones, garantizados en las propias constituciones nacionales.
La presunción de que la matriz institucional clásica de autorización
y reconocimiento estatal sobre las instituciones, sus carreras y los títu-
los de los graduados iba a ser sustituida por la evaluación y acreditación
no quedó confirmada. Al contrario, ambos mecanismos buscan articu-
larse adecuándose uno al otro, aún con vacilaciones e inconvenientes.
Esa nueva distribución de competencias en el complejo disposi-
tivo nacional de garantía pública de la calidad, confía a las agencias o
comisiones nacionales de evaluación y acreditación procedimientos
de naturaleza académica orientados a los juicios cualitativos a cargo
de pares disciplinares expertos que forman un conocimiento mutuo
con los autoestudios de las propias comunidades académicas en sus
departamentos o facultades y en sus universidades.

62
 Las subsistentes oficinas estatales (en algunos países una univer-
sidad decana delegada al efecto), de corte más tradicional, se dedican
al control de legitimidad, a las inspecciones formales y aprovechan
tanto los dictámenes cualitativos como la información estadística
que se gestiona aparte para ejercer su indisputable función de auto-
rización y reconocimiento del proceso de titulación para la validez
nacional del diploma, única vía que hace posible, hasta el momento,
la eventual validez internacional para el ejercicio profesional bajo
otra jurisdicción.
Aquel conocimiento mutuo generado entre el personal especiali-
zado movilizado por las agencias y por las autoridades universita-
rias es fundamento de legitimidad pública para otras funciones. Se lo
puede utilizar para trazar modelos de calidad, orientar el esfuerzo de
inversiones y formación de personal académico, para reformas curri-
culares y fomento de la inserción internacional, para provocar la
inserción de la investigación junto a la enseñanza y vincularlas con
los ámbitos de aplicación profesional. En otras palabras, opera como
un diagnóstico que detecta problemas, déficits o, como está de moda
denominarlos, «fortalezas y debilidades» del establecimiento univer-
sitario, en ocasiones, con alcance general sobre todo el país.
La evaluación y la acreditación constituyen, entonces, un instru-
mento de amplia aplicación para el diseño e implementación de polí-
ticas públicas racionalizadas en el contexto de países que, hasta hace
pocos años, dudaban acerca de la factibilidad misma de que la edu-
cación superior fuera un campo propicio para una acción estatal sis-
temática, restringida por el espíritu defensivo de la autonomía uni-
versitaria que anima, con toda razón, a las comunidades académicas
después de largas y penosas experiencias de invasión autoritaria.
Conviene, sin embargo, advertir oportunamente que la evalua-
ción y la acreditación no pueden servir para todos los propósitos
de modernización y reforma que palpitan en la arena político-edu-
cacional, tanto en nuestras universidades autónomas como en nues-
tros gobiernos democráticos. Se ha revelado una herramienta versá-
til, dinamizadora e innovadora, pero ella debe combinarse con otras
que, por ejemplo, en la Argentina están, por ahora, ausentes hasta

63
que constituyan una miríada nutrida y variada de opciones que pue-
dan elegirse, dosificarse y alternarse de acuerdo con lo que deman-
den los problemas reales y el consenso entre los actores. De lo contra-
rio, se abusaría de un recurso que no es, en sí mismo, una estrategia
de cambio y puede ser perjudicado tanto por la sobrecarga de funcio-
nes como por la exageración de expectativas.

6 ˜ Cooperación e integración

Una política pública en cualquier país de América Latina tiene que

reconocer la internacionalización como una dimensión constitutiva
de la educación superior. Si no se procede de este modo, el sistema
nacional quedará pasivo frente a influjos externos y, por lo tanto, es
probable que quede rezagado y vulnerable. Hecha esta afirmación
volvamos a reafirmar que la evaluación y la acreditación pueden
ser un modo efectivo para una política de inserción internacional.
Pero, siempre se requiere no sólo desarrollar el mecanismo nacional
sino vincular la región y el mundo con los procesos de integración y
cooperación de los cuales los países deben ser responsables por par-
tida doble: por interés propio y como miembros protagónicos de la
comunidad internacional.
Integración y cooperación en el interior de cada región y entre
las diversas regiones son dos conceptos y dos prácticas conocidos
que, aun con sus desvíos y errores, mantienen su vigencia como cur-
sos de acción alternativos ante las corrientes de globalización, con su
impronta de forzada uniformidad y mercantilización.
Pero, claramente, ese potencial de internacionalización a favor
del desarrollo endógeno de América Latina y de cada uno de sus paí-
ses con realidades demográficas, económicas y académico-científicas
heterogéneas es apenas imaginado y su realización queda aún pen-
diente. Para empezar hay que tener el concurso de todos, en especial,
de las naciones más grandes y de mayor desarrollo relativo; luego,
hay que balancear las legítimas relaciones extrarregionales de cada
uno de los países con una intensificación de interacciones regionales

64
y una coordinación de la actuación política colectiva en el panorama
mundial para generar logros que todos puedan disfrutar; finalmente,
es preciso tomar conciencia de que los gobiernos, las universidades,
las comunidades científicas y las corporaciones profesionales de
nuestra región pueden y deben compartir el protagonismo en la ges-
tación de corrientes de internacionalización provechosas.
Ejemplos posibles de políticas de integración y cooperación con
estos alcances son la acreditación y la evaluación y también el recono-
cimiento mutuo de títulos y la movilidad estudiantil y docente como
herramientas aptas para llevar a la práctica aquellos propósitos.
La acreditación y la evaluación pueden desarrollarse como lo
demuestra el MERCOSUR Educativo que ya ha evaluado positiva-
mente su Mecanismo Experimental y acaba de fundar un Sistema de
Acreditación con su propio sello de calidad. Esa innovación fue hecha
sin ningún apoyo extrarregional y destacó el valor de las tres claves
de éxito: 1) la colaboración entre los gobiernos, las universidades y
las comunidades disciplinares y profesionales de los seis países; 2) el
diseño endógeno de ideales de calidad institucional, académica y pro-
fesional que tomaron como referencia las realidades, tradiciones cul-
turales y aspiraciones de los países, sin perder de vista las prácticas
y conocimientos disciplinares que están a la vanguardia en los países
avanzados; 3) la administración de los procesos por agencias nacio-
nales creadas por la legislación de cada país cuyo objetivo común es
organizar los respectivos mecanismos de garantía pública de calidad
y hacerlos compatibles entre sí para que cooperen y se integren en
pos del desarrollo regional equitativo.
El reconocimiento mutuo de títulos es un resorte interestatal inde-
legable. Por eso, el más alto grado histórico de reciprocidad fue conce-
bido, si no alcanzado, a través de los Convenios Regionales firmados
como tratados que se agregan a la legislación interna de los países de
todo el mundo como miembros de UNESCO y de las Naciones Unidas.
Esos convenios han tenido poco éxito pero se ha puesto en marcha
una iniciativa para actualizarlos y devolverles vigencia. Es fundamen-
tal que esa interacción se revitalice y las negociaciones vayan hacia
adelante porque el vacío que pudieran dejar sería un centro de atrac-

65
ción para el tráfico desordenado de las ofertas oportunistas o la proli-
feración de entendimientos parciales-bilaterales entre países o para el
avance del proyecto de «marco regulatorio» internacional para legiti-
mar el comercio de los suministradores globales con fines de lucro.
La movilidad estudiantil y docente ha mostrado una extraordina-
ria vitalidad en Europa. El Espacio Europeo de educación superior no
hubiera podido proponerse sin la asombrosa magnitud y simetría de
la circulación de estudiantes. Fuera motivada en razones culturales o
existenciales, favorecida por las bajas tasas vegetativas, espoleados
por la amenaza del poderío académico norteamericano o por cual-
quier otra causa, lo cierto es que se trata de un movimiento valioso
que ha dado la oportunidad a una renovación curricular internacio-
nal en torno a los créditos adquiridos y otorgados a los estudiantes
de otros países. Incipiente en nuestra región, es también un arma de
doble filo porque permite a las potencias académicas captar y absor-
ber talentos desde países con menor desarrollo. Por la misma razón,
resulta prioritario que la cooperación e integración en Latinoamérica
identifique la movilidad regional estudiantil y, luego, la docente como
un eje de actividades que, a la vez, garantice equidad y simetría entre
los participantes y no dé la espalda sino que se articule con las opor-
tunidades de intercambio con otras regiones del mundo en pos del
equilibrio y la reciprocidad interregional constructiva.
Pero, lo que quisiéramos subrayar es que los tres ejemplos son sus-
ceptibles de combinarse en el tiempo y en el espacio para convertirse
en flujos de la red de cooperación e integración que involucren y com-
prometan a todos nuestros países latinoamericanos.

7 ˜ Espacio latinoamericano

La evaluación y la acreditación regionales a cargo de agencias nacio-

nales refuerzan la creación y consolidación de los mecanismos nacio-
nales pero, también servirán de apoyo al reconocimiento mutuo de
títulos pues necesita los juicios de calidad emitidos por comités de

66
pares académicos como respaldo para las decisiones gubernamenta-
les que las legitiman y controlan. Una nueva redacción del Conve-
nio Regional UNESCO sobre el reconocimiento de títulos podría con-
templar de manera orgánica que la acreditación nacional de un título
libera a su portador de los engorrosos trámites de revalidación para
usos académicos y profesionales.
Ambos procesos así articulados pueden recibir importantes bene-
ficios de la movilidad estudiantil y docente si ésta se formula de
manera coordinada como flujos de una red que comprende, en forma
proporcionada, a todos los países de la región. La multiplicación de
las universidades y carreras que aportan y receptan estudiantes en
los programas de movilidad pueden constituir mucho más que las
actividades interesantes pero acotadas que, hasta ahora, son un curso
de acción política internacional. Los créditos que certifican y dan vali-
dez a los cursos aprobados en una universidad de otro país hermano
requieren la introducción de innovaciones pedagógicas y curricula-
res y éstas, a su vez, deben ser materia de cooperación e integración
académica para desarrollar estrategias educacionales que, sin perder
la identidad y el estilo de cada país e institución, equiparen «hacia
arriba» la relevancia de los contenidos que allí se enseñan.
La sinergia entre estos tres ejemplos de política regional de educa-
ción superior en Latinoamérica puede transformar la dimensión inter-
nacional de nuestros sistemas de lo que hoy se percibe, en muchas
partes, como una amenaza, en una buena oportunidad para moderni-
zar y promover la democratización y la calidad que tanto anhelamos.
Por supuesto, para lograr esa cohesión regional endógena la región
debe crear su propio espacio latinoamericano de educación superior,
tomar en sus propias manos las actividades de política internacional
que lo hagan realidad, valerse de los grupos internacionales existentes,
formar bloque en el sistema de Naciones Unidas, movilizar recursos y
personal especializado y articular, con sentido solidario, la coopera-
ción extraregional disponible.

67
 capítulo iv
La noción de calidad en
educación superior
.............
La evaluación y la acreditación como eje
de cooperación e integración internacionales

1 ˜ Una hipótesis sociohistórica sobre calidad y evaluación

1.1 ˜ LA NOCIÓN DE CALIDAD

La discusión filosófica sobre la noción de calidad en la educación
superior es tan intrincada que con frecuencia suele eludírsela y decir
que no sabemos cómo definirla pero estamos convencidos de que
existe. Por lo tanto, sin pretender saldar la cuestión, me permitiré
adherir a una distinción ineludible: la calidad es lo opuesto a la can-
tidad. La calidad es el o son los atributos de un particular; la canti-
dad requiere, por su parte, la posibilidad de convertir ese conjunto de
datos empíricos en concepto, es decir universalizarlos.(1)
Cuando el particular al que nos referimos es una actividad social
—ya sea una acción, una relación o una institución— su calidad es
lo que tiene de intransferible, tal vez, su identidad. La calidad de los
objetos materiales es susceptible de establecerse con el apoyo de las
ciencias naturales; la de los objetos humano-sociales será siempre
establecida, por el contrario, a través de una interpretación aunque,

(1) Esta contraposición me fue sugerida por la lectura de Dotti, Jorge E., Dialéctica y
Derecho, Hachette, Buenos Aires, 1983, Cap. III, p. 53.

69
gracias a una actividad especializada, pueda establecerse por conven-
ción y por una razón aceptable y aceptada.
La evaluación es la actividad específica por la cual suponemos que
la calidad de un objeto del mundo social puede ser discernida. Como
dijimos que la calidad y la cantidad son opuestos, la evaluación de la
primera no será fácil de reducir por medio de las técnicas que se ocu-
pan de establecer la cantidad: la medición, el recuento, la estadística.
Desde luego, tampoco se podrá considerar que se haya alcanzado la
calidad sólo por la potenciación o multiplicación de «x» cantidades.
Pero, suponemos que debería ser posible vincular la calidad y la
cantidad, por medio de la complementación de las respectivas eva-
luaciones (o mediciones) y de la ilustración de las unas gracias a las
otras y en un supremo esfuerzo intelectual, luego de mucha experi-
mentación y reflexión, podrían construirse formalizaciones de una
complejidad tan sencilla que alcancen a enlazar la definición de cierta
calidad como término de una ecuación que comprenda, a su vez, otra
término que sea, por ejemplo, una entidad algebraica (los economis-
tas son célebres por ello).
Evaluar la calidad de un fenómeno social, siguiendo este argu-
mento, es comprender, de manera holística, su entramado de signifi-
cados y, como afirman los que cultivan ese modo de entender las rea-
lidades humanas, se llega a un punto en el que, sin la mediación de las
magnitudes —es decir, las distancias, los períodos, las superficies, el
número y caracteres de las personas y de sus entornos—, la interpre-
tación fracasa y se topa con una dificultad de comprensión que sólo
puede ser completada gracias a la magnitud. Ambas, entonces, se con-
frontan en una oposición dialéctica pero necesitamos reintegrarlas si
queremos que nos entreguen un conocimiento confiable.
Sobre las actividades, relaciones o instituciones sociales hay, me
parece, una suerte de desdoblamiento del concepto de calidad. Podría
distinguirse, por un lado, la calidad sustantiva según la cual el objeto
de análisis sería de otra clase y hubiese resultado inadecuado un con-
cepto que hubiéramos ensayado para abordarlo. Por otro lado, la cali-
dad adjetiva es aquella que, una vez confirmada la naturaleza presu-

70
mida, nos permite predicar algún rango de intensidad o perfección,
manifestado en la distancia con respecto a un modelo ideal o en una
escala, mejor conceptual que numérica.

1.2 ˜ UNIVERSIDADES Y MODERNIDAD

Lo que afirmamos sobre la calidad y la cantidad de los objetos sociales
viene a cuento de la modernidad. Un estudioso de la modernidad(2) sin-
tetiza el pasaje desde las sociedades medievales a las modernas como
la aparición de tres propiedades centrales en la vida social: individuali-
zación, generalización y abstracción. Comprendemos la primera como
proyectos reflexivos de vida personal; a la segunda como inclusión de
esas trayectorias en categorías universales de edad, estado civil, nacio-
nalidad, estrato y profesión; y a la tercera como ruptura del arraigo al
ámbito de nacimiento y a su consiguiente herencia.
Las universidades atravesaron esa transición. Como corpora-cio-
nes feudales eran pocas e inconfundibles. Aunque sus funciones y
rituales puedan ser estudiados hoy como especies del mismo género,
no era así en su tiempo pues cada cual tenía su propia identidad y
su intransferible carga de sentido.(3) Si bien es un lugar común que
cuenta con nueve siglos sobre sus espaldas, la revolución burguesa
las disolvió, primero, para readaptarlas enseguida a sus propias nece-
sidades (y no así el respectivo proceso de racionalización en aquella
nación occidental, Gran Bretaña, que no conoció aquel cataclismo ni
sus remezones).

(2) Nisbet, Robert, La formación del pensamiento sociológico, Amorrortu, Buenos

Aires, 1990, Tomo I, p. 64.
(3) Dice E. Durkheim en Historia de la educación y de las ideas pedagógicas. «Pero es
importante ver cómo esas múltiples Universidades, aunque reproduzcan los mismos
rasgos esenciales, aunque sean la mayoría de ellas copias del mismo modelo, son sin
embargo diferentes unas de otras. Hay casi tantos tipos como localidades universita-
rias. Había Universidades que abarcaban la totalidad del saber, otras que se habían limi-
tado a una especialidad (Bolonia, Montpellier), y entre esos dos extremos todo tipo de

71
 Justo la racionalización occidental, ese proceso que marcó a fuego
un conjunto de ventajas operativas de las naciones europeas y de
Norteamérica para que, gracias al expansionismo colonial, domina-
ran el globo en apenas un siglo puede dividirse en euro-continen-
tal y anglosajona. En ambos espacios, la universidad se expuso y se
impregnó de racionalización de dos maneras diferentes, cada una de
ellas junto a su influencia potente sobre el resto de las regiones en
que fueron implantándose hasta convertirse en un rasgo infaltable de
cualquier nación que se precie.
Por un lado, el célebre modelo imperial, basado en el Estado, las
facultades homogéneas a nivel nacional, las cátedras y los títulos pro-
fesionales tutelados por el Ministerio de Educación.(4) Por otro lado, las
universidades inglesas y escocesas públicas eran manejadas por sus
comunidades que conservaban fueros, otorgaban grados, mantenían
departamentos, colegios, formaban bachilleres, licenciaban maestros
y consagraban doctores. Oportunamente, los alemanes, rezagados
en la competición internacional y deseosos por superarse, crearon
la variante de la universidad estructurada en torno a la investigación
científica, la tercera y última de las vertientes modernas.

grados intermedios. Tanto en París como en Oxford, había una Facultad de artes que
desempeñaba un papel preponderante; en otros sitios, era otra facultad la que ejercía
la hegemonía. París era una Universidad de maestros, cuya población estudiantil estaba
compuesta, sobre todo, por gente muy joven; Bolonia era una Universidad de estudian-
tes, cuya población escolar estaba compuesta principalmente por adultos. Tanto en
Parías como en Oxford, había colegios, pero los colegios de Oxford diferían de los de
Paría, etc. Es raro encontrar una institución que sea hasta este punto tan única y tan dis-
tinta; es posible reconocerla bajo todas las formas que ha revestido y, sin embargo, no
es en un sitio lo que es en otro. Esta unidad y esta diversidad nos muestran hasta qué
punto la Universidad es un producto espontáneo de la vida medieval; porque sólo las
cosas vivas crecen así, permaneciendo semejantes, plegándose y adaptándose a los dife-
rentes medios y condiciones.» Cf. Durkheim, E., Historia de la educación y de las ideas
pedagógicas, Ediciones de La Piqueta, Madrid, 1992, pp. 213-214.
(4) La configuración del sistema universitario francés está abordada con singular precisión
en «La longue marche des universités francaises» de Christine Musselin, PUF, París, 2001.

72
 La universidad moderna perdió su cosmopolitismo originario y
retuvo, a duras penas, el lenguaje común de sus tribus académicas,
cultivado las pocas veces que las fronteras de naciones en mutua hos-
tilidad permitían los intercambios (o sus exilios los hacían inevita-
bles). No obstante, adquirió, en cada país, «formas» con las cuales
pudieron ser funcionales, multiplicarse y equipararse. Un profesor
y su cátedra o departamento, una carrera y su facultad, una universi-
dad y sus componentes, un examen y su aprobación, un currículo y
su recorrido, un título y su profesión son formas, abstractas, genera-
les e individualizadas, es decir, modernas.

1.3 ˜ EL REGRESO DE LA CALIDAD

Plasmada esta transición, la calidad de las universidades dejó de ser,
durante largas décadas, un problema visible y actual en la mayor
parte de los países. Pero ¿por qué el concepto de calidad volvió con
tanta vehemencia a prestarnos ahora su enigmática utilidad? Pensa-
mos que las respuestas pueden explorarse en dos niveles analíticos,
el de la cultura y el de la estructura del mismo modo en el que algu-
nos sociólogos consideran necesario dividir su disciplina para poder
estudiar, por separado, aspectos que la vida real hace inextricables.(5)
El dinero —antigua invención social— fue convertido por los
inversores capitalistas en su forma predilecta e imprescindible y se
deteriora a través del conocido fenómeno de la inflación. Algo seme-
jante sucede, en un cierto momento de su desarrollo, con otras formas
igualmente corrompibles. Si salvamos las distancias de naturaleza y
función, todas se reproducen y tienden a distanciarse del valor o de
los valores que representan e infundieron su creación. En la teoría de
la racionalización se lo denomina pérdida de sentido, transforma-

(5) Esa es la postura de Archer, Margaret S., Cultura y teoría social, Nueva Visión, Bue-
nos Aires, 1997.

73
ción de medios en fines, secado de las raíces, jaula de hierro entre
otras variadas expresiones.(6)
El concepto de calidad comenzó a introducirse en la educación
superior hace pocas décadas. Sería bueno reconstruir las vertientes
a partir de las cuales eso ocurrió. Una de ellas fueron las organizacio-
nes administrativas. Por ejemplo, el Mayo Francés —aquella revolu-
ción que no fue— puso en crisis, entre otras tantas cosas, el prestigio
de las oficinas públicas en uno de los países más estatizados y centra-
lizados del mundo. El enfoque sobre replantear el servicio público a
partir de la opinión de sus usuarios —los ciudadanos comunes— se
originó y fue conceptualizado con bastante precisión en esa coyun-
tura. Importantes reformas tuvieron lugar a partir de ese giro.(7)
La calidad total correspondiente al modelo toyotista industrial,
basado en el trabajo en equipo y el aporte práctico de cada opera-
rio al perfeccionamiento de las técnicas y tecnologías de producción,
tuvo que ser atendido en la mayor potencia industrial de occidente,
los Estados Unidos, cuando, apenas transcurridas dos décadas de la
segunda guerra mundial, el Japón vencido se convirtió en un compe-
tidor feroz en el propio mercado doméstico de los vencedores.(8) En la
industria y, más tarde, en los servicios, la calidad es la demostración
de que cada producto o cada acción particular contienen los rasgos
que promete el género al que pertenecen.
En el sistema escolar, la noción de calidad acudió antes que en
la universidad a socorrer a los tecnócratas y gobernantes cuando, a

(6) Me ayudaron en estas reflexiones los capítulos IV «Los mecanismos de la racionali-

dad» y V «Sociedad de masas y Estado moderno» de Rabotnikof, Nora, Max Weber: De-
sencanto, política y democracia, Universidad Nacional Autónoma de México, México
D.F., 1989, pp. 117-154.
(7) La historia de esos acontecimientos y su influencia sobre la reforma de las ofici-
nas públicas en Francia puede consultarse en Crozier, Michel, Estado modesto, Estado
moderno. Estrategia para el cambio, Fondo de Cultura Económica, México D.F., 1989.
(8) Al respecto es ilustrativo el pasaje sobre «toyotismo» contenido en Castells, Manuel,
La era de la información. Economía, sociedad y cultura. La sociedad red, Vol. I, Siglo
XXI Editores, México, 2001, p. 185.

74
fines de los setenta, era evidente —no sólo en Estados Unidos sino en
muchos otros países(9)— que los aprendizajes de los niños y púberes
eran muy inferiores a las previsiones del currículo y que eso compro-
metía los supuestos culturales de la preparación de los ciudadanos
para la democracia, de los trabajadores para las industrias y de los
estudiantes para las profesiones y funciones directivas de la cultura
y la sociedad.
La masificación de las aulas universitarias llegó una generación
después. Si bien algunos países —la mayoría de los europeos— la con-
tuvieron porque los académicos convencieron a la opinión pública y
a los gobiernos que se restringiera el ingreso y seleccionaron a los
más capacitados para garantizar que los resultados se mantuvieran
como antes, en América Latina la ola fue imparable, los docentes no
fueron escuchados y los impulsos de movilidad social presionaron a
la universidad y a otros establecimientos de la educación superior.
El desbalance entre las escasas instalaciones, recursos y personal
idóneo para enseñar y el explosivo número de aspirantes se tradujo
en tensiones, luchas, triunfos y frustraciones. En ese contexto la refe-
rencia a la calidad no fue ya el argumento para la limitación sino una
manera de proponer y exigir que la igualdad formal se hiciera real.
Dejar entrar a todos a la universidad podía ser un engaño o el consuelo
de un fracaso anunciado mientras que alcanzar igualdad de oportuni-
dades implicaba trazar metas simultáneas de calidad y cobertura para
que los resultados no defraudaran ni en número ni en contenido.

1.4 ˜ CALIDAD E IGUALDAD

El último acápite ha deslizado, entonces, elementos de la estructura:
la riqueza, el poder y las oportunidades desiguales de vida que su dis-
posición prodiga a los diversos grupos sociales. Los factores estructu-
rales pesaron tanto o más que los culturales en la aparición del con-

(9) Basta recordar el informe nacional «Una nación en riesgo» elaborado en 1981 para la
administración del presidente Ronald Reagan.

75
cepto de calidad en el panorama de la educación superior de casi todo
el mundo. Pero, de poco serviría detectar diferencias de calidad o pla-
nificar la obtención de ideales de calidad si no contáramos con una
actividad social capaz de asignarla a cada situación particular. Pri-
mero, debe confirmar si es lo que dice ser y, luego, mostrar con qué
grado de completitud o sustentabilidad.
Ambos fines de la noción de calidad —fines superpuestos pero dis-
tinguibles en ésta— son los que antes llamamos, por su orden, calidad
sustantiva y adjetiva. Las universidades son organizaciones, entra-
mados de acciones y relaciones sociales institucionalizadas, cuya
función es alojar a una federación de grupos humanos dedicados a
manejar con profesionalidad bloques de conocimiento avanzado, que
transfieren a aspirantes a integrar esos grupos, los estudiantes, al
mismo tiempo en que los conservan, incrementan y combinan.
Calidad sustantiva es la afirmación convincente por la cual miem-
bros avezados de algunas de estas instituciones se pronuncian con
certeza acerca de si algún ejemplar de la especie que les toca observar
y estudiar, de acuerdo con un método, es, en efecto, una universidad o
alguna de sus partes: un departamento, una escuela, una facultad, un
instituto de tal o cual disciplina o profesión. Esa apreciación expuesta
en forma pública, con argumentos y evidencias, constituirá un cono-
cimiento mutuo para interesados, próximos y remotos, con legiti-
midad intelectual y validez justificada dentro del orden del saber y de
la conducta que estructura a esa comunidad.
Calidad adjetiva es una apreciación basada en diversos grados de
conformidad que la realidad estudiada mantiene con un modelo que
sintetiza criterios establecidos y acordados de antemano. Los miem-
bros avezados de una comunidad disciplinar o profesional pueden, si
emplean un método apropiado, pronunciarse sobre si una universidad
o alguna de sus partes, presenta o no determinados rasgos (tomán-
donos la licencia de una analogía industrial: insumos, procesos y
productos) e interpretar cómo operan en una orgánica interdepen-
dencia por referencia con aquel modelo.
En ambas situaciones, la conclusión se basa en comparaciones com-
plejas, como bases para un nuevo conocimiento. También da lugar a su-

76
cesivos análisis de consistencia entre los veredictos de calidad ya emiti-
dos. En lo sustantivo, la calidad implica una comparación con el pasado
que da cuenta de la dinámica social de la universidad y sus partes in-
tegrantes y, por supuesto, otra dinámica sincrónica hacia los ejempla-
res contemporáneos, todos particulares originales, vinculados por esos
atributos compartidos, acaso similares pero nunca uniformes.
En lo adjetivo, el grado de aproximación a un ideal preestablecido
permite el juego arriesgado de la comparación como origen de un
conocimiento más refinado o preciso que alude no ya a la intensi-
dad o a la extensividad sino a ordenamientos por los cuales la respec-
tiva calidad de un caso lo hace inferior o superior a otro y pretenden
decir el quantum y la causa de esa jerarquía. Al punto de revertirse en
mera cantidad, la calidad adjetiva requiere, por lo tanto, un arte sensi-
ble que autoriza a comparar. Pero debe respetar la identidad de cada
particular, su historia y contexto, su misión y objetivos, su potencial,
traducidos en algo más que un cóctel de valores de variables que la
numera en una tabla de performances.

1.5 ˜ EVALUACIÓN COMO INNOVACIÓN

La actividad especializada con la que se llega a establecer la calidad
universitaria es la evaluación. Tanto o más que la calidad, la evaluación
universitaria tiene una historia, una época de aparición y, en la actua-
lidad, un auge que nos despierta tanta curiosidad como inquietud. La
evaluación universitaria es un híbrido, una sincresis cultural. La pe-
dagogía aporta, desde luego, la primera vertiente a considerar porque
la evaluación de los aprendizajes es central para el arte de enseñar. La
pedagogía universitaria no es tan antigua como a veces se supone. La
universidad tardó mucho en aceptarse como una institución del mo-
derno sistema educacional, tal vez, hasta mediados del siglo XX.
La evaluación de la universidad y de sus disciplinas debe mucho
a las teorías sobre la enseñanza y el aprendizaje y a algunas más que
a otras. El aprendizaje —como adquisición de conciencia sobre el ser
propio del estudiante y sobre el mundo y como reflexión emancipa-
dora hasta para los más desvalidos y, en especial, para ellos— fue una

77
corriente muy influyente en la idea de que las comunidades universi-
tarias podían autoevaluarse y exponerse a la evaluación de miembros
de otras comunidades similares, como fuente de conocimiento.
Si evaluarse es conocerse a sí mismo, esa reflexión colectiva y co-
municativa puede esclarecer los aspectos más misteriosos del obrar
humano. Aquellos por los cuales las acciones sociales no consuman la
intención de los sujetos sino que desatan, con frecuencia, resul-tados
no queridos y efectos imprevistos. Aquellas condiciones desconocidas
de la acción social, pueden ofrecer una explicación de las consecuen-
cias tantas veces inesperadas y frustrantes. El camino a través del cual
condiciones desconocidas son descubiertas por nosotros implica po-
ner en palabras y en discursos numerosas prácticas habituales que no
podemos nombrar y que sabemos hacer, pero sin plena conciencia.
La concienciación de nuestras prácticas es, en efecto, un salto cog-
nitivo y, hasta cierto punto, una emancipación que no es siempre del
yugo de nuestros opresores sino de la condena de no lograr lo que nos
proponemos, aun cuando pensamos que es factible. Hacer de nuestra
conciencia práctica una conceptualización profana o una teoría de lo
cotidiano y compartirla en las universidades en las que vivimos los
avatares colectivos no es, por cierto, una fórmula mágica e infalible
que nos haga omnisapientes frente a los desafíos de la convivencia ni
que nos ponga a salvo de la insalvable incertidumbre de la historia,
pero ayuda a elegir con mayor racionalidad, mejores rumbos.
Pero la evaluación de los proyectos y de los informes de la investi-
gación científica, con sus técnicas propias, nos es también muy fami-
liar a los universitarios y, por cierto, en la investigación sobre la cali-
dad de los postgrados, por ejemplo, su influencia es muy marcada.
Desde allí, toda la evaluación universitaria está infundida por la expe-
riencia de los colegas habituados a formular, desarrollar y someter
sus tesis al juicio de los que más saben, incluidas las de graduación,
posgraduación y las que constituyen la investigación profesional.
Otros quehaceres ya mencionados, como la industria o la adminis-
tración pública, desplegaron técnicas de evaluación porque esa acti-
vidad les fue necesaria para aplicar, con sus términos propios, aquel

78
concepto de calidad que habían hecho surgir tanto el modelo fordista
de producción como el modelo weberiano de burocracia con el correr
de las décadas y con su mecánica proliferación. Si pudiéramos separar
los respectivos contenidos de las maneras en las que estas actividades
se asumen, nos acercaríamos a la distinción crucial entre lo material y
lo formal. Toda evaluación de la calidad apunta a lo material.
Desde luego, no estamos asociando la materialidad con lo opuesto
a la espiritualidad o a la sensibilidad. Lo formal junto a lo racional
confluyeron como gérmenes de la modernización occidental y tienen
que ver con los procedimientos a los que sujetamos las actividades
y funciones sociales. Es correcto afirmar que las formas han permi-
tido expandir la civilización y las dimensiones formales de las insti-
tuciones que son esenciales para el derecho y, sin ir más lejos, para
la administración de justicia. Inscriptas en el régimen público de los
Estados a los que pertenecían o bajo cuya autorización alcanzaban
existencia jurídica, las universidades están reguladas por el derecho
público nacional.

1.6 ˜ LA PARTIDA NORTEAMERICANA

Ya adelantamos que este control estatal no se verifica de manera
universal porque en Estados Unidos, por una idiosincrásica trayec-
toria institucional, el gobierno federal interviene muy poco en la
vida de sus universidades. Por eso, en los Estados Unidos, aunque
son muchas las universidades de propiedad estadual, las privadas
—también numerosas— se crean con libertad por simple iniciativa de
los particulares interesados. La libertad de enseñar y la consiguiente
facultad de crear centros de enseñanza (escuelas, colegios, univer-
sidades) consagran, en la mayor parte del mundo organizado bajo
pautas europeo-continentales, un derecho subjetivo limitado por las
leyes que reglamentan su ejercicio.
En los países de América Latina, un régimen de orden público
media en la iniciativa privada para crear establecimientos educacio-
nales y juzga su capacidad para instalarse. Autorización, reconoci-

79
miento, certificación, habilitación, título, credencial y validez son
un conjunto de términos técnico-jurídicos que designan los trámites,
los permisos y las formas gracias a las cuales las instituciones univer-
sitarias operan con licitud y legalidad al amparo de una garantía
pública sobre el alcance de sus actividades. A esa parafernalia la
hemos llamado mecanismo nacional de garantía pública de calidad
porque se trata de calidad sustantiva.
En el contexto norteamericano, el mecanismo nacional de garantía
pública de calidad de las universidades no tiene sino una mínima
injerencia gubernamental. Se encargan de realizarlo entidades de la
sociedad civil, asociaciones regionales de universidades y colegios y
asociaciones nacionales de profesionales de las más diversas especiali-
dades. En el siglo XX, esas entidades corporativas crearon agencias que
eran pequeñas entidades que, en nombre de las corporaciones respec-
tivas, administraban evaluaciones de las instituciones (las agencias
regionales) y de cierto tipo de carreras (las agencias especializadas).
La historia de este peculiar dispositivo institucional —propia de
un Estado federal, en muchos aspectos, subsidiario— indica que las
evaluaciones y su conclusión, la acreditación, fueron instauradas
para cuidar el buen nombre de las universidades y de los colegios
ya establecidos frente a la irrupción de nuevos emprendimientos
convocados por los procesos ascendentes de movilidad social y por
la progresiva demanda de profesionales. Con respecto a los profesio-
nales, si empezamos por los médicos, que fueron pioneros, la evalua-
ción empezó a fines del siglo XIX a través de la toma de exámenes y
derivó, luego, en la acreditación periódica de los programas universi-
tarios de formación.
Pero, es significativo que las acreditaciones de una primera época
—tanto de instituciones como de programas de enseñanza— no enfo-
caban la calidad sino las cantidades involucradas. En otras palabras,
la cantidad de profesores con respecto a la cantidad de alumnos, la
cantidad de libros en la biblioteca, la cantidad de metros cuadrados del
edificio, la cantidad de equipos en los laboratorios. La suma ponderada
de estas mediciones conducía al juicio. No está de más decir que el

80
propósito explícito de la acreditación inicial de la medicina era elitista
por convicción y, como es fácil inferir, restrictivo por conveniencia.(10)
El enfoque de calidad en las evaluaciones norteamericanas fue pos-
terior, si bien debe consignarse que llegó mucho más temprano que
en los países europeos y latinoamericanos, apegados a un mecanismo
nacional de garantía pública de la calidad derivado de la condición
jurídica de orden público de las universidades y de las profesiones, es
decir, la regulación o, con más precisión, el control sobre la legalidad
de todas esas actividades, la mayor parte de las cuales estaba a cargo
de universidades o facultades de propiedad y dependencia oficial en
buena parte de nuestros países, hasta mediados del siglo XX.
En resumen, salvo en los contados países en los que nació, en forma
espontánea, la evaluación de la calidad obedeció a causas estructura-
les, cuyo común denominador es la masificación de las instituciones,
de los profesores y de los alumnos y el consiguiente desborde del
procedimiento jurídico formal de control como fuente confiable de
garantía pública acerca de la verdad material de las actividades de
enseñanza, la efectividad de los aprendizajes y el contenido de los
certificados y títulos emitidos. La crisis educacional y la crisis estatal,
ambas vinculadas por las penurias financieras, fueron el contexto de
su surgimiento.

1.7 ˜ LA LLEGADA A LATINOAMÉRICA

En casi todos los casos, la evaluación de la calidad universitaria fue
introducida por el Estado como complemento de los antiguos meca-
nismos reguladores para informarlos y devolverles, desde afuera, la
solvencia que habían perdido. Por eso, las agencias de evaluación y
acreditación de nuestros países latinoamericanos son, en su mayoría,
organismos públicos. Sus alcances suelen ser polivalentes a las distin-
tas funciones, es decir evalúan las instituciones y también algunas o

(10) Leverio, Jay: «History and practice of acreditation», capítulo de la tesis de docto-
rado. Mimeo.

81
todas las carreras, con lo cual son polivalentes también a las discipli-
nas. En ocasiones, evalúan también a los estudiantes apenas ingresa-
dos o próximos a graduarse.
Cabe la duda si la evaluación externa, precedida de la autoevalua-
ción de una institución universitaria, aprecia una calidad cuya noción
es diferente a la evaluación externa de una carrera universitaria. El
repaso de las estrategias nacionales muestra un abanico de posibles
respuestas: en algunos países pareciera considerarse una calidad de
la institución, por un lado, y una calidad académica, por otro. Por
supuesto, la calidad de una carrera es, por definición, académica, dis-
ciplinar y apta para transferir correctamente un bloque determinado
de conocimientos.
Sin embargo, la calidad de una universidad puede ser sólo la con-
dición de posibilidad o el contexto habilitante para alojar carreras
con solvencia académica cuya calidad, sin embargo, sólo se presume.
Esa distinción es todavía confusa y hace necesario precisiones con-
ceptuales y operativas. Conceptuales, porque la calidad de las institu-
ciones dejando entre paréntesis la calidad con que cultivan el cono-
cimiento podría ser vista preferiblemente como administrativa antes
que como académica. Operativas, porque añadir y combinar los jui-
cios separados sobre las dos dimensiones hasta alcanzar un conoci-
miento completo es un objetivo ambicioso y difícil.
La cuestión es si estamos en presencia de dos enfoques para mirar
el mismo objeto o de un objeto dividido por el análisis cuyas res-
pectivas miradas son parciales y debemos ingeniarnos para recom-
ponerlas hasta llegar a conclusiones validas. El asunto se hace más
complejo con los exámenes normalizados a los estudiantes cuya con-
tribución al conocimiento de los resultados de la enseñanza parecen
válidos. Pero, sería engañoso suponer que son suficientes para eva-
luar una carrera y, más aún, una institución. Esas dudas nos hacen
pensar que los modelos de implementación de la evaluación de cali-
dad distan de ser acabados y requieren no sólo continuos reajustes
sino también un debate técnico y político sustentado en un esfuerzo
de conceptualización integral e integrador.

82
 En su recepción o recreación latinoamericana, la evaluación reite-
ra un dualismo ya presente en EUA, el de aseguramiento vis a vis me-
joramiento de la calidad. Es difícil encontrar en nuestros países un
modelo lineal pero, por cierto, algunos lo encaran con el propósito de
sustentar el control y la regulación de una oferta universitaria en ve-
loz crecimiento; otros lo emplean para la diferenciación selectiva de
los segmentos de los que desean destacar su presunta ventaja o supe-
rioridad sobre segmentos más noveles o precarios; en otros, habién-
doselo propuesto o no, el efecto destacable de la evaluación ha sido
empujar una dinámica general de cambio y de mejora desde la base
del sistema.

1.8 ˜ AMBIGÜEDADES Y PELIGROS

La efectiva adquisición de los aprendizajes previstos en los currículos
por parte de los estudiantes, demostrable mediante pruebas normali-
zadas de alcance nacional, es una potente herramienta complementa-
ria. Sin embargo, no sustituye los análisis más amplios de la institu-
ción y la carrera porque con los meros resultados de pruebas, por más
confiables que fueren, no se puede alcanzar un diagnóstico ni defi-
nir una agenda de problemas o concebir un cambio. Las pruebas —en
la problemática de su diseño, aplicación e interpretación— suscitan
también la clasificación de las carreras, entre aquellas que culminan
con una licencia coronada por una tesina o trabajo final escrito y las
que acaban con un ciclo de práctica en la que el graduado queda ini-
ciado en una profesión, no sólo intelectual.
La actividad de evaluación y acreditación aplicada a las univer-si-
dades y a un conjunto limitado de carreras profesionales es, en EUA,
un mecanismo nacional de garantía pública de la calidad. En Amé-
rica Latina la evaluación puede prescindir de la acreditación, en algu-
nos casos, para orientarse a la información del público y a la mejora
y en otros, para solventar la regulación que los Ministerios siguen
ejerciendo conforme a nuestra matriz institucional clásica. Pero, tam-
bién se dan casos en los que la evaluación y la acreditación sustitu-

83
yen las viejas técnicas de control estatal y se erigen en su lugar mien-
tras que en otros, aunadas evaluación y acreditación de instituciones
o carreras de riesgo, se articulan con la autoridad ministerial y apo-
yan su persistente potestad de reconocimiento y validación con jui-
cios materiales de calidad.
La calidad como puente cultural entre países y comunidades disci-
plinares es una expectativa abierta y promisoria. Aunque corresponde
advertir que evaluación y acreditación son herramientas ambivalen-
tes y ambiguas en el panorama presente de la internacionalización
de la educación superior. Lo son porque la oferta transnacional y, en
particular, la lucrativa que es estimulada por los canales del comer-
cio libre, amenazan el espíritu desinteresado, la pasión por el cono-
cimiento y la belleza que motivaron al grueso de los universitarios
durante siglos y que aún inspiran, según nos parece, a la mayoría.
Otra razón por la que son ambivalentes es la turbadora imagen de
universidades y de carreras convertidos en commodities de libre cir-
culación planetaria o en una analogía sofisticada de la industria del
espectáculo que puede volverse una pesadilla para las entidades uni-
versitarias de todos los países, pues barre con la convicción de que
no sólo prestan algunos servicios sino que son, ante todo, una fuente
de sentido sobre la propia existencia y realidad de territorios y pobla-
ciones en los que se insertan, piezas vitales sin las cuales una nación
no podría concebirse como una unidad política y cultural activa de la
humanidad moderna.
Es lógico suponer que la evaluación y la acreditación podrían vol-
verse globales y, por lo tanto, romper amarras con las naciones y Esta-
dos. En tal supuesto, las aventuras comerciales gozarían de una carta
franca respaldada por certificados de efectividad académica. No es
un temor fantasmal sino una posibilidad real ante la cual las universi-
dades y los Estados deben mantenerse activos y vigilantes. Incorpo-
rar la evaluación y aun la acreditación a los mecanismos nacionales
de garantía pública de calidad implica, para algunos, un riesgo aun-
que a otros nos parece la conquista de una colina estratégica que for-
talece a los sistemas de educación superior de las naciones sin aislar-
los fronteras adentro.

84
 1.9 ˜ PROMESAS DE LA EVALUACIÓN
Asimiladas por los Estados la evaluación y la acreditación mantienen,
sin embargo, esa capacidad de vincular a los universitarios de distin-
tos países a través de discursos sobre cada trayectoria, cada interpre-
tación y cada matiz para alcanzar la calidad, que pueden ser leídos
y entendidos si se recurre a una consabida traducción cultural, sin
mayores complicaciones. Esa tesis respalda tentativas válidas lleva-
das a cabo en nuestros países para crear, al interior de nuestros espa-
cios de integración en bloque regionales, sistemas de evaluación y
acreditación de carácter internacional.
La premisa central de dicha estrategia es la recreación positiva de
los intercambios, consustanciales al histórico cosmopolitismo de las
comunidades académicas. El requisito básico es la postulación de una
apertura internacional sin hegemonías ni asimetrías que den ventaja
a las grandes potencias o a los bloques que integran. La condición
inexcusable es que los criterios de calidad no sean copias acríticas de
modelos externos, por más prestigiosos que fueren, sino verdaderos
mapas construidos con sentido endógeno por la colaboración crea-
tiva y participativa de nuestras comunidades académicas y profesio-
nales y que expongan lo que nuestras respectivas realidades, posi-
bilidades y problemas tienen de distinto, de parecido y de común y
sin perder de vista nunca la punta del conocimiento avanzado como
meta irrenunciable.
La noción de calidad, la práctica académica de la evaluación y la
acreditación, la cooperación internacional basada en dotar a los blo-
ques regionales de integración de correlatos culturales y científicos
relevantes; el sueño de circular ideas y personas y mejorar la conviven-
cia entre los vecinos como cimiento para mejorar el conocimiento y la
convivencia entre los países de todas las latitudes; la sana ambición
de saber en qué punto estamos y cómo podemos trazar una agenda de
política pública para nuestra Educación Superior que nos permita pro-
gresar, país por país, en mutuo compromiso, a la vez por la vía intrans-
ferible de nuestra cultura hacia el ideal universal de la ilustración.

85
 2 ˜ Colofón con implicaciones políticas

La evaluación de calidad puede ser considerada, bajo ciertas condi-

ciones, como un beneficioso eje de política pública de los países y
de sus bloques regionales. Una condición es la articulación con otras
herramientas de política sin las cuales quedaría como una función
aislada e ineficiente para satisfacer las expectativas que despierta.
Las inversiones públicas, seguidas por las aportaciones privadas en
la educación superior y en la investigación científica, son clave para
expandir y democratizar el sistema y estimular el mejoramiento que
la evaluación de calidad podría favorecer. Esa función es complemen-
taria a la de servir de apoyo a las tareas de organización y regulación
y a la formulación y ejecución de planes de desarrollo que son, en
principio, atributos de las propias universidades y de su autonomía y
autarquía que las políticas públicas estatales podrían propiciar, coor-
dinar, financiar y potenciar.
Los informes de evaluación, sumados a la experiencia colectiva,
tras la cual son redactados, pueden servir de hojas de ruta para cursos
de acción innovadores en varias dimensiones de la realidad univer-
sitaria y combinarse con las reformas curriculares, los créditos, las
pruebas normalizadas, la investigación, la extensión, la cooperación
y la moderna gestión.
La política internacional también debería asumir la evaluación de
calidad como una de sus líneas principales. Organismos mundiales y
regionales especializados en educación superior como así también las
redes de universidades, profesiones y disciplinas universitarias, actores
y agencias de evaluación pueden constituir plataformas eficaces para
diseñar y poner en marcha, a partir de la voluntad expresa de las nacio-
nes miembro, acciones regionales e interregionales en esta materia.
Que el sistema de Naciones Unidas y la propia comunidad inter-
nacional sean quienes tomen la iniciativa y dirijan estos nuevos sis-
temas serán muy importantes para que su orientación nunca pierda
de vista ciertos principios de solidaridad, universalismo e igualdad
entre los estados.

86
 Lejos estamos de propiciar una estatalidad rígida e impermeable a
las entidades civiles y la actividad privada. Pero podemos reafirmar
que se trata de instaurar regímenes de orden público abiertos a la
participación responsable de interesados competentes.
Por eso, las agencias de evaluación tienen que ser nacionales y con-
tar con un estatus jurídico acordado por las autoridades respectivas.
El régimen de administración de la calidad sustantiva de las uni-
versidades, de otras instituciones de la educación superior y de sus
componentes —facultades, departamentos, programas— tiene que ser
establecido por cada nación con apertura a una concertación regional
y, porqué no, a consultas interregionales.
La convergencia hacia criterios comunes es positiva porque viabi-
lizará una cooperación más estrecha y permitirá que, cuando los paí-
ses tracen sus propios objetivos de desarrollo, puedan inspirarse en
la experiencia y en la evolución comparada.
Las normas de calidad aptas para emitir juicios adjetivos, además
de sustantivos, deben ser establecidas por consenso de las comuni-
dades disciplinares en cada región, deben aprovechar tradiciones
y realidades compartidas y, al mismo tiempo, proponerse metas de
superación internacionales que no impongan uniformidad pero que
aseguren equivalencia.
Los criterios internacionales de calidad pueden y deben permitir
el pluralismo de las opciones académicas y curriculares, desde luego,
dentro de ciertos límites: perfiles de graduación acordados para cada
titulación, alto nivel de la ciencia básica disponible y prácticas educa-
tivas y profesionales intensas.
Las prácticas evaluativas deben ser formativas en sí mismas y pro-
piciar la participación amplia de las comunidades cuando son inter-
nas y emplear, siempre que sea posible, personal de diversos países
cuando son externas.
En cada región, las agencias nacionales deben cooperar del mismo
modo en que lo hacen los respectivos sistemas universitarios. Esa
actividad compartida —incluidas las evaluaciones internacionales,
primero experimentales y luego, sistemáticas— suscitará confianza

87
y permitirá avanzar hacia un futuro en el que los pronunciamientos
sobre calidad sean recíprocos entre los diversos países.
Dichos juicios de calidad permitirán una mayor fluidez en el reco-
nocimiento mutuo de títulos entre naciones. Esa función es jurídica
y, por lo tanto, debe ser regulada por el derecho nacional e internacio-
nal. Pero, las acreditaciones de calidad internacionales o las naciona-
les que estuvieran enlazadas por un régimen de reciprocidad darían
el fundamento cognitivo de la validez extra nacional de los títulos.
La consecuencia de estos arreglos sería una mayor libertad para
la circulación de personas habilitadas para ejercer su profesión en
los países a los que quisieran concurrir. Como parte de sus políti-
cas migratorias, no cabe discutir la potestad de cada nación soberana
para entender en esos reconocimientos, en conformidad con el dere-
cho internacional.
En ese sentido, los convenios regionales sobre reconocimiento y
equivalencia de títulos son instrumentos que la UNESCO ha desarro-
llado durante décadas y que podrían adecuarse, en especial, en aque-
llas regiones que no poseen una comunidad regional dotada de auto-
ridad supranacional.
La ventaja de los convenios UNESCO es que son multilaterales y,
por lo tanto, permiten una aproximación del conjunto de países de
un bloque regional, superan los pactos bilaterales que aseguran pro-
gresos sólo parciales y engendran, al mismo tiempo, desigualdades de
trato y privilegios tanto positivos como negativos.
Los convenios son compromisos oficiales de los gobiernos para
promover su tratamiento por los congresos respectivos, pero su
vigencia es sólo efectiva una vez producida la ratificación.
Mientras tanto el intercambio técnico, científico, educacional pue-
de tener alcances intra e interregionales, extraer beneficios del apren-
dizaje mutuo entre países y promover el avance de los más rezagados
en una clara manifestación de que la cooperación es el principio y la
finalidad de la integración internacional.

88
 capítulo v
Extender la acreditación a
todas las titulaciones de grado:
¿una solución adecuada?
.............
Análisis de un problema público: la imperfecta
cobertura de la evaluación académica sobre el conjunto
de áreas disciplinarias de las universidades argentinas

Propósito

El objetivo de este capítulo es explorar un problema que se mani-

fiesta desde hace algunos años en la relación entre las comunidades
disciplinares de las universidades argentinas y de éstas con las auto-
ridades universitarias y gubernamentales. Se trata de la demanda,
a veces algo difusa y, en otras ocasiones, más orgánica, de ampliar
el ámbito de aplicación de la política de evaluación para la acredita-
ción de carreras de grado desde el actual conjunto de titulaciones,(1)
a las que se considera de interés público, ya sea extendiéndolo con
distintos criterios o generalizándolo a todas las titulaciones posibles.

(1) Empleo «titulación» para referirme al conjunto de carreras universitarias corres-

pondientes a una misma disciplina/profesión. Eludo, así, tal como se ha convenido en
el MERCOSUR Educativo, la habitual confusión entre carrera/s empleado como genérico
de un tipo de oferta y carrera como alusión a una individual. A su vez, para mencionar
la condición de un graduado o el documento que la certifica reservo la palabra título, de
la que no hago un uso genérico, también habitual cuando se designa a todos los diplo-
mas de un mismo tipo.

89
 Expongo una primera parte dedicada a repasar los antecedentes,
una segunda orientada a plantear la situación problemática y una ter-
cera en la que sugiero algunas alternativas de solución.
En cuanto a los antecedentes reseño cómo y porqué se inventó, en
un espacio-tiempo determinado, el mecanismo de acreditación de titu-
laciones; paso luego a exponer cómo y porqué el sistema universitario
argentino daba garantía pública de la calidad sin recurrir a la acredi-
tación de instituciones ni de carreras; y, por fin, relato la adopción y
adaptación de la evaluación para la acreditación en nuestro país.
Con respecto a la situación problemática indago sobre el efecto
desigual que el proceso de acreditación introduce en nuestro espec-
tro de titulaciones; analizo algunos argumentos que sustentan la
demanda por la extensión o por la generalización de la acreditación a
otras o a todas las titulaciones; y, por último, ensayo la definición de
un problema público en torno a la demanda de igualdad de trato que
clarifique las causas que lo provocan.
Entrando ya en el terreno de las alternativas de solución, imagino
posibles cursos de acción que resuelvan o, al menos, mitiguen ese
problema apuntando a una solución equitativa y factible; más ade-
lante profundizo en las razones que podrían justificar la persistencia
de un trato diferenciado entre conjuntos de titulaciones para termi-
nar el apartado trazando un cuadro de ventajas e inconvenientes de
una u otra política.

1 ˜ Antecedentes

I ˜ La acreditación de carreras fue una invención social realizada en

los Estados Unidos en las primeras décadas del siglo XX. La condi-
ción excepcional de esa nación como societocéntrica es expuesta
por la ciencia política a través de la pertinaz tendencia institucio-
nal a que el Estado Federal no provea servicios o cumpla funcio-
nes si la sociedad lo hace por sus propios medios. Esa configura-
ción no puede atribuirse en forma lineal a los Estados de la Unión
—territorios en cuya jurisdicción operan los colegios y universida-

90
 des públicas— porque éstos son, en muchos casos, los que se ocu-
pan primariamente de funciones, servicios o infraestructuras que
son necesarios para el buen funcionamiento de su sociedad.(2)
El hecho de que al momento de la independencia, a fines del siglo
XVIII, las trece colonias originales estuvieron separadas y conta-
ran con gobiernos y leyes propias fue determinante para que cam-
peara un fuerte recelo contra el poder centralizado. La Unión se
estableció sobre la base de un acuerdo mínimo sobre leyes indis-
pensables, preservando la diversidad local a través de regulacio-
nes sobre los más diversos asuntos.(3)
Por lo tanto, el sistema norteamericano de educación superior
evolucionó siempre siguiendo sus grass roots, es decir creciendo
como el pasto de abajo hacia arriba, para resolver los problemas
que iban apareciendo. No había actores importantes que expresa-
ran una visión global de la nación en su conjunto.
Por ejemplo, el sistema de acreditación de instituciones empezó
cuando estalló un conflicto entre los niveles medio y superior en
referencia a la frontera entre ambos. Se discutía cuándo termi-
naba el primero de ellos y cuándo empezaba el segundo. Fue así
que los rectores (university president) y los directores de colegios
(headmasters) se juntaron para establecer pautas de admisión a
los estudios superiores, creando el embrión del mecanismo regio-
nalizado de acreditación, hasta hoy vigente.

(2) Un ejemplo conocido es el sistema educacional de Massachussets, fundado por

Horace Man, tomado como referencia por Domingo F. Sarmiento en la creación del
Consejo General de Educación de la Provincia de Buenos Aires y, más adelante, tenido
en cuenta para la sanción de la Ley 1420 de 1884 y para la creación del Consejo Nacio-
nal de Educación con competencia en la Capital Federal y los Territorios Nacionales.
(3) Escribió el presidente de un college colonial (Rev. Charles Nisbet, Dickinson
College): los norteamericanos prefieren que sus actividades sean manejadas por ellos
mismos antes de que sean bien manejadas (American seems much more desirous
that their affairs be managed by themselves than that they should be well mana-
ged), citado en la biografía escrita por Samuel Miller, Princeton, 1840. Esta cita, como
toda la explicación sobre los orígenes de la acreditación institucional norteamericana,
la debo a la generosa colaboración de la colega Lis Reisberg del Boston College.

91
 El rechazo a la participación del Estado federal fue insalvable
hasta la década de los ’90 cuando pudieron sancionarse las pri-
meras regulaciones sobre las agencias de acreditación. A eso se
debe que nunca fuera creada en Estados Unidos una universidad
federal. En materia de regulación de nuevas instituciones, las más
antiguas o reconocidas, unidas en sus respectivas asociaciones
regionales, crearon agencias que estudiarían las bisoñas y, una
vez aprobadas, las «acreditarían» pero no de forma definitiva sino
renovable cada cierto número de años.
Con respecto a los programas educativos de Medicina, Abogacía,
Ingeniería, Arquitectura, Veterinaria, entre otras profesiones,(4) las
asociaciones nacionales de profesionales(4) tomaron en sus manos
la tarea de asegurar la buena formación de sus futuros colegas y
crearon sendas agencias especializadas con alcance nacional para
acreditar, también en forma periódica, los programas de forma-
ción que proponían las instituciones acreditadas.(5)
El mecanismo nacional de garantía pública de la calidad, así con-
figurado —es decir, según la secuencia cronológica por la cual la
acreditación institucional precede a la acreditación especializada—,
aseguraba que los graduados de esas escuelas o programas determi-
nados eran aptos para presentarse ante los oficiales públicos de los
estados, condados o ciudades que aceptaban esa presunción y otor-
gaban la habilitación para ejercer la respectiva profesión, pero no

(4) Pude acceder a una pormenorizada crónica de la instauración de la acreditación de

la educación superior en Estados Unidos también gracias a la profesora Lis Reisberg,
quien me facilitó la tesis doctoral de Jay Levrio, dirigida por Herb Kells. Me he ser-
vido, en espercial, de su Capítulo II: «History and practice of accreditation».
(5) Una amplia aunque no exhaustiva lista de profesiones cuyos programas son acre-
ditados puede encontrarse en el directorio publicado por Council for Higher Educa-
tion Accreditation en www.chea.org. Allí no se encuentran abogacía y medicina, que
tienen entidades acreditadoras nacionales que no están adheridas, pero figuran: inge-
niería, arquitectura, negocios, enfermería como titulaciones clásicas, sumadas a otras
como podólogo, fisiatra, quiropráctico, paisajista, fonoaudiólogo, nutricionista, optome-
trista, radiólogo, asistente de medicina nuclear, asistente de laboratorios, entre otras.

92
 sin antes exigir a los candidatos otros requisitos, tales como avales,
exámenes o pasantías.
La acreditación de las instituciones da garantía pública de calidad
de su amplia actividad educativa. Los community colleges o cole-
gios comunitarios imparten carreras de dos años que otorgan títu-
los de associate of arts (AA) y associate of science (AS), ambos con-
siderados associate degree. En un rango académico más elevado
los colegios y universidades (College & university) conceden grados
de bachelor con carácter general y cuatro años, de master de carác-
ter especializado y otros dos años, además claro del doctor of philo-
sophy (Phd), que corresponde a una trayectoria total de ocho años.
Es común que colegios y universidades estadounidenses incluyan
una diversidad de componentes, varios niveles y una estructura
matricial de departamentos y escuelas profesionales y académi-
cas, así como un sistema de créditos. Unos pocos rasgos comu-
nes, en medio de un sinfín de particularidades hacen, por lo tanto,
imposible encontrar dos instituciones iguales.
Pero, ciertas titulaciones (el conjunto de carreras de la misma disci-
plina/profesión) requieren la acreditación específica de una Agen-
cia Nacional que fue fundada por la respectiva corporación. Por lo
tanto, esos programas quedan sujetos a un doble sello de calidad
para que sus egresados puedan aspirar a ejercer su profesión.
Por otra parte, los associate degree, bachelor, master y doctor of
philosophy de la miríada de áreas disciplinares agrupadas en sus
respectivos departamentos y escuelas de posgrado no se sujetan a
un segundo aseguramiento, adicional al que cubre a la institución.
¿Por qué este trato diferente? Sin aspirar a ser concluyentes inten-
taremos esbozar alguna respuesta.
Analizados a través de sus funciones, los colegios(6) y las universi-
dades hacen en los Estados Unidos al menos tres tareas distintas:

(6) Excluimos a los community colleges, establecimientos de educación superior que

ofrecen estudios técnicos y culturales menos extensos que suelen ser acreditables
para proseguir estudios en instituciones más complejas.

93
1 ˜ ejercen el monopolio en la formación de los nuevos miembros de
un conjunto de profesiones, cuyos practicantes desplegaron una
movilización corporativa por medio de la cual lograron un esta-
tus, manejan un corpus sofisticado de conocimientos y se reservan
competencias con elevada valoración social;
2 ˜ ofrecen estudios generales o liberal studies asociados, desde el
medioevo europeo, a la forma institucional college (colegio), al
equipo docente department (departamento) y al certificado ba-
chelor (bachiller) y
3 ˜ albergan los estudios disciplinares de alto nivel para graduados en
muchas disciplinas de las ciencias básicas, sociales y las humani-
dades, con frecuencia, conectados con grupos o institutos de inves-
tigación avanzada.

La acreditación institucional otorga la garantía pública de calidad

de quienes egresan a través de las funciones (2) y (3) gracias a
alguna o a algunas de las siguientes justificaciones:
a) la acreditación institucional, por sus alcances generales y los acto-
res que participan, es suficiente para asegurar la calidad de los
diplomas de estos egresados a todos los efectos previsibles;
b) estos egresados no requieren de una garantía pública específica
porque su desempeño profesional lícito no depende de la habilita-
ción justificada por una autoridad encargada de controlarlo,
c) el estatus, la competencia social o el corpus de conocimiento de la
profesión no ha sido objeto de una movilización corporativa para
promoverla y jerarquizarla que haya sido exitosa,
d) otros dispositivos que evalúan y certifican la formación de estos
egresados y la idoneidad de sus desempeños son efectivos, de
manera que una acreditación específica sería innecesaria o redun-
dante para dar garantía pública alguna.

La acreditación institucional es una sucesión de operativos admi-

nistrada por las propias instituciones que integran el sistema de
educación superior mientras que la acreditación de carreras pro-
fesionales es una sucesión de operativos de interfaz o una articu-

94
 lación con actores externos (o actores en contacto apenas tangen-
cial) con el sistema de educación superior.
En el primer caso, la entidad fundadora de la agencia, la agencia
misma y los comités de expertos o pares acreditadores son todos
egresados universitarios que velan por la calidad de la actividad
que ellos mismos desenvuelven en su vida cotidiana.
En el segundo caso, la entidad fundadora de la agencia, la asociación
nacional de profesionales de determinada especialidad, la agencia
misma y los comités de expertos o pares acreditadores son todos
egresados universitarios que velan por la calidad de la formación
que sus colegas u otros profesionales docentes brindan.
Pocos de esos acreditadores se dedican con exclusividad a la
docencia, pero la justificación de su intervención surge del impacto
que las nuevas camadas tendrán en su comunidad profesional y la
legitimidad de sus juicios parte del supuesto de que dominan la
dimensión aplicada de esos saberes y son practicantes renombra-
dos de su arte.
Esta configuración del mecanismo nacional de garantía pública
de la calidad, con abstención del Estado federal, es tan peculiar
que apenas el caso canadiense puede comparársele. Por lo tanto,
es indispensable que nos refiramos, con espíritu comparativo, a la
manera en que se cumple esta función en la mayoría de los países
y que tomemos a Argentina como caso particular.

II ˜ La República Argentina, país federal organizado según una

matriz estadocéntrica, gestó su mecanismo nacional de garantía
pública de la calidad a través de varios pasos sucesivos orientados
a resguardar la buena formación en aquellas profesiones que, por
su estatus y función en la sociedad, eran asignadas a la universi-
dad. No todas esas medidas fueron intencionales o planificadas
y algunas respondieron a encrucijadas accidentales en las cuales
demandas y luchas de otra naturaleza favorecían u obstaculiza-
ban la garantía.
Cuando el país se organizó políticamente, en 1853, el Congreso de
la Nación recibió atribuciones de «proveer lo conducente... al pro-

95
 greso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y
universitaria» (Art. 67, inciso 16 de la Constitución Nacional).
Desde 1856 la Ley de Ministerios encarga a la Instrucción Pública
del Poder Ejecutivo «todo lo concerniente a Universidades en la
República». Pero, cabe consignar que el control sobre el ejercicio
profesional fue siempre una facultad reservada a las provincias
que el gobierno nacional sólo podía atender en los territorios
nacionales.
Entre tanto, la Universidad de Córdoba (reconocida por España
desde 1622) y la Universidad de Buenos Aires (creada en 1821)
eran provinciales. La primera pasó a la jurisdicción del gobierno
de la Confederación Argentina en 1856. La segunda tardó mucho
más en incorporarse al ámbito federal.
En 1874, un decreto de la Provincia de Buenos Aires dispuso que
la UBA —hasta entonces, compuesta por departamentos— se orga-
nice en Facultades. Las facultades (llamadas también academias)
ejercen el gobierno universitario y están integradas por egresados
de la respectiva profesión que, en su mayoría, no deben ejercer
la docencia. El principio organizacional subyacente era que el
claustro debía ser controlado por la comunidad profesional. Bajo
ese régimen, la Asamblea Universitaria elige al Rector por primera
vez en 1877.
La UBA fue transferida a la Nación dos décadas después de la
reunificación nacional, recién en 1881, al año siguiente de la trau-
mática conversión de la Ciudad de Buenos Aires en capital de la
República.
Llevó varios años lograr que el Congreso de la Nación prestara
atención a la problemática universitaria. Luego de un trámite
complicado, la primera ley universitaria —Ley Avellaneda Nº 1597
de 1885— consolida a la facultad como órgano de vigilancia del
departamento de estudios. De este modo, los profesores —que
eran la minoría de miembros de ese cuerpo— no son designados
por sus pares sino por la mayoría constituida por profesionales,
cuya renovación se realiza por cooptación.

96
En cuanto al nombramiento de profesores, el debate parlamen-
tario registra que el sistema de concursos fue desestimado (curio-
samente, por la desconfianza que suscitaba su larga tradición
medieval) y sustituido por una terna que se origina en las facul-
tades, pasa por el Consejo Superior de la Universidad y termina en
una designación a cargo del Poder Ejecutivo.
El contenido de la Ley manifiesta una diferencia central con la
realidad estadounidense puesto que, en Argentina, las universi-
dades son nacionales, de propiedad estatal e integran un régimen
de orden público. Sin embargo, coincide con la situación de
Francia con el célebre modelo imperial o napoleónico presente en
el carácter nacional y oficial de las universidades y en la designa-
ción de los profesores por parte del Gobierno, pero contrasta con
éste en dos puntos cruciales: la tutela gubernamental de la ense-
ñanza y de la titulación no es asumida por una repartición espe-
cializada del Poder Ejecutivo y las universidades no son meras
figuras nominales o simbólicas respecto de la independencia de
las facultades.
La existencia previa del sistema de supervigilancia de la formación
profesional a través de las facultades y su reafirmación por parte de
la ley Avellaneda explica cómo fue la articulación entre el Gobierno
y el claustro de profesores para instaurar un mecanismo nacional
de garantía pública de la calidad sobre la formación de aquel selecto
repertorio de profesiones con elevada valoración social (abogacía,
medicina y, después, ingeniería civil). Dicho mecanismo consistió
en una suerte de delegación legislativa a favor de la propia univer-
sidad. La estrategia parece un contrasentido, pero no lo es si subra-
yamos, una vez más, que eran las corporaciones profesionales las
que ejercían, a través de las Facultades, el poder académico sobre
los cuerpos profesorales.
Por lo tanto, en esta primera etapa, el mecanismo nacional de garan-
tía pública de calidad aseguraba, a través del procedimiento descrito,
el contenido del diploma, cuyo valor para la habilitación profesional
era directo y no requería otros trámites más que la mera inscripción
formal ante la autoridad que cada provincia determinaba.

97
 Esa solución no fue, en consecuencia, una confusión entre el
controlador y el controlado sino que marcó una larga preponde-
rancia de las corporaciones profesionales sobre el cuerpo docente
hasta que, veinte años después, un tercero en discordia —el movi-
miento estudiantil— acompañado por la opinión pública entró
finalmente en conflicto con el orden universitario.

En los primeros años del siglo XX, se crearon en la UBA los centros
de estudiantes como manifestación del peso de la democratiza-
ción estudiantil. En 1903, en la Facultad de Derecho y en 1905, en
la Facultad de Medicina, estallaron prolongadas huelgas y protes-
tas de estudiantes respaldados por algunos profesores y, en oca-
siones, apoyados por el Consejo Superior, contra las facultades y
su régimen de enseñanza, de exámenes y de concursos docentes
(que se implementaban aun cuando la ley no lo preveía).
Gracias a las ideas introducidas por el movimiento positivista, la
universidad argentina que, hasta entonces, había tenido un ses-
go profesionalizante y de poco vuelo científico experimentó, hacia
1905, un giro. Éste puede observarse en la nacionalización, median-
te una ley-convenio, de la Universidad de La Plata (fundada como
provincial en 1890) cuyas bases organizativas dejan ver el modelo
alemán de una universidad orientada a la investigación.
Ese acontecimiento, sumado a otros en la UBA y la UNC, conduce a
una sensible modificación en la composición universitaria, que no
se gestó por legislación alguna.
Un cambio determinante ocurrió en 1906 cuando, sin ir en contra
de la ley, la UBA modifica su Estatuto y desdobla la autoridad de
las facultades en dos órganos: la Academia con veinticinco miem-
bros vitalicios renovables por cooptación con funciones acotadas
al asesoramiento y la consulta y el Consejo Directivo, de cuyos
miembros, un tercio son profesores titulares elegidos por el mismo
cuerpo, pero por la propuesta de una asamblea del claustro.
Tulio Halperín Donghi en su Historia de la Universidad de Bue-
nos Aires caracteriza aquella medida que, ese mismo año, imple-
mentó la Universidad de Córdoba como «pequeña obra maestra de

98
 sutileza jurídica». En efecto, ha logrado, de ese modo, dos efectos
trascendentes para nuestras universidades: 1º) el poder institucio-
nal pasa a manos del claustro de profesores y 2º) las presiones
para conferir autonomía a las facultades quedan neutralizadas.(7)
El autogobierno de los profesores surtió efectos inesperados por-
que, de acuerdo con el razonamiento de Halperín Donghi, per-
mitió la toma de la Universidad de Córdoba por parte de grupos
recalcitrantes que debieron manifestar sus determinaciones y, así,
crear las condiciones internas para la movilización y el conflicto
más severo con los estudiantes: la Reforma de 1918.
La llegada de los radicales al poder en 1916 y los ecos de la Revolu-
ción Soviética determinaron la doble intervención del Poder Eje-
cutivo en la Universidad de Córdoba. Frustrado el primer intento,
su segundo interventor —el Ministro de Instrucción Pública, José
Salinas— acordó con los reformistas un nuevo Estatuto, cuyas
innovaciones fueron la incorporación de los estudiantes a los con-
sejos directivos y al consejo superior, los concursos y la periodici-
dad de los nombramientos de profesores, entre otras.
En ese mismo año, la UBA adopta un Estatuto similar y, en 1919 y
1921 se crean la Universidad Nacional del Litoral y la Universidad
Nacional de Tucumán, con la misma impronta.
Los cambios estatutarios de 1906 y 1918 implicaron, de acuerdo con
lo expuesto, sucesivos desplazamientos en la proporción de los pro-
fesionales en los consejos hasta confinarlos a una representación
minoritaria que, hasta hoy, conocemos como «los graduados».
A través de esa transformación, el claustro docente devino respon-
sable principal —aunque no exclusivo— de la gestión de la forma-
ción profesional y el mecanismo nacional de garantía pública de
calidad se debilitó y se tornó un asunto problemático.

(7) Al parecer, esa coyuntura marca el nacimiento de las Academias Nacionales en

Buenos Aires y en Córdoba como corporaciones desprendidas de la Universidad, en
cuya gestión académica habían perdido atribuciones.

99
 Ahora bien, mirado a través de la lente del control público, el vacío
existía aunque no fuera conciente para quienes se movilizaban e
impulsaban las nuevas fórmulas de articulación entre la política,
la cultura y las elites profesionales.
Otro hito en esta configuración tuvo lugar en la UBA en 1929. El
recordado decanato de Alfredo Palacios fue la solución de una
larga crisis que enfrentaba a la Facultad de Derecho con el recto-
rado, ejercido, entonces, por Ricardo Rojas. El triunfo de la Uni-
versidad sobre el claustro de Derecho sepultó las aspiraciones de
independencia de las facultades y dejó sentado uno de los rasgos
distintivos del sistema argentino con respecto al francés que, apre-
suradamente, suele mencionarse como su modelo de referencia.(8)
El resultado de los sucesos de aquellas décadas fue caracterizado
por Emilio Mignone, quien decía que, si bien es cierto que las
facultades aprueban y reforman los planes y programas de estu-
dio, disponen sobre sus fondos y deciden sobre la admisión de
alumnos, no podemos negar que la universidad aprueba la terna
de los profesores, otorga los grados y títulos, promueve ante el
Poder Ejecutivo los cambios en el Estatuto, dirime los diferendos
entre las facultades y maneja el tesoro propio.(9)
A mediados del siglo XX las universidades eran seis, todas nacio-
nales. La Ley Avellaneda se mantenía vigente hasta que el régimen
surgido del golpe militar de 1943 provocó un conflicto entre la
universidad y el gobierno. Las autoridades esgrimieron, esta vez,

(8) Dice, al respecto, Christine Musselin sobre el sistema francés: «Al fortalecer la
centralización estatal y la estandarización de la enseñanza universitaria, recreando
las facultades pero desechando la formación de universidades y finalmente institu-
yendo una corporación nacional y centralizada, la Universidad imperial de principios
del siglo XIX había planteado los fundamentos de una configuración estructurada en
torno a tres ejes: la existencia concomitante de dos centros, uno estatal y el otro cor-
porativo; las relaciones de cogestión entre estos dos centros; la desaparición de las
universidades en beneficio de las facultades».
(9) Mignone, Emilio F.: Política y Universidad. El Estado legislador. Lugar Editorial,
Buenos Aires, 1998, págs. 20 y 21.

100
la «lógica burocrática» según la cual un mecanismo nacional de
garantía pública de calidad sobre los títulos debía ser restablecido
para resolver un déficit real en esa materia.
Puesto que no hubo voluntad política de devolver el control final
a las corporaciones profesionales, sospechadas de promover el eli-
tismo, la discusión giró en torno a dos opciones: crear una oficina
estatal que tomara examen a los graduados para habilitarlos a ejer-
cer la pro-fesión y mantener, hasta cierto punto, la autonomía uni-
versitaria o delegar en la propia universidad la tarea de asegurar al
público y a las corporaciones profesionales la calidad de la forma-
ción, en desmedro del nivel de autarquía y autonomía, para que el
gobierno pudiera imponer planes de estudio y designar profesores,
decanos y rectores.
Esta última fórmula terminó por plasmarse, la Ley Avellaneda fue
archivada y reemplazada por dos leyes sobre la universidad, dic-
tadas en 1947 —Ley 13031— y 1953 —Ley 14297— durante la presi-
dencia de Juan Domingo Perón. Dichas leyes instituyeron un régi-
men por el que la jerarquía vertical del Estado se introducía desde
arriba y desde afuera como principio organizador del gobierno
y la administración universitaria. La potestad de crear carreras y
emitir diplomas profesionales con efecto habilitante no se canceló
sino que quedó supeditada al reconocimiento y validez nacional
de los títulos, función a cargo del Ministerio de Educación.
Aunque el grado de autonomía y autarquía de las universidades
argentinas sufrió, desde entonces, varias alteraciones —como tam-
bién el papel de otros actores y variables decisivas—, corresponde
aclarar que el mecanismo nacional de garantía pública de calidad
desde 1943 y hasta 1996, con la puesta en marcha de la CONEAU, no
registró novedades significativas.
Durante seis décadas, con un número creciente de universidades
(que llega al centenar en la actualidad) y una incesante diversifica-
ción de ofertas, funciona hasta el presente en el seno del Ministe-
rio de Educación de la Nación una oficina encargada de oficializar
cada nueva carrera profesional y de certificar la autenticidad de

101
 cada título de un egresado. En la jerga administrativa algunas pala-
bras y frases clave, estampadas en leyes, decretos y reglamentos,
representan el control estatal de legalidad cumplido antes o des-
pués de los hechos: autorización, reconocimiento oficial, autenti-
cación, validez nacional.

III ˜ Como adelantábamos, la CONEAU —creada por la Ley Nº 24521

y constituida en agosto de 1996— fue una innovación importante.
Como política pública se trató de un intento de resolver diversas
deficiencias detectadas en la formación de los profesionales que,
hasta entonces, eran insolubles debido a la combinación entre
el derecho subjetivo a la habilitación profesional adquirido por
medio del diploma y la autonomía «académica e institucional»
(sic) y la autarquía de las universidades.
Muchas causas y motivos influyeron en su introducción y, al
mismo tiempo, modelaron su fisonomía y sus caracteres princi-
pales. Fueron tan numerosos que sería en vano intentar aquí una
enunciación exhaustiva.
No obstante, creemos indispensable destacar, en el plano de las
ideas, tres vertientes: a) la imitación de la realidad estadounidense,
b) la expectativa en la evaluación reflexiva y c) la aspiración de
racionalización burocrática. Las llamaré, en ese orden, imitativa,
reflexiva y racionalizadora.
a) La vertiente imitativa podría exponerse de acuerdo con la línea
conceptual del Banco Mundial y la ideología de sus expertos. A
partir de 1993 y al reanudarse la negociación de un préstamo sec-
torial para educación superior, estas respuestas organizacionales
tuvieron apoyo financiero y ofrecieron incentivos para funcio-
narios, directivos universitarios y referentes de las comunidades
disci-plinares. Pero, la admiración por el modelo norteamericano
de aseguramiento de la calidad había calado en un conjunto más
amplio de académicos y especialistas que, por su experiencia
docente o profesional en Estados Unidos, estaban convencidos de
que existía una suerte de relación de causa a efecto entre la eva-

102
 luación y acreditación y el potencial académico que mostraban un
buen número de universidades norteamericanas.
b) La vertiente reflexiva provenía, según creemos, de la experiencia
brasileña del PAIUB, un programa de evaluación de universidades
basado en la concienciación de la comunidad universitaria sobre
sus propias prácticas que se lanzó en los primeros noventa, en
plena transición democrática. Basadas en los principios de eman-
cipación personal a partir de la sistematización del saber práctico
de Paulo Freire, estas ideas se complementan con una visión cole-
giada, crítica e integral sobre las condiciones del trabajo acadé-
mico y del funcionamiento institucional como fundamento para el
mejoramiento de la calidad de los procesos y resultados educacio-
nales. El paradigma de la calidad total, de origen japonés, basado
en la superación del esquema taylorista de explotación de los obre-
ros, también hizo atractiva la evaluación y, en menor medida, la
acreditación, como respuestas político educacionales.
c) La vertiente racionalizadora se origina, al parecer, en los estudios
sobre reforma burocrática del Estado y sobre las oficinas públicas
francesas que arrancan con fuerza después del gran catalizador
que fue el Mayo del ’68. Michel Crozier, por ejemplo, sostenía que
la administración pública debía reestructurarse tomando como
referencia el punto de vista del usuario para contrarrestar el for-
malismo insoportable en el que había caído el personal de las ofi-
cinas, por la reiteración inveterada de sus rutinas. Postulaba una
nueva racionalidad de servicio y de efectividad según la cual cada
unidad burocrática debía cumplir con los contenidos que justifica-
ron su creación, satisfacer a sus destinatarios y recuperar la vali-
dez social de sus prácticas.

Me arriesgo a agregar, también, algunas hipótesis causales rela-cio-

nadas con luchas por el poder, los recursos o los privilegios enta-
bladas entre diversos actores que tuvieron como resultado, aunque
tal vez no como efecto buscado, la introducción de la innovación:
las demandas por financiamiento, la conciencia sobre los efectos

103
 indeseados de la masificación, el proyecto de ejercer una mejor go-
bernabilidad de las instituciones y del sistema de educación supe-
rior.
La obtención de fondos por vía de préstamos o empréstitos exter-
nos era una pauta de política pública en la década del 90. La educa-
ción superior necesitaba urgentes inversiones para modernizarse,
dina-mizarse y cerrar la brecha percibida con otros países compa-
rables. El área gubernamental de educación superior coincidió con
el Banco Mundial cuando éste retomó sus antiguos pasos tras el
inconfesado fracaso de la estrategia de la Conferencia Mundial de
Yomtien (1990) de apoyar con exclusividad a la educación básica
en los países en desarrollo. El Banco Mundial otorgó a Argen-
tina, en 1993, el primer préstamo sectorial para educación supe-
rior, una vez puesta en crisis aquella errada concepción. Entre sus
prescripciones, la acreditación de los postgrados jugaba un papel
fundamental para la aplicación de fondos ya que las becas para
maestrías o doctorados requerían una previa clasificación de esos
programas.
El vínculo entre las acreditaciones y la financiación de la demanda
es cada vez más evidente en la realidad estadounidense, donde las
vacantes más deseadas tienen aranceles altos y el gobierno federal
es quien dota los mayores fondos para becas. Pero se traslada tam-
bién a países subdesarrollados que aplican recetas y modelos de ese
origen en sus procesos de modernización universitaria, como por
ejemplo Chile.
En cuanto a las carreras de grado también el préstamo financió, en
parte, la constitución de la «agencia» evaluadora. Pero por razo-
nes políticas y parlamentarias la Ley de Educación Superior Nº
24521, que fue un amplio compendio de disposiciones de diferente
carácter e importancia, creó la Comisión Nacional de Evaluación
y Acreditación Universitaria, organismo público, descentralizado,
colegiado y encargado de funciones múltiples: la acreditación de
titulaciones de grado de interés público, la acreditación de todos
los programas de especialización, maestría y doctorado, los dictá-
menes en los que se basaría la autorización estatal provisoria y el

104
reconocimiento oficial definitivo de nuevas instituciones universi-
tarias y la evaluación externa periódica de todas las instituciones
universitarias reconocidas.
De este modo, la CONEAU dista bastante de ser tanto una Agencia
Regional como una Agencia Especializada al estilo de las norte-
americanas y es, en cambio, una repartición pública sui generis.
Está creada y sostenida por el Estado, acredita programas de for-
mación profesional en todas las disciplinas/profesiones declaradas
de interés público bajo un criterio de selección reglado, pero tam-
bién lo hace con todos los postgrados y evalúa, en forma integral,
las instituciones universitarias con fines de mejoramiento. Ade-
más, su opinión fundada es imprescindible para que el gobierno
autorice una nueva institución privada o apruebe el proyecto aca-
démico de una nueva institución pública.
Centrándonos en el conjunto de titulaciones cuya periódica acre-
ditación es obligatoria, la LES establece el procedimiento para su
determinación. El Consejo de Universidades debe formular una
nómina que indique las titulaciones de profesiones cuyo ejercicio
ponga en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos,
los bienes o la formación de los habitantes. A su vez, la incorpora-
ción al listado debe ser restrictiva y justificarse mediante la explici-
tación de las razones por las cuales se la declara de interés público y
la enumeración de las actividades profesionales que les están reser-
vadas con exclusividad.
Con ese fundamento, estas titulaciones entran en un régimen espe-
cial y, por medio de su aplicación, una serie de normas específi-
cas, además de la carga horaria, son elaboradas y sancionadas para
cada una de ellas: contenidos curriculares básicos, criterios sobre
intensidad de la formación práctica, estándares de calidad.
Una vez vigentes esas normas, las universidades deben someter
la carrera correspondiente a la evaluación del comité de pares que
designe la CONEAU y obtener una resolución de acreditación perió-
dica. La eventual no acreditación puede conducir, in extremis, a la
suspensión de la inscripción de alumnos y a un plan de contingen-
cia para con los estudiantes actuales. El decreto reglamentario pone

105
 a la acreditación de estas titulaciones como un requisito de subsis-
tencia del reconocimiento para la validez nacional de los títulos que
otorgan. El supuesto de pérdida de ese rango acarrea el seguro cierre
de la carrera.
Entre tanto, la LES revela el eclecticismo con que fue elaborada, cuan-
do dispone lo siguiente:
1º ˜ Las universidades pueden crear carreras de grado y postgrado;
formular y desarrollar planes de estudio; otorgar grados acadé-mi-
cos y títulos habilitantes; establecer el régimen docente (Incisos d,
e, f y h del Art. 29).
2º ˜ Las universidades ostentan exclusividad sobre los títulos de
grado de Licenciado y profesionales equivalentes como también
los de Magíster y Doctor (Art. 40).
3º ˜ El Ministerio de Educación otorga el reconocimiento oficial y la
validez nacional de los títulos que certificarán la formación aca-
démica recibida y controla el cumplimiento de la carga horaria
mínima, sin interferir con el poder de policía sobre las profesiones
que es atribución originaria de las Provincias (Artículos 41 y 42).
4º ˜ La nómina de carreras de interés público, sus actividades profe-
sionales reservadas, sus contenidos básicos curriculares, los crite-
rios de intensidad de su formación práctica y los patrones o están-
dares de calidad serán fijados por el Ministerio de Educación por
consultas o acuerdos con el Consejo de Universidades (Artículos
43, 45 y 46).
5º ˜ La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
y las entidades privadas que se habiliten a esos efectos evaluarán
a las universidades, después de su autoevaluación, cada seis años;
acreditarán en forma periódica las carreras de postgrado y las
profesionales de grado declaradas de interés público. La CONEAU
también dictaminará sobre el proyecto institucional de las nuevas
universidades públicas y sobre el otorgamiento de autorización
provisoria o reconocimiento definitivo a nuevas universidades
privadas (Artículos 45, 46, 47, 62, 63, 64, 65 y 76).

106
De acuerdo con esa combinatoria, se advierte en la ley una com-
pleja recepción de diversas influencias internas y externas. Una
de ellas, de capital importancia, es la propia Constitución Nacio-
nal de 1994 (Art. 75, Inc. 25) según la cual el Congreso debe garan-
tizar la autonomía y autarquía de las universidades públicas a la
hora de dictar leyes de organización y de base de la educación.
Las universidades tienen, por cierto, un alto grado de autonomía
y autarquía, pero están obligadas a autoevaluarse y exponerse a la
evaluación de un órgano externo cada seis años, el cual no emite
juicios de acreditación sino sólo recomendaciones para el mejora-
miento. El Ministerio conserva una oficina para el reconocimiento
oficial y la validez nacional de los títulos y, para los postgrados y
las carreras profesionales de interés público, se adopta un régimen
de acreditación obligatorio cuya obtención es un requisito para el
reconocimiento oficial del título.
La adopción de las acreditaciones no es sustitutiva sino complemen-
taria de la oficina nacional de títulos que aún subsiste. Por lo tanto,
los procedimientos de ambas instancias tienen que coordinarse.
Por su parte, la evaluación externa de universidades no culmina en
una acreditación periódica, tal vez porque se considera inconve-
niente la superposición de sus efectos con aquellos que son propios
del reconocimiento oficial (dispuesto por una ley —si son naciona-
les— o por un decreto —si son privadas o provinciales—) que les
da existencia legal y pertenencia indefinida al régimen público.
Por otra parte, seis de los doce expertos que forman la CONEAU
son propuestos por ambas Cámaras del Congreso, lo que profun-
diza el carácter político y el control recíproco que las funciones de
esos dos poderes del Estado requieren para balancear sus respec-
tivas potestades y hacerlas compatibles con la autonomía y autar-
quía de las universidades. A la vez, es un organismo polivalente
dedicado a varias especialidades profesionales y a las universida-
des de todas las regiones del país, que no sólo evalúa y acredita,
según los casos, sino que también emite dictámenes expertos en
los procesos de gestación de nuevas instituciones.

107
 2 ˜ Situación problemática

IV ˜ La nómina de las carreras de interés público tardó mucho en es-

tablecerse. Recién un decreto de 2004 dispuso un listado más o
menos completo. Sin embargo, varias titulaciones dieron lugar a
un proceso de acreditaciones de fuerte impacto que comenzó por
Medicina. La implantación del sistema se hizo caso por caso.
Las dos primeras disciplinas-profesiones que recibieron normas
de acreditación y fueron convocadas por CONEAU fueron Medi-
cina, en 2000, e Ingeniería, en 2002. Ambas especialidades tenían
una activa organización de decanos (AFACIMERA y CONFEDI) y
realizan una actividad federativa intensa desde hace varios años.
AFACIMERA se había transformado en el abanderado de la acredi-
tación al estilo estadounidense, contaba con asesoramiento de ex-
pertos de ese país, y ejercía una presión específica para implantar
lo que concebía como una respuesta natural al principal problema
que enfrentaba: la masividad de ingresantes en muchas de las sie-
te universidades nacionales en las que se impartía la especialidad.
Otros objetivos fueron la diversificación de la oferta a través de
nuevas carreras en universidades privadas y públicas y en Institu-
tos Universitarios, la afirmación del enfoque de Atención Primaria
de la Salud como perfil de los graduados y la obligación de que los
currículos contuvieran el Internado Rotatorio, como ciclo de un año
de práctica profesional.
CONFEDI se propuso homogenizar los trayectos de las carreras
de ingeniería, para ordenar un cierto caos de propuestas y títulos
que se había generado a lo largo de las décadas. Otros problemas
que afrontaba eran: el bajo número de inscriptos en los últimos
años, la escasez de equipamientos y las dificultades laborales de
los graduados derivadas de la prolongada recesión industrial del
país. Los acuerdos nacionales del CONFEDI se orientaban a pautar
el número y el nombre de las especialidades de la ingeniería en
una suerte de currículo normalizado para cada una de ellas y a
fijar una distribución pautadas de las cargas horarias para los di-
ferentes contenidos

108
Puede discutirse si la CONEAU ha contado o no con los recursos y
la aptitud organizativa para afrontar la convocatoria simultánea
de varias carreras de grado, pero las decisiones jerárquicas que
el Ministerio de Educación adoptaba con los rectores en el Con-
sejo de Universidades, bajo la influencia de las asociaciones de
decanos, determinaron que las normas técnicas necesarias para la
acreditación fueran aprobadas por su orden.
Tanto en Medicina como en Ingeniería la CONEAU debió afrontar
una tarea logística, académica y administrativa exigente en mate-
ria de creación de procedimientos e instrumentos técnicos y de
convocatoria y coordinación de personal académico de alto nivel.
Por ejemplo, la disposición sobre acreditaciones parciales de tres
años destinada a evitar la no acreditación de carreras que no cum-
plían con los estándares fijados, pero que exhibían voluntad insti-
tucional y condiciones académicas para alcanzar el nivel exigido
en un plazo razonable, tuvo efectos importantes, como el de pro-
mover una dinámica inclinada al mejoramiento sin perder de vista
el aseguramiento de la calidad, que era el objetivo legal explícito.
El hecho de que un amplio porcentaje de las acreditaciones de
carreras fueran por tres años implicaba que las universidades se
comprometían con la CONEAU a realizar una serie de cambios, co-
rrecciones e inversiones que, por lo general, requerían recursos
adicionales. Eso alteró la dinámica de la asignación y de la distri-
bución presupuestaria de varias maneras en el sistema de univer-
sidades nacionales y al interior de cada universidad.
La acreditación o, más bien, la acreditación parcial con compro-mi-
sos pasó a ser un argumento gravitante de las comunidades dis-
ciplinares para movilizar nuevos fondos ante el gobierno y las
universidades y obtuvieron ventajas sobre sus colegas porque su
administración secuenciada lo convertía en un apremio que los de-
más no experimentaban y, por consiguiente, se transformó en una
herramienta de presión.
Más allá del orden por el cual algunas disciplinas entraron, antes
que otras en la dinámica de mejoramiento, el proceso hizo toda-
vía más inocultable la existencia de un arduo y no racionalizado

109
 mecanismo de distribución nacional y de asignación de financia-
miento interno en las universidades públicas. Por cierto, las disci-
plinas no previstas en el criterio de interés público establecido en
la Ley de Educación Superior y sus facultades sintieron el peligro
de quedar expuestas a una situación de inferioridad de condicio-
nes. En algunas áreas disciplinares, como por ejemplo las huma-
nidades y las ciencias sociales, el retraso de financiamiento es un
hecho que se observa hace décadas.
Otros aspectos derivados de la acreditación —como los diagnós-
ticos autoevaluativos, la movilización de académicos como aseso-
res y pares y la articulación internacional a nivel del MERCOSUR—
podrían ser valorados como elementos sujetos a una distribución
no equitativa y generar sentimientos de discriminación.
Esas condiciones objetivas y subjetivas han llevado a las áreas aca-
démicas no susceptibles de acreditación a estados de opinión efer-
vescentes y, a veces, como es natural, a polémicas. Ciertamente,
existe una tendencia contraria a las acreditaciones que postula su
supresión por razones de principio pero, también, como medio
para eliminar las desigualdades de trato reales o potenciales que
esbozamos antes. Sin embargo, hay otras posturas y corrien-
tes diversas y una de ellas propone reafirmar las acreditaciones
extendiéndolas a las disciplinas y carreras que hoy no integran la
nómina de las declaradas de interés público.

V ˜ Dos antecedentes parecen dar la razón a quienes proponen gene-

ralizar las acreditaciones a todas las titulaciones. El primero es
que la acreditación de los postgrados, presente en la Ley de Educa-
ción Superior y evocada en sucesivas convocatorias de CONEAU,
alcanza a todas las disciplinas y a los dos formatos de carreras: el
profesional, como las especializaciones y el académico, como los
doctorados y las maestrías. Esa disposición se ha fundamentado
en la prioridad de los postgrados en nuestro país que, como tales,
tienen interés público sin necesidad de fundamentos específicos.
Por lo tanto, cabría pensar que ese criterio puede extenderse a las
carreras de grado mediante una reforma legal.

110
El segundo antecedente tiene que ver con la modalidad de recep-
ción europea y latinoamericana de la acreditación de titulaciones.
Varias agencias de acreditación de países europeos, cuya labor
ope-rativa es más reciente e incipiente que la de CONEAU, cubren
a todo el espectro de titulaciones. En Chile y en Colombia, donde
las acreditaciones de carreras son voluntarias y apuntan a proveer
un sello de calidad selectivo, y en Brasil, donde hay evaluaciones
que no se denominan acreditaciones pero pueden considerarse
similares, ellas son obligatorias para todas las titulaciones y son
implementadas de manera oportuna.
La declaración de interés público que la Ley de Educación Superior
exige para que una titulación sea incorporada a la nómina debe ser
explícita en cuanto a la actividad profesional exclusiva de la titula-
ción (aunque pueda ser compartida por dos o más titulaciones de
interés público) pues entraña riesgos que comprometen un bien
social merecedor de protección jurídica. La corroboración de una
correcta aplicación del criterio surgiría de la lectura de los funda-
mentos de cada declaración de interés público en la que se define
el perfil del graduado y la precisión de aquellas atribuciones cuya
práctica —por un lego o por otro profesional no habilitado— cons-
tituye un delito de ejercicio ilegal de la profesión.
Los ejemplos clásicos son las recetas de los médicos, las defensas
de los abogados, los planos de los arquitectos, los proyectos de los
ingenieros, los balances de los contadores. Pero, lo cierto es que,
con las sucesivas declaraciones de interés público, la aplicación de
la regla se ha ido flexibilizando, como lo revela el caso de la inge-
niería industrial, en la cual es difícil encontrar la actividad propia
que, desempeñada por un profano, debiera, a través de hipótesis,
afrontar un reproche penal.
Por lo tanto, la Ley de Educación Superior no se ha aplicado con
suficiente rigor y podría reformarse para incorporar a la nómina
a los sociólogos, los filósofos, los biólogos o los físicos o para eli-
minar la nómina.
Nótese, sin embargo, que como hemos expuesto en el comparado
inicial de este estudio, el fundamento de la ley argentina no perte-

111
 nece a los casos originarios. En EUA se acreditan las titulaciones
porque corresponden a profesiones que se han organizado para
exigir su alcance nacional y apuntan a verificar, mediante un pro-
cedimiento aplicado por ellos, si los académicos ajustan la ense-
ñanza de las dimensiones prácticas del quehacer futuro a lo que
la corporación de los practicioners considera imprescindible y ac-
tualizado.
Las acreditaciones argentinas descansan en evaluaciones de gran
amplitud, la recolección de datos es cuantiosa y exhaustiva, los
aspectos institucionales son observados con detalle y la forma-
ción básica en ciencias y el vínculo con la investigación se consi-
deran relevantes. La intensidad de la formación práctica también
es materia de la normativa y es, por supuesto, evaluada en forma
estricta, pero no juega el rol principal que tiene en el estilo de las
agencias norteamericanas.
La presencia de agencias especializadas y agencias polivalentes,
de entidades privadas o públicas, independientes o vinculadas a
corporaciones, sus costos operativos y su tamaño como organiza-
ciones son elementos insoslayables de la viabilidad y sustentabili-
dad del sistema de evaluación y acreditación que deben ser consi-
derados para su diseño o reforma.

VI ˜ Las conclusiones de un análisis comparado, como el que contie-

nen los apartados 1 y 2, no son normativas. El análisis comparado
es una sucesión de inducciones y su valor es ilustrativo. Sus suge-
rencias no pueden desdeñarse porque, en ocasiones, revelan secre-
tos estructurales que conviene atender antes de «tomar el cielo
por asalto». Pero, lo cierto es que cada país, en sus circunstancias
históricas, debe construir su propia institucionalidad por una vía
propia, sin extravagancias ni dogmatismos, y promover la compa-
tibilidad con los demás países que aconsejan las presentes corrien-
tes de internacionalización, no sólo porque brindan oportunida-
des de integración y cooperación, sino porque esgrimen amenazas
de penetración comercial lucrativa y de baja calidad.

112
Si el método histórico comparativo es, por su parte, fuente de cono-
cimientos siempre que se aplique con seriedad y rigor, la política
pública es, en cambio, un campo diferente. Es una actividad esta-
tal y social que, según pensamos, depende para su acierto de una
buena definición pública de los problemas que enfrenta y se pro-
pone resolver.
Arriesgo, entonces, una plataforma para el debate sobre la defini-
ción del presente problema y postulo que la imperfecta cobertura
de la evaluación de las diferentes áreas académicas de nuestras uni-
versidades es un déficit del sistema de evaluación y acreditación
que fuera instaurado por la Ley de Educación Superior hace doce
años y llevado a cabo por intermedio de la CONEAU. La imperfecta
cobertura a la que me refiero no alude a las tareas pendientes o
demoradas del sistema previsto, atribuible a titulaciones que debe-
rían entrar en la nómina, pero no se encuentran incluidas o titula-
ciones de la nómina cuyas normas de calidad no fueron elabora-
das en el Consejo de Universidades o a los atrasos de gestión de
la CONEAU. Esos aspectos —muy importantes por cierto— pueden
subsanarse poniendo en marcha mecanismos vigentes a través de
los desarrollos técnicos, las concertaciones y la intensificación de
esfuerzos financieros y humanos que correspondan.
La imperfecta cobertura es un injusto desequilibrio de oportuni-
dades entre áreas académicas para producir conocimiento sobre sí
mismas y hacerlo público recurriendo al método de las evaluacio-
nes internas y externas y a las acreditaciones u a otro método equi-
valente. En la definición no sostenemos que debe darse un trata-
miento uniforme y homogéneo a todas las disciplinas ignorando sus
diferencias epistemológicas y sociológicas con respecto a la natura-
leza de los conocimientos que abarcan, los modos de organización
y funcionamiento de sus comunidades y los alcances y repercusio-
nes sociales de las profesiones a las que dan origen. Al contrario,
nuestra definición, como postulación de un acuerdo comunicativo
público, no puede ser un mero arreglo de intereses o la satisfacción
mecánica de una reivindicación.

113
 En esa línea de reflexión, sostengo que el problema de la imperfecta
cobertura no debe limitarse mirando sólo el desarrollo de las acre-
ditaciones de carreras de grado sino ampliarse hasta contemplar
con detenimiento que, en Argentina, la evaluación y la acreditación
se componen de tres funciones. Las evaluaciones externas de las
instituciones universitarias y las acreditaciones de postgrado tam-
bién son muy importantes. Su diseño e implementación no son aje-
nos a la gestación del problema y podrían participar de una even-
tual solución a través de una política pública reformadora.

3 ˜ Alternativas de solución

VII ˜ Imaginemos una primera posible solución: efectuar convo-ca-

torias de evaluación para la acreditación de todas las titulaciones
con el mismo carácter que las que hoy integran la nómina. El fun-
damento sería que, como en el caso de los postgrados, todas las
especialidades revisten interés público.
Una segunda alternativa sería incorporar la acreditación de las ins-
tituciones, cuya evaluación interna y externa ya está legalmente
prevista y se realiza en forma parcial. Esa acreditación compren-
dería la evaluación académica periódica insoslayable de las áreas
disci-plinares que no integran la nómina de titulaciones acredita-
bles y garantiza su calidad.
Una tercera variante podría consistir en mantener la evaluación
interna y externa de las instituciones de carácter obligatorio y
periódico, sin formular juicios acerca de la acreditación, pero con
una conclusión precisa que conceptúe el estado de situación encon-
trado respecto de la calidad académica de las áreas disciplinares
dentro de las cuales se imparten titulaciones no acreditables.
Este listado no es taxativo y podrían imaginarse otras estrategias
mejores. Lo importante es que, en los tres supuestos, se atendería la
cuestión del déficit de cobertura de la evaluación académica de áreas
disciplinares, que nos proponemos definir como el problema públi-
co que ha generado, hasta ahora, discriminaciones y desequilibrios.

114
VIII ˜ La evaluación externa de las instituciones se realiza en nues-
tro país respondiendo a dos funciones diferentes. Una de ellas es
la emisión de dictámenes de CONEAU según los cuales el Ministerio
de Educación gestiona el Decreto presidencial que autoriza el fun-
cionamiento provisorio de una nueva institución universitaria pri-
vada, analiza su marcha año tras año y, al cabo de seis años, o más
resuelve si le otorga o no, por otro decreto, el reconocimiento defi-
nitivo. Estos análisis son los insumos expertos que el control o la
regulación jurídica requieren para que un emprendimiento privado
alcance el carácter de universidad o de instituto universitario.
La evaluación externa se aplica, en teoría, a todas las instituciones
universitarias cada seis años, pero la obligatoriedad legal no se
cumple. Muchas instituciones públicas y privadas han realizado
autoevaluaciones y evaluaciones externas, pero sigue habiendo un
buen número que nunca lo hizo y son contadas las que se evalua-
ron por segunda vez. La necesidad de dividir el trabajo y coordinar
los esfuerzos ha llevado a que la CONEAU, a través de documentos
doctrinarios, seminarios y consultas a los directivos universitarios
y a expertos canalizara esta función en un recorte del objeto que
prioriza los aspectos de gestión y evita la apreciación de la calidad
académica que cada universidad manifiesta en el dictado de sus
carreras. Las carreras acreditables muestran sus juicios sobre cali-
dad académica, al igual que los postgrados, para que sea posible
una lectura integrada de los diversos informes.
Es allí donde los aspectos institucionales y la gestión de las univer-
sidades se vuelven contexto explicativo y habilitante de los logros
de calidad académica y viceversa. Las carreras acreditadas mues-
tran evidencia de la correcta organización de los procesos que
asume la autonomía y autarquía de las instituciones universitarias.
Sin embargo, las lecturas integrales y el mutuo aprovechamiento
de los textos no es la regla habitual con que las rutinas de pares,
directivos y técnicos parecen encarar estas tareas, expuestas como
se ha de suponer a la rutinización y la mutua ignorancia.
Los principales argumentos por los cuales las evaluaciones institu-
cionales de CONEAU se enfocaron en la Calidad Institucional y no

115
 así en la Calidad Académica fueron que la legitimidad de una eva-
luación de calidad académica necesita, por un lado, criterios escri-
tos actualizados que permitan la interpretación de la situación
existente en contraste con un modelo ideal que haga las veces de
referente evaluativo y, por otro lado, pares disciplinares que sean
aceptados como colegas autorizados con saberes y experiencias
para hacer esa interpretación y dotarla de un valor comunitario.
Ambos elementos de legitimidad de esas evaluaciones son difíci-
les de obtener en muchas titulaciones pero, en especial, en las que
son científicas, humanísticas o artísticas stricto sensu. En éstas,
además, la práctica profesional externa a la universidad y a la vida
académica no está sujeta a controles estatales o corporativos y, en
cambio, su calidad está expuesta a las intensas y variadas instan-
cias de evaluación que son proverbiales a las actividades acadé-
micas, los proyectos y resultados de investigación, las publicacio-
nes, simposios y congresos, los exposiciones, premios y críticas
de las obras artísticas, las defensas de tesis de licenciatura, maes-
tría y doctorado.
Implementar, entonces, evaluaciones de carreras no acreditables
junto con las evaluaciones externas de universidades haría nece-
sario, en principio, docenas de reglas normatizadas —que muchas
veces no son deseables por atendibles razones de libertad aca-
démica— y docenas de académicos expertos en las más diversas
especialidades, que deberían ser al menos dos por cada titulación
estudiada.
En ese orden de pensamiento la morfología de nuestras univer-
sidades estructuradas casi siempre en torno a facultades, carreras
y cátedras —a diferencia de la organización norteamericana por
departamentos— establece una divergencia sustancial para que la
acreditación institucional predique, por sí misma, la calidad de las
áreas académicas no acreditables.
Sin embargo, circunstancias tales como la frecuente nuclealiza-
ción de titulaciones científicas en nuestras facultades de ciencias
exactas y naturales o de nuestras titulaciones humanísticas en
nuestra facultades de filosofía y letras nos dan pie para pensar en

116
 juicios de calidad institucional, focalizados en unidades académi-
cas cuyos alcances pudieran otorgar cobertura a la calidad acadé-
mica de muchas carreras de áreas vecinas sin que sean indispen-
sables acreditaciones particulares basadas en normas detalladas y
comités de expertos numerosos y superespecializados.

IX ˜ La primera solución insinuada en el apartado VII muestra, como

ventaja, que la igualdad de tratamientos en las carreras profesio-
nales y no profesionales sería completa. Pero, haría necesaria una
reforma de la Ley con consenso suficiente y extremaría la adapta-
ción de las acreditaciones sobre titulaciones que, en su contexto ori-
ginario, no disponen de una experiencia aprovechable y no siem-
pre cuentan con uno de los objetos centrales sobre los que recae la
evaluación para la acreditación de las titulaciones de grado, el aca-
bado de la formación profesional en los ciclos de práctica conclu-
sivos. En este supuesto, parece que la evaluación externa de uni-
versidades quedaría opacada por el cúmulo de acreditaciones y
disminuiría el interés que todavía conserva en algunas comunida-
des. La unidad y gobernabilidad interna de las universidades orga-
nizadas en facultades —difícil por definición— se acentuaría.
La segunda solución sugerida exigiría una reforma legal para que
las evaluaciones externas culminen en un juicio de acreditación y
cambiaría su foco actual o, al menos, lo ampliaría para que abar-
que áreas disciplinares hoy no acreditables, sobre las cuales se for-
maría una valoración de su calidad que quedaría implícitamente
comprendida en el dictamen sobre la universidad o que, tal vez,
pudiera anexarse a éste como un listado de menciones específicas
para cada área o carrera. En esta variante, la coordinación entre
los objetivos y resultados de las distintas funciones evaluativas y
acreditativas tendría que perfeccionarse tanto a nivel de la agen-
cia evaluadora cuanto en las propias instituciones.
La tercera variante propuesta no hace indispensable una reforma
legal sino ciertos acuerdos interinstitucionales entre el gobierno,
la agencia y las universidades. Con ella, la evaluación externa asu-
miría un papel más activo en la definición de la calidad académica,

117
 inauguraría una nueva doctrina sobre los alcances de esos estu-
dios, proveería juicios más precisos que, sin llegar a ser acredita-
ciones, contengan información detallada sobre las áreas o sobre
las facultades, e indicaría si sus desempeños son adecuados a las
expectativas previamente acordadas por las comunidades discipli-
nares respectivas o si registran déficits, sobre los cuales se abriría
un compromiso de superación, en un tiempo prudencial.

Conclusión

Si el problema que nos aventuramos a designar como «imperfecta co-

bertura de la evaluación académica» diera en el blanco, la depuración
de su definición —mediante la deliberación pública— y la presenta-
ción de evidencias y argumentos alientan la expectativa de una solu-
ción factible, aunque no óptima. Esa salida debería responder al pro-
blema con la lógica con que una respuesta responde a una pregunta.
Si así fuere, el sistema de evaluación y acreditación universitaria de
Argentina daría un importante paso adelante porque lograría superar
la inercia, sería reconceptualizado y superaría algunas de las reservas
y objeciones que, con tanta razón y con frecuencia, se le hacen. La
mayor parte de las veces los cuestionamientos que se dirigen al sis-
tema de evaluación y acreditación no buscan invalidarlo, sino evitar
que sus costos absorban sus beneficios y asegurar que la innovación
que representa en nuestra educación superior se consolide y afiance
al servicio de su calidad y democratización.

118
 capítulo vi
Cuadro de situación sobre
movilidad académica y circulación de
profesionales en América Latina

1 ˜ Formulación del problema

El propósito de este capítulo es reflexionar sobre una antigua y bien

conocida cuestión, la dificultad persistente para que los títulos de
carreras de grado profesionales otorgados por las universidades de
nuestros países latinoamericanos aumenten su ámbito jurídico de
validez y permitan el desempeño de las respectivas profesiones más
allá de las fronteras.
La reciente aparición en la región de la evaluación y acreditación
universitaria como una función de los sistemas nacionales de edu-
cación superior puede contribuir a resolver esa falencia sentida por
tan alto número de graduados, en su mayoría jóvenes, durante todo
el siglo XX.
Pero, si así fuere, resta saber de qué manera habrá de desplegarse
país por país un nuevo mecanismo de garantía pública de calidad
sobre las carreras, cómo podrá alcanzar dimensión internacional y
por cuáles medios podrá favorecer los derechos de los titulados al
ejercicio profesional.
Dado que construir esta nueva realidad de política internacional
habrá de ser un proceso complejo, estas páginas no contienen una

119
propuesta operativa ni mucho menos. En cambio, tratan de imaginar
un itinerario que la generalidad de los sistemas nacionales de educa-
ción superior de América Latina pueda transitar en conjunto.
Ese eventual haz de acciones no puede ser pensado ni como lineal
ni como expeditivo. No será rápido, porque una construcción interna-
cional voluntaria y consensual es siempre parsimoniosa; ni será recto
porque habrá numerosas disyuntivas y encrucijadas que tendrán que
sortearse sobre la marcha, mientras se hace camino.
Es indispensable relevar el terreno sobre el que estamos pisando. El
graduado universitario de una universidad de cualquiera de nuestros
países que desee desempeñarse en otro país debe exponer su título y
los estudios cursados al juicio de una oficina estatal, o de una univer-
sidad pública que opera por cuenta y orden del Ministerio de Educa-
ción, o en otras ocasiones debe atravesar por ambas instancias.(1)
La variable que interviene a partir de mediados de los años noventa
es la instauración de sistemas nacionales de evaluación y acreditación
universitaria. El significado que la acreditación de la carrera agrega al
título desprende distintas consecuencias en varios planos de la reali-
dad universitaria, tales como aseguramiento y mejora de la calidad.
Entre esos efectos se encuentra también la expectativa de una
mejor articulación internacional de los estudios cursados. Es verdad,
a partir de la existencia de la evaluación y acreditación, con varia-
dos niveles de desarrollo en casi todos nuestros países, los gradua-
dos esperan que sus diplomas estén más cerca de ser reconocidos de
modo automático por otros gobiernos al extremo que les sea posible
ejercer su profesión en los respectivos territorios.

(1) Extraigo una guía conceptual y empírica para la caracterización del problema
público de Didou, Sylvie: «Homologación de títulos y aseguramiento de calidad en
América Latina: pendiente estratégicos», en Didou, Sylvie (coord.), Movilidad, asegu-
ramiento de la calidad y reconocimiento mutuo de títulos de educación superior en
América Latina, JP-Unesco/México, México DF, 2008.

120
 Pero, ya que la evaluación y acreditación ha llegado a América Latina
como una función que integra los sistemas nacionales de educación
superior, sus juicios de calidad son, por lo tanto, aceptados fronteras
adentro. Ensanchar ese horizonte de aceptación hacia los otros paí-
ses, fuera y dentro de la región, se ha revelado una meta ambiciosa
en la medida en que el conocimiento mutuo y la confianza recíproca
entre comunidades académicas, corporaciones profesionales e instan-
cias administrativas son condiciones que no vienen dadas y deben ser
construidas ladrillo sobre ladrillo.

2 ˜ Matriz organizativa del ARCU-SUR

En función de lo anterior, nos detendremos en el ARCU-SUR. Se trata

de un programa de acercamiento e integración internacional creado
en el Mercosur Educativo que es, a su vez, el capítulo dedicado a edu-
cación dentro del bloque económico-político creado por el Tratado de
Asunción de 1991.
La idea del ARCU-SUR, conforme lo expresa el Acuerdo fundacio-
nal de 2007, reside en desarrollar acreditaciones internacionales de
carreras profesionales de grado por medio de las agencias nacionales
de acreditación, aplicando criterios de calidad elaborados y aproba-
dos en la región y comités de pares evaluadores con una composición
internacional representativa de los países participantes.
Es interesante para nuestro propósito repasar algunos hitos de la
historia natural del Mercosur Educativo rastreando cómo surgió la
idea y por qué fue tomando las características que hoy exhibe.
A partir de 1998 se constituyó un círculo internacional compuesto
por funcionarios políticos y técnicos de los Ministerios de Educación
de los cuatro países miembros: Argentina, Brasil, Uruguay y Para-
guay, al que se sumaron los dos asociados: Bolivia y Chile. Dentro del
Mercosur Educativo el nivel de educación superior fue abordado por
un grupo especializado.
La revalidación de títulos entre los respectivos sistemas universi-
tarios fue identificada como un área problemática y se acometió la

121
búsqueda de actividades cooperativas que permitieran abordarla. Se
intentó un camino convencional que fue diseñar tablas de equivalen-
cia sobre la base de estudiar las asignaturas y secuencias curricula-
res que presentaban los estudios de algunas carreras universitarias
en los seis países. Luego de un ímprobo trabajo entre técnicos y aca-
démicos se llegó a la conclusión de que el diseño de esos instrumen-
tos de comparación y homologación sería una empresa muy difícil,
cuando no imposible.

2.1 ˜ EL SURGIMIENTO
La evaluación y acreditación era una nueva función que se planteaba
en la legislación de algunos de los países (v.g. Ley de Educación Supe-
rior, Argentina, 1995) y, en ciertos casos, había empezado a imple-
mentase con carácter precursor (v.g. Comisión Nacional de Acredi-
tación de Pregrado, Chile, 1996; Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria, Argentina, 1996).
El mecanismo es un rasgo idiosincrásico de los Estados Unidos
de América y Canadá y venía siendo adoptado en América Latina
como una innovación político-educacional. Encerraba la promesa de
proveer el aseguramiento de la calidad de las propuestas universita-
rias, necesidad sentida en países en los que los antiguos procedimien-
tos de administración pública, encargados de otorgar esa garantía,
habían sido desbordados por un crecimiento acelerado del número de
instituciones, carreras, docentes y estudiantes, experimentado por lo
general desde principios de la década de los setenta.
No tardó en advertirse que evaluación y acreditación de carreras
podía ser un eje del trabajo conjunto de los seis países en el Mer-
cosur-Educativo. La redacción de estándares de calidad comunes, la
evaluación de comités de pares que visitaran las universidades y la
consecuente publicación de dictámenes conformaban un ciclo cuya
preparación, montaje y puesta en marcha parecía viable y factible.
Una vez alcanzada esa conclusión se pensó en constituir una agen-
cia central con facultades para organizar las evaluaciones y resolver
sobre las acreditaciones en toda la región. Pero esa alternativa fue,

122
luego de un tiempo, descartada ya que estaba en marcha la organiza-
ción de varias agencias nacionales y el costo de un emprendimiento
superpuesto la hizo desaconsejable. Quedó en pie, en cambio, la idea
de que podía emprenderse la actividad a través de la coordinación
internacional y una gestión descentralizada.
Pero la construcción efectiva del sistema presentó múltiples dudas
y sucesivos inconvenientes. La mayor parte de las veces pudieron ser
superados mediante el método de ensayo y error. Por eso el período
de concepción de la idea y desarrollo del programa insumió más o
menos una década al cabo de la cual, si bien el Sistema de Acredita-
ción Regional de Carreras Universitarias del Mercosur (ARCU-SUR)
está instaurado, aún debe completarse, evaluarse y perfeccionarse
antes de que pueda afirmarse que está consolidado.

2.2 ˜ LAS NORMAS DE CALIDAD

La primera etapa fue la de la conformación de las Comisiones Con-
sultivas de Agronomía, Ingeniería y Medicina. Una vez elegidas esas
tres titulaciones prioritarias, que serían evaluadas con alcance piloto,
se convocó a tres expertos por cada uno de los seis países para cons-
tituir los tres grupos internacionales de especialistas de alto nivel.
Cada Ministerio de Educación debía designar sus tríos en las tres dis-
ciplinas considerando a dos que representaran a las universidades
(uno a las públicas, otro a las privadas) y a un tercero que trajera la
voz de la respectiva asociación nacional de profesionales.
Cada Comisión Consultiva debía describir el estado de la cuestión
de la enseñanza en la región, con sus rasgos comunes y sus particula-
ridades nacionales, estudiar los antecedentes de otros países y acor-
dar el ideal de calidad que fuera deseable para todos.
En el caso argentino, entre los triunviros que representaban a los
gremios profesionales se abrió la expectativa de que la estrategia de
evaluación y acreditación de carreras iba a ser una respuesta directa
para la libre habilitación de los graduados que quisieran ejercer su
profesión en todos los países comprendidos. Durante los primeros
tiempos esa creencia dio impulso al proyecto y pudo vérsela manifes-

123
tada en los otros países y en las entidades sudamericanas que confe-
deran a ingenieros, médicos y agrónomos.
Tanto es así que durante este período de gestación del ARCU-SUR
proliferaban iniciativas para crear organismos o sistemas de acredita-
ción en la región. Citemos como ejemplos a los médicos y farmacéu-
ticos en los departamentos especializados de la OPS (Organización
Panamericana de la Salud), a los arquitectos con el Arquisur (Escuelas
y Facultades de Arquitectura de la región del Mercosur) y a los agró-
nomos en el seno de Instituto Interamericano de Cooperación para la
Agricultura (IICA).
Tal vez por eso, para regular eventuales presiones, las autori-dades
del Mercosur Educativo aclararon desde temprano en la documenta-
ción oficial que los efectos esperados de la acreditación eran de movi-
lidad académica antes que de circulación profesional. Pero también es
cierto que la imagen de que la liberación de las trabas al desempeño
transfronterizo de las profesiones estaba cerca aceleró el ritmo de las
actividades en esta etapa.
Una vez acordados los documentos con los estándares de cada dis-
ciplina-profesión se resolvió dar dos pasos: el primero, una prueba
en terreno para validar los instrumentos técnicos y, el segundo, la
transferencia del timón del proyecto a las agencias nacionales de eva-
luación y acreditación.
La prueba en terreno se pensó como un testeo preliminar (Pretest)
de los documentos disponibles en universidades de los seis países
que se ofrecieran a examinarlos, recibiendo la visita de una delega-
ción internacional. La veintena de experiencias tuvo lugar entre 2000
y 2001 y suscitó una serie de valiosos aprendizajes institucionales.
Aquel esfuerzo fue interesante y desparejo. Demostró aceptación
por parte de las instituciones y especialistas participantes, dio opor-
tunidad para perfeccionar la redacción de los documentos y, a la vez,
permitió una clara percepción de las complicaciones de traducción
que toda actividad internacional trae aparejadas y de las limitaciones
derivadas de no contar con una organización especializada y con per-
sonal entrenado para realizar el trabajo evaluativo en terreno.

124
 Una vez que el Pretest fue finalizado e informado quedó claro que
la responsabilidad operativa sobre la organización e implementación
de los trabajos debía transferirse a las Agencias Nacionales de Evalua-
ción. Se prefiguró así la Red de Agencias Nacionales de Acreditación
(RANA), actual órgano ejecutivo del ARCU-SUR.
Por entonces, Argentina y Chile contaban con agencias constitui-
das a ese efecto (CONEAU y CNAP), Brasil contaba con el consejo nacio-
nal encargado del credenciamento de cursos, pero Bolivia, Paraguay
y Uruguay conformaron equipos especiales radicados en los Ministe-
rios de Educación. En el caso del Paraguay, por ejemplo, serviría más
adelante para estructurar la Agencia Nacional de Evaluación y Acre-
ditación de la Educación Superior (Aneaes).

2.3 ˜ LA FASE EXPERIMENTAL

En 2003 se lanzó el Mecanismo Experimental de Acreditación (MEXA),
que se propuso evaluar y certificar la calidad de tres disciplinas-profe-
siones, a saber: Medicina, Agronomía e Ingeniería en los seis países.(2)
La red de agencias tomó a su cargo la organización de la actividad. Pri-
mero, debió sistematizar la redacción de las normas de calidad elabora-
das por las Comisiones Consultivas. Para eso dispuso una metodología
y un formato comunes y solicitó a las Comisiones Consultivas una ade-
cuación de los textos.
Quedaron entonces aprobados sendos documentos de «Dimen-sio-
nes, Componentes, Criterios e Indicadores», que contenían las nor-
mas técnicas consensuadas por los especialistas. Dimensiones alude
a cuatro grandes áreas de la realidad de las carreras: el contexto ins-
titucional, los recursos humanos, el currículo y la infraestructura.
Cada área se desagrega en un reducido número de componentes que
agrupa a un conjunto de estándares o criterios, y éstos se acompañan
de indicadores y fuentes de información que permiten estudiarlos.

(2) Ver Capítulo II.

125
Por último, un perfil de egresado establece qué formación se consi-
dera correcta para el buen ejercicio de las respectivas profesiones.
Se confeccionaron también manuales de autoevaluación y de eva-
luación externa para que sirvieran de guía a las distintas fases que
son necesarias para culminar con una resolución de acreditación por
cinco años, basada en el informe realizado por un comité de expertos
de por lo menos tres miembros, dos de los cuales debían ser extranje-
ros y sólo uno pertenecer al país del programa analizado.
La implementación de las evaluaciones fue programada, de manera
que todos los países acordaron una secuencia entre las tres carreras.
Primero fueron evaluadas todas las agronomías, luego las medicinas
y por último las ingenierías. En cada una de éstas el personal de pares
académicos se seleccionó y registró para luego entrenarlo en talleres
nacionales seguidos de un taller regional de tres días (en Curitiba,
2003) para Agronomía, para Ingeniería (en Asunción, 2004), y para
Medicina (en Buenos Aires, 2004).
Los mencionados recaudos técnicos permitieron, entre otras cosas,
una gestión satisfactoria del mecanismo. Unas 60 carreras atravesa-
ron por su propia voluntad esa primera evaluación de calidad inter-
nacional en la región, lo cual dejó una valiosa conclusión acerca de las
posibilidades de cooperación académica endógena de nuestra región,
sin patrocinio ni financiamiento del exterior.
Una exhaustiva evaluación realizada en 2006 en los seis países, con
encuestas e información rigurosa, concluyó en un taller regional reali-
zado en Gramado, Brasil, donde se arribó a conclusiones alen-tadoras
en cada una de las disciplinas y, en general, con respecto a la viabilidad
de profundizar en el Mercosur Educativo esta línea de trabajo.

2.4 ˜ EL NUEVO SISTEMA

Con esas lecciones aprendidas se diseñó el Sistema ARCU-SUR (Acredi-
tación Regional de Carreras Universitarias del Mercosur), formalizado
mediante un Acuerdo firmado por todos los presidentes en 2007. El
ARCU-SUR se encuentra evaluando para su acreditación siete especia-
lidades profesionales del grado universitario (las tres del MEXA más

126
Arquitectura, Enfermería, Odontología y Veterinaria) en siete países,
ya que se adhirió Venezuela, y en adelante serán ocho gracias a la
reciente incorporación de Colombia.
Las tentativas antes mencionadas (OPS, Arquisur, IICA), que se
proponían organizar acreditaciones de cada una de las especialidades
profesionales en el ámbito sur o latinoamericano no prosperaron en
ese carácter y es posible que se entendieran canalizadas por el Merco-
sur Educativo. El ARCU-SUR reúne al parecer ciertas ventajas organi-
zativas y estratégicas para llevar a cabo un proceso que diversas agru-
paciones y organismos internacionales intentaron articular.
La implicación jurídica que se atribuye a las acreditaciones Mer-
cosur es que los títulos valdrán para fines académicos en todos los
países participantes. Así también se establece que el certificado, que
comprende a todos los graduados del programa a partir de la fecha de
la resolución de acreditación y durante su lapso de vigencia, servirá
como base para actuales o futuras convenciones internacionales que
faciliten al ejercicio profesional en los diversos territorios.
De esa manera, la evaluación y acreditación internacional, reali-
zada por agencias oficiales de los países de un bloque de integración,
no se erige como un procedimiento para el completo destrabe de
la circulación de profesionales, aunque sí se postula como la herra-
mienta técnica idónea para que las autoridades competentes del país
receptor hagan fe en los títulos extranjeros, con el consiguiente aho-
rro de trámites y pruebas. Los puentes de confianza y mutuo enten-
dimiento tendidos entre las comunidades académicas de los países
participantes empezarían a transitarse.

3 ˜ La transición entre la movilidad académica

y la circulación profesional

En este apartado adoptamos una terminología convencional según

la cual «movilidad académica» será el intercambio de personas (estu-
diantes, graduados, docentes, investigadores) para sostener programas
de cooperación entre instituciones y sistemas de educación superior,

127
mientras que reservamos «circulación profesional» para referirnos a
la transferencia de nacionales de un país, poseedores de título que
habilita a prestar servicios regulados por el Estado, para ejercer de
modo permanente esa actividad en otro país.(3)
Aun cuando ambas funciones pueden considerarse por separado,
puesto que, por cierto, comprenden a sujetos, instituciones y objeti-
vos diferentes, también es verdad que —como surgió al repasar los
orígenes del ARCU-SUR— la percepción y experiencia organizativa de
los actores suele conectarlas. Ese nexo no es inherente pero, según
sostendremos aquí, puede construirse si se avanza con cautela y deci-
sión en una dirección determinada.
Acerca del ideal que preside un esfuerzo de integración entre
comunidades académicas a escala regional hay poco que agregar. Sin
embargo, sí tenemos que exponer las razones por las cuales la circula-
ción profesional es un noble propósito de integración entre pueblos
y sociedades que componen un área de integración.
En el plano individual, los proyectos personales no debieran ser
interrumpidos por las fronteras y, en el plano colectivo, el tráfico recí-
proco de personas entre poblaciones distantes, incluyendo su radica-
ción temporaria o definitiva, incrementa la densidad moral y posibi-
lita, aunque sea a través de un proceso cultural complejo, la aparición
de lazos más firmes de solidaridad.(4)
Los profesionales universitarios no son privilegiados. Afirmando,
por lo tanto, la igualdad de derechos entre los ciudadanos de las más
diversas formaciones educativas, cabe resaltar que este conjunto de
personas ha adquirido capacitación para brindar servicios calificados
en los ámbitos sociales en que se inserte. Por eso es un signo de civi-
lización que las barreras que dificultan su circulación entre países

(3) Hacemos presente que en la mayoría de los países latinoamericanos los títulos uni-
versitarios en general tienen efectos per se sobre la habilitación para el ejercicio de
profesiones reguladas.
(4) «El MERCOSUR está algo fenicio. Arrancó con una visión excesivamente comer-
cial y tiene dificultades. (…) Y dejamos en el tintero otras cosas. (…) Fíjese en los pro-

128
cedan al mismo tiempo y no después que las que se levantan contra
otros grupos con motivo de pautas políticas migratorias.
Bloques regionales de integración están gestándose en esta época
en continentes que sufrieron un sistema competitivo entre Estados
nacionales que los llevó a sucesivas guerras de destrucción en los últi-
mos dos siglos. Es el caso de Europa. Estados nacionales fundados en
continua rivalidad aprendieron la lección y se otorgan ahora facilida-
des y libertades para la circulación de personas.
En Europa subsisten, en cambio, inconvenientes para habilitar pro-
fesionales de un país en otro. Pero la integración universitaria progre-
siva, apoyada en un vasto caudal de movilidad académica, abre la pers-
pectiva de que las compuertas legales y reglamentarias que contienen
la circulación de profesionales se abran en un futuro no lejano.
Un nuevo cosmopolitismo está calando hondo en la conciencia
contemporánea.(5) Aunque encontremos que está más avanzado entre
ciertos circuitos de países, que se amplíe es vital y previsible, porque
se encuentra asociado al individualismo moral de las generaciones
más jóvenes.
Por eso se necesita impulsar la movilidad académica en América
Latina, estrategia endógena de una región con tradiciones culturales e
intereses comunes que debe unirse para participar con protagonismo
en la nueva geografía de las corrientes globales de intercambio. Pero,
aun antes de que la integración académica haya alcanzado los niveles
satisfactorios que estamos imaginando, debemos, para abreviar eta-
pas, pensar, diseñar y poner en marcha la transición hacia la circula-
ción profesional.

gramas universitarios. De acá se va un ingeniero a España y trabaja. Pero un profesor

argentino no puede venir a dar clases al Uruguay. Estamos locos. Hay una cantidad de
cosas para arreglar. Pero si no integramos la inteligencia y la cultura, lo demás tiene
patas cortas.» José Mujica, político uruguayo, diario La Nación, Suplemento Enfo-
ques, Buenos Aires, 13 de septiembre de 2009.
(5) Beck, Ulrich: «¿Qué es la globalización?», ver «Democracia cosmopolita», p. 134,
Paidós, Barcelona, 1998.

129
 Tratamos de explorar aquí tres interrogantes que pueden servir-
nos como guía conceptual para un proceso prolongado y complejo
que encontrará en interacción e interdependencia a múltiples agen-
tes, incluidas las autoridades de varios Estados nacionales: quiénes,
cuándo y cómo pueden desarrollar la transición.

3.1 ˜ QUIÉNES PUEDEN DESARROLLARLA

Al formular hipótesis acerca de qué tipo de actores puede ser decisivo
para desenvolver la transición tendremos en cuenta el carácter previo
y aún incipiente de la integración universitaria en América Latina
y, en especial, la movilidad académica. Las alternativas que enuncia-
mos no son excluyentes sino que más bien actuarán de manera com-
plementaria. Pero queremos presentarlas una por una para apreciar
cuánto liderazgo son capaces de aportar.

3.1.1 ˜ Las universidades

Las universidades en nuestra región están dotándose desde hace
tiempo de equipos especializados en la gestión de la cooperación
internacional. Esa capacidad instalada en los equipos rectorales o en
las Facultades o departamentos más grandes será clave para cambiar
de fase en materia de vinculación internacional.
Desde luego, las universidades con un cierto desarrollo ya saben
cómo es el medio en el cual pueden captar cooperación que las favo-
rezca. Pero están ahora en condiciones no sólo de trazar estrategias
individuales sino también de participar de emprendimientos colegia-
dos en que la conveniencia individual de los participantes se instale
sobre una plataforma de esfuerzos para crear bienes comunes.
La región conoce numerosos casos de relaciones bilaterales fruc-
tíferas entre universidades de dos países y también registra la exis-
tencia de varias universidades que, superando los dilemas de acción
colectiva, consiguen generar una red en cuyo interior se establecen
flujos de ida y vuelta por los cuales se transfieren personal, estudian-
tes, conocimiento. Estamos pensando, a título de ejemplo, en la Aso-

130
ciación de Universidades Grupo de Montevideo (AUGM) o en la Red
de Macro Universidades de América Latina y el Caribe.
En lo específico de la gestación de propuestas académicas formales
de carácter conjunto, las universidades están aprendiendo a diseñar
«carreras espejo» y «títulos dobles». En tales experiencias, la dotación
docente y de investigación de las ofertas de grado y posgrado com-
bina los aportes de dos universidades de países diferentes por medio
del dictado los cursos en paralelo en ambas sedes o al hacer rotar a
los profesores, los estudiantes o ambos, de suerte que el resultado
educativo puede ser avalado y certificado al mismo tiempo por los
dos socios.
Al obtener un título con doble validez nacional, el nuevo graduado
o posgraduado logra disolver las vallas que dividen el régimen aca-
démico de ambos países pero, más aún, si recibe una formación de
calidad se erige como una muestra comprobable de la viabilidad de
un perfil profesional internacional.

3.1.2 ˜ Los Ministerios de Educación

La generalidad de los Ministerios de Educación de América Latina
posee oficinas especializadas en revalidar o convalidar títulos univer-
sitarios extranjeros. Éstas suelen estar próximas a las áreas oficiales
encargadas de administrar la validez nacional de los títulos. Ese meca-
nismo se hizo importante y más complejo cuando, a mediados del
siglo XX, se lanzó una oleada de creación de universidades privadas.
Es clásica la dificultad para gestionar el reconocimiento de un
título para el ejercicio profesional en todos nuestros países. Son trá-
mites prolongados, engorrosos e inseguros. El prejuicio inicial del
procedimiento es que el solicitante no tiene, en principio, califica-
ción alguna. La demostración de que estudió, se formó y se graduó
corre por cuenta del interesado. Y además, en condiciones adversas,
él tiene que probar que la calidad tanto de la carrera que cursó como
de la universidad que lo diplomó es cuanto menos equivalente a las
del país receptor.
El problema de integración internacional es antiguo. En el siglo
XIX, el Tratado de Montevideo de 1889 sobre Derecho Internacio-

131
nal Privado ya lo abordó. A esa acción intergubernamental siguieron
durante el siglo XX muchas otras. Se registran más de diez oportuni-
dades en que los presidentes de las naciones de América Latina firma-
ron acuerdos para la circulación de profesionales. No obstante, esas
intenciones nunca se plasmaron con eficacia.
En tanto, en los últimos quince años se produjeron novedades tras-
cendentes. La globalización impulsa el traslado internacional de per-
sonas en un mayor volumen e intensidad de la mano de corrientes
comerciales, de producción especializada flexible y de procesos de
integración y cooperación interestatales.
Además, la evaluación y acreditación arribó a varios países latinoa-
mericanos como un mecanismo de garantía pública de calidad sobre
los estudios y títulos de las universidades. Adaptado de su contexto
originario en los Estados Unidos y Canadá, el nuevo enfoque es adop-
tado en nuestros países con ciertas modificaciones. Entre ellas, la más
general es que el Estado juega un papel fundamental como agente ini-
ciador y legitimador.(6)
En cada país latinoamericano en que fueron instaurándose, los
mecanismos de evaluación y acreditación de instituciones y carreras
universitarias implicaron un cambio organizacional decisivo en los
sistemas nacionales de educación superior. La función estatal de re-
conocimiento para la validez nacional de los títulos universitarios su-
frió el impacto y, por consiguiente, las oficinas que lo administran.
En consecuencia, ahora en Argentina, Colombia, Chile, Costa Rica,
Paraguay, México, entre otros países, el reconocimiento nacional que
otorga validez jurídica a los títulos de sus universidades toma en con-
sideración —a veces como requisito, a veces como un dato adicio-
nal— la performance de la respectiva institución en los procesos de
evaluación y acreditación.

(6) Desarrollo estas ideas en Stubrin, Adolfo: «Los mecanismos nacionales de garantía
pública de calidad en el marco de la internacionalización de la educación superior»,
publicado en Dias Sobrinho, José: Universidade e sociedade: Perspectivas interna-
cionais, Eduniso-RAIES, Sofocaba, 2008.

132
 A la vez, si una carrera ostenta la acreditación obtiene más presti-
gio y otras ventajas tales como acceso diferencial al finan-ciamiento
público para créditos estudiantiles o inversiones y un pasaporte para
movilidad y circulación académica de estudiantes y graduados. Ese
pasaporte, de manera actual o potencial, implica también la posibili-
dad de gestionar la habilitación profesional en otros países vincula-
dos por acuerdos de integración económica (v.g. el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte).
Las oficinas de validación de títulos extranjeros se encuentran, por
lo tanto, en transformación. La presentación de solicitantes con título
de diversos países otorgado por universidades y carreras evaluadas y
acreditadas ha generado un nuevo punto de partida para las miradas
revisoras que allí se les dirigen.
Un nuevo criterio de interpretación denominado «razonable equi-
valencia» aporta en las instancias de control un temperamento más
flexible para la comparación entre dos programas académicos. Suma-
do al dato clave sobre acreditación de una carrera ante una agencia
oficial del país de origen, ambos permiten perforar la doble coraza
de desconfianza académica y suspicacia administrativa contra la que
tropezaban muchas solicitudes.
Más aún, los acuerdos bilaterales de reconocimiento de títulos se
han revitalizado como «puentes» internacionales gracias a que en los
últimos años traen una suerte de cláusula fast track (vía rápida) de
ida y vuelta para los títulos de carreras acreditadas. La Argentina, por
ejemplo, celebró con Chile y Colombia esta nueva generación de con-
venios mutuos de reconocimiento a principios de los años 2000.
Varios Ministerios de Educación y sus oficinas especializadas
están haciendo por ello una experiencia innovadora hacia la agi-
lización del tráfico de profesionales, si bien con una escala hasta
el momento reducida a la bilateralidad entre países. La evaluación
y acreditación de carreras es un lubricante clave para este nuevo
impulso. Sus límites provienen de la cobertura hasta el presente
parcial de los mecanismos nacionales y agencias oficiales (estata-
les y, en algunos casos, privadas) que cumplen la función.

133
 3.1.3 ˜ Los bloques de integración
La globalización contemporánea tiene caracteres singulares con res-
pecto a otras globalizaciones ocurridas a lo largo de la historia. Enten-
der nuestra época conlleva conceptualizar esta fase en la que produc-
ción, comunicación, política y vida cotidiana son actividades humanas
que ya no quedan confinadas por las fronteras nacionales.(7)
Más bien la conectividad enlaza al mundo entero y los flujos de
bienes, mensajes, mandatos y trayectos personales surcan el espacio
con una velocidad que anula la noción tradicional de tiempo lineal,
empujados por medios de comunicación y transporte cada vez más
eficaces y baratos
Las naciones-Estado y sus sistemas políticos, la soberanía e identidad
de todas ellas persisten y aún más se multiplican, como hemos visto en
el este de Europa. Pero frente a la amenaza de que países gigantescos,
ricos y poderosos, atrapen la posición de vanguardia y acumulen sus
ventajas, la masa de las naciones-Estado busca estrategias cooperativas
para alcanzar protagonismo en el escenario mundial.
Los contiguos geográficos encuentran conveniente agruparse para
sumar recursos y estrechar lazos frente a países más lejanos. Tam-
bién hay, por cierto, asociaciones de países distantes, pero la región
es un criterio de unión cada vez más atrayente. Son lazos más fáciles
de construir y facilitan la generación de bienes comunes con los que
se multiplica el esfuerzo.
La Unión Europea es el ejemplo más destacable porque se trata de
un continente lastimado durante siglos por las guerras intestinas. La
unanimidad de regímenes democráticos permitió superar esa era para
inaugurar otra basada en la paz. Claro que la grandeza económica y la
afirmación cultural fueron las motivaciones principales.

(7) Held, David y otros: «Transformaciones globales. Política, Economía y Cultura»;

«Del derecho internacional al derecho cosmopolita», p. 52; «Regionalismo: nuevas
estructuras del ejercicio del poder», p. 57. Asimismo: «Globalización contemporánea.
Poder del Estado. Civilizar y democratizar la globalización», pp. 530-565, Oxford Uni-
versity Press, México DF, 2001.

134
 Fue así como la combinación de ventajas y la conciencia de que la
nueva totalidad sería más que la suma de sus partes, ha construido un
gran espacio supranacional con moneda única, mercado común y una
serie de instituciones, reglas y mecanismos de integración.
El proceso de Bolonia es un acuerdo de ministros de Educación de
toda Europa acerca de la convergencia de los sistemas de educación
superior de ese enorme conglomerado territorial con 725.000.000 habi-
tantes. Con tardanza en cuanto a los acuerdos comerciales e industria-
les, Europa identifica a las universidades y la formación de recursos
humanos de alto nivel como un área clave para la cooperación inter-
nacional.
Es explícito el propósito de afianzar las posibilidades para la com-
petencia con otras potencias que, como Estados Unidos, supieron si-
tuarse en las últimas décadas a la vanguardia del movimiento cientí-
fico y tecnológico mundial. La integración regional permite cooperar
pero también engendra una identidad cultural europea plural y co-
mún, a la vez que reubica a ese sistema multinacional como un centro
de influencia y prestigio sobre el resto del mundo.
Los rubros principales de la política de Bolonia son la evaluación
y acreditación nacional, la movilidad estudiantil, la adopción de una
estructura o secuencia de niveles (3+2+2) y un código de formulación
curricular que hace eje en las competencias. Su implementación simul-
tánea en tantos países, con tradiciones universitarias tan arraigadas, es
un proceso político complejo cuyos resultados regionales y nacionales
habrá que observar en los próximos años.
Por su parte, la libre circulación de profesionales es una finalidad
mediata del grupo, mientras el Convenio de Lisboa de 1984, patroci-
nado por Unesco, rige la revalidación de los títulos universitarios entre
los países de Europa. Sin embargo, no contempla la acreditación de las
carreras, ya que ese mecanismo no estaba divulgado en aquella época.
Los trámites entre un país y otro son más o menos ágiles, depende de
la predisposición de las oficinas nacionales respectivas.
En forma análoga, el Mercosur, creado por el Tratado de Asunción
de 1991, no preveía un capítulo especial para la integración educacio-
nal. El Mercosur Educativo se creó varios años después. La circula-

135
ción de profesionales es una cuestión importante que se ubica a caba-
llo entre el área comercial y el área educacional del bloque regional.
Ya expusimos en apartado 2 qué relevancia tuvieron los directi-
vos de asociaciones profesionales de algunos países para la gestación
de su previo Mecanismo Experimental. Falta subrayar que el área de
intercambio de servicios del grupo también atiende, en paralelo, las
demandas de libre circulación profesional, y en particular dispuso
cláusulas sobre radicación transitoria del personal de las obras e
inversiones de un país en territorio de los demás.
Dada la baja inclinación a coordinar las regulaciones emitidas en
ambas esferas de integración, es explicable que los avances no hayan
sido veloces y definitivos. Pero, asimismo, corresponde apuntar que
la existencia de conversaciones sobre el desempeño internacional de
profesionales universitarios es un acicate que estimula la acredita-
ción recíproca de la calidad universitaria en todo el bloque. La expec-
tativa de que la validez para la movilidad académica atribuida a los
títulos se extienda a la circulación profesional sigue abierta.

3.2 ˜ CUÁNDO PUEDE CONCRETARSE

Dado que la convergencia en materia de circulación profesional en el
ámbito latinoamericano está apenas enunciada y no es objeto de pro-
gramación oficial alguna, trataremos de analizar con cuidado los esce-
narios de mediano plazo que podrían favorecer un adelantamiento.
Pensamos que será una coincidencia, un acople plasmado a través
de acuerdos diplomáticos y entendimientos culturales, aunque tam-
bién que su ocurrencia estará favorecida por ciertas corrientes estruc-
turales y que éstas vienen signadas por el progreso de las maneras en
que los pueblos interactúan y conviven para producir bienes, servi-
cios y significados allende sus fronteras.
De una parte la internacionalización académica y, de la otra, la
internacionalización de los servicios y la producción. En ambos polos,
la influencia progresiva de la revolución científico-tecnológica, actual
fase histórica de la humanidad en la que información y conocimientos
son fuentes reconocidas de valor económico.

136
 La movilidad estudiantil y docente está en marcha. En comparación
con Europa, su escala es todavía reducida pero crece y se consolida
año tras año. Las universidades del Grupo Montevideo o el MARCA
(Movilidad Académica Regional para Carreras Acreditadas), entre
otras iniciativas, sostienen y gestionan rutas de estudiantes que cur-
san semestres en otros países y obtienen certificados que son recono-
cidos por sus universidades de origen.
Similares itinerarios existen o son inminentes para docentes, inves-
tigadores y funcionarios de las universidades dentro del Mercosur y
en toda América Latina. Esos «caminos de hormiga» dejarán huella en
aprendizajes y reformas institucionales. En pocos años nuestros sis-
temas de educación superior no estarán ya capsulados sino abiertos y
no sólo mirarán a las antiguas potencias académicas sino también a la
región a la que pertenecemos.
La acreditación internacional es otro vector potente para integrar
y generar solidaridad entre los sistemas nacionales de educación
superior de América Latina. Presenciaremos el desarrollo del ARCU-
SUR que certificará la calidad de unos 400 programas universitarios
de ocho países, correspondientes a siete disciplinas- profesiones en
los próximos tres años.
Serán unos 20.000 títulos universitarios emitidos por cientos de
universidades diferentes que contarán con el sello de calidad otorga-
do por el Mercosur Educativo. Agrónomos, arquitectos, enfermeros,
veterinarios, ingenieros, médicos y odontólogos jóvenes y recién gra-
duados podrán, de pleno derecho y sin necesidad de demostración
adicional, hacer valer su condición en el mundo académico de todo
el subcontinente.
Si la progresión continuara sin accidentes contaríamos con el tri-
ple de esa cifra en diez años. Los esfuerzos adicionales o estrategias
complementarias que fueren pensados y emprendidos en el ínterin
para potenciar el esfuerzo permitirían alcanzar más universidades,
más disciplinas, más países y multiplicar los beneficiarios.
Pero si contamos con esta nueva realidad no es por arte de magia ni
en virtud de la discrecionalidad burocrática. Es conocimiento mutuo
y confianza intelectual construida paso a paso, a través de las fronte-
ras, y capitalizada en reglas y legitimidad institucionalizadas.

137
 La combinación de efectos entre movilidad académica y acredita-
ción internacional de programas (por qué no pensar que en el futuro
la acreditación internacional podría comprender áreas académicas y
hasta universidades enteras) allanará posibilidades para el tráfico de
personas y facilitará la colaboración interinstitucional e internacio-
nal. Esas condiciones hacen posible pensar con audacia en fases más
adelantadas de integración económica y social.
Claro está que si, de repente, un accidente hiciera que la unión
aduanera y los acuerdos de libre comercio colapsaran y se conge-
laran los vínculos de cooperación comercial e industrial edificados
con tanto esfuerzo entre nuestros países, es posible conjeturar que la
circulación profesional quedaría en suspenso e incluso la movilidad
académica podría retroceder.
Pero la visión de una circunstancia como esa, aunque no impo-
sible, es desagradable. Si ocurriera, no estaríamos marchando en el
sentido de una evolución razonable. Se desaprovecharían los oríge-
nes comunes, las similitudes culturales, las ventajas de la proximidad
y la complementariedad y, sobre todo, el potencial de actuación en el
mundo extra regional que será mucho mayor para una unión latinoa-
mericana que lo que sería para uno cualquiera o aun para la suma de
sus miembros individuales.
Cabe esperar, entonces, que crezca y madure en los próximos años
la acreditación internacional que dé validez académica a muchos títu-
los universitarios de calidad asegurada. También debemos suponer
que las demandas de intercambio de personas por parte de los siste-
mas económicos y comerciales y por iniciativa de los propios particu-
lares se incrementen en forma acelerada.
Aunque es difícil estimar plazos para la confluencia entre ambas
tendencias, puede afirmarse que harán sentir sus efectos en un tiempo
prudencial. Que la transición ya en curso llegue a su culminación
antes o después dependerá de la sensibilidad política de los gobiernos
y de que una siembra perseverante de con fianza académica, adminis-
trativa y política, permita dejar atrás los múltiples escollos así como
superar las resistencias al cambio.

138
 3.3 ˜ CÓMO PUEDE LLEVARSE A CABO
Las modalidades de política internacional a través de las cuales puede
concretarse este avance son múltiples. Desde luego, la coerción en
el ámbito internacional se caracteriza por ser descentralizada y casi
siempre difícil de concertar. Varias voluntades estatales tienen que
alinearse en tiempo y espacio para que los ciudadanos reciban garan-
tías de una nueva libertad personal y la incorporen como un derecho
con protección jurídica.
Presentamos un esquema simplificado con el que pasamos revista
a algunas posibles herramientas de política: un tejido de acuerdos
bilaterales, bloques regionales conectados por puentes y tratados
regionales específicos. Esas variantes pueden alcanzar infinitas fiso-
nomías y llevarse a cabo según una lógica de geometría variable. Es lo
más probable dadas las asimetrías de población, posición geográfica
y riqueza que definen a los países o, en su caso, a los bloques de inte-
gración que conforman.
La percepción del riesgo de cada sistema nacional, productivo y
societal, de captar o desprenderse de esta fuerza de trabajo con alto
nivel de formación depende también de los grados, ritmos y coyuntu-
ras de desarrollo por los que estén atravesando. Suponemos que una
política ya adoptada habrá de estabilizarse en medidas de apertura
y garantías para su permanencia, pero aquellas variables de necesi-
dad y conveniencia gravitarán mucho en la modelación de escenarios
para tomar la decisión.
En resumen, dos vías principales estarían habilitadas. Cada una de
ellas con sus facilidades y dificultades. Vale la pena que nos detenga-
mos a repasarlas.

4 ˜ Alternativas estratégicas

4.1 ˜ LA VÍA BILATERAL

Hay una veintena de países latinos en América, desde México a la
Argentina. Una pareja cualquiera entre ellos puede celebrar un conve-

139
nio bilateral para el reconocimiento mutuo de títulos universitarios. El
procedimiento iniciaría un tejido valedero de pasos para la integración,
pero se necesitarían cientos de esos pasos para completar la trama.
Aun así, el tejido formado por los acuerdos bilaterales sería hetero-
géneo. Cada relación bilateral tendría su propio carácter, respondería a
un consenso determinado. Los ciudadanos de un país tendrían acceso
diferente al territorio de los demás y cada país sería selectivo en la re-
cepción de profesionales según su origen nacional.
Si, en el mejor de los casos, la entrada estuviera franqueada en to-
das las fronteras, el tratamiento quedaría sujeto a estatutos particula-
res, todos diferentes conforme al origen nacional del título, al país en
que se desea radicar y a la profesión que ejerce.
La Argentina celebró con Chile (marzo de 2005) y Colombia (actua-
lizado en 2007) convenios para el reconocimiento de títulos y estu-
dios universitarios. Su base es otorgar la convalidación con agilidad
y sin mayor examen cuando la carrera esté acreditada por la agencia
nacional respectiva.
Sin embargo, transcurrido un tiempo prudencial, los resultados
logrados no son todavía satisfactorios. Los sistemas nacionales de
acreditación no son universales. En algunos casos, por razones lega-
les no todas las titulaciones de grado pueden acreditarse (Argentina
acredita sólo carreras declaradas de interés público). Por razones orga-
nizativas, en otros casos, no todas las carreras de una especialidad se
presentan a la evaluación (Colombia tiene acreditación voluntaria de
alta calidad y en Chile sólo están obligadas a acreditarse Medicina y
Educación).
Sigue habiendo, por lo tanto, un tramo importante de carreras,
incluso profesionales, que no cuentan con aseguramiento de la cali-
dad de nuevo tipo, incluso en países con un alto desarrollo de sus
agencias de acreditación. La problemática de los títulos con calidad
no asegurada es muy extendida todavía.
La compatibilidad, en tanto, de los mecanismos nacionales de acre-
ditación es un interrogante abierto. Los formatos, técnicas y procedi-
mientos que cada país genera, no obstante adherir al método de au-

140
toevaluación y evaluación externa mediante pares académicos, es de
una amplia variabilidad. El modo de ir superando la heterogeneidad
es, probablemente, implementar una acreditación internacional. Pero,
desde luego, la acreditación internacional es una estrategia sólo ope-
rable en un contexto multilateral. Volveremos más adelante sobre es-
te punto.
Los acuerdos bilaterales sobre reconocimiento mutuo de títulos
son útiles para responder a un tráfico de profesionales ya establecido.
Pueden ser generales porque abarcan todos los títulos de ambos paí-
ses o específicos. El caso de la Escuela Latino Americana de Ciencias
Médicas de La Habana es interesante. Se trata de una oferta de becas
para estudiantes de América Latina que cursan Medicina y obtienen
un título cubano pero mantienen el propósito de ejercer en su país
de origen.
El asunto ha sido problemático en varios países. La solución
encontrada por Cuba y la Argentina, por ejemplo, fue un acuerdo de
reconocimiento de «mano única» que permitiera a esos profesiona-
les argentinos con títulos cubanos radicarse y ejercer Medicina en su
país, pero ello no ofrece reciprocidad para la situación inversa.
Más allá de ese caso tan particular, los acuerdos bilaterales podrían
adquirir una trascendencia mayor si se establecieran entre un país
miembro de un bloque regional de integración y otro u otros de un
segundo bloque. En América Latina podríamos pensar en un país del
Pacto Andino o de Centroamérica con otro del Mercosur. El consa-
bido aprendizaje institucional surgido de la ejecución del convenio
tendría repercusiones más amplias si creara precedentes que fueren
más adelante tomados como base para acuerdos de circulación profe-
sional hacia el interior de los bloques.
Con respecto a los acuerdos bilaterales alcanzados por algún país
latino americano con bloques extra regionales (v.g. TLCAN o UE),
éstos podrían convertirse en una ventaja individual, en analogía con
los tratados bilaterales de comercio con potencias extra regionales,
aun cuando también servirían de reto para aumentar los lazos hori-

141
zontales de cooperación regionales en búsqueda de una mayor sime-
tría global.(8)
En resumen, la vía bilateral ofrece las ventajas de una negociación
más ágil, apegada a la solución de problemas ya manifestados, y su
limitación es que genera aperturas parciales y puede provocar des-
igualdades de trato injustificables hacia las personas interesadas.

4.2 ˜ LA VÍA MULTILATERAL

La experiencia indica que es muy difícil obtener avances significa-
tivos en este campo si no hay un marco formalizado de asociación
internacional integradora.
Aunque hay ejemplos de comunidades entre países de diversos con-
tinentes, unidos por un pasado común (son clásicos los ejemplos de
países imperiales con ex colonias), el orden del día de la política inter-
nacional muestra la tendencia a la celebración de acuerdos de integra-
ción entre países de la misma región geográfica, para lo cual es mejor
pero no indispensable que medien entre ellos afinidades culturales.
En esa lógica, la Unión Europea fue la plataforma para el lanza-
miento del Proceso de Bolonia y en correlación el Mercosur es la con-
dición necesaria para el ARCU-SUR. La integración es el leit motiv de
estos bloques. Servir con eficiencia a esa idea parece ser el requisito
para que las cuestiones culturales, educacionales y, por añadidura, la
formación de recursos humanos de alto nivel sean identificados como
un área efectiva en el portafolio de la cooperación.
La palabra clave del Proceso de Bolonia es convergencia. Los siste-
mas universitarios de los países y sus tradiciones organizativas y cul-
turales se conciben como puntos de partida heterogéneos; y se propo-
nen moverse todos ellos hacia un norte trazado en común. El punto
de llegada habrá de ser un cambio general, que cada uno realizará a

(8) Por lo menos esa sugerencia se desprende de Morones, Guillermo: «Servicios pro-
fesionales en América del Norte: sin licencia para trabajar», en Didou, Sylvie: ob. cit.,
pp. 75-86.

142
su estilo pero ejecutando una misma partitura, de manera que el re-
sultado sea diverso: una mejora con respecto a la situación pasada,
una cierta homogeneidad regional, una ventaja competitiva frente a
la principal potencia académica, los EUA, y el aumento de gravitación
en terceras regiones.
No estamos exponiendo el caso europeo como un modelo a seguir
sino como un caso relevante que debe ser considerado y estudiado. Tal
vez sea conveniente emular algunos de sus pasos y otros no. Una lec-
ción bien aprendida debe registrar también los resultados ya verifica-
dos para diseñar una ruta propia y, en la medida necesaria, original.
En América Latina la sociogénesis de los sistemas universitarios
muestra semejanzas importantes pero, en cambio, el porte y grado
de desarrollo económico-social de los países es dispar, tanto como su
avance científico tecnológico, entre otras condiciones para la calidad de
las propuestas académicas. Además las distancias y, por ende, los con-
tactos e intercambios habituales son de baja frecuencia e intensidad.
Bajo este prisma y sumada al impacto con frecuencia excluyente
del proceso de globalización, la vía multilateral resulta la más aconse-
jable para esta región, aun cuando la construcción de las instituciones
que la hacen posible se muestre esforzada y difícil.
La cuestión de la integración internacional en América Latina atra-
viesa un estadio subregional que agrupa a algunos países del cono
sur en el Mercosur, otros de Centroamérica en el Mercado Común
Centro Americano (MCCA) y los del oeste de Sudamérica en el Pacto
Andino. El Unasur, recién iniciado, tiene un núcleo abarcador que, no
obstante, omite a México y Centroamérica. México y algunos países
centroamericanos a su vez se conectan con Estados Unidos y Canadá
en TLCAN y los bilaterales específicos.
El panorama precedente marca la dificultad para cumplir la condi-
ción antes señalada de que un bloque de integración es la base para ins-
talar una cooperación multilateral sistemática en educación superior.
La actividad de IESALC-Unesco, el Departamento de Educación de OEA
y la Organización de Estados Ibero Americanos para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (OEI) son instrumentos válidos para la acción pero
no subsanan la falta de una base de apoyo político y estructural.

143
 Como expusimos antes, la cooperación académica es un vector
esencial para impulsar procesos de circulación profesional pero no
puede alcanzar el objetivo por sí mismo si no consigue asentarse en
un suelo firme, consolidado por tratados de cooperación política,
comercial e industrial, y la consecuente integración económica.

4.2.1 ˜ Acreditación internacional

Un ejemplo destacable de cooperación académica es la acreditación
internacional de la calidad académica de ciertas carreras profesionales.
El papel central de las acreditaciones internacionales, el ARCU-SUR
por ejemplo, es elaborar y poner en marcha criterios de calidad para
carreras profesionales, así como emitir dictámenes sobre un conjunto
de carreras a través de equipos de pares plurinacionales que las visi-
tan, de modo que ambos elementos sirvan como referencia de calidad aca-
démica para las comunidades disciplinares de todos los países.
Sobre esa plataforma debería operar en un futuro no lejano un
dispositivo de reciprocidad entre las acreditaciones nacionales, con
escrutinio internacional, como fuente de autenticidad de los otorga-
mientos, reconocimientos y revalidaciones de títulos profesionales.
De otro modo, es difícil imaginar que la acreditación internacional
alcance una cobertura tan amplia como lo exige una región tan dila-
tada y diversa.
Pero la acreditación internacional va a certificar la calidad de ciertos
programas y no de otros. Si ese instrumento opera en soledad sólo
servirá para el tramo educacional mejor posicionado de nuestros paí-
ses, dada la segmentación y hasta la fragmentación por origen social y
calidad que campea en muchos de ellos. El riesgo es que entonces sólo
provea un pasaporte selectivo y elitista y falle en su fin fundamental.
La integración internacional no puede convivir con la desinte-
gración interna de los países miembro. Sería un contrasentido. Por
eso la cooperación universitaria en bloques regionales, atravesados
por afinidades culturales y lingüísticas, debe estar sostenido por la
movilidad y la colaboración académica efectiva. La vanguardia de los
esfuerzos por la equidad académica debe tomarla cada Estado en su

144
propio territorio, pero el grupo de integración puede respaldarla con
una batería de acciones.
Un esquema internacional de cooperación académica en una región
con integración económica y comercial tiene que asumir que el rezago
científico tecnológico y educacional de cualquiera de sus miembros es
una limitación radical y debe comprometerse a impulsar tanto desarro-
llo académico como sea necesario y tan rápido como sea posible.
Para eso el trabajo en red y el lanzamiento de flujos de personas,
conocimientos y recursos es clave. La confianza mutua, el trabajo
mancomunado, las decisiones por consenso son los insumos críticos
para que el desarrollo académico imponga su dinámica en cada país y
en el conjunto de la región.
En resumen, la vía multilateral es más trabajosa, requiere pacien-
tes negociaciones y un ritmo de ejecución más lento pero, en caso
de avanzarse, sus logros consolidan un espacio regional en el cual
los ciudadanos amplían sus libertades y los consolidan como dere-
chos. Asimismo, la correlación entre la cooperación multilateral y
los objetivos nacionales de desarrollo son sinérgicos y ofrecen un
efecto multiplicador.

5 ˜ Convenios regionales UNESCO

Argumentada nuestra preferencia por la vía multilateral para motori-

zar una eficaz transición entre la movilidad académica y la circulación
profesional en la región y repasadas las precondiciones estructurales y
estratégicas a que está sujeta, es oportuno volver sobre la experiencia
del «Convenio Regional de Convalidación de Estudios, Títulos y Diplo-
mas de Educación Superior en América Latina y el Caribe, 1974».(9)

(9) En http://text.unesco.org/tt/http://portal.unesco.org/es/ev.php-URL_ID=13512&U
RL-DO_TOPIC&URL_SECTION=201.HTML

145
 Unesco lanzó por aquellos años la iniciativa de que cada región del
mundo celebrara tratados internacionales para facilitar la movilidad
estudiantil y la circulación profesional. En la línea del ya mencionado
Convenio de Lisboa, el último de los realizados, América Latina y el
Caribe celebraron el suyo propio diez años antes.
Varias décadas después, es evidente que la visión tenida en miras
no se plasmó en la realidad y que los dispositivos creados en este
instrumento jurídico internacional apenas prestaron servicio. Con el
tiempo varios países denunciaron el convenio o desean hacerlo.
Las hipótesis explicativas de la frustración podrían organizarse en
torno a las cuatro preguntas siguientes: a) ¿estaba adelantado para su
época?; b) ¿se carecía de un mecanismo de aseguramiento de la calidad
que creara confianza?; c) ¿quedó disociado de la producción y el comer-
cio internacional?; d) ¿no tuvo gestión continua, intensa y eficaz?
Aun cuando no estemos en condiciones de dar en este momento
razones exhaustivas y fundadas a cada una de las preguntas, lo cierto
es que todas admiten un sí por respuesta.
a) En un mundo signado por la Guerra Fría y la polarización casi to-
das las regiones, en especial América Latina, quedaron atravesadas
por una conflictividad e inestabilidad institucional que dificultó
su integración interna. Las propias estrategias de la época desarro-
llista privilegiaban el avance de cada nación por separado. Duran-
te los años noventa las corrientes neoconservadoras, que influye-
ron en las políticas de casi todos nuestros países, desalentaron los
procesos de integración.
Sin embargo el Pacto Andino y el Mercosur surgieron entonces e
hicieron su aporte, en medio de condiciones a menudo des-favora-
bles. En los últimos años una se ha abierto camino una concepción
más perspicaz sobre las posibilidades de desarrollo individual de
los países. Sobre esta nueva base, la regionalización y el multilate-
ralismo para la integración están resurgiendo en la práctica.
b) En coincidencia, se advierte también que la mayoría de nuestros
países da prioridad a su educación superior y busca reordenar el
crecimiento caótico de las últimas décadas a través de la creación
de mecanismos nacionales de aseguramiento de la calidad basados

146
 en la evaluación y la acreditación, estrategias técnico-académicas
superadoras del procedimiento administrativo tradicional.
La divulgación nacional e internacional de dictámenes de calidad
sobre instituciones y programas elaborados por pares académicos
ha creado un nuevo código de comunicación que fomenta la visi-
bilidad y la confianza recíproca entre los quehaceres educativos
situados en los más diferentes contextos. Sin perder sus particula-
ridades, las formaciones universitarias recuperan así su originaria
vocación universalista.
c) Ya sentamos posición sobre la precedencia necesaria que la inte-
gración económico-social organizada por los Estados tiene sobre
procesos continuos de cooperación académica. La experiencia bajo
análisis lo demuestra. Si las estructuras productivas, las corrientes
comerciales y los sistemas políticos de los países se dan la espalda
es quimérico pensar en una estrecha colaboración cultural o en un
acercamiento académico sistemático.
La cooperación internacional educacional y científico-tecnológica,
y en ese marco las acciones de interrelación universitaria, son
autónomas, tienen su propio objeto su lógica específica y deben
ser promovidas por los mismos académicos y por personal diplo-
mático y político especializado.
Pero requiere un terreno fértil. Para que esos esfuerzos prosperen
es indispensable una base institucional y un tráfico intenso y orien-
tado de personas, bienes y servicios que constituyan un bloque re-
gional de integración, aunque el grado de avance de ese nuevo y
complejo sujeto internacional no fuere el óptimo.
d) El Convenio crea, en su artículo 10, un Comité Regional formado por
todos los Estados parte y dotado con una Secretaría a cargo de la
Unesco. Su función es pertinente: promover la aplicación del conve-
nio, recibir informes nacionales y emitir recomendaciones.

En tanto, a renglón seguido, se establece que la reunión ordinaria

del Comité será una vez cada dos años, por lo que cabe pensar que se
trataba de una válida formalidad y no de la disposición de un equipo
de gestión que estuviera cerca de los acontecimientos, estimulara la

147
cooperación y el conocimiento mutuo y siguiera de cerca los proble-
mas, mediando para su solución oportuna.
La ausencia de un equipo internacional de gestión y seguimiento
pudo haber sido una causa adicional para la inoperancia del Conve-
nio, aun cuando nos inclinamos a conjeturar que los cuatro factores
pudieron gravitar y, por lo tanto, tenerlos en cuenta quizás ayude a
delinear una hoja de ruta que lleve a buen puerto en el futuro.

IESALC, el Instituto de Educación Superior para América Latina y

el Caribe de la Unesco, con sede en Caracas, ha venido promoviendo
desde hace unos años la reedición del Convenio Regional de 1974.
Una serie de reuniones produjo documentos preparatorios para un
nuevo intento.(10)
El asunto fue mencionado en la Declaración de Cartagena de Indias
emitida como conclusión de la Conferencia Regional de Educación
Superior convocada por IESALC-Unesco en esa ciudad colombiana en
2007 y contemplado como línea de trabajo en Enlaces (Espacio de
Encuentro Latino Americano y Caribeño de Educación Superior).(11)
En el «borrador» para un nuevo convenio, que refleja los acuerdos
alcanzados en las conversaciones preliminares, se destacan varias
novedades. La primera y más importante es que se resigna la libre cir-
culación de profesionales como objetivo del convenio. Las metas se
reducen, en esta nueva versión, al reconocimiento de estudios y títu-
los para la movilidad regional de estudiantes, graduados, docentes e
investigadores universitarios, pero no de profesionales.
Se trata entonces de un giro estratégico. El convenio será menos
ambicioso en pos de ser más efectivo. Unesco y las autoridades edu-

(10) Un documento de trabajo que circula entre funcionarios y directivos universita-

rios se intitula: «Propuesta de modificación del Convenio Regional de Convalidación
de Estudios, Títulos y Diplomas de Educación Superior en América Latina y el Caribe,
1974. Borrador de propuestas y recomendaciones formuladas al tenor de la Reunión
Convenio Regional de Convalidación de Estudios, Títulos y Diplomas de Educación
Superior en América Latina y el Caribe realizada en Bogotá, noviembre de 2005».
(11) www.CRES2008.com Declaración CRES 2008 y Plan de Acción CRES 2008.

148
cacionales tienen competencias sobre la educación, la universidad, la
ciencia y la cultura, pero la actividad de los profesionales se interna
en ámbitos de política económica y es comprometedora para políticas
poblacionales y migratorias.
De cualquier manera, la trascendencia de una movilidad plena y
fluida de personas para fines académicos, sustentada en la confianza
y la colaboración entre las comunidades académicas de toda la región,
no tardaría demasiado en surtir efectos sobre las otras esferas de deci-
sión. Si, entretanto, el desarrollo económico simétrico se incrementa
y madura para abrirle paso, la libre circulación profesional ya estaría
en su punto de despegue.
Otro aspecto introducido por el nuevo texto es la valoración de la
evaluación y acreditación de la educación superior que, junto con la
legibilidad y transparencia de diplomas, se constituye en un punto de
apoyo para la apreciación mutua de conocimientos y competencias
adquiridos en las diversas instancias de formación.
Cabe hacer aquí una digresión: el «borrador» insiste con razón en
apelar a las técnicas de legibilidad de diplomas y a las tablas de con-
versión para establecer la equivalencia entre títulos de distintos paí-
ses. A la vez apuesta a las evaluaciones y acreditaciones. Es perti-
nente reflexionar sobre las diferencias entre ambas estrategias.
Las demandas de legibilidad de títulos intentan afrontar las difi-
cultades de traducción, ya sea entre idiomas o entre jergas del mismo
idioma. Las tablas de conversión son técnicas auxiliares que capita-
lizan los casos precedentes o diagnósticos en terreno para apoyar la
lectura y proveer fundamentos a la declaración de equivalencia.
Por su parte, la evaluación y acreditación trabaja sobre el concepto
de calidad. Construye un conjunto de criterios para analizar progra-
mas educativos insertos en diversos contextos y acuerda un perfil
de graduado cuyos conocimientos y competencias corresponden a la
práctica aceptada en esa disciplina-profesión.
Con esas dos herramientas conceptuales, la agencia especiali-
zada y el comité de pares ofrecen información fiable acerca de dos
hechos: primero, el programa pertenece a la especie que expresa en

149
el título; y segundo, el programa es satisfactorio con respecto a una
serie de exigencias relativas a insumos, productos y resultados de su
proceso formativo.
La acreditación internacional de calidad, basada en criterios y per-
fil del graduado, pactados en un espacio internacional y en comités
plurinacionales de pares, extiende y perfecciona las acreditaciones
nacionales de manera que la traducción del título y la conversión del
plan de estudios ya no se requieren. Bien aplicado, el mecanismo es
más directo porque en lugar de traducir, establece una virtual «lengua
franca» representativa de actividades semejantes aunque situadas en
sitios remotos.
Aunque hicimos referencia a las limitaciones de la acreditación in-
ternacional como actividad separada, su implementación en el Sis-
tema ARCU-SUR es promisoria. El diálogo entre los dictámenes de
acreditación internacional y el caudal evaluativo producido por las
agencias nacionales para fines internos habrá de producir en el me-
diano plazo una internacionalización virtuosa de las acreditaciones
nacionales por vía de la reciprocidad entre ellas.
En forma paralela, la progresiva armonización de los sistemas
de educación superior generada por el contacto mutuo y los inter-
cambios de experiencia ayudará a que el valor de las acreditaciones
se expanda por sobre las fronteras, sin por eso borrar —queremos
subrayarlo— las diferencias positivas, sin uniformizar la diversidad
de tradición intelectual y sin mellar los rasgos idiosincrásicos de cada
cultura que se deseen preservar.

6 ˜ El arduo desafío de la escala regional

Las iniciativas para una armonización de los sistemas de educación

superior de América Latina constituyen una política pública interna-
cional de alta prioridad para todos los países de la región. Para que el
éxito las acompañe estimamos que deben aprovechar ciertas condi-
ciones estructurales y políticas, ajustarse a un conjunto de principios

150
organizativos, llenar ciertos requisitos operativos y dotarse de una
batería de instrumentos de política.
1º ˜ Reseñando lo antes expuesto, puntualizamos en dos ítems el
cúmulo de condiciones necesarias para el lanzamiento de una
iniciativa de armonización y desarrollo conjunto de los sistemas
nacionales de educación superior de la región:
a) que la integración comercial e industrial alcance grados impor-
tantes de madurez, apuntalando el desarrollo de los países y una
participación equitativa en la corriente regional e interregional de
intercambios, a la vez que el control nacional sobre los mercados
de trabajo se coordine con la creación de un espacio regional de
circulación de personal con altas calificaciones;
b) que las inversiones y esfuerzos nacionales en pro de la democrati-
zación de las oportunidades y la calidad académica se acompasen
con la cooperación horizontal en pro de la integración académica
regional, mientras la movilidad académica y las actividades con-
juntas favorecen que los dictámenes expertos de evaluación y acre-
ditación despierten la confianza internacional.

2º ˜ Señalamos también cuatro principios organizativos gracias a los

cuales es dable esperar que una institucionalidad regional quede
asentada en sólidas bases:
a) la decisión nacional, si bien concertada con los otros países, como
impulso primordial para la nueva construcción;
b) el derecho internacional como fuente de legitimidad y seguridad
jurídica en el espacio regional y cada uno de los países;
c) la revalidación de títulos universitarios en el país receptor como
resorte insustituible de articulación entre la buena formación y el
libre ejercicio de las profesiones reguladas;
d) la evaluación y acreditación internacional de la calidad armoni-
zada de las formaciones profesionales alcanzadas en las universi-
dades de toda la región.

151
3º ˜ Formulamos una serie de requisitos operacionales que habrán de
tener en cuenta todos los países participantes y la red regional de
coordinación que entre todos se constituya:
a) debe identificarse un objetivo de cobertura en cada país para las
universidades, carreras y cohortes de graduados que se beneficia-
rán con la preferencia de circulación;
b) tienen que hacerse compatibles, compensadas y equitativas las me-
tas entre los diversos países;
c) es preciso trazar una estrategia conjunta para la construcción del
espacio y los flujos que lo surquen;
d) tienen que describirse y desarrollarse capacidades institucionales, es-
tatales y un nodo regional de la red para llevar adelante las tareas.

4º ˜ Por último, es ilustrativo exponer la serie inconclusa de herra-

mientas y dispositivos de política pública internacional, con corre-
latos nacionales, que podrían desplegarse. Contar con ellos, en una
lista sólo tentativa, aseguraría un alto grado de impacto y sinergia
para asegurar continuidad, penetración e intensidad transforma-
dora a la acción pública.(12) Los mismos son:
a) crear y poner en circulación una unidad de crédito transferible para
motorizar la movilidad estudiantil entre nuestras universidades, ba-
sándose en métodos actualizados de diseño y desarrollo curricular;
b) normalizar suplementos a los certificados y títulos que contengan
información clave sobre los estudios realizados;
c) promover descripciones y acuerdos internacionales sobre crite-
rios de calidad armonizados de la formación de grado y perfil del
graduado y sus competencias asociadas, exigibles para el personal
titulado en un espectro de profesiones;
d) Sistematizar y armonizar perfiles de ingreso y egreso, así como cri-
terios transversales de calidad, para los diferentes tipos de carreras
de posgrado en la región, con vistas a la movilidad académica;

(12) Nos inspiramos para esta enumeración en la planilla «Nuevas tareas y herramien-
tas para el Convenio» que figura anexa al borrador ya citado.

152
e) desarrollar normas de evaluación y acreditación de estudios por
e-learning, nacionales y transnacionales, provistos desde adentro
o desde afuera de la región, que aseguren su calidad y faciliten su
reconocimiento;
f) fortalecer el Observatorio de la educación superior llevado a cabo
por Unesco entre otras iniciativas para producir y difundir infor-
mación certera sobre la realidad de la educación superior;
g) apoyar a los países miembros en la instalación de agencias nacio-
nales de evaluación y acreditación de la calidad, tanto de institu-
ciones como de programas de grado y posgrado;
h) estimular la coordinación entre las agencias de acreditación, a tra-
vés de ejercicios de acreditación internacional, proyectados en
un horizonte de futura reciprocidad de las prácticas evaluativas
nacionales homologadas;
i) adelantar tareas para diseñar marcos nacionales básicos de califica-
ciones para profesiones no universitarias, con el compro-miso de
los sistemas universitarios y con normas técnicas que permitan la
comparación.

7 ˜ A manera de conclusión

Las reflexiones contenidas en este ensayo pueden considerarse apun-

tes preliminares para la formulación de una agenda de política pública
internacional en materia de educación superior. En ese marco será
posible la solución del problema aquí planteado a través de la amplia-
ción de la validez jurídica de los títulos universitarios de profesiones
reguladas por el Estado en el ámbito latinoamericano.
La progresiva internacionalización de la educación superior viene
manifestándose en todos los continentes mediante diversos e inequí-
vocos signos, algunas veces como oportunidades, otras veces como
amenazas. Los sistemas de educación superior de cada país no pueden
gobernarse ya como áreas de reserva de la soberanía nacional.
Flujos de conocimientos, información, personal y la gestación de
conexiones estables entre académicos de diferentes países han cam-

153
biado el panorama preexistente y presentan requerimientos que des-
bordan la capacidad de respuesta de los gobiernos y las redes univer-
sitarias nacionales.
El nuevo escenario podría acarrear consecuencias dramáticas para
países y comunidades universitarias que se obstinen en desconocerlo.
En cambio, puede ser bien afrontado si el planeamiento y la gestión se
esfuerzan por entender su naturaleza para actuar en consecuencia.
La educación superior es un ámbito rebelde para concebir y ejecu-
tar políticas públicas en la esfera nacional debido al peso simbólico
de las libertades intelectuales, las identidades disciplinares y la auto-
nomía de las instituciones.
Cuánto más difícil será si esa línea de acción tiene que entrecru-
zarse con otras varias voluntades estatales, formando un sistema de
agentes combinado y numeroso, que por definición no admite en su
interior relaciones de dominación.
Más aún si asumimos que esta política internacional no contará
en América Latina durante un período bastante largo con instancia
supraestatal alguna, es decir, con un centro unificado dotado de recur-
sos para la acción, y por lo tanto tendrá que respaldarse por completo
en las reglas de una organización en red.
De allí que consideraciones como las que vertimos aquí sean tenta-
tivas y deban interpretarse como aproximaciones a una problemática
todavía en trance de configuración.
Las tareas básicas de la región consisten en construir una institu-
cionalidad en red. Para eso, fomentar los flujos ya insinuados de movi-
lidad horizontal en la región es una actividad crucial. Nos referimos a la
movilidad de personas y al flujo de conocimientos y experiencias.
Ese tráfico permitirá reconocernos entre los sistemas nacionales
de educación superior de la región, tanto en nuestras identidades
organizativas como en nuestros itinerarios culturales.
La traducción mutua de trayectorias y aspiraciones es una activi-
dad clave a la que habrá que dedicar todo el tiempo y la atención que
demande. Pero el objetivo estratégico de esos contactos tiene que ser

154
la constitución de un nuevo núcleo de principios, proposiciones y
metas que nos sean comunes.
Ese código compartido podrá ser el corazón y el patrimonio común
de la educación superior latinoamericana. Una vez consolidada esa
plataforma de confianza y reciprocidad, las oportunidades de formar,
investigar, vincular y hacer presencia ante las otras regiones van a
multiplicarse.
Será ésa la plataforma de confianza y cooperación sobre la cual
veremos realizarse el ideal de libre circulación profesional a lo largo y
lo ancho de la región. Y además de potenciar a escala internacional el
cumplimiento de las funciones habituales de nuestras universidades
y sistemas de educación superior, podremos cumplir mejor la misión
fundamental de la universidad en todas las épocas: hacer sentido humanís-
tico y científico sobre el lugar y el tiempo en que nos toca vivir.
Si se lograra en esta etapa construir estas nuevas realidades insti-
tu-cionales, el sueño de hacer sentido en clave latinoamericana dará
otro pequeño paso hacia una proyección histórica más universal.

155
 capítulo vii
CONEAU: la institucionalización
de la evaluación y acreditación
universitaria en la Argentina

1 ˜ Introducción

A través de doce apartados, este capítulo propone un repaso infor-

mativo a la vez que un análisis crítico de la trayectoria de CONEAU en
el panorama institucional del estado y el sistema universitario de la
Argentina.
El recorrido es breve pero intenso, y en su década y media reco-
noce dos etapas: la primera, entre 1996 y 2002, se destacó por estable-
cer el cuño fundacional, y la segunda, entre 2002 y 2009, por su con-
solidación en el despliegue rutinario de las funciones asignadas.
En su mayor parte, los asuntos abordados en los capítulos se asien-
tan en la primera etapa, por aplicación de la teoría según la cual la
matriz originaria condiciona la vida posterior de las organizaciones,(1)
aunque también se mencionan en algunos capítulos las derivas sobre
la segunda etapa, que condensa tanto las expectativas como los inte-
rrogantes sobre el futuro.

(1) Silverman, David: Teoría de las organizaciones, Nueva Visión, Buenos Aires, 1975.

157
 En cada apartado el trabajo presenta y desenvuelve un episodio sig-
nificativo de la vida institucional, de manera que a través de todo el
texto el lector alcanzará a ver un panorama de rasgos salientes, aunque
no una descripción exhaustiva o sistemática de todos los aspectos.
Cinco apartados (2º al 6º) tienen que ver con el ambiente o entorno
en que la CONEAU se instaló, los elementos que absorbió para su desa-
rrollo y las alteraciones que produjo.
Los posteriores apartados (7º al 10º) relatan el despliegue de cada
una de las competencias principales que la ley le confió para la eva-
luación y acreditación del sistema universitario.
En el último apartado (11º) se refiere a la función internacional, es
decir, la participación de la CONEAU en iniciativas de cooperación e
integración entre la educación superior de diversos países.

2 ˜ Financiamiento externo y Estado nacional

La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria de

la República Argentina (CONEAU) fue creada por la Ley 24521, que
entró en vigencia en agosto de 1995. Los debates y negociaciones que
fueron necesarios para su sanción habían arrancado unos dos años
antes. La así llamada Ley de Educación Superior fue una de las mani-
festaciones de la prioridad política que el gobierno nacional del presi-
dente Carlos Menem (1989-1999) otorgara a la cuestión universitaria
una vez transcurrida la mitad de su primer mandato de seis años.
Para aquel gobierno, el endeudamiento externo era un eje clave de
su esquema macroeconómico porque compensaba el déficit crónico
en el balance de divisas del país. Por eso, otra expresión de la política
universitaria fue el Programa de Reformas a la Educación Superior
(PRES), un convenio celebrado con el BIRF en 1994, cuya fase prepara-
toria se remonta a 1986 y sufrió los vaivenes del cambio de gobierno
en 1989 y de las orientaciones del propio Banco Mundial. El cora-
zón del PRES fue el préstamo del Banco Mundial. La política pública
emergente tuvo notas sui generis: una gestación paritaria entre los
negociadores argentinos y los funcionarios internacionales; su ver-

158
tebración en torno al monto y el flujo de los desembolsos externos; y
—no menos importante— la gestión de sus acciones ajustada a ofici-
nas, procedimientos y decisiones establecidas a satisfacción del pres-
tamista. El Fondo para el Mejoramiento de la Educación Superior
(FOMEC) fue ese órgano tangencial al gobierno argentino mediante el
cual se implementaron las principales acciones de aquella política.
La CONEAU fue una segunda pata del préstamo del BIRF. En este
apartado se expondrán causas y razones comparadas que marcan la
diferencia en el trayecto institucional entre FOMEC y CONEAU. Las res-
pectivas misiones eran separadas aunque complementarias. CONEAU
debía evaluar a las universidades y programas; FOMEC debía proveer-
les financiamiento según una mecánica competitiva. La evaluación y
acreditación venía discutiéndose entre el gobierno y las comunidades
académicas desde varios años antes. Las inversiones eran vitales en
un contexto de dilatada penuria presupuestaria. El recurso a un prés-
tamo externo era motivo de desconfianza, porque tanto su orientación
general como las condicionalidades para su ejecución eran percibi-
das por el sentido común de muchos universitarios como un gobierno
paralelo ejercido por una fuente de poder exógeno.
Ya que la CONEAU ejercería una influencia en el control estatal
sobre la actividad universitaria, fue necesario que se creara mediante
una ley. El hecho de que el FOMEC distribuiría dinero del préstamo
hacía inaceptable para el otorgante su pasaje por un debate parla-
mentario. Uno de los órganos requería plena legitimidad interna para
establecerse; el otro se instalaría y funcionaría apoyado en su apti-
tud para disponer de fondos y aplicarlos en áreas que requirieran
inversiones. El FOMEC era un programa a término y su inserción en
el aparato del Estado debía ser tan tenue como fuera posible, para
privilegiar un estilo de gestión basado en los concursos de proyectos,
certificación de obras y monitoreo de resultados, prácticas no familia-
res a la administración pública regular.
Si bien la lógica del PRES asociaba evaluación con financiamientos
adicionales, lo cierto es que el circuito entre CONEAU y FOMEC nunca
se establecería y más bien ambos se desarrollarían en un tenso parale-
lismo. La oficina de la CONEAU fue montada antes de que fueran desig-

159
nados los miembros formales. Un reglamento fue dictado con arreglo
a los términos pactados en el «componente CONEAU» del convenio de
préstamo con el BIRF. Los costos eran soportados en forma mixta entre
el gobierno y el préstamo. Parte del personal reclutado y de los gastos
era afrontado mediante una de las fuentes y otra parte por la restante.
Entre mediados de 2005 y agosto de 2006, fecha en que fueron puestos
en posesión de sus cargos los miembros de la CONEAU, se desarrolló un
período embrionario, técnico y administrativo.
Esa etapa fue dirigida un director ejecutivo, encargado del recluta-
miento del primer grupo de funcionarios y empleados. El origen del
Equipo Técnico de CONEAU es, entonces, previo a la Comisión como
tal. Así como ocurriera con el FOMEC, esas condiciones permitieron
la contratación de personal joven, capacitado y competente. La iden-
tificación de los postulantes era a través de mecanismos de búsqueda
por cooptación, pero las credenciales debían ser títulos de grado con
altas calificaciones, estudios de posgrado afines a la gestión moderna
de instituciones públicas. De hecho, dos maestrías de la Universidad
de Buenos Aires se destacaron como carta de presentación para los
candidatos: la de Gestión de la Ciencia y la Tecnología del Centro de
Estudios Avanzados y la de Administración Pública de la Facultad de
Ciencias Económicas.
Pero, como puede imaginarse, la integración formal de la Comisión
el 10 de agosto de 2006 hizo entrar en crisis el diseño organizacional
acuñado en la etapa embrionaria. Los miembros designados, con el
texto de la ley en la mano, no tardaron en gestionar ante el Ministerio
algunos cambios en la reglamentación, la reformulación y más ade-
lante la supresión de la Dirección Ejecutiva y, también, la revisión de
los términos del convenio de préstamo con el BIRF en lo atinente al
funcionamiento de CONEAU.
El conflicto en torno a la figura del director ejecutivo quedó pre-
figurado desde el texto de la norma reglamentaria (Decreto PE nº
173/1996). La CONEAU era reconvertida en un organismo manejado
por dos instancias: por un lado el gobierno, a cargo de la Comisión de
12 miembros creada por la Ley 24521 y, por el otro, la gestión, a cargo de
un director ejecutivo, un funcionario con un perfil que coincidiera con

160
el exigido por el BIRF para la línea de funcionarios argentinos encarga-
dos de la gerencia de sus proyectos. El decreto es claro: organizar los
procesos, dirigir y supervisar las tareas del personal, así como elaborar
el presupuesto anual eran tareas del Director Ejecutivo.
En su primera sesión la Comisión designó como presidente al repre-
sentante del Ministerio de Educación Emilio Fermín Mignone. Éste
fue presidente hasta su fallecimiento en diciembre de 1998. Figura
central del movimiento de lucha por los derechos humanos contra
la dictadura militar instaurada en 1976, Mignone era un reconocido
especialista en política educacional.(2) En ese carácter había obser-
vado el funcionamiento del sistema estadounidense de evaluación y
acreditación universitaria y estaba convencido de su adaptabilidad a
la educación superior argentina. Durante años hizo una prédica en
ese sentido, hasta que los debates preparatorios para la sanción de
la Ley de Educación Superior dieron la oportunidad para que su voz
fuera escuchada.
Emilio Mignone fue en diversos sentidos el fundador de CONEAU
porque asesoró en la redacción del texto legal, representó al Poder
Ejecutivo en su primera composición y fue elegido por sus pares para
presidirla. Además su labor se caracterizó por una combinación justa
entre una firme determinación para la acción y un espíritu compone-
dor, capaz de escuchar con paciencia y respeto los diferentes puntos
de vista para proponer siempre salidas superadoras.
Liderada por Mignone, la Comisión gestionó con éxito varias
modificaciones en la reglamentación y, en consecuencia, el rediseño
organizacional de CONEAU. Entre ese conjunto de iniciativas figuran
tanto el gobierno y gestión del organismo como la ejecución del com-
ponente respectivo del préstamo del BIRF.
En el primer aspecto, la noción de la Comisión como Consejo
Directivo de la CONEAU fue eliminada. Por lo tanto, los 12 comisio-
nados encarnaron de manera colegiada las funciones y actividades

(2) Verbitsky, Horacio: «El legado de Mignone», Página 12, Buenos Aires, 9-12-2004.

161
que la Ley de Educación Superior les encomendara, subordinando al
Equipo Técnico como el tejido de profesionales y empleados que eje-
cuta sus directivas, coordinando y apoyando el trabajo sustantivo de
los académicos y expertos, quienes como integrantes de comisiones
asesoras o comités de pares llevan a efecto las evaluaciones.
En el segundo aspecto, fue necesario modificar el Documento
del Préstamo. Mignone gestionó y obtuvo que el Ministerio de Edu-
cación solicitara las enmiendas para garantizar que la Unidad Eje-
cutora, representación administrativa del BIRF en Buenos Aires y
entidad encargada de emitir los dictámenes que posibilitaban con-
trataciones y otros desembolsos, no tuviera ingerencia alguna en el
planeamiento y desarrollo de las funciones y múltiples actividades
de CONEAU, limitándose a financiarlas si coincidían con los fines y
objetivos acordados.
Esa doble delimitación de competencias permitió que la CONEAU,
bajo la entera responsabilidad política y administrativa de sus 12
miembros, afrontara con independencia de criterio las inéditas tareas
y los difíciles pronunciamientos sobre la calidad universitaria que de
ella se esperaban.
Sobre el fin de este período, FOMEC había desaparecido, la eva-
luación final del proyecto BIRF(3) registra las actividades cumplidas
y el impacto sobre el sistema de educación superior tanto como el
de su Componente CONEAU que, sin embargo, mantiene su vigencia
e importancia ya con completa financiación del presupuesto público.
La diferencia entre ambos organismos, visto el mediano plazo de
su desarrollo, reside en el arraigo que cada uno de ellos tenía previsto
y consiguió en la estructura del Estado. Si se trataba de un tejido dife-
rente, débilmente acoplado a la gestión pública y expuesto a liquida-
ción una vez agotados los recursos o, antes aún, los plazos pautados
—tal fue el caso del FOMEC—, o si era una construcción institucio-

(3) Estudio sobre el Impacto del Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universita-
ria (FOMEC), en www.educ.ar, 2002.

162
nal con la misión de atender en forma continua funciones necesarias
para el desenvolvimiento de los establecimientos y programas en la
base del sistema educacional.

3 ˜ Autonomía universitaria y legislación federal

Al comienzo del ciclo democrático las universidades nacionales fue-

ron intervenidas con el firme propósito de cambiar la configuración
de la educación superior heredada de la dictadura militar. El mapa
de esa política era la tradición surgida de la Reforma Universitaria
de 1918. La autonomía de cada universidad, su gobierno compartido
entre docentes, graduados y estudiantes, la plena libertad académica
fueron las consignas centrales para aquella época.
Primero un decreto y, seguidamente, la Ley 23158 de 1984 organi-
zaron esa primera etapa, trazando un plan de normalización al cabo
del cual las universidades nacionales debían regirse por autoridades
elegidas según sus propios estatutos. Agotados los 24 meses otorga-
dos en aquel régimen de transición, las 24 universidades públicas de
entonces estuvieron gozando de su autonomía.
En el lapso que corre entre 1986 y 1995, en medio de una severa
penuria financiera, las universidades se desenvuelven con dina-
mismo y logran avances importantes en su democratización y tam-
bién en su calidad académica, pero hay una amplia coincidencia en
torno a que existe un «vacío legal». La Ley de Normalización había
cumplido su plazo y la correlación de fuerzas parlamentaria, desfa-
vorable al gobierno del presidente Raúl Alfonsín (1983-1989), no per-
mitió sancionar una ley permanente. Existía sí una Ley de Régimen
económico financiero que, por cierto, no bastaba.
Aun cuando todos reconocieran la necesidad de la norma, el pro-
ceso de elaboración fue controvertido y polémico. Durante la década
de los ’90, bajo la presidencia de Carlos Menem, el giro neoliberal de
las políticas suscitaba una aguda polarización. Amplios sectores del
mundo universitario, encabezado por sus autoridades, recelaban de

163
las intenciones del Poder Ejecutivo sobre todo en cuanto a si sería res-
petada o no la autonomía de las universidades públicas.
La polarización se alimentaba también del conflicto político, ya
que el peronismo en el gobierno militaba en una tradición doctrina-
ria contraria a la Reforma Universitaria. La práctica histórica de sus
gobiernos, en especial las dos primeras presidencias de Juan D. Perón
entre 1946 y 1955, había sido centralizadora y refractaria hacia el
movimiento universitario. Entretanto, la oposición política, en espe-
cial el radicalismo, que tenía una importante inserción entre los rec-
tores de las universidades nacionales ejercía control sobre el Consejo
Interuniversitario Nacional (CIN).
Entre el gobierno, representado por la Secretaría de Políticas Uni-
versitarias, y el CIN, en el cual destacaba el liderazgo de la Universidad
de Buenos Aires, se desarrolló un proceso de consulta y debate infor-
mal de la futura Ley de Educación Superior. Desde 1993 circulaban
«borradores» que iban recogiendo inquietudes, ensayando variantes
y circunscribiendo los temas de disenso, mientras un sinfín de espe-
culaciones se tejían en torno a las intenciones y posibles repercusio-
nes encerradas en los textos.
Interesa reseñar aquí lo atinente a la evaluación y acreditación uni-
versitaria. Cabe señalar, en perspectiva comparativa, que la Argentina
se cuenta entre los primeros países de América Latina que empleó
una ley de la Nación para crear el organismo oficial que administrara
este nuevo mecanismo de garantía pública de calidad y que, por ende,
institucionalizó esas actividades como funciones estatales formales
de su sistema de educación superior.
Los dos ejes en torno a los cuales se desplegó la negociación
—tanto en su fase previa como en el trámite en ambas Cámaras del
Congreso— fueron: primero, la composición y, segundo, las atribu-
ciones del nuevo organismo. En ambos aspectos la cuestión a zanjar
era que el montaje de las nuevas instancias centrales del sistema no
lesionara la autonomía universitaria.
Acerca de la naturaleza jurídica del organismo se discutió mucho.
Quienes pensaban la autonomía de las universidades públicas como
una prerrogativa corporativa con respecto al Estado en general, sos-

164
tenían la necesidad de instituir una agencia extra-poder, pública no
estatal. En cambio, quienes definían la autonomía como una defensa
frente al desborde de autoridad del Poder Ejecutivo aceptaban una
radicación en sede del Congreso. Pero la escasez de antecedentes
(sólo la Auditoría General de la Nación creada por la Constitución
Nacional de 1994 reviste ese carácter) y las previsibles dificultades
operativas persuadieron de la necesidad de ubicarla en el ámbito del
Ministerio de Educación.
Dos recaudos balancearían esa dependencia: por una parte, el régi-
men descentralizado para su administración y, por la otra, que la mitad
de los miembros sería designada por el Poder Ejecutivo a propuesta de
las Cámaras del Congreso, otros cinco a propuesta de entidades acadé-
micas y sólo uno por iniciativa del Ministerio de Educación.
El decreto reglamentario complementó el dispositivo disponiendo:
«los miembros (…) ejercerán sus funciones a título personal y con
total independencia de criterio» (artículo 2º, Decreto nº 173/1996).
Quedaba claro que la membresía no implicaba una representación,
que tampoco podía exigirse el cumplimiento de instrucciones emiti-
dos por el cuerpo proponente, ni la rendición de cuentas ante éste.
Las funciones principales eran cuatro: 1) la confección de infor-
mes para que el Ministerio de Educación concediera las autorizacio-
nes provisorias y los reconocimientos definitivos de los proyectos
de creación de universidades privadas y, también, de informes sobre
la viabilidad del proyecto institucional de las nuevas universidades
públicas creadas por el Congreso; 2) la evaluación externa de las uni-
versidades que se hubieran autoevaluado; 3) las acreditaciones de
todas las carreras de posgrado; y 4) las acreditaciones de las carreras
de grado profesionales que fueran declaradas de interés público.
Como se advierte, un repertorio amplio y diverso de acciones,
todas relevantes para los establecimientos y para ciertas enseñanzas
clave brindadas en éstos. En cada función, la sospecha de que se ejer-
ciera una superintendencia sobre las universidades estaba abierta. En
particular la primera y la segunda de las atribuciones enumeradas eran
materia de desconfianza. Tanto en el caso de las evaluaciones externas
como en el de ambas acreditaciones la CONEAU podía erigirse en una

165
autoridad por encima de la autonomía universitaria con poder para
bloquear o revocar decisiones académicas o de política universitaria.
En 1994 una reforma constitucional introdujo una cláusula espe-
cífica sobre la potestad del Congreso de la Nación para dictar leyes
sobre educación en general y, en especial, sobre las universidades
nacionales de modo tal que «garanticen los principios de gratuidad y
equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de
las universidades nacionales».(4)
Era preciso clarificar acerca de que los miembros de CONEAU deben
ser seleccionados entre un personal que pertenezca a la universidad
(«personalidades de reconocida jerarquía académica y científica», dice
la Ley y el Decreto reglamentario enmienda: «de reconocida jerarquía
en el campo académico, científico o de gestión institucional»); tam-
bién que los juicios evaluativos serían emitidos por equipos de pares
académicos de alto nivel, con antecedentes relevantes, que las univer-
sidades podrían recusar con causa justificada.
Además, los criterios con los cuales se llevan a cabo las evaluacio-
nes no son establecidos en forma unilateral por la CONEAU. Por el
contrario, serán las propias universidades, a través de sus misiones
y objetivos oficiales, las que darán a los evaluadores el referente eva-
luativo contra el que contrastar sus indagaciones para la evaluación
externa. Y es el Consejo de Universidades,(5) un órgano consultivo
nacional formado por rectores de universidades públicas y privadas,
el que aprueba los estándares y patrones con los cuales los pares eva-
luadores dictaminarán sobre la acreditación o no de las carreras de
posgrado y de las de grado de interés público.
Muchas universidades públicas acudieron a los estrados judicia-
les en ocasión de la sanción de la Ley de Educación Superior. En la
mayoría de los casos se defendía el contenido de los estatutos univer-

(4) Constitución de la Nación Argentina, Imprenta del Congreso de la Nación, Bue-

nos Aires, 1995, artículo 75, inciso 19, p. 45.
(5) Su creación figura en el artículo 72 de la Ley nº 24521.

166
sitarios contra impugnaciones que, en nombre de la nueva norma,
el Ministerio de Educación hacía ante Tribunales Federales de las
diversas regiones geográficas. El núcleo ideológico y político de esa
controversia giraba casi siempre en torno al ingreso directo de estu-
diantes secundarios a las aulas universitarias y a la gratuidad de la
enseñanza de grado. Ambas políticas impulsadas por muchas univer-
sidades públicas orientadas por la oposición radical y socialista, eran
impugnadas por el gobierno justicialista con arreglo al giro neoliberal
que había impregnado sus políticas.
Sin embargo, el caso judicial más resonante y con consecuencias
políticas más duraderas fue el que la Universidad de Buenos Aires
entabló contra los artículos 42 y 43 de la ley.(6) Esta última es una cláu-
sula en la que una serie indeterminada de carreras cuyas profesiones
respectivas estuvieran reguladas por el Estado y que, en su ejercicio,
pusieran en riesgo valores jurídicamente protegidos, tendría un régi-
men de reconocimiento de sus títulos en el que la acreditación perió-
dica sería decisiva.
El curso de ese trámite judicial fue curioso. La UBA obtuvo, en pri-
mera instancia, un fallo declarativo de inconstitucionalidad y el Minis-
terio de Educación, debido a una evidente negligencia de su servicio
legal, omitió interponer el recurso de apelación con lo cual la decisión
pasó en autoridad de cosa juzgada. En consecuencia, la UBA —no así
las otras universidades— puede escudarse en la orden del Juez para
no exponer sus carreras de grado y posgrado a la evaluación externa,
eludiendo así el riesgo implícito de cualquier proceso de acreditación.
Ya veremos que la UBA usó de ese privilegio de manera selectiva y que
eso determinó que el nuevo mecanismo de garantía pública de calidad
operara como un trato inequitativo hacia el grueso de las universida-
des públicas y privadas, que están obligadas a cumplirlo.

(6) Finocchiaro, Alejandro: «UBA c/Estado Nacional». Un estudio sobre la autono-

mía universitaria, Prometeo, Buenos Aires, 2004, pp. 110-117.

167
 4 ˜ Sistema universitario y política de partidos

Escuchemos a un ex rector de la UBA (entre 2002 y 2006) expresar su

opinión sobre la marcha de la evaluación y acreditación en la Argen-
tina: «Pero, en el caso local, ha adquirido un claro sesgo político que,
aunque algunas veces se ha tratado de disimular, aparece a poco que
se analicen algunos comportamientos de los actores del sistema. Con-
sidero que debería existir algún mecanismo de evaluación y acredita-
ción, pero este debería estar lo más alejado posible de intereses políti-
co-partidarios, lo que no siempre ha sucedido en el esquema con que
ha funcionado la CONEAU. Más allá de la competencia personal de sus
integrantes, es preciso recordar que las representaciones parlamen-
tarias en su seno responden a la distribución de mayorías y mino-
rías. Inclusive, una lógica política similar ha guiado la representación
en organismos presuntamente técnicos, como la de los cuerpos que
reúnen a los rectores».(7)
No obstante destacado protagonismo de su autor, el anterior tes-
timonio revela una impugnación bastante generalizada contra la
CONEAU, que podría sintetizarse en que no es un organismo genuino
para tomar parte en las cuestiones académicas. Como es explícito, el
carácter espurio provendría de un contagio con la política, hecha la
aclaración de que la toxicidad es transmitida por una versión defor-
mada de ésta: la política partidaria.
Ya mencionamos el peso del partido gobernante en las inter-vencio-
nes normalizadoras de las universidades públicas en los dos primeros
años de la transición democrática. Ese dispositivo de mediación y arti-
culación continuó reflejándose en los elencos de las universidades ya
autónomas. Era de articulación hacia las diferentes esferas del Estado y
era de mediación interna con las comunidades disciplinares, el cuerpo
académico, el movimiento estudiantil y el gremio de empleados.

(7) Gvirtz, S. y Camou, A. (coords.): La Universidad argentina en discusión. Entre-

vista a Guillermo Jaim Etcheverry (6-9-2007), Granica, Buenos Aires, 2009.

168
 Ésa fue la matriz en que se acuñó un sistema institucional y polí-
tico si no en todas en la mayoría de las universidades nacionales. En
condiciones reformistas ideal típicas una universidad pública es ana-
lógica a una república. El pluralismo de sus preferencias internas se
agrupa a través de tendencias más o menos estables que disputan el
predominio en los cuerpos colegiados y procuran instalar a sus cua-
dros o referentes en rectorados o decanatos.
En nuestra trayectoria institucional la operación del modelo refor-
mista puede observarse durante el lapso que corre entre 1956 y 1966.
Sin ninguna ingerencia significativa de los partidos políticos la divi-
sión en tendencias, la competencia interna, el control sobre los cuer-
pos colegiados y aún sobre los cuadros administrativos se daba igual.
La diferencia con el actual ciclo democrático reside, en todo caso, en
que las corrientes políticas internas se alinean con los partidos que
protagonizan el sistema político de la nación.
Este alineamiento empieza por caracterizar al movimiento estu-
diantil, cuya organización democrática y participativa en los cen-
tros y federaciones estudiantiles es proverbial de la Argentina.(8) En
efecto, a partir de la década de los ’70 la política estudiantil empieza
paso a paso a reflejar la política nacional. Hasta mediados de los ’60
los partidos estudiantiles habían sido combinados de amplio espec-
tro de las militancias externas a la universidad (v.g.: en la UBA, el
humanismo vs. el reformismo). Después, los pequeños partidos de
izquierda revolucionaria que poca representatividad tenían entre la
ciudadanía llegaron a ostentar un protagonismo inusitado entre los
estudiantes, al punto que las agrupaciones ligadas al Partido Comu-
nista eran la «derecha». Desde ya, poco democráticos, estos grupos
generaban una excentricidad estructural de la política universitaria
que mal podía cumplir tareas de articulación y mediación, en momen-

(8) Stubrin, Adolfo: «La política de partidos y la Universidad pública en la Argentina

1983-1999» en Chiroleu, Adriana (comp.): Repensando la educación superior, UNR
Editora, Rosario, 2001.

169
tos en que éstas eran más necesarias. En los ’80 aquella transforma-
ción de la política universitaria se encuentra ya plasmada.
Es innegable que lo que nuestro testigo percibe como un conjunto
de distorsiones que degeneraron el funcionamiento universitario
tiene bastante de verdadero. En diversos grados, el clientelismo polí-
tico tomó a la universidad como campo de operaciones. No se regis-
traron episodios de corrupción, pero sí mucho de aquello que Ortega
y Gasset llamaba la «chabacanería» y que, por cierto, pintaba la uni-
versidad española de su tiempo.(9)
La pregunta es si, a la luz de la experiencia histórica y comparada,
puede esperarse que, en condiciones de «torre de marfil», la univer-
sidad pública quede a salvo de esas contingencias. La respuesta es
que no, porque centrar la mira en las distorsiones y no apreciar el
contexto de las alternativas disponibles ni el de la gestación socio his-
tórica de las instituciones equivale a errar el rumbo del análisis.
Además, la debacle económica y la paralela crisis política del 2001
y 2002 tienen mucho que ver en este cruce de opiniones. Los partidos
políticos conducían el país mientras las condiciones del colapso se iban
incubando y, una vez producido el estallido, amplios sectores sociales
identificaron al personal de los partidos y a las propias instituciones
como culpables de tanta adversidad. Por fortuna el apoyo popular a la
democracia como forma de gobierno se mantuvo en un nivel alto.
Las elites más tradicionales, económicas e intelectuales, como
siempre alejadas de los partidos, propusieron con vehemencia a tra-
vés de los medios de comunicación una democracia que prescindiera
de las organizaciones partidarias, centrándose en los candidatos y en
su representación no mediada de intereses e inquietudes colectivas.
Transcurridos ya varios años desde el pico de la crisis, la cuestión
de cómo organizar la sociedad política, el reconocimiento de que los
partidos políticos nacionales son indispensables para el régimen
republicano democrático sigue en debate. No obstante, los partidos

(9) Ortega y Gasset, J. La misión de la Universidad, Revista de Occidente, Madrid,

1968.

170
empiezan a rehabilitarse. Desde luego lo lograrán sólo si se renuevan
y reconocen errores y si esas rectificaciones se tornan convincentes a
los ojos de los ciudadanos comunes.
Pero veamos a través de algunos datos el grado en que la política
de partidos influyó en la CONEAU. Los miembros de la CONEAU se
renuevan cada cuatro años aunque pueden reiterar sus períodos sin
limitación. En el curso de sus trece años de existencia en la CONEAU
se han sucedido varias integraciones con un total de 33 personas.
Entre ellas, cuatro personas fueron propuestas a través de los años
por el Ministerio de Educación, que cuenta con un escaño; la Acade-
mia Nacional de Educación y el Consejo de Rectores de Universida-
des Privadas propusieron tres personas renovando el único lugar que
tienen cada uno de éstos. Por su parte el Consejo Interuniversitario
Nacional propuso a nueve personas en los tres lugares de que dispone.
La Cámara de Diputados llenó sus tres escaños con nueve personas
y la Cámara de Senadores recurrió a cinco propuestas para renovar
las suyas. Los únicos miembros que estuvieron en funciones desde el
comienzo hasta la actualidad son dos propuestos por el Senado.
Dado que el decreto reglamentario dispone que los organismos
que nominen candidatos «deberán procurar que la propuesta se inte-
gre con especialistas de distintas áreas del conocimiento y vinculados
a distintas regiones del país» (artículo 3, Decreto nº 173/1996), vea-
mos el desempeño de esas variables.
Provienen del área metropolitana de la ciudad de Buenos Aires y
el Gran Buenos Aires 17 personas mientras que 16 son oriundas del
interior del país.
La ciencias de la salud, las ciencias aplicadas y las ciencias básicas
aportaron cada una dos miembros; las humanidades cuatro. El mayor
número se concentró en las ciencias sociales (consideradas en sen-
tido ampliado) con veintitrés miembros; entre ellos diez pertenecen
al Derecho, seis a la Sociología, tres a la Economía, tres a la Educación
y uno a la Ciencia Política.
Los presidentes, elegidos cada año por el plenario de doce miem-
bros, fueron cinco. En dos oportunidades se trató de personas desig-
nadas a propuesta del Ministerio de Educación y en otras tres oca-

171
siones el puesto recayó sobre personas designadas a propuesta de
alguna de las Cámaras del Congreso. Cuatro de los cinco presidentes
eran militantes políticos activos, tres pertenecientes al justicialismo
y uno al radicalismo.
Del conjunto de miembros, quince tienen como antecedente haber
sido rectores de universidades y siete se habían desempeñado como
Ministros, Secretario o Subsecretarios en el área educacional del
gobierno. Tres, por su parte, fueron Secretarios en el área educacio-
nal del gobierno después de su paso por la CONEAU.
En cuanto al dato central, veintidós miembros ostentaban mili-
tancia política al momento de ser designados: catorce de ellos en el
justicialismo, siete en el radicalismo, uno en un tercer partido y otros
once no tenían filiación política activa. Entre los nueve propuestos
por el CIN sólo uno era independiente; todos los propuestos por la
Academia de Educación y por el CRUP eran independientes. También
lo eran dos de los cuatro propuestos por el Ministerio de Educación y
uno de los propuestos por el Senado.
Si bien los números confirman la impresión sobre la politización
de la CONEAU no muestran una hegemonía del personal político. La
influencia de las universidades del interior del país es alta, no obs-
tante lo cual la región metropolitana es la que concentra la mayor
ponderación individual. En cuanto a la distribución por áreas disci-
plinares dista de ser la ideal, notándose el peso exagerado de los abo-
gados, clásico por otra parte en funciones de conducción estatal y la
escasa presencia de exponentes de las ciencias aplicadas.
Sabido es que no se puede probar un hecho negativo pero cabe la
conjetura acerca de si un conjunto aséptico de académicos hubiera
podido poner en marcha la CONEAU a través de las vicisitudes del
escenario público y los climas universitarios desde 1996 hasta la
fecha. Lo comprobable es que una construcción concreta de capacida-
des estatales tuvo lugar en este campo y que en eso participaron un
buen número de personas con compromiso político. A la par de los
caracteres esperables, relativos a la confrontación y la acumulación
de poder, pudieron figurar también otros más edificantes: mediar
entre visiones e intereses encontrados y articular unas con otras las

172
esferas de poder y recursos del gobierno, el parlamento y la universi-
dad, con sus diversos estamentos.

5 ˜ Burocracia central y garantía pública de calidad

Ya mencionamos que la Ley de Educación Superior de la Argentina

fue la primera en instaurar la evaluación y acreditación en un país
de América Latina, convirtiéndola en pieza clave de su mecanismo
nacional de garantía pública de la calidad. Pero es interesante dete-
nerse un minuto para advertir que esa decisión política, una vez plas-
mada en el orden jurídico, requirió por parte del aparato estatal una
compleja serie de adecuaciones.
Las naciones latinoamericanas, como las europeas, organizan sus
instituciones públicas centrándose en el Estado. Su principio es que
la sociedad civil interviene sólo si los organismos oficiales no pueden
hacerse cargo de una función determinada. En el campo de las universi-
dades y de las profesiones cuyos cuadros deben formarse con exclusivi-
dad en los claustros rige un régimen de orden público. Éste comprende
por lo menos dos atribuciones: la creación o autorización de las univer-
sidades y el reconocimiento de los títulos para su validez legal.(10)
En el caso argentino se discutió varias veces si la titulación acadé-
mica debía habilitar en forma directa para desempeñar las activida-
des reservadas a una profesión. La conclusión fue siempre la misma,
incluso a mediados de la década de los ’90 cuando estaba en trámite la
futura Ley 24251: el diploma otorgado por la universidad da derecho
automático a ejercer la respectiva profesión.
Así las cosas, el control de legitimidad debe ser asumido por un ór-
gano público sobre los actos formales de autoridades y funcionarios
universitarios. En el Ministerio de Educación de la Argentina, una ofi-

(10) Stubrin, Adolfo: «Los mecanismos nacionales de garantía pública de calidad en

el marco de la internacionalización de la educación superior», en Dias Sobrinho, J. y
otros, Universidade e sociedade. Perspectivas internacionais, EDUNISO-RAIES, Soro-
caba, 2008, op. cit., pp. 153-155.

173
cina llamada Dirección Nacional de Gestión Universitaria (DNGU) ab-
sorbe esas competencias.(11)
Desde 1986, lograda la plena autonomía de las universidades públi-
cas, un progresivo malestar se fue manifestando contra el funciona-
miento de la DNGU. Las exigencias de esa repartición cada vez que
los rectores y decanos gestionaban el título para una nueva carrera
universitaria eran discutidas. Su legitimidad académica era objetada,
aún cuando en muchos casos formulaba críticas razonables, basadas
en la experiencia administrativa y en consultas a expertos. Las uni-
versidades privadas tal vez protestaran menos, acostumbradas como
estaban a la idea de la tutela estatal. La UBA, en cambio, era la más
rebelde contra aquellas rutinas, al punto que venía de antiguo la cos-
tumbre de que sus carreras no fueran presentadas ante el centro de
control e igual emitieran sus diplomas, que desde ya solían circular y
ser efectivos por encima de las normas.
El entorno de aquellos años, promediando la década de los ’90,
marcaba una coincidencia entre la corriente neo liberal y desregu-
ladora asentada en el gobierno justicialista y el tono airado de las
universidades en reivindicación de su autonomía, en el sentido de
una demanda foral corporativa pero también como un fastidio contra
la inspección burocrática de estilo tradicional. Ésa era la oportunidad
justa para que prosperara un proyecto de implantación del sistema
estadounidense de evaluación universitaria en sus dos manifestacio-
nes: la evaluación de los establecimientos al estilo de como lo practican
las acreditadotas regionales norteamericanas (v.g. NEASC) y la evalua-
ción de los programas académicos de carácter profesional al estilo de
lo que hacen las acreditadotas especializadas con alcance nacional en
aquel país (v.g. ABBET). Esas técnicas de análisis externo de la calidad
universitaria recurren a pares académicos para opinar con periodici-

(11) Krotsch, P. y Atairo, D.: De la proliferación de títulos y el desarrollo disciplina-

rio en las universidades argentinas, Capítulo 1: «La sinuosa construcción de la tutela
estatal: aspectos históricos de la problemática de la habilitación de los títulos en la
Argentina», Publicaciones IIPE-Unesco, Buenos Aires, 2008, pp. 20-36.

174
dad acerca de si una institución o carrera cumple condiciones y requi-
sitos especificados de antemano en un catálogo técnico.
Pero sustituir el sistema tradicional por uno nuevo, copiado de la
realidad estadounidense, era una utopía que podía descartarse ense-
guida. Aquel mecanismo se apoya en una tradición institucional sui
generis, la de una nación centrada en su sociedad civil en la que el
gobierno, en particular el federal, actúa sólo cuando las iniciativas
civiles están desbordadas. En nuestro medio se trataba de adoptar la
novedad, adaptándola todo lo necesario para que sea viable.(12)
Introducir la evaluación y acreditación, sin ir más lejos, requiere
una ley del Estado nacional. Tiene que empezar por ser un sistema
obligatorio y estatal. Sus ventajas son varias: es colectivo y no indivi-
dual, apunta a estudiar y pronunciarse sobre asuntos objetivos verifi-
cables (reales) y no sólo legales hipotéticos (formales), es temporal y
no indefinido, es experto y no administrativo.
Al tomar la opción, la Ley de Educación Superior dedica una de
sus secciones al Régimen de títulos.(13) El tratamiento es el siguiente:
˜ primero, otorga a las universidades el monopolio de los títulos de
grado de licenciado y profesionales equivalentes, así como los de
posgrado de magíster y doctor;
˜ segundo, las carreras de posgrado, incluidas las de especialización,
deben ser acreditadas ante la CONEAU, la cual aplicará estándares
y patrones aprobados por el Ministerio de Educación en consulta
con los rectores universitarios;
˜ tercero, asigna al Ministerio la potestad de reconocer los títulos pa-
ra que éstos cobren validez nacional; liga el valor académico de los
títulos otorgados con la habilitación para ejercer la profesión;
˜ cuarto, asigna a las universidades la atribución de fijar qué cono-
cimientos y competencias son certificados en la titulación, con la

(12) Stubrin, Adolfo: «Una encrucijada interpretativa acerca de la acreditación de las

carreras de grado», www.coneau.gob.ar, documentos de trabajo, miembros y equipo
técnico, Buenos Aires, 1998.
(13) Ley nº 24521: Título III, Sección 2, artículos 40 al 43, más sus artículos 39 y 46.

175
 sola obligación de respetar la carga horaria mínima fijada por el
Ministerio;
˜ quinto, encarga al Ministerio elaborar una nómina circunscripta de
títulos de interés público, integrada por aquellas profesiones regula-
das por la legislación que, además, pongan en riesgo la salud, la segu-
ridad, los derechos, los bienes y la formación de la población; y
˜ sexto, este conjunto de títulos deberán, como requisitos adicionales,
satisfacer contenidos básicos curriculares y criterios de intensi-
dad de la formación práctica dispuestos por el Ministerio y atrave-
sar una acreditación periódica de la CONEAU, que aplicará están-
dares y patrones aprobados por el Ministerio en consulta con los
rectores universitarios.

Como se advierte, el régimen tradicional de control queda combi-

nado con el nuevo mecanismo de evaluación y acreditación. El tra-
bajo de proveer al público una garantía oficial de calidad queda distri-
buido entres dos agentes principales: la nueva agencia de evaluación
y el Ministerio, representado por su DNGU, mientras que las univer-
sidades autónomas tienen responsabilidades propias con respecto al
contenido de los títulos. Son para eso más libres en las carreras de
grado no sujetas a acreditación, mientras que no lo son tanto en las
declaradas de interés público y en las de posgrado. Pero esa restric-
ción a la autonomía está balanceada por el hecho de que las normas
de calidad, con las cuales se gestiona la indispensable acreditación, se
elaboran con la participación y aquiescencia de los propios rectores
aunados en un Consejo de Universidades (CU).
Una vez entendida la necesidad de articular su labor con el Minis-
terio de Educación, la CONEAU inició un proceso de reflexión para
acordar el rediseño de los procedimientos de control y acreditación
de las carreras. Encomendó algunos trabajos de consultoría(14) e invitó

(14) Márquez, A.D. y Marquina, M.: «Evaluación, acreditación, reconocimiento de títu-

los, habilitación: enfoque comparado»; Groisman, E.: «Reconocimiento oficial de títu-

176
a una reunión técnica al Ministerio, al CIN y al CRUP, reunión que se
realizó en septiembre de 1997.
Los intercambios allí realizados fueron ilustrativos de los inédi-
tos problemas de acople entre actividades dotadas de lógicas propias
que, sin embargo, se encuentran asociadas porque sus efectos recaen
sobre una misma área de la realidad social. La necesaria convergencia
demandaría sucesivos arreglos interinstitucionales. Esa coordinación
tenía que resolver, primero, la secuencia de intervención de los orga-
nismos y, segundo, el modo de prestación del servicio requerido por
las universidades.
La ley estableció que la acreditación debía ser previa al reconoci-
miento oficial de un nuevo título. Pero implementar la acreditación
era un proceso complejo que necesitaba elaborar las normas técnicas
de calidad y acondicionar la CONEAU para que ponga a punto sus pro-
cedimientos. De allí que se resolviera atender a los pedidos de crea-
ción de nuevas carreras mediante un régimen de transición durante
el cual la DNGU emitiría el «reconocimiento oficial provisorio» del
título por dos años hasta que una acreditación permitiera convertirlo
en definitivo.(15)
Años más tarde, en 2001, un nuevo arreglo llevó a invertir aquel
orden, encomendando a la CONEAU la «acreditación al solo efecto del
reconocimiento oficial provisorio» de los trámites de las universida-
des que proyectaban una nueva carrera de posgrado y también de
grado, en la medida en que iban siendo declaradas de interés público.
La decisión recargó el caudal de tareas de la CONEAU, ahora implicada
en la función de dictaminar sobre la calidad prometida y la factibili-
dad de proyectos de carreras, en medio de un crecimiento exponen-
cial de la oferta de carreras de posgrado en el país.

los y acreditación de carreras», www.coneau.gob.ar, documentos, documentos de tra-

bajo, consultores, Buenos Aires, 1998.
(15) Campoli, O. y Auberdiac, E.: «La vinculación entre el reconocimiento oficial de
títulos y la acreditación de carreras de grado y posgrado, documentos, documentos de
trabajo, consultores», Buenos Aires, 1998.

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 La otra arista de este enlace se refiere a que la DNGU atendió siem-
pre las solicitudes una a una y en el momento en que se suscitaban,
iniciando un expediente con pasos que se completaban hasta el dic-
tado de la correspondiente resolución. La CONEAU, en cambio, intro-
duce como modalidad de trabajo innovadora las convocatorias, que
constan de breves lapsos de inscripción en las que todas las universi-
dades interesadas en impulsar carreras de cierto tipo o temática tie-
nen la oportunidad de hacerlo, pasada la cual quedan en espera de la
siguiente según un programa establecido. En el caso de este tipo de
dictámenes, la CONEAU convino con el Ministerio un cronograma que
determina una fecha anual tope para la presentación de propuestas,
con el compromiso de que todas las definiciones pertinentes serán
tomadas juntas y con tiempo para que, de resultar positivas, puedan
iniciarse actividades académicas al comienzo del año siguiente.

6 ˜ Agencia pública y agencias privadas

Cuando la Ley de Educación Superior crea la CONEAU prevé, al mismo

tiempo, la posibilidad de que el Ministerio de Educación reconozca
entidades privadas constituidas para fines de evaluación y acredita-
ción universitaria. De las cuatro principales funciones asignadas a
la CONEAU, dos de ellas podían ser compartidas con estas agencias
privadas: la evaluación externa y la acreditación, tanto de posgrados
como de carreras de grado de interés público. Las restantes funciones
(dictámenes de viabilidad y consistencia para el proyecto institucio-
nal de nuevas universidades públicas y la autorización y reconoci-
miento de las iniciativas para nuevas universidades privadas) queda-
ban en exclusiva para CONEAU.
¿Por qué el legislador concibió estos sucedáneos privados de la
CONEAU? La respuesta debe buscarse en la atmósfera que rodeó el
debate parlamentario Una vez aceptada la conformación de un sis-
tema de evaluación y acreditación universitaria y reconocido que
debía ser un organismo estatal, entre autoridades de las más diversas
instituciones universitarias cundió la desconfianza hacia un poder

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