ANUARIO VOL. 16 NÚM. 2 (2020) • PÁGS. 205-234 • DOI 10.5354/0718-2279.2020.

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DE DERECHOS HUMANOS RECIBIDO: 31/5/2020 • APROBADO: 29/10/2020 · PUBLICADO: 31/12/2020

internacional

El estado de emergencia en el Perú democrático

posconflicto: Un estudio preliminar de las normas
de emergencia
The state of emergency in democratic post-conflict Peru:
A preliminary study on emergency laws

Andrea Tafur Sialer y Diego Quesada Nicoli

Universidad del Pacifico, Perú

RESUMEN El presente artículo estudia los estados de emergencia declarados en el Perú

durante el periodo que inicia con el Gobierno de transición democrática instaurado en
noviembre de 2000 hasta el 2018. En primer lugar, se encontró que el uso de los estados
de emergencia aumentó progresivamente. Los autores afirman que la declaración de
emergencia para controlar situaciones de orden interno -en las que el Gobierno limita
el ejercicio de derechos y despliega a la Policía o a las Fuerzas Armadas- es una práctica
normalizada donde los regímenes de emergencia son prorrogados reiteradas veces y, en
ocasiones, incluso han alcanzado un estado de casi perpetuidad. Si bien la mayoría de
estas emergencias han sido utilizadas para enfrentar el terrorismo, el estudio muestra
que en el Perú posconflicto esta figura también ha sido utilizada de manera consistente
en situaciones de conflictividad social. Por último, el texto revela que el Estado peruano,
sin mayor justificación, ha venido aplicando estándares de uso de la fuerza propios del
derecho internacional humanitario en aquellos estados de emergencia que delegan el
control del orden interno a las Fuerzas Armadas, a pesar de no haber suficientes elemen-
tos para señalar que existe un conflicto armado.

PALABRAS CLAVE Estado de emergencia, suspensión de derechos, uso de la fuerza,

derecho internacional de los derechos humanos, derecho internacional humanitario

ABSTRACT This paper studies the states of emergency declared in Peru during the pe-
riod that begins with the democratic transition Government established in November
2000 until 2018. First, it was found that the use of states of emergency increased pro-
gressively. The authors argue that the declaration of emergency to control internal order
situations -in which the Government limits the exercise of rights and deploys the Police
or the Armed Forces- is a normalized practice where emergency regimes are extended

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several times and, in some cases, they have even reached a state of quasi-perpetuity.
Although most emergencies have been used to fight terrorism, this paper shows that in
post-conflict Peru this figure has also been consistently used in social conflicts. Finally,
the article reveals that the Peruvian State has been applying standards of the use of force
of International Humanitarian Law during the states of emergency where the control of
the internal order is given to the Armed Forces, even though there does not seem to be
enough grounds to argue the existence of an armed conflict.

KEYWORDS State of emergency, suspension of rights, use of force, international hu-

man rights law, international humanitarian law.

Introducción: El estado (de la cuestión) de emergencia en el Perú

La declaración de emergencia fue una pieza fundamental en la política contrasubver-

siva asumida por el Estado peruano durante el conflicto armado interno (CVR, 2013;
Wright, 2015: 59).1 Los Gobiernos de turno —Belaúnde Terry (1980-1985), García
(1985-1990) y Fujimori (1990-2000)— decretaron estados de emergencia en forma
sistemática y semipermanente para combatir a Sendero Luminoso (Wright, 2015: 58-
62). En este sentido, la Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú (CVR) en-
contró que «el estado de emergencia se desnaturalizó y, de una institución excepcio-
nal que debía ser, se hizo permanente en distintas zonas del país, con la consiguiente
suspensión de garantías previstas en las sucesivas constituciones vigentes. El carácter
permanente que se le dio a la excepcionalidad, debilitó la democracia peruana y creó
un clima propicio para las violaciones a los derechos humanos» (CVR, 2013: 222).
Además, agregó que «las cifras de víctimas y de violaciones a los derechos humanos
en los departamentos afectados [por el régimen de emergencia] crecieron exponen-
cialmente, siendo este el período con la mayor cantidad de víctimas del conflicto»
(CVR, 2013: 66).
La jurisprudencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) muestra una clara
fotografía jurídica de este panorama: el Estado peruano ha sido constantemente res-
ponsabilizado por graves violaciones de derechos humanos y el uso arbitrario y des-
medido de la fuerza durante el período de conflicto interno. La experiencia peruana
—similar en distintas latitudes de la región— pone en evidencia que, en escenarios
de violencia generalizada y de inestabilidad política, la restricción del ejercicio de

1. Cuando hacemos referencia al «conflicto armado interno» o «conflicto», nos referimos al conflicto
armado no internacional que, de acuerdo con la Comisión de la Verdad y Reconciliación, se suscitó en
el Perú en el período 1980-2000. Es importante resaltar que este conflicto se caracterizó por la estrategia
terrorista de Sendero Luminoso en contra del Estado peruano. Véase Gurmendi (2019: 112).

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derechos individuales propia de los regímenes de excepción no respetó los límites

constitucionales y convencionales de esta institución jurídica (Calveiro, 2008: 25-29).
El estado de emergencia en el Perú, pues, ha sido normalizado.2 El (ab)uso del
estado de emergencia como herramienta jurídico-política, aunque alcanzó su punto
más crítico a partir de la política contrasubversiva durante conflicto armado (Siles,
2015: 78-82), ha sido una constante histórica en la accidentada vida republicana del
Perú (Siles, 2015: 84; Wright, 2015: 52-59). De hecho, los estados de excepción han
sido utilizados desde la independencia del Perú, por Gobiernos civiles y militares,
desde un paradigma represivo caracterizado por la restricción de derechos y la parti-
cipación de las fuerzas armadas (Wright, 2015: 52-57).3
Esta normalización de la emergencia ha generado que, en diversos momentos de
la historia peruana, no haya sido tan fácil distinguir la normalidad de la excepción
(Wright, 2015: 62). Dos décadas después del conflicto armado interno, sabemos que
el estado de emergencia continúa siendo utilizado como una práctica habitual del
Estado peruano (Wright, 2015). Si bien la emergencia ha estado dirigida —al igual
que en el período de conflicto armado— a enfrentar los remanentes terroristas y las
actividades ilícitas vinculadas a éstos, en el siglo XXI también ha sido utilizada para
atender fenómenos naturales (Grandez, 2012: 205-211; Wright, 2015: 72-73), combatir
la delincuencia común (Siles, 2017: 125) y en escenarios de protestas sociales y am-
bientales (Saldaña y Portocarrero, 2017: 329-334; Wright, 2015: 64-65).
Es importante resaltar que, en 2020, la pandemia del covid-19 generó que el Go-
bierno declare el estado de emergencia para garantizar la inmovilización y el aisla-
miento social obligatorio, que a la fecha de cierre del artículo aún se encuentra en
vigencia. El uso de los estados de emergencia como parte de la política estatal para
enfrentar y controlar la pandemia, sin embargo, merece un análisis posterior propio.
Hasta el momento, aún no se cuenta con trabajos académicos que estudien de
forma integral el uso que le ha dado el Estado peruano a esta herramienta jurídica
en una etapa posconflicto, pero aún anterior al covid-19. Sin embargo, cabe destacar
el análisis —no jurídico, por cierto— de Claire Wright (2015) sobre los estados de
emergencia en la primera década del siglo XXI (2000-2010), el cual ha proporciona-
do importantes insumos para esta investigación. Por ello, el presente texto ofrece un

2. El concepto de normalización de la emergencia ha sido trabajado con anterioridad. Véase, por

ejemplo, Ackerman (2007: 70) y Dyzenhaus (2002: 82-83).
3. De hecho, la independencia del Perú fue declarada por San Martín en el marco de un estado de ex-
cepción (Wright, 2015: 52). El siglo XIX estuvo caracterizado por las constantes luchas de poder y varios
fallidos Gobiernos civiles, en los que, en el marco de los estados de excepción, se suspendieron garantías,
mientras que las restricciones a la libertad de reunión y expresión en nombre de la patria eran una rea-
lidad (Wright, 2015: 54). Esta situación de inestabilidad política se prolongó durante el siglo XX, cuando
los estados de excepción fueron utilizados tanto por Gobiernos civiles como militares para enfrentar,
principalmente, situaciones de revuelta social y facilitar la suspensión de derechos (Wright, 2015: 56).

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estudio preliminar, desde el derecho, sobre el uso de los estados de emergencia por
parte del Estado peruano durante más de dieciocho años (2000-2018), que inicia con
la toma de mando del Gobierno de transición democrática liderado por Valentín Pa-
niagua el 22 de noviembre de 2000.4 La metodología utilizada consistió en la recopi-
lación, sistematización y análisis de 742 decretos supremos identificados que fueron
utilizados por el Estado para declarar y prorrogar estados de emergencia.
Nuestra investigación está particularmente interesada en aquellas variables de
los estados de emergencia que tienen un impacto en los derechos humanos en el
Perú posconflicto. Y es que los estados de emergencia, además de estar limitados por
garantías constitucionales mínimas de los derechos fundamentales, también com-
prometen las obligaciones internacionales del Estado peruano respecto del derecho
internacional de los derechos humanos y, de ser el caso, la aplicación del derecho
internacional humanitario. Por ello, el texto también relaciona el uso del estado
de emergencia posconflicto con las normas de derecho internacional que resultan
aplicables.
De esta forma, el artículo expone, en primer lugar, el diseño constitucional de los
estados de excepción en el Perú. Luego, se muestran los resultados de nuestra inves-
tigación empírica sobre las normas de emergencia dictadas en el periodo materia de
estudio. A partir de ello, se complejizan algunos hallazgos en cuanto a la normaliza-
ción de la emergencia, la restricción de derechos fundamentales y el uso de la fuerza
por parte agentes estatales. Por último, el texto reflexiona sobre algunas obligaciones
internacionales que resultarían aplicables para el Perú durante los estados de emer-
gencia y cómo ha venido (in)cumpliendo con ellas.

Los regímenes de excepción en el orden constitucional peruano

La Constitución del Perú (1993) incluye en el artículo 137 la prerrogativa de declarar

estados de excepción ante las diferentes situaciones de «perturbación de la paz o del
orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la na-
ción» (estado de emergencia) o ante «invasión, guerra exterior, guerra civil, o peligro
inminente de que se produzcan» (estado de sitio).5 Autores como Siles y Wright in-

4. En adelante, cuando hagamos referencia al período estudiado «2000-2018», se entenderá que em-
pieza en la fecha señalada.
5. «Artículo 137: El presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar,
por plazo determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta al Congreso o a
la Comisión Permanente, los estados de excepción que en este artículo se contemplan:
1. Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de
graves circunstancias que afecten la vida de la nación. En esta eventualidad, puede restringirse o sus-
penderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la

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dican que la potestad de declarar un estado de excepción con restricción de derechos

tiene sus orígenes incluso desde la propia fundación de la República peruana (Siles,
2015: 79; Wright, 2015: 52). Sin embargo, fue recién en la Constitución de 1933 cuando
se sentaron las bases de la actual figura de los estados de excepción en el Perú como
una prerrogativa del Ejecutivo que permite la restricción de ciertos derechos (Wright,
2015: 55).6 Con posterioridad, las constituciones de 1979 y 1993 incorporaron lo dis-
puesto por esta primera fórmula, ampliaron su definición e introdujeron caracterís-
ticas que moldearon la actual regulación.
Dado que los estados de sitio nunca han sido utilizados, el resto de la presente
investigación tiene por objeto analizar los estados de emergencia.
El texto constitucional contiene una definición del estado de emergencia que ha
sido calificada como vaga y ambigua (Wright, 2015: 61). En efecto, la definición que
propone la Constitución del estado de emergencia es amplia, flexible y dócil: utiliza
conceptos jurídicos indeterminados (¿cómo se materializa la «perturbación de la paz
o del orden interno», la «catástrofe» o las «graves circunstancias que afectan la vida
de la nación»?) que permiten que esta prerrogativa constitucional sea utilizada con
discrecionalidad por la autoridad de Gobierno.
La competencia para declarar o prorrogar los estados de emergencia corresponde
al presidente de la República, con el refrendo del Consejo de Ministros. Si bien la
norma constitucional establece el deber de «dar cuenta al Congreso», el Ejecutivo en-
tiende esta obligación como un simple deber de notificación en virtud del cual remite
una copia del decreto supremo al Congreso. Éste no recibe mayor trámite en sede
parlamentaria. Asimismo, el artículo 200 de la Constitución Política del Perú (1993)
establece que los jueces no pueden cuestionar las razones por las que se dicta un es-

inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los

incisos 9, 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo. En ninguna circunstancia
se puede desterrar a nadie.
El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo decreto.
En estado de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo dispone el
presidente de la República.
2. Estado de sitio, en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente de que se
produzcan, con mención de los derechos fundamentales cuyo ejercicio no se restringe o suspende. El
plazo correspondiente no excede de cuarenta y cinco días. Al decretarse el estado de sitio, el Congreso
se reúne de pleno derecho. La prórroga requiere aprobación del Congreso».
6. Es importante indicar que en los artículos 35 y 36 de la Constitución de 1920 se establecía que las
garantías individuales no podían ser suspendidas por ninguna ley ni autoridad, incluso en contextos en
que peligre la seguridad interior o exterior del país. Sin embargo, como lo señala Wright, en la práctica el
régimen de Leguía no respetó lo señalado por la Constitución promulgada por su propio Gobierno, per-
siguiendo y encarcelando a disidentes políticos, estudiantes y personas indígenas (Wright, 2015: 54-55).

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tado de emergencia.7 Por lo tanto, la declaración de estado de emergencia en el Perú

por el Ejecutivo no tiene mecanismos reales y efectivos de contrapeso o revisión.8
Como habíamos adelantado, los estados de emergencia tienen importantes conse-
cuencias en los derechos humanos que merecen ser advertidas y complejizadas. Por
este motivo, resulta indispensable profundizar en dos aspectos de la declaración de
emergencia que involucran las obligaciones internacionales del Estado peruano: i) la
facultad de restringir o suspender algunos derechos constitucionales; y ii) la partici-
pación de la Policía Nacional del Perú (PNP) y de las Fuerzas Armadas (FFAA) en el
control del orden interno y el uso de la fuerza.
Por una parte, la norma constitucional autoriza una mayor limitación en el ejerci-
cio de ciertos derechos durante la situación excepcional de «emergencia» que se bus-
que enfrentar. El texto constitucional permite restringir o suspender9 el ejercicio de
los derechos a la: i) libertad y seguridad personal, ii) inviolabilidad del domicilio, iii)
libertad de reunión y iv) libertad de tránsito. Para hacer efectiva la restricción o sus-
pensión, es necesario que el decreto supremo especifique explícitamente los derechos
objeto de esta limitación extraordinaria (Chirinos Soto, 1997: 283). Los jueces cons-
titucionales podrán evaluar de forma posterior, en los procesos de amparo y habeas
corpus, que la actuación de las autoridades estatales en la restricción o suspensión del
ejercicio de derechos se ajuste a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Por otra parte, el estado de emergencia permite delegar el control del orden inter-
no de la zona objeto de la norma de forma temporal y extraordinaria a las Fuerzas Ar-
madas cuando así se disponga de forma expresa, en lugar de permanecer a cargo de
la Policía Nacional, que es la encargada (ordinaria) de garantizar el orden interno.10

7. «Artículo 200. […] Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos
restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y proporcio-
nalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia
ni de sitio».
8. Esto no quiere decir que eventualmente el Congreso pueda ejercer un control más acucioso me-
diante la formación de comisiones investigadoras o un control político de esta prerrogativa. Es quizás
la normalización de la emergencia en el Perú lo que genera que la institución que debería ejercer un
contrapeso y un rol fiscalizador en la práctica no lo haga.
9. Adelantamos que hablamos de suspensión (así, en itálicas), pues ésta no implica, en un significado
literal del vocablo, la anulación del ejercicio de un derecho durante un período de tiempo. Por el con-
trario, esta suspensión implica un nivel mayor de la restricción regular del ejercicio de un derecho. Véase
Abad (2004: 52) y Defensoría del Pueblo (2003: 110).
10. A pesar de que el texto constitucional peruano hace referencia al orden interno, este concepto
carecía de un contenido jurídico determinado hasta la decisión del Tribunal Constitucional del Perú en
2004, que tímidamente dibujó sus contornos. Así, la decisión consideró que este concepto comprendía
tres aspectos en particular: «a) Seguridad ciudadana: esto implica la protección de la vida, de la integri-
dad física y moral de las personas, el respeto al patrimonio público y privado, entre otros; b) estabilidad
de la organización política: esto se refiere al mantenimiento de la tranquilidad, quietud y paz pública,

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De acuerdo con la legislación peruana, el nivel de uso de la fuerza permitido por

parte de los agentes estatales en un estado de emergencia depende de la institución
a cargo del orden interno. Así, existe un estándar jurídico de uso de la fuerza para
la Policía Nacional (Decreto Legislativo 1.186, de 2015) y otro distinto a las Fuerzas
Armadas (Decreto Legislativo 1.095, de 2010) cuando el régimen de emergencia le
delega el control del orden interno. Sin embargo, las Fuerzas Armadas también pue-
den brindar una tarea de apoyo a la Policía en el control del orden interno. En este
escenario, cuando las Fuerzas Armadas apoyan a la Policía, tanto fuera como dentro
de un estado de emergencia, se encuentran sujetos a las normas de uso de la fuerza
de los agentes policiales.
Por último, no existe en el Perú un marco legal o normativo coherente de la ins-
titución de emergencia.11 Como señala Siles (2017: 129, 133-134), encontramos leyes y
disposiciones legales dispersas, fragmentarias e incompletas, contenidas en distintos
instrumentos que abordan aspectos específicos o parciales de la materia. Sin embargo,
ninguna de estas normas otorga verdadero contenido a lo establecido en el artículo 137
de la Constitución (1993) ni delimita los alcances de la norma constitucional. El propio
Tribunal Constitucional en 2009 ha exhortado al Congreso a adoptar una legislación
en materia de estados de excepción (expediente 00002-2008-PI/TC, considerando
31.º). A la fecha, sin embargo, no se le ha otorgado mayor desarrollado legislativo a
dicha cláusula constitucional de emergencia, cuya literalidad dice muy poco.

La aplicación del estado de emergencia en el Perú

Los hallazgos del presente estudio confirman que los estados de emergencia en el
Perú han sido utilizados con dos grandes propósitos: i) atender (o prevenir) las con-
secuencias de fenómenos naturales y ii) garantizar el orden interno. La figura 1 mues-
tra el universo de decretos supremos que declaran o prorrogan estados de emergencia

así como el respeto hacia la legítima autoridad pública; y c) resguardo de las instalaciones y servicios
públicos esenciales: esto incluye las edificaciones públicas e instalaciones que cubren necesidades vitales
y primarias de la comunidad, tales como el agua, la energía eléctrica, entre otros» (expediente 0017-
2003-AI/TC, considerando octavo).
11. Sólo los estados de emergencia que responden a desastres naturales cuentan con una norma que
regula el procedimiento para su declaración: la ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres (SINAGERD), Ley 29.664 de 2011. No obstante, es importante señalar los avances de coor-
dinación internacional en materia de prevención, planificación de medidas y reducción de riesgos a
consecuencia de desastres naturales, como es el caso del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo
de Desastres 2015-2030. Mediante este Marco se busca prevenir la aparición de nuevos riesgos de desas-
tres y reducir los existentes implementando medidas que prevengan y reduzcan el grado de exposición
a las amenazas y la vulnerabilidad a los desastres, para aumentar la preparación para la respuesta y la
recuperación (párrafo 17).

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Figura 1. Decretos supremos por año (2000-2018). Fuente: Elaboración propia.

expedidos por año,12 mientras que la figura 2 revela la relación entre aquéllos desti-
nados a atender fenómenos naturales y aquéllos sobre alteraciones al orden interno.
En primer lugar, no podemos dejar de hacer notar que el número total de decretos
supremos, tanto para fenómenos naturales como para orden interno, presenta una
marcada tendencia al alza desde el inicio del periodo estudiado.13
A primera vista, podemos advertir que la institución de emergencia ha sido utili-
zada con bastante mayor frecuencia para atender casos de fenómenos naturales. Sólo
durante un período de tres años (2006-2008) el número de los estados de emergencia
de orden interno superó al de fenómenos naturales, producto de una disminución de
estos últimos durante dicho lapso de tiempo.
De un total de 742 decretos supremos identificados en el periodo estudiado, 272
se refieren al control del orden interno. De esta forma, la necesidad de garantizar el
orden interno ha justificado poco más de un tercio (36,7%) del total de decretos su-
premos sobre estados de emergencia.
La figura 2 muestra que el número de decretos supremos por orden interno ha
sido, aunque con una marcada tendencia al alza, relativamente constante. Por ello,
los picos que se observan en la figura 1 coinciden con aquellos originados por fe-
nómenos naturales que muestra la figura 2. Es así como, en los años en los que se
registró un incremento radical de decretos supremos —por ejemplo, en 2012, 2013,

12. Si bien en el año 2000 se expidieron cinco decretos supremos declarando o prorrogando estados
de emergencia (todos relacionados a fenómenos naturales), nuestra investigación recién toma en cuenta
aquellos expedidos con posterioridad al inicio del mandato del presidente Valentín Paniagua, el 22 de
noviembre.
13. Por un lado, el incremento de aquellas emergencias por fenómenos naturales podría encontrar una
explicación en el constante deterioro ambiental producto del calentamiento global, fenómenos meteo-
rológicos extraordinarios o simplemente un mayor uso por parte del Gobierno para enfrentar situacio-
nes atípicas. Por otro lado, no obstante, el aumento de las emergencias por orden interno a pesar de la
distancia temporal con el conflicto armado resulta llamativa.

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Figura 2. Decretos supremos por año según su propósito (2000-2018). Fuente: Elaboración propia.

2015 y 2018— fue causado casi exclusivamente por aquellas declaraciones relativas a
fenómenos naturales. Aunque la emergencia por orden interno ha sido transversal a
todos los Gobiernos, sí se puede identificar que durante el Gobierno de Alan García
(2006-2010) se produce un primer aumento significativo (Wright, 2015: 64) que es
luego continuado e intensificado por los gobiernos de Ollanta Humala, Pedro Pablo
Kuczynski y Martín Vizcarra.
Los estados de emergencia sobre fenómenos naturales, cabe precisar, no disponen
la limitación o suspensión de derechos; ni tampoco dispone un mayor control de la
Policía ni de las Fuerzas Armadas. En cambio, este tipo de estados de emergencia
han tenido por finalidad desplegar medidas urgentes de ayuda humanitaria, decretar
la interrupción de servicios o sectores económicos y la exoneración de los proce-
dimientos de contratación pública para ejecutar presupuesto de forma excepcional
(Wright, 2015: 72-73). Si bien advertimos que éstos merecen mayor atención debido a
la frecuencia con la que vienen siendo utilizados, la presente investigación tiene por
objeto profundizar en aquellas situaciones en que se produce una restricción extraor-
dinaria de derechos fundamentales con el objetivo de garantizar el orden interno en
una etapa posconflicto.

Los estados de emergencia por orden interno

A partir de los 272 decretos supremos sobre orden interno identificados, la presente
investigación los ha organizado en 60 estados de emergencia en el anexo 1 de acuerdo
con el texto de las propias normas.14

14. Los estados de emergencia del anexo 1 han sido distinguidos a partir de la propia referencia de los

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Los resultados del uso del estado de emergencia posconflicto ponen en evidencia
que esta institución es una práctica normalizada en el Perú. Como fue advertido, du-
rante el período 2000-2018 los Gobiernos de turno han utilizado, cada vez con mayor
frecuencia, el estado de emergencia para intentar controlar el orden interno. Como
será mostrado en esta sección, durante el período 2000-2018, determinadas zonas del
país han estado bajo un estado de emergencia de forma semipermanente, en especial
aquéllas donde han persistido células terroristas; mientras que la emergencia tam-
bién es una herramienta recurrente para las situaciones de conflictividad social, sobre
todo las relacionadas con la extracción de recursos naturales,15 y para otros motivos
menos recurrentes, como la seguridad ciudadana y la criminalidad transfronteriza.
Para ello, los instrumentos de emergencia han decretado la suspensión del ejercicio
de derechos constitucionales y se ha desplegado la participación de la Policía y las
Fuerzas Armadas.
A continuación, mostramos algunos hallazgos en cuanto a: i) los plazos de los
estados de emergencia, ii) los motivos de emergencias posconflicto, iii) las regiones
en emergencia, iv) la suspensión de (todos) los derechos constitucionales, y v) la par-
ticipación de la Policía, las Fuerzas Armadas y el uso de la fuerza.

Los plazos de emergencia

Del estudio de los decretos supremos se advierte que los estados de emergencia, en su
abrumadora mayoría, han utilizado el plazo máximo permitido por la Constitución
(60 días) y se han prorrogado repetidas veces.16 El límite constitucional, entonces,
ha representado en la práctica una mera formalidad, en tanto se pueden prorrogar,
como ha sucedido, de forma irrestricta. Del total de 60 estados de emergencia, casi
la mitad (26) fueron prorrogados más allá de su plazo inicial, es decir, por lo menos
una vez. En promedio, cada uno de los estados de emergencia fue prorrogado 3,5
veces. Sin embargo, cuando dejamos de lado aquéllos que no fueron prorrogados, el
promedio supera las 8 veces.17

decretos supremos, en el sentido de si se trata de una nueva declaración o de una prórroga. A primera
vista, parecería que en ciertos escenarios existe más de un estado de emergencia sobre el mismo espacio
geográfico. Sin embargo, se trata de estados de emergencia cuyo plazo fue interrumpido. En aquellos
casos, el plazo legal llegó a su fin y, posteriormente, el Gobierno decidió reanudar con la situación de
emergencia. Ante la imposibilidad de hacer una prórroga, se tuvo que declarar un nuevo estado de
emergencia.
15. Véase infra, capítulo «Las emergencias posconflicto».
16. Sin embargo, un número significativo de decretos también utilizaron el plazo de 30 días y, sólo en
forma excepcional, plazos más breves.
17. Esta cifra está influenciada por: i) ciertos estados de emergencia que tuvieron un número de pró-
rrogas muy superior a los demás, como EE11 (32), EE33 (22), EE34 (30), EE36 (26) (anexo 1); y ii) los seis
estados de emergencia que sólo fueron prorrogados una vez. Cabe resaltar que estos resultados omiten

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Esta práctica de constantes prórrogas ha generado un gran peligro jurídico en la

vigencia de los estados de emergencia: once estados de emergencia cometieron erro-
res en las fechas de inicio las prórrogas (EE2, EE3, EE4, EE7, EE10, EE14, EE20, EE30
EE33, EE52 y EE56). Este hecho causó que existan días en el transcurso del estado de
emergencia en los cuales no estuvo vigente el régimen de excepción por una confu-
sión en las fechas de inicio introducidas por las prórrogas. Esta situación se puede
apreciar especialmente en estados de emergencia de larga duración, en que existe una
gran cantidad de prórrogas. Por lo tanto, en aquellos días, la suspensión —en estric-
to— no sería efectiva y cualquier restricción de derechos debería ser evaluada bajo
los criterios jurídicos ordinarios de normalidad constitucional.
Sin embargo, la real envergadura de las declaraciones de emergencia y sus prórro-
gas sólo puede apreciarse a partir de la situación que motivó el estado de emergencia.
Por ello, a continuación, analizamos cuáles han sido aquellas situaciones de emergen-
cia en el Perú posconflicto.

Las emergencias posconflicto

El texto de los decretos supremos es virtualmente idéntico en todos los casos. Más
que un análisis contextualizado que amerite una respuesta estatal específica en un
marco de excepción constitucional, la práctica de los Gobiernos de turno ha sido
elaborar normas de emergencia de forma automatizada y laxa, cuya literalidad no
justifica los elementos fácticos que, de forma particular, sustentan aquella declara-
ción o prórroga.
Por ello, descifrar la justificación de cada uno de los estados de emergencia decla-
rados en el Perú durante el período estudiado no ha sido una tarea sencilla. Los de-
cretos supremos utilizados, en su abrumadora mayoría, no dan luces sobre las razo-
nes que motivan la declaración, prórroga o cualquier otra modificación al estado de
emergencia. Por el contrario, utilizan un mismo discurso superficial que no describe
en lo absoluto la situación que pretenden abordar. Por ejemplo, hacen constantes re-
ferencias a actos de violencia, alteraciones al orden público y actividades ilícitas. Sin
embargo, nunca señalan a cuáles de ellas se refieren.
De hecho, el segundo estado de emergencia por orden interno decretado durante
el periodo de estudio (EE2) —y el único instaurado en todo el territorio nacional—

o dejan de lado que muchos de los estados de emergencia fueron interrumpidos por días de normalidad
para luego declararse un nuevo estado de emergencia en la misma área y por los mismos motivos. Este
fenómeno generó la formación de «nuevos» estados de emergencia para atender virtualmente la misma
situación en el mismo territorio, lo cual debe ser advertido en la lectura del anexo 1; por ejemplo, los
EE18, EE20, EE26, EE30 y EE33 (Marañón); EE3, EE4, EE11, EE34 y EE47 (Huanta y La Mar); EE5 y EE7
(Carabaya); EE45 y EE46 (Santa y Casma); EE39, EE40 y EE41 (Mariscal Ramón Castilla); EE56 y EE59
(Corredor Vial); EE58 y EE60 (Putumayo).

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TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

fue decretado por el presidente Alejandro Toledo en mayo de 2003 a partir de las
huelgas y protestas producidas en todo el país, iniciado por el Sindicato Único de Tra-
bajadores de la Educación del Perú, al que se sumaron gremios de agricultores y tra-
bajadores de la salud y el Poder Judicial (Wright, 2015: 66). Sin embargo, en su prime-
ra prórroga, este estado de emergencia es reconducido para cubrir algunas provincias
de Junín, Ayacucho, Apurímac y Cusco —sin ninguna justificación— para enfrentar
las actividades terroristas en dicha zona (Decreto Supremo 062–2003-PCM). Así, «la
situación original de las protestas se utiliza luego para hacer frente a una “amenaza
excepcional” desconocida, no especificada, dando paso a un régimen represivo de
excepción por la puerta trasera» (Wright, 2015: 69; traducción propia). Este uso arbi-
trario e infundado del estado de emergencia, en que la medida inicialmente diseñada
para afrontar una situación se transfiere a otra por completo distinta es, justamente,
uno de los mayores riesgos de los poderes de emergencia (Wright, 2015: 69-70).
Por razones metodológicas, hemos elaborado cuatro categorías que intentan
agrupar, a grandes rasgos, las razones que suelen motivar los estados de emergen-
cia en el Perú: i) el terrorismo,18 ii) la conflictividad social,19 (iii) la criminalidad
transfronteriza,20 y iv) la seguridad ciudadana.21 Si bien no pretendemos reducir cada
situación a una determinada etiqueta, pues comprendemos sus particularidades y los
problemas conexos que generan, resulta indispensable organizar las razones que jus-
tifican los estados de emergencia para estudiarlas con mayor profundidad. La tabla 1
refleja qué tan frecuente fue utilizada cada una de las categorías.
En el Perú posconflicto, el estado de emergencia por orden interno no se ha «des-
terrorizado»: sigue siendo utilizado, al igual que durante el conflicto armado, prin-
cipal y permanentemente para enfrentar a las facciones terroristas que operan en

18. Para el presente artículo, entendemos terrorismo como los actos llevados a cabo posconflicto por
los remanentes de Sendero Luminoso establecidos en el VRAEM, el Alto Huallaga y facciones relaciona-
das, que actualmente tienen fuertes vínculos con el narcotráfico. La finalidad de sus actos, para el Estado
peruano, tienen por objetivo atentar contra el Estado de derecho y el orden constitucional.
19. Para los fines del presente estudio, entendemos conflictividad social como aquella situación identi-
ficada por el Ejecutivo como una amenaza para la seguridad y tranquilidad de las personas, el respeto a
la autoridad pública o el resguardo de instalaciones públicas. Por lo general ha estado materializada en
la forma de protestas sociales y huelgas de trabajadores.
20. Para los fines del presente estudio, entendemos criminalidad transfronteriza como aquella situa-
ción identificada por el Ejecutivo en el área amazónica cercana a la frontera donde operan organiza-
ciones criminales dedicadas al narcotráfico, la trata de personas, la minería ilegal, el terrorismo y otras
actividades ilícitas conexas. Si bien muchas de estas actividades ilícitas —en especial el terrorismo y el
narcotráfico— han sido llevadas a cabo también en aquellas situaciones identificadas como terrorismo,
entendemos que están centradas de forma específica en áreas fronterizas de la Amazonía.
21. Para los fines del presente estudio, entendemos seguridad ciudadana como aquella situación en la
que el Ejecutivo identifica un grave problema de inseguridad generalizada en determinada área urbana
caracterizada, principalmente por el crimen organizado y la delincuencia común.

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Tabla 1. Motivos que han justificado los estados de emergencia de orden interno en el Perú (2000-2018)

Motivo Días de emergencia1 Estados de emergencia

Terrorismo 10.756 16

Conflictos sociales 2.051 36

Seguridad ciudadana 675 4

Criminalidad transfronteriza 600 5

1 El número de días es mayor al del período total porque existen, en determinados momentos, diversos estados de emergencia
simultáneos en diferentes lugares de una misma región. Fuente: Elaboración propia.

áreas específicas del territorio nacional (Gurmendi, 2019: 149-152; Wright, 2015: 69).
Por ello, como muestra la tabla 1, es el motivo que ha justificado, de lejos, la mayor
cantidad de días bajo estado de emergencia.
En particular, hay dos áreas —donde han existido células activas de Sendero Lu-
minoso— que han permanecido en un estado de emergencia casi permanente. Por un
lado, la zona comprendida en el valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM)
ha permanecido en emergencia por casi dieciocho años (EE2, EE3, EE4, EE11, EE34
y EE47), es decir, por casi la totalidad del periodo estudiado. Por otro lado, la zona
conocida como el Alto Huallaga estuvo en emergencia por cerca de ocho años (EE18,
EE20, EE26, EE30 y EE33) hasta que llegó a su fin a mediados de 2015.
No obstante, las causas de los estados de emergencia por orden interno también se
han diversificado. El terrorismo, si bien fue la categoría más utilizada, no fue la única
que motivó declaraciones de emergencia en la etapa posconflicto. Por el contrario, de
los 60 estados de emergencia, 35 de ellos tuvieron como justificación la conflictividad
social. A pesar de que el número de días por terrorismo fue cinco veces mayor al de
conflictividad social, estos últimos han sido utilizados con mayor frecuencia por un
tiempo más reducido, que amerita el control de eventos particulares.
Diversos autores y organizaciones de la sociedad civil han dado cuenta del estado
de emergencia como mecanismo institucional para reprimir y criminalizar la pro-
testa social en el Perú.22 Si bien en un inicio los conflictos sociales estuvieron repre-
sentados sobre todo por protestas sociales y sindicales, con surgimiento del «boom
extractivo» de recursos naturales (2001-2014) (Ávila, 2016), han estado especialmente
ligados a tensiones socioambientales entre la población —usualmente indígena— de
un determinado territorio, las empresas extractivas y el Estado peruano.

22. Véase Pérez (2012: 20-25), Wright (2013), Wright y Martí i Puig (2012); IDL y Justicia Viva (2012) y
Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (2017: 69-70).

217
TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

De hecho, el estado de emergencia ha sido utilizado en los principales episodios

de protestas y manifestaciones de poblaciones indígenas en contra de los proyectos
o actividades de extracción de recursos naturales. En 2009, el caso de Bagua (EE22 y
EE25) sacudió al país. Diversas comunidades indígenas de la Amazonía peruana se
movilizaron para protestar en contra de la emisión de un conjunto de normas que
facilitaban los proyectos de extracción de recursos naturales. La situación de conflic-
tividad social bajo estado de emergencia escaló hasta que, el 5 de junio de ese año,
ocurrió un violento enfrentamiento con la policía en una zona conocida como «la
Curva del Diablo» en la provincia de Bagua, que dejó más de 30 víctimas mortales,
entre manifestantes y policías. Bagua marcó un antes y un después en la reivindica-
ción de los territorios indígenas y llevó a que, tiempo después, se promulgara la ley
de consulta previa (Wright, 2015: 68).
La emergencia también ha sido parte de la resistencia de las comunidades locales
frente a grandes proyectos mineros. Por ejemplo, en 2012 el proyecto Conga en Caja-
marca (EE36 y EE38) y Coroccohuayco, en la provincia de Espinar en Cusco (EE43).
Más recientemente, el Estado peruano ha utilizado la emergencia para enfrentarse a
la resistencia de la población local frente al proyecto Las Bambas en el corredor vial
Apurímac-Cusco-Arequipa (2018), el cual llevaba más de 300 días en emergencia al
finalizar el 2018 (EE56 y EE59).
Por su lado, la criminalidad en la frontera amazónica con Colombia y Brasil (zona
norte de Loreto) también ha motivado la declaración de cinco estados de emergencia
en ciertas ocasiones. Por último, la seguridad ciudadana justificó la adopción de un
régimen de excepción sólo en los casos del Callao (EE31 y EE44) y las provincias de
Santa y Casma en Áncash (EE45 y EE46).

Las regiones en emergencia

Por lo general, los estados de emergencia por orden interno han estado ubicados
fuera de la región de Lima. Más allá de aquella única declaración de emergencia en
todo el territorio nacional (EE2), durante el periodo materia de investigación se han
declarado emergencias en 19 de las 24 regiones del Perú, además de la provincia cons-
titucional del Callao. Aquellas cinco regiones que han sido (casi) inmunes a los es-
tados de emergencia por orden interno son Ica, Moquegua, Pasco, Piura y Tumbes.
Las regiones listadas en la tabla 2 son, de acuerdo con los hallazgos de este estudio,
aquéllas que han presentado mayores perturbaciones del orden interno durante el
período estudiado.23 O, para ser más precisos, son aquellas regiones cuyas perturba-

23. En algunos casos, se modificaron las áreas geográficas comprendidas en la emergencia durante
la vigencia de los estados de emergencia. La mayor parte de ellas se hicieron por medio de sus propias
prórrogas, tanto para añadir o excluir ciertos territorios de aquel régimen de excepción. Sin embargo, en

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Tabla 2. Regiones con más días en estados de emergencia de orden interno (2000-2018)

Región Días en emergencia1 Estados de emergencia

Cusco 7.860 17

Huancavelica 5.808 8

Ayacucho 5.756 8

Junín 5.730 7

Huánuco 3.388 7

Ucayali 2.902 8

San Martín 2.848 6

Apurímac 1.740 12
1 El número de días es mayor al del período total porque existen, en determinados momentos, diversos estados de
emergencia simultáneos en diferentes lugares de una misma región. Asimismo, para la elaboración de dichas cifras
no han sido tomados en cuenta los cambios territoriales en la vigencia de los estados de emergencia.
Fuente: Elaboración propia.

ciones al orden interno han sido enfrentadas por los Gobiernos con mayor frecuencia
por medio de declaraciones de emergencia. Las cifras reflejan, entonces, el número
total de días en los que distintas partes del territorio de una determinada región han
estado bajo un régimen de emergencia.
La región que más ha sido objeto de estados de emergencia ha sido Cusco. En el
período analizado, se declararon 17 estados de emergencia en distintas partes de su
territorio, con una duración total de 7.860 días. La razón por la que Cusco ocupa el
primer lugar es que, además de formar parte del área del VRAEM, también ha sido
escenario de persistentes conflictos sociales en diferentes puntos de la región. Por un
lado, cinco de los seis estados de emergencia más largos (EE4, EE11, EE34, EE36 y
EE47), todos dedicados a enfrentar el terrorismo, incluyen o se limitan a la región del
Cusco. Por el otro lado, esta región también ha albergado diversos conflictos sociales
con una permanencia temporal relevante como, aquéllos en Echarate (EE22, EE25 y
EE32) y Espinar (EE37, EE43 y EE51).
Todas las regiones listadas en la tabla 2 tienen una característica en común: for-
man parte de las áreas donde ha persistido —en distintos momentos e intensidades—
la actividad de células terroristas.

cuatro oportunidades (EE2, EE4, EE5 y EE25) se emitió un decreto supremo adicional con el objetivo de
ampliar el territorio comprendido en un estado de emergencia ya existente. En otra (EE55), no obstante,
la opción del Gobierno fue declarar un nuevo estado de emergencia para los territorios adicionales, para
que luego se incorporen en la emergencia original por medio de la siguiente prórroga.

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TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

Si bien el análisis de las regiones sujetas a regímenes de emergencia nos entrega

una fotografía de la distribución en el territorio nacional, un estudio más acucioso
nos exige prestar más cuidado al espacio geográfico que han ocupado los estados de
emergencia dentro de cada una de las regiones. Al respecto, los resultados de la pre-
sente investigación dan cuenta que los estados de emergencia han estado situados, en
su gran mayoría, fuera de Lima y en zonas rurales (Wright, 2015: 72). A partir de ello,
podemos afirmar que el estado de emergencia no ha operado de manera regular en
las grandes ciudades del país, sino que, por el contrario, ha sido utilizado en forma
consistente en las áreas menos urbanas para enfrentar el terrorismo, atender la con-
flictividad social y, en menor medida, la criminalidad transfronteriza.

La suspensión de los derechos constitucionalmente permitidos

Los estados de emergencia que versan sobre el orden interno, en su gran mayoría,
han ordenado la suspensión del ejercicio de los cuatro derechos que permite la norma
constitucional. No obstante, se registraron tres estados de emergencia (EE44, EE45 y
EE46) —todos en materia de seguridad ciudadana— que sólo suspendieron los dere-
chos a la libertad y seguridad personal y la inviolabilidad de domicilio. Éstos excluye-
ron la suspensión, por lo tanto, de los derechos a la libertad de reunión y de tránsito.
Otro (EE27) sólo excluyó la libertad de reunión de la lista de derechos suspendidos.24
Resulta importante problematizar la forma en la cual los decretos supremos han
redactado esta prerrogativa. Por un lado, todas las normas de emergencia hacen re-
ferencia a la suspensión y nunca a la restricción. De esta forma, siempre disponen el
mayor grado de limitación en el ejercicio de los derechos constitucionales. No parece
razonable, entonces, que se aplique un mismo nivel de restricción de derechos —peor
aún, el máximo permitido constitucionalmente— para la diversidad de situaciones
que han motivado las declaraciones de emergencia.
Por otro lado, además, el texto de las normas de emergencia estudiadas ordena la
suspensión de los derechos y no —como manda la Constitución— de su ejercicio. Si
bien este aspecto puede parecer irrelevante, da cuenta de la forma en la que el Ejecu-
tivo entiende la restricción de derechos en un estado de emergencia: más como una
derogación o inaplicación temporal y menos como una limitación del ejercicio de los
derechos bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Todo esto, como

24. Existen declaraciones en los que se excluyen ciertos derechos suspendibles en alguna de sus pró-
rrogas en particular y no en todo el estado de emergencia. De esta forma, el EE59 —en sus últimas dos
prórrogas— delimitó los derechos suspendidos a la libertad de reunión y la inviolabilidad de domicilio.
Asimismo, el EE10 —aunque sólo en una de sus prórrogas— excluyó la libertad de reunión de la lista de
derechos suspendidos. El caso del EE12 es excepcional, ya que originalmente suspendía todos los dere-
chos permitidos, pero ocho días después se publicó el Decreto Supremo 072-2006-PCM, que limitó la
suspensión a los derechos a la libertad y seguridad personal.

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 ANUARIO DE DERECHOS HUMANOS
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será precisado, tiene consecuencias directas en la responsabilidad internacional del

Estado peruano, en virtud de los instrumentos internacionales de derechos humanos
obligatorios para el Perú.

La Policía Nacional del Perú, las Fuerzas Armadas y el uso de la fuerza

Los estados de emergencia por orden interno en el Perú han sido liderados tanto por
la Policía Nacional del Perú como las Fuerzas Armadas. En algunos casos, la Policía
ha permanecido a cargo del control de orden interno —como establece la Constitu-
ción ante situaciones ordinarias ajenas a la emergencia— y, en otros, los instrumen-
tos de emergencia han delegado el control del orden interno a las Fuerzas Armadas.
La tabla 3 muestra la distribución del control del orden interno entre la Policía
y las Fuerzas Armadas, que han seguido los estados de emergencia en el Perú en el
período estudiado.25 Por un lado, la Policía es quien ha tenido un ligero protagonis-
mo en el control del orden interno en cuanto a días bajo este régimen de excepción.
Sin embargo, en relación con el consolidado de estados de emergencia del anexo 1, la
diferencia es abrumadora. Este fenómeno encuentra explicación en que las Fuerzas
Armadas han asumido el control del orden interno en áreas donde existe una con-
flictividad permanente, mientras que la Policía usualmente ha sido designada en los
estados de emergencia de menor duración.
Esto no significa que el control por parte de las Fuerzas Armadas haya estado di-
rigido en forma exclusiva a combatir el terrorismo, ni que el terrorismo haya sido en-
frentado únicamente por las Fuerzas Armada. Por el contrario, tanto la Policía como
las Fuerzas Armadas tuvieron el control del orden interno en las zonas declaradas en
emergencia por terrorismo.
Asimismo, muchas de las situaciones de conflictividad social han sido atendidas
por medio de la delegación del control del orden interno a las Fuerzas Armadas (EE1,
EE2, EE16, EE19, EE23, EE25, EE37), lo cual resulta preocupante en el contexto de un
patrón de criminalización de la protesta al que se hizo referencia antes.
La regla general ha sido que el control del orden interno permanezca en la misma
institución a lo largo de la vigencia de los estados de emergencia. Sin embargo, hemos
identificado tres escenarios cuyas prórrogas, en algún determinado momento, orde-
naron el cambio de control del orden interno. Por ejemplo, el EE25 trasladó el control
interno a las Fuerzas Armadas durante la vigencia del estado de emergencia. Por el
contrario, el EE34 y el EE36 nacieron con las Fuerzas Armadas en el control y luego

25. Durante los primeros años del período, la autorización para que las FFAA asuman el control del
orden interno tomaba la forma de una resolución suprema dictada en paralelo al estado de emergencia.
Esto, como si el decreto supremo fuera insuficiente para hacerlo por sí mismo. Posteriormente, a partir
de 2014, la habilitación para que la autoridad militar tome control del orden interno se incorporó en el
propio decreto supremo que declara o prorroga el estado de emergencia.

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TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

Tabla 3. Estados de emergencia según la institución encargada del control del orden interno (2000-2018)

Institución Días Estados de emergencia1

Policía Nacional del Perú 7.160 50,9% 49 77,8%

Fuerzas Armadas 6.922 49,2% 14 22,2%

1 La suma de los estados de emergencia con la Policía encargada del orden interno y aquellos otros con las Fuer-
zas Armadas a cargo supera los 60 identificados en el anexo 1, porque en tres oportunidades hubo un cambio
durante la vigencia del estado de emergencia y fueron contabilizados en ambas categorías. Fuente: Elaboración
propia.

retornó a manos de la Policía (Decreto Supremo 085-2015-PCM). Como es previsible,

los Gobiernos no justificaron ni motivaron este importante cambio en la institución
a cargo del orden interno.
Los decretos supremos estudiados históricamente no han hecho referencia a las
normas que regulan el uso de la fuerza en el Perú. Ha sido por medio de la designa-
ción del control del orden interno que hace el Ejecutivo en el instrumento de emer-
gencia que, implícitamente, se ha definido un nivel de fuerza a ser ejercido en una
determinada situación. Recién a partir de agosto de 2016, los decretos empezaron a
hacer referencia literal a las dos normas de derecho interno sobre el uso de la fuerza
por parte de los agentes estatales encargados de custodiar el orden interno —Decreto
Legislativo 1.186 (2015) o Decreto Legislativo 1.095 (2010)— que resultan aplicables
(Decreto Supremo 071-2016-PCM).

La práctica peruana de emergencia a la luz del derecho Internacional

La suspensión del ejercicio de derechos debe ser entendida por medio de una lectura
integrada de la Constitución y las obligaciones internacionales asumidas por el Es-
tado, pues estas últimas también forman parte del ordenamiento jurídico nacional
(Tribunal Constitucional, expediente 2730-2006-PA/TC).
Existe, pues, una pregunta inicial: ¿qué cuerpo normativo internacional se aplica
durante los estados de emergencia? ¿el derecho internacional de derechos humanos
o el derecho internacional humanitario? ¿Cuáles son las obligaciones internacionales
que el Estado peruano debe cumplir en este contexto de emergencia?
La respuesta inicial es que el Perú, en virtud de los instrumentos internaciona-
les de los que es parte, tiene el deber de cumplir con las obligaciones derivadas del
derecho internacional de derechos humanos en todo momento, con independencia
de si existe un estado de excepción o no.26 En ese sentido, las obligaciones de dere-

26. Caso Masacre de Santo Domingo con Colombia, Corte Interamericana de Derechos Humanos,
párr. 21.

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 ANUARIO DE DERECHOS HUMANOS
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chos humanos siguen siendo vinculantes para el Estado peruano durante el estado
de emergencia.
Esto no significa que la declaración de emergencia no tenga un impacto en el es-
tándar de derechos humanos que resulta exigible al Estado peruano en esta situación
en particular. Los tratados de derechos humanos más importantes de los que el Perú
es parte, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) permiten la suspensión27
de determinadas obligaciones bajo contextos especiales como «situaciones excepcio-
nales que pongan en peligro la vida de la nación» (PIDCP, artículo 4) o en casos de
«guerra, peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o segu-
ridad de Estado» (CADH, artículo 27) respectivamente.28
Sin embargo, los derechos que pueden ser suspendidos bajo los tratados de dere-
cho internacional de derechos humanos no incluyen aquellos que se ven sobre todo
afectados por el uso de la fuerza de la Policía y las Fuerzas Armadas: el derecho a la
vida, a la integridad personal o a ciertas garantías judiciales. ¿Cuál es, entonces, el
nivel de uso de la fuerza permitido por el derecho internacional de los derechos hu-
manos durante el estado de emergencia?
Tanto la CIDH como la Corte IDH han señalado de forma reiterada que el uso
de la fuerza por agentes de seguridad, aun en estados de emergencia, debe atenerse
a criterios de legitimidad, necesidad, idoneidad y proporcionalidad.29 Naturalmente,

27. Seguimos utilizando suspensión (así, en itálicas) de las obligaciones internacionales porque este
término tampoco implica la derogación temporal de dicho deber, sino —al igual que en el caso consti-
tucional— de una «limitación extraordinaria» en el ejercicio de los derechos, siempre y cuando dichas
limitaciones no atenten contra la sustancia de los derechos inherentes a la persona. Véase «Human
rights in the administration of Justice: A manual on human rights for judges, prosecutors and lawyers»,
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, 2003, p. 814, disponible en https://bit.
ly/2LXieUB; y Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-8/87, «Habeas
corpus bajo suspensión de garantías», párr. 18.
28. Tanto la CADH como el PIDCP señalan que los Estados parte que hagan uso de esta facultad
tienen el deber de informar la aplicación de la cláusula de suspensión. A partir de ello, nos permitimos
evaluar el cumplimiento de este deber del Estado peruano en el Sistema Interamericano de Protección
de Derechos Humanos utilizando el archivo «Suspensión de garantías recientes en materia de tratados
multilaterales», de Departamento de Derecho Internacional de la Organización de los Estados America-
nos, disponible en https://bit.ly/3rjTqGA. Sin embargo, tras una lectura menos ociosa, se puede advertir
que aquellos decretos supremos que son comunicados por el Estado peruano no comprenden el univer-
so de normas que debió haber informado. Por ejemplo, en los años 2016 y 2017, sólo lograron comunicar
33 de las 48 normas que declaraban o prorrogaban estados de emergencia con suspensión de derechos.
29. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, «Luis Jorge Valencia Hinojosa» (2014, párr. 181);
«Informe sobre terrorismo y derechos humanos» (2002, párr. 87) e «Informe sobre seguridad ciudadana
y derechos humanos» (2009, párr. 114). Corte IDH: caso Cruz Sánchez y Otros con Perú (2015, párr. 265);
caso J. con Perú (2015, párr. 330) y caso Nadege Dorzema y otros con República Dominicana (2012, párr. 85).

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TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

durante un estado de emergencia, estos parámetros comprenderán la excepciona-

lidad del contexto para permitir un mayor grado de restricción de derechos que en
una situación de normalidad constitucional. De todas formas, el Estado peruano está
sujeto a parámetros del derecho internacional de los derechos humanos que debe
observar durante los estados de emergencia.
Entonces, ¿qué hay del derecho internacional humanitario? Estas normas se apli-
can en caso de conflicto armado (Pictet, 1990: 17-18), exista o no un estado de emer-
gencia declarado a nivel doméstico. Esto no significa que en caso de conflicto armado
el Estado se encuentra exonerado de sus obligaciones de derechos humanos. Tanto la
Corte Internacional de Justicia como la Corte IDH coinciden en que, en contextos de
conflicto armado, deberá operar la regla de lex specialis, según la cual las obligaciones
estatales de derechos humanos serán interpretadas utilizando parámetros propios
del derecho internacional humanitario.30 La doctrina de lex specialis no implica el
desplazamiento de la norma general por la norma especial, sino un verdadero sis-
tema de coaplicación.31 Así, los tribunales internacionales han sido enfáticos en que
los tratados de derechos humanos siguen plenamente vigentes durante un conflicto
armado,32 pero nutriéndose de las normas del derecho internacional humanitario.
Hay, sin duda, un debate doctrinario en cuanto a los alcances y límites de esta coapli-
cación (Milanovic, 2016: 78-117).
A raíz de ello, surge naturalmente la siguiente interrogante: ¿existen, en los esta-
dos de emergencia estudiados, situaciones que califiquen como un conflicto armado
interno de acuerdo con el derecho internacional? El Estado peruano ha guardado
silencio al respecto. De todas formas, la determinación de un conflicto armado es un
análisis fáctico de los requisitos de la existencia de un grupo armado organizado y
la existencia de un nivel de violencia impuestos desde el derecho internacional,33 que
no depende, pues, por el acuerdo de las partes en conflicto ni por la decisión de un
órgano internacional (Tribunal Constitucional, expediente 00022-2011-PI/TC, con-
siderando 363).
No es el objetivo de este artículo evaluar la existencia fáctica de un conflicto ar-
mado durante el período estudiado. Sin embargo, sí resulta importante analizar qué
estándares internacionales de uso de la fuerza y restricción de derechos humanos está
siguiendo el Estado peruano en su práctica normalizada de declaración de emergencia.

30. Corte Internacional de Justicia, Opinión consultiva sobre la legalidad de la amenaza o del empleo
de armas nucleares, párr. 25. Véase también «Opinión consultiva sobre las consecuencias jurídicas de la
construcción de un muro en el territorio palestino ocupado», párrs. 106-113.
31. Caso Hermanas Serrano Cruz con El Salvador, Corte Interamericana de Derechos Humanos, párrs.
112, 116.
32. Caso Bámaca Velásquez con Guatemala, Corte Interamericana de Derechos Humanos, párr. 207.
33. Caso Fiscal con Dusko Tadic, Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, párr. 70.

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En el Perú, las normas que regulan el uso de la fuerza por agentes estatales siguen
los estándares propuestos desde el derecho internacional. Mientras que el Decreto
Legislativo 1.186 (2015) incorpora los parámetros del derecho internacional de los
derechos humanos cuando el control del orden interno permanece en la Policía,34 el
Decreto Legislativo 1.095 (2010) contiene las normas de derecho internacional huma-
nitario en aquellos casos que el control del orden interno es delegado a las Fuerzas
Armadas.35
En ese sentido, cuando los decretos supremos han trasladado el control del orden
interno a las Fuerzas Armadas, el Estado peruano ha autorizado de forma implícita
que los agentes militares utilicen un nivel de la fuerza dedicado exclusivamente para
conflictos armados. Asimismo, desde 2016 que dichas normas afirman que los rema-
nentes terroristas configuran un grupo armado36 y señalan en forma explícita que
resulta aplicable el derecho internacional humanitario (Decreto Supremo 076-2016-
PCM). De esta forma, durante el período posconflicto, el Estado peruano ha venido
aplicando estándares de uso de la fuerza de un conflicto armado en casi la mitad de
los días en situación de emergencia (tabla 3).
Esta situación resulta alarmante, pues, como este estudio ha verificado, la declara-
ción de emergencia en el Perú está normalizada sin mayor justificación sobre el grado
de restricción de derechos adecuados para cada contexto. Más preocupante aún, este
estándar de uso de la fuerza para conflictos armados no ha sido exclusivo de las situa-
ciones identificadas como «terroristas», sino también en contextos de conflictividad
social como protestas ciudadanas (véase supra).
Si bien el Estado peruano ha venido —tanto implícita como explícitamente—apli-
cando estándares de derecho internacional humanitario diseñados para conflictos
armados, la doctrina más autorizada en la materia coincide en señalar que, con los
elementos de juicio disponibles, la situación de «terrorismo» en el VRAEM duran-

34. Al respecto, advertimos con mucha preocupación que en marzo de 2020 se promulgó la Ley 31.012,
Ley de Protección Policial, que derogó el artículo del Decreto Legislativo 1.186, que contenía el principio
de proporcionalidad en el uso de la fuerza por parte de la Policía. Este cambio legislativo, sin embargo,
no debería tener efectos prácticos, en tanto el principio de proporcionalidad es una norma de derecho
internacional de los derechos humanos que los operadores jurídicos en el Perú deben acatar.
35. El Decreto Legislativo 1.095 (2010) establece que cuando el control del orden interno permanece
en la Policía resulta aplicable el derecho internacional de los derechos humanos, mientras que cuando
dicho control es trasladado a las Fuerzas Armadas, se sujetan a las normas tanto del derecho internacio-
nal humanitario como del derecho internacional de los derechos humanos.
36. Desde el Decreto Supremo 017-2016-PCM. Si bien el término que utilizó la norma fue «grupo
hostil», el Tribunal Constitucional en 2015 señaló que este término debía de ser interpretado de forma
equivalente al grupo armado de acuerdo con el artículo 1.1 del Protocolo Adicional II a los Convenios
de Ginebra y el artículo 3 común (Tribunal Constitucional, expediente 00022-2011-PI/TC, considerando
resolutivo 2.6).

225
TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

te el período estudiado no cumple con los estándares mínimos para configurar un

conflicto armado interno de acuerdo con el derecho internacional (Gurmendi, 2019:
149-152).37 Por el contrario, el terrorismo posconflicto parecería asimilarse más a los
disturbios internos en que existen actos de violencia esporádica que involucran a
diversos actores sociales relativamente organizados en revueltas temporales en una
situación general de paz social (Salmón, 2016: 170).
Al respecto, el Protocolo Adicional 2 es claro: las normas de derecho internacional
humanitario no se aplicarán en casos «de tensiones internas y de disturbios inte-
riores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros
actos análogos, que no son conflictos armados» (artículo 1.2). Sobre ello, el Tribunal
Constitucional afirmó que los casos de disturbios sociales y tensiones internas que no
suponen la existencia de un conflicto armado se rigen por el derecho internacional de
los derechos humanos; sin embargo, también agregó que la doctrina y jurisprudencia
internacional han admitido que, en este contexto, el derecho internacional de los
derechos humanos pueda ser complementado con disposiciones fundamentales del
derecho internacional humanitario que promuevan el principio de humanidad (Tri-
bunal Constitucional, expediente 00022-2011-PI/TC, considerandos 371.º y 372.º). De
todas formas, los grupos que participen de los disturbios sociales y tensiones internas
«no podrán ser considerados como grupo hostil que merezca un enfrentamiento mi-
litar por parte del Estado» (Tribunal Constitucional, expediente 00022-2011-PI/TC,
considerando 373.º).
Por lo tanto, el Estado peruano, al no fundamentar los motivos que lo llevan a ha-
bilitar estándares de uso de la fuerza propios del derecho internacional humanitario,
está comprometiendo seriamente su responsabilidad internacional en situaciones
que parecerían no calificar como un conflicto armado no internacional.

Reflexiones finales

La presente investigación muestra que el estado de emergencia en el Perú democrá-

tico posconflicto (2000-2018) sigue normalizado. En el período estudiado encontra-
mos 742 normas de emergencia, de las cuales 272 fueron por orden interno, en que se
suspende el ejercicio de ciertos derechos. Estas últimas, organizadas en los 60 estados
de emergencia del anexo 1, suman 14.082 días en que diversas localidades del país es-
tuvieron en emergencia. Las áreas donde operan remanentes terroristas, por ejemplo,
estuvieron en casi permanente emergencia desde el inicio del periodo.
Esta situación ha logrado institucionalizarse en el aparato estatal a partir de la
falta de un procedimiento integral y transversal para la propuesta, el debate, el mo-

37. Véase también Elizabeth Salmón, «¿Existe un conflicto armado en el VRAEM?», El Comercio, 26
de julio de 2018, disponible en https://bit.ly/3mC3U0h.

226
 ANUARIO DE DERECHOS HUMANOS
vol. 16 núm. 2 (2020) • págs. 205-234

nitoreo y la evaluación de las normas que declaran o prorrogan los regímenes de

emergencia por orden interno. El Perú, entonces, no cuenta con un sistema integrado
que permita identificar situaciones de riesgo y evaluar la necesidad de declarar un
estado de emergencia por orden interno en determinada parte del territorio nacio-
nal. Tampoco existen fórmulas reales y efectivas de contrapeso o revisión por parte
de otros poderes del Estado. De esta forma, los Gobiernos de turno han establecido y
perpetuado estados de emergencia sin hacer un análisis particular de la situación que
desean enfrentar y sin diseñar una política pública alrededor de ella.
Este contexto de normalización de la emergencia es en particular preocupante,
porque el Ejecutivo no ha sido consciente de las consecuencias jurídicas que conlleva
la suspensión —casi por default— del ejercicio de los derechos permitidos constitu-
cionalmente que ha dispuesto en mayoría de casos. Más aún, cuando aquella suspen-
sión estuvo acompañada, en casi la mitad de los días de emergencia, de la delegación
del control de orden interno a las Fuerzas Armadas tanto para situaciones de terro-
rismo como de conflictividad social. En estos últimos, el Estado peruano ha venido
aplicando estándares de derecho internacional humanitario —implícitamente y, des-
de 2016, también de forma explícita—, a pesar de la ausencia de elementos de juicio
que permitan argumentar la existencia de un conflicto armado no internacional de
acuerdo con los criterios formulados desde el derecho internacional.
En el actual contexto internacional de lucha contra la pandemia del covid-19, el
Estado peruano ha decidido decretar un estado de emergencia a nivel nacional para
enfrentar los desafíos que implican estas extraordinarias circunstancias. Esta es la
primera vez que en el Perú se decreta un estado de emergencia en todo el territorio
nacional desde que en 2003 se declaró en emergencia todo el país, pero pocos días
después se redujo a un grupo de provincias específicas (EE2). Además, la motivación
de este estado de emergencia nacional rompe con los típicos usos que esta investiga-
ción identificó se le ha dado al estado de emergencia en el Perú posconflicto como, por
ejemplo, el terrorismo, la conflictividad social, el tráfico ilícito de drogas o la seguridad
ciudadana. A partir de ello, advertimos que es probable que los riesgos señalados a lo
largo del artículo en el uso de los estados de emergencia en el Perú también se vean
reflejados en este nuevo contexto y que surjan nuevos desafíos en la implementación
de esta medida a nivel nacional. Sólo el tiempo permitirá evaluar el desempeño del
Estado peruano al aplicar esta medida de excepción en tiempos de covid-19.
Si bien éste es sólo un análisis preliminar de lo todo lo que puede ofrecer el estudio
de las normas de excepción, los hallazgos de la presente investigación nos invitan a
repensar la institución de estado de emergencia a partir de su aplicación en el Perú.
Por ello, las cláusulas tradicionales de excepción —como el artículo 137 de nuestra
Constitución— no han sido adecuadas para atender las distintas amenazas constitu-
cionales bajo un rígido binomio cuya utilidad fue diseñada en contextos que no se
acomodan más a la realidad actual.

227
TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

Reconocimiento

Una versión preliminar de este estudio fue presentada en la conferencia Nuevos Retos
en Materia de Seguridad: Crimen Organizado y Conflicto Urbano en el Continente
Americano, organizada por la Facultad de Derecho de la Universidad del Pacífico
entre el 24 y el 26 de octubre de 2018.

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Sobre los autores

Andrea Tafur Sialer es bachiller en Derecho por la Universidad del Pacífi-

co, Perú, con estudios de especialidad en la Academia de Derecho Internacional
de La Haya. Su correo electrónico es [email protected]. https://orcid.
org/0000-0002-3191-7810.

229
TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

Diego Quesada Nicoli es bachiller en Derecho por la Universidad del Pacífico,

Perú, con estudios de especialidad en la Academia de Derecho Internacional de La
Haya. Asistente de investigación en el Centro de Investigación de la Universidad del
Pacífico. Su correo electrónico es [email protected]. https://orcid.
org/0000-0002-2519-9082.

Anexo. Estados de emergencia en el Perú (2000-2018)

Fecha Fecha
EE Provincias Regiones Prórrogas Días Control Motivo
de inicio de fin
1 Arequipa 17/6/2002 22/6/2002 0 61 FFAA Conflictividad social
Conflictividad social/
2 Nacional 2
29/5/2003 24/8/2003 3
2 90 FFAA 4
Terrorismo5
Andahuaylas y Chincheros Apurímac
Huanta y La Mar Ayacucho
Tayacaja Huancavelica
3 La Convención Cusco 29/8/2003 25/11/20036 1 90 FFAAw Terrorismo
Satipo, Concepción (Andamarca)
y Huancayo (Santo Domingo de Junín
Acobamba)
Andahuaylas y Chincheros7 Apurímac
Huanta y La Mar Ayacucho
Tayacaja Huancavelica
4 La Convención Cusco 28/11/2003 14/5/20068 14 900 FFAA Terrorismo
Satipo, Concepción (Andamarca)
y Huancayo (Santo Domingo de Junín
Acobamba)
Carabaya (San Gabán) y Melgar
5 Puno 19/10/2004 17/11/2004 0 30 PNP Conflictividad social
(Antauta)9
6 Alto Amazonas Loreto 6/11/2004 5/12/2004 0 30 PNP Conflictividad social
Carabaya (San Gabán, Ollachea y
7 Puno 23/11/2004 27/2/200510 1 98 PNP Conflictividad social
Ayapata) y Melgar (Antauta)
8 Apurímac 2/1/2005 31/1/2005 0 30 PNP Terrorismo

9 Andahuaylas y Chincheros Apurímac 4/4/2005 3/5/2005 0 30 PNP Terrorismo

Marañón, Huacaybamba, Leoncio
10 Huánuco 23/12/2005 16/6/200711 8 540 PNP Terrorismo
Prado y Huamalíes
Huanta y La Mar Ayacucho
Tayacaja Huancavelica
La Concepción (Kimbiri, Pichari y
Cusco
11 Vilcabamba)12 30/5/2006 30/10/2011 32 1.980 FFAA Terrorismo
Satipo, Concepción (Andamarca y
Comas) y Huancayo (Santo Domin- Junín
go de Acobamba y Pariahuanca)ww
12 Chiclayo Lambayeque 13/10/2006 31/12/2006 1 80 PNP Conflictividad social

13 Abancay Apurímac 7/12/2006 5/1/2007 0 30 PNP Conflictividad social

14 Islay (Cocachacra) Arequipa 3/3/2007 15/4/200714 1 45 PNP Conflictividad social

15 Lima (Santa Anita) Lima 26/5/2007 1/6/2007 0 7 PNP Conflictividad social

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 ANUARIO DE DERECHOS HUMANOS
vol. 16 núm. 2 (2020) • págs. 205-234

Fecha Fecha
EE Provincias Regiones Prórrogas Días Control Motivo
de inicio de fin
16 Ucayali (Sarayacu) Loreto 30/6/2007 6/7/2007 0 7 FFAA Conflictividad social

17 Coronel Portillo Ucayali 30/6/2007 9/7/2007 0 1015 PNP Conflictividad social

Marañón, Huacaybamba, Huama-
Huánuco
líes y Leoncio Prado16
18 2/7/2007 28/12/2007 2 180 PNP Terrorismo
Tocache San Martín
Padre Abad Ucayali
Huaura, Huaral y Barranca Lima
19 Huarmey, Casma y Santa Áncash 19/2/2008 25/2/2008 0 7 FFAA Conflictividad social
Virú La Libertad
Marañón (Cholón), Huamalíes
Huánuco
(Monzón) y Leoncio Prado
20 7/3/2008 29/8/200917 8 540 PNP Terrorismo
Tocache San Martín
Padre Abad Ucayali
21 Madre de Dios 14/7/2008 11/9/2008 0 60 PNP Conflictividad social
Bagua y Utcubamba Amazonas
22 Datem del Marañón Loreto 19/8/2008 28/8/2008 0 1018 PNP Conflictividad social
La Convención (Echarate) Cusco
Tacna, Jorge Basadre, Candarave
23 Tacna 5/11/2008 4/12/2008 0 30 FFAA Conflictividad social
y Tarata
Huamanga (Chiara, Vinchos, Acocro
24 Ayacucho 1/1/2009 5/2/2009 0 3619 PNP Conflictividad social
y Acos Vinchos)
La Convención (Echarate y Kimbiri) Cusco 20

Atalaya (Sepahua) Ucayali

Maynas (Napo) y Datem del Ma- PNP/
25 10/5/2009 22/6/2009 0 4421 Conflictividad social
rañón (Andoas, Pastaza, Morona y Loreto FFAA22
Manseriche)
Bagua (Imaza) Amazonas
Marañón (Cholón), Huamalíes
Huánuco
(Monzón) y Leoncio Prado
26 11/9/2009 8/5/2010 3 240 PNP Terrorismo
Tocache San Martín
Padre Abad Ucayali
27 Abancay Apurímac 2/12/2009 30/1/2010 0 60 PNP Conflictividad social
Junín
28 Red Vial Centro 20/1/2010 18/2/2010 0 30 PNP Conflictividad social
Lima
Nazca, Palpa y San Juan de
Ica
Marcona
29 01/4/2010 30/5/2010 0 60 PNP Conflictividad social
Tambopata y Manu Madre de Dios
Caravelí y Camaná Arequipa
Marañón (Cholón), Huamalíes
Huánuco
(Monzón) y Leoncio Prado
30 15/5/2010 6/9/201123 7 480 PNP Terrorismo
Tocache San Martín
Padre Abad Ucayali
Seguridad
31 Callao Callao 19/5/2010 17/7/2010 0 60 PNP
ciudadana
32 La Convención (Echarate) Cusco 1/8/2010 12/8/2010 0 1224 PNP Conflictividad social
Marañón (Cholón), Huamalíes
Huánuco
(Monzón) y Leoncio Prado
33 13/9/2011 23/6/201525 22 1.380 PNP Terrorismo
Tocache San Martín
Padre Abad Ucayali

231
TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

Fecha Fecha
EE Provincias Regiones Prórrogas Días Control Motivo
de inicio de fin
Huanta y La Mar Ayacucho
Tayacaja Huancavelica
La Concepción (Kimbiri, Pichari y
Cusco FFAA/
34 Vilcabamba) 7/11/2011 10/10/2016 30 1.800 Terrorismo
PNP26
Satipo, Concepción (Andamarca y
Comas) y Huancayo (Santo Domin- Junín
go de Acobamba y Pariahuanca)
Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y
35 Cajamarca 5/12/2011 15/12/2011 0 1127 PNP Conflictividad social
Contumazá
FFAA/
36 La Convención (Echarate) Cusco 10/4/2012 11/10/2016 26 1.64428 Terrorismo
PNP29
37 Espinar Cusco 29/5/2012 27/6/2012 0 30 FFAA Conflictividad social

38 Cajamarca, Celendín y Hualgayoc Cajamarca 4/7/2012 1/9/2012 1 60 PNP Conflictividad social

Mariscal Ramón Castilla (Ramón Criminalidad
39 Loreto 12/09/2014 10/11/2014 0 60 PNP
Castilla y Yavarí) transfronteriza
Mariscal Ramón Castilla (Ramón Criminalidad
40 Loreto 20/11/2014 19/3/2015 1 120 PNP
Castilla y Yavarí) transfronteriza
Mariscal Ramón Castilla (Ramón Criminalidad
41 Loreto 21/3/2015 14/1/2016 4 300 PNP
Castilla y Yavarí) transfronteriza
Islay (Matarani, Mollendo, Mejía,
Punta de Bombón, Dean Valdivia,
42 Arequipa 22/5/2015 21/7/2015 0 60 PNP Conflictividad social
La Curva, El Arenal, Cocachacra y
Valle del Tambo)
Cotabambas, Grau, Andahuaylas y
Apurímac
43 Chincheros 30/9/2015 29/10/2015 0 30 PNP Conflictividad social
Chumbivilcas y Espinar Cusco
Seguridad
44 Callao Callao 4/12/2015 13/10/2016 6 315 PNP
ciudadana
Seguridad
45 Santa y Casma Áncash 24/12/2015 6/2/2016 0 45 PNP
ciudadana
Seguridad
46 Santa y Casma Áncash 10/2/2016 21/10/2016 5 255 PNP
ciudadana
Huanta y La Mar30 Ayacucho
Tayacaja Huancavelica
47 11/10/2016 28/1/2019 13 840 FFAA Terrorismo
La Convención Cusco
Satipo, Concepción y Huancayo Junín
48 San Román Puno 30/11/2016 29/12/2016 0 30 PNP Conflictividad social

49 Chumbivilcas Cusco 21/12/2016 19/1/2017 0 30 PNP Conflictividad social

50 Cotabambas Apurímac 11/2/2017 12/3/2017 0 30 PNP Conflictividad social

51 Espinar (Coporaque) Cusco 22/2/2017 23/3/2017 0 30 PNP Conflictividad social

52 Chiclayo (Tumán) Lambayeque 13/6/2017 04/7/201831 9 390 PNP Conflictividad social

San Román (Juliaca) Puno
53 20/7/2017 18/8/2017 0 30 PNP Conflictividad social
Cusco (Wanchaq y San Sebastián) Cusco
Cotabambas (Chalhuahuacho,
54 Apurímac 17/8/2017 13/1/2018 4 150 PNP Conflictividad social
Haquira y Mara)32

232
 ANUARIO DE DERECHOS HUMANOS
vol. 16 núm. 2 (2020) • págs. 205-234

Fecha Fecha
EE Provincias Regiones Prórrogas Días Control Motivo
de inicio de fin
Huanta (Luricocha) Ayacucho
Tayacaja (San Marcos de Rocchac,
55 Huaribamba, Pazos, Acraquia, 16/9/2017 5/10/2017 0 20 FFAA Terrorismo
Huancavelica
Ahuaycha, Daniel Hernández y
Colcabamba) y Churcampa
Corredor vial Apurímac-Cusco- Apurímac
56 Arequipa, con una longitud aproxi- Cusco 12/1/2018 11/6/201833 3 150 PNP Conflictividad social
mada de 482.200 km. Arequipa
57 Tayacaja (Quichuas y Pichos) Huancavelica 31/1/2018 30/6/2018 2 150 PNP Conflictividad social
Criminalidad
58 Putumayo Loreto 15/7/2018 13/9/2018 0 60 PNP
transfronteriza
Corredor vial Apurímac-Cusco- Apurímac
59 Arequipa, con una longitud aproxi- Cusco 30/8/2018 27/1/2019 4 150 PNP Conflictividad social
mada de 482.200 km34 Arequipa
Criminalidad
60 Putumayo Loreto 28/11/2018 29/11/2018 0 60 PNP
transfronteriza

1 Derogado por el Decreto Supremo 054-2002-PCM antes de que termine el plazo.

2 El Decreto Supremo 062-2003-PCM concluye el estado de emergencia en el territorio nacional con excepción de las regiones de Junín, Ayacucho y
Apurímac, y en la provincia de La Convención (Cusco), en donde se prorroga por 30 días. El Decreto Supremo 070-2003-PCM amplía a la provincia de
Tayacaja (Huancavelica).
3 Si bien debió terminar el 26 de agosto de 2003, los Decretos Supremos 062-2003-PCM y 070-2003-PCM empezaron un día antes que venza el plazo.
4 Si bien diversas resoluciones supremas entregaron el control del orden interno a las Fuerzas Armadas, lo hicieron —desde el inicio— en sólo ciertas
regiones o provincias del total declarado en emergencia.
5 A pesar de que el estado de emergencia declarado en todo el territorio nacional tuvo una justificación a partir de la conflictividad social, cuando se
limitó a ciertas provincias en su primera prórroga, el motivo cambió a ser las facciones terroristas que operaban en aquellas localidades.
6 Si bien debió terminar el 26 de noviembre de 2003, la prórroga (Decreto Supremo 083-2003) empezó un día antes.
7 El Decreto Supremo 081-2003-PCM excluye las provincias de Andahuaylas y Chincheros (Apurímac).
8 Si bien debió terminar el 15 de mayo de 2006, el Decreto Supremo 003-2004-PCM empezó un día antes que venza el plazo.
9 El Decreto Supremo 072-2004-PCM amplía a los distritos de Ollachea y Ayapata, provincia de Carabaya (Puno).
10 Si bien debió terminar el 1 de marzo de 2005, el Decreto Supremo 089-2004-PCM empezó dos días antes.
11 Si bien debió terminar el 15 de junio de 2007, el Decreto Supremo 006-2006-PCM empezó dos días antes, y los decretos 030-2006-PCM, 069-2006-
PCM y 088-2006-PCM un día después. Por lo tanto, al final hay un día que no habría estado de emergencia: el 18 de diciembre de 2006.
12 El Decreto Supremo 065-2007-PCM limitó la provincia de La Convención a los distritos de Kimbiri, Pichari y Vilcabamba.
13 El Decreto Supremo 044-2007-PCM añadió el distrito de Comas de la provincia de Concepción y el distrito de Pariahuanca de la provincia de
Huancayo.
14 Si bien debió terminar el 16 de abril de 2007, se prorrogó el estado de emergencia un día antes que acabe el plazo, por lo que el 1 de abril se repite
el día.
15 Derogado por el Decreto Supremo 059-2007-PCM antes de que termine el plazo.
16 El Decreto Supremo 086-2007-PCM limita el territorio a los distritos de San Buenaventura y Cholón de la provincia de Marañón, distrito del Monzón
de la provincia de Huamalíes (Huánuco).
17 Si bien debió terminar el 28 de agosto de 2009, el Decreto Supremo 041-2009-PCM inició un día después del vencimiento del plazo. Por lo tanto,
hubo un día que no hay emergencia por error de cálculo: el 30 de junio de 2009.
18 Derogado por el Decreto Supremo 061-2008-PCM antes de que termine el plazo.
19 Derogado por el Decreto Supremo 007-2009-PCM antes de que termine el plazo.
20 El Decreto Supremo 035-2009-PCM amplió a todo el departamento de Amazonas, a la provincia del Datem del Marañón (Loreto), así como a las
provincias de Jaén y San Ignacio (Cajamarca).
21 Derogado por el Decreto Supremo 039-2009-PCM antes de que termine el plazo.
22 La Resolución Suprema 192-2009-DE-SG otorgó el control del orden interno a las Fuerzas Armadas durante el resto del estado de emergencia.
23 Si bien debió terminar el 7 de septiembre de 2011, la prórroga del Decreto Supremo 097-2010-PCM inició un día antes que venza el plazo.
24 Derogado por el Decreto Supremo 080-2010-PCM antes de que termine el plazo.
25 Si bien debió terminar el 22 de junio de 2015, la prórroga del Decreto Supremo 99-2013-PCM inició un día antes que venza el plazo.
26 El Decreto Supremo 002-2016-PCM cambia el control del orden interno a la Policía Nacional del Perú.
27 Derogado por el Decreto Supremo 096-2001-PCM antes de que termine el plazo.

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TAFUR SIALER Y QUESADA NICOLI
EL ESTADO DE EMERGENCIA EN EL PERÚ DEMOCRÁTICO POSCONFLICTO

28 Derogado por el Decreto Supremo 076-2016-PCM antes de que termine el plazo.

29 El Decreto Supremo 003-2016-PCM cambia el control del orden interno a la Policía Nacional del Perú.
30 Mediante Decreto Supremo 097-2017-PCM se aumentan algunos distritos en Huancavelica. Mediante Decreto Supremo 035-2018-PCM se excluyen
los distritos de Acraquia y Ahuaycha de la provincia de Tayacaja (Huancavelica). Mediante Decreto Supremo 058-2018-PCM se excluyen algunos otros
distritos o provincias en Huancavelica.
31 Si bien debió terminar el 7 de julio de 2018, el Decreto Supremo 024-2018-PCM empezó a un día antes y el Decreto Supremo 048-2018-PCM dos
días antes de que termine el plazo.
32 El Decreto Supremo 101-2017-PCM excluye al distrito de Haquira de la provincia de Cotabambas (Apurímac).
33 Si bien debió terminar el 10 de junio de 2018, el Decreto Supremo 015-2018-PCM empezó tres días antes, el 025-2018-PCM dos días antes y el
037-2018-PCM empezó cuatro días después.
34 El Decreto Supremo 100-2018-PCM limita el territorio desde el kilómetro 130 (Ref. Sector Muyu Orcco) hasta el kilómetro 160 (Ref. Sector Tienda-
yoc), de la Ruta Nacional PE-3SY, que comprende el distrito de Colquemarca de la provincia de Chumbivilcas (Cusco).
Fuente: Elaboración propia.

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ANUARIO DE DERECHOS HUMANOS

El Anuario de Derechos Humanos es una publicación semestral de referencia y consulta en

materia de derechos humanos y campos afines. Busca ser un espacio de discusión de los temas
centrales en el ámbito nacional e internacional sobre derechos humanos. Es publicado desde
2005 por el Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Chile.

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