e

BERNABÉALDEGUERCERDÁ
GEMA PASTOR ALBALADEJO
(Directores)

DEMOCRACIA, qüBl~RNO
y ADMINISTRACIO~ PUBLICA
coNTEMPORANEA
AUTORES

ROBERTO LoSADA MAEsTRE

MARÍA ÁNGELES ABELLÁN LóPEZ
PILAR MAIRAL MEDINA
PEDRO ABELLAN-ARTACHO
IVÁN MEDlNA !BORRA
JoAQUiN ABBLLÁN
JoAN ANTÓN MELLÓN
BERNABÉ ALDEGUER CBRDÁ
CRISTINA ARES CASTRO-CONDE
Luz MUÑOZ MARQUEZ
!RENE BELMONTE MARTIN NIEVES ORTEGA PEREZ
GoNZALO PARDO BENEYTO
Luis BOUZA GARclA
MARiA JOSÉ CERDÁ BERTOMEU GEMA PASTOR Al.BALADEJO
JORGE CRESPO GoNZÁLEZ MARGARITA PÉREZ SANCHEZ
ÓSCAR DIEGO BAUTISTA JORGE RESINA
CRISTINA F'ERNÁNDEZ RIVERA LAURA ROMÁN MASED0
MARiA JOSÉ GARCIA SOLANA GEMA SANCHEZ MEDER0
CE!C[LIAGúEMBS RUBÉN SANCHEZ MEDER0
JBAN-BAPTISTE HARGUINDÉGUY ÁNGEL VALENCIA SAiz
ÁNGEL IGLESIAS

te~os
 Diseño de cubierta:
J. M. Domíagucz y J. Sánchcz Cuenca

ÍNDICE

PRIMEJlAPARTE

APROXIMACIONES TEÓRICAS
PARA EL ESTUDIO DE LOS GOi,IERNOS
y LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
troLO J EL ESTADO EN ACCIÓN: GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚ-
CAPBLICA EN LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS. por~ Althguer
Cerd/Jy (iff7l(J Pastor Alhaladejo ..................................................................... Pág. IS
BtBUOGRAFIA ........................................................................................................ . 26

CAPtroL<>
2. POLíTICA, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEMOCRACIA, por
Luz Muiloz Mart¡Mezy Joan Ant6n Mel/6n ........................................................... .. 28
¡ INTRODUCCIÓN ................................................................................................ . 28
2· BRJMARJO SOBRELA AoMINISTRAOÓN PúBUCA EN EL PENSAMIENTO POLITICO ... 29
Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra está protegido 3: CLAVES DEL BINOMIO FORMADO POR LA POLITICA Y LA AoMINlSTRAOÓN Pú-
por la Ley, que establecepenas de prisión y/o multas, ademú de las corres- BUCA ............................................................................................................... . 33
pondientes indemnizacionespor daños y perjuicios,para quienes reprodu- 4. AoMINISfRAOÓN PúBUCA Y DEMOCRACIA EN LA EltA DE LA INFORMAQÓN .... . 35
jeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren públicamente, en todo o en 5. CONCWSIONES ................................................................................................ . 39
parte, una obra literaria, artística o científica,o su transformación, interpre- BIBLIOORAFIA ....................................................................................................... .. 40
tación o ejecuciónacústica fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada
a travésde cualquier medio, sin la previa autorización. CAPtruw 3. BUROCRACIA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. EL PARADIGMA
BUROCRÁTICO Y EL PENSAMIENTO WEBERIANO, por Joaquín Abt:llán y
Pedro Abellán•Artacho ........................................................................................... . 43
1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................ . 43
2. nPOS IDEALES Y OENCIA SOClAL .................................................................... .. 44
3. T!PoLOOIA DE LA <<DOMINAOÓN»: LAS CARACTElllmCAS DE LA DOMINACIÓN
LEOAI,-RAOONAL ............................................................................................. . 46
0 MAJliAÁNGELES ABELLÁN LóPEZ, PEDRO ABELLÁN•ARTACHO, JOAQulN ABELLÁN, 3.1. La dominaci6n carismática ..................................................................... . 48
BERNABÉ ALDEOUEJl CEllDA, ClusnNA MES C~NDE, lJu!NEBEi.MONTE MARTIN, 3.2. La dominación tradicional ..................................................................... .. 48
Luis BoUZA GAJtciA, Mu1A JOSÉ CEllOÁ BEltTOMEU, JORGE CR.f.sPO GoNZ.Ál.EZ, 3.3. La dominación kKal .............................................................................. .. 49
ÓSCAR DIEGO BAtmSTA, CRISTINA FERNÁNDEZ R.!vERA, MARIA JOSÉ GARclA SoLANA, 3.4. La burocracia ......................................................................................... . so
CEcn.!A GOEMES, Jl!AN-BAl'TISll! liARGUJNDÉGUY, ÁNGEL I0U!SIAS, 4. LA llACJONALIZACIÓN DEL MUNDO: MODERNIDAD Y CAPITALISMO ................... .. 52
ROBEJlTO LoSAOA MAEs1'RE, PILAR MAIRAL MEDINA, IVÁN MEDINA IBORRA, S. LA UUCIÓN EN11U!BUROOACIA Y DEMOCRACIA:FUNOONAlllOS Y POLITICOS .. .. 54
JOAN ANTÓN MELLÓN, Luz MUÑOZ MARQUEZ, NIEVES ORTEGA PÉRBZ, GONZALO PARDO 6. CONCLUSIONES ........................................................................ · ...................... .. 57
BBNEYTO, GEMA PASTOR ALBALADEJO, MARDAJUTA PÉRJ!Z SANCHEZ, JORGE R.fsJNA, BIBUOORAFIA ........................................................................................................ . 63
LAURA ROMÁN MASEDO, GEMA SANCHEZ MEDERO, RUBÉN SANCHEZ MIIDERD
y ÁNGEL VAl.ENCIA SAlz, 2020 CAPtn.n.o4. LAS CIENCIAS DE LAS POLÍTICAS: EL ANÁIJSIS DE POLÍTICAS
0 EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANA YA, S. A.), 2020 PÚBLICAS, por Jtan•Baptiste Harguindégvy y Cristina Fernández Rivera ........... . 65
Juan Ignacio Luca de Tena, 15 • 28027 Madrid 1. l1'n'llODUCCIÓN ............................................................................................... .. 65
2. UN MEllCADO TEÓRICO EN AUGE ..................................................................... .. 67
3. Los ACTORES EN CUESTIÓN ............................................................................. .. 68
3.1. A la búsqueda dLIactor principal ........................................................... .. 69
3.2. Hacia el t:$ludio dL las redu ................................................................... . 70
4. EL RETORNO DB LAS INSTTTUCJONES................................................................ .. 72
ISBN: 978•84-309•8119·9 4.1. El neq.ilutltucionalismo hist6rico .......................................................... .. 73
Depósito Legal: M-30.699·2020

Prln1edIn Spaln (7)

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77

n.r¡STflACIÓNPÚBLICA CONTEM.PQD,
ro1'1Q Y ADM11• <v\l\~
(j()Blc.,u•
190oEMOCRACIA. . burca~tic qualíty in govcmana: índicatol'lll, ~
NMcasun°&
S.(iOOS): eonfe~ncc (disponible en bttp:1/p~net.or¡¡co~ ql!it
y..,_,;osWAUA emcot.Resctreh '
s~ PubhcMan&C cíay gobierno abierto: ¿qu! gobierno quiert
vande,1-allc.2005,pdf),
usC2005/..Í~ r.t (2012):«Transpa~ dtl CLAD sobrt la Rifo= ckl &tadt, y dte~~-
V1U,Oli.4 MENOl~j¡ Co"f'Uº fntffllllCI~ ~ CAPÍTULO 10
earagcna, Colo~;,~~ púb/1~ y but11 gobltmo. ~gmtrCIIJdo la ~
no ab1crto?lt,lb/ita.
niJtraCIDn A. (2016)-, . lApúblico Tecnos,Madrid. ert(fe,
M.pe ·--,nnnn,
uvv....-- dtsdtt strvic- • RENDICIÓN DE CUENJ;AS Y CONTROL
VJLl..(WA. IDcomApcl6n de inttgridadilutltuc/ona{ m &palla.s1,..,.,.,,
h,dt,JNio<Dntra M B.(2012):EJmarco .
M y BEU. • laDchValena&.
-- ... lrllq DEL GASTO PUBLICO
V1U,0JlA. ._wna. T'uaotlo B. i(coords.) (2014):úi úydt TrruuparmclQ, Accuoai..
YrtCOINL.
WEJ,ICES. "
"'0L.LIN0M. y RAOOtre. • _ acadbnica, Centro de Estudios Const.itllciorui..
' UM pmptctnu •
1.\1..
·-...., !(¡. MARÍA ÁNGELES ABELLAN LóPEZ
Ióny BuenGoblL'""-
Universidadde Valencia
,nDC • en Governanu, vol. 21, n.• 2, pp.19J-21W)
GOVCflllIICDl>I,
dnd-G (2008):•ThcQuJl11y oí
wn.so11.
• .
GONZALO PARDO BENEYTO
Universidadde Alicante

J. INTRODUCCIÓN

Unode )os temas más controvertidos de la teoría democrática es el papel de

larendiciónde cue~tas en la de~ocracia represent~tiv~.El poder politico suele
manifestar resistenciaa ser fiscalizado y esta razón Justifica que la teoría demo-
cráticadeba ocuparse del control y de la rendición de cuentas.
Larepresentaciónpolítica requiere para su correcto funcionamiento que los
ciudadanos ostenten el control politico sobre los gobernantes electos y que éstos
respondande sus actuaciones. De acuerdo con Hanna Pitkin (orig. 1967,2014),
larepresentaciónpolítica significa «actuar en el interés de los representados, de
unamaneraresponsablehacia ellos». Esta formulación se estableceen una rela-
ciónentre principal-agente,en el que el principal autoriz.a y delega el poder al
agente.En un marco democrático, los ciudadanos representan el principal mien-
trasque los representantes politicos devienen en los agentes que asumen la res-
ponsabilidad ante la ciudadanía. El dispositivo que autoriz.aesta delegación son
laseleccioneslibres,periódicas, frecuentes y plurales; sin embargo, en la práctica
existendificultadesque adulteran las relaciones entre el principal y el agente, es
decir,entrerepresentantes y representados.
Lamayoríade los mecanismos de rendición de cuentas político-electorales
sondeficitarios,por lo que Przeworski admite que la debilidad del control popu-
larsobresusgobiernoses inherente a la democracia (Przcworski,Manin y Stokes,
1999).La democraciarepresentativa presenta ciertas patologías funcionales que
acentúanuna deriva oligárquica. La tensión fundamental se origina en la con-
ductade los representantes:si actúan movidos por sus intereseso por los de los
representados (Manin, 1998;Sartori, 2007; Morlino, 2009;Saward,20IO;Rosan-
vallon,201O,2015).

[191J
id;rs&tf)C
m,,STRACIÓN PÚBLICA CONTEMPoRAN , " JO•RENDIClÓN DE CUENTAS Y CONTROL DEL GASTO PÚBLICO 193
GOBIERNOY AD~ .EA CAPfTU,-v •
10CJV.CIA. • uJ
192oE~ . rcsentativapuede est1m ar la rcsponr,L·. mpensas. La información pública de las actuaciones de los cargos
ocrac1arep d. • . . -uil;, .•
• crobar&º• la dcm líticos,por lo que su 1scnomst,tuciona1 ~ don~ 0 rec~ punto de partida para valorar la responsabilidad política.
0 5
S1 di'cióndecuentasde lodpoque cumplancon su mandato fiscaliiad de ¡,olfucos _es"nnación implica, a su vez, que los gobernantes y decisores públicos
Y lareo .• decua os 1 1 or.l~ Esta. inio •
tüicar sus intervenciones y dectstones;
•• h an de sunumstrar
•• 1as razones
. -• dísp0s1uvos a 'dasa diversoscontro es; os parlamentosti....
~~- '~~~ 1·. ~ hall deJUS rtamiento y de sus decisiones. Por su Jado, el término enforcement
laSdemocraaas es . • titucionesde contro tecmcas se cncatgan
dilasloscontrolespoliuc~s,1aslas1~:ycs y el controljudicial vigilanel funcion3..,~ de su
. compo •
la existencia de mecamsmos para ap ¡-1car sanctones
• • a los res-
y castigar
an • finanetcro, li • ¡ ~""11-
sugtere1 de las malas conductas por parte de los organismos encargados de la
ntrolecooó[llJCO . • 'blicay la delsistemapo uco Y e_controlsocial,es •
codelaAdrJlinistrao 0 n Pú 'cación asociacionesy una ciudadaníavigil¡n:i· Poos.3? esde cuentas. De lo que se trata es de evitar la sensación de impunidad y
16n
~~do porlosmediosdecomuru ' rendic •
uela ausenciade sanciones dsocaved~
1 ~ónd1anza
fi en 1ashm~t1tuc1oncs.
• • •
q finallllente, el c~ncepto e re~ 1et n e cuentas a lllcorpora~o un tercer
DE CUENTASPÚBLICAS COMO EJERCICIO to la receptividad o recepttveness(Ackcrman, 2005), entendida como la
Ó
2 L.ARENDICIN :c;~ad de Jos gobernantes de atender y contar con las opiniones de los ciuda-
• DEMOCRÁTICO
resentacomo un concepto equívoco,muJti,1, __ danos.
ElsuministrOde la 1'nfionnact'6 n por e1 representante polít1co,
• que es la clave
·óodecucotaSseP . .
La reodiO ¡ • tantocon.....
""'ICI).
-ptual como operauvamente,
. con un s1""ªi~•o
6"U'"'"' c:i
delproceso,sólo es el primer ~Jabón ~e una s~~ncia de accion~ Una vcz_pro-
sionaly• comp eJ0 • . dec n diversasdireccionesy en el que se concitanuna"'
eseextten ••·
rcionadapúblicamente la infonnactón, el s1gwentepaso constSte en la d1scu-
expans1 6n qu d diciónde cuentas (Mulgan, 2000, 2014; Maninti al ~~n entrelas partes donde se intercambian opiniones, y se participa en el debate
riedadde formas e reo • :~brelasdecisionesadoptadas por los gobernantes. Por último, el tercer esl.ibón
1999). ha .d renovadopor la doctrina anglosajona que utiliueli!r- serefierea las consecuenciassancionadoras para el occountor,que pueden incluir
. Elconccptob ·r· s1: el sentidode responsabilidad,para referirsea laobliga. castigoO penas para los culpables.
IDlno accounta 1 ,ty, e
es políticosde • y JUStl
explicar • 'fi1car1as decis1oncs
•· adon1,. AJgunosautores como Mulgan (2014) insisten en distinguir la transparencia
•ón delosrepresen tant . . r--
ci t s públicos.La rend1c16nde cuentas supone trascender loi dela rendiciónde cuentas para evitar que la accountability se convierta en un
dasen losasun • oparaalcanzarmayorescotas de ex.1genc1a • • ciu
• dadana,defonm conceptosuperfluo absorbido por la transparencia. Ésta tiene una composición
controles elás1cos 1•• d ·•
_., noccrcómolosrepresentantespo 1ticostoman CCISlones y~ másabiertaen cuanto alcance y dirección y no necesariamente ha de estar diri-
que sepuroan
.uonan co públicos.La idea subyacente es mmmuzar
ecu-os • • • 1a brechacnt gida de formaespecificay explícita a alguien, sino que es una condición general
11
1os r ,,
representantes y rcprc.scntados. . .. . de la informaciónde estar disponible para los ciudadanos cuando la necesiten.
Ene1CO razón del debate académico sobre la rendtcton de cuentasCXl.lten
lltl La accountability, por su lado, siempre se refiere a una obligación y a una res-
tu fundamentales: para qué se hac.ela rend1c1 • º6n de cuentas,paraqim ponsabilidad,la del accountor, que va mucho más allá de la mera presentación
p1tgun
iá obligado
•
a rendircuentasy cómo se ejerce 1a rend.1C1'6n de cuentas(,.,
...
'-"'~ deinformeso explicaciones.
~~;). Lasrespuestas a estaspreguntasadmiten visiones diferenciadase,indw.,, Pero,en la medida en que nos hallamos inmersos en una época de Ja hege-
contrapuestas sobrelo que seconsiderael ejerciciode la accountabi/r'ty. monfade los mediosde comunicación, es incuestionableque la •rendiciónde cuen-
Laaccowrtability implicaresponsabilizara los cargos políticosdesusactw- tastambiénse ha visto afectada por el espacio público mediático. El peligro re-
cionesenelejercicio delpodery permiteejercerun control efectivosobrelos~ sideen que el proceso de rendición de cuentas derive en una puesta en escena
derespúblicos. Larendición de cuentassubrayala obligaciónde responderd(hs dondese produzcan declaraciones de autocomplaccncia, de discursos efimeroso
actuaciones políticasquese han realizadoy requiere la existenciade unactotd banale~ que sirvan para que los políticos puedan eludir sus responsabilidades.El
accountor, quetienela obligaciónde explicarsu conducta y del titularde1111> tratamientode los acontecimientos pollticos como novedades informativas, tras
bcraoia,elciudadano, al quese le debe esa obligación (Bovens,2005,2006), unaludco~stantede noticias y novedades, crea el caldo de cultivo para que apa-
Elconceptode rendiciónde cuentas parte de dos elementos importaD~ rcz.cael_~lVtdo,para la ausencia de memoria histórica y la disolución de la res-
answerabi/iry y enforcement (Schccdler,1999).El primer ténnino, ans,,,•trabüitJ, poo~bilidadque entraña el proceso politico de rendición de cuentas (Ortega
serefiere a laobligación de lospolíticosy de los funcionarios a informarYJlli& Guuérre:z,_2_01 l). En el siguiente epígrafe se abordarán las principales tipologías
ficarsusactuaciones. Peroel ejerciciode rendiciónde cuentas no sólosupooc arJ dela rend1ct6nde cuentas, sin que de ninguna manera se entienda como un ca-
actividaddiscursiva puestoque la responsabilidadpolitica implicatamblCIIIID' tllogocerrado.Las principales categorías son la politica, la del cumplimiento de
 (ERNOy ADMTNlSTRACIÓN
PÚBLICACONnMJ>oltÁNL\
194 oEMOOAOA. GOB CAPITULOI0J RENDIOÓN DE CUENTASY CONTROLDEL G.ASTOJ>úwuco 195

nfi •dadfinancieray la sOCJal,

aunque no son achcy en periodosen que no hay elecciones;y, por otro lado, Ciertasresistencias,
l_ade co º:m lemenwiamentc.
lcgabda.d, eii111,
taJ
sinomásbienoperan p i.antode gobernantesy de los gestorespúblicos.a rendircuentasa losciudadanos.
Rts¡>Ceto a la rcn~jciónde cuentas le&aL'.judicial queda garantizadapor el poder
judicialy se relaciona con el funcionamientodel Estado de dcrcchoque impide
RINClPALESTIPOLOGlA.S SOBRE LA RENDICIÓN abusospor parte de los poderes públicos.
3. P
DE CUENTAS La segundadicotomia, acco1111tab1lity instituetonal,se refierea los procesos
derendiciónde cuentas q\le se desarrollan a lm'h del disc~o institucional de
Ademásde las dificultadesque entraña definir un concepto tan cal~ 11sdemocraciascomo los parlamentos, Jas comisionesde 10vestigaci6n.lu au-
. 1 ndiciónde cuentas,nos encontramos con numeros01 cnt~ ditorías.etc. Las comisionesde investigación(regulada&por el art. 76 CE) son
~.1~;,°mo.a rcque comp\eiizan el panoramaque supone establecertipologinu IQStrumentos de control que centran la atención sobre diferentestemas de im-
=u1catonos , di • b'
partede losestudiostienenunabase cot6 ouca pero tam 1énl¡¡y ~ portanciapública, y que P':~enden dilucidar las respomabilidadespolilic:u de
mayor _ queconsideranla rendiciónde cuentas como un procesocon11 .... losimplicados.Estas commooes son ad hoc creadas para la investigaciónde
ugaaon.....
constitu.ido por sut'CSivas • • 1 d' mi tiliza.
etapas.Laspnnctpa es 1coto as u
-
dassuela! 111 asuntosconcretos que una vezfinalizados sus trabajos se duuelvcn. La crítica,
prcscnPúws, descriptivasy operativasque pueden alternar con . otros
. .enf~ eldebate.la vis1b1lidady la publicidadestá.oen el cent.rode este tipo de control
quecootc:mpla.n la rendiciónde cuentascomo un proceso contmuoe IIWltanii. político.
pido(Ackmnan.2005). . En un conteitto que reivindica cotas mis altasde tra.nsparenciay rendición
La publicación realizadapor el ExpertGroup Meeung (2011)rep¡salasCIXl- decuentas,bao surgido demandas sociales de ciertos sectores (asociaciones.
tnbucionesdicotómicasmis destacadasque se han desarrollado sobrelastqll) prensa,tercer sector) que supervisan las a.ctuaciooe, de los podcrc, públicos.
logiasde rendiciónde cuentas.Seguidamente,y sin ánimo de exhaustividad. \lo Estaforma de rendición de cuentas social veodrla a funcionu como una ren-
mosa desgranarlas principalestipologíasdicotómicas. diciónde cuentas ininterrumpida en el tiempo, que otorga mayorprotagonismo
a la ciudadaníaen los asuntos públicos y que enlaza con las nuevascorrientes
deCRargobiernosabiertos, transparentes y responsables.La rendiciónde cuen-
3.1. LAsDICOTOMIAS l'llESOlPTIVAS tas socialse caracteriza por cierta imprecisión pero que, sin embargo, suscita
un gran interés en la opinión pública, máxime en una época como la actual
Estadicotomiaponedemanifi~tola distinciónentredosvisiones: 11tm 1111- dondela información digital setransmite con inmediatez. Esta modalidad de
mativafmitc a la visióntccnocráticade la rendiciónde cuenw. El primerosuln n:nd1ción de cuentas destaca el aspecto relacional de la sociedad, la gobeman-
yalosaspectoséticosy cuentacon gDD carga normativamientrasqueel~ zasocial,e incorpora diversos actores como asociaciones,ONG, movimientos
enfanz.a losinstrumentos tccnocriticosoperativos.Ambas dimensiones.lanom- sociales,medios de comunicación con la finalidad de obtener la mhima visi-
tivay la ta:nocritica,debenarligadasde formaque las grandesdcdmaOIXS 10h: bilidad.Los principales instrumentos que seutilizan son memorias, ruedas y
la rend1aóndecucntu puedan1Cr concretadasen dispositivos,instrumentosyr.> comunicados de prensa, campadas de promoción, recogidade firmu. protestas.
tuacioncsmuyconcretossobreel procesode rendiciónde cuentas. auditoriassociales y de género, redes sociales,balances,entre otros.

3.2. W DICOTOMIAS
DESCIUP'nYAS 13. LAsCATEOORIASOPERATIVAS

EstadicotomiaenglobavariasmodalidadesdescriptivasatendiendoadrlU- Enesta clasificación encontramos una serie de dicotomías amplias y laxas

soscntcrios.Las mb comunesseñalan distinciones como: a) la rcndloonli comolaconocidaaccountabllilyhorizontal y auo1D1tab1/i1y vertical(O'Donnell,
1994:Morlino,2009).La rendición de cuentas verticales aqucllaque se estable-
~cntu politícafrentea la rendiciónde cuentas en el ámbito judicialYb)b ~
diaónde cuentasinstitucionalfrente a la rendición de cuenw socw. et entrelos ciudadanos. el gobierno y sus órganos representativosy contempla
Laarrountabil,typoliticase refierea los procesoselectoralescomo~ dos~nantes, según utilice mecanismos formales o informales.La modalidad
mo ~e rendiciónde cuentas.El mayor problema de la responsabilidad¡,oli!JIS q~ incluyemecanismos formales utiliza las elc:ccionn,donde los electoresma-
connstc.por un lado,en la necesidadde articular medidas de rendiciónckar, nifiestancon ,u voto su aprobación o sanción; o cuando los ciudadanos apelan
t Ttr;;tn ►

Bl'Elll'IOy ADMINISTR-'CIÓNPÚBLICACONTEMPOJlANEA CAPITULO10:RENDICIÓN DE CUENTASY CONTllOLDEL GASTOPÚB.LICO 197

196 DEM()(Jv\CIA,GO
. . •t et·oncsde la a.ccountabilityhorizontaJ M- • elevadovolumendel gasto,_sutendencia estructu~ a la exparwón, el.preocupan-
. 'b delas insu u. . 1 I" .... ~
la mtervcncin d accowitabilityve111caes la que empleameca"; __ dtlícit públicoy la necesidad de contenerlo mediante el control del ga.slo (Pas-
., '" otra vanante e • d d ·--,q
pfCSIOD, ..... •ón púbhca, los comunica os e prensa., latobcrtiin ~ 2003:Pablos et al., 2000; Cazorla, 1981).
info.rmales_como:
de losmediosde comun1
la pre5~cón las manifestacionespúblicas y movúnicut •
• otdt
Elcootroles la actividad encaminada a asegurar el cumplinnentode lu fma-
lidadcs¡,meguidas y, en el caso ~ las Administraciones:úblicas, tambiénde tas
protesta. ab . horizontal tiene lugar entre las institucionesdelEst.A. nnas generalesque deben regir su conducta desde vanos puntos de vista polí-
LaaccoU11t 11
d ,ryllasnenenJaatribue1ón¡egal, 1a capaC;l "dad y voluntadde-o!?a- :~s. asicomo de oportunida_d(Baena,delAlcáz.ar,1~O: 347).Cuanto más com-
dondealgunas e e b quendesdela vigilanciahasta la unpugnaciónO .,, ....,.__ plejay plural sea una determmada sOCJcdaddcmocrabca má&ncccsitari.generar
•
l11..lI onesquea ar , -
acct d .o~esu omisiones~li:zadas por otros agentesdelEs!Jdo mecanismos de control del poder político.
penal respectocalificadas
e aca •
de ilegales(O Donne , ll 1994) La di •
• reo C!ÓndeClltnt¡¡ J El control tiene como prcrrcquisito la receptividadsocial porque un control
1
quepuedenser . _...1.cter institucionalque revistela obligacióndelg0 1.:-.. queno se difunde, que se desconoce, no exist.e.Esta lógica es la que impul.1a8
bonzontalaccntuae1ou.. lm U"1JIO
Sus actuaciones a otros órganos, genera ente, dcpcndicntcsdd informara los ciudadanos Yexplicarlesla manera de ejercerel control para una
de dar cuenta d
. • e Entrelas distintasmodat·d d d d' •ó
I a es . e ren 1et n de cuentas_, eficazrendiciónde cuentas. Los controles se activan, tanto en el aspecto político,
poder1egis1auvo. • . -
• d la co·noe1"da comoaccountabihtydiagonalo la acco1D1tabillty rtdi,¡. quecorrespondea los Parlamentos, como en los aspectos t~cos, legalesy con•
emergieno ~ nrsc · a la eustcnciade una heterogenetda • d de formasdep¡nx¡. tables,que corresponden a los Tribunales Constitucionales,a los Defensoresdel
dantt para re.e • • • d I Es d 1 Puebloy a las Entidades de FiscalizaciónSuperiores.
pacióndirectade la ciudadaníaen las 1nsutuCJonese ta o y, a a ve7,en,1-
nos frentessobreun mismoasunto. . Unodelos principalescontroles de todas 1.uAdministracíonesPúblicases el
controlde legalidad, que implica el principio de sumisión a la ley como corres-
Para finalizar la accow11abilíty
, .
como proceso l contmuo (Ackerman, . 200S)t
:oncibecomoun prcaso proactivopor el que os representantespollucos lufoc. pondea un Estado de derecho. Pero, además, del principio del control de legali-
~n y justificansusplanesde acción,su conduc!a y ~ullados obtenidosy,ai dadCltistcotra modalidad de control fundamental como es el control fi.n.a.nciero
su caso,son sancionados,dentro de un marco dmánuco, en permanentecons- delosrecursospúblicos.El conocimiento de que los caudalea públicos son esca,.
truccióny diálogosocial. sosgenerala necesidadde fiscalizar el modo en que son gcslionados.El gasto y
Unadelasmis conocidastipologíasde rendición de cuentas es la economo eldéficitpúblico han adquirido un papel hegemónico en la agendapolítica y
ftnancierapropiade los órganosde control interno y externo encargados dtm- ocupanbuenaparte de los discursos políticos y de la toma de decisiones.El con•
calizarloscaudalespúblicosy que se abordará en el siguienteeplgrafc. ~pto de gasto público, además de su dimensión contable, tiene un evidente sig-
nificadopolíticopuesto que las políticaspúblicasson.politicasde gasto que sirven
paralegitimarel sistema político.
4. EL CONTROL DEL GASTO PÚBLICO El gastopúblico se definecomo el conjunto de flujos monetariosque emanan
delTesoroPúblico para satisfacer necesidadespúblicas (Pascual Garcla. 2003:
LaAdministración Públicaactúa para satisfacer los interesesgeneralesdela 46)como:a) la intervencióneconómica;b) el mantenimientode las instituciones
sociedad,a traV~ de la prestaciónde serviciosy políticas públicasquecontn-i.- poUtico-administrativas; y e) el correspondiente al gasto social
yena la integración social.Dado el cxtraordtnario volumen del sectorpúblí.ol El control.financieroestá vinculado a las institucionesdemocráticasy tiene
su capacidadde intervenciónen las vidas de los ciudadanos, se haceneasaii> f~ndamentos constitucionales puesto que es el medio indispensablepara g,a.ran-
establecercontrolespara evitardesviaciot1csde poder, corrupción.despílfam>J ~ la dist~bución equitativa de los recunos públicos,atendiendoa los princi-
fraudesen lo, recursospúblicos. piosde efiCienciay economfa.
En II actualidad,la agendapúblicas;c ha visto reforzada con la adici6olk . Elgas~opúblicoestá configurado constitucionalmentea partir d.eunos prin•
importantes cuestiones relacionadascon el gasto y el déficit públicob.asUelpo- apiosbásicoscomo la asignaciónequitativade los recursospúblicos,la.eficiencia
to de queel enfoquede las finanzaspúblicas ha colonizado el discunopolitlCOf Ylaeco_nomia (art. 31.2 CE), la legalidad (an. 133.4CE) y la estabilidadpresu•
la tomade dca.siones, condicionadopor la necesidadde controlar elgasto~ PllCStaria(art. 13S.1 CE). Adc~ el gasto públicoestá sometidoa los principios
co.Estaafirmación constataque el control del erario público se hacon,_d decontrol.,de descentralizacióndel gasto y de sostcnibilidadfinanciera.
un temaprioritarioen los palsesdesarrolladosy es objeto de atenciónddlldo• L~s•~tcma.spolíticos contemporáneos se enfrentan al reto prioritario de
laconvergencia de factorestalescomo:el progresivointervencionismot$Utal.d cumplirC1cnascondicionespara controlar el gasto públicoy, a la vez, proporcio-
 ►
....
y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPoR h~
OCJlACIA.GOBIERNO """'CA CAPfTUl.O JO:RENDICIÓN DB CUENTAS Y CONTROL DEL GASTO PÚBLICO )99
198 01:M • • bl.
.
nar sefVICJOS
. lidada1ciu
de ca
• • ~
• dadano Las actuaciones pu . 1cas h"ft de
Clil!l•
li cesy eficientesen relación con el uso correctoPlir
Porsu lado, el control externo de la fiscalizaciónd~I ~asto público le corrcs-
han de ser e tea . . delos ndea los parlamentos, a través de _l?sórganos c~JM:C1alizados, por delegación
la legalidad' . d b destinarsea 1os programas Y po 1ittcas que seha pO mpetencias.Estos órganos aUXJliarcsy espcc1abzadosde los parlamentos
fondospúblicos,que e en l~
sonconocidoscomo Enuºda des F.1scalizadoras Supenores
dcCO • (EFS), que en Espafla
decididoimplementar. 1 tre los ingresosy gastos públicos se relacionan
é• Tribunal de Cuentas, aunque algunas comunidades autónomas, en uso de la
Elcxamen.y contro enlectivos.con la just1c1a, .•
con 1a ttca, pero lamb'""-
COn~ ese 1 b. .
•ó de interesesco . fi d I ku C-OQ testadde autogo 1emo,_c~entancon_organosextern~ a~tonómicos (OCEX).
protecon. cm leo óptimo, racional y e 1caz . e os recursos púb¡¡
la cconomta,cone1 . Pprclimitadosfrentea las necesidadescolectivas{l)A~ : contr0lexternode la ac~V1dadfinane1e~-del sector ~ublicoes siempreun con-
disponibles. quesons1em ''"'1111, ! expost porque se realiza sobre la actividad fmanciera una vez realizada. El
93 ~erés sobre esta modalidad de control del guto público trasciende la lectura
guezBej~iro,19 nl ). da vezmás conscientedel valor de lo públicoy ex¡
La CJudadaa esca • . &et»- :atable financieray revela la lectura política del gasto público en el debate par-
. or el destinoque los gobernantesasignan a 1os impuestosy los~
nocerco~ "f
sultados e di":5
líticaspúblicasimplementadas.
po modalidadesde control sobre gasto público, atendiendo
lamentario(Abellán Lópcz, 2018).
Existen,además, otros tipos de controles que se orientan a la consecuciónde
E:ústen versas . . a eficacia,de eficienciay economía. El control de eficacia pretende establecersi se
dlferentcS . • clas·,ficatorio
cntenos • Uno.de.los más conOC1dos es el controldi!¡,.._
•·r cumpleno no los objetivos propuestos, al margen de si existen o no alternativas
. d rifiicasi lasactuacionespublicasse adecuan al mandato de lasle¡.. másbaratas,esto es, se orienta al mejor logro de los objetivosperseguidos.
luía queve - • demá "
' t n·asanuales,a susleyesde acompanamiento y s normativa,,,,. El control de eficiencia implica conseguir la mejor ratio entre recursos em-
presupucsa . • d d" · ,.
leseande aplicacl •6n, res.,..,.to
r-
a lascuanuas consigna as y se mgen a. suco~ pleadosy objetivosestablecidos;supone un .pasomás allá y se dirige a comprobar
ondientedestino.Esdecir,de lo que se trata es de constatar el cumplimiento de silosrecursosempleados se asignan a los objetivos perseguidosy si los servicios
pi1 ·genteenla gestiónde losfondospúblicos.Un concepto emergente, Pub& públicosse proporcionan a un coste superior al que seria necesario.
ª cyVJ • de1cumplimi"
eompllanee' mcorponuna visiónmás CJUgente ¡· •
cnt.ononnativopan
de 1egalidad, para atender
elsectorpúblico,quetrasciendeel merocump ~ento
al cumplimiento de las normasde autom:gulae1óna la q~e se han adheridoYO- 5. LASENTIDADES DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR
luntariameote las Administraciones Públicascomo los códigos de buengobirnio, COMOGARANTES DE LA RENDICIÓN
debuenasprácticas,de controlesinternos,etc. DE CUENTASPÚBLICAS
Ademásdel controlde legalidad, que es imprescindible, tambiénresulta
necesarioun controldt caráctereconómicofinanciero, que se encarguedevew Lossistemaspolíticosadministrativoscuentan con diversasinstitucionespara
unagestiónadecuaday correctade la cantidad de gasto limitada por lospn- eldesarrollode la rendición de cuentas como son las Entidades Fiscalizadoras
supuestospúblicos.El controleconómicofinanciero se encarga de la supcni- Superiores,que son un elemento esencialde los sistemasde gestión financieradel
siónde la gestiónde los recursospúblicos, de forma que se verifiquequcd sectorpúblicode cada país. Tales instituciones fiscalizadorasaseguran la ejecu-
sectorpúblicogastala cantidadde recursos que está establecida y limitada a ciónde variasfunciones como la generación de confianza, credibilidady legiti-
el Presupuesto. O, en otras palabras, lo que se verifica son los estadospresu- midadinstitucional, es decir, que los gobiernos manejan y gastan de manera
puestarios f10ancieros quehao de señalar cuánto se puede gastar,en quéYcuh- ~p~pia_da los caudales públicos. Existen varios téoninos para referirse a estas
do sedebegastar. 1ns11tuc1onesy, antes de avanzar en el desarrollo del ep1grafe,pa.rcce adecuado
Además, unade lascualidadesexigiblea la informacióncontableesquercík)t realizaruna precisiónterminológica que facilita la distinciónentre ellas.Cuando
lasituación económica financierade cualquierentidad de forma razonadaYapro- nosreferimosa los órganos de control externo se suelen utilizar como sinónimos
ximadaposible,esdecir,quecumplacon el principio de reflejarla imagenfiel Entidades de FiscalizaciónSuperior (EFS), Institucionesde FiscalizaciónSupe-
Elcontroleconómico-financiero se desempeña a través de los denomi~ rior(JFS)e Instituciones de Control Externo (1CEX).Estas instituciones,según
~ntrolesinternosy externos.El control interno es el que realiza el poderEp lospaíses,recibendiferentes denominaciones: Tribunalesde Cuentas, Sindicatu-
uvo,sesostienesobrelaspropiasunidadeso serviciosde intervenciónYse•~ 1 ras~ Cuentas,Contadurías, Contralarias, Oficina.,Nacionalesdo Auditoria.etc.
enservicios deaudiloriainterna,para verificarque lu AdministracionesPú~ En~•nos atenernosa las declaraciones de la OrganizaciónInternacional de las
cumplen,con lasespecificaciones juridicasy politicas. Este tipo de controlcsill!D' EntidadesFiscalizadoras Superiores ONTOSAI), sólo existe una EFS por país.
preex ante. el casode España es el Tribunal de Cuentas, sin perjuiciode la existenciade
 NlsTRACJÓN PÚBLICA CONTE.MJ>olt.\
CAl'ln.JLO JO:RENDICIÓN DE CUEITTAS Y CONTROL DEL GASTO PÚBLICO 20 ¡
CIA, c;ostER1'1Oy ADMI ., . . .~
200oEMOCRA órnicosque son tamb1enmstítuci n ejercicio democrático. Tras una revisión teórica conceptual de
1externoauton oncsr~
osdecootro . . . • Políticaco;~.~ se han desgranado las tipologías clasificatorias más utilizadas
rr
tosórgllD O 00 sonEfS. 1izdoras reqmerenmdependencia políti
¡¡zadoras. instituciones ti~ ~ formafavorablesu función fiscalizai rill4
r~s11ti:cional pararea1tzars :no delos documentos más importan;ll.~
11
la accor//lld' :~bre la rendición de cuentas. A continuación, se ha identificado
enloscstu ,osómico fmanciero del sector público como una de las modalidades
1
elcontr?.:º:c cuentas más importante de todos los sistemas políticos.
cierae \ de Limade l 977 e • ción. Este texto fundamenta) f11ees<iut O
dercndici I del gasto público es, pues, una dimensión fundamental y un requi-
Oecla;~~tlineas básicasde la= que las EFS son institucionesun;Pro~.
. ~Ico;:ncliblc para la supervivenci_a del ~tado de Bienestar,d~ las polfticas
perge1NTOSAI enel quese mfapúblicay, por tanto, del funcionililli'tscin. s1~0 ~p de las instituciones~em~crátJ~s. Fm~m~ntc, se ha ofrecido un_aapr~-
dopor I otro!de la econ~ CUto de
diblesparae co · Púbhcas. publi~ y las EFS como inst1tuc1onesunprescmdiblesque velan por la mtegn-
Adntinistrae1onesd das las funciones de control y aseguran ;Ólllacionªcaudales públicos. Las EFS, que no son muy conocidas por la ciuda-
0 uestraS . corneo a 'lizad . qllt 1...
Las EFS ucncnen gobiernossean ul.l os segun los lll.t--.·• dadde los ran la legitimidad del sistema político, la confianza institucional y
fiadosa 1O5 • · • • -•~
recursOs públicoscon¡¡ • de \osCJU
• dadanos,segun 1os . •
pnnc1p10s
f de CConon.,.
---, ,r~ dan1ª: asegual fortalecimientode una democracia de calidad.
úblicosy en~ene,c1~ . transparencia.Su m1S16nun~amental C$ fi . contnbuyen
P_oe1·aeficacia,legabda~Y 1 actuaciónde los controles mtemos· e,,~
e1e ' stana Y a ' ·-u.mar~
la ejecución prcs~pue h utilizadocorrectamente conforme a la legalidad;
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Sol (eds.)11at St/f-Rtstra111 f ,l~ ÓSCAR DIEGO 8AlJTISTA
PtAJTN[J. Publiihcn.Colorado,PP.13-28.
DCRJcnlltf Universidad Autónoma del Estado de México

l. INTRODUCCIÓN

La Ética Pública, entendida como la ética enfocada a la con~uc~a d~ los ser-

'd res públicos, es decir, de aquellas personas que laboran para msutuCJones del
;t:do es de vital importancia porque nos muestra cuál debe ser el comporta-
·ento'idóneo de cualquier individuo que ocupe un cargo público o cargo de
:1ado. Esta disciplina muestra los valores deseables en las personas que trabajan
al serviciodel Estado.
Pero más allá del hecho de que el servidor público conozca los valores desea-
blesestablecidos en un Código Ético, es conveniente responder a algunas cues-
tionescomo las siguientes: ¿Cómo erradicar o al menos evitar los vicios de ser-
vidorespúblicos cuando se arrastran desde años atrás? ¿Cómo lograr que las
cualidadeséticas nazcan o renazcan en aquellos que han vivido alejados de prin-
cipiosy valores éticos? ¿Cómo despertar el interés por la honestidad ante las ga-
nanciastan atractivas que ofrece la corrupción? ¿Cómo hac:cr que quienes reali-
zan practicascorruptas dejen de hacerlo? El reto de la ética se encuentra en lograr
quedichos valores, además de conocerse, se comprendan y se interioricen hasta
anidaren los corazones, pues sólo así podrá brotar una conducta integra. He aquJ
el propósito de este trabajo el cual presenta una propuesta.
Es de importancia señalar que desde las antiguas civilizaciones (Mesopota-
mia,Grecia, Roma, China, India) han existido pensadores dedicados a deliberar
sobrela fonnación y conducta idónea de aquellas personas que ocuparían cargos
en el gobierno. Algunos pensadores dejaron testimonio escrito de su pcnsamien-
t~ Yde sus recomendaciones (Aristóteles, Platón); otros no escribieron, pero sus
d~pulos se preocuparon por plasmar sus enseñanzas en tratados que nos per-
nut~nhoy conocer los resultados de sus deliberaciones (Sócrates, Epicteto, Con-
fucio).
Laaplicación u omisión de los va.lores éticos en la formación de los servido-
res públicos genera conductas totalmente opuestas. La primera puede crear un

(203)