Cimientos de una obra perenne:

Ensayos sobre las transformaciones históricas

del derecho constitucional en el Ecuador
 Villagómez Moncayo, Byron Ernesto

Cimientos de una obra perenne: Ensayos sobre las transformaciones históricas del derecho
constitucional en el Ecuador / Byron Ernesto Villagómez Moncayo; editor -- Quito: Corte
Constitucional; Centro de Estudios y Difusión del Derecho Constitucional (CEDEC), 2024. (Serie:
Historia Constitucional 1)

198 p.

ISBN: 978-9942-7123-7-0

1. Derecho constitucional – Aspectos históricos -- Ecuador. 2. Tribunales -- Ecuador. 3. Derecho –

Aspectos históricos -- Ecuador. I. Sebastián López Hidalgo. II. Rubén Calle Idrovo. III. Vicente Solano
Paucay. IV. María Augusta Kirby Ruiz. V. Miguel Molina Díaz. VI. Pablo Campaña Carrera.

CDD21: 342.029866 CDU: 342.9 (866) LC: K 3370. C565 2024 Cutter-Sanborn: C573c

Catalogación en la fuente: Biblioteca “Luis Verdesoto Salgado”, Corte Constitucional del Ecuador

Corte Constitucional del Ecuador

Juezas y Jueces
Alí Lozada Prado (Presidente)
Carmen Corral Ponce (Vicepresidenta)
Karla Andrade Quevedo
Alejandra Cárdenas Reyes
Jhoel Escudero Soliz
Enrique Herrería Bonnet
Teresa Nuques Martínez
Richard Ortiz Ortiz
Daniela Salazar Marín

Autores
Sebastián López Hidalgo
Rubén Calle Idrovo
Vicente Solano Paucay
María Augusta Kirby Ruiz
Miguel Molina Díaz
Pablo Campaña Carrera

Editor
Byron Ernesto Villagómez Moncayo
Coordinador Técnico de Investigación del Derecho Constitucional

Diseño y Diagramación
Dirección Nacional de Comunicación CCE
José Tamayo E10-25 y Lizardo García
(+593) - 02 3941800
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Mayo 2024

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 Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Impacto e influencia del Tribunal de Garantías

Constitucionales de 1945 en los modelos posteriores
de sistema de justicia constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Sebastián López Hidalgo

La legislatura en su rol de intérprete autoritativo

de las Constituciones ecuatorianas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Rubén Calle Idrovo

La independencia judicial en Ecuador:

Un recorrido histórico-constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Vicente Solano Paucay

Análisis de la pena de muerte y la naturalización de

esta práctica a nivel político y social, en el Ecuador
del siglo XIX e inicios del siglo XX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
María Augusta Kirby Ruiz

Estado de excepción: el deus ex machina

del constitucionalismo ecuatoriano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Miguel Molina Díaz

Formas de argumentar en el debate constitucional en

las revistas jurídicas del Ecuador, entre 1960 y 1970. . . . . . . . . . . . . . . . 170
Pablo Campaña Carrera
 Presentación

“Las instituciones tienen historia, es decir memoria. Surgen en contex-

tos específicos y con ciertos fines que pueden cambiar formalmente o
en sus prácticas, transformando así a la propia institución”.
Agustín Grijalva Jiménez1

El establecimiento del Estado constitucional es una apuesta a largo plazo. Lejos de

ser un hecho aislado en la historia de un país, responde a un pasado del que se pre-
tende partir y apunta hacia un futuro lleno de aspiraciones. En el pasado están las
instituciones y la cultura jurídica existentes, así como los experimentos anteriores y
sus resultados, sean estos positivos o negativos. El futuro, en cambio, se ve lleno
de promesas, pero también está la amenaza de que lo construido termine en ruinas.
Desde esa perspectiva, un proyecto racional cobra además significado histórico, pues
se asienta sobre las voluntades de un pueblo concreto, conformado por individuos y
colectivos determinados, situados en un tiempo y un lugar definidos.

Esta, sin embargo, no es cualquier empresa. Lo que se encuentra en juego es el ideal

del constitucionalismo, que con variantes y adiciones tiene como núcleo el siguiente
horizonte: la limitación y control del ejercicio del poder y la garantía de los derechos.2
Sin dichos elementos, la idea de Constitución se transforma en un concepto hueco,
inerte y falto de sentido y dirección. Si eso sucede con la norma fundamental, es de
esperar que lo mismo suceda con los mecanismos institucionales instaurados para su
defensa en contextos ordinarios o extraordinarios.

El Centro de Estudios y Difusión del Derecho Constitucional (CEDEC) presenta el si-

guiente texto denominado “Cimientos de una obra perenne: Ensayos sobre las transfor-
maciones históricas del derecho constitucional en el Ecuador”. El mismo se inserta en
una línea de trabajo en historia del derecho constitucional ecuatoriano que ha dado ya
algunos frutos. Así, por ejemplo, teniendo como antecedente la primera resolución en
la que el Tribunal de Garantías Constitucionales de 1945 decidió suspender la vigencia

1 Agustín Grijalva Jiménez, “Prólogo”, en El Tribunal de Garantías Constitucionales de 1945: Orígenes de la Justicia Cons-
titucional en el Ecuador (Quito, Ecuador: Corte Constitucional del Ecuador, 2023), http://bivicce.corteconstitucional.gob.
ec/bases/biblo/texto/TGC1945/TGC1945.pdf.

2 Declaración de los Derechos y Deberes del Hombre y el Ciudadano (1789), artículo 16.

6
del artículo 1002 del Código de Procedimiento Civil de la época por contraponerse a la
prohibición absoluta de prisión por deudas establecida en el artículo 141.4 de la Cons-
titución, el Pleno de la Corte Constitucional emitió la resolución 004-CCE-PLE-2023, en
la que instituyó el 29 de mayo como el Día de la Justicia Constitucional en el Ecuador
y lo conmemoró por primera ocasión el año pasado. En la misma fecha se presentó
la publicación “El Tribunal de Garantías Constitucionales de 1945: Orígenes de la jus-
ticia constitucional en el Ecuador”3 y se celebró la primera edición de la Semana de la
Justicia Constitucional. En dicha ocasión, la comunidad académica discutió sobre el
pasado, presente y futuro de la justicia constitucional. De las discusiones mantenidas
durante esa primera edición de la Semana quedó enunciada la necesidad de incentivar
la investigación histórica sobre las instituciones jurídico-constitucionales.

Con la consigna señalada, el presente texto consta de seis ensayos en los cuales
las y los autores abordan distintos períodos y episodios de la historia constitucional
ecuatoriana y resaltan el papel que jugaron los órganos encargados de la defensa de
la Norma Fundamental en la formación de lo que ahora conocemos como el Estado
constitucional de derecho. En primer lugar, Sebastián López Hidalgo traza una línea de
conexión entre los orígenes y el presente al examinar el impacto y la influencia del Tri-
bunal de Garantías Constitucionales de 1945 en los modelos posteriores del sistema
de justicia constitucional. Su visión permite mostrar las continuidades y la evolución
cuando el relato hegemónico es el del constante reinicio. Por su parte, Rubén Calle
Idrovo se refiere a la facultad de interpretación autoritativa de la Constitución por parte
del órgano legislativo. Con este ensayo muestra la forma en que los distintos arreglos
constitucionales expresaron y desarrollaron el principio de soberanía parlamentaria,
hasta haberlo dejado de lado con el advenimiento de los mecanismos de garantía
jurisdiccional de la Constitución, institución propia del Estado constitucional. Vicente
Solano Paucay, en cambio, se centra en el principio de independencia judicial, como
ideal regulativo del Estado de derecho. Usando la periodización propuesta por Ayala
Mora, muestra los cambios en la configuración del Poder Judicial y argumenta que se
advierte una trayectoria hacia la consolidación del mencionado principio. María Au-
gusta Kirby estudia la institución de la pena de muerte y su naturalización en los ám-
bitos político y social durante el siglo XIX y el inicio del siglo XX. El ensayo trasciende
del puro análisis dogmático y explora las causas de la falta de efectividad de la dispo-
sición constitucional que prohibía la pena de muerte en lo que denomina la “habitua-
ción de la cultura de muerte y violencia en Ecuador”. Miguel Molina Díaz, en su turno,
sostiene que la figura del estado de excepción –en sus distintas denominaciones– ha
servido como deus ex machina (i. a., recurso narrativo que rompe la coherencia interna
de una historia para satisfacer un resultado esperado por el público) utilizado por los
representantes de la Función Ejecutiva para conjurar distintos tipos de crisis. El autor

3 Rubén Calle Idrobo, Byron Villagómez Moncayo, y Dayanna Ramírez Iza, El Tribunal de Garantías Constitucionales de
1945: Orígenes de la Justicia Constitucional en el Ecuador (Quito, Ecuador: Corte Constitucional del Ecuador, 2023),
http://bivicce.corteconstitucional.gob.ec/bases/biblo/texto/TGC1945/TGC1945.pdf.

7
rescata los orígenes de la institución en la figura de la “dictadura” en el derecho roma-
no, describe su regulación en el constitucionalismo ecuatoriano y resalta el control
constitucional ejercido por la Corte a partir de 2008. Por último, Pablo Campaña efec-
túa un estudio sobre las formas en que las y los juristas argumentaban en el debate
sobre la Constitución presentes en las revistas jurídicas ecuatorianas en la década de
1960. Resalta dos principales estrategias argumentativas, la una basada en el análisis
interpretativo de fuentes positivas y la otra, en la realidad histórica y sociológica.

Entre el 27 al 31 de mayo de 2024, tendrá lugar la segunda edición de la Semana

de la Justicia Constitucional, en la que la discusión girará en torno al precedente y la
igualdad. En ese contexto se presentará este volumen. Consideramos que recordar el
papel que los órganos encargados de la defensa, interpretación, control y aplicación
de la Constitución han jugado en la historia resulta muy propicio, pues la evolución de
la comprensión del principio constitucional de la igualdad puede ser entendida úni-
camente si se la asocia con la evolución de la sociedad y el pensamiento humano. Si
una sociedad no ha padecido por las dolorosas consecuencias de la desigualdad, la
discriminación y la exclusión, difícilmente se planteará la necesidad de consagrar en
su texto constitucional y defender en todos los ámbitos el doble imperativo de dar un
trato igual a quienes se encuentran en igual situación, y de desentrañar las razones
históricas que han hecho que no todas las personas, grupos colectivos y comunida-
des hayan podido gozar y ejercer sus derechos de forma plena. De modo similar, sin
una historia en que la igualdad ha sido continuamente mancillada, no se entendería
la necesidad política y social de emprender la tarea de establecer órganos de poder
público orientados a defenderla.

Como se puede ver, este esfuerzo editorial se inserta también en un momento históri-
co y forma parte de un esfuerzo consciente por reconstruir la memoria para cimentar
la institucionalidad. Este volumen no es el primer texto que aborda la historia de la
justicia constitucional ecuatoriana, pero sí inaugura una serie editorial dedicada a esta
tarea. Es el anhelo de quienes hacemos parte del CEDEC que el interés por desentra-
ñar los orígenes, encontrar las causas subyacentes, trazar la trayectoria de las institu-
ciones jurídicas y relacionarlas con la realidad social, política, económica y cultural, se
mantenga en el tiempo y, en la medida de lo posible, se incremente en el futuro.

Centro de Estudios y Difusión del Derecho Constitucional.

8
 Impacto e influencia del Tribunal de Garantías
Constitucionales de 1945 en los modelos posteriores
de sistema de justicia constitucional
Sebastián López Hidalgo 1
Universidad del Azuay

Resumen

R
astrear la evolución histórica de lo que hoy representa el modelo de justicia
constitucional ecuatoriano; y, en concreto, el diseño institucional asumido, no es
una tarea sencilla dada la escasa investigación histórica constitucional que nos
precede. No obstante, el propósito del presente trabajo es poner en contexto algunos
datos con el fin de encontrar una explicación a la nueva institucionalidad que prevé
un órgano de control de constitucionalidad centralizado, con amplias atribuciones y
competencias con la última palabra dentro del sistema democrático a partir del texto
constitucional de 2008. Con ese propósito se expondrán algunos antecedentes histó-
ricos del control de constitucionalidad en Ecuador, haciendo una especial mención a
algunos textos constitucionales a fin de evidenciar los rasgos iniciales, la influencia y
el impacto que han tenido algunas instituciones en el desarrollo del órgano encarga-
do de ejercer el control de constitucionalidad. Finalmente, en una suerte de ejercicio
comparado se indagará si el modelo de control y el órgano creado para el efecto en las
Constituciones de 1945, 1967, 1998 y otras reformas constitucionales, han significado
un paso adelante y de decisiva influencia en el sistema de control de constitucionali-
dad pergeñado en la Constitución vigente a cargo de una Corte Constitucional como
un órgano centralizado y especializado.

Palabras clave
Historia constitucional, control de constitucionalidad, Tribunal de Garantías Constitu-
cionales, Corte Constitucional, Constitución 2008.

1 Doctor PhD en Derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar-Quito. Magister en Derecho Constitucional por la
Universidad Andina Simón Bolívar-Quito. Posdoctorado en Derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar-Quito.
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad del Azuay-Ecuador; y, docente de la Universidad Andina Simón
Bolívar-Quito.

9
 1. Antecedentes y evolución histórica del control de constitucio-
nalidad en Ecuador

La investigación desde la perspectiva histórico-constitucional es escasa en el país. De

hecho, algunos autores han coincidido en que, varios estudios, aunque valiosos, son
esencialmente descriptivos, sin encontrar un verdadero diálogo y colaboración entre
la historia y el derecho constitucional capaz de alcanzar un aprendizaje mutuo entre
estas dos disciplinas.

Y es que, a pesar de que a partir de la vigencia de la Constitución de 2008 se han mul-

tiplicado los estudios, análisis y ponencias sobre las instituciones que rigen el cons-
titucionalismo ecuatoriano más actual, muy pocos se han centrado en una reflexión
profunda sobre la historia constitucional en el país, descuidando un espacio valioso de
información y fuente de explicación de muchas de las rupturas o continuidades del de-
recho constitucional ecuatoriano. De manera que, una mirada sobre la evolución his-
tórica del control de constitucionalidad nos ayudará a comprender desde otra mirada,
cuáles han sido los avances y/o retrocesos de la justicia constitucional en Ecuador.

Varios juristas y estudiosos del derecho constitucional ecuatoriano, con alguna coin-
cidencia en su abordaje metodológico, han reseñado la evolución del control de cons-
titucionalidad en Ecuador en períodos o etapas definidas.2 En el presente ensayo, la
perspectiva de la evolución histórica constitucional será el marco explicativo previo y
de contraste con el diseño institucional de control y justicia constitucional pergeñado
en la Constitución de 2008, lo que permitirá arrojar alguna luz en la materia.

Tal como lo anotara en su momento el profesor Hernán Salgado, en el siglo XIX co-
rrespondió a las Constituciones de 1851, 1869 y 1878 recoger algunos planteamientos
sobre el control de constitucionalidad llevado a cabo por el Consejo de Estado. En
efecto, el Consejo de Estado, una institución de origen francés, sería el órgano central
en materia de control de constitucionalidad y de legalidad en el Ecuador durante buena
parte del periodo constitucional.

Con la Constitución de 1851 se atribuyó al Consejo de Estado la facultad de velar

sobre la observancia de la Constitución y las leyes, dirigiendo al Poder Ejecutivo e
informando a la Asamblea Nacional como órgano parlamentario.3 En otras palabras,
dicho Consejo de Estado concentró tanto el control de constitucionalidad como el
de legalidad a posteriori respecto de las actuaciones del Ejecutivo, con especial de-

2 Con un enfoque metodológico y explicativo similar pueden consultarse los trabajos de Agustín Grijalva Jiménez,
Constitucionalismo en Ecuador (Quito: Corte Constitucional del Ecuador-Centro de Estudios y Difusión del Derecho Con-
stitucional, 2011); y Hernán Salgado Pesantes, “Los precedentes de la justicia constitucional en Ecuador”, en Manual de
Justicia Constitucional ecuatoriana (Quito: Corporación Editora Nacional, 2005).

3 Véase, Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1851, Art. 82.

10
ferencia para con el órgano legislativo, a quién debía rendir cuentas. Se trataba, en
consecuencia, de un incipiente, pero no menos importante ejercicio de control sobre
las potestades públicas desplegadas por la rama Ejecutiva.4

De su parte, la denominada Constitución garciana de 1869 introdujo el control previo

de constitucionalidad en el marco del procedimiento de formación de la ley, como
una facultad del presidente de la República para objetar los proyectos tramitados en
sede legislativa cuya constitucionalidad debía ser controlada por la entonces Corte
Suprema de Justicia. Este modelo de control preventivo fue recogido también en la
Constitución de 1878 permitiendo que, en caso de que el proyecto de ley fuere obje-
tado como contrario a la Constitución a pesar de la insistencia legislativa, el Ejecutivo
lo pudiera remitir de inmediato a la Corte Suprema de Justicia a efectos de constatar
la constitucionalidad o no de dicho proyecto.5 Como se ve, también la Corte Suprema
mantuvo un rol en la evolución del control de constitucionalidad en el Ecuador.

Como dato trascendente conviene anotar que la Constitución de 1897 introdujo por
primera vez una disposición relativa a la supremacía constitucional, al afirmar en su
Art. 132 lo siguiente: “La Constitución es la Suprema Ley de la República, y cuales-
quiera leyes secundarias, decretos, reglamentos, órdenes, disposiciones o tratados
públicos que estuvieren en contradicción, o se apartaren de su texto, no surtirán efecto
alguno”.6

Posteriormente, a inicios del siglo XX, con la Constitución liberal de 1906, se volvería
a retomar en el Ecuador la idea del Consejo de Estado, esta vez para proteger las
garantías constitucionales, excitando para su respeto e inviolabilidad al Poder Ejecu-
tivo; pero, además, ampliándola a los Tribunales de Justicia y demás autoridades a
quienes corresponda.7 Es decir, se repitió con algunas variantes una idea recurrente
del constituyente ecuatoriano para asignar al Consejo de Estado la facultad de velar
por la observancia de la Constitución y las leyes, lo que estaría presente en otras cons-
tituciones posteriores. No obstante, el Art. 7 de esa misma Constitución, de manera
expresa estableció que: “Solo el Congreso tiene facultad de interpretar la Constitución
de un modo generalmente obligatorio […] asimismo solo al Congreso le corresponde
declarar si una Ley o Decreto Legislativo es o no inconstitucional”; con lo cual, se afir-
maría un principio de soberanía parlamentaria en donde el órgano controlador sería el
mismo órgano controlado.

Con el mismo texto -lo que evidencia una escasa evolución del control de constitucio-
nalidad en el país, salvo ciertas variantes menores-, la Constitución de 1929 ratificaría

4 Salgado, “Los precedentes”, 34 y ss.

5 Véase, Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1878, Art. 60.

6 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1897, Art. 132.

7 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1906, Art. 98, numeral 1.

11
una vez más la idea del Consejo de Estado con la misión de velar por la observancia
de la Constitución, las leyes y las garantías constitucionales;8 pudiendo declarar, por
acción popular, la nulidad de los decretos o reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo
en contravención a la Constitución y a las leyes de la República. Esto, a la postre, con-
fundiría el ejercicio del control de legalidad y el control de constitucionalidad,9 además
de la posibilidad de decidir sobre la materia contencioso-administrativo.10 Además, se
insiste en que solo el Congreso tiene la facultad de interpretar la Constitución de un
modo generalmente obligatorio, a efectos de declarar si una ley o decreto legislativo
es o no inconstitucional.11

Pero, además, de forma paralela, al igual que sucedía con las Constituciones de 1869
y 1878 en el control previo en el marco del proceso de formación de la ley, la propia
Constitución de 1929, en la sección VI “De la formación de las leyes y demás actos
legislativos”, en su Art. 67, contempló la posibilidad de que, cuando el Consejo de
Estado o el Poder Ejecutivo, o ambos conjuntamente, consideraren inconstitucional
un proyecto de Ley o Decreto, el Presidente estaba obligado a objetarlo y devolverlo al
Congreso con la respectivas objeciones razonadas; y, en caso de que el Congreso no
aceptare las objeciones formuladas, se debía remitir el proyecto a la Corte Suprema
para que emitiera su dictamen en el marco del control previo.

Lo dicho solo confirmaría: i) una confusión del control de constitucionalidad con el

control de legalidad; ii) la poca claridad respecto de los órganos encargados de ejercer
un control de manera centralizada y especializada (en unas ocasiones el Consejo de
Estado, en otras la Corte Suprema y, en otras, el propio Parlamento); iii) un ejercicio del
control orientado a limitar las actuaciones del Ejecutivo, principalmente, puesto que el
Consejo de Estado funcionaba más bien como un órgano asesor y consultivo;12 iv) poca
innovación y cambios reales en el marco del control de constitucionalidad, más allá de
algunos temas puntuales, como por ejemplo, la acción popular de nulidad prevista en
la Constitución de 1929; y, v) una deferencia incuestionada para con el parlamento so-
berano, depositario de la voluntad popular mayoritaria e incontrolable respecto de sus
propias actuaciones, lo que le convertía en juez y parte de la actividad del control den-
tro del Estado democrático. Todo esto sería retratado de alguna manera en la jurispru-
dencia expedida a fines del siglo XIX, de manera peculiar en el famoso Caso Irigoyen de
1887, en donde la Corte Suprema Marcial consagró de forma expresa la imposibilidad
del poder judicial para inaplicar una disposición legal, aun cuando esta fuere contraria
a la Constitución, ratificando la prevalencia y omnipotencia del legislador.

8 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1929, Art. 117, numeral 1.

9 Ibíd., Art. 117 numeral 2.

10 Ibíd., Art. 117 numeral 10.

11 Ibíd., Art. 163.

12 Luis Fernando Torres, Legitimidad de la justicia constitucional (Quito: Librería Cevallos, 2003), 93.

12
Consecuentemente, con especial énfasis en el siglo XIX en donde el principio de sobe-
ranía parlamentaria se imponía como una idea-fuerza, el control concreto a posteriori
en manos de los jueces ordinarios cuando consideraban que una norma era contraria
a la Constitución en los casos que eran de su conocimiento, resultaba una tarea impro-
bable, a pesar de las recurrentes declaraciones de principio constitucional orientadas
a reconocer a la Constitución como la norma suprema del Estado. A partir de ahí, en
Latinoamérica, tampoco fue posible un modelo de control difuso puro en cabeza de
todos los jueces, más allá de algunos rasgos en ciertos sistemas, abriéndose paso
más bien la posibilidad de un modelo de control concentrado de estirpe europea kel-
seniana.13

Ciertamente, al día de hoy se ha amplificado la función del juez encargado de ha-

cer efectivas de forma directa las normas de rango constitucional, como una con-
secuencia lógica de la mayor extensión propia de la Constitución moderna respecto
de la Constitución restringida del siglo XIX.14 Esto ha dado paso a una hibridación y
aproximación recíproca de los modelos clásicos del control, en donde las fronteras
entre Cortes constitucionales o Tribunales constitucionales, en cuanto “legisladores
negativos”, con el Poder Legislativo, se han difuminado. Y, en cuanto jurisdicción, las
fronteras con el propio Poder Judicial, del cual muchas veces no son parte desde una
perspectiva orgánica, se han tornado aún más difusas.15 No obstante, en su origen eu-
ropeo, la subordinación de los Tribunales y Cortes a una idea de parlamento soberano,
hicieron inviable un modelo de aplicación directa de los mandatos constitucionales.

13 Juan Montaña Pinto en su obra ha sostenido que, al nacimiento de las nuevas repúblicas latinoamericanas se
introdujo en los nuevos órdenes constitucionales un modelo de control difuso, para luego ir asumiendo un modelo de
control concentrado, y terminar por construir modelos “singulares”, en los que, por una parte, existen tribunales cons-
titucionales, y, por otra, jueces ordinarios con competencia para inaplicar disposiciones concretas en los casos en que
juzgan. Véase, Juan Montaña Pinto, Teoría utópica de las fuentes del derecho ecuatoriano (Quito: Corte Constitucional
del Ecuador-CEDEC, 2012), 61-62.

14 Sebastián López Hidalgo, Reflexiones acerca de la legitimidad democrática de la justicia constitucional en Ecuador, Serie
Derecho y Sociedad Nro. 4 (Quito: Universidad Andina Simón Bolívar-Corporación de Estudios y Publicaciones, 2018),
14-15.

15 Francisco Tomás y Valiente, Escritos sobre y desde el tribunal constitucional (Madrid: CEC, 1993), 97.

13
 2. El Tribunal de Garantías Constitucionales y la Constitución de
1945: ¿Un paso adelante y de decisiva influencia en el ejerci-
cio del control de constitucionalidad?

Luego de 1919, en que la Constitución de Weimar introduce algunas instituciones del

control de constitucionalidad con relación a la distribución territorial de competencias
y los conflictos de poderes en el seno de los Länder, la transformación más profunda
se produciría en Austria y Checoslovaquia en 1920; y después en España, en 1931, con
el establecimiento de los denominados Tribunales Constitucionales.16 Esto dio paso
al surgimiento de la justicia constitucional concentrada o modelo europeo de control
de constitucionalidad.17

Sin embargo, la consolidación del denominado modelo concentrado se produciría so-

lamente luego de la Segunda Guerra Mundial, originando una recuperación de la justi-
cia constitucional en países como Austria, Alemania, Italia y, más adelante, en el res-
to de Europa con la nueva ola democratizadora; al punto que Favoreau parece haber
tenido razón al indicar que el desarrollo de la justicia constitucional es, ciertamente,
el acontecimiento más destacado del derecho constitucional europeo de la segunda
mitad del siglo XX.18

Esa expansión del modelo de revisión judicial tendría su impacto en el caso latinoame-
ricano en la segunda mitad del siglo XX, lo que no quiere decir que América Latina no
haya experimentado también una temprana penetración de la idea básica del control
de constitucionalidad a lo largo del siglo XIX.19

En ese contexto, y bajo la influencia de las corrientes del constitucionalismo de pos-

guerra, teniendo como antecedente europeo el caso español -aunque solo en la de-
nominación del órgano: Tribunal de Garantías Constitucionales-, a partir de la Cons-
titución de la Segunda República española de 1931, se crearía en el Ecuador, bajo
la vigencia de la Constitución de 1945, el Tribunal de Garantías Constitucionales (en
adelante, TGC). Dicha Constitución de la República y, en concreto, el TGC que vendría
a reemplazar al Consejo de Estado como órgano encargado del control -aunque no de
forma definitiva-, sería el producto del influjo de las fuerzas progresistas de la época,
intentando limitar a un Ejecutivo desbordado. Así, la denominada revolución del 28 de
mayo de 1944, conocida como “La Gloriosa”, constituiría un antecedente importante-

16 López Hidalgo, Reflexiones, 9.

17 Una obra central es la de Pedro Cruz Villalón, La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad
(1918-1939) (Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1987).

18 Louis Favoreau, Los tribunales constitucionales (Barcelona: Ariel, 1994), 13.

19 Al respecto puede consultarse la obra de Marian Ahumada Ruiz, La jurisdicción constitucional en Europa: Bases
teóricas y políticas (Navarra: Civitas, 2005), 20.

14
de lo que posteriormente sería la Constitución de 1945 en Ecuador.20

A pesar de lo dicho, la creación del TGC en la Constitución ecuatoriana del 45, acecha-
da por el gobierno de Velasco Ibarra, sería una institución efímera y tempranamente
reemplazada por la Constitución de 1946. Sin embargo, este Tribunal, pese a sus limi-
taciones y sin representar un verdadero punto de ruptura para con el constitucionalis-
mo clásico ecuatoriano, sentaría las bases para la posterior evolución del control de
constitucionalidad en el Ecuador.

Probablemente una de las causas que expliquen por qué el TGC del 45, siendo una pro-
mesa institucional para el ejercicio del control, no haya logrado consolidarse con fun-
ciones y atribuciones más depuradas, sea el hecho de que tuvo que lidiar con la notable
influencia de lo que representó en su momento el Consejo de Estado. Dicho ente fue
el “órgano natural” del control en el constitucionalismo ecuatoriano que le antecedió,
que se creó con el inicio de la República y que existió por más de cien años en el país.21

Y es que, por ejemplo, en el Art. 160 de la Constitución de 1945 se insistía que:

Son atribuciones y deberes del Tribunal de Garantías Constitucionales […] 2. Formular

observaciones acerca de los decretos, acuerdos, reglamentos y resoluciones que a su
juico se hubieren dictado con violación de la Constitución o de las leyes […] 4. Suspen-
der la vigencia de una ley o precepto legal considerados inconstitucionales, hasta que
el Congreso dictamine acerca de ellos.

En tanto que, el Art. 165 de la misma norma constitucional indicaba: “Sólo al Congreso
corresponde declarar si una ley, decreto, reglamento, acuerdo, orden, disposición, pac-
to o tratado público es o no inconstitucional […]”.

Es decir, se ratificaba una vez más la centralidad del parlamento en la tarea del control,
no como un mecanismo de insistencia democrática, lo que de alguna forma hubiese
fomentado un diálogo institucional de mayor intensidad en la débil democracia ecua-
toriana; sino, más bien, como un nuevo acto de deferencia ciega e incuestionable a
la obra del legislador omnímodo. En ese mismo sentido, el Art. 164 constitucional
ratificaría que la obligación primordial de toda autoridad, sea del orden que fuere, era
adecuar sus actos a la Constitución, cumpliendo y haciendo cumplir sus disposicio-
nes, sin que se pudiera negar a obedecer las leyes –decía textualmente la mentada
Constitución-, alegando que se trata de normas inconstitucionales, y sin perjuicio de
una eventual suspensión de un precepto legal.

20 Como lo expresara Ernesto López Freire en su ensayo “Evolución del control constitucional en Ecuador” en Derecho
constitucional para fortalecer la democracia ecuatoriana (Quito: Fundación Konrad Adenauer, 1999), 47: “[…] De ahí que
cuando se aprestaba Arroyo del Río a entregar el poder insurge el pueblo en la revolución del 28 de mayo de 1944; el
pueblo lo botó sangrientamente, se lincharon a aquellos que habían sido el brazo represor de la dictadura, digamos
dictadura, a pesar de que el gobierno había sido electo democráticamente […]”.

21 Enrique Ayala Mora, Evolución Constitucional del Ecuador. Rasgos históricos (Quito: UASB-Corporación Editora Na-
cional, 2018), 67.

15
Por otro lado, en una suerte de genealogía de lo que puede representar alguna re-
gulación actual en torno al control de constitucionalidad, destaca que el TGC a ese
momento podía suspender la vigencia de una ley o precepto legal considerados in-
constitucionales hasta que el Congreso dictaminara acerca de ellos. El Tribunal debía
dictar la resolución respectiva en el término perentorio de veinte días contados desde
la fecha de recepción de la solicitud; y, en caso que no resolviera dentro del término
fijado, el juez o tribunal que hubiere hecho la petición debía aplicar la ley vigente (Art.
160, numeral 4, literal c) y su último inciso, de la Constitución de 1945).

Como se ve, la presunción de constitucionalidad de las normas presente en la Constitu-

ción de 1945 obligaba a los jueces ordinarios a aplicar la ley vigente si el Tribunal no se
pronunciaba, lo cual también sucede de alguna manera en la Constitución de 2008 en
caso de que la Corte no se pronuncie sobre los efectos de la consulta de norma en un
plazo de cuarenta y cinco días, obligando a los jueces a resolver la causa sobre la base
del principio de constitucionalidad de la norma (Art. 428 de la Constitución de 2008).

Lo dicho confirmaría una tensión permanente en la historia constitucional ecuatoriana

que, por un lado, afirmaría que todos los funcionarios le deben fidelidad a la Consti-
tución y que sus disposiciones no podían ser restringidas por una norma inferior en
virtud del principio de supremacía constitucional; y, por otro lado, ratificaría un fuerte
cultura de la legalidad en el país, en una suerte de insistencia obsesiva del principio de
soberanía parlamentaria que impedía que cualquier autoridad, se negase a obedecer
la ley como producto de la voluntad general expresada en el parlamento.

Si bien algunos autores han llegado a afirmar que el TGC fue un primer intento más
bien político que jurisdiccional por sistematizar el control constitucional, antes disper-
so en el Consejo de Estado y la Corte Suprema,22 sumado al corto período de tiempo
que tuvo vigencia dicho órgano, nuevas aproximaciones al tema han introducido un
matiz a la discusión. En efecto, una de las preocupaciones centrales del constituyente
1944-1945 fue instituir un Tribunal con el rol de guardián supremo de la Constitución,
que permitiera alcanzar un adecuado balance en el ejercicio de las funciones del Es-
tado, imponiendo fuertes límites al Poder Ejecutivo a fin de asegurar el ejercicio de
los derechos y garantías básicas, distanciándolo del antiguo Consejo de Estado.23 No
obstante, el producto final de la constituyente en mención evidenció que el Tribunal
compartía en mucho las atribuciones del extinto Consejo de Estado, salvo alguna no-
vedad como la posibilidad de suspender temporal y provisionalmente la vigencia de
una norma.

Ahora bien, aun cuando aparece como novedosa y relevante esta facultad de suspen-
der la vigencia de una ley a cargo del TGC -y que de alguna manera es una institución

22 Ibíd.

23 Rubén Calle et al., El Tribunal de Garantías Constitucionales de 1945. Orígenes de la Justicia Constitucional en el
Ecuador (Quito: Corte Constitucional del Ecuador-CEDEC, 2023).

16
que parece tener un eco en la actual Constitución de 2008, como se ha indicado, mos-
trando algunos rasgos de influencia directa del texto constitucional de 1945 para con
el constitucionalismo más actual-, al mismo tiempo, estos intentos lúcidos y novedo-
sos de control aparecieron entorpecidos por otras disposiciones de la misma Cons-
titución que empañaban la comprensión de un ejercicio del control más depurado.
Concretamente, con aquella otra atribución del mismo TGC en la Constitución de 1945
prevista en el Art. 145, numeral 7, que habilitaba al órgano de control a ejercer jurisdic-
ción en lo contencioso administrativo. Es decir, al tiempo que la Constitución del 45
retrataba algunos esfuerzos por depurar una tarea de control, confundía, nuevamente,
el control de constitucionalidad con el control de legalidad.

El TGC fue concebido en la Constitución de 1945 como un órgano extra poderes de

las clásicas funciones del Estado, que debía estar conformado, según el Art. 159, por
tres diputados elegidos por el Congreso; el Presidente de la Corte Suprema; un repre-
sentante del Presidente de la República; el Procurador General de la Nación; un repre-
sentante de los trabajadores elegido conforme la ley; y, dos ciudadanos elegidos por
el Congreso. Es decir, un órgano de nueve miembros con facultades jurisdiccionales
esencialmente, pero, también, con actividades de complemento a la tarea legislativa
(Art. 160, Constitución de 1945).24 En su composición se podía evidenciar una fuerte
injerencia del órgano parlamentario (tres diputados del Congreso y dos ciudadanos
elegidos por el mismo Congreso), frente al resto de funciones del Estado, lo que con-
firmaría la preeminencia del cuerpo legislativo en la designación, sin perjuicio de que
los ministros de Estado podían concurrir a las sesiones del Tribunal y participar sin
voto en las deliberaciones.

El período de ejercicio de las funciones como miembros del entonces TGC era de dos
años, pudiendo ser reelegidos. Para el desempeño del cargo se estableció que debían
ser ecuatorianos por nacimiento, estar en goce de la ciudadanía y tener veinticinco
años de edad. Como se ve, y dada la naturaleza de su integración (representantes de
los trabajadores y ciudadanos en general) y la corta edad exigida, no se estableció un
requisito de base como la formación jurídica o el tiempo de experiencia en dicha rama,
lo que sin duda representa un gran contraste para con la Constitución actual.

Si bien el diseño antes descrito para el TGC en la Constitución de 1945 mantuvo un

modelo de deferencia para con el Parlamento, bajo el supuesto de que el principal
órgano o institución sometida al control en ese momento debía ser el Presidente; no
obstante, la inclusión de un Tribunal de estas características representaría uno de los
primeros ejemplos en América Latina por centralizar el control en un órgano. Esto se-
ría más cercano a las ideas de base de un modelo concentrado europeo, con matices
de un control difuso frente a la posibilidad de suspender la vigencia de una ley o pre-

24 Sobre las actuaciones desplegadas por el TGC del 45 puede consultarse la obra El Tribunal de Garantías Constitu-
cionales de 1945. Orígenes de la Justicia Constitucional en el Ecuador (Quito: Corte Constitucional del Ecuador-CEDEC),
48 y ss.

17
cepto legal por considerarlos inconstitucionales, hasta que el Congreso dictaminara
acerca de ellos.

En ese sentido, si bien la duración del TGC fue efímera por el tiempo de vigencia de la
Constitución de 1945, algunos ejercicios de control sobre la misma tarea parlamenta-
ria representarían un claro ejemplo de que se empezaba a gestar una institucionalidad
consciente de la necesidad de un control sobre la obra del legislador democrático25
más allá del Ejecutivo, aunque esta iniciativa no terminaría por consolidarse sino has-
ta el constitucionalismo más reciente.

De hecho, con la Constitución de 1946 y la dictadura de Velasco Ibarra desaparecería

el TGC y se retomaría la idea del Consejo de Estado “como un órgano de aplicación
del manejo que el Congreso hacía respecto de los senadores y diputados”,26 sin que la
idea del control de constitucionalidad haya logrado sedimentarse en el país tal como
pretendía el constituyente de 1944-1945. Además, sin que el modelo de un Tribunal
independiente -como lo ha advertido Agustín Grijalva- haya podido beneficiarse de los
tiempos de estabilidad institucional entre 1948 a 1960.27 En efecto, como lo siguiere
el mismo autor, tuvieron que pasar veinte y dos años para que el Tribunal de Garantías
reaparezca con algunas limitaciones en la Constitución de 1967.

Así, con la Constitución de 1946 el Consejo de Estado retomaría su vigencia histórica

como un órgano auxiliar del parlamento, muy vinculado a la tarea legislativa, encarga-
do de: convocar al Congreso a sesiones extraordinarias; recibir y tramitar en el rece-
so del Congreso las acusaciones en contra del Presidente; llenar con carácter interi-
no, en receso del Congreso, las vacantes de todos los cargos cuyos nombramientos
correspondiera a este órgano; autorizar al presidente de la República, en receso del
Congreso, para el nombramiento de embajadores y ministros plenipotenciarios, entre
otras. (Art. 146, Constitución de 1946). Por otro lado, tampoco existió una clara dife-
renciación del tipo de control, esto es entre las tareas de control de constitucionalidad
y control de legalidad. Así, la Constitución de 1946 en su Art. 146 numeral 8 indicaría
que: “Son atribuciones y deberes del Consejo de Estado […] 8. Conocer las cuestiones
contencioso-administrativas”.

En la Constitución de 1967, la confusión del ejercicio del control de constitucionalidad

y legalidad y la deferencia para con el principio de soberanía parlamentaria harían una

25 Muestra de lo dicho es la declaratoria de suspensión de los efectos del Art. 1002 del Código de Procedimiento Civil
de la época con base en lo dispuesto en el Art. 160 numeral 4 de la Constitución de 1945; y que, conforme el Art. 141
numeral 4 de la misma norma fundamental, establecía la prohibición de prisión por deudas. Se trataría en consecuen-
cia, a criterio de Alí Lozada Prado, (Presidente de la actual Corte Constitucional), de la primera decisión de control de
constitucionalidad de una norma legal en el país, tomada por un órgano de control concentrado en el país. Véase al
respecto, la presentación de Alí Lozada Prado en la obra El Tribunal de Garantías Constitucionales de 1945. Orígenes de
la Justicia Constitucional en el Ecuador (Quito: Corte Constitucional del Ecuador-CEDEC), 12.

26 López Freire, “Evolución del control constitucional”, 51.

27 Grijalva, Constitucionalismo en Ecuador, 179.

18
nueva presencia. En el Art. 220 numeral 2 del texto constitucional del 67 se establecía
como atribución del Tribunal de Garantías Constitucionales, formular observaciones
acerca de los decretos, acuerdos, reglamentos y resoluciones dictados con violación
de la Constitución o las leyes, lo cual se debía hacer después de escuchar a la auto-
ridad u organismo correspondiente; y, en caso de que las observaciones no fueren
aceptadas, el Tribunal las debía publicar por la prensa y ponerlas a consideración del
Congreso a fin de que este resolviera sobre la alegación de inconstitucionalidad o
ilegalidad. En ese mismo sentido el numeral 5 del mismo Art. 220 en mención estable-
cería que, el Tribunal de Garantías Constitucionales tenía como atribución dictaminar
acerca de la celebración de contratos administrativos que por su cuantía requirieran
licitación previa, a pesar de que a ese tiempo se habrían creado los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo.

De manera paralela, la misma Constitución de 1967, en su Art. 205 numeral 4, fa-

cultaba a la entonces Corte Suprema a suspender, total o parcialmente, en cualquier
tiempo, de oficio o a petición de parte, los efectos de una ley, ordenanza o decreto
que fuere inconstitucional por la forma; y que luego sería sometido a conocimiento y
resolución del Congreso en su próximo período. Como se ve, existió una vez más una
clara deferencia para con el parlamento, al que se le reservaba la última palabra en la
materia; y, una voluntad de centralizar el control en la Corte Suprema que, solo en lo
nominal, hacía de garante de la Constitución.

Queda claro entonces que, a pesar de los esfuerzos del constituyente de 1945 y la idea
de retomar el Tribunal de Garantías Constitucionales en 1967, el control de constitu-
cionalidad no fue una institución depurada y consolidada, ratificando una vez más la
idea de la soberanía parlamentaria. No obstante, las huellas de aquellas constitucio-
nes serían la antesala de posteriores reformas hasta llegar a la Constitución de 2008.

19
 3. Una mirada al impulso constitucional de 1998 en el marco del
control de constitucionalidad

Luego de la dictadura militar ecuatoriana y con el retorno a la democracia, la Consti-

tución de 1978-79 volvería una vez más a la idea del Tribunal de Garantías Constitu-
cionales, manteniendo sus atribuciones y conformación como en el esquema consti-
tucional de 1967. Esto representaría a la postre, un cambio sustancial en el modelo
de control en el país. Sin embargo, algunas reformas constitucionales posteriores de
1983 y 1992 introducirían a la Corte Suprema con una Sala de lo Constitucional como
un órgano con funciones en la tarea del control, lo que provocaría, por un lado, una
debilidad en la reinstitucionalización del Tribunal de Garantías; y, por otro, una pugna
entre estos órganos encargados del control.28

Nuevamente, la poca claridad en relación con el órgano encargado del ejercicio de

control se hacía presente. Así, el Art. 138 de la Constitución 1978-79 indicaba que:
“Corresponde a la Corte Suprema de Justicia suspender total o parcialmente, en cual-
quier tiempo, de oficio o a petición de parte, los efectos de leyes, ordenanzas o de-
cretos de la Cámara Nacional de Representantes […]”. No obstante, destaca en esta
Constitución que la Corte Suprema, en los casos particulares en los que avocara co-
nocimiento, podía declarar inaplicable cualquier precepto legal contrario a la Consti-
tución, introduciendo una idea de la inaplicación de norma en manos de un órgano
centralizado, aun cuando la declaración no tenía fuerza obligatoria sino en las causas
materia de su pronunciamiento (Art. 138, Constitución de 1978-79).

Es decir, se trató de un antecedente importante que más adelante sería receptado

en la Constitución de 1998, ya no como una facultad del órgano centralizado (Corte
Suprema), sino como un rasgo de un control difuso, permitiendo que todos los jueces
que consideraren que una norma era contraria a la Constitución pudieran inaplicarla
con efectos inter partes y resolver el caso concreto.

Solamente, con las reformas constitucionales posteriores de 1995 y 1996, que reco-
nocen al Tribunal Constitucional como una instancia final de decisión -eliminándose el
calificativo “de garantías”-, se vuelven a delinear los nuevos perfiles del control; lo que
sería ratificado en la Constitución de 1998, conjuntamente con la inclusión de otras
iniciativas en materia de garantías constitucionales e instituciones en defensa de los
derechos.

De esta forma la última palabra en materia de control a la luz de la Constitución de

1998 sería del Tribunal Constitucional, evidenciando una evolución del modelo en una
suerte de punto de no retorno respecto de un Tribunal con facultades decisorias; aun

28 Agustín Grijalva, “Evolución histórica del control constitucional de la ley en el Ecuador” en Historia Constitucional, ed.
Enrique Ayala Mora (Quito: UASB-Corporación Editora Nacional, 2014), 338.

20
cuando se mantuvieron algunas críticas respecto del marcado tinte político en su de-
signación, y que, combinadas con algunas facultades concedidas a los jueces ordina-
rios para la inaplicación de la ley en los casos concretos, darían lugar a la vigencia de
un nuevo modelo mixto de control de constitucionalidad.29

Sobre su conformación, el texto constitucional de 1998 estableció que el Tribunal

Constitucional estuviera integrado por nueve vocales con un período de cuatro años,
designados por el Congreso Nacional por mayoría de sus integrantes, y pudiendo ser
reelegidos. Debían reunir los mismos requisitos que los exigidos para los ministros de
la Corte Suprema, y no eran responsables por los votos que emitieran y por las opi-
niones que formularan en el ejercicio de su cargo. Dos miembros debían provenir de
ternas enviadas por el presidente de la República; dos de ternas enviadas por la Corte
Suprema de Justicia de fuera de su seno; dos elegidos por el Congreso Nacional que
no ostentaran la calidad de legisladores; uno de un terna enviada por los alcaldes y los
prefectos provinciales; uno de una terna enviada por las centrales de trabajadores y de
las organizaciones indígenas y campesinas de carácter nacional; y, uno de una terna
enviada por las Cámaras de la Producción legalmente reconocidas (Art. 275 de la
Constitución). Como se ve, primó en esta Constitución una integración corporativista
del órgano de control.

Se debe indicar que existieron algunas imprecisiones en el texto constitucional del 98

respecto de la facultad concentrada del órgano de control, al disponer como efectos
del control abstracto la suspensión de los efectos del acto cuestionado,30 y no propia-
mente la expulsión del ordenamiento jurídico de la norma cuestionada, como corres-
pondía. También se evidenció una sobrecarga para el Tribunal al asignársele el conoci-
miento, en instancia de apelación, de las resoluciones que rechazaran el hábeas data,
el hábeas corpus y el amparo.31 Sin embargo, se apuntaló en la norma constitucional
la idea de un órgano concentrado con facultades decisorias para emitir, con el carácter
de última palabra, las decisiones sometidas a su conocimiento, abandonando la idea
del principio de soberanía parlamentaria.

Dicho en otras palabras, se entendió la necesaria autonomía del Tribunal aunque sin
abandonar por completo algunas ideas que iban en una dirección contraria, como
aquella referida a la interpretación constitucional, prevista en el Art. 284 de la Constitu-
ción, que claramente establecía: “En caso de duda sobre el alcance de las normas con-
tenidas en esta Constitución, el Congreso Nacional podrá interpretarlas de un modo
generalmente obligatorio […]”; o, aquella relativa a la obligación del Tribunal de infor-
mar anualmente por escrito al Congreso Nacional, sobre el ejercicio de sus funciones.

29 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1998, Arts. 274 y 276 relativos a la inaplicación de
normas y a las facultades del Tribunal Constitucional.

30 Ibíd., Art. 276, numeral 1.

31 Ibíd., Art. 276, numeral 3.

21
En relación con el derecho a impulsar el control, el texto constitucional de 1998 esta-
bleció que las demandas de inconstitucionalidad podían ser presentadas por: el Pre-
sidente de la República; el Congreso Nacional, previa resolución de la mayoría de sus
miembros; la Corte Suprema de Justicia, previa resolución del Tribunal en pleno; los
consejos provinciales o los concejos municipales; y, mil ciudadanos en el goce de
los derechos políticos, o cualquier persona previo informe favorable del Defensor del
Pueblo sobre su procedencia. Es decir, un mecanismo de legitimación activa restringi-
da, como una suerte de respuesta constitucional para con los órganos de los cuales
se integraría el Tribunal, lo que constituyó una oportunidad desperdiciada para hacer
frente al constitucionalismo más actual al permitir la acción popular, tal como ya se
había previsto en la Constitución de 1929, y que sólo sería retomada en el nuevo texto
constitucional de 2008.

De esta manera se iría depurando en adelante un modelo que en lo medular refleja-

ría una discusión sobre la forma de designación e integración del órgano de control,
la forma de amplificar las potestades de control a todos los jueces, o mantener el
control en un órgano centralizado con un diálogo democrático de mayor intensidad;
pero, de ninguna manera, en un modelo que represente una vuelta al pasado con una
preeminencia absoluta del principio soberanía parlamentaria. Una nueva etapa de ins-
titucionalización del ejercicio del control se abriría camino en el constitucionalismo
ecuatoriano.

22
 4. Rastreando la influencia del modelo de control y el órgano de
revisión judicial en la Constitución de 2008

La Constitución de 1998, con algunos avances, pero también retrocesos, no constitu-

yó esa norma fundamental que sirviera de marco a los nuevos retos del constituciona-
lismo; más bien, bajo su vigencia se agravó la situación económica y política del país
hasta que en los años 1999 y 2000 se desató una crisis sin precedentes, lo que llevó a
diversos sectores a plantearse la necesidad de una nueva Constitución.

Así, la idea de una Constituyente con plenos poderes fue permeando la discusión pú-
blica hasta originar un proceso que daría origen a la Constitución de Montecristi de
2008. Una asamblea que estaría marcada por algunos momentos: un primer momen-
to, pre constituyente, de mayor impulso deliberativo y de interés nacional; un segundo
momento, de una intensidad considerable, de acogimiento de propuestas y delibera-
ción constituyente; y, finalmente, un momento posterior, marcado por un debate atro-
pellado, que produjo una probación apresurada del texto constitucional con un debate
virtualmente inexistente y un texto final farragoso,32 repetitivo, redundante y con es-
casa técnica constitucional en su redacción, a pesar de los importantes avances en
materia de derechos y garantías.

En su parte orgánica, la Constitución de 2008, a partir de una desdibujada estructura

estatal, impuso la visión de un Ejecutivo reforzado, al tiempo que hizo efectiva una
apuesta por una visión judicialista robusta encargada de asegurar el pacto constitu-
cional en manos de una justicia constitucional especializada a nivel de Corte Consti-
tucional33 como máximo órgano de control, interpretación constitucional y administra-
ción de justicia en esta materia.34

De su parte, el Art. 436 de la norma constitucional estableció en sus diez numerales,

amplias y diversas atribuciones que podría desarrollar la Corte Constitucional, entre las
que se cuentan: ejercer el puro control abstracto de normas; la inconstitucionalidad co-
nexa de normas; la inconstitucionalidad por omisión; la acción por incumplimiento; la
acción de incumplimiento; la posibilidad de dirimir conflictos de competencia; así como,
expedir sentencias que constituyan jurisprudencia vinculante respecto del conjunto de
garantías constitucionales, entre otras, además de aquellas contenidas en la legislación
secundaria (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional).

La Corte Constitucional en este esquema viene a ser un órgano de control que ejerce
control abstracto en diversas áreas, con la última palabra dentro del sistema (Art. 440,

32 Ayala Mora, Evolución Constitucional, 78.

33 Sobre la idea de una apuesta judicialista en la Constitución de 2008 puede verse: López Hidalgo, Reflexiones.

34 Ecuador, Constitución de la República del Ecuador de 2008, Art. 429.

23
Constitución 2008), lo que ha venido a consolidar un modelo de control concentrado
de constitucionalidad; inclusive, a partir de la denominada consulta de norma, aunque
con algunos matices.35 Y también ampliando, a diferencia de la Constitución de 1998,
un control de constitucionalidad previo respecto de consultas populares de carácter
nacional o a nivel de los gobiernos seccionales autónomos (Art. 104 de la Constitu-
ción). Igualmente, con facultades para emitir un dictamen de admisibilidad previo para
el enjuiciamiento político del Presidente (Art. 129 de la Constitución); dictamen para
comprobar el abandono del cargo del Presidente (Art. 145 numeral 5 de la Constitu-
ción); y, un control de constitucionalidad en el caso de la denominada “muerte cruza-
da” (Arts. 130 numeral 1; y, 148 de la misma Constitución).

Con esa idea, el constituyente del 2008 apuntó a un modelo de control fuerte-robus-
to, sometiendo todo el mundo jurídico al control del órgano concentrado, tratando de
equilibrar el desbalance original en favor de un Ejecutivo poderoso, e imprimiendo una
amplia legitimación activa y popular para impulsar el control, similar a la acción po-
pular de la Constitución de 1929 (Art. 439 de la Constitución), con miras a atenuar la
crítica contramayoritaria en cabeza de la Corte y convertir al órgano de control en una
institución más cercana a la gente.

Ciertamente, esta característica de un modelo concentrado de control ha de estar

matizada por un principio de aplicación directa contenido en el mismo texto consti-
tucional, de no restricción de derechos, de fuerza normativa de la Constitución y su-
premacía constitucional, que habilita a todos los servidores públicos, administrativos
y judiciales a resolver los casos puestos a su conocimiento al amparo de la Constitu-
ción, sin necesidad de que las normas constitucionales se encuentren desarrolladas
en normas secundarias.

El texto de 2008 buscó instituir un ejercicio más técnico y depurado del control de
constitucionalidad, afirmando que los efectos de la declaratoria de inconstitucionali-
dad serán la invalidez del acto impugnado, lo que resulta coherente y adecuado (Art.
436 numerales 2 y 4 de la Constitución); a diferencia de la consecuencia que consa-
graba la declaratoria de inconstitucionalidad en el texto constitucional de 1998, en
donde la resolución del órgano de control se limitaba a suspender total o parcialmente
los efectos de la norma impugnada.

En cuanto a la conformación del órgano de control, el Art. 432 de la Constitución indica

que la Corte Constitucional estará integrada por nueve miembros, que desempeñarán
sus cargos por un período de nueve años, sin reelección inmediata, y serán renovados
por tercios cada tres años. De igual forma el Art. 434 de la Constitución establece
que los miembros de la Corte se designarán por una comisión calificadora que estará

35 Sobre el modelo de control de constitucionalidad que se da a partir de la consulta de noma puede verse: Sebastián
López Hidalgo, “El modelo de control concreto de constitucionalidad en la Constitución ecuatoriana de 2008”, Revista
Foro, nº 38 (2022): 28-52, https://doi.org/10.32719/26312484.2022.38.2.

24
integrada por dos personas nombradas por cada una de las funciones, Legislativa, Eje-
cutiva y de Transparencia y Control Social.36 La selección de los miembros se realizará
entre las candidaturas presentadas por dichas funciones, a través de un proceso de
concurso público, procurando la paridad entre hombres y mujeres.

Como se ve, la idea de una Corte estructurada, con capacidad de decisión, inclusive,
para habilitar una fase de seguimiento de las decisiones emitidas, capaz de llegar a
sancionar con la destitución a los funcionarios renuentes al cumplimiento de sus de-
cisiones, evidencia un compromiso para con los nuevos modelos de justicia constitu-
cional a nivel comparado. Esto significa abandonar el viejo paradigma de la soberanía
parlamentaria para dar paso a un principio de soberanía popular que erige como guar-
dián del pacto fundamental a una Corte capaz de alcanzar sus márgenes de legitimi-
dad no solo en su origen, sino principalmente en su ejercicio, a través de una actividad
controlable de decisión que se sustenta en métodos-cánones jurídicos que sirvan a la
defensa de la Constitución y los derechos fundamentales. De ahí que, al amparo de la
Constitución de 2008 la guarda de la Constitución no solo que supuso un cambio de
nombre de Tribunal a Corte, sino que consagró un sinnúmero de competencias de ca-
rácter jurisdiccional, abandonando la idea de una instancia corporativista controlada
por los actores políticos de turno, tal como sucedía con el Tribunal Constitucional en
su período de actuación desde 1997.37

Todo esto hace pensar en la necesidad de asegurar procesos transparentes de selec-

ción de jueces, así como, la necesidad de contar con verdaderos juristas de formación
e independientes del poder político de turno a fin de integrar una Corte de estas carac-
terísticas, capaz de alcanzar un grado de legitimidad controlable en su ejercicio, frente
a la indiferencia y desidia del legislador democrático para regular ciertas cuestiones
trascendentales de derechos.38

36 Esta anotación es relevante en materia de integración de la Corte puesto que, a partir del referéndum efectuado el
4 de febrero de 2018, que introdujo una reforma constitucional, los miembros del Consejo de Participación Ciudadana
y Control Social son elegidos mediante voto popular directo, sustituyendo la anterior designación a través de concurso
público de méritos y oposición con veeduría e impugnación ciudadana.

37 En relación con las diferentes actuaciones de intervención política sobre el Tribunal Constitucional puede verse la
obra de Agustín Grijalva Jiménez, Constitucionalismo en Ecuador, principalmente el capítulo relativo a Independencia,
acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador, 195 y ss.

38 Mark Tushnet, Tribunales débiles, derechos fuertes. Cómo pueden los jueces proteger los derechos sin imponerse a
la autoridad democrática (Buenos Aires: Siglo Veintiuno editores, 2023), 121.

25
A partir de lo dicho, con el objeto de rastrear algunos rasgos o influencias del modelo
de control desde 1945 hasta el diseño actual de 2008, se puede ver el siguiente cuadro:

CONSTITUCIÓN DE ÓRGANO DE PRINCIPAL RASGO DEL DEFICIENCIA EN INTEGRACIÓN

LA REPÚBLICA CONTROL Y CONTROL LA ACTIVIDAD DEL DEL ÓRGANO
CONFORMACIÓN CONTROL

Sin representar un ver- Nueve miem-

dadero punto de ruptura bros, con fuerte
Tribunal de Ga- para con el constitucio- influencia del
rantías Constitu- nalismo clásico, sentaría órgano parla-
1945 cionales / Reem- las bases para la poste- Centralidad del mentario. (Art.
plaza al Consejo rior evolución del control Parlamento en el 159 CR).
de Estado. de constitucionalidad en control.
Ecuador.

Once miembros
con represen-
Funciones poco claras y Órgano auxiliar tantes de diver-
limitadas en relación con del Parlamento. sos órganos
1946 Consejo de el control / Velar por la Centralidad del del Estado (Art.
Estado. observancia de la Consti- Parlamento en el 146 CR).
tución y la Ley. control.

Diez miembros
con repre-
Facultades limitadas Comparte con la sentantes de
del órgano de control a Corte Suprema el diversos órga-
1967 Tribunal de Ga- formular observaciones. ejercicio del control, nos del Estado
rantías Constitu- /Confusión para con el con intervención y participación
cionales. control de legalidad. del Congreso y su ciudadana. (Art.
decisión final. 219 CR).
Manteniendo sus atribu- Debilidad en la Once miem-
ciones y conformación reinstitucionaliza- bros.
como en el esquema ción del Tribunal de
constitucional de 1967, Garantías; y, pugna Una represen-
no representa un cambio entre los órganos tación corpora-
sustancial en el modelo encargados del tivista (Art. 140
de control, más allá de control. CR).
Tribunal de Ga- algunas reformas cons-
rantías Constitu- titucionales posteriores
1979 cionales. de 1983 y 1992 que
introducirían a la Corte
Suprema con una Sala
de lo Constitucional.
Destaca la facultad de
la Corte Suprema de ese
entonces para inaplicar
una disposición en el
caso concreto.
Órgano de control con la Fuerte incidencia Nueve vocales
última palabra dentro del política sobre las para un período
sistema. tareas del órgano de cuatro años.
de control.
1998 Tribunal Constitu- Amplias facultades en la Una representa-
cional. tarea del control. Interpretación final ción más cor-
y vinculante de la porativista.
Se abandona el principio Constitución a car-
de soberanía parlamen- go del Congreso. (Art. 275 CR).
taria.

26
 Máximo órgano de No existe consenso Nueve juezas
control con amplias fa- sobre la definición y jueces para
cultades y competencias del modelo de un período de
constitucionales. control concentra- nueve años.
do definido por la
El órgano de control Corte. Un órgano de
2008 Corte Constitu- concentrado mantiene la carácter juris-
cional. última palabra dentro del Desgaste en la diccional esen-
sistema. tarea del control cialmente.
debido a las am-
plias facultades de (Art. 432 CR).
la Corte.
Fuente: Elaboración propia.

27
 5. Reflexiones finales

La evolución del control de constitucionalidad en el país, concretamente en lo que

tiene que ver con el órgano encargado de ejercer la tarea del control y el modelo del
control, no ha sido un proceso lineal y uniforme, sin que tampoco se hayan experi-
mentado mayores cambios en sus inicios. De hecho, durante gran parte del período
constitucional republicano, el Consejo de Estado se erigiría en el órgano central en
materia de control de constitucionalidad y de legalidad, con pequeñas variantes en-
tre las diferentes Constituciones. Salvo algunos rasgos puntuales que destacar en el
ámbito de atribuciones y competencias del órgano, las constituciones del siglo XIX y
alguna Constitución del primer tercio del siglo XX -que consagró la acción popular-, el
principio de soberanía parlamentaria sería la característica principal que marcaría el
ejercicio del control de constitucionalidad en este período, cediendo la última palabra
al propio órgano controlado para fijar el sentido constitucional (el legislador).

Solamente luego del fin de la Segunda Guerra Mundial y tras la expansión de la justicia
constitucional a nivel comparado -lo que no quiere decir que América Latina no haya
experimentado una temprana penetración de la idea básica del control de constitu-
cionalidad-, se experimentaría un modelo más depurado del control concentrado en
el Ecuador, a partir del Tribunal de Garantías Constitucionales de 1945. Sin embargo,
debido a que dicha Constitución duró apenas un año, el modelo de control definido
para ese momento no se consolidó, reinstitucionalizando una idea recurrente en el
constitucionalismo ecuatoriano: la soberanía del legislador.

Luego de la experiencia de la Constitución de 1967 llegaría la oportunidad en 1978-

1979 para que, a la par de la vigencia del Tribunal de Garantías Constitucionales de ese
entonces, la Corte Suprema, como otro órgano centralizado, asuma una facultad para
poder inaplicar una disposición infraconstitucional con efectos para el caso concreto.
Una atribución -inaplicación de norma- que luego encontraría un nuevo encaje en la
Constitución de 1998, al permitir que todos los jueces ordinarios en las causas que
fueran de su conocimiento pudieran inaplicar con efectos inter partes una disposición
jurídica, dando lugar a un modelo mixto de control de constitucionalidad.

A partir de ahí, y tras algunas reformas, la Constitución de 1998 marcaría un nuevo

momento y desafío para la institucionalización del control de constitucionalidad en
el Ecuador. Nuevas competencias, y la última palabra en manos del Tribunal Consti-
tucional bajo la vigencia de la Constitución del 98, a pesar de la contradicción cons-
titucional para atribuir la interpretación del texto constitucional al legislador, abrirían
el camino posterior para lo que sería una Corte Constitucional como un órgano más
depurado que responde a un nuevo modelo de Estado y a unos nuevos retos del cons-
titucionalismo más actual.

28
Así, el diseño de una Corte independiente y especializada en la materia, inserto en una
idea de un constitucionalismo fuerte-robusto capaz de equilibrar un desbalance insti-
tucional que ha jugado a favor de un Ejecutivo poderoso y un Legislativo ausente, con
unos jueces con amplísimas facultades y competencias, se ha ido abriendo paso en
medio de la frágil democracia ecuatoriana, marcada de cerca por algunas experiencias
constitucionales pasadas que, con avances y retrocesos, ha servido para informar y
sentar las bases de lo que supone el actual órgano de control constitucional en el país.

29
 6. Bibliografía

Doctrina
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Normativa
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Ecuador. Constitución Política de la República del Ecuador de 1851.
Ecuador. Constitución Política de la República del Ecuador de 1878.
Ecuador. Constitución Política de la República del Ecuador de 1897.
Ecuador. Constitución Política de la República del Ecuador de 1906.
Ecuador. Constitución Política de la República del Ecuador de 1929.
Ecuador. Constitución de la República del Ecuador de 2008.

31
 La legislatura en su rol de intérprete autoritativo de
las Constituciones ecuatorianas
Rubén Calle Idrovo1
Centro de Estudios y Difusión del Derecho Constitucional
Corte Constitucional del Ecuador

Resumen

L
a idea del legislador como encargado de determinar o precisar autoritativamente
los contenidos de la Constitución no es ajena al Estado de Derecho de impronta
legalista del cual el Ecuador en sus orígenes es tributario. La presente investiga-
ción centra sus esfuerzos por describir el trayecto de esta atribución, que consagró
durante un periodo prolongado de nuestra historia constitucional lo que se ha dado
en conocer como “soberanía parlamentaría”, a través de una herramienta concreta
como lo es la interpretación. También se dedica algunas breves reflexiones de orden
histórico en torno a la estrecha relación que reviste la tarea interpretativa de la Cons-
titución, tanto en la inaplicación como en el control de constitucionalidad de las leyes
en general. En tal cometido, la metodología aquí expuesta es mayormente descriptiva
y sistematizadora, sin perder la atención al contexto político, social e intelectual en el
que se gestó y desarrolló esta importante atribución constitucional en manos de la le-
gislatura. Finalmente, exponemos ideas que, sin ser definitivas, aspiran a que puedan
servir a futuras investigaciones.

Palabras clave
Interpretación, Constitución, soberanía parlamentaria, control de constitucionalidad.

1 Doctor en Jurisprudencia por la Universidad de Cuenca. Máster Universitario en Derecho Constitucional por la Univer-
sidad de Sevilla (España) y Especialización Superior en Derecho Constitucional por la Universidad del Azuay. Investiga-
dor acreditado por la SENESCYT (REG-IN-18-02575). Actualmente es servidor público en el CEDEC-Corte Constitucional
del Ecuador.

32
 1. Consideraciones iniciales

De un primer acercamiento al tema de investigación, es necesario derivar breves ideas

orientadoras que en ciertos periodos históricos han tenido, a lo menos en lo que a Sud-
américa –y por derivación, al Ecuador- corresponden, a los vocablos “interpretación” y
“Constitución”. En el primer caso, la interpretación primigeniamente estuvo delineada
y condicionada por una fuerte concepción privada-civilista apegada a la relación es-
tricta entre derecho y ley.2 Esta noción fortaleció la denominada “soberanía parlamen-
taria” en donde se da primacía a la ley como expresión de la voluntad general, y se con-
centra en el legislador absoluto el monopolio y exclusividad en la tarea de desentrañar
los contenidos de la Constitución.3

Consideramos importante para conocer el escenario constitucional posterior a la inde-

pendencia, lo manifestado por Bernd Marquardt:

Sin embargo, hubo también precondiciones socio-jurídicas del antiguo régimen

español que fortalecieron sustancialmente la imposición del nuevo modelo del
Estado constitucional, en particular la tradición del Estado legislador y democrá-
tico, que había sido mucho más elaborado en la Monarquía Española que en la
mayor parte del resto de Europa. A pesar de que la eficacia del derecho consti-
tucional hispanoamericano operó todavía en dimensiones nacientes, la calidad
en la función limitadora de poder tampoco fue tan baja como la de las cartas
semánticas del soberanismo monárquico de Europa continental. En todo caso,
a partir de esa primera ola de transformación (1810-1847), se trataron en Hispa-
noamérica-América las decisiones sobre el sistema político como tal, es decir,
a favor del republicanismo, la democracia representativa electoral, las cartas
constitucionales, los derechos fundamentales, las libertades económicas o el
derecho absoluto de la propiedad privada sobre la tierra, el marco irrevocable de
la futura evolución política.4

Las ideas expuestas proporcionan información acerca de la importancia que tuvo en

su momento la idea de “Constitución” para las nacientes repúblicas sudamericanas
luego de la independencia de la corona española. Todas ellas con diferencias propias
que tienen que ver con enfoques más o menos liberales o más o menos conservado-
res, federales, regionales, unitarios, etc. En todo caso, la función normativa de la Cons-

2 Sebastián López Hidalgo, Reflexiones acerca de la legitimidad democrática de la justicia constitucional en Ecuador
(Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones/Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, 2018), 101.

3 Diego E. López Medina, “Hermenéutica Legal y Hermenéutica Constitucional”, en Interpretación Constitucional, coord.
por Eduardo Ferrer Mc-Gregor (México: Editorial Porrúa/Universidad Nacional Autónoma de México, 2005), 787.

4 Bernd Marquardt, Historia Constitucional Comparada de Iberoamérica. Las seis fases desde la revolución de 1810 hasta
la transnacionalización del Siglo XXI (Bogotá: Ibáñez, 2016), 168-169.

33
titución en los primeros inicios de nuestra vida republicana y durante buena parte del
siglo XIX tenía el alcance de constituir “pactos políticos generales”, sin incidencia de
carácter práctico, y sujeto el desarrollo de sus contenidos a lo manifestado por la ley.

La competencia en la interpretación de la Constitución en manos de la legislatura des-

de inicios de la República apartaba a la función judicial de tal atribución,5 incluyendo a
más del monopolio absoluto en la interpretación de nuestra Constitución, el de la ley.
La Ley Orgánica del Poder Judicial de la época, al texto indicaba:6

Art. 3. Las atribuciones de la Alta Corte son […] 14. Oír las dudas de los demás
tribunales sobre la inteligencia de alguna ley, y consultar acerca de ellas al Con-
greso, exponiéndole su concepto, y promoviendo la correspondiente resolución
si las creyere fundadas, o manifestándole que no lo son; en este caso también
lo manifestará al tribunal autor de la consulta, expresándole la verdadera inteli-
gencia de la ley.

Art. 8. Las atribuciones de las cortes de apelación son las siguientes […] 14. Oír
las dudas de los juzgados de primera instancia sobre la inteligencia de alguna
ley, y dirigirlas a la Alta Corte con el correspondiente informe para los fines que
expresa la atribución 14 del Art. 3 de esta ley.

Art. 238 (sic 139). Las consultas que hagan los tribunales y juzgados sobre la
inteligencia de alguna ley, en ningún caso suspenderán el curso y determinación
de la causa, debiendo en tal evento los tribunales y jueces continuar el proceso y
determinar el caso ocurrido, en defecto de insuficiencia, u oscuridad de la ley por
fundamentos tomados del derecho natural, de la justicia universal y de la razón.

A lo manifestado es necesario indicar que, el sistema de interpretación en manos de la

legislatura está conceptualmente supeditado a dos grandes aspectos, como son: i) la
doctrina de la separación de los poderes; y, ii) la posición “privilegiada” del legislador
en un Estado de orden legalista. En cuanto al primer punto, se observa la autoridad
que la legislatura tenía sobre el actuar del poder judicial en disposiciones como el Art.
5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1832, en concordancia con el Art. 50 de la
Constitución:7

Art.- 5. Contra los autos de suspensión que se pronunciaren en causas de res-

ponsabilidad i por delitos comunes i contra las sentencias que se dictaren en

5 También se privó de la facultad de ser intérprete final de la Constitución -conforme se verá líneas más adelante- a los
órganos especializados de la justicia constitucional, que en su momento funcionaron, como son los casos de nuestros
tribunales constitucionales.

6 Ecuador, Ley Orgánica del Poder Judicial de 1832, Primer Registro Auténtico Nacional de la República del Ecuador,
Tomo I, 250-281. Disponible en:http://archivobiblioteca.asambleanacional.gob.ec/documentoshistoricos/registro-au-
tentico-tomo1.pdf.

7 Ibíd., 250-281.

34
 segunda instancia por este supremo tribunal no habrá lugar á otro recurso, in-
cluso el de nulidad, lo mismo que cuando se sentenciase en tercera instancia
por recurso de nulidad, pero quedará expedito el de queja para el Congreso con
arreglo al Art. 50 de la constitución (énfasis añadido).

Art.- 50.- La responsabilidad de los Ministros de la Alta Corte de Justicia se exigi-

rá en el Congreso; la de los Ministros de las Cortes de apelación, en la Alta Corte;
la de los Prefectos, Gobernadores y jueces, en las Cortes de apelación. Una ley
especial determinará las atribuciones, el orden y forma de las Cortes de justicia
y demás tribunales.

En referencia al segundo punto, la labor de la legislatura era central, puesto que solo
mediante ella se reconducían los contenidos de la Constitución en atención a la ino-
peratividad de esta última. Esto condicionó la interpretación debido a que el legislador
omnímodo hacia valer su voluntad “política”, nacida de la voluntad popular, por enci-
ma de la de los constituyentes. Terminaron estos últimos, en definitiva, siendo reem-
plazados a través de la interpretación por la “autoridad” incontrovertible en favor de
una legislatura, que condicionó la lectura de la “constitución” a una autoridad nacida
directamente del pueblo y como tal sin objeciones que no sean las que nacieran de la
misma legislatura; en definitiva, sin control.

35
 2. Características de la interpretación legislativa de la Constitución

2.1 La interpretación de la Constitución como facultad privativa de

la legislatura

En los textos constitucionales del Ecuador la atribución de interpretar la Constitución

de forma privativa la tuvo la legislatura, expresa y tácitamente, desde 1835 hasta
19988. El sentido de privativo lo empleamos para referirnos no a todas las facultades
legislativas, sino a aquella -la interpretativa de la Constitución- que descansa con ex-
clusividad y sin que ningún otro poder del Estado -en especial el jurisdiccional- pueda
controlarla. Esta facultad excluyente en la interpretación de la Constitución, como se
verá más adelante en detalle, solo pudo ser objeto de control intermedio, suspensivo y
no definitivo por parte de un órgano de naturaleza jurisdiccional -como el Tribunal de
Garantías Constitucionales-, por primera vez en el sistema previsto en 1979.

En un inicio la facultad de interpretación estaba contenida en un articulado aparte por

fuera de la enumeración de las atribuciones que generalmente le correspondían a la
legislatura. En 1884 y 1897 esta atribución constaba conjuntamente con las otras atri-
buciones del Congreso Nacional; sistema en donde, además, la legislatura -atento a lo
literal de las disposiciones constitucionales- dejó de tener exclusividad privativa en la
interpretación. Luego se retornó a la redacción primigenia en su ubicación, constando
en un artículo único y propio por fuera de las atribuciones generales de la legislatura.

Estas precisiones son importantes en atención a que la ubicación de la interpreta-

ción en el texto de las constituciones a lo largo de nuestra historia, dan cuenta de
cómo se la diseñó, así como sus alcances y relaciones. En un inicio iban de la mano
la interpretación y la reforma constitucional, lo cual de cierta forma llegó a ser -en un
determinado momento- una sola para los legisladores; y, sin que pueda precisarse y di-
ferenciarse de forma adecuada lo uno de lo otro, en razón de su posición de privilegio
y la inexistencia de control por fuera de la legislatura. Solo a partir de la Constitución
de 1906 se produce que se ubique a la interpretación conjuntamente con conceptos
relativos a la supremacía constitucional y control de constitucionalidad.
Por lo general la regulación principal sobre la interpretación constitucional se ha es-
tablecido en las diversas constituciones del Ecuador. En la mayoría de los casos la in-

8 Esta prerrogativa vino acompañada con la de ejercer el control final de constitucionalidad sobre las leyes hasta 1992,
cuando se pasa esta atribución del Congreso Nacional a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Regis-
tro Oficial 93 de 23 de diciembre de 1992). Este sistema perduró hasta las reformas de 1996 (Registro Oficial 863 de 16
de enero de 1996) en donde pasa definitivamente el control final de constitucionalidad de las leyes al Tribunal Consti-
tucional. Empleamos la expresión “control final” para distinguir de modelos en los cuales existió en el Ecuador control
intermedio de carácter provisional, como por ejemplo el caso del Tribunal de Garantías Constitucionales de 1945, que
podía suspender un precepto inconstitucional. En todo caso, siempre prevaleció el control final de orden político del
legislativo hasta las reformas constitucionales de 1992. En la Constitución de 2008 se determina por primera vez en
la historia de la justicia constitucional ecuatoriana la interpretación máxima de la Constitución por intermedio de un
órgano jurisdiccional, como lo es la Corte Constitucional (arts. 429 y 436.1).

36
terpretación de la Constitución siguió el procedimiento regular de la formación de las
leyes, que desde nuestra primera Constitución siempre constó prescrito en la norma
normarum. Con la expedición de normativa interna de la legislatura se establecieron
complementariamente ciertas regulaciones, como por ejemplo a través de reglamen-
tos internos, como el de 1979, cuando se previó en ese instrumento normativo as-
pectos relativos a la figura que adoptaría el acto contentivo de la interpretación; y, en
correlato, el número de debates necesarios para la expedición de la interpretación
constitucional. En otros casos, por ejemplo, como el sistema de 1998, la normativa
descansaba mayormente con detalle en los mismos contenidos de la Constitución
antes que en la Ley Orgánica de la Función Legislativa.

2.2 El monopolio en la interpretación

Como intérprete único de las normas constitucionales, la legislatura lo conservó ex-

presamente hasta la Constitución de 1878. Los textos constitucionales de la época así
lo atestiguan al reconocer textualmente, a partir de 1835, que “solo” a la legislatura le
correspondía tal atribución. En las constituciones de 1884 y 1897 ya no constó el legis-
lativo como único en la tarea de interpretar la Constitución, lo cual abrió la posibilidad
de “otros” intérpretes. En este escenario, si bien es cierto que la legislatura perdió el
monopolio en la interpretación de la Constitución, mantuvo en todo caso lainterpreta-
ción autoritativa.9

Empero de lo manifestado -y luego de las constituciones de 1884 y 1897- se retornó

en 1906 al monopolio de la legislatura en la interpretación, con la precisión de que lo
hacía de un modo “generalmente obligatorio”, lo cual -consideramos- implicaba nueva-
mente la significancia de ser autoritativa frente a la interpretación que resultara en los
casos concretos en manos, por lo general, de la función judicial al resolver conflictos
particulares. A partir de 1998 se le vuelve a despojar a la legislatura del monopolio
en la interpretación, manteniéndose el modo “generalmente obligatorio”, bajo el cual
debía realizarse y producir sus efectos.

2.3 La desconcentración de la interpretación de la Constitución

La desconcentración de la facultad única de interpretación en manos del legislador

-en el caso de las constituciones de 1884 y 1897-, se produjo sin que existiera clari-
dad en cuanto a determinar a quién o quiénes correspondía, a más del legislador, la
labor interpretativa de la Constitución. En consecuencia, en los casos particulares la
“interpretación” de la Constitución al momento de aplicarla a un caso concreto no tuvo

9 La noción de “interpretación autoritativa” la empleamos en el sentido de que no puede ser contradicha o modificada
por ningún otro órgano, siendo vinculante para todos.

37
“designado” un intérprete autorizado con fines de poder aplicar sus mandatos. Este di-
lema condujo a un nefasto episodio de orden histórico, como es el caso del juzgamien-
to de Federico Irigoyen, en donde al no reconocerse expresamente a autoridad alguna
la posibilidad de aplicar directamente los contenidos de la Constitución de 1884 -que
prohibía la pena de muerte por delitos políticos, entre otros-, se terminó aplicando las
disposiciones de una ley contraria a lo que establecía la Constitución.10

Con el sistema constitucional adoptado en el año 2008 se produce por completo la

desconcentración y desmonopolización absoluta de la facultad de interpretar la ley de
leyes en manos de la legislatura, que también la podía interpretar, pero con la carac-
terística de que ya no era la soberana o única en tal atribución. Se trasladó la interpre-
tación constitucional a un proceso en donde se la “jurisdiccionalizó” en cuanto a su
sentido de interpretación máxima, poniéndola en manos de la Corte Constitucional.
Con ello no se desconoció que todas las demás personas, autoridades, juezas y jueces
e instituciones deben realizar labores interpretativas en la tarea de aplicar directamen-
te la Constitución.11

10 Gaceta Judicial de 31 de marzo de 1913. 1234-1236. Tercera Serie. Año XI, Número 2. En tal estado de cosas so-
lamente la interpretación autoritativa de la legislatura a la prohibición de la pena de muerte para los delitos políticos,
podía haber dejado por fuera la condena capital que se le impuso por el delito de sedición, del cual fue acusado Irigoyen.

11 Agustín Grijalva Jiménez, “Interpretación Constitucional, jurisdicción ordinaria y Corte Constitucional”, en La Nueva
Constitución del Ecuador. Estado, Derechos e Instituciones, ed. Santiago Andrade, Agustín Grijalva y Claudia Storini
(Quito: Corporación Editora Nacional/Universidad Andina Simón Bolívar, 2009), 272-273.

38
 3. Los órganos encargados de la interpretación legislativa de la
Constitución

En atención al órgano que en sede parlamentaria ha realizado a lo largo de la histo-

ria ecuatoriana la interpretación autoritativa de la Constitución, tenemos: i) Órgano
legislativo; ii) Congreso Constituyente en ejercicio del poder constituyente originario
fundacional; y, iii) Asambleas y Convenciones Nacionales Constituyentes como conti-
nuadoras temporales de la función legislativa.

3.1 Órgano legislativo

A través de la historia, el órgano legislativo en nuestro país ha tenido varias denomina-

ciones: Asamblea Nacional, Congreso Nacional, Cámara Nacional de Representantes,
Senado, Cámara de Diputados, Cámara de Representantes. En el diseño de la función
legislativa en nuestras constituciones han existido sistemas unicamerales y bicame-
rales -prevaleciendo este último-, lo cual tiene implicancia -básicamente de orden pro-
cedimental- en cuanto a la forma de llevar a cabo el cometido de la interpretación
constitucional.

Por vez primera en 1832 el Congreso Constitucional mediante decreto legislativo, ante
la duda de los arts. 28 y 29 de la Constitución y a petición del Poder Ejecutivo, precisó
sus contenidos en los casos de objeción presidencial a leyes, decretos y resolucio-
nes expedidas por el Congreso Nacional. Es relevante indicar que, en este caso el
Congreso de Diputados de la época, en virtud de la Constitución de 1830, no tenía
expresamente una facultad que previera textualmente la de emitir interpretaciones a
la Constitución.12

Con posterioridad, en el año de 1837 y por expresa atribución constitucional de la

Constitución de 1835, se interpretó por parte del legislativo los Arts. 17 y 42 de la
Constitución. En su orden, el Art. 17 contenía regulaciones atinentes a los requisitos
para ser elector; y, el Art. 42 establecía taxativamente quienes no podían ser miembros
del congreso como senadores o representantes. Sucesivas interpretaciones a la Cons-
titución realizó la legislatura en los siguientes años: 1848, 1856, 1873, 1875, 1886,
1887, 1913, 1916, 1917, 1930, 1931, 1948, 1982, 1983, 1984, 1988 y 2004.13

De la revisión de las interpretaciones efectuadas se observa que, en el caso del siste-

ma bicameral, la interpretación podía nacer tanto en la cámara del senado como en la

12 Existía en la Constitución de 1830 una atribución del Congreso de carácter general para el caso de las leyes: “Art. 26.
Las atribuciones del Congreso son […] 11. Formar el Código de leyes civiles, interpretar, y derogar las establecidas, y dar
los decretos necesarios a la administración general”.

13 Ver anexo.

39
de los representantes. Luego de conocer, discutir y aprobarse en las dos cámaras, el
Congreso en pleno expedía la interpretación. En el caso de los sistemas unicamerales
la decisión suponía la concentración del procedimiento en la cámara del Congreso que
adoptaba la interpretación final. En ambas situaciones se acompañaba finalmente la
sanción del Ejecutivo para su entrada en vigencia, con la excepción de las interpreta-
ciones efectuadas en los años de 1982, 1983, 1984 y 1988.

3.2 Congreso Constituyente en ejercicio del poder constituyente ori-

ginario fundacional

En este acápite partimos de consideraciones de orden general y comúnmente acepta-

das en la doctrina, como es la de considerar que si la interpretación es realizada por
el mismo ente que expidió el cuerpo normativo objeto de la interpretación, sería de
carácter auténtica.14 Y dentro de esta concepción también tenemos que considerar
la dificultad que entraña que el mismo órgano que emitió la Constitución -Congreso
Constituyente, Asamblea o Convención Nacional- sea el que realice la interpretación,
habida cuenta que -por lo general- se producía su disolución luego de haberse termi-
nado el mandato para que el eran encomendadas.

Aquí tenemos el caso de la primera de las normas interpretativas que fue expedida
por el Congreso Constituyente de 1830.15 Se trató de la “declaratoria” al Art. 63 de la
Constitución de 1830 sobre “inducción al error”, al haberse proscripto la ley marcial y,
en consecuencia, la facultad de llamar al servicio de armas a todo individuo ecuatoria-
no. La respuesta que dio el Congreso Constituyente fue la de que tal proscripción no
anulaba el poder del gobierno para llamar a los ecuatorianos a defender la nación con
el límite de “imponer silencio a las leyes y de atacar las garantías individuales”.
Lo novedoso de este decreto constituyente -que fue la figura que adoptó el acto inter-
pretativo-, sobre el verdadero sentido del Art. 63, radica en que al haber sido nuestra
primera Constitución -como Estado del Ecuador- la interpretación se hizo con base en
una continuación y reconocimiento del valor del poder constituyente que se impuso
por fuera del texto de la Constitución redactada. Esto, debido a que la Constitución de
1830 no contenía expresamente disposición alguna que facultara al Congreso Nacio-
nal, u otro organismo constitucional, a actuar como intérprete de la ley de leyes; era en
definitiva un acto resultado del poder constituyente original fundacional.

14 Esta es la idea que tomaremos en torno a la primera de las cuatro nociones que desarrolla Riccardo Guastini sobre
la interpretación auténtica. Para mayores precisiones sobre otros alcances de la interpretación auténtica, ver: Riccardo
Guastini, Estudios sobre la Interpretación Jurídica (México: Editorial Porrúa/Universidad Nacional Autónoma de México,
2012), 118-120.

15 Primer Registro Auténtico Nacional de la República del Ecuador, 60.

40
 3.3 Asambleas y Convenciones Nacionales Constituyentes como
continuadoras temporales de la función legislativa

Una vez que se aprueba una Constitución, por lo general desaparece el poder consti-
tuyente para dar paso a la nueva norma constitucional y posibilitar el accionar de los
órganos en ejercicio del poder constituido. Esto en el caso del Ecuador no siempre ha
sido así, y en correlato en muchos casos las Asambleas y Convenciones Nacionales
Constituyentes -previa habilitación constitucional-, continuaron actuando hasta su di-
solución como legislaturas, inclusive luego de promulgada una Constitución y previo a
que se conformara el nuevo órgano legislativo.

Así, tenemos la Convención Nacional de 1861 que emitió ley interpretativa al Art. 52 de
la Constitución, con base en la atribución establecida en el Art. 133 de la Constitución.
Esta disposición habilitaba expresamente a la Convención Nacional a interpretar la
Constitución, aún después de promulgada en los términos del Art. 130 de la Constitu-
ción. En 1878 la Asamblea Nacional que redactó la Constitución de ese año emitió una
ley interpretativa al Art. 17.6.4 de la Constitución, previa comunicación dirigida por el
Poder Ejecutivo. Esta atribución la realizó por habilitación expresa del Art. 124 de la
Constitución que le reconocía poder actuar después de promulgada.

En 1884 la Asamblea Nacional que elaboró la Constitución de ese año emitió una ley
interpretativa al Art. 62.5 de la Constitución, previo “mensaje” del Presidente de la Re-
pública; tal habilitación estaba contenida en el Art. 137 de la Constitución. En 1897 la
Asamblea Nacional que elaboró la Constitución de 1896 emitió una ley interpretativa
al Art. 38 de la Constitución, previa solicitud de un particular (Archer Harman) al Minis-
terio de Obras Públicas16; en esta ocasión el Art. 137 de la Constitución le reconocía
esta facultad a la Asamblea Nacional aun después de promulgada la Constitución.

En 1907, en ejercicio de la atribución contenida en la disposición transitoria primera, la

Asamblea Nacional que redactó la Constitución de 1906 expidió una ley interpretativa
al Art. 55.5 de la misma. Esta fue la última ocasión en donde, ya puesta en vigor la
nueva Constitución, una Asamblea o Convención Constituyente, ejerciendo atribucio-
nes propias de la legislatura, realizó una interpretación autoritativa de la Constitución.

16 Archer Harman fue un empresario estadounidense que en 1897 celebró el contrato con el Gobierno del Ecuador para
encargarse de la construcción del ferrocarril que uniría las ciudades de Quito y Guayaquil, fundando para el efecto la
Guayaquil and Quito Railway Company.

41
 4. El procedimiento de formación de la interpretación legislativa

En sus inicios la facultad de resolver dudas sobre los preceptos de la Constitución

recaía en la legislatura, en respuesta a iniciativas plasmadas en forma de consulta17.
En tal virtud, esta facultad se tradujo en dirigir “consultas” al órgano legislativo en re-
lación a los artículos de la Constitución, y en resolver tales dudas a través de decretos
legislativos que, por lo general, adoptaban la forma de ley. Podemos encontrar en su
mayoría al Ejecutivo dirigiendo “comunicaciones” a fin de que se establecieran me-
diante reglas, la superación de “dudas” sobre artículos de la Constitución.18

Este proceder se repitió con posterioridad, cuando por ejemplo en 1852 el Ejecutivo
realizó una “consulta” a la legislatura sobre la “verdadera inteligencia” del Art. 137 de
la Constitución. En 1878 el Ejecutivo envió “comunicación” a fin de que la Asamblea
Nacional mediante ley expresa “resuelva o interprete” el Art. 17 de la Constitución. En
1883 el Ejecutivo envió “mensaje” a la Asamblea Nacional a fin de que mediante ley
determinara el “sentido” del Art. 62 de la Constitución.

En atención al sistema unicameral o bicameral vigente en los diferentes periodos, el

proceso de creación de la interpretación de la Constitución en la función legislativa
variaba. Así, por ejemplo, en la primera interpretación que se realizó a la Constitución
de 1830 por parte del Congreso Constituyente, al emitir la declaratoria sobre el Art.
63 -y haciéndolo en ejercicio de poder constituyente originario fundacional, como lo
tenemos manifestado-, la aprobación de la interpretación se llevó a cabo en un solo
debate, para luego ser sancionada por el Ejecutivo.

Con posterioridad los procesos variaron. Así, el Congreso Ordinario de 1832, cuando
emitió decreto legislativo “aclarando la duda” a los arts. 28 y 29 de la Constitución
(1830), requirió de varios debates. El 17 de octubre de 1832 se leyó en el Congreso
de Diputados la petición del Ejecutivo solicitando a la legislatura una regla fija sobre
los arts. 28 y 29 de la Constitución, referente a lo que debía suceder cuando existiera
objeción presidencial a leyes, decretos y resoluciones. Esto pasó a conocimiento de
la Comisión de Legislación, que presentó informe acompañado del proyecto para tres
discusiones, siendo aprobado por la legislatura el 24 de octubre de 1832, y por el Ejcu-
tivo el 27 de octubre del mismo año.19

17 En sentido estricto desde inicios de la República un órgano por excelencia de naturaleza eminentemente consultiva
-a más de asesor- en su actividad fue el Consejo de Estado o Consejo de Gobierno.

18 Sesión de la noche del 17 de octubre de 1832. Francisco Ignacio Salazar. Actas del Congreso ecuatoriano de 1832,
precedidas de una introducción histórica. (Quito: Imprenta del Gobierno, 1890). En: http://repositorio.casadelacultura.
gob.ec/handle/34000/18161.

19 Ibíd.

42
A fin de comprender la dinámica presente en los procesos de interpretación consti-
tucional por intermedio de la legislatura, a continuación, se grafica la interpretación
efectuada en 1837 a los Arts. 17 y 42 de la Constitución de 1835:

En el sistema previsto en la Constitución de 1946 se observa que el procedimiento

que se siguió para la expedición (en el año 1948) de la interpretación a disposiciones
y artículos de la Constitución, requirió de dos discusiones por separado, tanto en la
Cámara de Diputados como en la Cámara del Senado; para concluir con una sesión
plenaria conjunta entre las dos cámaras, a fin de aprobar el texto final interpretativo.
Luego de ello, el Ejecutivo suscribió el “ejecútese” y se publicó en el Registro Oficial.

Históricamente, todos los actos contentivos de interpretación a la Constitución desde

su inicio cumplieron con la aprobación o sanción por parte del Ejecutivo, previo a su
entrada en vigencia. Al respecto y para el caso del sistema previsto en la Constitución
de 1998, el Tribunal Constitucional en la resolución 195-2000-TP20, expuso:

20 Tribunal Constitucional, resolución 195-2000-TP, Registro Oficial 247, 18 de enero de 2001.

43
 Que, este Tribunal debe hacer presente que tanto los proyectos de ley que inter-
preten normas de carácter legal, que son preceptos de carácter ordinario, como
las normas interpretativas a la Constitución deben pasar por la sanción presi-
dencial, previa a su promulgación en el Registro Oficial, de acuerdo a las normas
constitucionales vigentes (énfasis añadido).

La gráfica a continuación sistematiza lo expuesto:

Sin embargo de lo expresado, es importante precisar que las interpretaciones reali-

zadas a la Constitución de 1979 en los años 1982, 1983, 1984 y 1988 por parte del
Congreso Nacional, fueron expedidas a través de una resolución; lo cual explicaría de
alguna forma que, al no haber sido una ley, no se hubiera seguido el procedimiento de
creación legal y, en consecuencia, no se contara con la sanción por parte del Ejecutivo
para su entrada en vigencia21. Se indicó en el texto de la interpretación del año 1988 lo
siguiente22: “Art. 3.- La presente Resolución Administrativa entra en vigencia a partir de
la presente fecha, sin perjuicio de su publicación en el Registro Oficial”.

En cuanto al número de debates, en el art 147 del Reglamento Interno de la Cámara

Nacional de Representantes (luego adoptaría la denominación de Congreso Nacional),
vigente al año 1982, se indicaba:

Solo a la Cámara Nacional de Representantes, en sus sesiones ordinarias o ex-

traordinarias, le corresponde interpretar la Constitución y las leyes de la Repúbli-
ca, de un modo generalmente obligatorio, la discusión se hará en dos sesiones y
aprobada que sea, será enviada al Registro Oficial, para su publicación.

En tal virtud, la facultad de interpretación a la Constitución de orden exclusiva y pri-

vativa de la legislatura realizada en los años 1982, 1983 y 1984, se ciñó al siguiente
procedimiento:

21 Como referencia histórica cabe señalar que la interpretación de la disposición transitoria de la Codificación de la
Constitución, realizada por el Congreso Nacional, así como la designación por la legislatura de nuevos Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, tuvo un impasse con el Presidente León Febres Cordero; y que, como desenlace, se
rodeara con tanques el edificio de la Corte Suprema.

22 Registro Oficial 26, 15 de septiembre de 1988.

44
Por su parte, el Congreso Nacional el 13 de septiembre de 1988, en la aprobación de
la interpretación a varios artículos de la Constitución referentes a la terminación de
periodos de funcionarios públicos, realizó un solo debate en apego a lo establecido
en el segundo inciso final del Art. 98 de su Reglamento Interno: “[…] Los acuerdos o
resoluciones serán discutidos en un solo debate, sin necesidad de informe”.

Del análisis de los sistemas parlamentarios, tanto unicameral como bicameral, se ob-
serva que en casi todos existió la intervención del Ejecutivo al final del proceso de
formación de la interpretación legislativa al texto de la Constitución. Inclusive en las
constituciones en las cuales no se indicaba la exigencia expresa de que la interpre-
tación del legislativo constara en una ley (1835 y 1843), también en esos casos el
Ejecutivo lo suscribía antes de que entrara en vigencia.

45
 5. Alcance y efectos de la interpretación legislativa

Una delimitación necesaria que se impone a la interpretación de la norma normarum

por parte de las legislaturas tiene que ver con la naturaleza eminentemente política
de este organismo. La posición de la legislatura entendida como el “primer poder del
Estado” le daba una situación de privilegio en la organización del Estado, y en conse-
cuencia en el ejercicio de sus atribuciones y competencias. En definitiva, el monopolio
que tuvo la legislatura sobre los contenidos de los artículos de la Constitución le dio
un alcance general y definitivo en la interpretación por encima de los demás poderes
del Estado.

A partir de 1906 se estableció expresamente que la interpretación de la Constitución

por la legislatura fuera de “modo generalmente obligatorio”, situación que persistiría
en las siguientes constituciones. De lo manifestado y en consideración a la condición
de “soberana” que asumía la legislatura en la tarea de interpretar la Constitución, se
dilucida que inclusive antes de 1906 los alcances en la interpretación implícitamente
terminaban por llegar a todos en su obligatoriedad.

En línea de lo expresado se dejaba en entredicho si los aplicadores de la Constitución

–específicamente, de la función judicial- tenían la atribución de interpretar la Cons-
titución con un alcance concreto dentro de las causas en las que se pronunciaban.
Tal ejercicio, en todo caso, debía ser comprendido sin que se considere que pudieran
hacer “control de constitucionalidad” en sentido estricto, como anular o expulsar de-
finitivamente una ley; atribución que, como tal en el Ecuador, nunca la han tenido los
órganos de la función judicial al resolver los casos concretos.

De la revisión de las actas de debate se destacan, además, nociones en cuanto a la

distinción entre lo que debe ser la interpretación de la Constitución de la interpretación
de la ley:

Hoy mismo estamos estudiando el problema de la interpretación de la Constitu-

ción y el problema de la interpretación de la ley; hoy mismo estamos recordando
las diferentes clases de interpretaciones; nos hemos referido a la interpretación
histórica y hemos conocido, de fuente directa los documentos originales de las
discusiones que se produjeron en derredor del importantísimo punto que esta-
mos debatiendo en los actuales instantes. Y no solamente eso, sino que nos
hemos referido a la interpretación sistemática, es decir estamos considerando
disposiciones concretas en relación con el contexto mismo de la Constitución, y
estamos haciendo una distinción muy interesante entre lo que es Ley Fundamen-
tal llamada Constitución y lo que es una ley secundaria, y estamos recordando
cómo se interpreta la Constitución, Ley Fundamental, y cómo se interpreta una
ley secundaria; y, hemos llegado a la conclusión, y esto es lo científico, que la
interpretación constitucional es diferente de la interpretación legal, porque entre

46
 Constitución y Ley hay diferencias muy importantes, diferencias sustanciales,
tanto es así que una ley secundaria no puede estar en contra de la Ley Funda-
mental, de la ley constitucional.23

Así también se desprende que el ejercicio interpretativo de la Constitución tenía por

parte de los legisladores como noción o marco general las regulaciones del Código
Civil:

Es necesario entonces, señor Presidente y señores legisladores, que primero co-

nozcamos qué es interpretar la ley, y creo que para eso no hay necesidad real-
mente de ser abogado, aunque para interpretar la ley si es necesario tener cono-
cimientos de hermenéutica jurídica. Interpretar la ley es precisar su verdadero
sentido y alcance. Y nosotros sabemos que ya el viejo Código Civil establece al-
gunas reglas de interpretación de la ley, que es necesario recordarlas esta noche.
Claro que se dirá qué tiene que ver el Código Civil con la Constitución Política del
Estado; pero al menos en mi juicio, que se fundamenta en el criterio de un gran
tratadista: Luis Claro Solar, el Título Preliminar del Código Civil no es propiamente
una introducción al Código Civil sino una introducción a la legislación general del
país, de ahí que las reglas de interpretación contenidas en el Art. 18 del Código
Civil son absolutamente valederas para interpretar todas las disposiciones que
conforman el ordenamiento jurídico nacional […].24

El empleo de normativa propia del Código Civil en la interpretación de los contenidos

de la Constitución se visibiliza, por ejemplo, en la ley interpretativa al inciso quinto del
Art. 208 de la Constitución de 1998 (No. 2004-37), expedida por el Congreso Nacional,
que trataba sobre el cumplimiento de penas por delitos comunes de personas sen-
tenciadas en el Ecuador. Se manifestó en el Art. 2 contentivo de la interpretación que
los efectos -asimilándolos a los de una ley- se sujetaban a lo establecido en la regla
vigesimotercera del Art. 7 del Código Civil, disposición que al texto indicaba:

Art. 7.- La ley no dispone sino para lo venidero: no tiene efecto retroactivo; y en
conflicto de una ley posterior con otra anterior, se observarán las reglas siguien-
tes […] 23a.- Las leyes que se limiten a declarar el sentido de otras leyes se enten-
derán incorporadas en éstas; pero no alterarán en manera alguna los efectos de
las sentencias judiciales ejecutoriadas en el tiempo intermedio.

En cuanto a la exigencia de técnicas o métodos, solo a partir de 2008 es cuando la

interpretación de los preceptos de la Constitución -que también la debe hacer la le-

23 Acta del Congreso Ordinario No. 3 de 14 de agosto de 1984 (sesión vespertina). Intervención de Edelberto Bonilla,
24 y 25. Primer debate del proyecto de interpretación a la disposición transitoria constitucional inserta en las reformas
a la Constitución publicadas en el Registro Oficial No. 569, de 1 de septiembre de 1983.

24 Acta del Congreso Ordinario No. 32 de 21 de septiembre de 1988 (sesión vespertina). Intervención de Gustavo
Medina López, 58.

47
gislatura, aunque ya no de forma final y autoritativa- está delimitada normativamente
por criterios a usar: a) tenor literal que más se ajuste a la Constitución en su integra-
lidad; b) en caso de duda se las interpreta en el sentido que más favorezca a la plena
vigencia de los derechos (principio pro homine); c) de forma “que mejor respete la
voluntad constituyente”; y, d) acuerdo con los principios generales de la interpretación
constitucional.

48
 6. Control posterior de la interpretación legislativa

En el caso del Ecuador se puede observar que el control posterior de la interpretación

efectuada por la legislatura en el sistema de la Constitución 1979, se previó en el Art.
141.4 con el siguiente texto:

Art. 141.- Compete al Tribunal de Garantías Constitucionales […] 4. Suspender, to-

tal o parcialmente, en cualquier tiempo de oficio o a petición de parte, los efectos
de leyes, decretos, acuerdos, reglamentos, ordenanzas o resoluciones que fueren
inconstitucionales por la forma o por el fondo. El Tribunal someterá su decisión
a resolución del Congreso Nacional o en receso de éste al Plenario de las Comi-
siones Legislativas. Ni la resolución del Tribunal, ni la del Congreso Nacional, ni
la del Plenario de las Comisiones Legislativas tendrán efecto retroactivo […].25

En tal sentido, el 24 de septiembre de 1984 el Congreso Nacional adoptó en dos deba-

tes una resolución interpretativa al inciso segundo de la disposición transitoria, inserta
mediante reforma a la Constitución de 197926. Con posterioridad y con base en el Art.
141.4 de la citada norma constitucional, se presentó una demanda en la cual se soli-
citó dejar sin efecto la resolución interpretativa adoptada por la legislatura. El Tribunal
de Garantías Constitucional (caso 103/84) mediante resolución 258-TGC-88 del 31 de
agosto de 1988, decidió: “[…] Analizando los autos, estos no ameritan pronunciamien-
to del Tribunal. Archívese el proceso […]”.

En otro caso y de oficio el Tribunal de Garantías Constitucionales resolvió, con fecha

14 septiembre de 1988, suspender los efectos de la resolución del Congreso Nacional
que interpretó varios artículos de la Constitución relacionados con la terminación de
los periodos de varios funcionarios públicos. Los razonamientos del Tribunal de Ga-
rantías Constitucionales indican que la resolución del Congreso Nacional, adoptada
por mayoría simple, en lugar de interpretar lo que hizo fue reformar artículos de la
Constitución, encontrando en tal virtud una inconstitucionalidad por el fondo y por la
forma en la “resolución interpretativa” adoptada por la legislatura.

Ante esta situación y en virtud de la obligación de someter la decisión a la legislatura,

el Congreso Nacional el 22 de septiembre de 1988 procedió a desechar el pronuncia-
miento del Tribunal de Garantías Constitucionales y en su lugar ratificó su resolución

25 Esta atribución fue establecida en las reformas a la Constitución de 1979, publicadas en el Registro Oficial 569 de 1
de septiembre de 1983. Previo a 1983 le correspondía a la Corte Suprema de Justicia suspender leyes y más normas
generales por inconstitucionalidad, debiendo someter su decisión al pronunciamiento definitivo del Congreso Nacional.
Es importante indicar que en el sistema de 1945 se previó la facultad por parte del Tribunal de Garantías Constitucio-
nales -únicamente dentro del caso concreto- de suspender provisionalmente la vigencia de una ley o precepto legal
considerado inconstitucional, hasta que el Congreso Nacional dictamine definitivamente.

26 Registro Oficial 569, 1 de septiembre de 1983.

49
interpretativa.27 Como se observa en este último caso, la decisión de la legislatura en
materia de interpretación a los mandatos de la Constitución prevaleció siempre, y el
control intermedio no tuvo más alcance que la suspensión momentánea, sin efectos
finales. Por ello, de conformidad con este modelo lo que cabía era la derogatoria de la
ley o resolución interpretativa por parte de la misma legislatura, puesto que tal función
tenía siempre la “última palabra” en lo que corresponde a la interpretación.

También dejamos por sentado que no se registran antecedentes de controles pos-

teriores a las interpretaciones efectuadas por las asambleas o convenciones nacio-
nales en ejercicio del poder constituyente. Primó el criterio en general que todas las
decisiones de las asambleas nacionales constituyentes, sin exclusión, no podían ser
objeto de control. Así lo expresó, por ejemplo, en su momento el Tribunal de Garantías
Constitucionales de 1945:
Por tanto, el Decreto sobre que versa la solicitud, no puede ser materia destinada
a observaciones de carácter constitucionalista, por parte del Tribunal de Garan-
tías, pues por emanar de la Asamblea Nacional y no de un Congreso, están fuera
del alcance de esas observaciones. Menos aún tiene el Tribunal facultad para de-
clarar de plano inconstitucional el referido Decreto por violación de las garantías
consagradas en la Carta Fundamental, ya que la Carta y el Decreto emanan del
mismo Poder Político que expidió ambos en uso de sus omnímodas facultades
que no pueden sufrir otra limitación ni contrarresto que la misma voluntad del
Poder Constituyente; pues la Ley que emana del Poder Absoluto, ejercido por
un dictador o por una Asamblea por injusta que pueda ser, ley es y ley se queda
hasta que sea derogada por los medios establecidos por la misma ley. Por otra
parte, la Asamblea fue poder dictatorial desde que se instaló hasta que se clau-
suró según taxativamente lo declara la misma Constitución en la primera de sus
disposiciones transitorias, dando plena validez a sus decretos, se sobrentiende,
aunque puedan resultar contrarios a algunas disposiciones constitucionales.28

27 Las resoluciones del Tribunal de Garantías Constitucionales y del Congreso Nacional fueron publicadas en el Regis-
tro Oficial 32 de 26 de septiembre de 1988.

28 Boletín del Tribunal de Garantías Constitucionales N.º 1, marzo-diciembre 1945, 82-83.

50
 7. Breve excursus final en torno a la interpretación, inaplicación
y control de constitucionalidad

La interpretación de la Constitución por parte de la legislatura se inserta como un

elemento dentro de los varios medios jurídicos, políticos y sociales en donde se bus-
ca asegurar la supremacía política, más que jurídica, de la Constitución. En el caso
ecuatoriano, el control de constitucionalidad en general -en el cual incluiríamos la in-
terpretación de la Constitución- como resguardo de la supremacía constitucional y
en atención al órgano encargado de realizarlo, radicó durante su mayor tiempo en la
legislatura.29 En palabras del profesor Hernán Salgado Pesantes, esta función de con-
trol en manos de la legislatura para el caso ecuatoriano tiene como antecedentes las
doctrinas políticas de pensadores franceses como Rosseau (doctrina de la ley como
expresión de la voluntad general) y Sieyés (doctrina de la soberanía nacional que con-
cibe al pueblo -titular de la soberanía- como nación).30

Conforme lo indicado líneas arriba se desprende que existió actividad interpretativa de

las normas constitucionales desde 1830 por parte de la legislatura (la llamaríamos, su-
premacía política en la interpretación de la Constitución); mientras que la anulación de
las leyes u actos contrarios a la Constitución como resultado de la supremacía consti-
tucional en sede legislativa, tenemos únicamente en forma expresa a partir de 190631.
En todo caso, desde sus inicios y en forma dispersa el control intermedio (caracteriza-
do mayoritariamente por ser suspensivo y temporal) se alternó entre el Consejo de Es-
tado, Corte Suprema de Justicia y Tribuna de Garantías Constitucionales, descansando
siempre el control final de constitucionalidad en la legislatura hasta las reformas de
1992, cuando pasó a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

En Ecuador la inaplicación de las leyes por parte de jueces al momento de resolver

casos concretos tuvo su propia dinámica. Es así que, por un lado, la labor interpreta-
tiva (dudas sobre la inteligencia) y el control de constitucionalidad (regularidad de las
normas) como quehacer cotidiano en la administración de justicia, fueron y han sido
un tema de permanente discusión. En tal virtud y en atención a la separación entre la
facultad interpretativa autentica de la Constitución a cargo de la legislatura y la atri-
bución de los jueces en los casos concretos frente a las leyes inconstitucionales en el
sistema de 1906, sostiene Rodrigo Jácome Moscoso:

29 Solamente a partir de las reformas de los años 1992 (Registro Oficial No. 93 de 23 de diciembre de 1992) y 1996
(Registro Oficial No. 863 de 16 de enero de 1996, tercer bloque) es cuando se otorga a órganos jurisdiccionales -Sala
Constitucional de la Corte Suprema y Tribunal Constitucional, en su orden-, la atribución de decidir en última instancia
sobre acciones de inconstitucionalidad.

30 Hernán Salgado Pesantes, Manual de Justicia Constitucional (Quito: Corporación Editora Nacional, 2005), 41.

31 Art. 7, inciso segundo (Constitución 1906). El Congreso antes de 1906 no era “juez de constitucionalidad” de los
actos legislativos frente a la Constitución.

51
 Pero, como en definitiva, se tratará siempre de interpretar la Constitución, la de
1906 adoptó un sistema prudente: “Solo el Congreso tiene facultad de interpretar
la Constitución de un modo generalmente obligatorio”, y resolver las dudas sobre
la inteligencia de sus artículos. Entonces cualquier autoridad y los tribunales de
justicia, en cada caso concreto puesto a resolución, tienen facultad para interpre-
tar las normas fundamentales, y fallar, en consecuencia, de modo individualmen-
te obligatorio. Mas, si el Congreso diese una ley interpretativa, entonces todos
tendrían que aceptarla y aplicarla. 32

Alejandro Ponce Borja en relación al sistema de 1929, sostiene:

La Asamblea Nacional de 1928 estableció una combinación ecléctica […] Según

este sistema, las leyes o decretos legislativos contrarios a la Constitución, no
tienen valor alguno, pero su inconstitucionalidad no puede ser declarada sino
por el Congreso. Si este no llegare a juzgar de esa constitucionalidad, las leyes y
decretos producirán todos sus efectos por contrarios que fuesen a la Constitu-
ción. Pero si el Congreso declara la inconstitucionalidad, esas leyes y decretos
no tienen valor alguno, no lo han tenido en ningún momento. De esto se deduce
que, declarada la inconstitucionalidad de una ley, desaparecerían las relaciones
jurídicas que en ella se hubiere fundado. Declarar la inconstitucionalidad de una
ley en el sistema que estudiamos, es declarar que esa ley nunca tuvo valor, y que,
por lo mismo, no pudo generar ninguna relación jurídica33.

Una situación peculiar se presentó en el diseño del sistema de justicia constitucional

de 1998, cuando el Art. 284 de la Constitución disponía que la interpretación de la
Constitución realizada por el Congreso sea de un “modo generalmente obligatorio”; y,
paralelamente, se confería al Tribunal Constitucional el control de la constitucionali-
dad de la ley, instrumento por excelencia para garantizar la supremacía constitucional.
Este aspecto fue objeto de debates y oposiciones, como las expuestas en la Asamblea
Constituyente 1997-98 por parte de Julio César Trujillo34:

[…] suprimir “interpretar”, porque la interpretación de la Constitución compete al

Tribunal Constitucional que no vaya a ser eliminado en esta reforma, pues de otra
manera, el trabajo del Tribunal Constitucional puede ser fácilmente desechado
por el Congreso, al pretender interpretar con el carácter de generalmente obli-
gatoria una norma constitucional. Los países que tienen Tribunales Constitucio-
nales no atribuyen al Congreso la facultad de interpretar la Constitución porque
precisamente esa facultad corresponde al Tribunal Constitucional […].

32 Rodrigo Jácome Moscoso. Derecho Constitucional Ecuatoriano (Quito: Imprenta de la Universidad Central, 1931), 158.

33 Alejandro Ponce Borja. “Leyes inconstitucionales. ¿Puede el juez declararlas tales?” En Revista de Derecho y Ciencias
Sociales Tomo I Número I (Quito: Imprenta de una Universidad Central, 1933), 14-15.

34 Acta No. 21. Sesión Matutina de la Asamblea Nacional Constituyente de 4 de febrero de 1998, 17.

52
La facultad expresa de inaplicar una norma dentro de los casos concretos solo es re-
conocida a partir de la Constitución de 1979 (inciso segundo del Art. 138) a nivel de la
Corte Suprema de Justicia. Luego se extendería la inaplicación en los casos concretos
a todos los jueces en el sistema de 1998 (Art. 274).35 En ambos casos se acompaña-
ba con la expresa disposición que la “declaración no tiene fuerza obligatoria sino en
las causas materia de su pronunciamiento”, para que finalmente fuera otra instancia,
como el Parlamento, la Corte Suprema o el Tribunal Constitucional, la que pudiera
determinarla con efectos más amplios.

Como principio expresamente contenido en la Constitución, la supremacía es recono-

cida solamente a partir de la Constitución de 1897 (Art. 132).36 Tal reconocimiento no
implicó -por fuera de la primacía normativa de la Constitución- mayores consecuen-
cias para el sistema, puesto que se siguió manteniendo su naturaleza eminentemente
política, al continuar en manos de la función legislativa tanto la interpretación final de
la Constitución como el control de constitucionalidad de las leyes.

35 En todo, caso como paréntesis, es necesario indicar que se registran en la historia procesos sobre todo bajo la
jurisdicción militar del Consejo de Guerra, como lo resuelto en el caso del Coronel Pedro Montero Maridueña en el año
1912, en donde se estableció que la ley penal contravenía los mandatos de la Constitución en cuanto a la prohibición de
la aplicación de la pena de muerte; y, en consecuencia, se “inaplicó” la ley que contenía la pena capital. De igual manera,
en primera instancia en el caso de Federico Irigoyen, José Salazar y Patricio Enríquez, en primera instancia el Consejo
de Guerra verbal de Cuenca terminó “inaplicando” la ley que establecía la pena de muerte, frente a la Constitución que
la prohibía expresamente.

36 Luis Fernando Torres considera como un esbozo del principio de supremacía el Art. 73 de la Constitución de 1830.
Luis Fernando Torres, El control de la constitucionalidad en el Ecuador. (Quito: PUCE, 1987), 124.

53
 8. Ideas finales

Indagar sobre textos históricos implica un ejercicio de desentrañar en qué campo del
derecho se insertan los objetos de estudio “constitución” e “interpretación”; de lo cual
damos cuenta que, para el caso ecuatoriano, la “Constitución” estuvo vinculada al
campo del denominado derecho político. Para el caso concreto de la “interpretación”,
la misma se reducía al trabajo y desarrollo doctrinario que se marcaron primordial-
mente desde el derecho civil.

La labor interpretativa de la Constitución por la legislatura no se sujetó mayormente a

escrutinios estrictos de métodos o técnicas al momento de realizar la interpretación,
en atención a la naturaleza política que entraña tal actividad. De la revisión de actas de
los debates previos a la expedición de la interpretación se da cuenta que no se acudía
a aspectos como “voluntad del constituyente”. Más bien se hacía mención, como se
indicó, a normas del Código Civil; y, siendo de reciente data en el seno de la legislatu-
ra la distinción entre la interpretación constitucional de la legal, sin mayor incidencia
práctica.

En atención a considerar “quién” está designado por la Constitución para tener la “úl-
tima palabra” al interpretar la Constitución, es indudable en la historia constitucional
de nuestro país que desde 1830 hasta 1998 la interpretación autoritativa descansó
sin intermitencias exclusivamente en el órgano legislativo. Las interpretaciones de la
Constitución efectuadas por la legislatura hasta 1998 siempre tuvieron prevalencia,
inclusive en aquellos modelos en donde se preveía un control de suspensión provi-
sional posterior, puesto que al final la misma legislatura realizaba el control final de la
interpretación.

La interpretación de la Constitución por parte de la legislatura en el Ecuador, en aten-

ción a su condicionamiento de carácter político, cumplió en muchísimas de las veces
con fines de naturaleza aclaratoria o ampliatoria de normas constitucionales. En otros
casos, las interpretaciones de la Constitución se convirtieron en verdaderas reformas,
por la línea delgada que distingue a estos dos procedimientos. Todo esto da como
resultado que como “soberana” la legislatura pudo terminar desempeñando funciones
de constituyente permanente a través de la interpretación de la Constitución.

54
 9. Bibliografía

Doctrina
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Acta del Congreso Ordinario No. 32 de 21 de septiembre de 1988 (sesión vespertina).
Acta No. 21 de la Asamblea Nacional Constituyente de 4 de febrero de 1998 (sesión ma-
tutina).

56
 10. Anexo

Constitución
Características
y forma que Disposiciones sobre la interpretación
Normas interpretativas37 de la
adopta la de la Constitución
interpretación
legislatura

- Declaratoria del Congreso Consti-

tuyente del Estado del Ecuador en la
República de Colombia al art. 63 de
la Constitución sobre la proscripción
al recurso natural de llamar al ser-
vicio de las armas a todo individuo
para salvar la patria de un riesgo
inminente.
No existe disposición constitucio-
nal que autorice expresamente Fecha de aprobación del Congreso
al Congreso para resolver dudas Constituyente: 27 de septiembre de
1830 1830
sobre la inteligencia o realizar una
Unicameral interpretación de los contenidos
Fecha de aprobación del Ejecutivo:
de la Constitución.
27 de septiembre de 1830.
- Decreto Legislativo del Congreso
Constitucional aclarando la duda a
los arts. 28 y 29 de la Constitución
Fecha de aprobación del Congreso
de Diputados: 24 de octubre de 1832
Fecha de aprobación del Ejecutivo:
27 de octubre de 1832.
Art. 23.- El Poder Legislativo
reside en el Congreso Nacional, - Decreto legislativo del Congreso
compuesto de dos cámaras, una Nacional al art. 17 y 42 de la Cons-
de Senadores y otra de Represen- titución
tantes. Monopolio en
Fecha de aprobación del Senado y
1835 la legislatura
Art. 110.- Solo el Congreso podrá la Cámara de Representantes: 16 de
(autoritativa).
Bicameral resolver las dudas que ocurran marzo de 1837.
sobre la inteligencia de alguno, o Fecha de aprobación del Ejecutivo:
algunos artículos de esta Cons- 22 de marzo de 1837.
titución.
Art. 23.- El Poder Legislativo
reside en el Congreso nacional,
compuesto de dos cámaras, una
de Senadores y otra de Represen-
tantes. Monopolio en
1843 No existen normas interpretativas. la legislatura
Art. 106.- Solo el Congreso podrá (autoritativa).
Bicameral resolver las dudas que ocurran
sobre la inteligencia de alguno o
algunos artículos de esta Cons-
titución.

37 Los datos presentados en esta sección han sido obtenidos de la revisión de diversas fuentes históricas sin que
puedan considerarse exhaustivos.

57
 Monopolio en
Art. 20.- El Poder Legislativo reside Ley interpretativa del Congreso la legislatura
en el Congreso Nacional compues- Nacional a los arts. 17.5 y 39 de la (autoritativa).
to de dos Cámaras, una de Sena- Constitución sobre la prohibición
dores y otra de Representantes. para ser elector y la exclusión para Se establece
ser Senadores y Representantes. por primera
1845 Art.- 138.- Solo el Congreso podrá vez que la
resolver o interpretar las dudas Fecha de aprobación del Senado y resolución o
Bicameral que ocurran en la inteligencia de la Cámara de Representantes: 2 de interpretación
alguno o algunos artículos de esta noviembre de 1848 de dudas se
Constitución, y lo que se resuelve, Fecha de aprobación del Ejecutivo: 7 lo efectuará
constará por una ley expresa. de noviembre de 1848. mediante ley
expresa.
Monopolio en
Art. 19.- El Poder Legislativo se
la legislatura
ejerce por la Asamblea Nacional
(autoritativa).
que constará de una sola Cámara
[…]. Se establece
1851 que las du-
Art. 136.- Solo la Asamblea
No existen normas interpretativas das de los
Nacional podrá interpretar esta
Unicameral artículos de la
Constitución, o resolver las dudas
Constitución
que ocurran en la inteligencia de
deberán estar
alguno o algunos de sus artículos;
contenidos en
y lo que se resuelva constará por
una ley espe-
una ley especial.
cial.
Ley interpretativa del Congreso
Art. 18.- El Poder Legislativo reside Nacional al art. 137 de la Constitu-
en el Congreso Nacional compues- ción sobre el periodo de duración de
to de dos Cámaras, una de Sena- determinados cargos públicos.
dores y otra de Representantes.
Fecha de aprobación del Senado y Monopolio en
1852 Art. 140.- Solo el Congreso podrá la Cámara de Representantes: 10 de la legislatura
resolver e interpretar las dudas octubre de 1856. (autoritativa).
Bicameral que ocurran en la inteligencia de
alguno o algunos artículos de esta Fecha de aprobación del Ejecutivo:
Constitución, y lo que se resuelva 11 de octubre de 1856.
constará por una ley expresa.

Art. 17.- El Poder Legislativo reside Ley interpretativa de la Convención

en el Congreso Nacional compues- Nacional al art. 52 de la Constitución
to de dos Cámaras, una de Sena- sobre la falta de pronunciamiento
dores y otra de Diputados. del Ejecutivo en la fase de sanción u
objeción a los actos del legislativo. Monopolio en
1861 Art. 130.- Solo el Congreso podrá la legislatura
resolver o interpretar las dudas Fecha de aprobación de la Conven- (autoritativa).
Bicameral que ocurran en la inteligencia de ción Nacional: 30 de abril de 1861
alguno o algunos artículos de esta
Constitución y lo que se resuelva Fecha de aprobación del Ejecutivo: 2
constará de una ley expresa. de mayo de 1861.

58
 - Ley interpretativa del Congreso Na-
cional a los artículos 52, 60.5 y 80 de
la Constitución sobre el periodo de
duración de determinados empleos
Art. 18.- El Poder Legislativo públicos.
reside en el Congreso Nacional
Fecha de aprobación del Senado y
compuesto de dos Cámaras, una
la Cámara de Diputados: 26 de sep-
de Senadores y otra de Diputados.
tiembre de 1873.
Art.- 114.- Solo el Congreso podrá Monopolio en
1869 resolver e interpretar las dudas Fecha de aprobación del ejecutivo: la legislatura
que ocurran en la inteligencia de 11 de octubre de 1873.- Ley aclara- (autoritativa).
Bicameral alguno o algunos artículos de esta toria del Congreso Nacional a la ley
Constitución; y lo que se resuelva interpretativa anterior. Se aclara la
constará de una ley expresa. sucesión en caso de ausencia por fa-
llecimiento del Presidente. Fecha de
aprobación del Senado y la Cámara
de Diputados: 23 de agosto de 1875.
Fecha de aprobación del Ejecutivo:
23 de agosto de 1875.
Art.- 24.- El Poder Legislativo
reside en el Congreso Nacional,
compuesto de dos Cámaras, una
de Senadores y otra de Diputados.
Art.- 47. Son atribuciones del
Congreso: 1. Reformar la Constitu-
ción, en el modo y forma que ella
establece; y resolver e interpretar
las dudas que ocurran en la inteli- Ley interpretativa de la Asamblea
gencia de alguno o algunos de sus Nacional al art. 17.6.4 de la Consti-
artículos; haciendo constar en una tución sobre la prohibición de tor-
ley expresa lo que se resuelva o mentos como garantía de seguridad
1878 individual Monopolio en
interprete; (…). la legislatura
Bicameral Fecha de aprobación de la Asamblea (autoritativa).
Art.- 122.- Solo el Congreso puede
resolver o interpretar las dudas Nacional: 20 de mayo de 1878
que ocurran en la inteligencia de Fecha de aprobación del Ejecutivo:
alguno o algunos artículos de esta 21 de mayo de 1878.
Constitución, y lo que se resuelva
debe constar en una ley expresa.
Art.- 124.- La presente Asamblea
Nacional, aún después de promul-
gada esta Constitución puede dar
las leyes, decretos o necesarias, y
ejercer todas las demás atribucio-
nes contenidas en el art. 47.

59
 - Ley interpretativa de la Asamblea
Nacional al art. 62.5 de la Consti-
tución sobre la atribución del Con-
greso para autorizar al ejecutivo la
contratación de empréstitos sobre el
crédito público.
Art.- 41.- El Poder Legislativo
reside en el Congreso Nacional, Fecha de aprobación de la Asamblea
compuesto de dos Cámaras, una Nacional: 15 de marzo de 1884.
de Senadores y otra de Diputados.
Fecha de aprobación del Ejecutivo:
Art.- 62.- Son atribuciones del Con- 18 de marzo de 1884.
greso: 1. Reformar la Constitución,
observando los trámites que ella Autoritativa
- Ley interpretativa del Congreso
prescribe; y resolver e interpretar mas no mono-
Nacional al art. 28 de la Constitu-
las dudas que ocurran en la inteli- pólica.
ción sobre la garantía de libertad de
gencia de sus artículos. Constará pensamiento, palabra o de prensa Se suprime
de ley especial lo que se resuelva frente a actos de rebelión contra el del texto cons-
o interprete. Gobierno. titucional la
1884 atribución de
Art.- 65. – Si un proyecto de ley Fecha de aprobación del Senado y
Bicameral o de otro acto legislativo fuere corresponder-
la Cámara de Diputados reunidos en
rechazado, se diferirá hasta la le “solo” a la
Congreso: 10 de julio de 1886.
próxima legislatura; salvo que se legislatura la
propusiere de nuevo, con modi- Fecha de aprobación del Ejecutivo: interpretación
ficaciones. Caso de admitirse, 10 de julio de 1886. de la Constitu-
lo discutirá cada Cámara en tres ción.
sesiones y en diferentes días. - Ley interpretativa del Congreso
Nacional al art. 96 de la Constitución
Art.- 137.- La Convención, aún sobre las confinaciones por orden de
después de promulgada la Consti- Gobernadores -previa autorización
tución, puede expedir leyes, decre- del Ejecutivo-, en uso de la facultad
tos o resoluciones, y ejercer las del Presidente en caso de invasión
demás atribuciones enumeradas exterior o conmoción interior
en el art. 62.
Fecha de aprobación de la Cámara
del Senado y la Cámara de Diputa-
dos: 4 de agosto de 1887
Fecha de aprobación del Ejecutivo: 6
de agosto de 1887.
Art.- 43.- El Poder Legislativo
reside en el Congreso Nacional
compuesto de dos Cámaras, una
de Senadores y otra de Diputados.
Autoritativa
Art.- 62.- Son atribuciones del Ley interpretativa de la Asamblea mas no mo-
Congreso: 1. Reformar la Constitu- Nacional al art. 38 de la Constitución nopólica.Se
ción, en el modo y forma que ella sobre la renuncia a toda reclamación mantiene la
establece, y resolver e interpretar diplomática en el caso de contratis- supresión del
las dudas que ocurran respecto de tas extranjeros texto cons-
la inteligencia de alguno o algunos titucional la
1897 Fecha de aprobación de la Asamblea
de sus artículos, haciendo cons- atribución de
tar en una ley expresa lo que se Nacional: 13 de junio de 1897 corresponder-
Bicameral
resuelva o interprete. Fecha de aprobación del Ejecutivo: le “solo” a la
26 de junio de 1897 legislatura la
Art.- 137.- La Asamblea, aún interpretación
después de promulgada esta de la Constitu-
Constitución, puede dar las leyes ción.
o resoluciones que considere
necesarias, y ejercer todas las
demás atribuciones contenidas en
el art. 65.

60
 La interpre-
tación se lo
Art. 32.- El Poder Legislativo - Decreto de la Asamblea Nacional hace de modo
reside en el Congreso Nacional, Constituyente al art. 55.5 de la “generalmente
compuesto de dos Cámaras la de Constitución sobre la prohibición de obligatorio”.
Senadores y la de Diputados. otorgar pensiones vitalicias por parte Asume carac-
del Congreso Nacional.Fecha de terísticas de
Art. 7.- Solo el Congreso tiene aprobación de la Asamblea Nacional: ser autoritati-
facultad de interpretar la Consti- 2 de febrero de 1907. Fecha de apro- va sumada la
tución de un modo generalmente bación del Ejecutivo: 5 de febrero de del monopolio
obligatorio, y resolver las dudas 1907. Publicado en el Registro Oficial (exclusividad).
que se suscitaren sobre la inteli- 296 de 6 de febrero de 1907.- Ley Se suprime
gencia de alguno o algunos de sus interpretativa del Congreso Nacional la exigencia
preceptos. al art. 19 de la Constitución sobre que debe
1906 la Ley de Presupuestos.Fecha de constar en ley
Así mismo solo al Congreso le aprobación del Congreso Nacional: expresa. Se
Bicameral corresponde declara si una Ley o 4 de octubre de 1916. Fecha de establece por
Decreto Legislativo es o no incons- aprobación del Ejecutivo: 5 de octu- primera vez
titucional. bre de 1916. - Ley interpretativa del expresamente
Congreso Nacional a los arts. 54. un control
Disposición transitoria Primera: 19, 66, 68 de la Constitución sobre político de
La Asamblea Constituyente, aún el sentido de los términos “Acuerdo” constitucio-
después de promulgada esta y “Resolución”. Fecha de aprobación nalidad con-
Constitución puede dar las leyes, de la Cámara del Senado y la Cámara centrado en
decretos y resoluciones que juz- de Diputados: 3 de octubre de 1917. la legislatura
gue necesarios y ejercer todas las Fecha de aprobación del Ejecutivo: 6 (Supremacía
demás atribuciones del Congreso. de octubre de 1917.Publicado en el Política de la
Registro Oficial 332 de 13 de octubre Constitución
de 1917. en razón de
proceder de la
legislatura).
Art. 20.- El Poder Legislativo se - Ley interpretativa del Congreso Na-
ejerce por el Congreso Nacional, cional al inciso segundo del art. 108
compuesto de dos Cámaras; la de de la Constitución sobre las sesiones
Senadores y la de Diputados. ordinarias del Congreso Nacional
para la discusión del Presupuesto
SECCION IV
Fecha de aprobación de la Cámara
Del Poder Legislativo dividido en de Senado y la Cámara de Diputados:
Cámaras 7 de diciembre de 1930
Art. 48.- Sus atribuciones y debe- Fecha de aprobación del Ejecutivo
res son: 1. Interpretar la Consti- (por ministerio de la ley): 16 de
tución de un modo generalmente diciembre de 1930
obligatorio y resolver las dudas
que ocurran respecto de la inteli- Publicado en el Registro Oficial 502
gencia de alguna o algunas de sus de 18 de diciembre de 1930.- Ley Monopolio en
1929 disposiciones haciendo constar interpretativa del Congreso Nacional la legislatura
en una Ley al art. 81 de la Constitución sobre (autoritativa).
Bicameral el encargo del Poder Ejecutivo al
expresa lo que se resuelva o Ministro de Estado correspondiente
interprete; (…). cuando quedare vacante
Art. 163.- Sólo el Congreso tiene Fecha de aprobación de la Cámara
facultad de interpretar la Consti- del Senado y la Cámara de Diputa-
tución de un modo generalmente dos: 6 de noviembre de 1931
obligatorio y de resolver las dudas
relativas a la inteligencia de algu- Fecha de aprobación del Ejecutivo:
no o algunos de sus preceptos o 11 de noviembre de 1931
declaraciones.
Publicado en el Registro Oficial 21 de
Sólo al Congreso le corresponde 11 de noviembre de 1931.
declarar si una Ley o Decreto Le-
gislativo es o no inconstitucional.

61
 Art. 23.- La Función Legislativa se
ejerce por el Congreso Nacional,
compuesto de una Cámara
integrada de la siguiente manera:
(…)
Art. 34.- Son atribuciones y debe-
res del Congreso:
1. Interpretar la Constitución de
modo generalmente obligatorio; No existen normas interpretativas
1945 (…).Art. 165.- Sólo al Congreso Monopolio en
corresponde declarar si una ley, la legislatura
Unicameral decreto, reglamento, acuerdo (autoritativa).
orden, disposición, pacto o tratado
público es o no constitucional e
interpretar la Constitución y las
leyes de modo generalmente
obligatorio; sin perjuicio de la
atribución que corresponde a la
Corte Suprema, en cuanto a la
unificación de la jurisprudencia
obligatoria, conforme a la ley.

62
 Art. 26.- La Función Legislativa se
ejerce por el Congreso Nacional,
compuesto de dos Cámaras: la de
Senadores y la de Diputados.
Art. 77.- Con el objeto de elaborar
por su propia iniciativa proyectos
de reformas o de interpretación
de la Constitución y proyectos de
Ley en general, a excepción de
los de carácter económico, cuya
iniciativa corresponde al Consejo
Nacional de Economía, y de codi-
ficar y editar leyes, se establece
en la Capital de la República una
Comisión Legislativa compuesta
de cinco miembros, así:
Un representante de la Cámara del
Senado;
Un representante de la Cámara de
Diputados;
Un representante de la Función
Ejecutiva; Ley interpretativa del Congreso
Un representante de la Función Nacional a las disposiciones tran-
Judicial, designado por la Corte sitorias 2 y 3, y artículos 80, 84.4 y
Suprema; quienes duraran cuatro 36.4 de la Constitución referente -en
años en sus cargos, pudiendo ser su orden- a la duración de periodos
reelegidos indefinidamente, y de la legislatura, concepto de los
Decretos – Leyes de Emergencia,
El Decano de la Facultad de Ju-
termino para los efectos de la suce-
risprudencia de la Universidad
sión presidencial y capacidad de los
1946 Central.
Alcaldes y Presidente del Consejo
A cada uno de los vocales para ser legisladores Monopolio en
Bicameral principales corresponderá dos la legislatura
suplentes. Fecha de aprobación de la Cámara (autoritativa).
del Senado y Cámara de Diputados:
Art. 53.- Corresponde al Congreso
19 de octubre de 1948
dividido en Cámaras:
1. Ejercer las atribuciones estable- Fecha de aprobación del Ejecutivo:
cidas en los incisos 2o. y 3o. del (sin datos sobre la fecha)
artículo 189 de esta
Publicado en el Registro Oficial 52 de
Constitución, haciendo constar 4 de noviembre de 1948.
en Ley expresa lo que resuelva o
interprete; (…).
Art. 189.- La Constitución es la
una norma jurídica de la Repú-
blica. Por tanto, no tendrán valor
alguno las Leyes, Decretos, Regla-
mentos, Ordenanzas, Disposicio-
nes, Pactos o Tratados Públicos
que, de cualquier modo, estuvieran
en contradicción con ella o se
apartaren de su texto.
Solo el Congreso tiene facultad de
interpretar la Constitución de un
modo generalmente obligatorio,
y de resolver las dudas que se
suscitaren sobre la inteligencia
de alguno o algunos de sus pre-
ceptos.
Asimismo, solo al Congreso le
corresponde declarar si una Ley
o Decreto Legislativo son o no
inconstitucionales.

63
 Art. 117.- El Congreso Nacional
se compone del Senado y de la
Cámara de Diputados.Art. 135.-
Corresponde al Congreso dividido
en Cámaras:1. Elaborar las leyes
e interpretarlas, con carácter
generalmente obligatorio; de igual
modo interpretar la Constitución y
aceptar las reformas que acerca
de esta se hubieren propuesto
consujeción al título XIV de esta
Constitución.2. Ejercer las atribu-
ciones determinadas en el inciso
2o., del Art. 257, haciendo constar
expresamente en la ley lo que
1967Bica- resuelva o interprete.Art. 257.- La
Constitución es la suprema norma Monopolio en
meral No existen normas interpretativas la legislatura
jurídica del Estado. Todas las
demás deben mantener confor- (autoritativa).
midad con los preceptos consti-
tucionales. Por tanto, no tendrán
valor alguno las leyes, decretos,
reglamentos, ordenanzas, dispo-
siciones y tratados públicos que,
de cualquier modo, estuvieren en
contradicción con ella.
Solo el Congreso tiene facultad de
interpretar la Constitución de un
modo generalmente obligatorio,
y de resolver las dudas que se
suscitaren sobre la inteligencia de
sus preceptos.

64
 - Decreto interpretativo al artículo 41
de la Constitución sobre el desem-
peño de dos cargos públicos de los
profesores de los planteles de ense-
ñanza secundaria.
Art. 56.- La Función Legislativa
es ejercida por la Cámara Nacio- Fecha de aprobación de la Cámara Monopolio en
nal de Representantes (…).38Art. Nacional de Representantes: 6 de la legislatura
59.- La Cámara Nacional de Re- octubre de 1982 (autoritativa)
presentantes se reúne en pleno, conjunta-
sin necesidad de convocatoria, en Publicado en el Registro Oficial 367 mente con
Quito, el diez de agosto de cada de 12 de noviembre de 1982. - Re- la potestad
año, y sesiona durante sesenta solución interpretativa al artículo 57 del Tribunal
días improrrogables, para inserto en la reforma constitucional de Garantías
(Registro Oficial 569 de 1 de sep- Constituciona-
conocer, exclusivamente, de los tiembre de 1983) a la Constitución les de ejercer
siguientes asuntos: de 1979, sobre la reelección de control sobre
legisladores. la interpreta-
c) interpretar la Constitución; (…). ción de forma
Art. 139.- En caso de duda sobre Fecha de aprobación del Congreso suspensiva
el alcance de las normas conteni- Nacional: 27 de septiembre de 1983 y provisional
das en esta Constitución, sólo la hasta el pro-
Cámara Nacional de Representan- Publicado en el Registro Oficial 601
nunciamiento
tes en pleno las interpreta de un de 18 de octubre de 1983.
definitivo de
modo generalmente obligatorio. la legislatura.
1979Unica- En las reformas constitucionales En 1992 pasó
meral publicadas en el Registro Oficial - Resolución interpretativa del Con- el control de
863 de 16 de enero de 1996 (ter- greso Nacional al inciso segundo de constitucio-
cer bloque) como artículo innume- la Disposición Transitoria inserta en nalidad de
rado, se insertó:Sólo al Congreso la reforma constitucional (Registro manos del
Nacional le compete interpretar de Oficial 569 de 1 de septiembre de Congreso al
un modo generalmente obligatorio 1983) a la Constitución de 1979, Tribunal de
la Constitución Política y las leyes sobre el periodo de duración de los Garantías
de la República. cargos de magistrados de la Función Constituciona-
Judicial les sin embar-
El Congreso Nacional podrá inter- go la legislatu-
pretar las disposiciones legales Fecha de aprobación del Congreso ra mantiene la
y lo hará mediante ley especial Nacional: 24 de agosto de 1984 interpretación
interpretativa que una vez aproba- de modo
da se enviará para su publicación Publicado en el Registro Oficial 19 generalmente
en el Registro Oficial. de 6 de septiembre de 1984.- Reso- obligatorio de
lución interpretativa del Congreso la Constitu-
La interpretación será generalmen- Nacional a los artículos 101, 111 y ción.
te obligatoria en todo el territorio 116 de la Codificación a la Constitu-
del Estado a partir de su publica- ción –realizada en 1984-, sobre los
ción en el Registro Oficial. periodos de duración de determina-
dos cargos públicos
Fecha de aprobación del Congreso
Nacional: 13 de septiembre de 1988
Publicado en el Registro Oficial 26 de
15 de septiembre de 1988.

38 En las reformas constitucionales de 1983 la Cámara Nacional de Representantes pasó a denominarse Congreso
Nacional (Registro Oficial 569 de 1 de septiembre de 1983).

65
 Art. 126.- La Función Legislativa
será ejercida por el Congreso
Nacional (…)Art. 130.- El Congreso
Nacional tendrá los siguientes La legislatura
deberes y atribuciones: mantiene la
4. Reformar la Constitución e inter- atribución de
pretarla de manera generalmente Ley interpretativa (2004-37) del Con- interpretar
obligatoria.Art. 284.- En caso greso Nacional al inciso quinto del de manera
de duda sobre el alcance de las artículo 208 de la Constitución sobre generalmente
normas contenidas en esta Cons- el cumplimiento de penas por delitos obligatoria la
titución, el Congreso Nacional comunes de personas sentenciadas Constitución.
podrá interpretarlas de un modo en el Ecuador Se suprime
1998Unica- del texto cons-
generalmente obligatorio. Tendrán
meral Fecha de aprobación del Congreso titucional la
la iniciativa para la presentación
Nacional: 6 de mayo del 2004 atribución de
de proyectos de interpretación
constitucional, las mismas perso- corresponder-
Fecha de aprobación del Ejecutivo: le “solo” a la
nas u organismos que la tienen 18 de mayo de 2004 Publicado en el
para la presentación de proyectos legislatura la
Registro Oficial 345 de 31 de mayo interpretación
de reforma, su trámite será el de 2004.
establecido para la expedición de de la Constitu-
las leyes. Su aprobación requerirá ción.
del voto favorable de las dos
terceras partes de los integrantes
del Congreso Nacional.
Se produce
por completo
la desmono-
polización y
la desconcen-
tración y de
la facultad de
interpretar la
Art. 118.- La Función Legislativa Constitución
se ejerce por la Asamblea Na- por parte de
cional (…).Art. 436.- Atribuciones la legislatura.
de la Corte Constitucional.- La Desaparece la
Corte Constitucional ejercerá, atribución de
además de las que le confiera la que el legisla-
ley, las siguientes atribuciones: tivo realice in-
No existen interpretaciones a las
1. Ser la máxima instancia de terpretaciones
2008Unica- normas constitucionales de carácter
interpretación de la Constitución, autoritativas
meral autoritativo por parte de la Asamblea
de los tratados internacionales a la Consti-
Nacional.
de derechos humanos ratificados tución como
por el Estado ecuatoriano, a través una atribución
de sus decisiones y dictámenes. específica.Se
Sus decisiones tendrán carácter reconoce a la
vinculante. Corte Consti-
tucional como
máximo in-
térprete de la
Constitución
sin descono-
cer la existen-
cia de “otros”
interpretes
incluyendo a
la legislatura.

66
 La independencia judicial en Ecuador:
Un recorrido histórico-constitucional
Vicente Solano Paucay 1
Universidad Politécnica Salesiana – Cuenca

Resumen

E
l presente capítulo aborda la evolución de la independencia judicial en Ecuador a
través de un análisis histórico-constitucional, enfocándose en el concepto de in-
dependencia judicial como un ideal regulativo del Estado de Derecho. Se destaca
la importancia de este principio, tanto en el ámbito normativo internacional, como en
la Constitución ecuatoriana de 2008, que enfatiza la independencia interna y externa
de los órganos judiciales. Se describe un recorrido por tres periodos constitucionales
importantes: el Proyecto Nacional Criollo (1830-1895), el Proyecto Nacional Mestizo
(1895-1960), y el Proyecto Nacional de la Diversidad (1960- ). Cada uno de estos pe-
riodos refleja cambios en la configuración del Estado y en las disposiciones relativas
al Poder Judicial, desde la primera Constitución expedida en Riobamba tras la separa-
ción de la Gran Colombia, e incluso considerando otras constituciones previas como
la de Quito y Cuenca. La Constitución de 2008 representa un esfuerzo significativo por
consolidar las bases de un sistema judicial independiente, estableciendo principios
claros y mecanismos de rendición de cuentas para los órganos judiciales, así como
garantizando la justicia indígena y el acceso gratuito a la justicia. Aunque los desafíos
persisten, estos cambios constituyen pasos importantes hacia la consolidación de un
sistema judicial que pueda ser mucho más independiente.

Palabras clave
Independencia judicial, Función Judicial, Constitución.

1 Doctorando en Responsabilidad Jurídica. Estudio Multidisciplinar por la Universidad de León - España. Magister en
Derecho con mención en Derecho Constitucional por la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador. Máster en
Argumentación Jurídica de la Universidad de Palermo - Italia. Estudiante del Master in Global Rule of Law and Constitu-
tional Democracy por el Instituto Tarello de la Universidad de Génova - Italia. Diplomado en Igualdad y no Discriminación
por la Universidad de Buenos Aires. Abogado de los Tribunales de Justicia de la Republica y Licenciado en Ciencias
Políticas y Sociales por la Universidad de Cuenca. Docente en la Universidad Politécnica Salesiana.

67
 1. Introducción

Este capítulo se adentra en la compleja noción de la independencia judicial en Ecua-

dor, examinándola desde una perspectiva histórica y constitucional. Al explorar la evo-
lución de este principio, fundamental para el Estado de Derecho, se revela cómo la in-
dependencia judicial ha sido concebida e interpretada a lo largo de distintos periodos
históricos en el país. Partiendo de una definición teórica, que ve la independencia de
los jueces como un ideal regulativo esencial para la integridad del Estado de Derecho,
el análisis avanza hacia un examen de las disposiciones normativas tanto en el ámbito
internacional como en el marco constitucional ecuatoriano.

La Declaración Universal de Derechos Humanos y la Constitución de Ecuador de 2008

se presentan como pilares que subrayan la importancia de un tribunal independiente
e imparcial para la determinación de derechos y obligaciones. Este marco conceptual
sienta las bases para una discusión más profunda sobre las diversas facetas de la
independencia judicial, destacando su doble implicancia: la prohibición de interferen-
cias externas en el poder judicial y la necesidad de evitar presiones internas dentro del
mismo poder.

Además, se trazan tres periodos cruciales en la historia constitucional de Ecuador —el

Proyecto Nacional Criollo, el Proyecto Nacional Mestizo y el Proyecto Nacional de la
Diversidad— para contextualizar los cambios en la concepción y práctica de la inde-
pendencia judicial. A través de este recorrido, se identifican algunos desafíos, logros
y particularidades de la administración de justicia en Ecuador, con un énfasis especial
en la transición del siglo XIX al XXI. Este análisis no solo busca clarificar el significado
de la independencia judicial en el contexto ecuatoriano, sino también ofrecer una com-
prensión más rica de su evolución y el papel que juega en la consolidación del Estado
constitucional de Derecho.

En la historia constitucional del Ecuador, el periodo comprendido entre 1895 y 1960,

conocido como el proyecto nacional mestizo, marca una era de transformaciones pro-
fundas impulsadas por la Revolución Liberal liderada por Eloy Alfaro. Este periodo se
caracteriza por la consolidación del Estado nacional y laico, logrando una significativa
separación entre el Estado y la Iglesia, y estableciendo las bases para una república
más inclusiva y plural.

Este análisis se sumerge en las disposiciones clave de las constituciones de 1897,

1906, 1929, 1938, 1945 y 1946, examinando cómo cada una de ellas contribuyó al
fortalecimiento del marco jurídico necesario para un Poder Judicial autónomo. Se de-
tallan los avances en la estructuración del Poder Judicial, los requisitos para ocupar
cargos dentro de este poder, la prohibición de interferencias políticas en las decisio-
nes judiciales, y las medidas adoptadas para preservar la integridad y responsabilidad
de los magistrados y jueces. Este periodo también se distingue por la implementación

68
de reformas jurídicas que buscaban una mayor racionalización y eficiencia del siste-
ma judicial, logrando una mayor cohesión y coherencia en el funcionamiento de las
instancias inferiores y una dependencia más estructurada de la Corte Suprema.

Finalmente, este texto presenta un recorrido histórico que no solo ilustra la progre-
siva consolidación de la independencia judicial en Ecuador, sino que también desta-
ca los desafíos y tensiones enfrentados durante los diversos proyectos nacionales.
Esta época de reformas y cambios constitucionales refleja un esfuerzo constante por
adaptar el sistema judicial a los ideales de justicia y derechos, a pesar de las dificulta-
des inherentes a los procesos de modernización y hasta de secularización del Estado.

69
 2. Algunas precisiones conceptuales

Una primera pregunta es comprender qué se entiende por “independencia judicial”. En

este sentido, para Josep Aguiló “la independencia de los jueces es, “[…] un ideal (una
idea regulativa) del Estado de Derecho”.2 Entonces, la independencia judicial en una
primera aproximación se ve como un ideal del Estado de Constitucional. Por otro lado,
en un plano normativo la Declaración Universal de Derechos Humanos señala: “Toda
persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y
con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus
derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en ma-
teria penal”3.

De la misma forma la constitución ecuatoriana de 2008 establece que:4

La administración de justicia, en el cumplimiento de sus deberes y en el ejercicio de

sus atribuciones, aplicará los siguientes principios: 1. Los órganos de la Función Judi-
cial gozarán de independencia interna y externa. Toda violación a este principio conlle-
vará responsabilidad administrativa, civil y penal de acuerdo con la ley.

Desde esa perspectiva, se identifica que se puede hablar de tipos o concepciones de

la independencia judicial.5 En esa línea, podemos indicar que este es un principio de la
administración de justicia. Este principio conlleva dos implicancias, la una que entraña
ausencia de ningún tipo de condicionamiento por parte de los órganos o funciones
que estén por fuera del poder o función judicial; y la otra, la ausencia de condiciona-
mientos o presiones por parte de los órganos del mismo poder judicial.6

Así, podemos establecer que la independencia es un principio que a su vez es una

garantía que permite mantener la imparcialidad de las decisiones judiciales. En este
sentido, una noción amplia de la independencia judicial constituye la ausencia de con-
dicionamientos hacia la decisión judicial. A continuación, cabe indicar que el análisis
de las constituciones se ceñirá bajo tres periodos que han sido predeterminados por
ciertos rasgos que logran identificar algunos aspectos relevantes en materia constitu-

2 Josep Aguiló Regla, “De nuevo sobre independencia e imparcialidad de los jueces y argumentación jurídica”, en Jue-
ces para la democracia (2003), 48, http://hdl.handle.net/10045/131707.

3 Declaración Universal de Derechos Humanos, 10 de diciembre de 1948, art 10. En https://www.un.org/es/about-us/

universal-declaration-of-human-rights.

4 Ecuador, Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008, Art. 168. 1.

5 Vicente Solano Paucay, “Condiciones de la independencia judicial en Ecuador”, en Abogar y Juzgar en el Siglo XXI. II,
coord. por Ricardo Garzón Cárdenas (España: Bubok Publishing S.L, 2020).

6 Santiago Andrade Ubidia, “La Función Judicial en la vigente Constitución de la República”, en La Nueva Constitución
del Ecuador. Estado, derechos e instituciones, edit. por Santiago Andrade, Agustín Grijalva y Claudia Storini (Quito:
Universidad Andina Simón Bolívar / Corporación Editora Nacional, 2009), 248-249.

70
cional.7 Estos periodos son: el Proyecto Nacional Criollo (1830-1895), el Proyecto Na-
cional Mestizo (1895-1960), y el Proyecto Nacional de la Diversidad (1960- ). La con-
figuración de estos periodos está centrada en describir los cambios constitucionales
relativos a lo dogmático, lo orgánico y la forma de Estado, además del examen de la
normativa constitucional, y el análisis correspondiente a ciertos cuerpos normativos
infraconstitucionales que regulaban lo atinente al Poder Judicial (Función Judicial)
desde 1830 hasta 2008. Antes de continuar, se hará una breve referencia con respecto
a la Constitución de Quito de 1812 y la de Cuenca de 1820.

7 Como señala Enrique Ayala Mora: “En la vida republicana del Ecuador, luego de los antecedentes coloniales, indepen-
dentistas y en colombianos, se han sucedido tres proyectos nacionales que, a su vez marca en tres periodos históricos.
El primer periodo se extendió entre 1830 y 1895, con el predominio de una sociedad transicional expresada en el Es-
tado Oligárquico Terrateniente, con escasa vinculación internacional, en el marco del ‘Proyecto Nacional Criollo’. En el
segundo periodo, entre 1895 y 1960, avanzaron las relaciones capitalistas una sociedad, con una fuerte inserción en el
sistema internacional, bajo el predominio del Estado laico y el ‘Proyecto Nacional Mestizo’. El tercer periodo está incon-
cluso y todavía lo estamos viviendo. Desde los años 60 del siglo pasado, en un mundo crecientemente globalizado, el
capitalismo ha modificado fuertemente a la sociedad ecuatoriana, que ha sufrido profundos cambios y se empeñado
en la construcción del ‘Proyecto Nacional de la Diversidad’”. Enrique Ayala Mora, “Rasgos históricos de la evolución
constitucional del Ecuador”, en Historia constitucional, Estudios comparativo, edit. por Enrique Ayala Mora (Quito: Uni-
versidad Andina Simón Bolívar / Corporación Editora Nacional, 2014).

71
 3. Las constituciones de Quito de 1812 y de Cuenca de 1820

La Constitución Quiteña de 1812, también conocida como el “Pacto Solemne de So-

ciedad y Unión entre las Provincias que forman el Estado de Quito”, representa un hito
importante en la historia constitucional previa a lo que llamamos Ecuador. Este docu-
mento, promulgado el 15 de febrero de 1812, establece los principios fundamentales
sobre los cuales se basaría la organización política y jurídica del Estado de Quito. En
primer lugar, la Constitución reconoce al Pueblo Soberano del Estado de Quito como
la autoridad suprema, representada legítimamente por los Diputados de las provincias
libres que lo forman. Se hace hincapié en los derechos imprescriptibles otorgados
por Dios para conservar la libertad y proveer la seguridad y prosperidad de todos los
ciudadanos.

Uno de los aspectos más destacados de esta Constitución es la separación de los tres
poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Se establece claramente que es-
tos poderes deben ser ejercidos por cuerpos distintos y personas diferentes, con el fin
de evitar la concentración de poder y garantizar un sistema de pesos y contrapesos En
cuanto al Poder Judicial, se establece que será ejercido por la alta Corte de Justicia,
encargada de resolver todos los casos civiles y criminales contenciosos, salvo aque-
llos reservados por la Constitución a los Poderes Ejecutivo y Legislativo.8 Además, se
establece la igualdad entre los tres poderes, sin perjuicio de los recursos extraordina-
rios que puedan elevarse de la Corte de Justicia a los poderes Legislativo y Ejecutivo.

La Constitución Quiteña de 1812 también contemplaba disposiciones relacionadas

con la designación de funcionarios y suplentes en caso de vacantes, así como la su-
jeción de los oficiales subalternos al juicio de sus respectivas Salas en caso de culpa-
bilidad in oficio. Este documento constitucional sentó las bases para la organización
política y jurídica del Estado de Quito, estableciendo principios fundamentales como
la soberanía popular, la separación de poderes y la independencia judicial. Su legado
perdura como parte importante del desarrollo constitucional del Ecuador.

Por otro lado, la Constitución Política Cuencana de 1820, promulgada en una etapa
crucial de la independencia, establece una serie de disposiciones que delineaban los
fundamentos de la organización política y judicial de la provincia de Cuenca en ese
momento histórico. Dicha Constitución establecía en su Capítulo I una serie de dis-
posiciones fundamentales para la entonces llamada provincia de Cuenca. En primer
lugar, el Art. 2 proclamaba la firme independencia de Cuenca como provincia, recha-
zando cualquier subrogación de su voluntad por parte de potencias extranjeras. Esto
subraya el compromiso de la provincia con su autonomía y soberanía. El Art. 3, por
otro lado, establecía la disposición de Cuenca de formar parte de una confederación

8 Quito, Constitución Quiteña de 1812, Art. 8.

72
con provincias limítrofes y de toda América, con el propósito de mantener la indepen-
dencia y los derechos recíprocos entre ellas. Esta confederación reflejaba la voluntad
de cooperación y solidaridad entre las provincias en la defensa de sus intereses co-
munes. El Art. 4 establecía la duración del mandato del Jefe de la provincia, que en
ese momento era el Excelentísimo Señor Don D. José María Vásquez de Novoa, por
un término de cinco años. Esta disposición intentaba garantizar un período estable de
gobierno y contribuir a brindar cierta estabilidad política en la provincia.

Los artículos 9, 10, 11 y 12 establecían las atribuciones y responsabilidades del Jefe

de la provincia en relación con la administración de justicia y la rendición de cuen-
tas. El Jefe tenía amplia autoridad para juzgar negocios y causas que no estuvieran
pendientes ante otro juez competente; y en caso de cometer delitos, sería juzgado en
primera instancia por el Senado de Justicia y en segunda y tercera instancia por la
Junta Suprema de Gobierno. Además, el Senado de Justicia actuaría como tribunal de
residencia al concluir el mandato del Jefe. En ausencias o enfermedades del Jefe, sus
funciones serían ejercidas por el vocal de la Junta o el oficial militar de mayor gradua-
ción, según correspondiera.

Por su parte, el capítulo III detallaba la estructura y funciones del Senado de Justicia,
un órgano vital en la administración de justicia de la provincia. Este Senado, compues-
to por cuatro individuos con cargos perpetuos, ejercía la judicatura en segunda y terce-
ra instancia en todos los casos contenciosos, así como los recursos de fuerza y otros
asuntos que antes eran competencia del Tribunal de Ayuda. Los senadores, igualados
en dignidad, desempeñaban sus funciones bajo un distintivo uniforme y gozaban de
preeminencias basadas en la antigüedad. Además, contaban con un Secretario de
Cámara y un Relator para asistir en sus labores administrativas. La remuneración de
los senadores se detallaba con precisión, estableciendo una dotación económica para
cada uno de ellos, así como los emolumentos para los secretarios y otros gastos de
oficina. Asimismo, se establecían las atribuciones específicas de cada miembro del
Senado, incluyendo al Fiscal, quien ejercía funciones en los ámbitos civil, criminal y de
Hacienda Patriótica en el tribunal.9

Es importante destacar que la Constitución Política Cuencana de 1820 reflejaba las

necesidades de la sociedad cuencana de la época, estableciendo un marco jurídico
que buscaba garantizar cierta estabilidad política y la administración de justicia en
la provincia. No obstante, no establecía de forma clara la independencia judicial, ni la
separación de poderes.

Así, las constituciones de Quito de 1812 y de Cuenca de 1820 son documentos funda-
mentales en la historia constitucional antes de la existencia del Estado ecuatoriano,
reflejando dos momentos significativos en la lucha por la independencia y la organi-

9 Ibíd., Arts. 20 y ss.

73
zación política del país. La Constitución Quiteña de 1812 es notable por su énfasis
en la soberanía popular y la separación de poderes, principios que buscaban evitar la
concentración de poder y asegurar un sistema de equilibrios. Esta constitución des-
taca por reconocer y reforzar la independencia de los poderes estatales, y establecer
un sistema de justicia con igualdad entre ellos, permitiendo recursos extraordinarios
para garantizar la justicia.

Por otro lado, la Constitución de Cuenca de 1820 se enfocaba en establecer una admi-
nistración de justicia y detallaba las responsabilidades del Jefe de la provincia, asegu-
rando un gobierno estable y una rendición de cuentas adecuada. Además, determina-
ba la estructura y funciones del Senado de Justicia, estableciendo un marco jurídico
para la administración de justicia y la remuneración de los senadores, pero reflejando
una falta de claridad sobre la existencia del principio de independencia judicial en las
normas constitucionales.

74
 4. La Independencia judicial en el proyecto nacional criollo
(1830-1895)

En 1830 con la separación definitiva de la Gran Colombia, se determina la génesis del

Estado ecuatoriano con la expedición de la primera Constitución en Riobamba. Este
periodo estuvo marcado por ciertas características que serían las que influenciarían
el desarrollo de las funciones del Estado. En este periodo se expidieron 10 constitu-
ciones en los años de 1830, 1835, 1843, 1845, 1851, 1852, 1861, 1869, 1878 y 1884.

En esta perspectiva, la Norma Suprema de 1830, en el Título V sobre el Poder Judicial,

sección I De las Cortes de Justicia, indicaba que la justicia sería administrada por
“una alta Corte de Justicia, por Cortes de apelación y por los demás tribunales que
estableciere la apelación”.10 Además, se establecía los requisitos para ser magistrado,
así como la determinación de ciertos principios sobre los juicios. Y también se esta-
blecía la responsabilidad política de los magistrados de la Alta Corte de Justicia ante
el Congreso.11

En la Constitución de 1835, la regulación fue similar excepto por el cambio en la deno-

minación de la Alta Corte de Justicia por “Corte Suprema”, y por establecer la forma
de elección de los magistrados de dicho órgano.12 Posteriormente, la Constitución de
1843 fue conocida como la “Carta de la Esclavitud”, por contener normas que permi-
tían al Presidente de la República, Juan José Flores, tomar medidas que fueron desig-
nadas como dictatoriales, al establecer que el periodo presidencial sería de 8 años
y permitir la reelección consecutiva.13 En cuanto al Poder Judicial, se determinaron
algunos cambios, como el establecimiento de la composición numérica de la Corte
Suprema y su alteración al crear un fiscal dentro del órgano de administración de justi-
cia.14 Además, se establecía la posibilidad de su suspensión mediante la admisión de
la acusación legal y la destitución solo mediante sentencia judicial. En lo referente a
otros temas no se determinaron mayores variaciones.15

Luego de la salida de Flores, una nueva Convención Constituyente formuló la Constitu-

ción de 1845, donde se eliminaron las cláusulas constitucionales referentes al periodo
presidencial y la reelección consecutiva. En lo relativo al Poder Judicial se mantuvie-
ron la mayoría de las disposiciones, eliminando la composición numérica de la Corte

10 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1830, Art. 45.

11 Ibíd., arts. 46-50.

12 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1835, arts. 75-81.

13 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1843, Art. 57.

14 Ibíd., Art. 72.

15 Ibíd., Arts. 72-78.

75
Suprema, y la figura del fiscal; determinando que estos debían cumplir con un periodo
definido, pudiendo ser reelectos, y que no podían tener ningún libre nombramiento por
parte del Ejecutivo. Se establecía, así, una incompatibilidad entre la carrera judicial y
los nombramientos realizados por parte de la Función Ejecutiva.16

En unos pocos años se expidió la Constitución Política de la República del Ecuador

1851, que instituyó una reforma importante al determinar que los ministros de los
tribunales superiores serían nombrados por el Poder Ejecutivo, especialmente por el
Consejo de Estado, donde la Corte Suprema enviaba la terna para su elección. Esto
implicaba una relación indirecta de la Función Ejecutiva en la elección de los jueces de
los tribunales superiores, por tanto, una injerencia en la Función Judicial.17 No obstan-
te, en menos de un año, este cuerpo normativo fue reemplazado por la Constitución
de 1852, que estableció la irrevocabilidad de las sentencias judiciales por parte del
Congreso a través de los indultos.18 Esta disposición conllevaba el respeto a las deci-
siones de los órganos jurisdiccionales, por tanto, un elemento importante de la inde-
pendencia judicial. Adicionalmente, se indicaba que para ser juez de la Corte Suprema
se debía haber sido ministro en alguno de los tribunales superiores de justicia, o haber
ejercido la profesión de abogado por al menos ocho años con buena reputación;19
es decir, que se debía acreditar la experiencia en el ejercicio profesional o la carrera
judicial de manera proba.

Esta Constitución estuvo vigente por nueve años, hasta que en 1861 se expidió una
nueva Constitución, que apenas reformo en ciertos aspectos lo que ya establecía
aquella,20 además de ratificar la imposibilidad de revocar las decisiones judiciales por
parte del Congreso.21 Sin embargo, una modificación importante fue establecer que
a las discusiones de los proyectos de ley presentados por la Corte Suprema, podía
asistir uno de sus ministros.22 En síntesis, se permitía que el Poder Judicial pudiera
presentar sugerencias u objeciones a las leyes que hubiere presentado, lo que indica
una posibilidad de intervenir en el debate parlamentario.

De la Constitución de 1869 se pueden extraer dos importantes disposiciones: la una

que establecía que ni el Congreso, ni el Presidente de la República, podían ejercer
funciones judiciales;23 y otra, que establecía que ni los Magistrados ni jueces podían

16 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1845, arts. 90-98.

17 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1851, Arts. 84-93.

18 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1852, Art. 41.

19 Ibíd., Art. 89-97.

20 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1861, Art. 85-93.

21 Ibíd., Art. 40.

22 Ibíd., Art. 90.

23 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1869, Art. 73.

76
ser destituidos, si no era mediante una sentencia judicial.24 Además, estableció la posi-
bilidad de que cualquier ecuatoriano pudiera reclamar ante cualquiera de los poderes
del Estado, incluyendo el Judicial, cualquier infracción contra la Constitución y la ley.25
En suma, las dos primeras normas establecían las condiciones necesarias de la inde-
pendencia judicial, mientras que la tercera permitía que los órganos jurisdiccionales
pudieran juzgar cualquier vulneración de la Constitución.

De la misma forma, en la Constitución de 1878 se repetía la mayor parte de la regula-

ción sobre el Poder Judicial ya establecida en la de 1869;26 no obstante, al disponer
que el Congreso no podía revocar alguna decisión judicial, se establecía una excep-
ción al señalar que el Congreso sí podía conceder amnistías o indultos por delitos po-
líticos o por crímenes o delitos comunes, si lo exigía un grave motivo de conveniencia
pública, sin importar si estuviera o no pendiente el juicio.27 Adicionalmente, indicaba
que si el Congreso estaba en receso esta facultad era privativa del Poder Ejecutivo,
con acuerdo del Consejo de Estado.28 Esta disposición normativa limitaba el accionar
de los órganos jurisdiccionales a conveniencia de garantizar el interés público.

Para finalizar este periodo, la Constitución de 1884 ratificó la excepción anterior sobre
conceder amnistías o indultos por parte del Congreso o el Poder Ejecutivo.29 Además,
se indicaba que los jueces podían ser reelectos de forma indefinida.30 Por lo demás, no
hubo mayores cambios en la regulación de la Constitución anterior.31

En este sentido, como podemos observar, “las constituciones del siglo XIX se circuns-
cribieron principalmente organizar el Estado, la ciudadanía y las atribuciones de los
poderes. Más bien que enfatizar en los derechos y garantías, la preocupación funda-
mental del Estado es el restablecimiento del poder interno”.32 En esa línea:

El Poder Judicial gozaba de autonomía y funcionaba bajo el control de la Corte

Suprema de Quito, a través de cortes superiores o de apelación y juzgados infe-
riores. Varios de estos, empero, eran dependencias de los municipios que desig-
naban alcaldes municipales, jueces de primera instancia. Los magistrados de la
Corte Suprema eran designados por el Congreso, a veces previa terna del Ejecu-

24 Ibíd., Art. 79.

25 Ibíd., Art. 104.

26 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1878, arts. 93-101.

27 Ibíd., Art. 48.

28 Ibíd., Art. 47, numeral 17.

29 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1884, Art. 63.

30 Ibíd., Art. 115.

31 Ibíd., Arts. 107-115.

32 Ayala Mora, “Rasgos históricos”, 28.

77
 tivo o el Consejo de Estado. Algunas constituciones establecieron un periodo de
seis años, otros determinaron que era vitalicio o lo dejaron a la ley. Los ministros
de las cortes superiores eran nombrados por el Congreso o por el Ejecutivo, con
diversos procedimientos.33

Bajo lo antedicho, podemos indicar que este periodo estuvo marcado por algunos
elementos importantes: 1) No hubo una plena identificación del principio de indepen-
dencia judicial, fuera esta interna o externa; 2) La existencia de algunos elementos que
presuponían la necesidad de no interferir en las decisiones del Poder Judicial, entre
ellos, la irrevocabilidad de las sentencias o autos por parte de órganos de las otras
funciones del Estado o la imposibilidad de destitución de jueces por parte de órganos
no jurisdiccionales; 3) La designación de los Magistrados de la Corte Suprema estuvo
generalmente en manos del Congreso, y la de los ministros de las cortes superiores en
manos también del Congreso y del Poder Ejecutivo.

En definitiva, dentro del Periodo Nacional Criollo no se encuentra explícitamente en los

textos de las constituciones ecuatorianas el principio de independencia judicial, pero
esto no conlleva que no se haya establecido la autonomía o un grado de independen-
cia del Poder Judicial. El próximo periodo estaría marcado por la Revolución Liberal de
1895, que establecería un precedente: el Estado laico, lo cual también involucraría un
cambio en la configuración de los poderes del Estado y el establecimiento de algunos
principios fundamentales.

A lo largo del período analizado, se observa una evolución en la regulación del Poder
Judicial en Ecuador. Se establecieron diferentes modelos de designación de magistra-
dos, cambios en la composición y funciones de la Corte Suprema, y se limitó la influen-
cia de otros poderes en la elección y destitución de jueces. Estos cambios reflejan la
búsqueda de consolidar la independencia y autonomía del Poder Judicial.

En varias constituciones se estableció la responsabilidad política de los magistrados

de la Alta Corte de Justicia ante el Congreso. Esto indica que existía una relación
directa entre el Poder Judicial y el Poder Legislativo, lo que podía haber afectado la
independencia judicial y la imparcialidad en la toma de decisiones judiciales.

A pesar de algunos cambios y limitaciones mencionados en las constituciones del

proyecto nacional criollo, se destaca la presencia de disposiciones que buscaban ga-
rantizar la independencia judicial. Estas incluían la irrevocabilidad de las sentencias
judiciales, la imposibilidad de que el Congreso o el Presidente ejercieran funciones
judiciales, y la posibilidad de que cualquier ciudadano reclamara contra cualquier in-
fracción a la Constitución y la ley. Estas disposiciones demuestran la importancia de
proteger la independencia del Poder Judicial en el desarrollo del Ecuador del siglo XIX.

33 Ayala Mora, “Rasgos históricos”, 36.

78
 5. La independencia judicial en el proyecto nacional mestizo
(1895-1960)

Con la victoria de la Revolución Liberal encabezada por Eloy Alfaro,34 se consolidó el

Estado nacional y laico, profundizando la separación entre Estado e Iglesia. En este
periodo se dictaron seis constituciones, las de 1897, 1906, 1929, 1938, 1945 y 1946.

La Constitución Política de la República del Ecuador de 1897, promulgada tras la Revo-

lución Liberal del 5 de junio de 1895, estableció una serie de disposiciones fundamen-
tales para el funcionamiento del sistema judicial ecuatoriano. Estas disposiciones
garantizaban la independencia y la imparcialidad del Poder Judicial frente a los otros
poderes del Estado y establecían requisitos específicos para ocupar cargos judiciales.
Esta Constitución prohibía al Congreso interferir en los procedimientos judiciales, re-
vocar sentencias o decretos del Poder Judicial, ejercer facultades del Poder Ejecutivo
o menoscabar las atribuciones de las autoridades locales. Además, establecía res-
tricciones sobre el pago de indemnizaciones y la delegación de funciones judiciales.35
Igualmente, determinaba la estructura y el funcionamiento del Poder Judicial, desde la
Corte Suprema hasta los tribunales inferiores. Contemplaba también requisitos espe-
cíficos para ocupar cargos judiciales, como la ciudadanía ecuatoriana, la experiencia
profesional y la edad mínima requerida. Asimismo, regulaba la duración de los cargos,
la responsabilidad de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones, y se
prohibía la acumulación de otros empleos públicos durante su mandato.36

La Constitución Política de la República del Ecuador de 1906 establecía en particular,

las atribuciones y deberes del Congreso en relación con el Poder Judicial, así como los
requisitos para ocupar cargos judiciales. Otorgaba al Congreso la facultad de conce-
der indultos generales por infracciones comunes en casos de grave motivo, sin inter-
ferir en la sustanciación de procesos judiciales ni en las sentencias del Poder Judicial,
salvo en circunstancias excepcionales.37

Por otro lado, dicha Constitución establecía los requisitos para ser Ministro de la Cor-
te Suprema, las Cortes Superiores y los Ministros Jueces de Cuentas. Estos requisi-
tos incluían la ciudadanía ecuatoriana, la edad mínima y la experiencia profesional
como abogado, garantizando así la idoneidad de quienes ocupaban cargos judiciales.
Asimismo, se establecían disposiciones relacionadas con la estructura y el funciona-

34 Enrique Ayala Mora, Ecuador del siglo XIX: Estado Nacional, Ejército, Iglesia y Municipio (Quito: Universidad Andina
Simón Bolívar / Corporación Editora Nacional, 2011), p. 212.

35 Ecuador, Constitución del Ecuador de 1897, Art. 66.

36 Ibíd., arts. 111-119.

37 Ecuador, Constitución del Ecuador. Registro Oficial 262, 24 de diciembre de 1906, Art. 54.

79
miento de los tribunales, la publicidad de los juicios, la responsabilidad de los magis-
trados y jueces en el ejercicio de sus funciones, y la duración de los cargos judiciales.38

La Constitución Política de la República del Ecuador de 1929 contempló un marco

constitucional que establecía la independencia del Poder Judicial, al tiempo que defi-
nía las atribuciones del Poder Ejecutivo en relación con la administración de justicia.
En primer lugar, se establecía la obligación del Poder Ejecutivo de velar por el cum-
plimiento de los deberes de los jueces y demás empleados del Poder Judicial, con la
posibilidad de sugerir medidas para mejorar la administración de justicia.39

En cuanto al Poder Judicial, se establecía que este se ejercía principalmente por la

Corte Suprema y otros tribunales y juzgados designados por la Constitución y las le-
yes correspondientes. Los requisitos para ocupar cargos en la Corte Suprema y las
Cortes Superiores se detallaban, asegurando cierta idoneidad y la experiencia de los
magistrados.40 La transparencia en los juicios era fundamental,41 donde se preveía que
las votaciones debían ser públicas y las sentencias motivadas. Además, se prohibía
a los magistrados participar activamente en manifestaciones políticas, garantizando
así su imparcialidad. Por otro lado, se establecían mecanismos de control y respon-
sabilidad para los magistrados y jueces, permitiendo la destitución o suspensión solo
de acuerdo con la ley.42 Finalmente, se reconocía la importancia de la acción popular
como mecanismo de control ciudadano sobre la conducta de los magistrados y jue-
ces, permitiendo la acción contra actos de corrupción o abuso de poder en el ejercicio
de sus funciones.43

La Constitución del Estado ecuatoriano de 1938 nunca entró en vigor, ya que fue re-
emplazada antes de su expedición. Por lo tanto, no podemos proporcionar detalles
adicionales sobre su contenido o disposiciones normativas. Sin una promulgación
oficial, carecemos de información específica sobre su impacto en el sistema jurídico
ecuatoriano.

La Constitución Política de la República del Ecuador de 1945 destaca la importancia

de la independencia, la imparcialidad y efectividad en la administración de justicia. En
primer lugar, definía la estructura del Poder Judicial, que comprendía a la Corte Supre-
ma de Justicia, las Cortes Superiores y otros tribunales y juzgados.44 Los requisitos

38 Ibíd., Arts. 100-110.

39 Ecuador, Constitución del Ecuador. Registro Oficial 138, 26 de marzo de 1929, Art. 83.

40 Ibíd., arts. 121-122.

41 Ibíd., Art. 126.

42 Ibíd., Arts. 129-130.

43 Ibíd., Art. 133.

44 Ecuador, Constitución del Ecuador. Registro Oficial 228, 06 de marzo de 1945, Art. 84.

80
para ser Ministro de la Corte Suprema y las Cortes Superiores incluían la ciudadanía
ecuatoriana por nacimiento, la idoneidad profesional y la integridad moral, así como la
restricción de ejercer otras funciones públicas o intervenir en actividades políticas.45

La Constitución también regulaba el proceso de nombramiento de los magistrados y

jueces, así como su duración en el cargo y los procedimientos para llenar vacantes.46
Se destacaba la responsabilidad de los funcionarios judiciales en el ejercicio de sus
funciones, así como la garantía de una administración de justicia gratuita y eficiente.47
Además, se enfatizaba la simplificación y la eficacia de los trámites judiciales, así
como la publicidad de los juicios y la motivación de las sentencias.48 Finalmente, se
establecía la protección de las comunidades indígenas y los trabajadores que carecie-
ran de medios económicos, mediante la designación de procuradores pagados por el
Estado.49 Además, se creó el Tribunal de Garantías Constitucionales, siendo un hito
histórico en la justicia constitucional. No obstante, luego de pocos meses Velasco Iba-
rra daría un golpe de Estado que generaría el reemplazo de esta relevante constitución
y del propio Tribunal.

La Constitución del Estado del Ecuador de 1946 estableció ciertas disposiciones

destinadas a salvaguardar la imparcialidad y la integridad de los jueces. Así, prohibía
expresamente al Presidente de la República interferir en procedimientos judiciales o
atentar contra la independencia de los jueces.50 La estructura del Poder Judicial esta-
ba definida por la Corte Suprema de Justicia, las Cortes Superiores y otros tribunales
y juzgados.51 Los requisitos para ser Ministro de la Corte Suprema y las Cortes Supe-
riores incluían la experiencia profesional y la integridad moral, con restricciones sobre
la participación en actividades políticas.52

La citada Constitución destacaba la importancia de la transparencia en los juicios y la

motivación de las sentencias, así como la celeridad en la tramitación de los procesos
judiciales.53 Además, garantizaba la gratuidad de la administración de justicia cuando
la ejercían los jueces, y con remuneración cuando intervinieran los asesores, según
lo dispuesto en el mismo artículo. Los magistrados y jueces eran responsables en el

45 Ibíd., Art. 85-87.

46 Ibíd., Art. 86-88.

47 Ibíd., Arts. 91-92.

48 Ibíd., Arts. 93-94.

49 Ibíd., Art. 95.

50 Ecuador, Constitución del Ecuador. Registro Oficial 773, 31 de diciembre de 1946, Art. 98, numeral 3.

51 Ibíd., Arts. 113.

52 Ibíd., Arts. 116-120.

53 Ibíd., Art. 121.

81
ejercicio de sus cargos y se les prohibía ejercer otras funciones públicas o participar
en actividades políticas mientras ocupaban sus cargos.54 Cabe resaltar que estos “tres
tradicionales poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que desde de la Constitución
de 1945 se denominaron ‘funciones’ pues se concibe que el poder público es uno solo
e indivisible”.55 Aunque esta posición no tendría un consenso en la literatura jurídica.56

En conclusión, el periodo del Proyecto Nacional Mestizo (1895-1960) en Ecuador se

caracterizó por importantes avances en la consolidación de la independencia judicial
y la eficacia del sistema judicial. A lo largo de este periodo, se promulgaron seis cons-
tituciones que establecieron disposiciones fundamentales para el funcionamiento
del Poder Judicial, garantizando su independencia e imparcialidad frente a los otros
poderes del Estado. La Constitución de 1897 sentó las bases al prohibir al Congreso
interferir en los procedimientos judiciales y revocar sentencias, mientras que la de
1906 detalló los requisitos para ocupar cargos judiciales, asegurando la idoneidad de
los magistrados. Posteriormente, la Constitución de 1929 reforzó la independencia
judicial al establecer medidas para mejorar la administración de justicia y controlar
la conducta de los magistrados, mientras que la de 1945 enfatizó la transparencia en
los juicios y la eficiencia en la tramitación de procesos. Finalmente, la Constitución de
1946 consolidó la independencia judicial al prohibir expresamente la interferencia del
presidente de la República en procedimientos judiciales y garantizar la integridad de
los jueces.

A lo largo de este periodo, el Poder Judicial ecuatoriano experimentó una evolución

significativa, con un enfoque en la profesionalización de los magistrados y la mejora
de la administración de justicia. Se establecieron mecanismos de control y responsa-
bilidad para los funcionarios judiciales, garantizando la imparcialidad y la integridad
en el ejercicio de sus funciones. Además, se promovió la transparencia en los juicios
y la celeridad en la tramitación de los procesos, asegurando el acceso a una justicia
rápida y efectiva para todos los ciudadanos.

En definitiva, el Proyecto Nacional Mestizo representó un periodo de avances significa-

tivos en la consolidación de la independencia judicial y la eficacia del sistema judicial
en Ecuador. A través de la promulgación de diversas constituciones y la implementa-
ción de medidas clave, se sentaron las bases para un Poder Judicial más autónomo
e imparcial, que desempeñó un papel importante en la protección de los derechos de
los ciudadanos durante este periodo de la historia del país.

54 Ibíd., Arts. 122-123.

55 Ayala Mora, “Rasgos históricos”, 53.

56 A favor de esta posición véase Julio Tobar Donoso, Elementos de Ciencia Política, Educ., 1981, 4ª ed., p. 381. En
contra de esta posición véase Jorge Zavala Egas, Curso Analítico de la Constitución Política de la República de Ecuador,
Guayaquil, Edino, 1996, 157-158.

82
 6. La independencia judicial en el proyecto nacional de la diver-
sidad (1960- )

La independenciznta una preocupación importante en el proyecto nacional de diversi-

dad de Ecuador desde la década de 1960, a través de las sucesivas constituciones de
1967 y 1979, 1998 y 2008. Ecuador ha desarrollado un marco jurídico que contempla
la estructura de la Función Judicial, incluyendo la Corte Suprema y otros tribunales y
juzgados, enfatizando la administración de justicia como un servicio público gratuito
y accesible, en especial en la última Constitución; no obstante, este marco normativo
se distancia de la realidad de nuestra administración de justicia.

La Constitución Política de la República del Ecuador de 1967 estableció la estructura

de la Función Judicial, que incluía la Corte Suprema, las Cortes Superiores y otros tri-
bunales y juzgados, cuya carrera judicial sería regulada por la ley.57 La administración
de justicia se concebía como un servicio público gratuito, con juicios públicos y un
máximo de tres instancias.58 La independencia de los magistrados y jueces prohibía
cualquier interferencia de otros órganos del Estado en sus funciones. Además, se pro-
hibía la revisión de procesos ya resueltos, salvo excepciones establecidas por ley.59

La Corte Suprema de Justicia ejercía jurisdicción en todo el territorio nacional, con la

facultad de designar ministros de las Cortes Superiores y dictar normas dirimentes en
caso de fallos contradictorios.60 Los requisitos para ser Ministro de la Corte Suprema
eran rigurosos, exigiendo experiencia profesional y probidad notoria.61 La Corte Su-
prema también tenía la facultad de suspender leyes inconstitucionales y establecer
tarifas judiciales, entre otras atribuciones.62 El Tribunal de Garantías Constitucionales
se encargaba de velar por la observancia de la Constitución y las leyes, formulando
observaciones sobre actos contrarios a ellas y presentando acusaciones contra fun-
cionarios responsables.63

La Constitución Política del Ecuador de 1979 consagraba la independencia de los ór-

ganos judiciales, prohibiendo cualquier interferencia por parte de otras autoridades

57 Ecuador, Constitución del Ecuador. Registro Oficial 133, 25 de mayo de 1967, Art. 199.

58 Ibíd., Art. 200.

59 Ibíd., Art. 201.

60 Ibíd., Art. 202.

61 Ibíd., Art. 204.

62 Ibíd., Art. 205.

63 Ibíd., Art. 220.

83
en sus asuntos.64 Se reconocían diversos órganos de la función jurisdiccional en la
Sección II, entre ellos la Corte Suprema de Justicia, las Cortes Superiores, el Tribunal
Fiscal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y otros tribunales y juzgados esta-
blecidos por ley. La competencia de la Corte Suprema, el Tribunal Fiscal y el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo se extendía a todo el territorio nacional, con sede en
Quito,65 y correspondía a la ley regular su organización y funcionamiento. Los requi-
sitos para ser magistrado de la Corte Suprema, del Tribunal Fiscal o del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo eran estrictos, exigiendo ciudadanía ecuatoriana por
nacimiento, ejercicio de los derechos políticos, edad mínima de cuarenta años, títu-
lo de doctor en jurisprudencia y experiencia profesional o académica en derecho.66
La designación de magistrados de estos órganos recaía en la Cámara Nacional de
Representantes, con un mandato de seis años y posibilidad de reelección.67 La Corte
Suprema, en pleno, tenía la facultad de dictar normas dirimentes en caso de fallos
contradictorios sobre un mismo punto de derecho.68

Se establecía la competencia territorial de los jueces mediante sorteo diario, con ex-
cepciones para los jueces de instrucción penal.69 Los órganos jurisdiccionales podían
concurrir a la Cámara Nacional de Representantes o a las Comisiones Legislativas para
intervenir en la discusión de proyectos de ley, sin derecho a voto.70 Además, se estable-
ció la figura de defensores públicos para patrocinar a comunidades indígenas, trabaja-
dores y personas sin recursos económicos.71 Finalmente, los presidentes de la Corte
Suprema, el Tribunal Fiscal y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo informaban
anualmente a la Cámara Nacional de Representantes sobre sus labores y programas.72

La Constitución Política de la República del Ecuador de 1998, en primer lugar, estable-

cía la unidad jurisdiccional y reconocía diversas formas de resolver conflictos, inclu-
yendo jueces de paz, arbitraje, mediación y otros procedimientos alternativos.73 Julio
César Trujillo en relación a esto señala que “Nadie fuera de los órganos de la función
judicial puede administrar justicia según el principio de unidad jurisdiccional que dis-
pone el Art. 191, salvo las excepciones en la misma constitución contempladas; en

64 Ecuador, Constitución del Ecuador. Registro Oficial 800, 27 de marzo de 1979, Art. 96.

65 Ibíd., Art. 99.

66 Ibíd., Art. 100.

67 Ibíd., Art. 101.

68 Ibíd., Art. 102.

69 Ibíd., Art. 105.

70 Ibíd., Art. 106.

71 Ibíd., Art. 107.

72 Ibíd., Art. 108.

73 Ecuador, Constitución del Ecuador. Registro Oficial 1, 11 de agosto de 1998, Art. 191.

84
consecuencia, los juzgados, tribunales y cortes de las Fuerzas Armadas y la policía na-
cional, hasta ahora integradas como dependencias de ellas, deberán pasar a depender
de la función judicial, sin perjuicio de que los casos en que ellos deban juzgar apliquen
los especiales de estas instituciones”.74

El sistema procesal se concibió como un medio para alcanzar la justicia, garantizando

el debido proceso y los principios de inmediación, celeridad y eficiencia.75 Las leyes
procesales procurarían la simplificación y agilidad de los trámites, sancionando el re-
tardo imputable a jueces o magistrados.76 La sustanciación de los procesos se llevaría
a cabo mediante el sistema oral, garantizando la presentación y contradicción de las
pruebas.77 Los juicios serian públicos, salvo las excepciones establecidas por ley, y
se prohibía la transmisión de diligencias judiciales por medios de comunicación.78 Se
estableció la posibilidad de impugnar actos administrativos ante los órganos de la
Función Judicial.79

Según la Constitución de 1998, a la Corte Suprema de Justicia le correspondía expedir

normas dirimentes en caso de fallos contradictorios sobre un mismo punto de dere-
cho.80 Los órganos de la Función Judicial, incluyendo dicha Corte y el Consejo Nacio-
nal de la Judicatura, serían independientes en el ejercicio de sus funciones.81

La carrera judicial era reconocida y garantizada, y los magistrados de la Corte Supre-

ma de Justicia serían designados sin un período fijo, atendiendo a criterios de pro-
fesionalidad y carrera judicial.82 El Consejo Nacional de la Judicatura era el órgano
de gobierno, administrativo y disciplinario de la Función Judicial, con competencias
específicas en la gestión administrativa y financiera de la justicia.83 Finalmente, se
estableció la gratuidad de la administración de justicia en ciertos casos, y se estable-
ció un sistema para la fijación de tasas judiciales en otros, con medidas para prevenir
litigios temerarios.84

74 Julio César Trujillo Vásquez, “El Estado en la Constitución”, en Estudios sobre la Constitución ecuatoriana de 1998,
edit. por Santiago Andrade Ubidia, Julio Cesar Trujillo y Roberto Viciano Pastor (Quito: Universidad Andina Simón Bolívar
/ Corporación Editora Nacional, 2004), 94.

75 Ecuador, Constitución del Ecuador. Registro Oficial 1, 11 de agosto de 1998, art 192.

76 Ibíd., Art. 193.

77 Ibíd., Art. 194.

78 Ibíd., Art. 195.

79 Ibíd., Art. 196.

80 Ibíd., Art. 197.

81 Ibíd., arts. 199 y 206.

82 Ibíd., Art. 202.

83 Ibíd., Art. 206.

84 Ibíd., Art. 207.

85
La Constitución de la República del Ecuador de 2008, vigente actualmente, establece y
garantiza ciertos principios fundamentales de la administración de justicia. En primer
lugar, se destaca que la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce
por los órganos de la Función Judicial y otros órganos establecidos en la Constitu-
ción.85 Así, la administración de justicia se rige por principios como la independencia
judicial, la unidad jurisdiccional, la gratuidad en el acceso a la justicia, la oralidad en
los procesos, la simplificación y eficacia procesal, entre otros.86 Además, se reconoce
y garantiza la carrera judicial en la justicia ordinaria, con criterios de igualdad, equi-
dad, probidad, méritos, publicidad y participación ciudadana.87 Se establece también
la justicia indígena, reconociendo las autoridades de las comunidades indígenas para
ejercer funciones jurisdiccionales basadas en sus tradiciones ancestrales y su dere-
cho propio, con garantía de participación y decisión de las mujeres.88 Los principios
de la Función Judicial incluyen la sujeción a la Constitución, los instrumentos interna-
cionales de derechos humanos y la ley, así como el principio de debida diligencia en
los procesos de administración de justicia.89 Se establecen disposiciones respecto a
la impugnación de actos administrativos, la prohibición de ejercer la abogacía o des-
empeñar otros cargos, la especialización en la administración de justicia para niñas,
niños y adolescentes, entre otros aspectos relevantes.90

La organización y funcionamiento de la Función Judicial se determina incluyendo la

estructura de los órganos jurisdiccionales, administrativos, auxiliares y autónomos,
así como las funciones del Consejo de la Judicatura y la integración de la Corte Na-
cional de Justicia.91 En definitiva, la Constitución de la República del Ecuador de 2008
establece un sistema judicial que busca garantizar el derecho fundamental de acceso
a la justicia, la independencia judicial y además reconoce el pluralismo jurídico.

Retornando al inicio de este periodo, Enrique Ayala Mora señala que el sistema judi-
cial ecuatoriano ha experimentado una serie de transformaciones desde la década de
1970, caracterizado por influencias políticas, corrupción e ineficiencia. A pesar de las
reformas constitucionales en 1992 y 1998, persistieron problemas como la captación
política de los altos magistrados. La destitución ilegal de la Corte Suprema en 2005
evidenció la persistente interferencia política. Reformas posteriores intentaron mitigar
esta influencia, pero el desafío continúa. La Constitución de 1998 reconoció la justicia

85 Ecuador, Constitución del Ecuador. Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008, Art. 167.

86 Ibíd., Arts. 168 y 169.

87 Ibíd., Art. 170.

88 Ibíd., Art. 171.

89 Ibíd., Art. 172.

90 Ibíd., Art. 173-175.

91 Ibíd., Art. 177.

86
indígena, aunque su coordinación con la justicia ordinaria sigue siendo compleja. A
partir de 1998, se ha observado una consolidación del marco constitucional para la
administración de justicia, destacando principios como la independencia y la carrera
judiciales. Sin embargo, persisten desafíos en la implementación efectiva de estos
principios.92

Ciertamente, durante este periodo, especialmente a partir de la década de 1970, la

Función Judicial en Ecuador experimentó una serie de crisis y episodios de politiza-
ción. Las dictaduras militares intervinieron en la designación de magistrados y jueces,
mientras que, en el régimen democrático posterior, ciertos actores políticos ejercieron
presión sobre el poder judicial para controlarlo y manipularlo según sus intereses. Esta
politización afectó la imparcialidad y la eficiencia de la justicia, generando desconfian-
za en la población.

A lo largo del periodo analizado, se llevaron a cabo varias reformas constitucionales

en un intento por mejorar la independencia y autonomía del poder judicial. Estas refor-
mas introdujeron cambios en la forma de designación de magistrados, con el objetivo
de reducir la influencia política y garantizar la meritocracia en la carrera judicial. Sin
embargo, algunas de estas reformas no lograron eliminar por completo la interferen-
cia política en el sistema judicial.

A partir de la Constitución de 1998 y especialmente con la Constitución de 2008, se

evidencia una consolidación de principios fundamentales para la administración de
justicia en Ecuador. Se establecen claramente la independencia judicial, la unidad ju-
risdiccional y la carrera judicial como pilares del sistema judicial ecuatoriano. Estos
principios buscan garantizar la imparcialidad y el acceso igualitario a la justicia para
todos los ciudadanos.

Se reconoce la existencia y se garantiza el ejercicio de la justicia indígena en el país,

lo que refleja un avance hacia el reconocimiento de la diversidad cultural y la intercul-
turalidad en el sistema judicial ecuatoriano. Sin embargo, se señala la necesidad de
abordar de manera más efectiva la coordinación entre la justicia indígena y la justicia
ordinaria para evitar conflictos y garantizar el acceso a una justicia efectiva para todos
los ciudadanos.

En definitiva, el periodo del Proyecto Nacional de la Diversidad en Ecuador ha estado

marcado por desafíos significativos en el ámbito judicial, incluyendo la politización
de la justicia, la crisis institucional y la búsqueda de reformas para fortalecer la in-
dependencia y efectividad del poder judicial. A pesar de los avances logrados en la
consolidación de principios democráticos y la garantía de derechos fundamentales,
persisten los desafíos pendientes que requieren un esfuerzo permanente para fortale-
cer el sistema judicial y garantizar una justicia imparcial.

92 Ayala Mora, “Rasgos históricos”, 90.

87
 7. Conclusiones

El análisis de las constituciones ecuatorianas desde los albores de la República hasta

la actualidad refleja una evolución significativa en la comprensión y la necesidad de la
consolidación de la independencia judicial como pilar fundamental del Estado de de-
recho. A través de las distintas fases históricas, se observa un progresivo esfuerzo por
fortalecer la autonomía del Poder Judicial frente a los otros poderes del Estado, así
como por establecer un marco jurídico que garantice la imparcialidad de la adminis-
tración de justicia. Como bien indica Santiago Andrade Ubidia “el Ecuador se organizó,
desde 1830, sobre la base del modelo liberal, con estricta división entre los ‘poderes’
clásicos, que posiblemente se los denomina ‘funciones’ por haberse adoptado la teo-
ría del poder único”.93 Es decir, se garantizó que haya un poder judicial autónomo des-
de la creación del Estado ecuatoriano.

La Constitución Quiteña de 1812 y la Constitución de Cuenca de 1820 representan los

primeros esfuerzos por estructurar un Estado basado en principios de soberanía popu-
lar, separación de poderes y reconocimiento de derechos fundamentales. La separa-
ción de poderes y la instauración de un sistema judicial independiente son destacados
en estas constituciones como fundamentos esenciales para la protección de los de-
rechos, a pesar de las limitaciones y desafíos en medio de la lucha independentista.94

Durante el Período Nacional Criollo, aunque no se menciona explícitamente el princi-

pio de independencia judicial en todas las constituciones, se establecieron las bases
para la autonomía judicial mediante la limitación de las influencias externas en la Fun-
ción Judicial y la implementación de disposiciones destinadas a proteger la integridad
de las decisiones judiciales. Este periodo sentó precedentes importantes para el de-
sarrollo posterior del Poder Judicial en Ecuador.

La Revolución Liberal de 1895 inauguró el denominado Proyecto Nacional Mestizo

(1895-1960), marcando un hito en la consolidación de la independencia del sistema
judicial. Durante este periodo se promulgaron seis constituciones que establecieron
medidas concretas para proteger la independencia judicial, prohibiendo la interferen-
cia de otros poderes del Estado en los procedimientos judiciales y garantizando la ido-
neidad y profesionalización de los magistrados. Estos avances fueron fundamentales
para la configuración de un Poder Judicial que sirviera efectivamente como garante de
los derechos y libertades de los ciudadanos.

93 Santiago Andrade Ubidia. “La Constitución Política y la Administración de Justicia”, en La Estructura Constitucional
del Estado Ecuatoriano, edit. por Santiago Andrade Ubidia, Julio Cesar Trujillo y Roberto Viciano Pastor (Quito: Universi-
dad Andina Simón Bolívar / Corporación Editora Nacional, 2004), 207.

94 De manera explícita en la Constitución de Quito de 1812.

88
Sin embargo, el periodo posterior a 1970 evidencia una serie de desafíos para la inde-
pendencia judicial, incluyendo la politización de la justicia y la intervención de actores
políticos y militares en la designación y funciones de los magistrados y jueces. A pesar
de las reformas emprendidas para mejorar la independencia y eficiencia del Poder
Judicial, la influencia política y la crisis institucional siguen siendo problemas persis-
tentes que afectan la imparcialidad de la justicia.

Las constituciones de 1998 y 2008 representan esfuerzos significativos para consoli-

dar la independencia judicial y establecer un sistema judicial más robusto. La introduc-
ción de principios como la carrera judicial, la unidad jurisdiccional, y el reconocimien-
to de la justicia indígena son avances clave hacia un sistema judicial más inclusivo,
transparente y autónomo.

En conclusión, la trayectoria histórica de la configuración del Poder Judicial en el Ecua-

dor refleja una evolución progresiva hacia la consolidación de la independencia judi-
cial como ideal del Estado de Derecho. A pesar de los avances significativos logrados,
persisten desafíos que requieren atención continua y esfuerzos en las reformas para
garantizar una justicia imparcial, eficiente y accesible para todos los ciudadanos. La
interacción entre la justicia ordinaria, la justicia indígena y la justicia constitucional, la
despartidización del sistema judicial, y la necesidad de fortalecer la carrera judicial
son aspectos cruciales que deben ser abordados para asegurar el pleno desarrollo de
una Función Judicial autónoma y sobre todo independiente.

89
 8. Bibliografía

Doctrina
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90
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91
 Análisis de la pena de muerte y la naturalización
de esta práctica a nivel político y social, en el
Ecuador del siglo XIX e inicios del siglo XX
María Augusta Kirby Ruiz1
Universidad Central del Ecuador

“Donde hay poca justicia, es un peligro tener razón”.

F. de Quevedo

Resumen

E
l texto proporciona un análisis amplio de acontecimientos del siglo XIX y XX en el
Ecuador, que dan cuenta de la naturalización de la cultura de muerte y violencia
en la sociedad ecuatoriana y la pena capital como un mecanismo de someti-
miento del poder de turno. Para comprender los entretelones de la presente investiga-
ción, he considerado crucial adentrarme en la historiografía del derecho penal ecua-
toriano, explorando connotaciones sociales, políticas y religiosas que condujeron a la
creación del primer y segundo Código Penal, en el que se legitimó la pena de muerte
como un castigo válido. Dentro de esta génesis se analiza también la implementación
del Código Militar en la época garciana y posteriormente el liderazgo de Eloy Alfaro,
destacándose el papel crucial de la Constitución de 1906 que desafió las violaciones
a los derechos fundamentales y los arraigados patrones de violencia de la época, al
garantizar el derecho a la vida y al abolir la pena de muerte. No obstante, dicha Cons-
titución tuvo más un valor simbólico que práctico, siendo una Constitución solo de
papel, ya que los eventos posteriores revelaron una violación flagrante de las garantías
constitucionales de diferentes actores que ostentaron el poder. Precisamente en esta
cronología de acontecimientos, se examina detalladamente los aspectos del juicio
seguido por el Consejo de Guerra —25 de enero de 1912— al General Pedro J. Montero
Maridueña, conocido como el “Tigre de Bulubulu” —a quien la historia lo ubica en la

1 Doctoranda en la Universidad de Córdova, Argentina, programa “Doctorado en Administración y Políticas Públicas”.

Máster en Derecho, mención en Gestión Pública, Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Máster en Dirección de
Comunicación Empresarial, Universidad de las Américas. Especialista en Derechos Humanos/Cuarto Nivel, Universidad
Central del Ecuador. Licenciada en Jurisprudencia, Universidad Nacional de Loja. Abogada de los Tribunales del Ecua-
dor, Universidad Nacional de Loja. Licenciada en Ciencias de la Comunicación, Universidad Nacional de Loja. Abogada
y Comunicadora social, actualmente docente universitaria, impartiendo las cátedras de Propiedad Intelectual y Derecho
Administrativo. Ha trabajado en la esfera pública y privada, liderando equipos y brindado asesoramiento legal, además
de contribuir en la planificación y comunicación empresarial. Miembro de la Corporación de Estímulo y Capacitación
Integral de la Mujer.

92
nómina de mártires de la Revolución Liberal—, y el ajusticiamiento popular del que
fue víctima, ello como un ejemplo representativo de la habituación de la cultura de
muerte y violencia en Ecuador. Al respecto del estudio de caso, se advierte que en el
plano jurídico se analizan ciertos patrones con una mirada más contemporánea sobre
el debido proceso, en una época en la que la justicia era impenetrable y no existía
control constitucional. El capítulo concluye que, bajo el análisis cíclico de la historia,
ciertos patrones como la naturalización de la violencia, la impunidad y la supremacía
del poder sobre la justicia, se siguen perpetuando, lo que subraya la importancia de
una reflexión histórica para prevenir la reiteración de nocivos paradigmas.

Palabras clave
Código penal, código militar, pena de muerte, Constitución de 1906, debido proceso,
impunidad.

93
 1. Breves apuntes históricos sobre el surgimiento del derecho
penal en el Ecuador: La muerte como una cultura

Desde la antigua Mesopotamia, con su célebre Código Hammurabi, así como la lex
talionis en el derecho romano, el derecho penal ha buscado definir y, por tanto, san-
cionar todas aquellas conductas consideradas como delictivas y atentatorias contra
los valores fundamentales de una sociedad, protegiendo, así, el orden, la convivencia
armónica y los derechos individuales de esta. También ha pesado mucho en la historia
del derecho penal la influencia religiosa. A partir de las formas de organización social
del comunismo primitivo, como el clan, la tribu, el matriarcado y el patriarcado, ya se
prohibía a sus miembros la realización de determinados actos atentatorios contra el
bienestar comunitario y principalmente en contra de la divinidad de sus dioses: quien
aun así, lo hiciese, sufriría castigos como la muerte, la mutilación de sus miembros
o la exclusión del clan, convirtiéndose, así, estas penas en una forma expiatoria de
culpas.2

En Ecuador, los antiguos pobladores de los pueblos del pre-incario vivían bajo una
estructura teocrática que desarrolló sus propias tradiciones y costumbres, las cuales
variaban según la creencia a sus dioses; aplicaban un sistema de justicia que se ase-
mejaba a la ley del talión —aunque, obviamente, no la denominaban como tal— pero
que practicaba sus principios como una forma de compensación por los daños,3 ba-
sándose en conceptos vagos de lo que en Occidente se ha denominado tradicional-
mente como delito y pecado.

Más adelante en las páginas de la historia, el imperio de los incas, como un sistema
más consolidado4 dentro de la penología incásica, sancionaba bajo un orden jerárqui-
co a todos los hombres con una noción un poco más clara de igualdad de condiciones,
tomando en cuenta la edad “como constitutiva de culpa, y el estado de necesidad,
cuando en determinadas ocasiones se carecía de los medios económicos suficientes,
en los delitos contra la propiedad”.5 Identificaron el hecho delictuoso con sus causas
y sus efectos, diferenciando los tipos de delitos en los de orden público y de orden pri-
vado. Dentro de este último, se encasillaban los delitos contra la vida, siendo la pena
de muerte el castigo más común en los casos de asesinato, aborto o brujería cuando

2 Sergio Páez Olmedo, Génesis y evolución del derecho penal ecuatoriano (Quito: Editorial Universitaria, 1984), 23. Afir-
ma el ilustre jurista que “el que violaba el tabú debía sufrir imperdonables castigos”, hablando del primitivo habitante
del Ecuador.

3 Páez Olmedo, Génesis y evolución, 25.

4 Ibíd., 32, “El vasto imperio de los incas se extendió desde Chile y Argentina, hasta Colombia, Bolivia, Perú y Ecuador,
organizados en tribus, que convivían con comunidades o federaciones tribales como el Reino de Quito”.

5 Ibíd., 35.

94
causaban la muerte o la esterilidad.6 La práctica de la pena de muerte era variada,
pasando por la horca, la hoguera, el arrastramiento, el flechamiento y la precipitación
de altura a grandes abismos.7

En el siglo XVIII, la Real Audiencia de Quito, como parte de la América española, era
dominada por los que estaban primeros en la casta; a saber, en la cima de la jerarquía
la élite burocrática, integrada por el presidente, ministros de alto rango, fiscal, oidores,
corregidores, funcionarios reales8 y tenientes, quienes aplicaban el mandato del poder
real ejerciendo también la intermediación entre este y la población local. A pesar de
que esta estructura estaba un tanto más constituida y buscaba dignificar la adminis-
tración como tal y la administración de justicia en particular, algunos procedimientos
crueles y exhibicionistas fueron la constante, principalmente los que propendían a dar
un escarmiento, intimidación y demostración pública del poderío de la administración
frente al pueblo, con la intención de subsanar y reparar el daño causado al orden públi-
co, político o social y a la divinidad.

Ante la premisa de que el derecho es un producto social que depende de la evolución

de la humanidad en respuesta a los desafíos cambiantes, a raíz de los procesos inde-
pendentistas de Latinoamérica y la consagración a nivel normativo de los derechos
considerados como fundamentales, nace una concepción de nuevos delitos y, por
ende, un derecho penal más formal —pero no necesariamente más justo— simulando
los preceptos de Beccaria,9 Bentham10 y Brissot,11 juristas a quienes se atribuye la

6 Ibíd., 36, “Cuando el delito se cometía en contra de las clases superiores de la pirámide social o sea contra el Inca,
su familia, la nobleza de la corte, los sacerdotes, las vírgenes del sol, etc., prevalecían los agravantes de extraordinario
poder sancionador; al contrario, cuando los miembros de las clases superiores a excepción del Inca, cometían esta
clase de delitos contra las personas del pueblo llano, se aceptaban así mismo determinadas eximentes y atenuantes”.

7 Páez Olmedo relata que “la severidad de las leyes del Incario conducía siempre al castigo capital de sus transgreso-
res”; en algunos casos indica que el transgresor era sepultado vivo en presencia de la comunidad, para que sirviera de
escarmiento a los demás miembros.

8 Ítala de Mamán Rodríguez, “Los otros caminos de la tiranía: los corregidores en la Audiencia de Quito 1750-1790”, (te-
sis de maestría, Flacso, sede Ecuador, 1993), 170, https://repositorio.flacsoandes.edu. ec/xmlui/handle/10469/555?s-
how=full; y añade: “Los corregidores […] desempeñaron una función administrativa y política con carácter vertebrador
de la dominación colonial”.

9 En Nódier Agudelo Betancur, “La revolución francesa y los fundamentos del derecho penal moderno: Beccaria y la ilus-
tración”, Nuevo Foro Penal, 12, n.º 45 (2016): 291–311, https://publicaciones.eafit. edu.co/index.php/nuevo-foro-penal/
article/view/4152, el autor describe a Beccaria no como un jurista que redactó códigos y normas, sino como un filósofo
en materia penal, un crítico de la caduca práctica judicial de la época, planteando un nuevo sistema penal, adelantado
para su época, basado en la filosofía demoliberal, mostrándolo como el padre del derecho penal moderno.

10 Jorge Machicado, La Revolución francesa y el derecho penal liberal (La Paz: CED, Centro de Estudios de Derecho,
2009), 17-18; al respecto de los principios y garantías liberales de la Revolución francesa y el aporte de grandes pensa-
dores como Bentham, detalla que el Código penal francés propugna los principios de “igualdad de las personas ante la
ley”, “principio de legalidad del delito” y el “principio de legalidad penal”. Bentham mide la pena por el peligro y no por
la moralidad del acto.

11 Jacques-Pierre Brissot (1754-1793), periodista y político francés famoso por fundar los Amis des noirs, una socie-
dad abolicionista francesa que luchaba por la aplicación de los valores ilustrados de la libertad y el igualitarismo en la
Francia pre-Revolución francesa.

95
redacción del primero y segundo código penal francés.12

El político de la Francia revolucionaria, Jacques-Pierre Brissot, afirmaba que “el movi-

miento en favor de la legislación nace de la doble exigencia de poner orden en el caos
del derecho primitivo y, por otro lado, suministrar al Estado un instrumento eficaz para
intervenir en la vida social”;13 porque justamente en este contexto se configura el nue-
vo positivismo jurídico y es precisamente la Revolución francesa un producto, entre
otros, de las luchas del pueblo francés, de las ideas liberales y también de la crítica de
los autores iluministas a los sistemas atentatorios de derechos fundamentales. Los
sistemas de administración de justicia caducos y deshumanizados fueron reempla-
zados por el contrato social. Bajo el axioma de libertad e igualdad de condiciones de
las personas ante la ley, la Revolución francesa —y como tal el legado histórico de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, del 26 de agosto de 1789—
constituyó el fin de la Edad Moderna y el inicio de la Edad Contemporánea, al sentar
las bases para los derechos de propiedad, seguridad y principios democrático-repre-
sentativos de un tercer poder.

Bajo estos postulados, es imperante abordar el positivismo y la teoría de la legislación

como fuente principal de este, pues “esta teoría supone la elaboración de una doctrina
de las relaciones entre ley y costumbre”14. En consecuencia, se excluye parcialmente
como fuente del derecho a la costumbre,15 con la que venían actuando las sociedades
más primitivas. Otra de las teorías del positivismo que se ha considerado importante
citar para efectos de la presente investigación es la de la coherencia y la plenitud de
ordenamiento jurídico; la característica de la coherencia excluye que en un mismo
ordenamiento jurídico puedan existir dos normas contrarias o en conflicto —mejor de-
nominadas antinomias desde los tiempos de Justiniano, quien en el Digesto16 ya usa
la palabra como tal—.

12 Michel Foucault, “La verdad y las formas jurídicas”, 1995, 3. Respecto a Beccaria, Raúl Zaffaroni, realza también la
influencia de este personaje sobre la política criminal en el mundo, en la ponencia presentada en Milán, Italia, en el año
de 1988.

13 Aída Chávez, “Discurso y práctica en el proceso de construcción del primer código penal de la República del Ecuador,
1837”, (tesis de maestría, FLACSO Ecuador, 2020), 7, https://repositorio.flacsoandes.edu.ec/bitstream/10469/17265/2/
tflacso-2020alcb.pdf.

14 Ibíd., 9.

15 Ibíd., 17.

16 Obra clásica que hereda Roma a Occidente y que constituye una compilación de tratados de derecho romano dis-
puesta por el emperador Justiniano I (c. siglo VI).

96
 2. El primer código penal en el Ecuador

Bajo este paraguas positivista, en Ecuador se legitima una estructura estatal con divi-
sión de poderes y un catálogo básico de garantías en las producciones constituciona-
les de 183017 (constitución fundacional),18 y la Constitución de 1835, siendo posterior
la aprobación del primer Código Penal de la República y la Ley de Procedimiento Penal
—que data del año 1837, promulgados en la presidencia de Vicente Rocafuerte (1835-
1839), llamado el “organizador del Estado ecuatoriano y el mentalizador de la vida
política del país”—;19 en cuyo artículo segundo se contemplaba que “[n]o se impondrá
nunca otra pena que las que señale alguna ley publicada antes de cometerse la viola-
ción a que se imponga”.20 Así, el código dividía los delitos por su naturaleza pública y
su naturaleza privada, e incorporaba también el principio de tipicidad, garantizándose
el juzgamiento únicamente de las penas que estuvieran señaladas en el mismo o con-
templadas en la ley.21 Esto, bajo la esfera constitucional del Art. 92 (Constitución de
1835), de los jueces naturales, garantizando que no se podía juzgar con una ley que no
fuera anterior al delito, extirpando de una vez por todas del actuar de los administra-
dores de justicia el criterio judicial, el cual incluso podía estar parcializado, y dejando
únicamente en el ámbito del código el juzgamiento de delitos.

Bajo los principios de la Escuela Clásica del Derecho penal, se vinculaba el hecho de-
lictivo como uno de naturaleza ilícita, y se asumía que el individuo tenía la libertad y la
responsabilidad de elegir entre cumplir con las normas o infringirlas. Aunque el Código
en cuestión marcó un hito en la legislación penal de Ecuador, este cuerpo legal no abor-
daba la personalidad del infractor ni las razones que podrían haber motivado su com-
portamiento, las cuales se podrían haber considerado como mitigantes en su juicio.

En cuanto a la pena de muerte, el Art. 12 del Código de 1837 señalaba que, “[e]l con-
denado a muerte sufrirá la de garrote. […] Por ahora, y mientras se establece esta
clase de suplicio, los reos condenados a muerte serán pasados por las armas”.22 Así,
se colocaba a la pena de muerte como una pena totalmente represiva, estableciendo
diecinueve casos para su aplicación; mientras que su procedimiento de ejecución se
describía en detalle en la sección II, que abarcaba los artículos del 14 al 18. Así, la
imposición de la pena iniciaba desde el momento mismo en que debía anunciarse

17 En la Carta fundacional se establece a Dios como “el autor y legislador de la sociedad”.

18 El Art. 88 establece que las Fuerzas Armadas deben sostener la observancia de la Constitución y las leyes.

19 Páez Olmedo, Génesis y evolución, 72.

20 Código Penal de 1837, copia facsimilar, 1.

21 Para Páez Olmedo, esta fue una señal clara de sistematización de los preceptos constitucionales que contenían
declaraciones de derechos humanos.

22 Código penal de 1837, 2.

97
públicamente el día de la ejecución, y continuaba luego con la indicación de la proce-
dencia del reo, el delito y la pena, los escenarios de ejecución, el lugar en donde debía
sentarse, los detalles en el cartel que debía llevar sobre su cabeza, la forma en que
debía ir vestido con túnica y gorro negro, con las manos atadas. La práctica variaba si
era asesino —túnica blanca y ensangrentada—, traidor o parricida. Y como una forma
adicional de escarnio público se disponía que su cadáver debía ser expuesto al público
hasta puesto el sol, haciendo del penado una cosa sin valor alguno.23

Las penas en este código no perseguían la rehabilitación moral y social del delincuente
—salvo el trabajo obligatorio en ciertos casos—, y tampoco buscaban su reinserción
social o prevención de la comisión de futuros delitos; únicamente se aplicaban como
medidas correctivas y represivas, que infringían sufrimiento y expiación frente al morbo
público,24 esto como un fiel reflejo de la época, en donde incluso la Iglesia católica le
encontró justificación expiatoria a la crueldad del procedimiento de pena de muerte.25

Cuarenta y ocho años después de proclamada la Declaración de los Derechos del Hom-
bre y del Ciudadano, en nuestro país se legitimó la pena de muerte —no dio los mismos
frutos en América que en Europa—. Esta práctica marcó la vida republicana del Ecua-
dor durante décadas. Innumerables debates entre sectores liberales y conservadores
se centraron en la pena capital, y destaca un episodio dentro de la historia ecuatoriana,
detallado por la socióloga Goetschel, entre Fray Vicente Solano26 y Dolores Veintimi-
lla, poeta ecuatoriana de un espíritu insurrecto para su época, quien en 1857 publicó
Necrología como una protesta pública hacia la pena de muerte. Producto de ello y
después de un sistemático acoso moral de actores políticos e incluso religiosos de su
época, un mes después, tuvo un trágico final por mano propia.27

Como parte de las reformas introducidas al Código Penal de 1837, se destaca la aboli-
ción de la pena de muerte para los delitos políticos del año 1850 impulsada por uno de
los personajes más notables del partido liberal de la época, Pedro Carbo; hasta que el
presidente Gabriel García Moreno (1861-1875) la reintegró en la Constitución de 1869,
institucionalizándose en el Código Penal de 1872, imitando así las prácticas crueles
de la pena capital del primer Código Penal (1837).

23 Código penal de 1837, 3.

24 Páez Olmedo, Génesis y evolución, 77, señala que “[l]a publicidad que se daba a la pena de muerte despertaba a la
vez un temor reverencial y una emoción pública generalizada”.

25 Páez Olmedo, Génesis y evolución, 77, indica que la Iglesia católica “reconoció el valor de la pena de muerte como
medida de seguridad de una sociedad cuyo fin primordial era defender los privilegios de las clases dominantes […] existía
pues un desprecio a la vida, nadie había reparado la importancia de la vida como patrimonio del hombre y de la humanidad”.

26 En Vicente Solano, Pena de muerte, se señala que “[s]e mata al que mata porque es lícito; y es lícito porque Dios lo
manda” (citado por Goetschel, Ana María, 17, Flacso, sede Ecuador).

27 Ana María Goetschel, “Los debates sobre la pena de muerte en Ecuador, 1857-1896”, Procesos: revista ecuatoriana
de historia, n.º 47 (2018): 11-32, advierte que “las evidencias muestran que el ataque que sufrió Dolores Veintimilla fue
causado por declararse contraria a la pena de muerte y de ese modo poner en cuestión la autoridad de la Iglesia y del
Estado. Para hacerlo se utilizó como justificativo sus supuestas faltas morales”.

98
 3. La época garciana y el papel de las fuerzas militares

Para ver con mayor claridad los entretelones de la época garciana —modernidad cató-
lica—28 es imprescindible regresar la mirada a la institucionalización y función de las
Fuerzas Armadas desde la Constitución de 1830, en la que se les encargaba la defen-
sa de la independencia de las leyes ecuatorianas y el mantenimiento del orden público
(Art. 51). Bajo esta legitimación, las élites del ejército ecuatoriano intentaron incidir
en los asuntos del escenario político ecuatoriano. En 1845 se produjo una fractura en
el país entre dos facciones: los civilistas y militaristas.29. Los militares se levantaron
también en contra de los gobiernos constitucionales entre los años 1849 y 1850, si-
tuación que no prosperó debido al candado constitucional impuesto en el Art. 100 de
la Constitución de 1851: “La fuerza armada es esencialmente obediente; como tal no
podrá deliberar […]”. Un año después, en la reforma constitucional de 1852, se ratificó
la obediencia de la Fuerza Armada, restituyendo su acceso al escenario político de
forma directa.30

Pese a los significativos avances respecto a la implementación de políticas educati-

vas al interior de las filas del ejército, así como los intentos de fortalecer su estructura
organizativa, en 1858 la guardia nacional carecía de entrenamiento técnico, principal-
mente en la clase de oficiales de milicias; además “los mandos del ejército tenían
dificultades para controlar las guardias nacionales, las mismas que a menudo mostra-
ban su lealtad con los caudillos locales, y no tanto con el poder central”.31 Y es que, la
historia del Ecuador ha estado marcada justamente por los intereses de los actores de
la milicia, dando paso a la influencia militar en los denominados gobiernos marcistas
de 1859,32 año en que se suscitó la separación territorial del Ecuador.

Gabriel García Moreno tuvo un papel destacado en la escena política ecuatoriana du-
rante el gobierno provisorio de 1859, en el marco de la sublevación contra Robles.33 En
medio de esta agitación las fuerzas del Ejército se dividieron en bandos que servían a
diferentes intereses; sin embargo, de a poco, quienes fueron parte del ejército de Ro-

28 Juan Maiguashca, “El Proyecto Garciano de Modernidad Católica Republicana en Ecuador, 1830-1875”, https://
es.scribd.com/document/372539411/JUAN-MAIGUASHCA-EL-PROYECTO-GARCIANO-DE-MODERNIDAD-CATOLI-
CA-REPUBLICANA-EN-ECUADOR-1830-1875

29 El Provincial, “¡Mataron a Alfaro!”, 19 de enero de 1912, 3.

30 Miguel Saldarriaga, “La elaboración y promulgación del Código Militar como parte del proyecto garciano de cons-
trucción estatal (1861-1875)”, (tesis de maestría, Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, 2021), 21, https://
repositorio.uasb.edu.ec/handle/10644/8381, cita a la Constitución del Ecuador, 1852, cap. 18: “De la Fuerza Amada”.

31 Saldarriaga, La elaboración y promulgación, 26.

32 Ibíd., 21, “Las milicias fueron uno de los recursos que utilizaron los gobiernos marcistas para asegurar el apoyo de
sectores medios de la población”.

33 Presidente del Ecuador en el periodo octubre 1856-agosto 1859.

99
bles y de las milicias marcistas, se incorporaron a las tropas de García Moreno, quien
más adelante, con el apoyo de Juan José Flores, se ocupó de la dirección de una de
las divisiones de tropa.34

En 1860 —año de inicio de su primer mandato hasta 1865 y una vez que Guayaquil
hubo de proclamar su adhesión al Gobierno Provisorio—, se articuló nuevamente el
Ejército permanente, acorde a los preceptos constitucionales.35 El más reconocido
estadista del siglo XIX —denominado por algunos, tirano36— buscó desmantelar los
sectores intermedios e insurrectos del Ejército con el fin de consolidar a los mandos
leales a sus intereses. Aprovechó esta situación para fortalecer su poder político en
Ecuador,37 siendo una de las reformas más significativas durante su mandato la pro-
mulgación en 1861 de la Ley Orgánica Militar. Esta ley tuvo como objetivo contrarres-
tar las fuerzas urbinistas mientras establecía la subordinación del poder militar al civil,
prohibiendo cualquier acción que atentara contra la Constitución o deliberara sobre
las órdenes gubernamentales.38

El triunfo en Jambelí, del 26 de junio de 1865, sobre las fuerzas urbinistas, marcó un
momento determinante que facilitó a García Moreno afianzar su autoridad sobre la na-
ción, ganando mucho más el respaldo, tanto del Ejército como de sus aliados, siendo
esto un resultado de los cambios que implementó dentro de sus filas. Esto incluyo,
desde la centralización, el granjearse la simpatía y lealtad de los mandos del cuerpo
militar, la inversión en instrucción militar y los aumentos de sueldo como estrategia
para evitar que se unieran a las fuerzas de la insurrección.39 Aunque carecía de forma-
ción militar formal, ejerció como un líder destacado en el ámbito militar.

Con plena conciencia del panorama militar, García Moreno comprendía la imperiosa
necesidad de formalizar las doctrinas y promover cambios normativos encaminados a
prevenir la deserción y preservar la disciplina de la milicia ecuatoriana. Este propósito
también encontró eco en el presidente Jerónimo Carrión, quien hizo pública su inten-
ción —a los miembros del Congreso de 1866— de reformar las ordenanzas militares.40
En septiembre del mismo año, el entonces Ministro de Guerra y Marina, el coronel
Ignacio de Veintemilla, presentó a la Cámara de Diputados el proyecto de Código Mi-

34 Saldarriaga, La elaboración y promulgación, 41, expresa que “[e]n mayo de 1859, Gabriel García Moreno fue nom-
brado Director Supremo de Guerra del Gobierno Provisorio con la tarea de enfrentar al régimen de Robles y después
cohesionar a un país desestructurado en gobiernos regionales”.

35 Ibíd., 33.

36 Echeverri, Gabriel García Moreno, ¿tirano o mártir de la fe?, 2014.

37 Mark Van Aken, El rey de la noche (Quito: Banco Central del Ecuador, 2005), 398.

38 Saldarriaga, La elaboración y promulgación, 33, 35.

39 Ibíd., 43-44, “en 1864 al mando de la insurrección en Manabí estuvo Eloy Alfaro y el coronel Albán”.

40 Ibíd., 46.

100
litar,41 que curiosamente pese a las insistencias, no logró ser aprobado durante este
gobierno ni en el de Javier Espinoza (1868-1869).

García Moreno regresó al poder tras el golpe de Estado del 16 de enero de 1869 (hasta
1875), y reestableció su autoridad frente al Ejército, ya que el propio batallón de Quito
lo apoyó. Ese mismo año fue expedida la Constitución de 1869, que le dio amplios
poderes al garcianismo, por lo que se experimentó un proceso de centralización en
el que García Moreno afianzó su poder político de la mano del Ejército ecuatoriano,
constituyéndose estos en los guardianes de los derechos constitucionales.42

Fue en 1869 cuando se aprobó el Código Militar —implementado en 1871— en el que

se conservó prácticas arraigadas del sistema colonial, coartando hasta la libertad de
expresión, prohibiéndose las que se denominaban murmuraciones (Art. 477): “[Q]ue
es corto el sueldo, poco el pré ó el pan, malo el vestuario, mucha la fatiga, incómodos
los cuarteles […]”. Comentarios que eran castigados con severidad, y justamente en lo
concerniente a las penas corporales se incorporó el castigo conocido como palo para
disciplinar a las fuerzas militares;43 y un extremo: la pena de muerte para quien fuera
sancionado por un juicio militar en las penas principales del Art. 1309.44 Además, en el
Art. 1310 se especificaba que “[t]odo condenado a muerte será pasado por las armas”.
Los artículos del 1312 al 1315 detallaban el procedimiento completo, que concluía con
la necesaria verificación de la muerte del reo, y el sonido de los tambores y trompetas
mientras las tropas desfilaban por delante del cadáver.

Si retrocedemos en la historia, encontraremos que las disposiciones emanadas direc-

tamente por el Rey Carlos III en 1768, que otorgaban jurisdicción militar tanto a los
militares en servicio activo como a los retirados, constituyeron el precedente para el
poder judicial otorgado a los militares (Consejos de Guerra). Esto implicaba que los
ejércitos de los entonces nuevos Estados independientes (Colombia, Ecuador, Vene-
zuela, Perú) siguieron la estructura española inspirada en estas órdenes para disfrutar
similares privilegios por casi un siglo más.45

En el periodo garciano, al unísono la Constitución de 1869, el Código Militar del mismo

año y más adelante el Código Penal de 1872 estipulaban la pena capital como válida
entre los castigos impuestos en el territorio: “tanto su Código Penal como su toleran-

41 Saldarriaga, La elaboración y promulgación, 46, cita a El Nacional n.° 297, Quito, 21 de septiembre de 1867.

42 Ibíd., 36.

43 Ibíd., 53.

44 Código Penal, 1869, “Las penas aplicables á las infracciones se dividen en principales y accesorias. Las primeras son
las que se pueden imponer independientemente de cualquiera otras: las segundas son las que no pueden imponerse sino
con dependencia de una principal”, 241.

45 Chávez, “Discurso y práctica”, 99.

101
cia política pueden resumirse en […] látigo y patíbulo,46 —García Moreno—ejerció el
poder con el fuete por argumento y el paredón por sentencia”.47

En esta etapa —y habiéndose establecido una suma de leyes que naturalizaban la

pena de muerte, incluso con rango constitucional— es imperante echar un vistazo a
la cronología desde la Constitución del año 1830 (fundacional), pasando por las apro-
baciones de los códigos penales, las constituciones que abolieron la pena de muerte
para ciertos delitos, y los códigos militares. Todo ello bajo la periodización del cons-
titucionalismo conservador (Constitución 1830-1897), denominado así por Ávila San-
tamaría.48

Figura 1. Cronología de la Pena de muerte en el periodo del Constitucionalismo conservador, Ecuador, 2024. Imagen de T. S.
Morillo K.

46 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, https://dle.rae.es/pat%C3%ADbulo?m =form, 2024, patí-
bulo: “Tablado o lugar en que se ejecuta la pena de muerte”.

47 El Provincial, “El déspota ilustrado”, 29 de enero de 1912, 5.

48 Abogado ecuatoriano, catedrático de la Universidad Andina Simón Bolívar, experto en derechos humanos y ambien-
tales.

102
Los procedimientos para establecer tribunales y cortes militares fueron definidos por
el Código Militar en los tratados octavo y noveno. El Art. 1579, por ejemplo, deter-
minaba que aquellos individuos que, armados y militarmente organizados, buscaran
destruir o alterar por la fuerza la Constitución de la República o derrocar al Gobierno
legítimamente establecido, estarían sometidos a la jurisdicción militar. Por su lado,
el Art. 1580 especificaba que los consejos de guerra ordinarios se constituirían para
juzgar a la tropa (rango de sargento para abajo), mientras que para los oficiales de
alta jerarquía se establecería un consejo de guerra compuesto por oficiales generales.
Este Código condujo al restablecimiento de la pena de muerte por delitos políticos en
la Constitución de 1869.

Los Consejos de Guerra, nombrados verbalmente en el gobierno de García Moreno

y de Caamaño, mejor llamados por el pueblo “los despenadores”, tenían como única
finalidad condenar a todo trance al acusado, por el mero hecho de serlo, al que se tenía
ya como difunto. Sus fallos eran inapelables y se ejecutaban a pesar de la protesta
universal,49 y aunque los reos podían solicitar la gracia del presidente, pocos son los
registros al respecto. Ese fue el caso de Luis Vargas Torres en 1887, pero Caamaño se
la negó y Vargas Torres fue ejecutado.

En el contexto de tales circunstancias, impregnadas de intereses opacos y hasta mez-

quinos, ¿fue el Código Militar una herramienta efectiva para subordinar el servicio de
las fuerzas armadas a los intereses velados de los líderes políticos y caudillos? El siglo
XIX en el Ecuador fue una época marcada por la presencia militar, bajo una construc-
ción del nacionalismo que se hizo a la fuerza. Por su lado, la aplicación de sanciones
severas tuvo lugar en un contexto social en el que, además de ser beneficiosas para
el poder establecido, resultaban convenientes incluso para la Iglesia católica con la
finalidad de calmar la agitación de revueltas, pero esto no era nuevo ni perteneció
exclusivamente a la herencia de García Moreno.

En 1840, en el gobierno de Juan José Flores, se destaca un caso por demás curioso,
que da cuenta de la inequidad de las sentencias de la justicia militar, en donde “[e]
xiste una justicia militar separada de la ordinaria que goza una serie de privilegios de
orden fiscal y personal instituidos desde la colonia” (Chávez, 2020). Cita la autora el
caso del coronel Antonio Uscátegui, quién por haber dado un castigo desmedido a
su sirviente —que desembocó en la muerte— recibió como sentencia por parte del
Tribunal de Guerra de la época el castigo de un mes de prisión y cincuenta pesos de
multa. Al respecto, el fiscal Manuel Espinoza, pidió que se anule la sentencia, ya que
este caso no debía:

[…] abrir el campo a un abuso que fuera harto intolerable desde que se disimulare
la anomalía de que la formación de los consejos de guerra pendiese de solo el

49 José Peralta, “Eloy Alfaro y sus victimarios, apuntes para la historia” (Buenos Aires: Editorial Olimpo, 1951), 159.

103
 arbitrio de los comandantes o asesores en el discernimiento de circunstancias
para calificar graves las culpas i las causas, en considerarlas leves aun cuando
de orden superior se hayan iniciado como graves. No se encuentra en las leyes
españolas i ordenanzas vigentes i menos en las disposiciones de la época de la
libertad i las garantías, un principio que apoye semejante injusticia o temeridad
de que no estén libres las comandancias, cuya autoridad judicial por el contrario
es subalterna sujeta necesariamente a la vigilancia de la suprema corte nacional
(1840, 2).50

La inequidad en las sentencias de la justicia militar era una característica persistente.

Estas prácticas reflejan los desafíos constantes que enfrentaba el sistema en cuanto
a la garantía de los derechos individuales y el respeto al debido proceso, agravándose
aún más durante el gobierno de García Moreno y gobiernos posteriores.

Conocido por la tiranía de sus métodos y su estratégico actuar en la política, García

Moreno pasó a la historia por crear escuelas politécnicas, observatorios astronómi-
cos, y escuelas de artes y oficios.51 También es recordado por autorizar el inicio de los
trabajos del ferrocarril, obra que sería finalizada en la época de Alfaro.

El 6 de agosto de 1875, García Moreno es sorprendido al ingreso del Palacio Nacional

por un grupo de asesinos, el autor material fue Faustino Lemos Rayo (militar colom-
bo-ecuatoriano), quien después de cometer el crimen huyó para luego ser capturado
en la mitad de la Plaza de la Independencia y conducido al cuartel (actual Palacio Pre-
sidencial); allí, un soldado le disparó en la cabeza, causándole la muerte instantánea.52
Los otros conspiradores fueron sometidos a juicio conforme al Código Militar (a pesar
de ser civiles) y se les impuso pena de muerte; dos de ellos, Roberto Andrade y Abelar-
do Moncayo, escaparon. Luego, ocuparían altos cargos en el gobierno de Eloy Alfaro.53

La noticia de la muerte de García Moreno recorrió el mundo, apareció en periódicos

destacados como Le Figaro (París) y L’Univers (diario católico francés) en un artículo
firmado por un destacado periodista católico, Louis Veuillot, que concluyó que García
fue víctima de la masonería.54 Esta inferencia fue claramente influenciada por la visión
católica francesa y europea, en la que se asociaba a la masonería con la promoción de
la revolución y, por ende, con el mal mismo.

50 Chávez, Discurso y práctica, 92-93.

51 El Provincial, “El déspota ilustrado”, 29 de enero de 1912, 5.

52 Antonio J. Andrade, “Historia de los uniformes militares ecuatorianos” (Quito: Imprenta naval, 1984), 39.

53 Entrevista al historiador Alexis Medina, 2024.

54 Carlos Espinoza, Jordi Canal, “La memoria transnacional de Gabriel García Moreno: la imagen póstuma del caudillo
católico en Ecuador, Francia y Roma (1875-1921)”, Historia Crítica, n.º 75 (2020): 3-23. doi: https://doi.org/10.7440/
histcrit75.2020.01.

104
Figura 2: Registro de uno de los tantos fusilamientos durante el gobierno de Gabriel García Moreno en cumplimiento de la instau-
ración de la pena de muerte.55 Fotografía: Colección Cristóbal Gangotena Jijón.

55 En el cartel sobre la cabeza del fusilado se escribió: “Anacleto Naranjo, natural y vecino de Chimbacalle ha sido con-
denado a sufrir la pena de muerte por los crímenes de parricidio y asesinato perpetrados en la persona de su esposa
legítima Soledad Guamba”.

105
 4. El alfarismo: una mirada a los sucesos más trascendentales

El clericalismo era la metástasis de la sociedad y tomó todo para sí: gobierno, leyes,
justicia, ciencias, escuelas, talleres, familia, conciencia individual y conciencia pública,
todo estaba modelado, desfigurado por el espíritu monacal.56 Desde el punto de vista
de los liberales, la república estaba influenciada por una teocracia absurda, asfixiante,
el Ecuador no era una nación, sino una cofradía;57 por lo tanto, la reforma para una nue-
va república debía iniciar por la extirpación de la metástasis social ecuatoriana, para la
revolución liberal se debía reestablecer la soberanía nacional frente al poder del clero
transnacional58.

Cuando el liberal Eloy Alfaro (1895-1901/1906-1911) lideró el cambio en el Ecuador,

se enfrentó a una sociedad esclavizada por la miseria y la ignorancia, una sociedad
dividida en siervos y señores.59 El liberal hirió por fuerza los intereses de la Iglesia —la
esclavitud absoluta del pensamiento— estableciendo la libertad de cultos, de imprenta
y la libertad de palabra. Derogó las contribuciones eclesiásticas y los decretos cua-
sicanónicos que hacían del Ecuador un feudo papal; secularizó la enseñanza y abrió
las puertas a la libre importación de libros; estableció el matrimonio civil y el divorcio
(creando el Registro Civil); dictó leyes en favor de los descendientes de Atahualpa y del
proletariado. Fue entonces cuando los templos se transformaron en antros de conspi-
ración, los púlpitos en tribunas de la demagogia religiosa y sus intereses, las monjas
se colocaron en los mercados para acumular fondos y los predicadores proclamaron
la guerra santa hasta en los confesionarios.60 Bajo este discurso, el dar muerte al “he-
reje” de Alfaro y sus aliados constituiría una victoria en nombre del reino de Jesucristo.

Fue Eloy Alfaro quien alivió del tributo territorial a los indígenas de la Sierra y a los
montubios de la Costa, abolió la condena privativa de la libertad y posibilitó que las
mujeres asumieran roles administrativos, implementando la creación de la Escuela de
Telegrafía para mujeres y a las oficinas de correos de su presencia. Su lucha, desde
sus tempranos veintidós años, fue en pro de la reivindicación de los derechos, aunque
para la consecución de sus intereses Alfaro derrocó en más de una ocasión al poder,

56 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 10.

57 Ibíd., 10. El autor pone en duda la independencia del país, e indica que el presidente de la nación no era sino a manera
del Romano Pontífice, es decir, según su parecer había una santa alianza del altar y del trono para mantener sumisos a
los pueblos, prestándose mutuo apoyo a las tiranías, por lo que llamó a esta época la “República del Sagrado Corazón”.

58 Entrevista al historiador Alexis Medina, 2024.

59 Ibíd., 13.

60 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 11-12, “El furor del clericalismo no reconoció diques […]. Los obispos anatemati-
zaron todas las mencionadas reformas, calificándolas de impías y heréticas […] y, en Cartas pastorales y exhortaciones
al pueblo, señalaban al Presidente y a sus Ministros, a los Legisladores y demás liberales, como forajidos que se debía
combatir sin tregua, en defensa de la heredad del Señor”.

106
se destacó en sus luchas de guerrillero contra García Moreno, quien lo desterró; cuan-
do Borrero subió al poder Alfaro pudo volver al país y junto con Veintemilla combatió
hasta derrocarlo. Este, muy al pesar de muchos, se convirtió en un modus operandi
constante, por años, casi como un delirio egocentrista.

Acompañado de sus generales, Alfaro embanderó más de una sublevación. Entre sus
hombres de confianza sobresalía Pedro J. Montero Maridueña, el llamado Tigre de Bu-
lubulu, figura prominente y de confianza de Alfaro, nacido en 1862 en el cantón Yagua-
chi, ubicado en la vasta llanura de la región litoral cercano a las copiosas aguas del río
Bulubulu. Se distinguió en una época turbulenta, marcada por la agitación política y los
conflictos militares que desembocaron en la Revolución Liberal, peleando en diversos
combates en nombre de su líder, como en La Aurora, Quevedo, San Antonio de Manabí,
Chambo, Cuenca, Huigra, Naranjito y su propio Yaguachi.
El momento crucial que catapultó a Eloy Alfaro al protagonismo y lo llevó a su primera
presidencia, fue la supuesta venta de la bandera en 1895, que no fue más que la venta
del crucero Esmeraldas a Japón, el que navegó con la bandera del Ecuador (alquilaron
nuestra bandera tricolor): firmaron el contrato en Nueva York, donde “[l]os represen-
tantes de Cordero61 y Caamaño62 recibieron un dólar”.63 ¿Se puede ser más miserable
con el país? Incluso para la época, un dólar equivalía aproximadamente a unos veinte
sucres.64 Aprovechando el contexto político, Eloy Alfaro, quien ya era una figura des-
tacada en la política ecuatoriana, el 5 de febrero de 1895 hizo públicas sus ideas de
libertad y de un necesario cambio político bajo su distintiva concepción de defensa a
la patria: “Solamente a balazos dejarán nuestros opresores un poder que tienen única-
mente por la violencia”.65

La perfección de los liderazgos es una quimera, afirmar lo contrario sería una postura
fanática e inflexible. Si bien bajo la sombra alfarista se produjeron significativos avan-
ces en diversas aristas para el país, la historia también registra flagrantes transgre-
siones a los derechos humanos y la violación de la ley. Para algunos, Alfaro pasó de
liberar a su país del feudo papal para convertirlo en un feudo de dominio propio. Se le
acusó de despilfarro de los fondos públicos bajo una bondad mal entendida, no para
sí mismo, sino para su círculo más cercano.66 Así también los hombres bajo su mando
fueron acusados de cometer actos de violencia y desmanes. Justamente Pedro J.

61 Luis Cordero Crespo, abogado y político ecuatoriano quién llegó a la presidencia de la República entre 1892 hasta
1895.

62 José María Plácido Caamaño, abogado y político ecuatoriano, llegó a la Presidencia de la República entre 1884 y
1888.

63 El Provincial, “El déspota ilustrado”, 29 de enero de 1912, 7.

64 Wilfrido Loor, “Eloy Alfaro 1901-1912”, vol. iii, (Quito: Editora Moderna, 1947), 766.

65 El Provincial, “El déspota ilustrado”, 29 de enero de 1912, 7, palabras que le son atribuidas a Eloy Alfaro.

66 Loor, Eloy Alfaro, 708.

107
Montero Maridueña fue señalado por el pueblo en un evento ocurrido el 4 de mayo
de 1897, en el que él y su tropa enfurecida profanaron la hostia santa en el templo de
San Felipe en Riobamba, arrastrándola por las calles. Similar ventura lo esperaría en
el año de 1912.

Por otro lado, durante el segundo periodo presidencial de Alfaro, se le acusó en la

primera sesión de la Constituyente (1906) de perseguir, encarcelar y desterrar a perio-
distas y otros ciudadanos prominentes, así como de destruir imprentas y corromper el
sistema judicial; atribuyéndole también la liberación ad libitum de condenados por los
tribunales.67 Y, nuevamente, a su gente se le atribuyó el cometimiento de barbaridades,
destrucción de una imprenta en Cuenca, de saquear la ciudad de Loja con el batallón
Vargas Torres (compuesto de ciento veinte soldados), mientras que en Chimborazo
los soldados de Montero Maridueña destruían propiedades.68 Aunque en este punto
es fundamental el aclarar que hay versiones que difieren en la historia, dependiendo
principalmente de los afectos o desafectos hacia la figura de Alfaro.

El 1901 coloca a la fuerza a Leónidas Plaza Gutiérrez como su candidato presidencial

(1901-1905 y 1912-1916),69 y en la vicepresidencia a Carlos Freile Zaldumbide, ello
bajo sospechas de fraude electoral, lo que se desmintió una vez practicados los escru-
tinios, habiendo obtenido el candidato alfarista, Plaza Gutiérrez, 65.781 votos.70 Alfaro
deja el poder en agosto de 1901 y se lo encarga a un presidente cuya lealdad para
estas fechas ya estaba en duda; y aunque para muchos Alfaro era un cadáver político,
sus intereses por el poder no habían decaído en lo absoluto, tal es así que se quedó en
Guayaquil, esperando la ocasión propicia para derrocar a Plaza, de quien decía lo vigi-
laba estrechamente y había dado la orden de matarlo al primer intento de revolución.71
Pero Alfaro resurgió: en octubre de 1905 el Congreso ordenó que se nombrase una
comisión para codificar las leyes militares y esta se compuso de Eloy Alfaro72 y dos
personajes más. El caudillo regresaba a la palestra política de a poco.

Quien le sucede en el poder a Plaza fue Lizardo García (agosto de 1905),73 propuesto
por el mismo Plaza, quien obtuvo en las elecciones presidenciales una votación su-
puestamente sobresaliente; y el Congreso lo declaró legalmente electo el 31 de agosto

67 Loor, Eloy Alfaro, 778, refiriéndose al discurso de Valverde en la Constituyente.

68 Ibíd., 796.

69 Político y militar ecuatoriano que fue en dos ocasiones presidente de la República. En 1897, Alfaro le concede el
grado de general, en 1900 asumió la presidencia de la Cámara de Diputados y fue servil a los intereses alfaristas hasta
ser presidente en 1901.

70 Loor, Eloy Alfaro, 708.

71 Ibíd., 737, 739, cita a las “Narraciones histórica de Eloy Alfaro”, 75.

72 Ibíd., 749.

73 Fue Ministro de Hacienda y posteriormente Ministro General (1895), “estuvo encargado de Poder Ejecutivo, pero por
haber criticado el contrato del Ferrocarril, Alfaro lo consideró enemigo de su administración” (W. Loor 1947).

108
de 1905. Gobernó hasta que en la madrugada del primero de enero de 1906, bajo el
grito de “¡Viva Alfaro!”, se declaró la Jefatura Suprema de Eloy Alfaro en Riobamba
y Guaranda, por el Cuerpo de Policía; se sumó posteriormente Carchi e inició así la
revolución con los batallones “Pichincha al mando del General Pedro J. Montero Ma-
ridueña, el Carchi a las órdenes de Emilio María Terán y los otros batallones, llevando
al frente de sus respectivos jefes”,74 quienes pelearon en el combate del Chasqui acé-
rrimamente por Alfaro, dejando a su paso doscientos cadáveres. La revolución ganó
con pocas bajas.

Una vez proclamada la Jefatura Suprema de Alfaro, el 17 de enero de 1906 al medio

día, hizo su entrada triunfal en Quito y detrás de él toda una tropa, siendo su primer
decreto el de “perdón y olvido”. García fue entonces despojado del poder, siendo sim-
plemente un mero representante de los intereses de Plaza, ya que la lucha por el poder
en realidad era entre este y Alfaro. Plaza, quien había estado fuera del país, regresó
tarde a la capital; para ese momento, el revolucionario alfarista ya había consolidado
su triunfo en toda la República75 y estaba al frente de la administración.

En su biografía sobre Alfaro, Wilfrido Loor menciona las injerencias en el poder judicial
a partir de su ascensión al poder, y describe cómo Alfaro reorganizó la Corte Suprema
el 21 de enero, colocando en ella a hombres de su confianza. Además, reestructuró
las cortes superiores y los tribunales de cuentas, consolidando así su control sobre
la justicia, las finanzas y la economía de la República. Para evitar que los jueces ordi-
narios procesaran a ciertos alfaristas por robo, se aprobaron gastos sin los requisitos
legales. También permitió que los extranjeros afines a su causa ocuparan cargos mu-
nicipales.

Alfaro nombró a los diputados para la Constituyente a finales de julio, valiéndose de un

proceso electoral con sospecha de ser fraudulento.76 Por ejemplo, en representación
de Pichincha estaba Carlos Freile Zaldumbide y en las restantes provincias se exigía
figuras que cumpliesen con tres condiciones: ser alfarista, haber participado en la
revolución de enero y ser laico.77 La Convención se reunió el 9 de octubre en Quito y
eligió a Zaldumbide como su presidente, mientras que a Eloy Alfaro presidente interino
de la República hasta que se dictase una nueva Constitución, la que fue promulgada
el 23 de diciembre de 1906. Esta Constitución marcó un hito al proclamar el territorio
ecuatoriano como un estado sin Dios —un estado laico— con separación entre Iglesia
y Estado, garantizando la libertad de culto para todos los ciudadanos, la abolición de
los privilegios de la Iglesia católica, la supresión del diezmo obligatorio y la elimina-

74 Loor, Eloy Alfaro, 758.

75 Ibíd., 759-760.

76 Ibíd., 773.

77 Ibíd., 774.

109
ción del juramento religioso como requisito para ocupar cargos públicos. Además, se
garantizó la absoluta libertad de conciencia y como una catarsis para los derechos
humanos en el Ecuador: se garantizó la vida. De acuerdo con la teoría de la legislación,
con las disposiciones de la nueva Constitución se excluía la costumbre con la que se
venía actuando en las sociedades menos civilizadas respecto a la pena capital.

Esta eclosión vino acompañada de esperanza. Era menester entonces que el hito
constitucional de 1906 sea aplicado en un tejido social en el que se había naturalizado
la violencia, la criminalización y la muerte, en una sociedad en la que urgía una recon-
figuración de patrones. Pero esto, a la postre, solo quedó en el papel.

Terminada la Constitución se debía elegir presidente, y la decisión no fue difícil siendo

en su mayoría una asamblea constituyente conformada por alfaristas. Así, el 26 de
diciembre de 1906 se eligió presidente a Eloy Alfaro, quién gobernaría hasta 1911.
Justamente fue en este nuevo periodo que las decisiones emanadas desde el seno al-
farista resultaron en la ejecución de los sublevados —placistas y garcianos— en 1907,
quienes trataron de revelarse contra el régimen del Viejo luchador.

En respuesta a sus acciones revolucionarias hacia el nuevo régimen, una vez captura-
dos, se conformaron cuatro Consejos de Guerra verbales para su juzgamiento, siendo
su veredicto condena a muerte para veinticuatro personas entre subtenientes, sargen-
tos primeros y segundos, de artillería y cabos. A las cinco de la mañana del 22 de julio
de 1907, a orillas del Estero Salado, en el punto conocido como “Rincón del Diablo”, el
pelotón de fusilamiento a cargo de Carlos Alfaro, fusiló a ocho de ellos, “para engañar
a las familias, Alfaro indulta a —dos de ellos— Franco y Muñoz, pero firma el indulto
después de la ejecución”78 Letra muerta fue la Constitución. Alfaro, temeroso de las
reacciones del Ejército, suspendió la sentencia de los que aún sobrevivían y dispuso
dieciséis años de reclusión en el Panóptico de Quito, acciones que le fueron aplaudi-
das por unos y que merecieron la condena de otros, aunque para muchos las acciones
de crueldad en esta etapa debían atribuírselas a su hijo, Olmedo.

Esta dinámica pone en evidencia una compleja interacción entre los ámbitos político y
militar en el país, donde la justicia militar se instrumentalizaba —nuevamente— como
un mecanismo para preservar el orden social e imprimir miedo en el pueblo, en detri-
mento de la búsqueda genuina de la verdad, la justicia y el orden constitucional. Y es
que a pesar de que a nivel constitucional existía la garantía de la vida, el Código Militar
seguía estableciendo la pena de muerte como válida en su fuero interno, incluso en
las reformas planteadas hasta 1888 y la reforma de 1908, con sanciones por demás
lesivas a la dignidad e integridad humana.

78 Loor, Eloy Alfaro, 758.

110
Figura 3. De las penas y su división por clases determinadas en el Código Militar hasta la reforma de 1908, Ecuador, 2024. Imagen
de T. Morillo K.

En el año 1910, cuando las aspiraciones del país por la libertad del sufragio se habían
arraigado en el espíritu nacional, Alfaro se encontró desafiado por esta demanda, aun
cuando ello implicara la muerte del liberalismo. Presentó a Emilio Estrada como su
candidato —para quien Alfaro fue su ídolo—79 y recibió en los comicios de enero de
1911 el favor popular con más de cien mil votos. Alfaro, bajo una nueva sombra de
desconfianza hacia Estrada, pidió la anulación de las elecciones, y en julio se nombró
para ello un Congreso Extraordinario, que, al final, designó a Carlos Freile Zaldumbide
como su presidente. Se sumó también la solicitud directa que hizo Alfaro a Estrada
para que renunciara por problemas de su salud; sin embargo, el 18 de agosto, el mis-
mo Congreso declaró oficial ganador a Estrada (con 103.024 votos).80

Alfaro, por su lado, una vez que tuvo luz verde para salir del país y viajar a Panamá
—después de las revueltas en las que pedían su cabeza, el 11 de agosto de 1911—,
prometió no participar en política durante todo el tiempo de su ausencia, que sería por
lo menos de un año.81 Tal cosa no sucedió:

79 Ibíd., 888.

80 Ibíd., 909. En esta etapa, se nombró a Leónidas Plaza como Ministro de Hacienda, que regresó de inmediato desde
Estados Unidos a Panamá y luego a Ecuador; su nombramiento duró tres semanas por discrepancias con Estrada.

81 Ibíd., 909.

111
 Conspiró contra el gobierno de García Moreno, contra el de Borrero, de Veinte-
milla, contra el de Caamaño, contra el que sucedió al de Cordero contra el de
García, contra el de Estrada, y por último, contra el de Freile Zaldumbide. Cerca de
cincuenta años de vivir conspirando. Y en este espacio de tiempo, de un medio
siglo de incesante conspirar contra la paz y la tranquilidad de la República, caye-
ron en los campos de la guerra civil, según cálculos aproximados, tal vez unos
20.000 ecuatorianos. El pueblo se persuadió de que la existencia de la República,
su felicidad, su paz, su tranquilidad, dependían de la muerte de Eloy Alfaro y sus
principales tenientes, y […] los mató.”82

82 El Comercio, “El Fin”, 28 de febrero de 1912, 2.

112
 5. Análisis del caso Pedro J. Montero Maridueña. ¡Væ victis!

El Guayaquil de Joaquín Gallegos Lara —con calles herbosas, covachas, solares va-
cíos83 y algunas casas coloniales, altas y de madera— fue el escenario en el que se
desarrolló el desenlace para el General Pedro J. Montero Maridueña (fiel vasallo del
Viejo Luchador) y el encarcelamiento de Alfaro y Páez. Como antesala a su juicio, el
21 de diciembre de 1911, por la noche, muerto Emilio Estrada, reinó el desconcierto
en el país por la sucesión presidencial.84 Así inició la guerra civil bajo el grito de “¡Viva
la Constitución!”.

Siete días después, el 28 de diciembre, Pedro J. Montero Maridueña se proclamó Jefe

Supremo de la República85 con amplios poderes, para evitar así la candidatura del Ge-
neral Plaza, pese a que, en su juicio frente al Consejo de Guerra, ¡lo negó! Corrió como
pólvora por Guayaquil una resolución popular impresa, con la firma de decenas de
personas en la parte final, con considerandos que argüían falta de medios necesarios
del gobierno para hacerse obedecer, así como que los principios liberales estaban en
inminente peligro. Por ello, se justificaba necesario “un hombre de alto civismo y que,
perteneciendo a la democracia, encarne y represente una doctrina netamente radical”;
ello con el objetivo de “mantener incólume la dignidad de la patria”. Bajo estos argu-
mentos, se resolvió desconocer el Gobierno presidido por Carlos Freile Zaldumbide y
nombrar Jefe Supremo al General Pedro J. Montero.86

Telegrafió Montero a Alfaro informándole de los hechos y este se embarcó de regreso

a Guayaquil. Preocupaba a Alfaro la salvación de Guayaquil y del Partido Radical; y
creyendo equivocadamente que podía ejercer autoridad e influencia sobre las masas
anarquizadas,87 se autoproclamó Jefe del Ejército de las tropas del litoral, y aunque
esta acción hubiese merecido la condena de sus adversarios, telegramas del propio
Alfaro dan cuenta de sus intenciones de supuesta pacificación y voluntad de mediar:
“no quiero más regir los destinos del país”, le escribió a su hijo Olmedo el 11 de enero
de 1912.

El Gobierno Provisorio de Carlos Freile Zaldumbide organizó la defensa constitucional

y llamó públicamente a los esfuerzos del Ejército ecuatoriano para “imponer el mereci-
do castigo”, refiriéndose a Alfaro como al “jefe indigno de llevar los galones de general”

83 Joaquín Gallegos Lara, “Las cruces sobre el agua”, (Quito: Libresa, 2001), 55.

84 Pío Jaramillo Alvarado, Estudios históricos, Quito, Casa de la Cultura Ecuatoriana, 1960, pp. 177-210.

85 El Provincial, “¡Mataron a Alfaro!”, 29 de enero de 1912, 4.

86 “El mes trágico. Compilación de documentos para la historia ecuatoriana”. (Quito: Impreso por Francisco E. Valdez,
1906), 6-7.

87 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 128.

113
y que “acababa de cometer la más grande de las traiciones”.88 Confió así la dirección
del ejército a Leónidas Plaza Gutiérrez,89 ordenándole marchar sobre la costa junto a
Julio Andrade como Jefe de Estado Mayor. Triunfaron en Huigra, Naranjito y también
en Yaguachi —con más de tres mil hombres muertos—.90 Solo el Guayas los separaba
de la segura victoria.

En enero de 1912, bajo la influencia de los comisionados para la paz, los cónsules
de los Estados Unidos de Norteamérica y de la Gran Bretaña,91 se ofreció a los Alfaro
y a Plaza la firma de capitulaciones de paz para frenar la masacre. Enterado de es-
tas intenciones, Carlos Freile Zaldumbide envió un telegrama a los Generales Plaza
y Andrade, el 21 de enero, indicando que después de estudiada la situación con los
ministros, dispuso “proceda a la inmediata ocupación de Guayaquil, por medio de las
armas, si fuese necesario; pues sería una vergüenza para Uds. y el Gobierno, el con-
ceder garantías a los traidores que han ensangrentado la República […]”.92 A pesar de
la férrea oposición al gobierno de Zaldumbide, Plaza y Montero suscribieron el 22 de
enero de 1912 el Pacto de Durán,93 acordando bajo palabra de honor, el cumplimiento
del mismo:

1.ª El Gobierno Constitucional de la República del Ecuador concederá amplias

garantías a las personas civiles y militares que por cualquier motivo directo o
indirecto hayan tomado parte en el movimiento político de 28 de diciembre de
1911 […].

7.ª Después de cumplida la última cláusula, o sea la base 6.ª. En cuanto a ella,
se refiere a los elementos bélicos existentes en Guayaquil. El Gobierno constitu-
cional de Quito ordenará la libertad inmediata de todos los presos políticos, así
como también de todos los prisioneros.

El mismo 22 de enero, Plaza remitió un telegrama al presidente Zaldumbide argumen-

tando su posición respecto a lo supuestamente “vergonzoso” que era el suscribir las
capitulaciones en Durán: “Acepto esa vergüenza y desde ahora aseguro que esta pá-
gina será la mejor que legue a mis hijos […], prefiero los modestos triunfos pacíficos a
los ruidosos y sangrientos […]. Todavía tenemos 400 cadáveres insepultos en Yagua-

88 Grupo El Comercio, “Los últimos días de Alfaro. Documentos para el debate”, Cuaderno 1, (Quito: El Comercio, 2012),
7, https://especiales.elcomercio.com/2012/01/eloy_alfaro/docs/Los_ultimos_dias_de_ Alfaro_documentos_para_de-
bate.pdf. Respuesta de Carlos Freile Zaldumbide a Pedro J. Montero.

89 Pío Jaramillo Alvarado, Estudios históricos, Quito, Casa de la Cultura Ecuatoriana, 1960, pp. 177-210.

90 Ibíd., pp. 177-210.

91 Señores Herman Dietrich y Alfredo Cartwrigth.

92 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 133.

93 Ibíd., 121.

114
chi: ¿se quiere más sangre?, que venga otro a derramarla”.94 Parte de los acuerdos
que Montero y Plaza suscribieron fue el deponer las armas el primero y conceder una
amnistía general, el segundo; pero ello nunca llegó a concretarse.

Montero Maridueña y Alfaro se escondieron en una casa de propiedad italiana —le

acompañaron también a Alfaro, Ulpiano Páez y Jerónimo Avilés—, el escuadrón “Guar-
dia de Honor”, fue en su búsqueda:

Tanto el General Alfaro como sus dos acompañantes —protestaron— con toda
dignidad, contra el atropello de que, a la sazón, eran víctimas e invocando, para
esto, las cláusulas del convenio que, con anterioridad, se había suscrito. Por des-
gracia, sin atender a lo que, con tanta razón, quedaba expuesto, el Jefe de la
escolta declaró que, conforme a las instrucciones recibidas, su misión era la de
conducirlos presos […].95

Montero Maridueña, mejor escondido, vio cómo se llevaban a su líder y se entregó

voluntariamente. Los llevaron a la casa de la Gobernación en calidad de detenidos
políticos, quebrantando así el Tratado de Durán la misma noche del 22 de enero en
que se firmó, y mancillando definitivamente el pacto que alguna vez Plaza Gutiérrez le
hizo a Alfaro, allá por el año de 1901, cuando le prometió que serviría siempre a sus
intereses.

El propio Plaza telegrafió a Quito el 23 de enero, informando que los cónsules de Ingla-
terra y de los Estados Unidos de América demandaban el pleno cumplimiento de las
capitulaciones, además solicitaron que Alfaro, Montero y Páez fuesen incluidos como
beneficiarios de este, haciendo hincapié en que ya habían notificado a sus gobiernos
del éxito de sus gestiones.96 Por su lado, Carlos Freile Zaldumbide, sobre la conve-
niencia de cumplir o no íntegramente las bases de la capitulación, contestó al General
Plaza (el mismo 23 de enero de 1912): “Para el Gobierno del Ecuador, la Capitulación
que Ud. refiere, no tiene ni puede tener ninguna fuerza obligatoria; ya que tal Capitula-
ción no está comprendida entre las atribuciones que le corresponden a Ud., según la
ley; ya porque el Gobierno lejos de aprobar este pacto lo rechazó […]”, refiriéndose a las
negativas previas que había dado a Plaza Gutiérrez.

¿Fue el Tratado de Durán una emboscada? Para el autor José Peralta, la negociación
de paz no fue sino una artimaña para evitar que los Alfaro huyeran del país con sus
familias en el vapor “Chile” y los buques nacionales “Libertador Bolívar” y “Cotopaxi”.
Prohibido como estaba Plaza de firmar ningún acuerdo, lo hizo, como una estrategia

94 Ramón Lamus G., “Páginas de verdad” (Quito: Imprenta y Encuadernación Nacionales, 1912), 75.

95 Grupo El Comercio, “Los últimos días de Alfaro. Documentos para el debate”, Cuaderno 1, (Quito: El Comercio, 2012),
4, https://especiales.elcomercio.com/2012/01/eloy_alfaro/docs/Los_ultimos_dias_de_ Alfaro_documentos_para_de-
bate.pdf.

96 Ibíd., 142.

115
para mantenerlos en territorio: “[…] hoy han sido entregados los prisioneros y Genera-
les Eloy, Medardo y Flavio Alfaro, Pedro Montero, Manuel Serrano y Ulpiano Páez, al
señor Ministro de Guerra, en cumplimiento a las órdenes terminantes del Gobierno.- L.
Plaza G.”, informó Plaza a la capital en la antesala de la muerte del Tigre de Bulubulu,
dejando entrever que fue él quien ordenó el apresamiento (hecho que negó falsamente
frente al Congreso de 1912, defendiéndose de las acusaciones de la viuda del General
Manuel Serrano). Presuroso, el General Juan Francisco Navarro, Ministro de Guerra y
Marina —enviado por el Ejecutivo a Guayaquil el 24 de enero por la noche—97, se dispu-
so a cumplir las órdenes y en un telegrama comunicó:

Guayaquil, 25 de enero de 1912.- Señores Presidente y Ministros de Estado. - Qui-

to.- De conformidad con lo resuelto por el Supremo Gobierno […] he ordenado al
señor General en Jefe del Ejército que proceda a decretar el juicio militar contra
del Ejército rebelde, […] el General Plaza ha decretado la formación de un Conse-
jo de Guerra, para que, de acuerdo con el Código Militar, proceda a juzgar a los
culpables. El Consejo está ya reunido bajo la Presidencia del Coronel Alejandro
Sierra.98 […] Es probable que el Consejo termine a medianoche, y la sentencia que
dicte será cumplida. El juicio ha empezado por el General Montero por ser este
el mayor responsable de los rebeldes, etc.- Ministro de la Guerra, J. F. Navarro.99

Antes de que la sentencia fuera pronunciada y el crimen perpetrado, el autor José

Peralta asegura que el mismo General Navarro, frente la turba de soldados, ofreció
que “Pedro Montero no vería la aurora del siguiente día”.100 Desde ese instante, el des-
enlace del juicio y todo el drama que le siguió parecería que estuvo meticulosamente
coreografiado en un siniestro acto teatral, sin embargo, esta tesis no está comprobada
en ningún documento revisado por la autora.

El tribunal ad hoc estuvo conformado por supuestos enemigos de Alfaro y sus gene-
rales, se avizoraba entonces que no existiría imparcialidad ni neutralidad en su actuar:
“hasta los testigos que debían llamar a declarar en contra de los procesados, fueron
elegidos entre los peores […] enemigos de los prisioneros”.101 Y si bien esta es una
cara de la historia contada desde el lado de los autores que simpatizaban más con el
alfarismo, Ramón Lamus G., secretario privado del General Flavio Alfaro, aseguró que

97 Grupo El Comercio, “Los últimos días de Alfaro. Documentos para el debate”, Cuaderno 1, (Quito: El Comercio, 2012),
7, https://especiales.elcomercio.com/2012/01/eloy_alfaro/docs/Los_ultimos_dias_de_ Alfaro_documentos_para_de-
bate.pdf.

98 El Consejo estuvo compuesto por: el soldado Alejandro Sierra como presidente, en calidad de vocales, los coroneles
Manuel Andrade Lalama, Manuel Velasco Polanco, Enrique Valdez, Juan José Gallardo, Rafael Palacios y el Teniente
Coronel Secundino R. Velásquez. Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios.

99 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 158-159.

100 Ibíd., 162.

101 Ibíd., 160.

116
Plaza y Andrade buscaron los medios para salvar de tan terrible situación a Montero,
“pero la mano oculta de los crímenes era más poderosa todavía”, refiriéndose a la tira-
nía de los Alfaro. Guayaquil, gobernación del Guayas, seis y quince de la tarde:

El Tribunal se constituye con todas las formalidades del caso, y Montero se pre-
senta ante él […] trae en la cabeza un sombrero manabita que lo toma en las
manos al sentarse en la silla frente a sus jueces. Se le pregunta por su edad, lugar
de nacimiento, religión y el motivo por el cual cometió el delito de proclamarse
Jefe Supremo violando la Constitución que estaba obligado a defender. Contesta
que tiene 50 años y que ha nacido en Yaguachi, que carece de religión y que no
se ha proclamado Jefe Supremo. Sino que le proclamaron. Gritos de furia resue-
nan en la multitud. “¡No seas cínico nadie te proclamó, tú te proclamaste!” […] Y
se desarrolla luego una comedia indigna de cualquier país culto, en presencia
de los jueces y las Autoridades, que se solazan con el salvaje espectáculo […]
con burlas y sátiras infames maltratándolo de obra y llegando al extremo de que
varios individuos le tirasen del pelo, le empujaran hacia adelante y se llevaran a
cabo cuánta desvergüenza se les ocurría. […] La avilantez y atrevimiento del po-
pulacho, compuesto en su mayor parte de soldados de batallón Marañón y de la
artillería Bolívar, disfrazados de paisanos […].102

Terminada esta farsa y forma de tormento que se llamó la prueba, se concede

la palabra al fiscal y este pide la pena de muerte en medio de los gritos de apro-
bación de la multitud. El Defensor contesta que no puede contrariar la voluntad
del pueblo y se da fin a la audiencia pública. El jurado se retira a deliberar y a
las ocho y media de la noche, se lee la sentencia: “[P]or hallarse abolida por la
Constitución la pena de muerte se condena a Montero a 16 años de cárcel y a
degradación militar, que se efectuará en la plaza pública a presencia del Ejército”.
Las turbas enfurecidas protestan contra el fallo. No es eso lo que el pueblo ha
pedido, sino la pena de muerte.103

El Consejo de Guerra, conocedor que en el Código Penal de la época y en la Constitu-

ción de 1906 en su Art. 26 numeral uno se abolió la pena de muerte, sentenció degra-
dación y presidio. Un telegrama de la época sirve para entender mejor el escenario: “la
situación de los Generales Plaza y Andrade era en extremo delicadísima y fue de aquí
de donde partió la resolución del Consejo de Guerra verbal, que no tenía otro objetivo

102 Loor, Eloy Alfaro, 974.

103 En “Eloy Alfaro y sus victimarios”, 164, J. Peralta detalla los hechos de muerte aseverando que a las nueve de la
noche se leyó la sentencia; sin embargo, del telegrama de fecha 25 de enero de 1912, remitido por el Ministro de Guerra,
J. F. Navarro, se detalla que el Consejo de Guerra terminó de deliberar a las ocho y treinta de la noche y dictó sentencia;
en otro telegrama del mismo ministro —de la misma fecha—se colocó que la hora de la sentencia fue a las siete y trein-
ta, lo que, bajo la lupa de Peralta, determina que los telegramas enviados por el Ministro de Guerra tenían más de una
falacia al contar la verdadera historia de los hechos.

117
sino salvar al General Montero de la ira popular”.104 Otros autores, sin embargo, consi-
deran que el tribunal cumplió un papel tiránico, ya que quienes juzgaban y sentencia-
ban no eran sino jueces ciegos, instrumentos de intereses políticos mezquinos.

Momentos previos al inicio del juicio, se excusó de la defensa del Tigre de Bulubulu, el
General de Estado Mayor Julio Andrade,105 que fue el mismo que durante la detención
de Montero se opuso a que Alfaro y Montero fuesen llevados al Batallón “Marañón”
—una facción compuesta mayormente de conservadores, un rincón militar en dónde
quizá la muerte habría sido rápida, representando así un destino más honorable que el
que finalmente les depararía—.

Abajo en la calle, la tropa que hace de guardia presta sus armas a los exaltados
y, con señas o empujándolos les facilita la entrada libre a los asaltos de la Gober-
nación. […] La multitud ocupa el espacio libre en donde se celebra la audiencia.
La Guardia desaparece. Varios energúmenos gritan: “¡De la cárcel ha de salir de
la muerte, no matémosle!”. Montero pálido como la cera ante la avalancha de
hombres furiosos que se precipitaban sobre su persona, les dice: “Daré la vida,
sí, pero mañana”. “¡No, ahora mismo!”, contestan miles de voces; y un sargento
primero, Alipio Sotomayor,106 de la Primera Compañía del batallón No. 1 Guaya-
quil, le dispara un tiro de pistola en la frente, y otro le introduce una bala en el pe-
cho. La víctima cae de bruces. En los estertores de la agonía, varios soldados le
clavan en el cuerpo las bayonetas de sus fusiles. Un tal Samaniego del Marañón,
como no tiene arma, le cae como enajenado a silletazos. El cadáver del traidor
no puede deshonrar los salones de la Gobernación. Se le levanta del suelo, pasa
encima de cien manos y lo arrojan por una ventana a la calle Clemente Ballén.107

“Vivía aún Montero cuando le arrojaron del balcón”, indica Pareja Diezcanseco en su
obra. Lo confirma el autor J. Peralta al indicar que Montero fue herido de muerte:

[D]e allí al toque de Diana de una banda militar, se le lleva arrastrando por la calle
Aguirre hasta la plaza Rocafuerte. […] En la plaza se corta al cadáver la cabeza, los
testículos, se le abre el pecho y le arrancan el corazón. Junto a la iglesia de San
Francisco, en donde alumbra la lámpara del Santísimo, se forma una gran hoguera
con cajones vacíos empapados en Kerosine, y sobre ella se quema lo que aún
resta del cadáver. Hay una gran fiesta, la gente se ríe. La cabeza y el corazón del sa-
crílego son llevados al cuartel. […] Casi una hora dura el carnavalesco festín […].108

104 Lamus G., Páginas de verdad, 72.

105 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 164.

106 En Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 164, se señala: “Oficial de Guardia en el local del Consejo de Guerra, se
sumó también con un segundo disparo el Comandante César Guerrero, ayudante de campo del General Plaza”.

107 Wilfrido, Eloy Alfaro, 975.

108 Ibíd., 976.

118
Diezcanseco en su obra “La hoguera bárbara” señala que “en algunas casas de gente
bien se murmuraba: “Deben hacer lo mismo con el indio Alfaro, todos los Alfaros de-
ben morir”.109 Después del trágico fallecimiento del General Montero Maridueña, Plaza
Gutiérrez se apresuró a enviar telegramas a los altos mandos. El primero, dirigido al
presidente y sus ministros, y el segundo, una circular dirigida a los gobernadores, jefes
de zona y delegados militares. En ellos atribuía los sucesos como actos de justicia po-
pular “oída que fue la sentencia por el pueblo, forzó las puertas y lo ultimó a balazos.
Acto de justicia popular, pero bárbaro y cruel”.110 No se detallaron los aspectos proce-
sales del juicio, no se ofrecieron pormenores de la defensa ni de los hechos. Tampoco
se mencionó ningún acto de la autoridad para contener a la turba. En cambio, se limitó
a culpar al pueblo de Rocafuerte y Olmedo por el execrable crimen, no obstante, la
verdad histórica contradice tales afirmaciones: fueron el teniente Alipio Sotomayor y
el comandante César Guerrero, de su regimiento, quienes dispararon a quemarropa.111
En sus telegramas, Plaza incluso insinuaba que el acto de muerte a la víctima calmó
al pueblo, como si ello justificara que siendo “el pueblo el juez” se haya realizado tal
crimen, retrocediendo así el sistema de justicia a los tiempos más primitivos de la
sociedad, a una era de completa barbarie,112 al væ victis113.

El Ministro de Guerra, J. F. Navarro, complementó estas afirmaciones al aseverar en

telegramas dirigidos al presidente y ministros de Estado que el pueblo se había suble-
vado contra la sentencia del Consejo de Guerra, ya que defraudaba sus expectativas
al no dictaminar pena de muerte: “hemos agotado nuestros esfuerzos para contener
al pueblo. No fue posible, nos atropellaron […] y el señor General Plaza ha agotado
heroicos esfuerzos para salvarles la vida”,114 decía después del acto de antropofagia
que se vivió la noche del 25 de enero de 1912.

Para algunos, Plaza, con más de tres mil soldados bajo sus órdenes, presenció con
los brazos cruzados la inmolación del acusado, al que debían proteger las leyes y la
fuerza pública,115 acompañado del Ministro de Guerra y Marina y del General en Jefe
de los Ejércitos de la República. En el acto no se mostró interés alguno en guardar la
independencia de los jueces, la correcta aplicación de la ley y la integridad del acusa-
do; para otros, Plaza y sus hombres, pese a tener la mejor de las intenciones, se vieron
sofocados por la turba apostada en las instalaciones de la gobernación.

109 Alfredo Pareja Diezcanseco, “La hoguera bárbara: Vida de Eloy Alfaro”, Colección Media Luna (Quito: Campaña
Nacional Eugenio Espejo por el libro y la lectura, 2003), 231.

110 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 167.

111 Ibíd., 162.

112 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 167.

113 Definición RAE, “para expresar la indefensión de los derrotados en alguna causa, ¡ay de los vencidos!

114 Ibíd., 168.

115 Ibíd., 166.

119
 Las más elementales garantías humanas fueron rotas. Los peores instintos que-
daron en libertad. El pudor político, la regla civilizada, la generosidad del vence-
dor, la reputación de la república, el honor militar, la norma ética, todo, todo cayó
arrastrado por el torrente de la barbarie.116

Cuando se desarrolló la muerte de Pedro J. Montero Maridueña, sus patrocinadores,

Eloy, Medardo y Flavio Alfaro, junto con el General Páez, contemplaban temblando tan
espeluznante espectáculo, del cual ellos serían víctimas tres días más tarde.117 Fueron
llevados a Quito la noche del 27 de enero de 1912 y conducidos directamente al pa-
nóptico de Quito, en donde el Viejo Luchador fue despojado de sus prendas y pertenen-
cias: “el chaleco blanco y el reloj de oro fueron tomados por Miguel Flores; el bastón de
oro con su monograma, por Cevallos; el sombrero, por Francisco Naranjo; y uno de los
broches de la camisa, por Tobías Negrete. El reloj y el broche fueron vendidos en 50 y
en 8 sucres respectivamente al Director del Penal”.118

Las páginas de la historia hablan de que se actuó con instigación eficaz y premedita-
ción sobre la población de Quito:

Al grito de “¡Viva la religión y mueran los masones!”, se celebró el sacrificio. El

cochero del Gobierno (José Cevallos) lo golpeó y luego le disparó un tiro en la
frente. […] “Cayó el anciano”. […] Ulpiano Páez y Flavio Alfaro se defendieron inú-
tilmente, pues también fueron heridos por sus victimarios y al periodista Luciano
Coral, le cortaron la lengua, desnudos y ensangrentados fueron arrastrados con
sogas hasta El Ejido […] bailaron allí los caníbales, se lanzaron unos a otros los
miembros apedazados, apararon en el aire los órganos viriles de aquellos “he-
rejes”, se disputaron huesos y carnes, lamieron la sangre de los puñales […].119

Ante la impasible mirada de la población, los cuerpos fueron consumidos por las lla-
mas, marcando así el trágico episodio bautizado como la “hoguera bárbara”, uno de
los momentos más infames de nuestra historia.

Llega a su fin la vida de Eloy Alfaro y sus generales, una figura dominante en la vida re-
publicana del Ecuador. Son recordados como figuras ambivalentes, tanto como héroes y
villanos. Sin embargo, más allá de los juicios sesgados o no sobre sus acciones, resulta
fundamental examinar los eventos históricos relatados desde la autoproclamación de
Pedro J. Montero Maridueña, el 28 de diciembre de 1911, hasta el desenlace en su juicio
frente al Tribunal Militar el 25 de enero de 1912, desde una mirada jurídica a un sistema de
justicia militar impenetrable, a una justicia que carecía de control de constitucionalidad.

116 El Provincial, “¡Mataron a Alfaro!”, 29 de enero de 1912, 1.

117 Loor, “Eloy Alfaro”, 975.

118 El Provincial, “¡Mataron a Alfaro!”, 19 de enero de 1912, 1.

119 Ibíd., 2.

120
 5.1 ¿Qué orden constitucional había roto con las armas el General
Pedro J. Montero Maridueña?

Una vez muerto Estrada, el Congreso encargó el ejercicio del poder Ejecutivo al Dr.
Carlos Freile Zaldumbide, presidente del Senado; se entiende ello en cumplimiento de
las disposiciones generales del Art. 71 de la Constitución de 1906, sobre la falta del
presidente de la República y quienes legalmente le subrogarían, es decir, en estricto
sentido jurídico el encargo fue legítimo y cumplía la norma constitucional.

Casi paralelamente el General Pedro J. Montero Maridueña, hallándose en servicio

activo de las armas, en nombre del “patriotismo” se proclamó Jefe Supremo en Gua-
yaquil, nombramiento popular que se daba al margen de la Constitución de 1906 y la
ley, burlando el sufragio popular garantizado en el Art. 30 de la norma constitucional,
y bajo las órdenes de Alfaro. Prueba de ello es el telegrama enviado la misma noche
de su proclamación al caudillo: “Siguiendo su consejo de no dejar claudicar al parti-
do liberal-radical he aceptado que el pueblo me nombre Jefe Supremo, pero siempre
bajo las órdenes de usted […]”; su deseo era el de entregar la Jefatura Suprema a Eloy
Alfaro y para ello mandó a traer refuerzos desde Esmeraldas, un total de quinientos
hombres,120 trescientos con armas. ¿La finalidad? Atacar Guayaquil si era necesario
y tomar el poder legítimo por la fuerza, imponiendo un régimen dictatorial con una
legitimidad discutida.

Para Montesquieu, la dictadura es una “magistratura con poder exorbitante”, una “ma-
gistratura terrible”,121 que en ciertos momentos históricos se ha justificado en nombre
del bienestar y reivindicación del derecho de los pueblos, permitiendo el ejercicio del
poder sin restricción alguna, bajo un régimen de excepción sin las solemnidades habi-
tuales, como por ejemplo la aprobación popular. En este sentido, el dictador considera
una excepción necesaria para restaurar el orden constitucional y llegar al poder, el
inobservar la misma regla constitucional, por una “única y exclusiva ocasión”, lo que
es solo el comienzo de un gobierno con concentración de poderes, dominación abso-
luta, ausencia de consenso popular y un largo etcétera; por lo tanto, será a la postre un
gobierno con una legitimidad discutida.

Este totalitarismo era el que se buscaba con el nombramiento de Montero Maridueña,

él intentó tomarse el poder mediante las armas rompiendo así el orden constitucional,
con la finalidad de no dejar que Plaza se candidatizara a la presidencia, violando lo que
la misma norma suprema establecía en el Art. 4.º respecto a la forma de gobierno que
el Ecuador adoptó: un gobierno republicano, representativo y democrático. En conse-
cuencia, este debía ser popular, electivo, alternativo y responsable.

120 Ramón Lemus, “La última guerra ecuatoriana” (San José: Establecimientos Tipográficos Alsina, 1912), 22.

121 Alain Rouquié, “Dictadores, militares y legitimidad en América Latina”, Crítica y Utopía Latinoamericana de Ciencias
Sociales, n.º 5 (1981): 1.

121
Intentó desestabilizar la paz interna siendo ello un acto de insubordinación, resistién-
dose explícitamente a la autoridad establecida del Ejecutivo, una rebeldía abierta, una
alta traición a la Patria que detentaba contra el orden constitucional y con consecuen-
cias de acuerdo con el Código Militar. En palabras de Pío Jaramillo Alvarado —Fiscal
en la investigación de la muerte de Alfaro—, el nombramiento de Montero fue la chispa
que se convirtió luego en el gran incendio que devastó el Ecuador.122

5.2 ¿Tuvo validez jurídica la firma de las capitulaciones de paz entre

Leónidas Plaza y Pedro J. Montero Maridueña?

El principal cuestionamiento de la prensa alfarista y algunos escritores de la época

no tan afines al caudillo fue respecto a la legitimidad del Tratado de Durán, al haber
sido firmadas estas capitulaciones de paz por Leónidas Plaza Gutiérrez en nombre del
Ejecutivo.

Recapitulando la historia hasta su nombramiento, debemos revisar los hechos acae-

cidos el 29 de diciembre de 1911 en Quito, ya que al conocerse la dictadura de Pedro
J. Montero Maridueña (en Guayaquil), el encargado del Poder Ejecutivo, Dr. Carlos
Zaldumbide con su gabinete, Octavio Díaz, Ministro del Interior, Carlos Rendón Pérez,
de Instrucción Pública, Federico Intriago de Hacienda, Carlos L. Tobar, de Relaciones
Exteriores y Juan Francisco Navarro, de Guerra, nombraron General en Jefe del Ejérci-
to a Leónidas Plaza, quien pidió a Julio Andrade aceptara el cargo de Jefe de Estado
Mayor, quien aceptó el 1 de enero de 1912.123

La Constitución de 1906 en su Art. 80, delineaba las atribuciones y responsabilidades

del Poder Ejecutivo, que tenía la facultad de disponer de la fuerza armada para salva-
guardar la integridad de la República, tanto en tiempos de paz como cuando el servicio
público lo requiriese (inciso 4); así como, la preservación del orden interno y la seguri-
dad externa del país (inciso 17). Por su parte, el Título VI del Código Militar reformado
en 1908 detallaba los procedimientos necesarios para investir a los oficiales y otros
miembros del Ejército con sus respectivos rangos y responsabilidades. De acuerdo
con el Art. 1.º, el acceso a cualquier cargo debía ser oficialmente sancionado median-
te un despacho emitido por el presidente de la República, quien, siendo el titular del
Poder Ejecutivo, era el encargado de realizar tales nombramientos.

En consonancia con este principio, el Art. 15 del mismo cuerpo legal estipulaba que
los generales y jefes destinados al servicio en el Ejército serían designados por el go-
bierno y comunicados al comandante en jefe a través del Ministerio de la Guerra, quien
a su vez los asignaría según su criterio. El encargado del Poder Ejecutivo y su gabinete,

122 Pío Jaramillo Alvarado, “Estudios históricos”, (Quito: Casa de la Cultura Ecuatoriana, 1960), 177-210.

123 Loor, Eloy Alfaro, 926-928.

122
en el que se hacía constar al Ministro de Guerra, nombraron a Plaza para cumplir las
obligaciones estipuladas en la norma constitucional y en el Código Militar. Bajo las
órdenes del Poder Ejecutivo, su deber primordial era resguardar la provincia asignada
y preservar el orden interno, siendo esta tarea de su entera responsabilidad. La validez
de su nombramiento bajo este análisis, no está en duda en lo absoluto.

Respecto a si en el ámbito de las competencias del General Leónidas Plaza estaba el

poder firmar el Tratado de Durán, es necesario remitirse nuevamente a la Constitución,
ya que en el Art. 80, inciso 6.º, se determinaba que era el Poder Ejecutivo el respon-
sable de dirigir las negociaciones diplomáticas, celebrar tratados y ratificarlos, previa
aprobación del Congreso, así como de intercambiar las ratificaciones correspondien-
tes. Si bien en esta negociación se contó con el auxilio y acompañamiento diplomático
de Gran Bretaña y EEUU, no fue esta una negociación diplomática, sino de carácter
interno y de tipo político para supuestamente evitar la escalada del conflicto; y una
para la que Plaza Gutiérrez no contaba con la autorización del Ejecutivo. De hecho,
su mera intención inicial fue vetada en virtud del mismo Art. 80, bajo la lógica que el
Poder Ejecutivo era el encargado de disponer de la Fuerza Armada para la defensa
de la República y de ordenar, en caso de conflicto, cualquier actuación en favor del
país. En conclusión, las capitulaciones del Tratado de Durán no fueron legítimas ni
válidas, al no contar con la aprobación del Congreso y mucho menos del encargado
del Ejecutivo.

Evidenciado lo ilegítimo del actuar de Plaza Gutiérrez al firmar las capitulaciones, que-
dó en vilo la obligatoriedad del cumplimiento de estas. Justamente Zaldumbide y la
prensa oficial de la época resaltaron este hecho, haciendo público un comunicado
con puntos tales como: “Que el General Plaza no tuvo la facultad para suscribir dicha
capitulación y que no llegó a perfeccionarse este pacto, porque el Gobierno, no solo
no lo ratificó, sino que expresamente lo reprobó”124. Se cuestionó también que “los
Generales Eloy Alfaro y Montero dejaron de cumplir lo pactado, omisión que dejó libre
al General Plaza para obrar como si el pacto no existiese”125. Finalmente se cuestionó
que “[n]o huyeron los mencionados Generales, según debieron hacerlo” .126

La historia indica que una vez firmado dicho pacto, el mismo 22 de enero, Montero y
Alfaro fueron apresados, es decir, el espacio de tiempo para el cumplimiento de las
capitulaciones —legítimas o no— fue tan estrecho que resulta incluso apresurada la
aseveración sobre el no cumplimiento de estas. ¿Que por qué no huyeron los genera-
les según debieron hacerlo? Algunos autores han coincido que Montero Maridueña
tenía fuerzas en Guayaquil para dar una batalla tan sangrienta como la de Yaguachi, y

124 Ibíd., 149.

125 Ibíd., 149.

126 Ibíd., 149.

123
 […] sin embargo no vaciló en aceptar las condiciones que le impuso Plaza y que
constan en la Capitulación que se firmó, el mismo Plaza asevera en uno de sus
tantos telegramas que: “los Generales Alfaro y Montero pudieron escapar el día
anterior y no lo hicieron para evitar que el flavismo se apoderara de la situación y
para cumplir con las estipulaciones de la capitulación […]”.127

Se desprende de esta comunicación que los alfaristas tuvieron confianza en el cumpli-

miento del tratado —aun cuando sus intenciones hubiesen sido más de tipo estratégi-
co/político—, no siendo este un delito.

En su acusación, Pío Jaramillo Alvarado hizo una breve mención al pacto suscrito
entre el representante del Ejército constitucional y el de las fuerzas revolucionarias,
sin profundizar en el examen de su validez jurídica, sino únicamente observando los
esfuerzos que supuestamente interpuso Plaza Gutiérrez para que mediante este tra-
tado se dieran garantías a los jefes revolucionarios. Para algunos, las capitulaciones
tuvieron un sentido más humanitario, pacificador: “evitar la continuación de la guerra
civil y su consiguiente derramamiento de sangre ecuatoriana”;128 para otros, fue solo
una astuta treta del propio Plaza Gutiérrez para no dejar salir del país a los alfaristas
y consumar los eventos trágicos del 25 y 28 de enero de 1912. En cualquiera de los
dos casos, se puntualiza de acuerdo al análisis constitucional realizado, que dichas
capitulaciones no tuvieron efecto jurídico alguno.129

5.3 ¿Se respetó el debido proceso en el juicio seguido a Pedro J.

Montero Maridueña?

El debido proceso es un derecho fundamental de primera generación, que garantiza

que todas las partes involucradas en un proceso legal tengan acceso a un juicio justo,
equitativo e imparcial; “se trata de una institución integrada a la Constitución y que
posibilita la adhesión de los sujetos que buscan una tutela clara de sus derechos”.130
Siendo este un derecho de carácter instrumental y de derechos humanos, se constitu-
ye en la base primordial del derecho procesal.

El debido proceso tiene sus raíces en el sistema legal anglosajón. Un hito histórico
importante se remonta al siglo XIII, cuando los barones normandos persuadieron al
rey Juan Sin Tierra para que aprobara un documento llamado la Carta Magna en 1215.

127 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 151.

128 Ibíd., 59.

129 Peralta, Eloy Alfaro y sus victimarios, 131, cita al Marqués de Olivart, quien, desde otra visión sobre el derecho
moderno y las estipulaciones de los pactos entre milicias, legitima las mismas sin necesidad de ratificación alguna,
debiendo tener como una condición tácita el respeto a la vida y a la libertad natural de los vencidos.

130 Arturo Hoyos, “El debido proceso” (Bogotá: Temis, 1998), 54.

124
En su capítulo XXXIX, la Carta Magna establecía que ningún hombre libre podía ser
arrestado, detenido, despojado de sus bienes o molestado, excepto mediante un juicio
justo realizado por sus pares y de acuerdo con la ley del país.131

Este sistema de garantías procesales engloba: el derecho a un juez natural o compe-

tente, independiente e imparcial dentro del juicio; a ser oído en un término razonable
en igualdad de condiciones; el derecho a la forma previamente establecida en la ley
procesal; y, el derecho al procedimiento que aborde únicamente las reclamaciones
que se ajusten al derecho sustancial previamente establecido.132

En Ecuador, la Constitución de 1906 sobre las garantías individuales y políticas (Art.

26), determinaba que el Estado garantizaba a los ecuatorianos:

[e]l derecho de no ser puesto fuera de la protección de las leyes; ni distraído de

sus jueces naturales; ni penado sin juicio previo, conforme a una ley anterior al
hecho materia del juzgamiento; ni juzgado por comisiones especiales; ni privado
del derecho de defensa en cualquier estado del juicio (10.º).

Posicionaba así al Estado como garante de los derechos relativos a un juicio más jus-
to —fair trail— bajo el debido proceso. Se garantizaba, además, “la inviolabilidad de la
vida”, “quedando abolida la pena capital” (1.º). Bajo estos paradigmas, es fundamental
regresar la mirada al evento del 25 de enero de 1912, para analizar la imparcialidad o
no en el juicio y la legalidad de la sentencia, en concordancia con la norma constitu-
cional vigente a la época.

a) Imparcialidad en el juicio de Pedro J. Montero Maridueña

Es fundamental referirse de manera inicial a la conformación del Consejo de Guerra

para así revisar la legalidad de este y, por ende, su imparcialidad. Del telegrama envia-
do por el Ministro de Guerra, general J. F. Navarro, se desprende que dispuso al general
en jefe del Ejército que procediera a decretar el juicio militar en contra del ejército
rebelde, y a Plaza Gutiérrez que decretara la formación de un Consejo de Guerra para
que, de conformidad con el Código Militar, se juzgara a los culpables. De acuerdo con
la bibliografía revisada, se desprende que el Consejo de Guerra estuvo conformado
por el Coronel Alejandro Sierra como presidente y, en calidad de vocales, los coroneles
Manuel Andrade, Manuel Velasco Polanco, Enrique Valdéz, Juan José Gallardo, Rafael
Palacios y Secundino R. Velásquez.

El título III de los Consejos de Guerra de oficiales generales, en el artículo dos, detalla
la formación de los mismos, estableciendo que “el Comandante General de Distrito

131 Martín Agudelo Ramírez, “El debido proceso”, Opinión Jurídica, 4, n.º 7 (2005): 91.

132 Ibíd., 92.

125
será el Presidente”; sin embargo, el Coronel Sierra no ostentaba esta dignidad, con lo
cual, en primera instancia no se cumpliría con lo establecido en la ley. Y si bien El Códi-
go Militar analizado data de la reforma de 1908, la disposición de que fueran los jefes
militares quienes estuvieran en la Presidencia se remonta incluso a los decretos de la
“Convención nacional de 1835”, Art. 22, de las “Cortes Marciales”. Montero Maridueña,
a su vez, pudo recusar libremente hasta tres vocales (Art. 4.º), incluso al presidente,
bajo el análisis previo, pero tampoco se ha encontrado registro de ello, sino más bien
parecería que adoptó una posición sumisa, quizá sin imaginarse el fin que le deparaba
esa trágica noche.

Los consejos extraordinarios debían estar conformados por lo menos con siete miem-
bros, presupuesto que sí se cumplió, pues fueron siete los nombrados. Sumado a ello
se estipulaba el nombramiento de un “Auditor de Guerra”, que asistía como asesor al
consejo, con voz, pero sin voto; sin embargo, no se ha encontrado información res-
pecto al nombramiento que se debió haber dado a esta figura en el juicio de Montero
Maridueña.

A más de los siete miembros del consejo y el presidente, se dispuso de la actuación de

un fiscal, con rango militar, y fue designado para el efecto el Teniente Coronel José Ro-
dolfo Salas.133 Sus funciones estaban establecidas en el Art. 6.º del Código Militar (de
los consejos extraordinarios), indicándose que debía instruir el sumario con arreglo
a esa ley, nombrar el secretario, pedir el informe jurado a los oficiales generales que
debían declarar, citar a los testigos (2.º) y pedir la confesión del reo; además de cual-
quier diligencia hasta el término de la causa y finalmente poner la conclusión fiscal.
Justamente respecto a la etapa del sumario —prevista en el apartado de los Consejos
de Guerra ordinarios—, paso previo a la audiencia de juzgamiento, enumeraba una
serie de actuaciones que incluían el juramento de los testigos y su declaración (Art.
9.º De los Consejos ordinarios), diligencias solo y con la presencia del sumariado (Art.
10.º), y documentos convenientes que pudiese presentar para él y su causa. Es decir,
una serie de actuaciones previas en favor de probar o no la inocencia del reo. Luego
de superada esta etapa se reunía el Consejo de Guerra para conocer el auto motivado
leído y sustentado por el juez fiscal (Art. 30) y dictar sentencia.

A Montero Maridueña se le privó de esta etapa, ya que no hubo sumario llevado por el
fiscal. Se registra, sí, en el acta de pronunciamiento, las declaraciones de los testigos
señores Luis Fernando Ruiz, José María Vásconez Barrera, Manuel Medina León, Víc-
tor Neira y Clotario E. Paz134. Luego de lo cual el Fiscal en el juicio le consultó al reo: “[e]
l motivo por el cual cometió el delito de proclamarse Jefe Supremo violando la Consti-

133 Grupo El Comercio, “Los últimos días de Alfaro. Documentos para el debate”, Cuaderno 1, (Quito: El Comercio,
2012), 9, https://especiales.elcomercio.com/2012/01/eloy_alfaro/docs/Los_ultimos_dias_de_ Alfaro_documentos_
para_debate.pdf.

134 Ibíd., 10.

126
tución que estaba obligado a defender […]”; y aun así nombrada por él la Constitución,
su intervención final fue pidiendo la pena de muerte para Montero Maridueña, entre
los clamores de aprobación de la multitud —solicitud por demás alejada del rango
constitucional—, con lo cual se pone en duda su imparcialidad y hasta su sensatez.

Hay más respecto a las actuaciones de los fiscales establecidas en el Código Militar,
ya que estas terminan siendo incluso contraproducentes —en términos procedimenta-
les—. El fiscal tomaba parte activa incluso en la ceremonia de ejecución casi como un
verdugo; se detalla su accionar en el apartado “De la degradación”, en donde también
se podía dictaminar la pena de muerte (Arts. del 23 al 25). El fiscal leía la sentencia,
disponía que ciñan la espada criminal, debía disponer que se lo despoje del uniforme y
dirigirse al reo diciéndole en voz alta y comprensible: “[L]a ley no permite que el crimen
tan grave de este hombre quede sin castigo, llévenle a que sufra la pena merecida”,
dicho esto se conducía al reo al patíbulo para la ejecución.

Dado que, según lo estipulado por el propio Código Militar, el fiscal no podía ser nom-
brado por una institución por fuera del rango militar, considerando que no se ha podido
demostrar que al acusado se le otorgó suficientes medios de defensa (algunos histo-
riadores señalan que incluso se consideró la versión del pueblo reunido en la Goberna-
ción como testimonio admitido), habiéndose descuidado la sustanciación en la etapa
del sumario y considerando el pedido del Fiscal por la pena de muerte, se concluye que
el Teniente Coronel José Rodolfo Salas actuó con arbitrariedad en el caso del General
Pedro J. Montero Maridueña.

Por su parte, el defensor en el juicio podía ser nombrado por el procesado o por el
comandante general (Art. 15. De los Consejos ordinarios), “[f]ue nombrado el Teniente
Coronel Tácito Núñez, por excusa del General Julio Andrade y del doctor Flavio Ortiz
Navarro, a quienes, en el orden que se indica, designara el reo”.135 Finalmente y aunque
el reo tenía la posibilidad de disponer de un defensor nombrado por él, ante la excusa
de los antes nombrados personajes, es evidente que el defensor fue nombrado por la
misma esfera militar.

Los defensores, de acuerdo con el Art. 28, debían prometer emplear la verdad y la ley
en defensa de su cliente, esto lo juraban frente al presidente: “¿Prometeís no emplear
sino la verdad y la ley en defensa de vuestro cliente?” A lo que el defensor debía con-
testar: “Lo prometo”. No se ha encontrado un registro detallado de la intervención del
defensor a nombre del General Montero Maridueña, lo que impide deducir con certeza
si el Teniente Coronel Tácito Núñez se adhirió fielmente a los preceptos del Código
Militar al defender a su cliente.

Aun así, y del extracto de los relatos históricos, el defensor se sumó al descabellado
pedido del fiscal contestando: “Confieso lo delicado de la misión que se me ha enco-

135 Ibíd., 9.

127
mendado, pero muy a mi pesar estoy porque se le castigue, pues no puedo contrariar
la voluntad del pueblo”; el pueblo, quería muerto a Montero Maridueña.

En su informe, Jaramillo Alvarado planteó la interrogante: “¿Cómo se explica que to-

dos los Poderes Públicos, que las autoridades civiles y militares […] hayan querido y
consentido la perpetración de la masacre […]?”. Esta, otra similitud entre el juicio de
Montero y los sucesos de Quito con Eloy Alfaro, aunque este último y sus aliados no
pasaron por juicio alguno, por más inequitativo que hubiese sido.

Finalmente, los acontecimientos en el juicio del 25 de enero de 1912, revelan que la

persona que presidía el Consejo de Guerra no poseía el rango militar requerido para
tal función. Respecto al sistema de garantías procesales con las que debía contar el
juicio, queda en duda la igualdad de condiciones de las partes, pues no se ha encon-
trado registro de testigos a favor del reo ni la oportunidad de presentar documentos
convenientes que pudiese presentar para él y su causa. Además, se ha constatado la
falta de imparcialidad de dos de los actores en el juicio, el Fiscal y el Defensor, según
se desprende de sus propias peticiones y actuaciones ante el Consejo de Guerra, lo
que atentaría contra las garantías individuales y políticas establecidas en el Art. 26 de
la Constitución de 1906.

Surge también la incertidumbre respecto de las motivaciones de los miembros del

Consejo, quienes fueron designados por Plaza Gutiérrez, quien para algunos historia-
dores terminó convirtiéndose en enemigo de Alfaro, Montero y del liberalismo por sus
propios intereses políticos. Vale recalcar en este punto que, respecto a los hechos de
Quito con la muerte de Alfaro, Jaramillo Alvarado acusó finalmente al Gobierno del
señor Carlos Freile Zaldumbide de los hechos.

b) Legalidad de la sentencia

[S]e ha comprobado plenamente que el General Pedro J. Montero, hallándose en

servicio activo de las armas, ha cometido el crimen de alta traición puntualizado
en el Art. 109 del título único del tratado 8º del Código Militar, con la circunstan-
cia agravante de haber estado desempeñando, a la fecha de perpetración del
crimen, el cargo de Jefe de la Tercera Zona Militar. Por lo expuesto, cumplien-
do con el solemne juramento que hicimos al iniciar este Consejo y no pudiendo
imponerle la pena capital por hallarse abolida en el Art. 26 de nuestro Código
Fundamental, en nombre de la República y por autoridad de la ley, se le condena
al mencionado reo Pedro J. Montero a la pena de reclusión mayor extraordinaria
de 16 años de presidio, previa formal degradación militar, que se efectuará en la
plaza pública y a presencia de todo el Ejército, de conformidad con lo previsto en
el Código de la materia.136

136 Grupo El Comercio, “Los últimos días de Alfaro. Documentos para el debate”, Cuaderno 1, (Quito: El Comercio,

128
La sentencia dictaminada por el Consejo de Guerra se dio en función de los críme-
nes que comprometían la seguridad interior de la República, entendiéndose que se lo
consideraba a Montero Maridueña como reo de alta traición de conformidad con el
artículo previsto en el Código Militar: “Es reo de alta traición el que emprende cualquier
acto dirigido a traer sobre el Estado un peligro exterior o aumentarlo […] haciendo o no
uso de las armas […] el que cometiere este crimen será pasado por las armas, por la
espada, previa formal degradación”.

Como resultado, se impusieron las penas en materia criminal del Código Militar, pre-
viamente graficadas, de las penas principales, inciso b, “La reclusión mayor”, reclusión
que podía ser ordinaria de cuatro a ocho años y extraordinaria por un término fijo de
16 años. La pena impuesta a Pedro J. Montero Maridueña fue de tipo extraordinario.

Sumado a ello, se impuso una pena accesoria como es la degradación, estipulada en

el Art. 22 del mismo cuerpo normativo (reforma 1908); y como parte de la práctica del
castigo se debía despojar al reo de su espada y uniforme. El acto se debía realizar en
la plaza pública, frente a las miradas acuciosas de los miles de personas presentes,
pero esa etapa nunca se dio.

El fragmento de la sentencia se ha extraído del documento “Los últimos días de Alfaro”

y de textos de diferentes autores, sin ofrecer detalles procesales significativos, más
allá de la mención de los testigos y de una circunstancia agravante. Por consiguiente,
no se puede afirmar que como parte del dictamen oral se disertó una verdadera y
fundamentada motivación previa a la sentencia, con amplias justificaciones de nor-
mas y principios sobre los hechos y actos contrarios a la Constitución, aunque en la
sentencia se indique que los hechos se comprobaron plenamente. Así también, bajo la
observación histórica del presente análisis, en la sentencia de Montero Maridueña —al
igual que del estudio realizado a las disposiciones de los Códigos Penales de 1837 y
1872—, no se persiguió la rehabilitación del reo.

A pesar de que en el apartado de la degradación del Código Militar también se otor-

gaba la posibilidad de imponer junto a esta, la pena de muerte, el Consejo de Guerra,
de conformidad con la normativa constitucional, emitió una sentencia que, al menos,
no infringía el derecho a la vida del prisionero de guerra, aunque el reo sí murió. Se
concluye en esta primera parte que la legalidad de la sentencia —degradación militar—
se basó en la norma infra-constitucional (Código Militar), sin que la misma atentara
contra el Art. 26 numeral 1 de la Constitución de 1906.

He considerado que corresponde en este mismo apartado el analizar lo hechos a con-

tinuación de dictada la sentencia oral —que, por obvias razones, no fue cumplida-. Y
es que la muerte de Montero se consumó en una ejecución extrajudicial por el pue-

2012), 10, https://especiales.elcomercio.com/2012/01/eloy_alfaro/docs/Los_ultimos_dias_de_Alfaro_documentos_

para_debate.pdf.

129
blo y por quienes presumiblemente formaban parte del Batallón Marañón vestidos
de civiles, en una atmósfera plagada de venganzas reprimidas; escenario que guardó
múltiples coincidencias con el crimen que se cometería en Quito, días después, del
que Jaramillo Alvarado concluyó en su informe que el crimen del pueblo pudo ser
consumado como tal, con el auxilio eficaz de la fracción del Ejército, mediante una
impasibilidad ante la agresión o suministrando los elementos para el ataque.137

¿Cuál fue entonces el grado de responsabilidad de los miembros del Ejército que res-
guardaban el recinto en el que se juzgaba a Montero Maridueña? En ninguna de las
fuentes consultadas se hace constar algún episodio en el que la guardia que custodia-
ba la gobernación (Batallón Marañón) y los hombres de Plaza, sacaran sus espadas,
dispararan al aire o trataran de imponerse para con quienes iniciaron las revueltas que
desembocaron en la muerte del Tigre de Bulubulu.

Así también, bajo la lógica de que el comandante general de un distrito es responsable

de la quietud y defensa de él (Art. 13.º), el Código Militar le daba algunas libertades a
Plaza Gutiérrez para hacer cumplir ciertas garantías, como, por ejemplo: (8.º) “Si algún
Jefe u oficial se hiciere sospechoso, podrá el Comandante General separarlo del cuer-
po en que sirva o destino que ejerza, poniendo este acto en conocimiento del Gobierno
para que disponga lo conveniente”. Plaza nunca comunicó sobre los oficiales que le
dispararon a Montero, oficiales en servicio activo, bajo su mando.

El aparatado 4.º establecía también que: “El Comandante General no permitirá que en
la más leve cosa se alteren, ni relajen las reglas que en este Código Militar se prescri-
ben, ni las órdenes del Poder Ejecutivo […]”. Bajo esta lógica, se entendería que Plaza
con su escasa y casi nula intervención en la ejecución extrajudicial cumplió precisa-
mente con las disposiciones veladas del Ejecutivo, al dejar que el ambiente se alterara.
Según el relato de acontecimientos descrito en el documento “Los últimos días de
Alfaro”, el General Plaza Gutiérrez —después de incinerado el cadáver— apenas hizo
su aparición en la plaza para disolver la turba y ordenar que se hiciera uso de la man-
guera del Cuerpo de Bomberos para apagar la hoguera.138 Años más tarde, en 1913,
el Ministro de Relaciones y Justicia, Dr. Rafael H. Elizalde, acusó al gobierno de haber
“[…] violado a su vez la Carta Fundamental de la República, en su título VI, que trata
de las garantías individuales y políticas, por no haber impedido la ejecución de esos
crímenes […]”, refiriéndose a las masacres del 1912.

Además, se ha detallado en varias fuentes que los allí congregados estaban en su

mayoría armados, y que si bien bajo la garantía del Art. 26 de la Constitución, numeral
17, tenían libertad de reunión, estaba vedado que porten armas y objetos prohibidos

137 Jaramillo Alvarado, Estudios históricos, 177-210.

138 Grupo El Comercio, “Los últimos días de Alfaro. Documentos para el debate”, Cuaderno 1, (Quito: El Comercio,
2012), 11, https://especiales.elcomercio.com/2012/01/eloy_alfaro/docs/Los_ultimos_dias_de_Alfaro_documentos_
para_debate.pdf.

130
por la ley. El General Plaza Gutiérrez tampoco hizo nada al respecto, o de la serie de
telegramas enviados, indicó que “no estuvo en condiciones” de hacerlo.

La execrable ejecución extrajudicial buscó la expiación de culpas frente al morbo de

las miles de personas apostadas en la Gobernación —bajo la impasible mirada de los
representantes del Ejecutivo—, quienes pedían a gritos la cabeza de Montero Mari-
dueña, la que tuvo que ser rescatada —junto con su corazón— por su esposa al día
siguiente del ajusticiamiento.

Telegrama de la viuda del General Montero, Guayaquil, 26 de enero de 1912; Señor

encargado del Poder Ejecutivo. - Quito. - Deber sagrado de esposa me obliga a dirigir-
me a Ud., para solicitar la entrega de cabeza y el corazón de mi esposo señor General
Pedro J. Montero, que existen como trofeos en poder del Ejército del señor General
Leónidas Plaza Gutiérrez, pues fue cobarde y alevosamente asesinado anoche. - Te-
resa de Montero.

5.4 ¿Se presentaron dilemas normativos entre la Constitución de

1906 y las reformas al Código Militar de 1908?

Los dilemas normativos, también conocidos como antinomias, se definen como con-
tradicciones u oposiciones entre dos leyes, principios o fenómenos normativos.139 Es-
tas contradicciones pueden surgir en diversas áreas del derecho y a menudo requieren
de una cuidadosa interpretación y resolución por parte de los juristas y legisladores.
Las antinomias pueden surgir debido a cambios en la legislación, divergencias entre
diferentes fuentes del derecho o conflictos entre principios legales básicos. Su ade-
cuada comprensión y manejo son fundamentales para mantener la coherencia y la
integridad del ordenamiento jurídico.

Estos dilemas pueden evitarse por medio de la interpretación del juzgador, lo que no
significa que en la práctica y en la ley dejen de existir, pero sí que en base a la sana críti-
ca de quien dictamina una sentencia, se eviten. Si bien esta investigación ha concluido
que la sentencia dictada en el caso Pedro J. Montero, en virtud del Código Militar no
estuvo en contra de la garantía del derecho a la vida establecida en Constitución de
1906, es imperante evidenciar que efectivamente las reformas incorporadas al Código
Militar en 1908 (dos años después de proclamada la Constitución), en el apartado
específico de las infracciones, no respetaron la supremacía constitucional del derecho
a la vida, así como tampoco por parte del Congreso no se declaró a esta ley incons-
titucional tal cual la facultad otorgada en el Art. 7.º, párrafo segundo. Por lo tanto, se
presentó una antinomia entre este Código y la Constitución.

139 Martín Pérez Cazares, “Las antinomias procesales, su interpretación y solución”, Revista Eletrônica de Direito do
Centro Universitário Newton Paiva, n.º 42 (2020), 315.

131
Seis años antes de la muerte del General Pedro J. Montero Maridueña, el Ministro de
Justicia, Manual Montalvo, en su informe de octubre de 1906 a la Legislatura, respecto
a los dilemas normativos existentes en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, manifes-
taba:

Bien comprendéis, Señores Legisladores, el desequilibrio que existía entre los

principios de nuestra Carta Fundamental y los mandatos de nuestros Códigos,
los cuales estaban en manifiesta oposición con las exigencias contemporáneas
[…] la forma misma de la ley, tiende á rebajar la dignidad humana, y á destruir la
perfecta igualdad que debe imperar en un pueblo esencialmente republicano y
democrático. […] La civilización moderna os pide, Señores Legisladores, una ley
más en armonía con las nuevas necesidades sociales […] me contraigo única-
mente á manifestaros un mandato del Código Penal, que sobresalía entre las
demás por su ferocidad: el relativo á la pena de muerte que, aunque no en vigor
desde la Constituyente del 95, estaba escrito en el Código Penal.

Durante los siglos XIX y principios del XX, la cultura de muerte fue validada en Ecuador
a través de los códigos penales mencionados anteriormente, las reformas al Códi-
go Militar y disposiciones constitucionales. Y aunque el informe otorga prioridad a
los dilemas normativos que se presentaron con el Código Penal, el mismo conflicto
normativo se observaba también en el Código Militar, el cual claramente no estaba
en consonancia con la Constitución que se aprobaría en diciembre de 1906 y que ya
estaba siendo debatida en la esfera política ecuatoriana.

La Constitución de 1906 afirmaba la supremacía como la ley máxima de la República

(Art. 6.º), dejando sin valor cualquier ley, decreto, reglamento, orden, disposición, pac-
to o tratado público que estuviera en conflicto con ella o que se desviara de su con-
tenido. Por lo tanto, la reforma de 1908 al Código Militar en base a este presupuesto
pudo evitar los enunciados incompatibles. Más allá de este análisis jurídico formal, en
el plano cultural aún se hallaba arraigada la pena de muerte como un procedimiento
de castigo válido, sanción tolerada e incluso promovida por el mismo poder, atentando
contra la teoría de la coherencia y la plenitud del positivismo.

132
 6. Conclusiones

Este capítulo ha ofrecido una mirada a los hechos históricos durante los siglos XIX y
principios del siglo XX, que dan cuenta de la naturalización y habituación de la violen-
cia en la figura de la pena de muerte como castigo válido dentro del ordenamiento jurí-
dico ecuatoriano. En este contexto, era más que frecuente la imposición de regímenes
opresivos, levantamientos militares, insurrecciones y sentencias de muerte, bajo la
influencia de la doctrina del shock. Era también común el ejercicio de una legitimidad
en el poder donde se amalgamaban argumentos de índole moral e ideológica para
respaldar la validez y legitimidad de la República. A la postre ello se tradujo en una
fragilidad del Estado de derecho.

La abolición de la pena de muerte en 1906 fue un quiebre al tejido social de la época,

pues se tenía como común ciertos patrones atentatorios a los derechos fundamen-
tales y violaciones sistemáticas de los derechos humanos por parte de quienes de-
tentaban el poder. Sin embargo, más allá de lo escrito, dicha Constitución era solo de
papel cuando en la realidad algunos hechos evidenciaban la flagrante violación a las
garantías constitucionales. Un ejemplo notorio y detallado en esta investigación fue
el fusilamiento de rebeldes (1907) después de instaurada la garantía constitucional
del derecho a la vida, bajo la disposición de un gobierno casi liliputiense, en donde
el líder, disfrazando sus intenciones bajo la ideología liberal, detentaba en contra de
los rebeldes a su libre arbitrio, en una época en la que no hubo control constitucional
como lo conocemos ahora.

Sin embargo y en honor a los hechos históricos, es menester concluir que este no ne-
cesariamente era un rasgo del liderazgo liberal, sino un modus operandi de todo aquel
que quería llegar al poder o ejercer sobre sus enemigos el Væ victis; prueba de ello es
el análisis de la época del garcianismo y en el año 1912 del juzgamiento de Pedro J.
Montero Maridueña, hecho al que la historia no le ha dado la importancia que amerita.
Ni siquiera se profundizaron ni se incluyeron los sucesos de su muerte en la investi-
gación de Pío Jaramillo Alvarado, pese a que el mismo jurista concluye que la muerte
de este personaje fue la chispa que se convirtió luego en el gran incendio que asoló
Ecuador; su muerte quedó en la impunidad.

Finalmente concluyo que la cultura de muerte y violencia desde el análisis del primer
Código penal ecuatoriano, pasando por la validación del procedimiento a nivel de algu-
nas constituciones y leyes militares, no ha sido superada en el Ecuador. Es casi como
si no hubiésemos abandonado la habituación a ello, sino más bien se ha convertido
en un rasgo del ADN de la cultura política. Bajo una mirada cíclica de la historia, a
lo largo del siglo XX hemos experimentado también violaciones sistemáticas de los
derechos humanos por parte de quienes han ejercido el poder, mediante represiones,
persecuciones, criminalizaciones y muertes. Esta gradualidad se ha ido intensificando
o disminuyendo de acuerdo con los liderazgos.

133
Gobiernos de derecha, izquierda, gobiernos socialistas y diferentes actores políticos
han sido acusados de comportamientos políticos lesivos que guardarían similitudes
con regímenes del siglo XIX e inicios del siglo XX. Gobiernos con diferentes ideologías
han repetido estos patrones, perpetuándose los mismos bajo el régimen jurídico de
una Constitución que sigue siendo un elemento retórico, una Constitución invisibili-
zada, que bajo la imposición política y los intereses mezquinos no tiene eficacia en la
realidad. Es así que, los paralelismos encontrados son en aspectos como la impuni-
dad, la naturalización de la violencia y el poder que se impone al derecho y la justicia,
invisibilizando los derechos fundamentales.

Finalmente, concluyo que las historias de nuestros pueblos son lecciones no peda-
gógicas, sino vitales: es el continuum de la narrativa histórica la que nos enseña que
el camino para evitar la reproducción mecánica y cíclica de patrones insanos para
la construcción de una sociedad moderna, es mirar hacia atrás con sentido crítico y
reflexión retrospectiva.

134
 7. Bibliografía

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Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, 2021. https://repositorio. uasb.edu.ec/hand-
le/10644/8381.
Van Aken, Mark. El rey de la noche. Quito: Banco Central del Ecuador, 2005.

136
 Estado de excepción: el deus ex machina
del constitucionalismo ecuatoriano
Miguel Molina Díaz1
Universidad Internacional del Ecuador

Resumen

D
esde el mismo origen del sistema republicano en la antigua Roma se ha procu-
rado una regulación de las situaciones de excepcionalidad y de las respuestas
de los Estados para conjurar las amenazas que los ponen en riesgo. El estudio
que se propone analiza el arribo de esta institución jurídica, que en el derecho público
romano se conoció como dictadura, al constitucionalismo ecuatoriano en 1830 y su
evolución hasta la Constitución del 2008, a partir de la cual es evidente la paulatina
construcción de un corpus jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional para su
efectiva implementación y, sobre todo, su control de constitucionalidad.

Palabras clave
Estado de excepción, control constitucional, Corte Constitucional, constitucionalismo.

1 Jurista y escritor ecuatoriano. Abogado por la Universidad San Francisco de Quito. Máster en Escritura Creativa en
Español por la Universidad de Nueva York y en Derecho Constitucional por la Universidad de Valencia. Actualmente, es
director de la Escuela de Derecho de la Universidad Internacional del Ecuador.

137
 1. Introducción

Hay en las situaciones de excepcionalidad un campo por explorar para los estudios
constitucionales contemporáneos. Precisamente, porque en primer término son con-
cebidas como un mecanismo deus ex machina2 del antiguo teatro grecorromano, es
decir, una herramienta de los Estados democráticos para sobrevivir a las crisis que
los amenazan. En ese sentido, los estados de excepción son un asunto relevante en
la reflexión sobre el futuro de la democracia, que también ha evolucionado desde sus
albores en la Antigüedad helénica y latina. De hecho, ya en el siglo XX, esta discusión
convocó a algunos de los más grandes pensadores, como Carl Schmitt y Walter Ben-
jamin,3 y de modo más contemporáneo a Giorgio Agamben.4

El presente capítulo, por tanto, busca contribuir a una discusión que es necesaria so-
bre la evolución de la excepcionalidad, y la de los mecanismos previstos para su con-
trol, en el constitucionalismo ecuatoriano. En la primera sección, se analizan los ante-
cedentes históricos de esta institución jurídica. En la segunda, el marco constitucional
que regula los estados de excepción. En la tercera, el rol de la Corte Constitucional
para llevar a cabo un mecanismo de control. Finalmente, las conclusiones.

2 “Deus ex machina, expresión que significa «Dios desde la máquina». Se origina en el teatro griego y romano, cuando
una grúa (machina) introduce una deidad (deus) proveniente de fuera del escenario para resolver una situación.” Sara
Contreras Escribano, Deus Ex Machina, Libretto (2015), 3. https://oa.upm.es/52767/13/PFC_2015_MAYO_CONTRE-
RAS%20ESCRIBANO_SARA_memoria.pdf

3 César Alejandro Flores Díaz, “El estado de excepción en la época actual”, Apuntes Electorales, Año XIII, N.º 50, ene-
ro-junio 2014.

4 Natalia Taccetta, “Violencia y derecho: Benjamin, Schmitt, Agamben y el Estado de Excepción”, Devenires, XVI, 32
(2015): 13-38.

138
 2. Antecedentes históricos de las situaciones de excepcionali-
dad y suspensión de derechos

Como muchas de las instituciones occidentales de derecho público y privado, se pue-

de rastrear el origen de las situaciones de excepcionalidad en Roma, así como de
las nociones que buscaban su limitación.5 En esta sección, entonces, se abordará el
origen de la dictadura en el derecho público romano, la evolución y los debates más
relevantes en el siglo XX occidental sobre situaciones de excepcionalidad y, finalmen-
te, el origen de esta institución en el Ecuador.

2.1 La dictadura como institución de la República romana

Al parecer, desde el principio de la república, los romanos concibieron a la dictadura

como una magistratura extraordinaria para los tiempos de crisis.6 Tanto es así que Tito
Larcio Flavio, el primer dictador o magister populi, habría sido nombrado alrededor de
una década después de la expulsión de los reyes y el establecimiento del consulado,
a fin de enfrentar una guerra con pueblos vecinos.7 Las demás magistraturas8 no ce-
saban durante la dictadura ya que, como dicen Oren Gross y Fionnuala Ní Aoláin, “las
emergencias fueron enfrentadas con poderes especiales de carácter autoritario, pero
el empleo de tales poderes y la autoridad para usarlos fueron regulados por ley”.9

Las principales causales para acudir a la dictadura eran: las guerras y las sediciones
internas.10 Entre las facultades del dictador estaba el convocar y presidir todas las
asambleas, incluido el Senado; administrar justicia penal en casos de seguridad del
Estado, imponer multas u ordenar arrestos, incluso contra el criterio de los tribunos.

Carl Friedrich definió cuatro elementos esenciales de esta institución: (1) el nombra-
miento del dictador se efectuaba según fórmulas constitucionales muy precisas; (2) el
propio dictador no podía, a su discreción, declarar el estado de emergencia, sino que

5 Abraham Siles Vallejos, “La dictadura en la República romana clásica como referente paradigmático del régimen de
excepción constitucional”, Derecho PUCP, Revista de la Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica del Perú,
n.º 73, (2014): 411-424.

6 Clinton Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies (Nueva Jersey: Transaction
Publishers, 2011), 15.

7 Ibíd., 16-17. Ver también Fabio Espitia Garzón, “Dictadura, ‘estado de sitio’ y provocatio ad populum en la obra de
Mommsem”, Revista de Derecho Privado 21 (2011): 15.

8 Cónsules, senadores, cuestores, ediles, censores, pretores y tribunos de la plebe.

9 Oren Gross y Fionnuala Ní Aoláin, Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theory and Practice (Nueva York: CUP,
2006), 19.

10 El dictador rei publicae gerundae causa, actuaba frente a las guerras, y el dictador seditionis sedandae causa, se
nombraba para sofocar sediciones.

139
otros lo nombraban a él; (3) existía un estricto límite de tiempo para el cumplimiento
de su tarea: 6 meses; y (4) se instituyó siempre la dictadura en defensa del orden legal
establecido, no con vistas a su destrucción.11

La vocación expansionista que abrazó la República romana hizo que la dictadura se

convirtiera, fundamentalmente, en una institución de carácter militar, necesaria para
lograr los grandes objetivos bélicos. Sin embargo, las largas campañas militares impli-
caron que la institución no sea útil, por durar un máximo de seis meses,12 así que cayó
en desuso y fueron los cónsules y el Senado, articuladamente, los que continuaron li-
derando las campañas. El declive y fin de la institución es paradigmático, ya que sufrió
una perniciosa transformación que destruyó su esencia: las dictaduras de Sila y Julio
César se volvieron experimentos tiránicos y autocráticos,13 sin límite de tiempo ni de
mandato. Tras el asesinato de este último se evidenció que la cultura republicana de
la sociedad romana había colapsado, por lo que, luego de una guerra civil, el sobrino y
heredero de Julio César se convirtió en el primer emperador de Roma.

2.2 Situaciones de excepcionalidad en el derecho público moderno

En el ánimo de citar algunos antecedentes modernos a la regulación constitucional

de las situaciones de excepcionalidad, podemos empezar con la Constitución de los
Estados Unidos de América expedida en 1787, que faculta al Congreso a suspender el
hábeas corpus en graves situaciones de orden público, como rebeliones o invasiones.
Poco después, la expedición de la Ley del 10 de julio de 1791 en Francia, por la que se
instituyó el estado de sitio, así como el uso de la fuerza pública para enfrentar tumul-
tos y manifestaciones populares y la posibilidad de suspender derechos.

Tras los procesos de descolonización, los nuevos Estados de América Latina debieron
diseñar sus regímenes constitucionales y contemplar las situaciones de excepcionali-
dad, en contextos políticos convulsos, que constantemente implicaron gobiernos dic-
tatoriales y rebeliones. El derecho público continental se decantó mayoritariamente
por concebir la respuesta frente a graves amenazas como una facultad potestativa
del jefe de Estado y de Gobierno, un ejemplo de ello es la Constitución de (la Gran) Co-
lombia de 1821, por la cual el Congreso podía conceder “las facultades extraordinarias
que se juzguen indispensables” al Poder Ejecutivo, para la guerra de independencia.14
La primera Constitución ecuatoriana de 1830, entre las atribuciones del presidente del

11 Carl Friedrich, Gobierno constitucional y democracia: teoría y práctica en Europa y América (Madrid: Instituto de
Estudios Políticos, 1975), 589-590.

12 Espitia, “Dictadura”, 16-18.

13 Abraham Siles Vallejos, “La dictadura en la República romana clásica como referente paradigmático del régimen de
excepción constitucional”, Derecho PUCP, Revista de la Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica del Perú, n.º
73, (2014): 419.

14 Colombia, Constitución, 30 de agosto de 1821, Art. 55, núm. 25.

140
Estado, contemplaba: “Tomar por sí, no hallándose reunido el Congreso, las medidas
necesarias, para defender y salvar al país, en caso de invasión exterior o conmoción
interior que amenace probablemente; previa calificación del peligro, por el Consejo de
Estado, bajo su especial responsabilidad”.15

Las convulsiones que serían el signo de la primera mitad del siglo XX convierten a la
discusión sobre las situaciones de excepcionalidad en un debate político y jurídico de
central importancia, por lo que a partir de la Primera Guerra Mundial los Estados euro-
peos ven la necesidad de discutir el diseño de mecanismos para afrontar las crisis y
graves emergencias en los ordenamientos legales o constitucionales.

Un caso paradigmático es la Constitución alemana de 1919, llamada Constitución de

Weimar, que inaugura para Europa el constitucionalismo social y que prevé en su Art.
48 facultades extraordinarias para el presidente del Reich, mediante decretos de emer-
gencia, pero sin especificar cuáles serían las situaciones que podrían considerarse
tales. Al parlamento se le daba la posibilidad de anular el decreto de emergencia, pero,
según el Art. 25 de esa carta fundamental, esa respuesta del parlamento era causal
para que el presidente lo disolviera y convocara a elecciones en el plazo de 60 días.
La experiencia alemana, en cuanto a la aplicación del Art. 48, es interesante para este
trabajo, ya que desembocó en una de las experiencias políticas más oprobiosas de la
historia como resultado del abuso político de esta herramienta.16 En 1930 el parlamen-
to negó al gobierno del canciller Heinrich Brüning un paquete de reformas financieras
y fiscales, por lo que el Brüning solicitó al presidente del Reich, Paul von Hindenburg,
aprobar ese paquete de reformas mediante un decreto de emergencia al tenor del
Art. 48 de la Constitución. Fue la primera vez que una propuesta negada en el parla-
mento entró en vigor mediante decreto de emergencia. La respuesta parlamentaria no
se hizo esperar, y votaron favorablemente la revocatoria del decreto y la censura del
gabinete. Hindenburg, a pedido del gobierno, disolvió el parlamento, convocó nuevas
elecciones y puso nuevamente en vigencia el paquete de reformas. Este incidente es
históricamente relevante ya que, en esas elecciones convocadas para el 14 de sep-
tiembre de 1930, el Partido Nacional Socialista Obrero Alemán pasó de tener 12 a 107
legisladores, convirtiéndose en la segunda fuerza política, con lo que inició el ascenso
del nazismo.

Fue Carl Schmitt17 quien, en La dictadura y Teología política, se propuso por primera
vez la posibilidad de una teoría del estado de excepción. Para él, el concepto de dicta-

15 Ecuador, Constitución del Estado de Ecuador, 23 de septiembre de 1830, Art. 35, núm. 5.

16 Bruno Vendramin, “Sobre dictadura. Carl Schmitt y el Art. 48 de la Constitución de Weimar”, Nuevo Itinerario 18, n.º 2
(2022): 73-91, doi: https://doi.org/10.30972/nvt.1826168.

17 Carl Schmitt, La dictadura (Madrid: Alianza Editorial, 1985), 33.

141
dura comprendía el “estado de sitio”18 y la “suspensión del derecho”19, pero fundamen-
talmente, nos remite al concepto de soberanía como justificación y límite del estado
de excepción.20 Schmitt admiró, del ingenio romano, la creación de una magistratura
capaz de evitar el colapso del Estado.

Walter Benjamin, por su parte, diferenció en su crítica de la violencia —la palabra ale-
mana que emplea también alude a autoridad— una fundadora o mítica de una conser-
vadora del orden jurídico vigente, a la que pertenece el estado de excepción, y que sir-
ve para preservar la violencia de los vencedores sobre los vencidos.21 Benjamin abraza
la posibilidad de una excepcionalidad emancipadora, que destruya el orden opresor y
no lo confirme.22 Lucca lo resumen así: “allí donde Schmitt observa la mano visible que
alumbra la salida, Benjamin ve el azote que cercena la escapatoria”.23

Más allá del profundo debate filosófico que convoca la excepcionalidad, parecería que
la noción que ha imperado deviene de Schmitt, al concebirla como una suspensión del
derecho para garantizar su continuidad. Sin embargo, la visión benjamineana nos aler-
ta sobre el peligro, que tanto teme Agamben, de su conversión en forma paradigmáti-
ca de gobierno, en el estado de excepción permanente, “un umbral de indeterminación
entre democracia y absolutismo”.24

2.3 La regulación de las situaciones de excepcionalidad en la historia

constitucional ecuatoriana

Luego de la Constitución de 1830, el primer atisbo de lo que hoy conocemos como

estado de excepción apareció en el derecho público ecuatoriano con la Constitución
de 1835, pero solamente como mecanismo para precautelar el orden público y la se-
guridad del Estado, y no los derechos constitucionales de los ciudadanos.

En esta carta fundamental se precisaba la regulación de aquellas dos situaciones de

excepcionalidad que parecen ser las preocupaciones que en ese sentido tenía el de-
recho público de la época: la invasión exterior y la conmoción interna. La regulación
consistía en la posibilidad de que el Congreso, o el Consejo de Gobierno, si es que el

18 Carl Schmitt, “Teología política – Cuatro capítulos sobre la teoría de la soberanía”, en Carl Schmitt, teólogo de la
política, edit. por Héctor Orestes Aguilar (México: Fondo de Cultura Económica, 2004), 23.

19 Ibíd.

20 Ibíd.

21 Walter Benjamin, Ensayos escogidos. México: Ediciones Coyoacán, 1999, 126.

22 Walter Benjamin, Tesis sobre la historia y otros fragmentos. Bogotá: Ediciones desde abajo, 2010, 23.

23 Juan Lucca, Walter Benjamin y Carl Schmitt. Palabras cruzadas de un diálogo en un tiempo agitado. Maracaibo:
Revista de Filosofía, 2009, 103.

24 Giorgio Agamben, Estado de Excepción, trad. Flavia Costa e Ivana Costa (Buenos Aires: Adriana Hidalgo, 2004), 24.

142
primero estaba en receso, le confirieran al Ejecutivo las facultades que considerara
necesarias.25 El Art. 65, concordante con el anterior, establecía para la situación de
excepcionalidad la concesión de facultades como aumentar el Ejército, recaudación
anticipada de impuestos, arresto e interrogatorio a los indiciados del crimen de cons-
piración, variar la capital y conceder indultos o amnistías.26

La limitación, supuesta, a estas facultades era “al tiempo y objetos indispensables

para restablecer la tranquilidad y seguridad de la República”;27 según el Art. 66, que
también prescribía la obligación de rendir cuentas al Congreso en su siguiente reunión.

A partir de esta carta fundamental, el constitucionalismo ecuatoriano ha contempla-

do situaciones de excepcionalidad y la concepción de estas ha evolucionado, a fin
de adecuarse a los preceptos del Estado de derecho y los debates vigentes en cada
época. En términos de control, se parte de unas primeras, precarias e insuficientes
nociones con base en la responsabilidad del poder Ejecutivo por infringir la Constitu-
ción,28 para pasar a una responsabilidad por el uso de las facultades extraordinarias
en la Constitución de 1852;29 luego a la posibilidad del Congreso, el Consejo de Estado
o el Tribunal de Garantías Constitucionales, de revocar las facultades extraordinarias
o el estado de sitio, para finalmente arribar el control constitucional que consagra la
Constitución del 2008.

A continuación, se analizará esta evolución de la institución jurídica que regula las

situaciones de excepcionalidad a través de algunas de las cartas fundamentales en
donde, según el análisis realizado, este proceso se manifiesta: Constituciones de
1851, 1869, 1909, 1945, 1946, 1967, 1978, 1998 y 2008.

En la Constitución de 1851, respecto de la causal de conmoción interna, incluye que

esta “amenace la seguridad pública”.30 Por su parte, la Constitución de 1869, llamada
por los historiadores la Carta Negra, habla por primera vez de la facultad de declarar
el “estado de sitio”,31 previa autorización del Congreso o del Consejo de Estado. La
segunda Constitución de la Revolución Liberal, expedida en 1906, amplió las causa-
les para las situaciones de excepcionalidad: caso de amenaza inminente, de invasión

25 Ecuador, Constitución de la República del Ecuador, 13 de agosto de 1835, Art. 64.

26 Ibíd., Art. 65.

27 Ibíd., Art. 66.

28 A partir del Art. 35 de la Constitución del Estado de Ecuador de 1830 y los arts. 68 y siguientes de la Constitución de
la República del Ecuador de 1835.

29 Ecuador, Constitución de la República del Ecuador, 6 de septiembre de 1852, Art. 74.

30 Ecuador, Constitución de la República del Ecuador, 25 de febrero de 1851, Art. 60.

31 Ecuador, Constitución de Ecuador, 11 de agosto de 1869, Art. 60, numeral 12.

143
exterior, de guerra internacional o de conmoción interior a mano armada,32 a fin de
autorizarle al Ejecutivo el ejercicio de facultades extraordinarias; sin embargo, no se
invoca a la figura del estado de sitio. Además, establece para el Congreso la obliga-
ción de resolver su aprobación al procedimiento ejecutado por el Gobierno o declarar
su responsabilidad,33 fijando de esta manera un antecedente político al actual control
constitucional de los estados de excepción.

En la Constitución de 1945, de corta duración,34 ocurre un hecho paradigmático: por

primera vez en la historia constitucional ecuatoriana se crea un Tribunal de Garan-
tías Constitucionales. Y aunque no existen evidencias, no sería descartable que este
órgano tenga inspiración en aquel de la Constitución española de 1931, la republica-
na, que a su vez tiene su origen conceptual en la Constitución austriaca de 1920, la
kelseniana. Con este diseño constitucional, las facultades extraordinarias del Art. 68
eran concedidas por el Congreso o, en ausencia de este, por el Tribunal de Garantías
Constitucionales, quienes podían renovar o retirar las facultades extraordinarias.35

Además, el Art. 155 contemplaba la posibilidad de una “grave amenaza para la salud
pública”,36 en la que el presidente de la República, previo dictamen favorable del Tri-
bunal de Garantías Constitucionales, “podrá decretar la limitación o suspensión tem-
poral, en todo el país o en parte de él, de las garantías que constan en los numerales
7 y 15 del Art. 141”,37 que consagraban los derechos individuales, particularmente la
“libertad de residir en cualquier lugar, la de transitar libremente, cambiar de domicilio,
ausentarse del Ecuador y volver a él, sometiéndose a las disposiciones legales”,38 y la
“libertad de reunión y de asociación para fines no prohibidos por la ley”.39

El aporte de la Constitución de 1946 ―que prescinde del Tribunal de Garantías Constitu-

cionales y retoma el modelo del Consejo de Estado―, mediante su Art. 95, es contemplar
casos de “catástrofe, como incendio, terremoto, inundación, etc.,”40 en los que el Ejecuti-
vo podía, en uso de una facultad extraordinaria, “declarar zona de seguridad, determinada
circunscripción del territorio nacional o todo él, y decretar el imperio de la Ley Militar”.41

32 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador, 23 de diciembre de 1906, Art. 83.

33 Ibíd., Art. 85.

34 Un año y nueve meses.

35 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador, 6 de marzo de 1945, arts. 69 y 70.

36 Ibíd., Art. 155.

37 Ibíd., Art. 141.

38 Ibíd., Art. 141.

39 Ibíd., Art. 141.

40 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador, 31 de diciembre de 1946, Art. 95.

41 Ibíd., Art. 94.

144
Con la Constitución de 1967 vuelve el Tribunal de Garantías Constitucionales, así
como el estado de sitio para afrontar las situaciones de emergencia. Una particulari-
dad en este régimen constitucional es que, en receso del Congreso, se le permitía al
presidente declarar por sí mismo el estado de sitio, teniendo que informar al Legisla-
tivo y al Tribunal sobre las causas o situación emergente que le requerían facultades
extraordinarias. En el decreto de la declaración de estado de sitio se debían especi-
ficar las facultades extraordinarias que asumía el Ejecutivo, así como las garantías
constitucionales que taxativamente se suspendían, el tiempo que duraría esta medi-
da y las causas que lo motivaban. Con esta carta fundamental, se contemplaba que
el Tribunal de Garantías Constitucionales realizara un control en su siguiente sesión,
ordinaria o extraordinaria, a fin de confirmar, limitar o revocar las facultades extraordi-
narias ejercidas por el presidente de la República,42 y al Congreso se le daba el poder
de cesar el estado de sitio si consideraba que ya no existían las circunstancias que lo
habían motivado.

El Art. 185 también establecía las prerrogativas que no se podían suspender, como el
derecho a la vida, a la integridad personal y a la no expatriación. Además, el Art. 188
recordaba que “la declaración de estado de sitio no interrumpe el funcionamiento de
los órganos del Poder Público”.43 Esta carta de 1967 constituyó un parteaguas en la
historia de las situaciones de excepcionalidad en el constitucionalismo ecuatoriano,
ya que concebía al estado de sitio, no como un atributo presidencial draconiano, sino
como un mecanismo que buscaba preservar las garantías constitucionales y propone
un cierto nivel de control, no solo político, sino constitucional.44

Tras el fin de la última dictadura militar, entró en vigor la Constitución de 1979 y la figu-
ra en cuestión asumió el nombre de estado de emergencia,45 cuya declaración era atri-
bución del presidente frente a las causales de inminente agresión externa, guerra inter-
nacional, grave conmoción o catástrofe interna. El Congreso y el Tribunal de Garantías
Constitucionales conservaban su derecho a ser notificados y su facultad de revocar la
declaratoria cuando las circunstancias que la propiciaron hubiesen desaparecido. En
el resto de características, se guardaba relación con la anterior Constitución de 1967.

La crisis política y económica de finales de los noventa derivaron en una crisis cons-
titucional, que se decantó en la convocatoria a una Asamblea Constitucional, que
funcionó simultáneamente al Congreso de la época, para redactar una nueva carta.
La Constitución de 1998 consolidó el largo proceso de evolución de esta institución
jurídica, al instituir un capítulo exclusivo, el cuarto, dentro del Título VII. De la Función

42 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador, 25 de mayo de 1967, Art. 185.

43 Ibíd., Art. 188.

44 Rosa Melo, El estado de excepción en el actual constitucionalismo andino. Quito: Universidad Andina Simón Bolívar
y Corporación Editora Nacional, 2015, 9.

45 Ecuador, Constitución Política del Ecuador, 5 de mayo de 1978, Art. 78, literal n.

145
Ejecutiva, para regular el estado de emergencia, que tenía un plazo máximo de 60 días,
a menos que se lo renovara si las causas persistían. Esta carta fundamental no esta-
blecía ningún rol, sobre este tema, para el Tribunal Constitucional; solo para el Congre-
so, que podía revocar el estado de emergencia “si las circunstancias lo justificaren”.46

Finalmente, la crisis de gobernabilidad que sucedió en la primera década del nuevo

milenio justificó la convocatoria a una nueva Asamblea Constituyente, la misma que
propuso la Constitución de 2008, ratificada ampliamente en referéndum y vigente has-
ta la fecha. La institución del estado de excepción es articulada con un adecuado
mecanismo de control de constitucionalidad, a cargo de la Corte Constitucional.47

46 Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador, Registro Oficial 1, 11 de agosto de 1998, Art. 182.

47 Ecuador, Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008, Art. 164.

146
 3. El estado de excepción en el régimen constitucional ecuato-
riano desde la Constitución de 2008
En esta sección se examinará el marco jurídico que desde 2008 regula los estados
de excepción y que, además de tener un sustento en el texto constitucional, la Ley Or-
gánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC, en adelante)
y otras leyes, ha sido fundamentalmente construido por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en el ejercicio del control que se ha llevado a cabo desde 2008 y con
mayor énfasis a partir de 2019.

3.1 La regulación de las situaciones de excepcionalidad en la historia

constitucional ecuatoriana

La Constitución de la República del Ecuador (en adelante, CRE) establece desde el

Art. 164 al 166 el diseño normativo de los estados de excepción, dentro del capítulo
sobre la Función Ejecutiva. El 164 prescribe las causales por las que se podrá decretar
estado de excepción y los principios que se requiere observar, así como la obligación
de establecer su motivación, el ámbito territorial de su aplicación, el periodo de su
duración, las medidas que deberán aplicarse, los derechos que podrán suspenderse
o limitarse y las notificaciones que correspondan de acuerdo a la CRE y los tratados
internacionales.

Si bien la CRE no define al estado de excepción, la jurisprudencia de la Corte Constitu-

cional, por medio de sus dictámenes, ha procurado construir una noción que describa
la naturaleza jurídica de los estados de excepción: “una potestad de la que disponen
los Estados para conjurar problemas y defender los derechos de las personas que vi-
ven en su territorio y que, por una situación no previsible, no pueden ser garantizados
con los mecanismos regulares y ordinarios”.48

Asimismo, la Corte Constitucional ha determinado que la finalidad de un estado de ex-

cepción se materializa con la “consecución de la normalidad institucional del Estado
en épocas de crisis, evitando o atenuando las amenazas a la existencia de la sociedad
organizada y de sus ciudadanos que la integran”,49 “siempre que se justifique la ex-
cepcionalidad de las circunstancias sobrevenidas y la imperiosidad de las decisiones
adoptadas”.50

Es preciso señalar que la CRE, al hablar de estados de excepción, se refiere a la institu-

ción jurídica que regula las situaciones de excepcionalidad y que, en derecho compa-

48 Corte Constitucional, Dictamen 001-08-SEE-CC, de 04 de diciembre de 2008, pág. 8. Ver también dictamen 1-19-
EE/19, párr. 7.

49 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 001-13-DEE-CC, de 4 de septiembre de 2013, pág. 7.

50 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 4-21-EE/21, de 4 de agosto de 2021, párr. 10.

147
rado, puede recibir otros nombres, con sus específicas características y connotacio-
nes, como estado de emergencia, estado de sitio (état de siège), estado de catástrofe,
estado de calamidad, estado de alarma, ley marcial (martial law) o poderes de emer-
gencia (emergency powers).

En ese sentido, el dictamen 2-23-EE/23 recuerda que los estados de excepción, al

contemplar la posibilidad de suspender o limitar derechos, constituyen un mecanismo
extraordinario, restringido, agravado y de ultima ratio,51 ya que para coordinar acciones
entre la Función Ejecutiva y los gobiernos autónomos descentralizados, encausar el
uso eficiente de los recursos públicos, financiar proyectos de remediación y prevenir
catástrofes, existe el estado de emergencia,52 que es medida ordinaria53 y que no equi-
vale a una situación de excepcionalidad.

3.2 Causales

Décadas de evolución de esta institución jurídica, así como una condena internacional
en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos que se abordará más adelante,54
implicó para el derecho público ecuatoriano la necesidad de establecer causales taxati-
vas a fin de declarar el estado de excepción. Causales que justificasen, constitucional-
mente, la suspensión del régimen ordinario y la activación de las herramientas excep-
cionales. La sección sobre la regulación de los estados de excepción en la CRE empieza
con el Art. 164, que establece estas seis causales: agresión, conflicto armado interna-
cional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural.55

La importancia de las causales es de tal envergadura que, tras erráticos dictámenes

que autorizaron todo tipo de estados de excepción desde 2008 a 2019, una nueva con-
formación de la Corte Constitucional dictaminó, en el 2022 y todavía en el contexto de
la crisis mundial por la pandemia de la Covid-19, que la declaratoria de los mismos no
es una medida de carácter preventivo.56

En la práctica, las causales que han sido invocadas desde 2008 hasta la actualidad
han sido grave conmoción interna, calamidad pública, desastre natural y conflicto ar-
mado interno, las cuales serán analizadas a partir de la jurisprudencia constitucional

51 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 2-23-EE/23, párr. 50.

52 Ídem.

53 Ver reforma vigésima séptima efectuada por la Ley Orgánica que Regula el Uso Legítimo de la Fuerza a la LSPE,
que incorpora a esta norma legal el título innumerado “Estado de emergencia del Sistema de Seguridad Pública y del
Estado”.

54 Corte IDH, Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador, Sentencia de 4 de julio de 2007 (Fondo, Reparaciones y Costas).

55 CRE, Ar

56 “Los estados de excepción operan frente a circunstancias actuales y ciertas, mas no son una herramienta frente a
escenarios probables o futuros”. Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 7-20-EE/20, párr. 23.

148
ecuatoriana. Es decir, nunca han sido invocadas las causales de agresión y de con-
flicto armado internacional, que serán exploradas brevemente y a partir del derecho
internacional público, el derecho humanitario y la doctrina.

a) Causales invocadas

- Grave conmoción interna

Esta causal, que ha sido invocada para conjurar algunas de las más graves crisis que
el país ha afrontado en los últimos años,57 tiene una muy reciente reflexión jurídica
sobre su contenido y alcance, puesto que desde 2008 hasta la llegada de la nueva con-
formación de la Corte Constitucional, en 2019, se autorizaron declaratorias de estados
de excepción preventivos. Así es como el órgano constitucional, once años después
de que entró en vigor la CRE, pudo definir la grave conmoción interna en un caso re-
lacionado con intensos hechos de violencia en la parroquia Buenos Aires, del cantón
Urcuquí, en el contexto de los efectos de la minería ilegal en esa zona. En ese sentido,
estableció dos parámetros para la configuración de esta causal: (a) la real ocurrencia
de los hechos; y (b) que los hechos generen una considerable alarma social. 58

Es preciso señalar que, antes de los controles de constitucionalidad en el marco de

la pandemia por la Covid-19, el Poder Ejecutivo mantuvo la práctica de hacer un uso
indiscriminado e injustificado de la causal de grave conmoción interna y calamidad
pública, que obtuvieron dictámenes favorables por parte de la Corte Constitucional,59
incluso hubo casos como el de los efectos negativos del fenómeno El Niño, en el que
la causal adecuada hubiese sido desastre natural.60

Por último, un criterio indispensable a tomar en cuenta sobre las graves conmociones
internas, concebidas como situaciones de alteración al orden público, ha sido desa-
rrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH)
al solicitar a los Estados extremo cuidado y limitación en la utilización de las Fuer-
zas Armadas, y sostiene, quizá en un ejercicio necesario de memoria sobre la historia
de las violaciones a los derechos humanos en América Latina, que su entrenamiento
“está dirigido al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que
es propio de los entes policiales”.61

57 Los paros nacionales de octubre de 2019 y junio de 2022; así como la crisis carcelaria que ha implicado a la fecha
más de una decena de masacres y más de 400 muertos (Nota del Autor).

58 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 3-19-EE/19, párrafo 21. En el mismo sentido véase el dictamen 6-22-
EE/22, de 31 de agosto de 2022, párr. 48.

59 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 4-09-SEE-CC.

60 Fátima Atacushi, Estado de excepción y control de constitucionalidad: análisis de los decretos y dictámenes emiti-
dos durante la COVID-19 en Ecuador (Quito, Universidad Central del Ecuador), 10.

61 Corte IDH, Caso Montero Aranguren y otros vs. Venezuela, Sentencia de 5 de julio de 2006 (Fondo, Reparaciones y

149
 - Calamidad Pública
Luego de la grave conmoción interna, la calamidad pública es la siguiente causal que
más ha sido invocada por los presidentes ecuatorianos para declarar estados de ex-
cepción,62 incluso preventivos. Esta causal cobró relevancia en el contexto de la pan-
demia por Covid-19 y la Corte Constitucional tuvo, por fin, la ocasión propicia para au-
nar en su contenido y alcance. Es en el dictamen 1-20-EE/20 en donde, en coherencia
con la jurisprudencia constitucional colombiana,63 se alcanza una definición de esta
causal: “situación de catástrofe con origen en causas naturales o antrópicas que, por
tener el carácter imprevisible o sobreviniente, provoca graves consecuencias sobre
la sociedad, particularmente, la lesión o puesta en riesgo de la integridad de la vida
humana o de la naturaleza”.64

Es decir, la jurisprudencia constitucional ha construido un criterio de exigencia al Eje-

cutivo, para justificar la declaratoria del estado de excepción mediante esta causal,
de dos elementos: (a) una situación catastrófica derivada de causas naturales o hu-
manas, y (b) el carácter de imprevisible o sobreviniente.65 Se trata, por supuesto, de
una definición que aún no se diferencia del desastre natural; sin embargo, tan vigente
es ese debate que en la jurisprudencia colombiana, a diferencia de lo que prescribe
la Constitución ecuatoriana, el desastre natural se encuentra dentro de la calamidad
pública.66

El uso indiscriminado de esta causal ha abarcado situaciones como la afectación de

los sectores estratégicos o de recursos públicos, la gestión de empresas mixtas con
deficiente desempeño en la prestación de servicios públicos, peligros a la seguridad
del Estado o, con sentido preventivo, para evitar desastres naturales.67 No deja de ser
cuestionable que la Corte Constitucional, en el intento de realizar un control sobre
esas declaratorias, en lugar de observar las deficiencias en cuanto a la motivación de
las mismas, procuró suplirlas y dictaminó la constitucionalidad en todos los casos
hasta la conformación de 2019 que, por ejemplo, estableció que la crisis económica y
financiera, por basarse en problemas estructurales que se deben encarar con la apli-
cación del sistema institucional y jurídico ordinario, no se adecúan al contenido de las

Costas), párr. 78. También, Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador, párr. 51.

62 Asimilándola y usándola a la par –sin dotarla de contenido ni desarrollar su alcance– de la grave conmoción interna,
como en el mencionado dictamen 6-16-DEE-CC o en el 1-18-DEE-CC, respecto a la explosión de una unidad policial en
Esmeraldas.

63 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia No. C-216/11.

64 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 1-20-EE/20, párr. 28., en concordancia con la Sentencia No. C-216/11 de
la Corte Constitucional de Colombia.

65 Dos conceptos cuya diferencia no ha sido aún aclarada por la Alta Corte.

66 Ídem.

67 Atacushi, Estado de excepción, 10.

150
causales del Art. 164 de la CRE para declarar el estado de excepción.68

De todas maneras, a partir del control de constitucionalidad de los estados de excep-

ción por la Covid-19, nos queda claro ―mediante una obvia interpretación del ejercicio
del control― que eventos relacionados con la salud pública, como una pandemia, se
enmarcan en la calamidad pública, sean sus causas naturales o provocadas por el ser
humano.

- Desastre natural
La de desastre natural es una causal que poca profundización ha tenido en cuanto
a su contenido y alcance, aunque, en términos generales, es la que menos esfuerzo
jurídico requiere para ser conceptualizada y entendida, pues se trata de un evento que,
en cuanto a sus consecuencias, puede implicar pérdidas humanas, materiales y psi-
cosociales.69 Además, la Corte Constitucional de Colombia ya describió su tipología:
terremotos, sismos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, tsunamis
(maremotos), incendios, etc.70

La cuestionable práctica de no distinguir adecuadamente, mediante el ejercicio del

control de constitucionalidad, la causal de desastre natural de la de calamidad pública,
puede, por fin, estar en revisión a partir de un reciente caso: la declaratoria de estado
de excepción, mediante la causal de calamidad pública, por dos desastres natura-
les. En primer lugar, el movimiento telúrico del 18 de marzo de 2023 y, en segundo
lugar, las consecuencias perjudiciales de la temporada invernal que se han traducido
en inundaciones, aluviones, deslizamientos de tierra, deslaves y hundimientos. Es, por
tanto, la primera ocasión en que la Corte intenta construir un criterio diferenciador con
base en las características de las circunstancias de la emergencia.71

- Conflicto armado interno

Se puede diferenciar a los conflictos armados del siguiente modo: cuando las fuer-
zas armadas de dos o varios Estados se enfrentan, se configura un conflicto armado
internacional; mientras que cuando el enfrentamiento se produce entre las fuerzas
armadas de un Estado, ya sea contra fuerzas armadas disidentes o grupos armados
organizados, o entre “grupos de personas que gobiernan un territorio específico o […]
cualquier organización con capacidad para cometer un ataque generalizado o siste-
mático contra una población civil”,72 se trata de un conflicto armado no internacional

68 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 3-20-EE/20, párrs. Del 31 al 36.

69 CEPAL, Manual para la Evaluación de Desastres (Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2014): 52. https://repositorio.
cepal.org/server/api/core/bitstreams/df2fa48c-418c-4b2a-957c-0bdd97181d27/content.

70 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia No. C-216/11.

71 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 2-23-EE/23, párr. 32, 33 y 34.

72 Corte Penal Internacional, Decisión sobre la solicitud de autorización para iniciar una investigación sobre la situación

151
(CANI)73 y le son aplicables las normas de derecho internacional humanitario (DIH).74

Gran parte de la doctrina del DIH ha establecido que para determinar la existencia de
un CANI es necesario verificar que las fuerzas armadas disidentes o grupos armados
organizados cuenten con: (i) un mando responsable o estructura de comando; (ii) con-
trol de una parte sustancial del territorio o la población; y, (iii) capacidad de realizar
operaciones militares sostenidas y concertadas;75 a las que otros autores suman la
aplicación del DIH y el reconocimiento de la existencia de este conflicto.76

La Corte Constitucional, sin embargo, en la renovación del primer caso77 en que esta
causal fue invocada acogió la fórmula por la cual la existencia de un CANI se verifica
mediante dos requisitos: a) intensidad de las hostilidades y b) organización del grupo
armado.78 En esa misma decisión, diferenció el CANI, descrito por el DIH, de la causal
de conflicto armado interno, de la CRE,79 debido a que alegó: a) es imposible prever la
duración de un conflicto armado, sea internacional o no internacional; y, b) la existen-
cia de un CANI no depende de su reconocimiento por parte del Estado, por medio de
pronunciamiento de la Corte u otra autoridad, sino de la concurrencia de los requisitos
de intensidad y organización, en los hechos.80

En ese sentido, la Corte Constitucional aclaró que el presidente de la República, en

el caso de un CANI, “puede y debe tomar todas las medidas que son inherentes a los
conflictos armados, como, por ejemplo, la movilización y el empleo de las Fuerzas
Armadas”,81 para que cumplan su rol natural reconocido en el Art. 158 de la CRE. Esto,

en la República de Kenia en virtud del Art. 15 del Estatuto de Roma, de 31 de marzo de 2010, ICC-01/09, párr. 92 y 93; y
en su sentencia de conformidad con el Art. 74 del Estatuto de Roma en el caso Katanga, de 7 de marzo de 2014, párr.
1117 y siguientes.

73 El Protocolo Adicional I a la Convención de Ginebra de 1949 aplica para los conflictos armados internacionales,
mientras que el Protocolo Adicional II a los no internacionales (Nota del Autor).

74 Comité de Derechos Humanos, Observación general No. 29, párr. 3, junto con el Art. 4 y del párrafo 1 de Art. 5 del PIDCP.

75 Elizabeth Salmón, Introducción al Derecho Internacional Humanitario (Lima: Instituto de Democracia y Derechos
Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú y CICR, 2016), 120.

76 Max Sorensen, Manual de Derecho Internacional Público (México, Fondo de Cultura Económica, 1973).

77 En el dictamen 1-24-EE/24, de ponencia del juez Enrique Herrería Bonnet, la Corte acepta las causales de grave
conmoción interna y conflicto armado interno invocada por el presidente Daniel Noboa. Sin embargo, de los ocho
jueces que votaron a favor del dictamen (todos los presentes), cinco se apartaron mediante un voto concurrente del
razonamiento propuesto y concluyeron que Noboa no había justificado la causal de conflicto armado interno. En el
dictamen 2-24-EE/24, de ponencia de la jueza Daniela Salazar Marín, respecto de la renovación de esa declaratoria, se
asienta definitivamente esta conclusión, pese a que se acepta la excepcionalidad por grave conmoción interna debido
a la situación de violencia e inseguridad causada por el crimen organizado que acreditó el Ejecutivo y que fue evidente
y alarmante para la población ecuatoriana.

78 Ibíd., párr. 66.

79 Corte Constitucional del Ecuador, dictamen 2-24-EE/EE, de 21 de marzo de 2024, párr. 79.

80 Ibíd., párr. 80.

81 Ídem.

152
sin necesidad de declarar un estado de excepción que tiene un límite temporal que
fácilmente puede ser rebasado por la duración del conflicto.

La Corte sí reconoce un nexo entre el CANI y el conflicto armado interno del Art. 164
de la CRE, al determinar que la utilidad de esta causal residiría en que el presidente de
la República pueda decretar estado de excepción si requiriera tomar medidas no inhe-
rentes al CANI sino a la excepcionalidad, como la recaudación anticipada de tributos,
utilizar fondos públicos previstos para otros fines o enviar proyectos de ley en materia
económica urgente a la Asamblea Nacional.82

b) Causales no invocadas

- Agresión
La Carta de las Naciones Unidas contiene el concepto de agresión83 mas no lo define;
mientras que la Carta de la Organización de Estados Americanos avanza primigenia-
mente en dotarla de contenido, al establecer que el objeto susceptible de agresión es
la integridad territorial, la soberanía o independencia política del Estado americano
agredido, pudiendo la agresión provenir de un ataque armado o no.84

La agresión, según la definición propuesta85 por la Asamblea General de las Naciones

Unidas, es “[…] el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la inte-
gridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma
incompatible con la Carta de las Naciones Unidas”.86

En la Primera Conferencia de Revisión del Estatuto de Roma de la Corte Penal Interna-

cional de 1998, que tuvo lugar en Kampala, Uganda, en 2010, se incorporó la propuesta
de definición planteada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones
Unidas de 1974, así como la lista87 de los actos de agresión, que dan contenido a la
tipicidad del crimen de agresión, por el que debe ser juzgado el que planifica, inicia o
realiza uno de esos actos; motivo por el cual, el legislador ecuatoriano lo tipificó a su
vez en el Código Orgánico Integral Penal (COPI), en su Art. 88.88

82 Ibíd., párr. 82.

83 Carta de las Naciones Unidas, 1945, Art. 39.

84 Carta de la OEA, 1948, Art. 29.

85 Hasta la revisión del Tratado de Roma de la Corte Penal Internacional, no se implementó esta definición por la opo-
sición de los Estados Unidos de América, en ejercicio de su poder de veto en el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas (Nota del Autor).

86 ONU, Asamblea General, Res 3314, 1974, Art. 1.

87 Existe disenso sobre si la enumeración de ejemplos de actos de agresión es exhaustiva, desde la perspectiva de la
certeza jurídica (Nota del Autor).

88 Werle y Jessberger, Crimen de Agresión (Valencia: Tirant lo Blanch, 2017), 896. Se ha debatido, sin embargo, que se

153
Finalmente, es preciso señalar que desde el Comité de Derechos Humanos se ha pre-
tendido introducir, como objeto susceptible de agresión, además de la integridad te-
rritorial, la soberanía o independencia política del Estado, al derecho a la vida, cuya
protección y garantía implica una obligación positiva para los Estados emanada del
Art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).89

- Conflicto armado internacional

En el Derecho Internacional Humanitario (DIH) podemos encontrar la raíz de la causal
de conflicto armado internacional, cuyo contenido y alcance no ha sido desarrollado
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional debido a que jamás la misma ha sido
invocada para declarar un estado de excepción. Sin embargo, desde el propio DIH es
posible entender que “[c]ualquier diferencia que surja entre dos Estados y que con-
duzca a la intervención de fuerzas armadas es un conflicto armado […] incluso si una
de las partes niega la existencia de un estado de guerra. Es irrelevante la duración del
conflicto como la mortandad”.90

3.3 Principios

Como hemos visto previamente, el Art. 164 de la CRE ordena al presidente de la Re-
pública, para la declaratoria de estado de excepción, observar los principios de nece-
sidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad.91 La
observancia de los mismos busca garantizar: (i) la excepcionalidad del régimen; (ii)
el mantenimiento del estado de derecho; y, (iii) evitar el cometimiento de abusos o
arbitrariedades,92 así como constituyen parámetros para realizar el control de consti-
tucionalidad por parte de la Corte Constitucional.93

a) Principio de necesidad

Este principio guarda estrecha relación con la naturaleza jurídica del estado de excep-

haya utilizado esta definición para sustentar la tipicidad del crimen de agresión, ya que la resolución de la Asamblea
General de la ONU se refirió a la responsabilidad de los Estados y no fue concebida como un instrumento de derecho
penal internacional para la persecución de individuos.

89 ONU Comité de Derechos Humanos, “Observación general núm. 36, aprobada en su 124 periodo de sesiones” (8 de
octubre a 2 de noviembre de 2018), párr. 70. https://www.refworld.org.es/pdfid/5e61813b4.pdf.

90 J. Pictet, Commentary on the First Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick
in Armed Forces in the Field, CICR, (Ginebra, 1952), 32.

91 CRE, Art. 164.

92 Atacushi, Estado de excepción, 16.

93 Leonel Steve Vivanco Maldonado, Estado de excepción y control de constitucionalidad. Una aproximación crítica a
partir de los dictámenes expedidos por la Corte Constitucional durante la pandemia de COVID-19 (Quito, Universidad
Andina Simón Bolívar, 2022), 47.

154
ción, en cuanto no exista una medida dentro del régimen ordinario para enfrentar la
contingencia. En consecuencia, no existe necesidad cuando se verifica “la existencia
de un medio alternativo, […] que este medio alternativo tenga una idoneidad igual o
mayor que la medida, [y] que este medio alternativo sea más benigno con el derecho
fundamental objeto de intervención”.94

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que al presidente de la República

le corresponde realizar un juicio de necesidad,95 en el que deberá identificar y justificar
la causal constitucional con la que declara el estado de excepción, puesto que sin una
causal no cabe un régimen de excepcionalidad y las medidas adoptadas no gozarían
de legitimación constitucional.96

b) Principio de proporcionalidad

La observancia del principio de proporcionalidad implica que la suspensión del ré-

gimen ordinario o la limitación de un derecho, adoptadas para enfrentar una contin-
gencia, ofrezcan un beneficio mayor97 al perjuicio que deviene de dichas suspensión
o limitación.98 Este principio, consecuentemente, se aplica y verifica en las medidas
decretadas, que también deben perseguir un fin –constitucionalmente válido– supe-
rior a la limitación de derechos.

El objetivo esencial de las medidas es detener la situación que amenaza a la población

y al Estado, por cuando, una vez alcanzado ese objetivo, no se justifica la permanen-
cia de las medidas. El de proporcionalidad, entonces, es un principio estrechamente
vinculado al de necesidad y a la limitación temporal y territorial de las medidas.99 A
efectos de verificar la observancia de este principio, la Corte ha definido un test de
proporcionalidad de las medidas, que implica examinar: (i) que persiga un fin constitu-
cionalmente válido; y (ii) que sea idónea, necesaria, y proporcional al fin perseguido.100

c) Principio de legalidad

El principio de legalidad determina que el estado de excepción, pese a su naturaleza

94 Carlos Bernal Pulido, “Tribunal Constitucional, legislador y principio de proporcionalidad. Una respuesta a Gloria
Lopera”, Revista Española de Derecho Constitucional 25, n.º 74 (2005): 426.

95 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 4-21-EE/21, párr. 24.

96 Ibíd., párr. 23.

97 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 3-20-EE/20.

98 Bernal, “Tribunal Constitucional”, 426.

99 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 4-19-EE/19, párr. 44.

100 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 3-20-EE/20, párrs. 106, 107 y 108.

155
extraordinaria, nace y está regulado por las leyes y la Constitución. Por lo tanto, es un
principio esencial para el control formal de la declaratoria y de la renovación, ya que
la excepcionalidad es “un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades a pretexto de su declaración”.101

El principio de legalidad, consecuentemente, comprende dos dimensiones: por un

lado, la existencia de un marco normativo que regule su finalidad, requisitos y proce-
dimiento de declaración, y por otro lado, la de un mecanismo de control que verifique
el cumplimiento de la primera dimensión.102 En el Ecuador existe un marco normativo,
no sólo porque la institución jurídica consta en la CRE, sino además en el bloque de
constitucionalidad integrado por los instrumentos internacionales en materia de de-
rechos humanos, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH),
en su Art. 27, y el PIDCP, Art. 4. En cuanto a la segunda dimensión, además del control
jurídico a cargo de la Corte Constitucional, la Asamblea Nacional está facultada a
ejercer un control político sobre los estados de excepción.

d) Principio de temporalidad

En la actualidad, el principio de temporalidad apunta a impedir una desnaturalización

del estado de excepción y, consecuentemente, una afectación al sistema democráti-
co y a los derechos. En esa línea de pensamiento, si las circunstancias que justifica-
ron en su momento la activación de un estado de excepción adquieren un carácter
permanente, el Estado debe generar las condiciones para afrontarlas por los cauces
ordinarios.103

La CRE establece un plazo máximo de duración para el estado de excepción de 60

días, con la posibilidad de una renovación, si persisten las causas que motivaron la de-
claratoria, de hasta 30 días adicionales; es decir, un total de 90 días.104 De este modo,
queda claro que no se puede declarar estado de excepción por los mismos hechos,
solo se puede renovar por 30 días el ya declarado; y la interpretación más reciente del
texto constitucional, realizada por la Corte Constitucional, ha fijado que solo se puede
renovar por una vez.

Esta, sin embargo, no ha sido la práctica histórica de la Corte en su control de consti-

tucionalidad sobre los estados de excepción, ya que anteriormente se dieron casos de

101 LSPE, Art. 28.

102 Atacushi, Estado de excepción, 19 y 50.

103 El párrafo 62 del Dictamen 3-20-EE/20 dice al respecto: “[…] el fin que debe perseguir la declaratoria de un estado
de excepción, es utilizar las acciones extraordinarias que la Constitución prescribe, para contener de forma rápida y
eficiente una determinada situación, y, con ello, ganar tiempo para coordinar esfuerzos dentro del régimen ordinario”.

104 CRE, Art. 166.

156
renovaciones indefinidas;105 incluso la conformación de 2019 permitió en el contexto de
la Covid-19 una segunda renovación, sin que se hubieran justificado hechos nuevos.106

e) Principio de territorialidad

En virtud de este principio, se exige que el estado de excepción sea aplicado de for-
ma limitada al ámbito espacial donde existan los hechos que justifican la excepcio-
nalidad; así como las medidas que limitan y suspenden derechos solo pueden tener
alcance y validez donde sean necesarias.107 Es decir, en el lugar en el que se producen
efectivamente sus hechos constitutivos, criterio que ha sido reforzado por la jurispru-
dencia de la Corte.108

f) Principio de razonabilidad

Se trata del principio menos desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucio-

nal, aunque ya se han realizado unos primeros aportes que nos permiten su estudio.
En lo medular, la Corte ha dicho que se trata de un principio que guarda íntima relación
con el de proporcionalidad, ya que en el juicio de necesidad se analiza la constitucio-
nalidad material del decreto, mientras que en el juicio de razonabilidad y proporciona-
lidad se analiza la constitucionalidad material de las medidas.109

No cabe duda de que el dictamen medular para este principio es el 4-21-EE/21, parti-
cularmente en su control sobre una medida contenida en el Art. 3 del Decreto Ejecutivo
No. 140, en el que se dispensaba a las personas con certificado de vacunación com-
pleto contra la Covid-19 de la limitación a la libertad de tránsito dispuesta previamente
por la excepcionalidad. Al respecto, la Corte consideró que, ante un incipiente proceso
de vacunación que en ese momento distaba de ser masivo, se generaba un “trato di-
ferenciado que no se encuentra justificado”,110 por cuanto señaló expresamente que la
medida no era razonable.

3.4 Suspensión o limitación de derechos

El Art. 165 prescribe que los únicos derechos que podrán suspenderse o limitarse son

105 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 3-20-EE/20, párr. 67.

106 Ibíd., párr. 69.

107 LSPE, Art. 30.

108 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 3-21-EE/21, párr. 7.4.5.

109 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 4-21-EE/21, párr. 24.

110 Ibíd., párr. 49.

157
la inviolabilidad de domicilio, la inviolabilidad de correspondencia, la libertad de trán-
sito, la libertad de asociación y reunión, y la libertad de información.111 Al respecto, la
Corte Constitucional ha precisado que la “suspensión de derechos se produce cuando
se impide o priva temporalmente el ejercicio de un derecho”;112 mientras que la limita-
ción “reduce el ejercicio de un derecho, [al establecer] condiciones para su ejercicio
pero no se impide el ejercicio de derechos”,113 en cuyo caso, la restricción es una “limi-
tación severa”.114 Asimismo, la Corte también aclaró que tanto la suspensión como la
limitación afectan el ejercicio de los derechos, nunca su titularidad.115

111 CRE, Art. 165.

112 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 2-21-EE/21, párr. 72.

113 Ídem.

114 Ídem.

115 Ídem.

158
 4. El rol de la Corte Constitucional del Ecuador: mecanismo de
control judicial

La historia de la excepcionalidad en toda América Latina ha estado hilada a la historia

de las violaciones a los derechos humanos. Para el Ecuador, ese nexo ha implicado
una condena por parte de la Corte IDH, en la sentencia del caso Zambrano Vélez y
otros vs. Ecuador. Los hechos de ese caso ocurrieron el 6 de marzo de 1993, mientras
estaba en vigencia el Decreto No. 86 del entonces presidente Sixto Durán Ballén para
combatir a la delincuencia con la intervención de las Fuerzas Armadas en todo el terri-
torio nacional. En ese contexto, se desarrolló un operativo en la ciudad de Guayaquil,
en la zona suburbana denominada “Barrio Batallón”, para supuestamente capturar a
delincuentes, narcotraficantes y terroristas. Durante el operativo, en que los miembros
de las Fuerzas Armadas usaron pasamontañas y explosivos para abrir las puertas, se
asaltaron las casas de Wilmer Zambrano Vélez, Segundo Olmedo Caicedo Cobeña y
José Miguel Caicedo Cobeña, que fueron ejecutados en presencia de sus compañeras
e hijos.116

Esta aberrante experiencia de abuso estatal implicó que la Corte IDH, en su análisis,
observara la ausencia de límites temporales o espaciales exigidos por instrumentos
internacionales, específicamente el Art. 27 de la CADH, en la aplicación de situacio-
nes de excepcionalidad en el Ecuador. Es preciso señalar que la sentencia del órgano
interamericano es del año 2007, cuando estaba en vigencia la Constitución de 1998,
en la que tampoco se establecían los señalados límites a la excepcionalidad.117 En
cualquier caso, en la sentencia, se ordenó al Estado ecuatoriano regular el estado de
excepción de conformidad con la CADH, específicamente sus artículos 8, 25 y 27, rela-
tivos a la limitación de los estados de excepción en el espacio y tiempo.118

El mismo año en que se dictó la sentencia interamericana, inició sus sesiones la

Asamblea Constituyente convocada en referéndum para redactar un nuevo texto
constitucional. Fue la ocasión propicia para regular constitucionalmente al estado de
excepción y construir un mecanismo para su adecuado control de constitucionalidad.

Así fue como la Constitución de 2008, actualmente en vigor, implicó un cambio de

paradigma en cuanto a los estados de excepción al articular, no sólo las limitaciones
que exige el Art. 27 de la CADH, sino un mecanismo de control que debía verificar la
observancia de ciertos principios, la concurrencia de una de las causales constitucio-
nales, una motivación suficiente, así como el detalle de las medidas que podrían ser

116 Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador, Sentencia de 4 de julio de 2007 (Fondo, Reparaciones y Costas).

117 En 1993, cuando sucedieron las ejecuciones extrajudiciales, estaba en vigor la Constitución de 1979.

118 Ver también la Observación General No. 9 adoptada por el Comité de Derechos Humanos de la Organización de
Naciones Unidas en 2001.

159
aplicadas y los derechos que podrían suspenderse o limitarse. La CRE, como hemos
visto ya, también dispone al presidente de la República que, en el mismo decreto en
que declare el estado de excepción, ordene la notificación119 a la Asamblea Nacional,
Corte Constitucional y, con base en los instrumentos internacionales suscritos por el
Ecuador, a la Organización de Naciones Unidas (ONU) y a la Organización de Estados
Americanos (OEA).

Al igual que en el sistema constitucional colombiano,120 en el Ecuador es la Corte

Constitucional la encargada de realizar el control de constitucionalidad de los estados
de excepción,121 de manera obligatoria y sin que haga falta una petición al respecto.
La naturaleza jurídica de este control tiene que ver con que las facultades extraordina-
rias122 que se habilitan mediante el estado de excepción son constitucionales y no pue-
den exceder la esfera del Estado Constitucional de derechos y justicia. En ese sentido,
la LOGJCC establece a los siguientes como objetivos del control sobre los estados de
excepción: (1) “garantizar el disfrute pleno de los derechos constitucionales”123 y (2)
“salvaguardar el principio de separación y equilibrio de los poderes públicos”.124

El procedimiento, entonces, se activa con la notificación de la declaratoria del estado

de excepción que efectúa, por mandato de la CRE, el presidente de la República, que
debe ocurrir dentro de las cuarenta y ocho horas a la suscripción del decreto. Median-
te el sistema de sorteos de causas, la Corte designará un juez ponente, que avocará
conocimiento y preparará un proyecto de dictamen al respecto. Por medio de la Se-
cretaría General, el proyecto será sometido a conocimiento y resolución del Pleno.
Es preciso señalar que no constituiría impedimento para la Corte el hecho de que el
Ejecutivo no efectúe la notificación, porque su obligación de realizar el control es de
oficio, sin embargo, esa falta de notificación implicaría un vicio de constitucionalidad
del estado de excepción por inobservar requisitos formales.125

De acuerdo con el investigador Leonel Vivanco Maldonado,126 el control constitucional

que se realiza de acuerdo con el sistema jurídico ecuatoriano es jurisdiccional por par-
te de la Corte, no político como el que está facultada a realizar la Asamblea Nacional.
También es un control a posteriori, porque se lo realiza una vez que el mismo ya ha
entrado en vigor. Es automático, porque se lo efectúa sin que medie la voluntad de la

119 CRE, Art. 164.

120 Constitución Política de la República de Colombia, Art. 214, 6.

121 CRE, arts. 166 y 436; LOGJCC, arts. 75.3.c y 119.

122 CRE, Art. 165. Todas estas facultades han sido usadas desde 2008 a la fecha.

123 LOGJCC, Art. 119.

124 LOGJCC, Art. 119.

125 Vivanco, Estado de excepción, 68.

126 Ibíd., 68 y 69.

160
Corte, e incluso en el caso de que el Ejecutivo derogue127 la declaratoria o la Asamblea
Nacional la revoque. Y es integral, ya que la Corte está llamada a verificar que las de-
claratorias y las medidas adoptadas cumplan con los requisitos formales y materiales
que exigen la CRE y las leyes ecuatorianas.

Es importante tener en cuenta que la Corte, en el ejercicio del control, no debe impedir
injustificadamente un régimen de excepción para conjurar una situación extraordinaria
y emergente, pues esto irrespetaría el principio de protección de los derechos huma-
nos en esas graves coyunturas.128

En ese sentido, el control formal de la declaratoria, tal como consta en el Art. 120 de
la LOGJCC, implica la verificación de los siguientes requisitos formales: i) identifica-
ción de los hechos y de la causal constitucional que se invoca; ii) justificación de la
declaratoria; iii) ámbito territorial y temporal de la declaración; iv) determinación de los
derechos que sean susceptibles de limitación; y, v) constatación de las notificaciones
que correspondan.129

El control material, por su parte, está definido en el Art. 121 de la LOGJCC e implica
el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que los hechos alegados hayan tenido
real ocurrencia; ii) que configuren una de las seis causales constitucionales; iii) que
no puedan ser superados a través del régimen constitucional ordinario; y, iv) que la
declaratoria se decrete dentro de los límites temporales y espaciales.

Respecto de las medidas, el Art. 122 de la LOGJCC establece que el control formal
verificará el cumplimiento de dos requisitos formales: i) que se ordenen mediante
decreto, de acuerdo a las formalidades que establece el sistema jurídico; y ii) que
se enmarque dentro de las competencias materiales, espaciales y temporales de los
estados de excepción. El control material de las medidas consta en el Art. 123 de la
LOGJCC, y por su parte, busca la verificación de: i) necesidad; ii) proporcionalidad; iii)
causalidad directa e inmediata entre los hechos que dieron lugar a la declaratoria y las
medidas adoptadas; iv) idoneidad; v) que no exista otra medida que genere un menor
impacto en términos de derechos y garantías; vi) que no afecten el núcleo esencial de
los derechos constitucionales y se respeten el conjunto de derechos intangibles; y, vii)
que no se interrumpa ni se altere el normal funcionamiento del Estado.

La verificación de las causales, así como la observancia de los principios establecidos

en la CRE, en cuanto a sus alcances y contenidos tal como los ha desarrollado la juris-
prudencia constitucional, y que en este trabajo se han revisado, fijan los parámetros
sobre los que se debe llevar a cabo el control formal y material de la declaratoria y las
medidas.

127 Dictamen 3-22-EE/22, párr. 6.

128 Atacushi, Estado de excepción, 49.

129 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 2-20-EE/20, párr. 18.

161
Por último, la propia jurisprudencia constitucional ha definido que, al realizar el control
formal y material de las declaratorias y/o renovaciones de los estados de excepción,
así como de las medidas que se dispongan, la Corte se guíe por los siguientes están-
dares de verificación que nos parecen relevantes:
a) La real ocurrencia y la persistencia de hechos que deben ser generadores de
una situación de extrema gravedad, de tal manera que se configure una de las
seis causales constitucionales.
b) Que las medidas adoptadas sean necesarias y proporcionales, en estricto
cumplimiento de los límites temporales, espaciales y de su alcance material.
c) La observancia de todos los principios constitucionales en la declaratoria y
las medidas adoptadas.
d) Que los beneficios que se consigan mediante las medidas de suspensión o
limitación de derechos sean mayores al impacto de dicha suspensión o limi-
tación, sin que bajo ningún concepto esa suspensión o limitación implique
una anulación del derecho, pues deben respetar sus contenidos esenciales.
e) La movilización de las Fuerzas Armadas es solo complementaria y debe ser
ejecutada de manera coordinada, pues es la Policía Nacional la institución
encargada de la protección de los derechos. 130
f) Tanto las Fuerzas Armadas como la Policía Nacional, en el marco de un es-
tado de excepción, deben actuar protegiendo los derechos de la ciudadanía
y en estricto cumplimiento de las obligaciones reconocidas en los tratados
internacionales, la Constitución y la normativa legal vigente sobre el uso de
la fuerza. 131

130 Dictamen 6-21-EE/21, párrs. 79, 80 y 81.

131 Dictamen 3-20-EE/20, párrs. 132 y 133.

162
 5. Conclusiones

La evolución de la excepcionalidad, desde sus primeros indicios hasta su actual confi-

guración, ha permitido explorar el proceso histórico del constitucionalismo ecuatoria-
no. Su misma naturaleza se ha transformado a lo largo de las décadas, pues dejó de
ser una prerrogativa presidencial para convertirse en una institución jurídica sujeta a
un control político y, fundamentalmente, jurisdiccional. Con la Constitución de 2008, el
desarrollo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional —especialmente a partir de
2019— ha permitido construir y estudiar el contenido y alcance de sus causales y de
los principios que su declaratoria y sus medidas deben observar.

Sin embargo, la intención de estudiar esta institución jurídica no ha sido, solamente,

describir su evolución ni la de su mecanismo de control, sino entender ontológicamen-
te su naturaleza y la imperiosa necesidad de continuar este proceso de construcción,
conducente a preservar el Estado constitucional de derechos y justicia, y a evitar la
más mínima posibilidad de excepcionalidades perpetuas o, como temía Agamben, “un
umbral de indeterminación entre democracia y absolutismo”.132

Este trabajo, desde su título, propone la figura deus ex machina, como hipérbole del
estado de excepción, pero también de la posibilidad de su banalización y utilización
contraria a un sistema democrático basado en un régimen constitucional ordinario. La
excepcionalidad no debe ser una herramienta del populismo ni servir a fines autorita-
rios, que le despojen de su finalidad histórica y jurídica. Quizá la metáfora de la cate-
dral, en la que pensaba Carlos Santiago Nino133 para explicar la práctica constitucional,
sea más pertinente en esta ocasión: la construcción del control de constitucionalidad
de los estados de excepción no es una tarea acabada y, posiblemente, requerirá del
esfuerzo de varias generaciones para preservar y culminar la obra, si es que fuese
posible culminarla.

132 Giorgio Agamben, Estado de Excepción, trad. Flavia Costa e Ivana Costa (Buenos Aires: Adriana Hidalgo, 2004), 24.

133 Carlos Santiago Nino, Fundamentos del derecho constitucional: análisis filosófico, jurídico y politológico de la prácti-
ca constitucional (Buenos Aires: Astrea Editorial, 2000), 65.

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169
 Formas de argumentar en el debate
constitucional en las revistas jurídicas del
Ecuador, entre 1960 y 1970
Pablo Campaña Carrera1
Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Resumen

E
ste capítulo estudia el mundo de las revistas jurídicas del Ecuador, entre 1960
y 1970, para identificar las estrategias argumentativas que se utilizaban en el
debate de derecho constitucional. La pesquisa parte de un análisis del mundo de
las revistas jurídicas, sus distintas posiciones, objetivos y estrategias de intervención.
Seguidamente, se analizan las reglas de producción del debate constitucional que son
aceptadas por todos los juristas. Posteriormente, la investigación muestra dos modos
de interpretar el derecho que se contraponen. El primero parte del concepto de orden
jurídico para proponer hacer un análisis hermenéutico de las normas vigentes consi-
derando sus relaciones jerárquicas. El segundo, afirma la necesidad de interpretar la
realidad social para contrastarla con las normas vigentes, usando especialmente la
historia y la sociología para ese propósito. Finalmente, se muestra a través de ejem-
plos, cómo los artículos se relacionaban con disputas concretas de la época. En esta
investigación se usa una fuente poco explorada en la historia del derecho, como son
las revistas jurídicas, y se identifica juristas que utilizaron una estrategia argumentati-
va socio-histórica que no había sido detenidamente observada.

1 Profesor agregado de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Abogado por la Pontificia Universidad Católica
del Ecuador y candidato a Doctor en Historia Latinoamericana por la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador.

170
 1. Introducción

La historia del derecho ha realizado recientemente algunos giros que pueden ampliar
la visión del pasado. Tradicionalmente esta disciplina ha estudiado cómo ciertas insti-
tuciones o normas se han transformado en el tiempo, pero ha destinado menos aten-
ción a su contexto de funcionamiento. Sin embargo, actualmente el estudio de las
circunstancias históricas que rodean el fenómeno jurídico ha ido cobrando mayor in-
terés. Por lo que resulta necesario ir más allá de lo que dictaban las normas, para com-
prender quiénes estaban autorizados para elaborarlas, qué operaciones intelectuales
realizaban para interpretarlas y qué efectos históricos produjeron.2 Lo que implica en-
tender “la Historia del Derecho como una historia de la producción del conocimiento”.3

Tomando en cuenta este enfoque, este capítulo propone como tesis que es imprecisa
la creencia de que en el derecho constitucional ecuatoriano ha imperado de forma
exclusiva el análisis hermenéutico de las normas vigentes. En realidad, en el período
en cuestión existieron dos estrategias argumentativas en disputa. Para estas revistas
un artículo jurídico era idóneo tanto si hacía una interpretación estrictamente herme-
néutica, como si utilizaba argumentos sociológicos e históricos para defender cómo
debería interpretarse una norma jurídica. La primera perspectiva partía de una renova-
ción del formalismo jurídico desde el concepto de orden jurídico. La segunda, proponía
interpretar la realidad social para cuestionar y contrastar el derecho vigente.

Para sostener este argumento, este artículo busca ir más allá de la distinción entre
contexto y texto. Usando herramientas de la historia intelectual, muestra cómo el con-
texto se entrelaza e integra los textos que se leen en las revistas jurídicas del período.
Adaptando un planteamiento del historiador Elías Palti, propongo entender el debate
constitucional analizando las estrategias argumentativas que se utilizaban para de-
fender el sentido del derecho constitucional. Esto implica indagar quién intervenía
en el debate, qué tipo de relaciones de poder estaban en juego, a quién se dirigían,
pero sobre todo, las premisas que compartían todos los juristas y las contiendas que
existían en la forma de producir interpretaciones. Entendiendo que los cambios en el
lenguaje jurídico responden a reconfiguraciones en los problemas socio-jurídicos de
determinado tiempo histórico.4

Esta investigación utiliza fuentes que están comenzando a ser utilizadas en la historia

2 Tamar Herzog, Una breve historia del Derecho Europeo: Los últimos 2500 años, trad. Miguel Ángel Coll Rodríguez
(Madrid: Alianza Editorial, 2018), 13. Thomas Duve y Tamar Herzog, “Introduction”, en The Cambridge History of Latin
American Law editado por Thomas Duve y Tamar Herzog (Cambridge: Cambridge University Press, 2023), 14. doi: ht-
tps://doi.org/10.1017/9781009049450.

3 Duve y Herzog, “Introduction”, 14.

4 José Elías Palti, “The ‘Theoretical Revolution’ in Intellectual History: From The History of Political Ideas to the History
of Political Languages”, History and Theory 53, n.º 3 (2014): 387-405. https://doi.org/10.1111/hith.10719, 400-405.

171
del derecho, mostrando la riqueza que tienen las revistas jurídicas para entender con
más amplitud los debates intelectuales del período que se estudia.5 Además, presenta
como hallazgo una estrategia argumentativa que es parte del derecho constitucional
y que es un antecedente de los estudios socio-jurídicos contemporáneos.

La estructura de la investigación partirá de hacer un análisis de las revistas jurídicas

como fuente de historia del derecho. En esta sección se indicará cómo estos arte-
factos culturales permiten entender quiénes estaban autorizados para intervenir en
este campo intelectual, qué instituciones buscaban intervenir en él, qué diferenciaba
a cada revista, y el alcance de la perspectiva que ofrecían sobre los debates jurídicos.
Posteriormente, se analizará el aparato argumentativo que tenían los dos modos de
producción imperantes, el que enfatizaba la relevancia de la interpretación normativa
y el que hacía prevalecer el carácter histórico-social del derecho. Finalmente, se mos-
trarán dos ejemplos de artículos de revistas jurídicas que buscaban provocar incidir
políticamente a través de su publicación, mostrando el nivel pragmático que tenía el
debate constitucional.

5 Jenny Zamora, La sociedad Jurídico Literaria: Los primeros rastros de un campo sociológico en el Ecuador, Trabajo
de Titulación modalidad artículo Científico previo a la obtención del Título de Licenciado en Sociología (Quito: Uni-
versidad Central, 2023). https://www.dspace.uce.edu.ec/server/api/core/bitstreams/9c8b6eb7-5af0-4620-b6bb-
b3c43a5b3d98/content. Daisy Barba, Entre letrados y patriotas en la Sociedad Jurídico-Literaria del Ecuador: Una mirada
histórico-cultural de los juristas en la construcción del constitucionalismo social, Tesis de Maestría (Quito: Universidad
Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, 2021). https://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/7925/1/T3438-MDE-Bar-
ba-Entre%20letrados.pdf.

172
 2. Características de las revistas jurídicas ecuatorianas y sus
posicionamientos

Estudiar las revistas jurídicas producidas en la década del sesenta es tomar un objeto
de estudio que estuvo en su esplendor. En toda América Latina, en ese período, las pu-
blicaciones fueron un medio que estuvo en auge porque creció la población alfabeta,
aumentaron las comunidades de lectores y comenzaron a surgir revistas especiali-
zadas, como las específicamente jurídicas. Con ellas, las comunidades de abogados
pretendieron intervenir en los debates contemporáneos con la aspiración de renovar
la forma de entender el derecho y la sociedad, aprovechando la ventaja de un formato
distinto al de los libros:

La revista tiene un tiempo de circulación más veloz que el libro y anticipa los
textos que el libro va a demorarse en recoger. La revista, campo de pruebas y de
ensayos, avanza y arriesga, mientras el libro corrige, selecciona, decanta, conso-
lida. En ese sentido, cualquiera sea su orientación política o estética, la revista
es siempre vanguardista, mientras que el libro es por naturaleza conservador.6

Es atendiendo a esta pulsión de las revistas que tenemos que leerlas. Pero al mismo
tiempo que los textos pueden ser experimentales o arriesgados, al tratarse de revistas
especializadas de derecho, hay que tener en cuenta que los editores de las mismas
tenían la función de porteros (gatekeepers) encargados de vigilar qué textos cumplían
los requisitos mínimos para ser publicados. En ese sentido, el cuerpo de textos en
las distintas revistas de derecho deja ver qué razonamientos merecían ser calificados
como válidos e ingresar al debate del campo jurídico. Por tanto, estos objetos im-
presos demarcan las fronteras del debate jurídico, pero al mismo tiempo cuestionan
sus límites, mostrando una diversidad en el pensamiento constitucional que es más
amplia que la que se encuentra en los libros.

En el período de estudio, la publicación más señera se titulaba Revista de Derecho,

un impreso bien logrado, vinculado a la Corporación de Estudios y Publicaciones, que
sacó el primer número en 1964. El objetivo declarado es escueto, pero escrito en tono
solemne: “el afán por la investigación de la verdad”.7 Era una publicación trimestral,
con alrededor de doscientas páginas, impresa en Quito, que tenía entre su Consejo
Directivo al ex-presidente Carlos Arroyo del Río, al Ministro de la Corte Suprema de
Justicia, Benjamín Cevallos Arízaga, así como a connotados juristas nombrados siem-
pre en la tercera página, lo que constituía un gesto de reconocimiento social a los
abogados que participaban en ella. A más de los artículos escritos por ecuatorianos,

6 Horacio Tarcus, “El ciclo histórico de las revistas latinoamericanas: Trazos de una genealogía”, Nueva Sociedad, n.º
291 (enero-febrero 2021): https://nuso.org/articulo/el-ciclo-historico-de-las-revistas-latinoamericanas/.

7 “Presentación”, Revista de Derecho, n.º 1 (enero-marzo de 1964), 8.

173
tenía una sección internacional que mostraba una característica clave del período,
que eran las conexiones transnacionales permanentes con autores y lectores de otros
países. En otras secciones, se publicaban decisiones judiciales destacadas, porque
se pretendía dar “al abogado un instrumento práctico” para buscar la justicia.8 Aunque
tuvieron más peso las publicaciones de derecho privado, por la alta posición jerár-
quica de sus autores, no dejó de ser una revista hegemónica a la hora de comentar
los momentos claves de transformaciones constitucionales del Estado. En ocasiones,
se leen conferencias que distintos intelectuales impartieron en la Residencia Ilinizas,
encomendada a los sacerdotes del Opus Dei, a las que asistían estudiantes universi-
tarios que allí vivían.9 Lo que sugiere que esta publicación era parte de un ensamblaje
intelectual conservador más amplio, una de esas revistas latinoamericanas de larga
duración que modificó la construcción de la cultura jurídica “con consecuencias sobre
la vida política de una nación”.10

8 Ibíd., 7-8.

9 Junta de Patronato Ilinizas, “Formación Espiritual”, Crónica de las actividades de la Residencia Ilinizas de Estudiantes
Universitarios (1961), 7.

10 Tarcus, “El ciclo histórico de las revistas”.

174
Portada de la Revista de Derecho n.º 1, enero-marzo de 1964.

175
Por otro lado, la Revista de Derecho y Ciencias Sociales, producida por la Universidad
Central, era de publicación anual, pero tuvo la irregularidad propia de una institución
que sufrió tres clausuras temporales en la década del sesenta.11 Dirigida por el jurista
Aurelio García, autor del libro Ciencia del Estado, tenía en su comité de redacción a pro-
fesores de sociología y economía, lo que abría la posibilidad de aproximaciones que
ahora llamaríamos interdisciplinares.12 Su limitada presencia durante estas décadas
nos priva de conocer el aporte que habría tenido esta prominente universidad pública
en el debate constitucional.

Sin embargo, esa reflexión sí se nutrió con cinco números de la revista Iuris de la
Universidad de Cuenca. La publicación, de frecuencia anual, era de la Facultad de Ju-
risprudencia y Ciencias Sociales, que sacó su primer número en 1965. En esta revista
hubo mucha porosidad entre distintas disciplinas. El derecho estuvo en contacto con
la sociología en la medida que el decano de la facultad y miembro del Comité de
Redacción, Luís Monsalve Pozo, era jurista y sociólogo. El número 4 de la revista, por
ejemplo, informa la participación de los profesores de derecho en el segundo con-
greso de sociología que tuvo lugar en Guayaquil.13 Por el otro costado, el derecho se
juntaba con la escuela de ciencias económicas, que era parte de la misma facultad,
por lo que el lector podía encontrar textos de distintas materias.

11 Fernando Tinajero, “Literatura y pensamiento en el Ecuador entre 1948 y 1970”, en El Ecuador de la Postguerra, Tomo
II, 573-599 (Quito: Banco Central del Ecuador, 1992), 596. Raúl Borja, Lucha Social y Laberinto de la Democracia: Ecuador
en los 70 (Quito: Editorial América Latina, 2019), 53.

12 Aurelio García, Ciencia del Estado (Quito, Universidad Central, 1946).

13 César Astudillo, “Segundo Congreso de sociología”, Iuris: Revista de la Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas
y Sociales de la Universidad de Cuenca, n°4 (1968), 7.

176
Portada de la Revista IURIS de la Universidad de Cuenca.

177
También estuvo en vigencia la Revista de la Sociedad Jurídico y Literaria que, en el año
1913, indicaba que su objetivo era que una nueva generación hiciera “prédica constan-
te contra los pecados capitales de nuestro pueblo”, con textos de historia, literatura,
derecho y lingüística.14 La publicación tuvo años de intensa actividad en sus primeras
décadas, pero que no coinciden con el período de estudio: su número 165 se publicó
en 1961, mientras que su número 166 solo llegó a publicarse en 1981. El número de
1961 deja ver que era una revista que iba más allá del papel: los miembros de la socie-
dad tenían una serie de actividades presenciales. Así, entre las principales reuniones
de ese año, se destacan al menos seis eventos solemnes, en donde se presentaban
novelas, se debatían asuntos de coyuntura como la reforma agraria, o se invitaba a
juristas internacionales a brindar su apoyo a la posición ecuatoriana en la controversia
limítrofe que estaba viva con el Perú.15 Si en otro momento esta revista fue central en
la sociedad ecuatoriana, en este período fue perdiendo aliento.

En el caso de la Revista Ruptura de la Asociación Escuela de Derecho, es decir, de los

estudiantes de la Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Católica del
Ecuador, conocemos por Irving Zapater, uno de sus directores, el proceso de edición:

El trabajo de edición, ya se puede imaginar, era completamente manual. Textos

mecanografiados en papel que iban al levantamiento en linotipo, largas tiras de
papel donde se debía realizar la corrección de pruebas, armado de los textos
mediante la debida ubicación de filas de lingotes de plomo e inclusión de ilustra-
ciones con clisés.16

Para esta publicación la década del sesenta marcó un período de transición. En los
años cincuenta e inicios de los sesenta, la revista (que contaba con el auspicio de ban-
cos, almacenes de discos y estudios de fotografía) presentaba artículos en defensa
de la educación religiosa y páginas que hacían tributo del Papa, pero progresivamente
comienza a cambiar. En un contexto mundial de transformación de la Iglesia, sus edi-
tores dicen querer romper con las ataduras de la sociedad tradicional, proponiendo
un cristianismo renovador.17 Al menos así lo anunciaban en 1965: “debemos luchar
por una nueva sociedad comunitaria y humanista, por un nuevo orden político y eco-
nómico donde el derecho a la vida humana, a la propiedad y a la libertad no sólo sea
privilegio inviolable de unos pocos. Queremos cambios profundos, rápidos y radicales,

14 Julio Moreno, “Vida Nueva”, Revista de la Sociedad Jurídica y Literaria, n° 1 y n° 2 (enero y febrero de 1913), 11.

15 “Principales actividades de la Sociedad Jurídico Literaria en 1961”, Revista de la Sociedad Jurídico Literaria, n.º 135
(enero-diciembre de 1961), 197-198.

16 Irving Zapater, “Nuestra revista Ruptura a la distancia”, en Ruptura: Patrimonio de la AED, Asociación Escuela de De-
recho de la Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, (Quito: FRediciones, 2020), 23.

17 David Chamorro, “La Iglesia ecuatoriana entre el Concilio Vaticano II y la Conferencia de Medellín”, Procesos: Revista
Ecuatoriana de Historia, n.º 55 (enero-junio 2022): 111-137, DOI: https://doi.org/10.29078/procesos.v.n55.2022.3156.

178
queremos una revolución.”18 Lo que delata una intención contra-hegemónica que se
quiso cumplir, una suerte de mandato generacional urgente: “Si HOY en la Universidad
no producimos esa RUPTURA, más tarde ya no será tiempo, las circunstancias de la
vida a fuerza de decepciones nos habrán enseñado la resignación, y lo que es peor,
nos habremos comprometido con lo que hoy condenamos”.19

18 Asociación Escuela de Derecho, “Introducción”, Revista Ruptura, n.º 18 (octubre 1965-febrero 1966), 4.

19 Ibídem.

179
Ilustración de un hombre encadenado por un militar y otro de alta sociedad en la Revista Ruptu-
ra de la Asociación Escuela de Derecho, n.º 18, octubre 1965-febrero 1966.

180
En el otro extremo de este entusiasmo, estuvo el Boletín del Colegio de Abogados de
Quito con su tono burocrático, corporativista, rutinario: presentaba el informe anual
de la directiva, la lista de afiliados y publicaba normas que afectaban a la profesión.20
También existieron otras publicaciones que permitirían entender a la comunidad ju-
rídica desde una perspectiva menos centralista, como las revistas de la Asociación
Escuela de Derecho de la Universidad Católica Santiago de Guayaquil, o la de la Aca-
demia de Abogados del Azuay, pero a las que no se pudo acceder para esta investi-
gación.

Finalmente, valdría decir que, analizando estas fuentes, no fue frecuente el debate
frontal en el campo jurídico. No existieron discusiones abiertas, indicando el interlo-
cutor y los argumentos contra los cuales se enfrentaba. Hubo más un debate sutil o
pacato, según se quiera ver, en el que distintos autores sostenían posturas contrarias
en un mismo tema, pero sin hacer alusión a un contradictor. Lo que no significa que las
revistas hayan estado aisladas, pues hubo juristas que publicaron simultáneamente
en varias de las revistas recién nombradas, como Juan Isaac Lovato, Alfredo Pérez
Guerrero o Julio César Trujillo, por lo que eran publicaciones interconectadas. Lo inte-
resante en esta década de efervescencia cultural fueron las variadas formas de argu-
mentar en el campo jurídico sobre la organización del Estado, su norma constitucional
y el alcance de los derechos reconocidos.

20 Colegio de Abogados de Quito, Boletín 1965-1966, n.° 1 (1967).

181
 3. Las bases del debate constitucional

En el debate constitucional de las revistas jurídicas de la década del sesenta del si-
glo XX, los participantes partían de un conjunto de enunciados que todos aceptaban
como válidos. Estas reglas de juego implicaban: una interpretación del tiempo común
de eventos históricos memorables, un acuerdo sobre las virtudes políticas que debían
perseguir las normas constitucionales, y un punto de vista compartido sobre la fun-
ción e interpretación de la Constitución.

En el número 15 de la Revista Ruptura se publicó la Conferencia de Derecho Consti-

tucional que reunió dos voces autorizadas de la época: Juan Isaac Lovato, político
socialista y decano de Jurisprudencia de la Universidad Central; y la del profesor de
derecho constitucional de la PUCE, el socialcristiano, Camilo Ponce, expresidente de
la República. Ambos habían hecho sugerencias a la Junta Militar que estaba en el po-
der sobre qué regulación constitucional debía imperar en el retorno a la democracia.
Sus exposiciones tienen varios contrapuntos, pero por esa misma distancia, permiten
entender cuál era la base común para el debate.

Tanto Lovato como Ponce coincidían en los momentos históricos que pesaban en la
reflexión constitucional. El primer momento, como es de esperarse, era la Revolución
Francesa de 1789 y las independencias sudamericanas del siglo XIX. El segundo era el
de las reformas sociales que se daban debido a “las monstruosidades del capitalismo
del siglo XIX”, en palabras de Ponce.21 Aunque el uno se refería a la Revolución Rusa
y el otro a la encíclica Rerum Novarun, se ve un acuerdo en que en la primera mitad del
siglo XX, los Estados hicieron un justo reconocimiento de la dignidad que merecían los
trabajadores. El tercer momento, fue el fin de la Segunda Guerra Mundial: “una guerra
tremenda, de espanto, que también incidió en el derecho”.22 Terminado este conflicto
se creó la Organizaciones de Naciones Unidas y se proclamó la Declaración Universal
de Derechos Humanos, acontecimientos a los que sucedió la creación de la Orga-
nización de Estados Americanos. Formándose así una constelación de eventos que
se consideran memorables, que incluyen los valores de democracia, imparcialidad en
la justicia, igualdad, libertad ciudadana, gobernabilidad, equilibrio de poderes, justicia
social y paz internacional; y, que influyeron en el constitucionalismo contemporáneo.

En los artículos de derecho constitucional se puede reconocer una forma común de

análisis, que consistía en observar si el ordenamiento constitucional permitía alcanzar
las virtudes políticas que habían sido consagradas en los descritos eventos históricos.

21 Camilo Ponce, “Conferencia de Derecho Constitucional”, Revista de la Asociación Escuela de Derecho, n.º 15 (1963-
1964), 29.

22 Juan Isaac Lovato, “Conferencia de Derecho Constitucional,” Revista de la Asociación Escuela de Derecho, n.º 15
(1963-1964), 4.

182
Por ejemplo, al criticar que la Constitución de 1946 estableciera que el pleno del Con-
greso elija a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Camilo Ponce señaló
que esta regulación produjo un “vergonzoso mercadeo de votos y posiciones entre
legisladores”, estableciéndose “una forma moralmente desordenada” para elegir los
magistrados. En el fondo, sostenía que esta amplia facultad de los legisladores —un
poder mal equilibrado— estimulaba que ellos cayeran en la tentación de mercadear
o poner precio a sus votos, resultando en la “consagración de incapaces” que pro-
vocaban fallas en el ejercicio de la justicia.23 De tal modo que Ponce atacaba una
regulación constitucional por atentar contra virtudes que fueron reconocidas en el
siglo XVIII, porque: 1) no equilibraba adecuadamente los poderes; 2) permitía que me-
diocres ejerzan altos cargos; y, 3) vulneraba el derecho ciudadano a tener una prolija
resolución de conflictos judiciales.

Este debate consideraba a la Constitución como texto no solo político, sino jurídico, en
el que “hemos de asentar los principios básicos de la convivencia social”.24 Afirmando
que esta norma tenía una posición jerárquica superior respecto a la ley, los juristas
estaban de acuerdo en que tenía dos partes, una “llamada dogmática que contenía los
principales derechos, su declaración y garantías, y la segunda relativa a la estructura
del Estado, su organización”.25 Pero lo clave es que era un texto abierto a interpretación,
como señalaba Juan Larrea Holguín, cuando afirmaba que para entender las normas
“no se debe estar únicamente a la materialidad de la letra sino que es preciso consultar
el espíritu, la historia, los principios que han inspirado” su creación.26 Lo que coincide
con la apreciación del jurista argentino Rafael Bielsa cuando sostenía que el análisis de
constitucionalidad no debe limitarse a un procedimiento “lógico formal”, sino uno “jurí-
dico integral” que revise el procedimiento por el cual fue aprobada la norma examina-
da y si es válida respecto a valores protegidos constitucionalmente.27 Lo que quedaba
abierto eran las formas o los métodos de proponer interpretaciones dominantes.

Pese a que existían una visión similar del pasado, una estrategia argumentativa común
que analizaba la convivencia de las regulaciones constitucionales en función de virtu-
des políticas consagradas, y que todos entendían que la interpretación constitucional
debía ir más allá del texto, en la comunidad jurídica se presentó una división relevante.
Los abogados tenían posturas contrapuestas sobre la pertinencia de interrogar las
normas constitucionales a partir de observaciones sociológicas e históricas: lo que
para unos era indispensable, para otros contaminaba el derecho.

23 Ponce, “Conferencia de Derecho Constitucional”, 38-39.

24 Lovato, “Conferencia de Derecho Constitucional”, 3.

25 Juan Larrea, “Nueva Estructura Constitucional Ecuatoriana”, Revista de Derecho, n.º 17 (octubre-diciembre de 1968), 9.

26 Juan Larrea, “Nueva Estructura”, 11.

27 Rafael Bielsa, “El derecho constitucional: consideraciones generales sobre el método de estudio”, Revista de Derecho
y Ciencias Sociales, n.º 39-40 (1963): 32.

183
 4. La división entre el análisis del orden jurídico y el análisis so-
cio-histórico del derecho

En las revistas jurídicas de la década del sesenta existieron dos estrategias argumen-
tativas para defender, criticar y definir el alcance de las normas constitucionales. Una
estrategia positivista ponía el énfasis en comprender el significado del texto norma-
tivo enmarcado en un “orden jurídico” jerarquizado; mientras que la otra estrategia
proponía consideraciones socio-históricas que buscaban develar las contradicciones
del orden constitucional.
El primer tipo de análisis partía de reivindicar el concepto de “orden jurídico”, que im-
plicaba entender el derecho a partir de relaciones específicas entre las distintas nor-
mas. La explicación que daba el jurista Ramiro Borja y Borja, Ministro Fiscal General
y docente de derecho constitucional, era que las actividades del Estado deben ser
vistas como “el desenvolvimiento de unas normas jurídicas por otras”.28 Tomando
como base argumentativa lo planteado por el austriaco Hans Kelsen en su libro Teoría
General del Estado, en su artículo de la Revista de Derecho, el Fiscal afirmaba que la
norma superior forma un marco que indica cómo debe crearse la norma inferior: “Nor-
ma regular es la que se halla en el marco formado por la superior. Por la estructura
escalonada y la necesaria unidad del Orden Jurídico, solamente la norma regular es
verdadera norma y las irregulares no son en verdad normas: son algo que tienen apa-
riencia de norma jurídica”.29

Hay en la descripción de Borja y Borja del ordenamiento jurídico una escasa mención
a las personas que crean el derecho. Se usa la palabra órgano para referirse a las
instancias que producen las normas, sin mencionar a los individuos. Así, la norma jurí-
dica jerárquicamente superior contiene la información para crear la inferior, indicando
su contenido y el procedimiento que debe seguir un órgano para producirla.30 En el
concepto de orden jurídico está latente una metáfora del derecho como máquina, en
donde las subjetividades, la discusión moral y de legitimidad se ensombrecen. Una
metáfora maquinista que era frecuente en el siglo XX para describir el cuerpo humano,
las sociedades, y los procesos educativos como una regularidad con fuerza propia.

El peso del positivismo planteado por Ramiro Borja y Borja no está en estudiar de
forma estricta el texto de la norma, sino en el concepto de orden jurídico, que esta-
blece relaciones de jerarquía, procedimiento y unidad en el derecho de una sociedad.
Al hacerlo crea un proyecto intelectual que contiene la promesa de que las normas

28 Ramiro Borja y Borja, “La regularidad de la Norma”, Revista de Derecho, n.º 13 (octubre-diciembre de 1967), 9.

29 Ibíd., 9.

30 Ibíd., 15.

184
se aplicarán sin miramientos políticos, lo que permite un trato igual e imparcial a los
individuos. Es en ese mecanismo que se debe interpretar de forma cuidadosa al texto
de la norma, haciendo innecesarias las consideraciones subjetivas que quitarían au-
tonomía al derecho. Hay una razón detrás de este concepto. Para muchos, antes de la
Segunda Guerra Mundial, la reflexión jurídica del Estado se había construido en base a
“doctrinas esencialmente políticas, en las que lo jurídico no solo pasa a segundo pla-
no, sino también a una relación de subordinación o dependencia de lo político”, como
indicaba Rafael Bielsa, en la Revista de Derecho y Ciencias Sociales.31 Por lo que era
preciso depurarlo, lo que hacía que muchos artículos inicien sus textos con aclaracio-
nes como la que sigue: “este artículo no es político, en el sentido vulgar del término”.32

Sin embargo, en la década del sesenta, se observa una serie de artículos publicados
en las revistas jurídicas que ensayaron una forma distinta de argumentación jurídica
sobre el Estado, fondo un corpus que fácilmente podrían pasar bajo el radar. Desde
una perspectiva restringida, estos textos podrían considerarse por fuera de debate
constitucional por ser “politizados” en la medida que analizan la realidad social para
criticar las normas jurídicas. Pero este punto de vista es anacrónico: observa con cri-
terios actuales, en donde el concepto de orden jurídico es dominante, un pasado en el
que estaba en disputa la forma argumentativa del debate constitucional.

En la década del sesenta había una interrogación sobre cómo debía ser la discusión
jurídica constitucional. Esta pregunta se enmarcaba en una crítica más amplia al
conocimiento que generaba la universidad, que no ha sido creada para “capacitar a
unos cuantos profesionales conocedores de fórmulas y recetas”, sino que debía ser
un centro de “creación de cultura, profundamente vinculado a la vida y problemas de
un pueblo”, como lo expresaba la revista Ruptura.33 Por lo tanto, no basta entender qué
dice el orden legal, sino desenmascararlo. Esta operación requería entender lo que se
pretendía “legalizar en apariencia” en palabras de Camilo Ponce, o desafiar el “des-
orden legalizado”, como era el programa de la revista de estudiantes de la Pontificia
Universidad Católica del Ecuador. El orden jurídico no se presume legítimo, sino que
está bajo sospecha, con más razón cuando se vive en dictadura, como ocurrió entre
los años de 1963 y 1966. Pero esta necesidad de ir más allá del derecho vigente pasa
también por entender a profundidad la relación específica entre sociedad y normas.
Volviendo al texto de Camilo Ponce: “La Constitución del Estado será más adecuada
según el grado en que refleje la realidad íntima de un pueblo. […] En lo político, la buena
o mala Constitución no depende de la interpretación abstracta de las teorías, sino de
la capacidad interpretativa de las realidades populares”.34

31 Bielsa, “El derecho constitucional”, 28.

32 Luís Tobar, “Retorno al Régimen de Derecho”, Revista Ruptura, n.º 18 (octubre 1965-febrero 1966), 74.

33 “Introducción”, Revista Ruptura, n.º 18 (octubre 1965-febrero 1966), 5.

34 Ponce, “Conferencia de Derecho Constitucional”, 32-33.

185
En ese orden de ideas, en la medida que una Constitución tiene que reflejar la realidad
de un pueblo, es necesario comprenderla. Por esta razón, los nuevos juristas tenían
que ser intérpretes de su tiempo y de su espacio, no solo del orden jurídico. Es por
esa necesidad de ser contemporáneos, en el sentido más profundo del término, que
las facultades de derecho de las universidades públicas lo eran también de ciencias
sociales, buscando integrar una comprensión más amplia del mundo. Era justamente
por esa consciencia de dependencia del fenómeno jurídico de otras dinámicas que la
Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de Cuenca también
tenía una escuela de ciencias económicas. Se pretendía fomentar una curiosidad in-
telectual abierta, que también se reflejaba en las secciones de las revistas de derecho
que no eran exclusivamente jurídicas; tanto la vieja revista de la Sociedad Jurídico Lite-
raria, como la joven revista Ruptura tenían amplio espacio para la filosofía, la literatura
y la historia.

La dificultad que implicaba tener ese entusiasmo consistía en definir cómo se iba a
crear una forma distinta de hacer derecho. Ese proyecto podría decirse que fue in-
completo, pero no infructuoso. En el estudio de revistas de la década del sesenta hay
un grupo de artículos que ensaya una forma argumentativa diferente. Esta corriente
subalterna usa argumentos socio-históricos para criticar y definir el alcance de los de-
rechos de las personas, insertándose en la tradición socio-jurídica del derecho cons-
titucional del Ecuador.

Estos artículos que abordan derechos relacionados a la reforma agraria, a la reforma

universitaria, a la legislación laboral y el retorno a la democracia, proponen una mira-
da distinta del pasado. En el caso del artículo de Luís Monsalve Pozo, “La Reforma
Agraria en el Ecuador y en el Azuay: su programa social y legal”, se proponía tener en
mente la Revolución Mexicana de 1910 o la Reforma Agraria de Bolivia de 1953 para
entender los cambios en la distribución de la tierra que precisaba el país.35 En el artí-
culo de Hugo Ordóñez Espinosa, “Antecedentes y Contenido de las Garantías Consti-
tucionales de la Universidad Ecuatoriana”, se proponía que el debate sobre el derecho
a la educación debía tomar en cuenta la Reforma Universitaria de Córdova de 1918 y
la Revolución Juliana de 1925.36 Lo que da cuenta de cómo este proyecto intelectual
trajo a colación eventos históricos que contrastaban o complementaban con los que
tradicionalmente se conmemoraban en el constitucionalismo.

35 Luis Monsalve, “La Reforma Agraria en el Ecuador y en el Azuay: su programa social y legal”, Revista IURIS: Revista de
la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de Cuenca, n.º 1 (1965): 143-148.

36 Hugo Ordóñez, “Antecedentes y Contenido de las Garantías Constitucionales de la Universidad Ecuatoriana”, Revista
IURIS: Revista de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de Cuenca, n.º 4 (1968): 19-38 .

186
Estos análisis recurren a un repertorio amplio de herramientas de análisis. En algunos
casos la investigación es muy prolija, en otros cae en lugares comunes o superficia-
les. En referido texto de Luís Monsalve, que intenta describir las distintas variables de
tenencia de la tierra en Ecuador, se da cuenta del uso de distintas técnicas de inves-
tigación. Combina el análisis de los datos del censo poblacional de 1950, del censo
agropecuario de 1954, y las observaciones que ha realizado de forma sistemática ha-
ciendo salidas de campo.37 Obtuvo así datos que le sirvieron para dialogar con la pro-
fusa e internacional literatura sobre el asunto agrario que se publicaba en la época.38

Una tercera característica de algunos de estos textos es la división que muestran entre
lo indicado en la norma y su efectividad. Así, en el artículo de Hugo Valencia, titulado
“El Art. 185 Constitucional”, se describen distintas estrategias que usaban los patro-
nes para evitar la contratación colectiva:

Se dieron casos, en el pasado, cuando algún sindicato presentó a discusión un

contrato colectivo, que el patrono o la empresa demora sus deliberaciones hasta
producir el cansancio en los trabajadores que lo presentaron. En otras ocasiones,
las cláusulas de la contratación, por resolución de la empresa, eran copia fiel y
exacta de las disposiciones del Código del Trabajo, con lo cual poco o nada gana-
ba el sindicato, ya que una de las finalidades básicas de la Contratación Colectiva
es justamente superar normas mínimas de la ley laboral; de otra manera no tiene
sentido y no vale la pena suscribirlo.39

Al observar la frase “se dieron casos”, el lector extraña una precisión que indique los
hechos a los que alude. En la época no existía una convención rígida de mantener
un aparato crítico que indicara con una nota al pie el origen de la información que se
escribía. Sin embargo, la redacción sugiere que eran observaciones propias, quizá tes-
timoniales, lo que invita a valorar a algunos de estos textos como un registro escrito
de la práctica del derecho de mediados de siglo XX.

Hay textos que no se inscriben de lleno en esta misma línea, pero que tienen pasajes
emparentados con esta interpretación socio-histórica. Me refiero a argumentos que
hacen una lectura crítica del derecho, que proponen una interpretación a contrapelo de
lo planteado por el ordenamiento jurídico o sus representantes. Así, ante la propuesta
de que la Junta Militar redactara una Constitución que fuera sometida a plebiscito
para volver al cause democrático, sin la necesidad de pasar por una engorrosa Asam-
blea Constituyente, Camilo Ponce leyó ese planteamiento de forma distinta. Para el
jurista: “tal medida implicaría la supresión de representantes populares en la Asam-

37 Monsalve, “La Reforma Agraria”, 122-138.

38 Ibíd., 141.

39 Hugo Valencia, “El Art. 185 Constitucional”, Revista de Derecho y Ciencias Sociales: Órgano de la Facultad de Juris-
prudencia, Ciencias Políticas y Sociales, n.º 37-38 (1962): 43.

187
blea Constituyente y la sustitución de ésta por cuatro señores militares que integran la
Junta de Gobierno, sin delegación de ninguna clase”, en el fondo en la propuesta “hay
eliminación radical de toda sombra de democracia representativa y la dictadura no
vuelve al régimen de derecho; sino que la perpetúa”.40

Todas estas reflexiones estaban ensayando formas distintas de mirar al orden jurídico
como un sistema mecanizado, como lo hacía Ramiro Borja y Borja. Al contrario, esta-
ban buscando una comprensión de la realidad social, histórica y política que increpara
al orden jurídico constitucional, a su forma de delimitar los derechos y de organizar el
Estado. Este material afloraba con más facilidad en las revistas que en los libros por
el carácter experimental que tenía su formato. Es en ellas que estuvo en plena disputa
el significado y procedimientos del derecho constitucional.

40 Ponce, “Conferencia de Derecho Constitucional”, 34.

188
 5. La dimensión pragmática del debate constitucional en las re-
vistas jurídicas

Las revistas tienen “relaciones diagonales” con el campo político.41 Son en sí mismas
propuestas autónomas que van más allá de una agenda política coyuntural, por lo que
no deberían ser vistas como instrumentos pasivos que tienen una relación de obedien-
cia con respecto a actores políticos, pero si pueden estar íntimamente vinculadas con
transformaciones en las relaciones de poder en las quieren incidir. En ese sentido, su
dimensión pragmática está definida por quién expresa las reflexiones constitucionales,
a quién están destinadas y qué transformaciones políticas se quieren activar.42 Para
entenderlo, propongo relacionar artículos de estas revistas con transformaciones jurí-
dicas que ocurrían durante la década del sesenta. El primer artículo sigue una estrate-
gia argumentativa socio-histórica para analizar la ley de reforma agraria y su restricción
del derecho a la propiedad. El segundo utiliza una estrategia argumentativa positivista,
para limitar los cambios a la regulación entre cónyuges que promovía la Constitución.
En ambos casos, indicaré el contexto político en el que se inscriben sus textos.

En el primer caso, se trata del dilema entre reforma y revolución. La Revolución Cuba-
na de 1959 modifica el clima político latinoamericano, creando espacio para el debate
de la reforma agraria, que había sido postergada en muchos países. La política de
distribución de la tierra que se veía antes como una medida radical, pasa a ser con-
siderada impostergable para un amplio espectro político. Sin embargo, para muchos
de los mandatarios en el poder, entre ellos algunos gobernantes de facto, reunidos en
la célebre Cumbre de Punta del Este los primeros días de agosto de 1961, la reforma
debía ser moderada y apuntar a desactivar las posiciones más radicales.43 En los si-
guientes años, varios países, entre ellos Ecuador en 1964, aprobaron leyes de reforma
agraria y colonización. Como muchos textos legales que quiebran la historia, existía
una necesidad de comprenderla y establecer interpretaciones autorizadas convenien-
tes. En ese contexto, el profesor Luís Monsalve Pozo planteó el argumento de que la
norma provocaba una injusticia espacial.

En el centro de su argumento se planteaba la existencia de dos tendencias en la tenen-

cia de la tierra en el país, diferenciadas regionalmente. Usando el censo agropecuario
de 1954, Monsalve sostenía que en el norte de Ecuador efectivamente pocas decenas
de personas acaparaban enormes áreas de tierra, mientras que la gran mayoría de
la población campesina no tenía propiedad de la tierra. La élite latifundista del norte,

41 Tarcus, “El ciclo histórico de las revistas”.

42 Palti, “The ‘Theoretical Revolution’ in Intellectual History”, 401-402.

43 Pablo Campaña, “Conexiones internacionales del proceso de colonización de la frontera amazónica ecuatoriana,
1960-1970”, Íconos: Revista de Ciencias Sociales, 71 (2021): 179-194. https://dx.doi.org/10.17141/iconos.71.2021.4689.

189
según el argumento histórico, adquirió sus títulos en el período colonial en una lógica
de despojo a las comunidades, legitimada por la Corona. En la república se prolongó
esa inequidad con nominaciones distintas, “a las encomiendas y reparticiones se les
llamó haciendas”.44 Si bien la ley de reforma agraria establecía criterios máximos del
número de hectáreas que podía tener una propiedad, también facultaba a que estos
viejos latifundios se transformaran en modernas empresas agrícolas para evitar la
expropiación. En el norte del país la norma era inocua, pero en el sur del país ocurría
algo peor, escribía.

Defendía el profesor azuayo que en la región sur del país prevalecían las propieda-
des intermedias o las fincas familiares, siendo no tan comunes los latifundios. Estas
personas habrían adquirido en su mayoría las propiedades en épocas republicanas.
En su perspectiva, en esa región “casi siempre los comerciantes azuayos, abogados,
médicos ingenieros, etc., como muchos de los artesanos, invertían sus ahorros en la
adquisición de tierras” de latifundios que se fueron dividiendo.45 Para estas propieda-
des indemnizar a sus trabajadores campesinos, como mandaba la nueva ley agraria,
resultaba desproporcional e ilegítimo, opinaba el jurista: “[…] ¿En qué queda la propie-
dad de 101 hectáreas de nuestras provincias azuayas, cuando ha entregado 20 o 30
hectáreas a sus trabajadores? […]”46

En una interesante paradoja, el perfil de Monsalve Pozo solía ser cercano a la izquierda
política, pero en este caso se opaca con una defensa de la propiedad de la tierra en
el Azuay, frente a la nueva regulación de la reforma agraria, que pareciera amenazar-
lo casi personalmente. Pero lo hace planteando un argumento interesante, que es la
injusticia espacial que generaba la aplicación de la Ley de Reforma Agraria y Colo-
nización, usando un repertorio muy interesante de datos, fuentes y perspectivas del
pasado que se enmarcan en la argumentación socio-histórica sobre el alcance de los
derechos, en este caso específicamente el derecho a la propiedad. En la dimensión
pragmática, este texto quería develar el alcance de una norma, que consideraba in-
equitativa, a la comunidad jurídica del país, generando un clima defensivo para cuando
se quisiera aplicar la reforma agraria.

Para entender la dimensión política del segundo texto es necesario considerar la re-
lación entre cristianismo y democracia en este período. En el citado texto de Camilo
Ponce, escrito con posterioridad a las transformaciones que se dieron en Cuba, se
lee que “las llamadas potencias democráticas van hacia atrás y hacia atrás, mientras
el comunismo va hacia adelante y hacia adelante”.47 Esto ocurriría, según el autor,

44 Monsalve, “La Reforma Agraria”, 118.

45 Ibíd., 119.

46 Ibíd., 158.

47 Ponce, “Conferencia de Derecho Constitucional”, 30.

190
porque el comunismo creaba una potente mística revolucionaria que la democracia
occidental no atinaba cómo responder. Por lo que proponía la necesidad imperiosa
de que los países democráticos rellenen “su sistema político con la fuerza espiritual
del Cristianismo”.48 Para alcanzar esa transformación, la democracia cristiana, a la
que Camilo Ponce representaba, proponía sublimar “la personalidad del hombre y de
la familia, a la que considera célula básica de la sociedad y del Estado”.49 Era la fami-
lia ecuatoriana el último reducto en que pervivían las costumbres católicas, pese al
carácter laico que había tomado el Estado, creían los cristiano demócratas. En ese
contexto, la Constitución de 1967 estableció que tenían condiciones de igualdad am-
bos cónyuges, así como los hijos legítimos e ilegítimos. Es entonces que el jurista y
sacerdote Juan Larrea Holguín planteó un argumento para contrarrestar los efectos
de esta igualdad que afectaba la perspectiva cristiana, según la cual el hombre guía a
la mujer en el matrimonio.

En el artículo titulado “Aplicación del Principio de Igualdad en la Constitución” es muy

claro cómo se asume el concepto de orden jurídico para organizar la argumentación.
En primer lugar, Larrea indica que dejará a un lado la discusión sobre la conveniencia
o no de la igualdad entre los cónyuges, evitando así exponer argumentos cristianos
ante una comunidad jurídica que cada vez se sentía menos persuadida por la religión
como criterio para organizar el Estado. En segundo lugar, asume que efectivamente
la Constitución es de jerarquía superior al resto de normas, que deben ser coheren-
tes con ella. Sin embargo, opina que el reconocimiento constitucional “no basta para
modificar tácitamente toda una complicada trama de leyes secundarias que admiten
una variada interpretación”.50 Por lo que era favorable a que no existiera una aplica-
ción directa de la Constitución, sino que la modificación, para tener un efecto, debía
esperar a que se transforme la legislación; en palabras del sacerdote: “mientras no se
interprete legislativamente la Constitución, los principios de igualdad mencionados,
prácticamente carecen de toda eficacia”.51

Para el sacerdote el pasado que es relevante para su argumentación no tiene que ver
con la historia social, sino el precedente de cómo se han resuelto casos análogos. Así,
Larrea Holguín sostiene que este es un caso similar al de la Constitución de 1945, que
también planteó la igualdad de derechos entre hijos legítimos e ilegítimos, pero tras
ser desconocida en marzo de 1946, no modificó ninguna norma secundaria.52

La pretensión de esta sección ha sido mostrar cómo los artículos del debate consti-

48 Ibídem.

49 Ibíd., 31.

50 Juan Larrea, “Aplicación del Principio de Igualdad en la Constitución”, Revista de Derecho, n.º 12 (julio a septiembre
de 1967), 52.

51 Ibíd., 55.

52 Ibíd., 52.

191
tucional se articulaban con contextos políticos más amplios en los que intentaban in-
cidir. Tanto los que tenían estrategias argumentativas sociohistóricas, como aquellos
positivistas, estaban buscando instalar interpretaciones que son autorizadas, no solo
con la firma del jurista, sino por el reconocimiento que supone la circulación y apare-
cimiento en una revista jurídica.

192
 6. Conclusiones

En el presente capítulo he presentado una primera descripción histórica del debate

constitucional durante la década de 1960 en las revistas jurídicas. Se trató de un pe-
ríodo de auge de estas publicaciones, que se caracterizaron por ser espacios que de-
finían los criterios para clasificar qué textos reunían condiciones para ingresar a este
debate, pero al mismo tiempo era soportes que permitían el ensayo y experimentación
para los distintos autores. Lo que hacía que las revistas jurídicas mostraran una diver-
sidad de reflexiones jurídicas más amplia que la de los libros.

Las revistas jurídicas tenían distintas posiciones en el debate constitucional. La Re-

vista de Derecho tuvo un papel hegemónico, tanto por su regularidad, como por el
prestigio que tenían sus autores y su articulación con distintas organizaciones polí-
ticamente conservadoras. La Revista de Derecho y Ciencias Sociales y la revista IU-
RIS de la Universidad Central y de la Universidad de Cuenca, respectivamente, fueron
irregulares. Es destacable que en ellas era frecuente la publicación de textos de otras
ciencias sociales. La Revista Ruptura, liderada por estudiantes de la Pontificia Universi-
dad Católica del Ecuador, experimentó un proceso de cambio que le llevó a mediados
de la década a tener un rol contrahegemónico. Mientras que la Revista de la Sociedad
Jurídico Literaria y el Boletín del Colegio de Abogados fueron publicaciones margina-
les durante esos años. Pese a estas particularidades, la repetida aparición de ciertos
autores en distintas publicaciones da cuenta de que se trataba de un mundo revisteril
interconectado, que además, tenía autores y lectores del extranjero.

En el debate constitucional existieron enunciados que compartían todos los autores

que publicaban, más allá de sus diferencias ideológicas o en sus formas de enten-
der el derecho. Entre las bases de la discusión estaba una perspectiva común sobre
los hechos memorables del pasado, que debían iluminar el presente, entre los que se
destacan la Revolución Francesa, las independencias sudamericanas, las reformas
sociales de inicios de siglo XX, y la estructuración de una comunidad internacional que
buscaba la paz después de la Segunda Guerra Mundial. Estos acontecimientos histó-
ricos fomentaban ciertos valores que el ordenamiento constitucional debía proteger,
por lo que mucho del debate se centró en discutir si las normas fomentaban o debi-
litaban las virtudes políticas que debía tener un Estado. En un nivel más descriptivo,
se entendía que la Constitución tenía valor jurídico, pero que su interpretación estaba
sujeta a distintos métodos.

Más allá de estas reglas de juego comunes, el derecho constitucional en términos

académicos estaba en un momento de configuración, en el sentido de que no había
una forma cerrada sobre cómo argumentar la organización del Estado o el alcance de
los derechos. En ese contexto, el jurista Ramiro Borja y Borja tomaba el concepto de
“orden jurídico” como una forma de entender las relaciones entre las distintas normas;
sugiriendo que las normas jurídicas se desarrollan las unas a las otras porque la su-

193
perior indica el procedimiento y el contenido que ha de tener la inferior. Esta perspec-
tiva buscaba que el derecho se distancie de reflexiones sociales, políticas e históricas
que se consideraban contraproducentes, para poner énfasis en el estudio cuidadoso
del mandato normativo y la regular reproducción del orden jurídico. Su propuesta no
estuvo aislada, sino que era parte de una interpretación amplia de que la justificación
política del derecho era una herramienta del totalitarismo.

Sin embargo, existe un conjunto de trabajos que se acercaron al debate jurídico desde
otra dirección. En un período donde los estudiantes universitarios se preguntaban por
la función social del conocimiento y tenían escepticismo sobre la legitimidad de un
ordenamiento jurídico que nació de una dictadura militar, parte de la comunidad jurídi-
ca consideraba que la realidad social tenía que ser contrastada con las normas. Pero
para comprenderla, era preciso tener en cuenta el origen histórico de las instituciones
jurídicas, lo que implicaba traer a colación eventos del pasado que no eran parte del
canon tradicional de hechos conmemorables en el derecho constitucional. Además,
estos investigadores recurrían a hacer observaciones de campo y a estudiar estadís-
ticas para interpretar las dinámicas sociales, dialogando simultáneamente con lite-
ratura más amplia de otros campos de conocimiento; lo que les permitía, entre otras
cosas, llegar a reflexiones sobre la distancia que existía entre la norma y su efectiva
vigencia. Finalmente, este tipo de reflexiones hacían lecturas a contrapelo del ordena-
miento jurídico, viendo cómo el interés particular estaba envuelto en decisiones que
debían seguir el interés público.

La pesquisa también da cuenta de la autonomía que tenían las revistas frente a la

esfera política de la sociedad, pero también de su relación, mostrando cómo distintos
artículos buscaban intervenir en disputas políticas específicas.

Esta investigación sugiere que el derecho constitucional en los años sesenta no pue-
de ser visto a partir de criterios contemporáneos. Al contrario, las revistas revisadas
muestran que el derecho constitucional era un área en el que intervenían distintos
autores con diversas estrategias argumentativas y en el que existía curiosidad por
explorar nuevas formas de entender el derecho. Era por tanto un campo de conoci-
miento en configuración, en el que el impacto de la Segunda Guerra Mundial así como
las tensiones de la Guerra Fría y las transformaciones culturales, generaron distintas
aproximaciones.

Este estudio también sugiere profundizar a la recepción del positivismo de una forma
distinta; no tanto definida por la interpretación estricta de la letra de la norma, sino por
las distintas implicaciones, exclusiones y efectos que pudo haber generado el concep-
to de orden jurídico, y que condicionaba la forma de entender tanto el derecho como
las relaciones humanas. Así mismo, resulta pertinente ampliar la comprensión sobre
la circulación de los planteamientos de Borja y Borja durante este período.

La investigación plantea que en el debate jurídico de la década del sesenta, un grupo

de abogados entendía el derecho constitucional desde una perspectiva socio-históri-

194
ca. Su trabajo, publicado en varias revistas, da cuenta de estrategias argumentativas
que contribuyen a la tradición del pensamiento socio-jurídico del derecho constitucio-
nal ecuatoriano; pero su aporte había sido poco identificado debido a la falta de estu-
dio de las revistas jurídicas en este período. Estos hallazgos indican la importancia de
extender el período de estudio, al menos, entre las décadas de los años cincuenta y se-
tenta, e incluir en el análisis a revistas de otras ciudades que no fueron incorporadas.

195
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