REFLEXIONES
ÉTICA Y FUNCIÓN PÚBLICA
EL SENTIDO DE LA CORRESPONSABILIDAD Y LA DISCRECIONALIDAD
Manuel H. Santos M.
ÉTICA Y FUNCIÓN PÚBLICA
EL SENTIDO DE LA CORRESPONSABILIDAD Y LA
DISCRECIONALIDAD
¿Cuál será más de culpar, aunque cualquier mal haga,
la que peca por la paga o el que paga por pecar?
INTRODUCCIÓN
La corrupción no es exclusividad de naciones en desarrollo ni afecta
solamente al sector público. Aunque si consideramos los últimos
acontecimientos, en nuestro país veremos que campea la corrupción en
el aparato estatal y la verdad es que los casos expuestos siempre
surgen de un “descubrimiento mediático” y casi nunca son los
resultados de la labor eficiente de los sistemas u órganos especializados
de control.
En el último semestre de los estudios de Maestría en Ciencia Política y
Gobierno en la Pontificia Universidad Católica del Perú, la malla
curricular contempla el curso de Ética y Gobierno, con tres créditos y
tres horas semanales. Puede ser una coincidencia que el curso esté al
final de dos años de estudios y se le asigne poca carga horaria, o más
bien, es un indicador de la poca importancia que le damos a este tema
en la sociedad.
Durante el desarrollo de las clases tratamos muchos conceptos, pero en
lo personal pienso que hay ideas que, definitivamente, tienen mayor
trascendencia por la claridad de sus planteamientos y porque es
relativamente más fácil relacionarlos con su aplicación práctica en el
marco de la vida cotidiana, sobre todo en el accionar del gestor público.
Son las ideas clave.
En esta monografía no he seleccionado un texto ni un caso en particular.
Para un análisis sin pretensiones filosóficas de alto vuelo, he optado por
refrescar algunos conceptos en torno a las ideas clave que más han
calado en mi paso por las aulas.
Basándome en dichos conceptos intento establecer algunas
aproximaciones a la realidad acerca de las condiciones en las que opera
el gestor público hasta ensayar una propuesta de las posibilidades de
promover un ejercicio probo en la función pública.
CORRUPCIÓN Y ÉTICA
Se estima que la corrupción significa para el Estado peruano una pérdida
de 18 mil millones de soles al año, los costos de mantener un aparato
como la Contraloría General de la República y sus unidades operativas
en las entidades públicas tampoco arrojan un saldo positivo, los
escándalos por corrupción se suceden con frecuencia variable y no se
conocen casos concretos de sanción penal a los que se encuentren
responsables de dichos actos y encima de todo, la población tampoco
sanciona socialmente a los corruptos, de tal suerte que éstos se reciclan
con mucha facilidad.
La Real Academia Española define la corrupción de la siguiente manera:
“en las organizaciones, especialmente en las públicas, práctica
consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en
provecho, económico o de otra índole, de sus gestores”.
La corrupción de funcionarios es: “Un tipo de delito de cohecho, en la
que incurren los que con dádivas, ofrecimientos o promesas, corrompen
o intentan corromper a un funcionario público o aceptan sus solicitudes”.
Al establecer una relación entre ambas definiciones, podemos asignar
un sentido de corresponsabilidad social que debe proponerse en un
esquema de gestión participativa y de vigilancia social. Es corrupto el
funcionario que se aprovecha del cargo, pero también el que ofrece y
hace efectivo un mecanismo vedado para influir en la decisión del
funcionario.
Debido al tratamiento mediático, en el imaginario público sólo se juzga,
critica y señala al funcionario pero no al otro agente, todos los días
hacemos eso. Una “propina” al policía para evitar una multa, un
“presente” a la secretaria del jefe para que nos solape una inconducta,
una “llamadita” de recomendación para un puesto de trabajo; son
actitudes que realizamos pero que pasamos por alto en el entendido que
es parte de la “cultura”.
La corresponsabilidad social es un tema que no se trata suficientemente
y se necesita abordar para promover una política coherente de ejercicio
ciudadano probo, lo cual a su vez tendrá un impacto directo en el
desempeño ético del gestor público.
La ética entendida como el estudio de los actos humanos conforme al fin
último del ser humano, encierra la exigencia de un comportamiento
ético que se relaciona con el hombre, desde la perspectiva del juicio de
valor que dice: “es correcto” o “no es correcto”, “está bien” o “está
mal”.
El juicio de valor no se pronuncia basándose en lo que cada uno cree o
lo que cada sociedad valora en un momento dado, sino en aquello que
pueda ser reconocido como una finalidad intrínseca de cada cosa. En
este sentido es aplicable el concepto de “mandato imperativo
categórico” en donde “la acción es representada como buena en sí, esto
es, como necesaria en una voluntad conforme en sí con la razón, como
un principio de tal voluntad”
En el seminario de Reforma del Estado que se desarrolló en la Pontificia
Universidad Católica del Perú surgieron algunas cuestiones como:
- ¿Dónde o cuándo aprendieron a ser corruptos los gestores
públicos?
- ¿Existe corrupción en el sector privado? ¿Cuál es su magnitud?
- ¿La definición de corrupción que utilizamos es igual para el sector
público y privado?
Preguntas que resultan provocadoras y no respondemos en este trabajo,
pero que motivan una reflexión que debe obligar “no sólo a mirar la paja
en el ojo ajeno, sino también en el nuestro”.
Nuestra realidad a veces parece dejarnos sin opción, a menudo la escala
de valores parece invertida, muchos funcionarios cuestionados en un
momento terminan haciendo una carrera “exitosa” pasado el temporal,
el denunciante acaba muchas veces denunciado.
La tolerancia de nuestra sociedad respecto de los actos de corrupción ya
no sólo es implícita sino que se expresa en frases como: “tuvo su
oportunidad y la aprovechó”, “roba pero hace obra”, “todos son
iguales”.
Esta sub cultura constantemente nos empuja a aceptar la corrupción y a
la complicidad, es una marea negra y tenebrosa que cuestiona y jaquea
al sistema democrático hasta llegar a justificar golpes o autogolpes de
Estado.
El riesgo se traduce también en la idea que es casi imposible superar o
reducir su fuerza arrolladora, si no es con medidas extremas que
quiebran el sistema democrático y que terminan siendo una salida
desastrosa.
ÉTICA Y DEMOCRACIA
Así como en la antigüedad se creía que el hombre moral es manipulable
o débil de carácter, en nuestro país algunos creen que la democracia es
débil cuando se trata de proponer y desarrollar procesos de reforma que
toca los poderes fácticos en respuesta a las demandas de la ciudadanía.
Ese precisamente fue el argumento del autogolpe de Fujimori, las
propuestas del ejecutivo para construir un marco legal “apropiado” para
combatir el terrorismo encontraban en el Congreso muchas trabas, por
eso decidió disolverlo; esta medida fue apoyada por la población,
alentada por la pobre imagen que los congresistas se habían ganado.
Esta percepción se basa en la creencia que la moral y la ética son
inventos de algunos que quieren seguir dominando a la gente y en una
idea de justicia (normativa) que se contradice con las leyes de la
naturaleza, donde se observan jerarquías y donde el más fuerte se
impone.
Análogamente, no pocos partidarios de los sistemas autoritarios,
aseguran que la democracia es una forma de que los poderosos
mantengan su cuota de poder, utilizando para ello al sistema. Nada más
alejado de la realidad.
En este sentido coincidimos con Salazar (2008) que propone que se
debe procurar que, “la ética sea un arma en las manos de aquel que no
se resigna y opta por el combate de sacar sus mejores armas y que
consolida su posición, estratégica, inteligente, sagaz, para poner la
injusticia en su lugar, para castigar al delincuente, para reconstruir
instituciones debilitadas por el peso del cinismo”.
La ética debe entenderse como un instrumento eficaz contra la
corrupción y el delito. No se trata sólo del enfoque normativo, se trata
de crear y sostener una institucionalidad y unos funcionarios
comprometidos con una función pública justa y eficiente (organizaciones
y personas).
LA GESTIÓN PÚBLICA
Mientras se desarrolla y consolida un tímido y vacilante proceso de
Reforma del Estado, en el Perú actualmente se observa la coexistencia
de modelos de gestión diversos: weberiano, nueva gestión pública y
gobernanza responsiva.
En los niveles subnacionales, definitivamente prevalece el primer
modelo, en el nivel central la nueva gestión pública y en pocos casos la
gobernanza.
La reforma del Estado que se pretende no tendrá posibilidades de ser
exitosa si no contiene un enfoque basado en la ética pública, las mejoras
en la operación de las instituciones públicas, la construcción de
confianza y credibilidad en éstas, solo será posible si se eleva la
conducta moral de los individuos que la integran mediante una
adecuada formación ética.
El modelo weberiano, a decir de Moore7 implica “una forma de pensar
característica entre los directivos del sector público: la forma de pensar
de administradores o burócratas y no de emprendedores, líderes o
directivos. En lugar de contemplar su tarea como la iniciación o el
impulso del cambio, la suelen concebir como el mantenimiento de una
misión institucionalizada frente a los constantes cambios políticos.”
Efectivamente, el enfoque weberiano, plantea un burócrata casi
insensible que se preocupa más por “hacer” su tarea sin importarle las
implicancias de su trabajo en la gente, el sentido de justicia o
comportamiento ético no se ve por ningún lado, en todo caso si hace
estrictamente lo que le corresponde dentro de una organización fordista,
será suficiente y quizá para algunos eso ya es un comportamiento ético,
pero considero que no es así.
Los conceptos de nueva gestión pública alcanzan sólo a algunas
entidades como la alta dirección del Ministerio de Economía y Finanzas,
la SUNAT, la SUNARP, el BCRP y la Oficina de Cooperación Internacional
del Ministerio de Salud, donde se originaron “Islas de Eficiencia” 8 como
señala Eduardo Dargent.
EL GESTOR PÚBLICO
La gestión pública se realiza en instituciones y estas instituciones están
formadas por personas por eso debemos trabajar en la formación en
valores de éstas personas, tal como señala Douglas North al decir: “Las
instituciones son una creación humana, evolucionan y son alteradas por
humanos. Por consiguiente, se deberá empezar por el individuo”
En el primer semestre del 2010, en la conferencia internacional: “La
profesionalización de los directivos públicos” organizado por la PUCP,
Nuria Esparch, presidenta ejecutiva de SERVIR señalaba que: “la
diferencia entre un gerente público y uno privado es que el primero
puede hacer todo lo que la ley le faculta y el segundo puede hacer todo
lo que la ley no le prohíbe”.
Esta expresión se basa en dos conceptos que rigen la actuación del
funcionario público: la discrecionalidad y el principio de legalidad.
En mi breve paso por la administración pública pude constatar que
aquellos gestores que hacen lo que la ley no prohíbe en realidad están
asumiendo riesgos y esa es la idea: arriesgarse a innovar sabiendo que
es posible no cumplir un requisito administrativo sin caer en un delito,
buscando siempre la generación de valor público.
DISCRECIONALIDAD Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD
En estricto, la discrecionalidad implica una actuación libre y prudente
del funcionario público en aquellos aspectos que no están
reglamentados de manera específica, es decir, en los márgenes de
ambigüedad o vacío normativo.
El principio de legalidad, es fundamento del derecho y se refiere a que
su actuación debe enmarcarse en lo que la ley prescribe; en su
aplicación estricta, este principio implicaría que el gestor público carece
de discrecionalidad, en el sentido expresado en el párrafo anterior.
En el modelo de nueva gestión pública, la mayoría de las técnicas de
gestión favorecerían el ejercicio del criterio de discrecionalidad, con el
riesgo latente de la probable ocurrencia de actos que sobrepasan la
línea divisoria entre la discrecionalidad y la arbitrariedad.
En la experiencia reseñada por Dargent, esta discrecionalidad se gana
con un alto nivel técnico de los funcionarios frente a un entorno político
y burocrático de capacidades limitadas. ¿Pero qué hay del desarrollo y
cultivo de la eticidad en la gestión?
Por ejemplo, una experiencia de ejercicio discrecional de la función
pública se desarrolla en el Sistema Nacional de Inversión Pública. En las
oficinas evaluadoras, los funcionarios tienen la facultad de aprobar,
observar o rechazar los proyectos.
El marco normativo establece algunas pautas generales para la
evaluación de proyectos, sin embargo dada la multiplicidad de tipos,
casos, áreas de intervención, realidades, sectores y territorios; es
imposible que los protocolos diseñados precisen todos los criterios;
además, en el marco normativo se encuentran contradicciones o
ambigüedades. Una muestra de esta ambigüedad se encuentra en la
definición de proyecto de inversión pública que se encuentra en la
Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública 11 vigente:
Proyecto de Inversión Pública (PIP). Un Proyecto de Inversión Pública
constituye una intervención limitada en el tiempo que utiliza total o
parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o
recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios
de una Entidad; cuyos beneficios se generen durante la vida útil del
proyecto y éstos sean independientes de los de otros proyectos.
Asimismo, debe tenerse en cuenta lo siguiente:
- El PIP debe constituir la solución a un problema vinculado a la finalidad
de una Entidad y a sus competencias. Su ejecución puede hacerse en
más de un ejercicio presupuestal, conforme al cronograma de ejecución
de los estudios de pre-inversión.
- No son Proyectos de Inversión Pública las intervenciones que
constituyen gastos de operación y mantenimiento. Asimismo, tampoco
constituye Proyecto de Inversión Pública aquella reposición de activos
que:
(1) se realice en el marco de las inversiones programadas de un
proyecto declarado viable;
(2) esté asociada a la operatividad de las instalaciones físicas para el
funcionamiento de la entidad; o
(3) no implique ampliación de capacidad para la provisión de servicios.
La cuestión es: ¿Acaso no es cierto que, TODA reposición de activos
redunda en una mejora o recuperación de la capacidad de prestar o
producir servicios? Creemos que la respuesta es afirmativa, entonces la
segunda razón colisionaría con la precisión de lo que no es un proyecto.
En situaciones como ésta, entra en juego la capacidad de
argumentación del formulador para demostrar y convencer al evaluador
de la naturaleza de la acción prevista en el proyecto de inversión, y, éste
último haciendo uso de su criterio discrecional y ateniéndose a la norma,
o más exactamente a esta contradicción puede aprobar, observar o
rechazar el proyecto. En la web del SNIPse pueden encontrar casos muy
parecidos donde algunos se han aprobado, otros se han observado y un
menor número se han rechazado; siendo proyectos similares, la
diferencia estaría en el criterio discrecional de cada evaluador, o en la
arbitrariedad.
La opción por la aplicación correcta del criterio discrecional o la
arbitrariedad estará modulada por el comportamiento ético del
evaluador y también del formulador. Del primero al ser objetivo y utilizar
adecuadamente los protocolos de evaluación sin dejarse influir
negativamente por cuestiones subjetivas y, del segundo al no intentar
direccionar la opinión y resultados con prebendas o sobornos.
CONDICIONES PARA PROMOVER FUNCIONARIOS PROBOS
Cualquier modelo de gestión en el sector público implica un tipo de
gestor público que requiere de condiciones institucionales y una cultura
organizacional que promueva un comportamiento ético para el ejercicio
de su función con adecuado criterio discrecional.
En este sentido, a modo de conclusiones y recomendaciones surgen las
siguientes ideas:
- En el estado situacional en que se encuentra el Estado, el sistema
de gestión pública y la tolerancia ciudadana respecto a la
corrupción, es poco viable que la probidad sea un objetivo
priorizado de manera seria, ante los diferentes casos expuestos,
las intenciones son puramente declarativas.
- Apelando al criterio de corresponsabilidad, las posibilidades para
promover una campaña a favor de la probidad tiene que ver con
las dos caras de la moneda: el sistema de gestión pública y el rol
de la sociedad.
- Si recordamos las preguntas planteadas en el Seminario de
Reforma del Estado intentando buscar el origen del
comportamiento corrupto del gestor, diremos que lo primero es
asumir cabalmente esa corresponsabilidad formando “hombres
morales”
- La sociedad debe redescubrir y asumir su rol formativo, de
participación y de vigilancia, debe fortalecerse para superar la
tolerancia a la corrupción y sembrar una campaña de valores a
todo nivel, considerando algunos criterios:
1) Posicionar el tema en los medios apelando a su responsabilidad social
y de formadores de opinión;
2) Incidir en la formación de ciudadanos con valores a través de la
educación desde el nivel inicial;
3) Desarrollar capacidades en la sociedad civil para hacer uso adecuado
de la información disponible en internet (portales de transparencia) para
emitir opinión informada y fundamentar sus juicios de valor;
4) Diseñar mecanismos eficaces de control de calidad y autorregulación
de contenidos en los medios;
5) Construir sistemas de incentivos a través de estrategias de promoción
de una campaña a favor del desempeño ético.
6) Incorporar a la familia en las estrategias a favor de la probidad.
- Respecto al sistema de gestión pública, además de la institucionalidad
en sentido amplio y la cultura organizacional, debemos comenzar por el
proceso de contratación de personal.
- Según el principio de la diferencia de John Rawls, en un país como el
nuestro, las desigualdades sociales y económicas se justificarían sólo si
cumplen dos condiciones:
a) deben vincularse a posiciones y cargos abiertos a todos en
condiciones de igualdad equitativa de oportunidades; y
b) deben promover el mayor beneficio para los miembros menos
aventajados de la sociedad.
En el sistema peruano, la primera condición no se cumple, aunque en los
últimos años se han hecho algunos avances con la creación de SERVIR,
la frondosidad del aparato estatal es de tal magnitud que termina siendo
insignificante.
Mientras tanto, cuando no es por influencias político partidarias o de
cualquier tipo, en el mejor de lo casos, un gestor público que ingresa al
servicio pasa por diversas pruebas que tienen que ver con capacidades,
competencias y habilidades. Hay una total ausencia de criterios éticos o
morales.
Ya en la función pública los controles que se han creado en la estructura
orgánica para velar por un adecuado desempeño profesional,
simplemente no funcionan adecuadamente. Como ya se dijo en la parte
introductoria, los casos denunciados de corrupción son producto del
“ruido mediático”, aunque tal vez esto se deba a una política de
comunicación inexistente en las entidades encargadas de dicho control.
Los órganos de control actúan después que la falta o delito se cometió y
su objetivo es sancionar, cuando en realidad deben establecerse
mecanismos eficaces para prevenir la comisión de la falta o el delito.
La segunda condición exige un comportamiento ético evidente, que es
improbable que se tenga si es que no se han instalado en la cultura
organizacional los valores y los criterios éticos y morales, los cuales no
han sido considerados desde la etapa de selección y contratación del
personal.
- Algunas propuestas básicas de cambio tienen que ver con:
1) Mejorar y transparentar los procesos de ingreso al servicio público a
través de mecanismos seguros que garanticen el acceso a la
información (convocatorias) de todos los que reúnan los requisitos para
postular a un cargo;
2) Incorporar criterios ético – morales en los términos de referencia para
la contratación de personal;
3) Desarrollar una cultura organizacional en las entidades y gestores
públicos basados en:
a. Código de ética de la función pública; que debe ser conocido antes de
ingresar al servicio público y puesto en práctica ya en el ejercicio de
dicha función;
b. Valor público; en el entendido que todos los actos del gestor público
deben buscar satisfacer las demandas de la población a la que debe su
puesto;
c. Mandato imperativo categórico; la eficiencia, la eficacia, la
transparencia y la rendición de cuentas son las formas correctas de
actuar y no están condicionadas; son parte de la natural actuación en el
desempeño del cargo público;
d. Sentido de justicia; para tratar de compensar a los grupos más
vulnerables de la sociedad para reducir las diferencias socio
económicas.
4) Modernizar los sistemas de control interno y/o externo para evaluar el
desempeño de los servidores públicos en el cumplimiento de los
procesos agregativos e integrativos, es decir complementando los
criterios de eficiencia y eficacia con los criterios de transparencia,
rendición de cuentas y gestión participativa.
Estas son sólo algunas reflexiones básicas que deberán formar parte de
un conjunto más desarrollado de propuestas orientadas a contribuir a
generar condiciones favorables en la construcción de un
comportamiento social y un desempeño éticos como resultado de
compromisos compartidos entre el Estado y la sociedad civil. La reforma
del sistema requiere de fundamentos éticos y filosóficos que trasciendan
el sentido meramente utilitarista de la gestión pública.
