Resumen del Proyecto General de Ingresos y Egresos para el Ejercicio Fiscal 2025
Introducción
El Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2025 fue
presentado al Congreso de la República el 2 de septiembre de 2024. Este presupuesto se ha
elaborado en un contexto de desafíos macroeconómicos y sociales, donde la rigidez presupuestaria
y la baja carga tributaria siguen siendo problemas estructurales que limitan la capacidad del
Gobierno para responder a las necesidades de la población.
El objetivo del presupuesto es estimar los ingresos y los gastos necesarios para financiar las políticas
públicas, tomando en cuenta la disponibilidad de recursos y las necesidades de inversión en áreas
clave como salud, educación e infraestructura. Sin embargo, las limitaciones estructurales del
presupuesto plantean retos importantes para lograr un crecimiento sostenido y mejorar los servicios
públicos.
Panorama General del Presupuesto
El proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal 2025 está marcado por una alta rigidez, lo que
significa que un porcentaje significativo de los ingresos ya está comprometido para gastos
predeterminados por ley. La rigidez presupuestaria incluye también salarios, pensiones, pago de la
deuda pública y transferencias a programas sociales; y reduce la capacidad del Gobierno para asignar
recursos a nuevas prioridades o responder a emergencias.
El presupuesto total propuesto para el 2025 es de Q148,526 millones, equivalente al 15.8% del
Producto Interno Bruto (PIB) del país. Esta cifra puede, potencialmente, ampliarse a Q151,907
millones, lo que representaría el 16.2% del PIB, si se aprueban las ampliaciones previstas en los
artículos 108 y 119 del proyecto. El monto propuesto para el ejercicio fiscal 2025 significaría el
cuarto mayor incremento nominal del período 2005-2025 por detrás de los incrementos de los
montos propuestos para los ejercicios fiscales 2009, 2018 y 2019; y levemente por encima de los
montos propuestos para los ejercicios fiscales 2006, 2013 y 2017.
1
Gráfica 1: Evolución del techo del presupuesto en el período 2019-2025
148,526.0
131,172.5
160,000.0
124,880.0
118,624.3
116,130.6
115,443.7
115,032.0
113,931.7
112,939.8
112,294.8
108,593.1
107,760.7
140,000.0
107,521.5
107,521.5
106,229.5
105,939.5
103,992.5
99,700.0
99,700.0
96,625.4
93,005.7
91,900.0
120,000.0
89,773.9
89,775.1
88,327.5
87,715.1
87,715.1
87,715.1
82,839.0
(Millones de Q.)
100,000.0
80,000.0
60,000.0
40,000.0
20,000.0
-
Vigente Dic. 2020
Vigente Dic. 2019
Vigente Dic. 2021
Vigente Dic. 2022
Vigente Dic. 2023
Proyecto 2019
Dictamen CFPM
Aprobado 2019
Ejecutado 2019
Proyecto 2020
Aprobado 2020
Ejecutado 2020
Proyecto 2021
Aprobado 2021
Ejecutado 2021
Proyecto 2022
Ejecutado 2022
Proyecto 2023
Aprobado 2023
Proyecto 2024
Aprobado 2024
Proyecto 2025
Dictamen CFPM
Dictamen CFPM
Dictamen CFPM
Aprobado 2022
Dictamen CFPM
Ejecutado 2023
Vigente 19 Sept. 2024
Fuente: Elaboración propia a partir de información del portal del Ministerio de Finanzas Públicas y del
Congreso de la República.
Análisis de la Rigidez Presupuestaria
La rigidez presupuestaria en Guatemala es una característica distintiva del sistema financiero
público, en gran parte debido a mandatos constitucionales y leyes específicas que determinan cómo
se deben destinar los ingresos fiscales. Esto significa que una porción significativa del presupuesto
no puede reasignarse, limitando la capacidad de ajuste del Gobierno ante situaciones imprevistas o
nuevas prioridades.
Por ejemplo, la Constitución de Guatemala establece que el 10% de los ingresos ordinarios del
Estado deben destinarse a las municipalidades, el 5% a la Universidad de San Carlos, y el 1% a la
Corte Suprema de Justicia, entre otros. Además, existen leyes específicas que determinan
transferencias automáticas para programas como alimentación escolar, pensiones de adultos
mayores y financiamiento de proyectos sociales.
En el contexto actual esto significa que el margen de maniobra para la nueva administración es
limitado y se expande mediante endeudamiento bonificado, y el saldo de caja y bancos de recursos
del tesoro.
2
Gráfica 2: Distribución del presupuesto de egresos 2025 según su rigidez (%)
Asignaciones Art. 112,
118 y 120; 1.4 Alguna flexibilidad; 18.5
Donaciones; 0.03 Ingresos con Destino
Específico; 27.3
Sentencias
judiciales y
transferencias a
organismos
regionales e
internacionales;
0.5
Servicios básicos; 0.3
Cuota IGSS; 1.0
Pago servicios de
personal de salud;
0.9
Préstamos
externos; 1.6
Otros Destinos
Específicos; 3.3
Clases Pasivas; 5.3
Remuneraciones; 20.3
Obligaciones del Estado a
cargo del Tesoro; 6.2 Deuda Pública; 13.4
Fuente: Elaboración propia a partir del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado
2025.
Análisis de la Carga Tributaria
La baja carga tributaria en Guatemala es uno de los principales obstáculos para mejorar la
recaudación fiscal y financiar adecuadamente los programas públicos. A pesar de los esfuerzos
realizados en las últimas décadas para incrementar los ingresos tributarios, el país sigue rezagado
en comparación con sus vecinos de América Latina y el Caribe. En 2022, que corresponde a la mayor
carga tributaria de Guatemala de las últimas dos décadas, la carga tributaria fue de apenas 14.4%
del PIB, muy por debajo del promedio regional del 21.5% del PIB.
El bajo nivel de recaudación limita la capacidad del Estado para invertir en infraestructura, educación
y salud, áreas críticas para el desarrollo económico y social del país. El Pacto Fiscal, firmado en el
año 2000, estableció como meta alcanzar una carga tributaria del 12% del PIB, objetivo que casi un
cuarto de siglo después aún no se ha alcanzado, y que la propuesta del ejercicio fiscal 2025 no
alcanza.
3
Gráfica 3: Recaudación tributaria de países de América Latina y el Caribe 2022
40.0
35.0
30.0
(Porcentaje del PIB)
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
Antigua y Barbuda
República Dominicana
Perú
Jamaica
Promedio OCDE
Uruguay
Cuba
Panamá
Brasil
Barbados
Argentina
Chile
Bolivia
Guyana
Paraguay
Belice
Honduras
Bahamas
Nicaragua
Santa Lucía
México
Guatemala
El Salvador
Promedio ALC
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Trinidad y Tobago
Fuente: Gráfico 1.1 de OECD et al. (2024), Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2024, OECD
Publishing, Paris, https://stat.link/5rnloz.
Análisis de los Egresos y la Masa Salarial
El presupuesto de egresos para 2025 se concentra principalmente en gastos de funcionamiento, que
incluyen salarios del sector público, pagos de pensiones y transferencias corrientes a diversos
programas sociales. La masa salarial ha experimentado un crecimiento significativo en los últimos
años, especialmente en sectores como la educación, donde gran parte del presupuesto se destina al
pago de sueldos.
A pesar del incremento en la masa salarial, los resultados en sectores clave, como la educación, no
han mejorado de manera proporcional y los resultados de aprendizaje de los estudiantes han
retrocedido. El desempeño de los estudiantes en pruebas nacionales e internacionales sigue siendo
bajo, lo que refleja una ineficiencia en la asignación de recursos.
4
Gráfica 4. Evolución de la “masa salarial”
5.00
4.57 4.57 4.60 4.58
4.50 4.41 4.30
4.10 4.15
4.00
3.47
3.50
(Porcentaje del PIB)
3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
Vig. 19 Sept. 2024
Vigente Ago 2024
2008-2011
2004-2007
2012-2015
2016-2019
2020-2023
Proyecto 2025
Aprobado 2024
Fuente: Elaboración propia a partir de información del portal SICOIN Gobierno Central, del Proyecto de
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2025 y del Banco de Guatemala.
La inversión pública, por otro lado, sigue siendo insuficiente. Aunque se han destinado recursos a
proyectos de infraestructura, el nivel de inversión es bajo en comparación con las necesidades del
país, lo que afecta la competitividad y el crecimiento a largo plazo.
5
Gráfica 5. Evolución del presupuesto de egresos por tipo de gasto
18.0
15.8
16.0 15.0
14.5 14.7 14.7
2.1
14.1
2.1
14.0 13.5 13.4
2.1
2.1
13.3
2.3
2.1
2.1
1.8
2.3 1.8
3.2
(Porcentaje del PIB)
12.0
3.0
2.6
4.1
2.9
2.4
2.5
4.6
10.0
8.0
6.0
10.6
10.0
10.0
9.2
9.1
9.1
9.0
8.5
7.6
4.0
2.0
2020-2023
Vig. 19 Sept. 2024
2008-2011
2004-2007
2012-2015
2016-2019
Aprobado 2024
Proyecto 2025
Vig. Ago 2024
Funcionamiento Inversión Servicios de la deuda pública
Fuente: Elaboración propia a partir de información del portal SICOIN Gobierno Central, del Proyecto de
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2025 y del Banco de Guatemala.
Evaluación del Cumplimiento del Art. 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto
En finanzas públicas existe la denominada “regla de oro” como una directriz para el funcionamiento
de la política fiscal que establece que el Gobierno debe pedir prestado sólo para invertir. Guatemala
formalizó la adopción de una versión “laxa” de la regla de oro en el último párrafo del artículo 61 de
la Ley Orgánica del Presupuesto que dice: “No se podrán realizar operaciones de crédito público para
financiar gastos corrientes u operativos”. Por lo tanto, según esta ley el endeudamiento público sólo
debiera utilizarse para financiar el gasto de inversión y los servicios de la deuda pública. Sin embargo,
en la ley anual del presupuesto se acostumbra aprobar el uso de Bonos del Tesoro para gasto de
funcionamiento como una excepción a la Ley Orgánica del Presupuesto (para el ejercicio fiscal 2025
se propone dicha excepción en el último párrafo del inciso b) del artículo 60).
Durante el período 2020-2023 se utilizaron los mayores porcentajes de deuda para financiar gastos
de funcionamiento (12.9% en promedio). Incluso se ha llegado a utilizar deuda pública para financiar
el gasto del recurso humano asociado con pago de remuneraciones, del subgrupo 18, y de las Clases
Pasivas Civiles del Estado. En la propuesta de 2025 se incrementaría a un 13.1% para financiar gastos
de funcionamiento.
6
Gráfica 6. Egresos por tipo de gasto financiados con deuda pública
74.7
80.0
64.4
62.6
70.0
58.1
58.1
56.3
54.8
60.0
50.3
50.0
(Porcentaje)
33.8
40.0
29.7
28.8
26.7
30.0
21.6
21.3
20.4
19.5
19.4
18.5
17.3
17.0
16.4
15.0
14.6
14.0
13.5
13.1
12.9
12.6
20.0
11.7
5.5
4.8
4.7
10.0
4.2
3.8
2.8
1.6
Aprobado 2024
2008-2011
2004-2007
2012-2015
2016-2019
2020-2023
Proyecto 2025
Vigente Ago 2024
Vig. 19 Sept. 2024
Funcionamiento Inversión Servicios de la Deuda Pública Egresos
Fuente: Elaboración propia a partir de información del portal SICOIN Gobierno Central y del Proyecto de
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2025.
Ingresos del Proyecto de Presupuesto 2025
El presupuesto de ingresos propuesto para el ejercicio fiscal 2025 es de Q.148,526.0 millones igual
que en otras ocasiones la mayor parte corresponde a los ingresos tributarios que financiarían casi
tres cuartas partes del monto propuesto. Le siguen en importancia los préstamos con un 18.5% del
monto total (un 16.9% de los ingresos se obtendrían por la colocación de bonos y un 1.6% serían los
desembolsos de préstamos externos).
Durante el período 2004-2023 en diez ocasiones no se alcanzó el monto de los ingresos tributarios
aprobados y en diez ocasiones se superó dicho monto. El CIEN considera que el monto total
estimado de ingresos tributarios (Q.109,302.6 millones) en el Proyecto de presupuesto para el
ejercicio fiscal 2025 es factible de alcanzar.
Uno de los retos es mejorar la base tributaria y reducir la evasión fiscal, que sigue siendo un
problema importante en Guatemala. Las reformas fiscales han sido insuficientes para abordar los
desafíos estructurales que enfrenta el sistema tributario del país.
7
Egresos del Proyecto de Presupuesto 2025
Los egresos proyectados ascienden a Q148,526 millones, con un enfoque mayoritario en el gasto de
funcionamiento. El Proyecto de presupuesto ha priorizado incrementar la asignación presupuestaria
para los servicios personales, y la propiedad, planta, equipo e intangibles que corresponden a los
gastos de inversión.
En términos generales el Proyecto de presupuesto de los egresos para el ejercicio fiscal 2025 sigue
una estructura muy similar a la de los ejercicios fiscales anteriores, pero con algunas asignaciones
adicionales financiadas en buena medida con deuda bonificada o incrementos a programas
existentes.
Por otro lado, la legislación vigente establece que el presupuesto debe orientarse hacia la
consecución de resultados, basándose en la eficiencia y el impacto de los programas financiados.
Sin embargo, en la práctica, el análisis muestra que el cumplimiento de esta normativa es deficiente.
Muchas de las asignaciones presupuestarias no están directamente vinculadas a indicadores de
desempeño, lo que limita la capacidad de medir su efectividad.
El monitoreo y evaluación de los programas financiados por el presupuesto es un área crítica que
requiere mejoras, especialmente en la capacidad de las instituciones públicas para generar datos
confiables sobre el impacto de sus intervenciones.
Conclusiones
1. Rigidez Presupuestaria: Guatemala enfrenta una de las estructuras presupuestarias más
rígidas del mundo, lo que reduce la capacidad de ajuste del Gobierno ante cambios en las
prioridades o emergencias.
2. Carga Tributaria Baja: La baja carga tributaria sigue siendo un obstáculo significativo para
financiar adecuadamente los programas públicos. A pesar de algunos avances, Guatemala
no ha alcanzado la meta del Pacto Fiscal y sigue estando por debajo del promedio regional.
3. Desempeño Deficiente de los Programas: El presupuesto no está orientado de manera
efectiva hacia la obtención de resultados medibles. Las evaluaciones de desempeño son
insuficientes y las asignaciones no están vinculadas a indicadores de impacto.
4. Gasto Público Enfocado en Salarios: El gasto público sigue concentrado en el pago de
salarios, especialmente en el sector educativo, lo que ha limitado la capacidad de
incrementar la inversión en otras áreas prioritarias como la infraestructura.
5. Mala utilización del Endeudamiento Público Creciente: El uso del endeudamiento público
para financiar gastos de funcionamiento representa una vulnerabilidad financiera a largo
plazo.
8
Recomendaciones
1. Reformas para Incrementar la Flexibilidad: Se deben promover reformas legales que
reduzcan la rigidez del presupuesto y permitan una mayor capacidad de ajuste en la
asignación de recursos.
2. Mejora en la Calidad del Gasto: Es necesario realizar revisiones sistemáticas del gasto
público para identificar áreas donde se pueda mejorar la eficiencia y eficacia, especialmente
en el sector educativo. Se sugiere un planteamiento “hacia atrás” de la presupuestación: en
lugar de decidir cuánto gastar y luego asignarlo, se debe establecer primero qué resultados
se quieren obtener. Una vez establecidos y priorizados los resultados, se puede asignar el
gasto en función de lo que los ciudadanos estén dispuestos a pagar.
3. Fortalecer la Recaudación Tributaria: Es fundamental incrementar la carga tributaria
mediante reformas fiscales que fortalezcan la capacidad del Estado para financiar sus
programas prioritarios.
4. Priorizar la Inversión Pública: Se recomienda aumentar la inversión en infraestructura y en
áreas clave para el crecimiento económico a largo plazo, pero en proyectos que previamente
cuenten con los estudios que garanticen su calidad y eficiencia; es decir, que sean
socialmente rentables.
5. Transparencia y Responsabilidad Fiscal: Fomentar altos estándares de transparencia en la
formulación del presupuesto y la negociación de pactos colectivos, asegurando una mejor
asignación de los recursos públicos.