América Latina Hoy

Universidad de Salamanca
[email protected]
ISSN (Versión impresa): 1130-2887
ESPAÑA

2008
Arturo Valenzuela
PRESIDENCIAS LATINOAMERICANAS INTERRUMPIDAS
América Latina Hoy, agosto, número 049
Universidad de Salamanca
Salamanca, España
pp. 15-30

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

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PRESIDENCIAS LATINOAMERICANAS INTERRUMPIDAS
Latin American presidencies interrupted

Arturo VALENZUELA
Universidad de Georgetown
[email protected]

BIBLID [1130-2887 (2008) 49, 15-30]

Fecha de recepción: octubre del 2007
Fecha de aceptación y versión final: marzo del 2008

RESUMEN: Casi 25 años han pasado desde que América Latina inició lo que ha resultado
ser la experiencia más completa y duradera que haya tenido con una democracia constitucional.
Sin embargo, la euforia que acompañó al advenimiento de la democracia ha comenzado a decaer.
Particularmente conflictiva es la continuidad del patrón de inestabilidad que afecta la gobernan-
za en los niveles más altos. En varios países, los presidentes han visto decaer los niveles de
aprobación a su gestión mientras que los de los legisladores y líderes partidistas han decaído
de manera aún más abrupta. Muchos presidentes han dejado el cargo dando como resultado
un legado de esperanzas rotas e instituciones debilitadas, pero al menos lo han hecho acorde
a lo previsto. Sin embargo, catorce presidentes no lo han hecho.

Palabras clave: América Latina, democracia, presidentes, inestabilidad.

ABSTRACT: Almost 25 years have passed since Latin America began what has turned out
to be the fullest and most enduring experience it has ever had with constitutional democracy.
Nonetheless, the euphoria that accompanied democracy’s rise has begun to wane. Particularly
troubling is a continuing pattern of instability that affects governance at the highest levels. In
country after country, presidents have seen their job-approval ratings plummet while those of
legislators and party leaders have tumbled even more steeply. Many a president has left office trailing
dashed hopes and enfeebled institutions, but at least has left according to schedule. Fourteen
presidents, however, have not.

Key words: Latin America, democracy, presidents, instability.

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I. INTRODUCCIÓN1

Mientras las dictaduras eran la norma durante las décadas de 1960 y 1970 –sólo
Colombia, Costa Rica y Venezuela evitaron gobiernos autoritarios durante esas déca-
das– hoy, salvo por Cuba, un gobierno electo ejerce el poder en todos los países de
América Latina. Como destaca Palmer (1996: 258), entre 1930 y 1980, los treinta y sie-
te países que forman América Latina atravesaron 277 cambios de gobierno, 104 de los
cuales (o 37,5%) tuvieron lugar por medio de un golpe militar. Contrariamente, des-
de 1980 a 1990, sólo 7 de los 37 cambios de gobierno en la región tuvieron lugar a tra-
vés de intervenciones militares, dos de las cuales pueden ser descritas como claramente
antidemocráticas en sus intenciones. El número total de golpes fue el más bajo para
cualquier década en la historia de América Latina desde la independencia a comienzos
del siglo XIX (Palmer, 1996: 258).
Los golpes de la década de 1980 se reservan solamente a 4 países: Bolivia, Haití,
Guatemala y Paraguay. Desde 1990 sólo Haití y Perú han visto a gobiernos electos cons-
titucionalmente ser suplantados por la fuerza. En 1989 los argentinos fueron testigos
de la primera transferencia del poder de un civil jefe del Ejecutivo a otro en más de 60
años. En 2000, México asistió a la emergencia de su sistema democrático multiparti-
dista después de más de siete décadas de gobierno de un único partido. La mayoría de
los Estados de América Latina nunca habían visto tantos gobiernos electos llegar al poder
de manera sucesiva sin reveses autoritarios2. Sin embargo, la euforia que acompañó el
crecimiento de la democracia ha empezado a decaer. Las encuestas de opinión mues-
tran que los latinoamericanos todavía apoyan considerablemente la democracia y la pre-
fieren frente a una dictadura por un margen de más de 4 a 1. No obstante, las mismas
encuestas revelan una creciente insatisfacción con la democracia y una predisposición
a cuestionar los beneficios y el desempeño de los gobiernos democráticos (Lagos, 2003:
161-73).
Particularmente problemática es la continuidad de un patrón de inestabilidad que
afecta a la gobernanza en los niveles más altos. En varios países, los presidentes han
visto decaer los niveles de aprobación a su gestión mientras que el apoyo hacia los legis-
ladores y líderes partidistas ha caído de manera aún más abrupta. Muchos presidentes
han dejado el cargo dando como resultado un legado de esperanzas rotas e institucio-
nes debilitadas pero al menos lo han hecho acorde a lo previsto. Sin embargo, 14 pre-
sidentes no lo han hecho. Este grupo ha sufrido la indignidad de la remoción prematura
a través del juicio político o la renuncia forzada, algunas veces bajo circunstancias de
inestabilidad que han amenazado a la democracia constitucional en sí misma. Además,
el presidente número 15 interrumpió el orden constitucional por medio del cierre de
la legislatura.

1. Texto publicado originalmente en Journal of Democracy, 2004, vol. 15 (15) y reproducido

con autorización del autor. Traducción del texto a cargo de Margarita C. Batlle.
2. Para una contextualización, véase J. HARTLYN y A. VALENZUELA (1994).

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En el pasado, los militares se encontraban en el centro del problema. Generales
ambiciosos podían tumbar a un presidente o prohibir la implementación de políticas
que no agradaban a los soldados y a sus aliados. Nuevas figuras y fuerzas podían lograr
ser admitidas en el juego político dirigido por los militares si eran cuidadosos de no
defender algo que sonara demasiado radical o populista. Los oficiales arbitraban entre
las facciones y decidían cuándo llamar a nuevas elecciones para restaurar el gobierno
civil y los golpes, por el contrario, siempre contaban con la complicidad de la élite civil3.
Después de que Fidel Castro alcanzó el poder en Cuba y puso en marcha un régimen
revolucionario comunista en la isla en 1959, la polarización se intensificó a lo largo de
la región y las juntas militares comenzaron a dejar atrás el arbitraje político para favo-
recer una completa dictadura «burocrática-autoritaria» (O’Donnell, 1973).
La democracia en América Latina ya no enfrenta desafíos por parte de las élites
locales apoyadas por los Estados Unidos que temen cualquier movimiento de reforma
como un posible frente soviético. Los gobiernos militares fracasaron en manejar las cri-
sis económicas y sociales de las décadas de 1970 y 1980. Al final de ese periodo la polí-
tica exterior de los Estados Unidos reaccionó frente a la distensión de la Guerra Fría
cambiando el apoyo a regímenes autoritarios como baluartes necesarios aunque des-
agradables en contra del comunismo, por el reconocimiento de que el autoritarismo
estaba truncando la consolidación de gobiernos legítimos. Los Estados Unidos se unie-
ron a otras naciones del hemisferio occidental en la creación de mecanismos para evi-
tar cualquier interrupción forzada de la democracia constitucional (Farer, 1996). En la
actualidad, los militares latinoamericanos no participan abiertamente en política, lo cual
constituye un punto de inflexión desde la Guerra Fría.

II. PRESIDENCIAS FALLIDAS

Sin embargo, la disminución de los niveles de polarización y el retiro de los mili-

tares a sus cuarteles no han supuesto una época de gobiernos presidenciales uni-
formemente exitosos. La inestabilidad es un problema persistente y algunas veces
actúa sobre líneas que son reminiscencias de un pasado triste. Durante dos décadas
–desde la caída del presidente boliviano Hernán Siles Zuazo en 1985 en un contexto
de hiperinflación hasta la huida del presidente haitiano Jean-Bertrand Aristide ante
una ola de protestas– una larga lista de presidentes fracasó en completar sus perio-
dos constitucionales4.
Tres casos difieren lo suficiente del resto como para merecer una atención espe-
cial. De hecho, Aristide ha sido derrocado dos veces. El primer golpe en su contra tuvo
lugar en agosto de 1991, nueve meses después de que lograra una victoria resonante
en las elecciones populares de diciembre de 1990. Éste fue un golpe militar «clásico»

3. Un estudio clásico al respecto es el de C. ANDERSON (1967). Véanse también J. JOHNSON (1964)

y E. LIEUWEN (1964).
4. Para un listado completo de estos jefes del Ejecutivo véase el Cuadro I.

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llevado a cabo con fuerte apoyo de una pequeña élite civil temerosa del populismo del
antiguo predicador radical. Restituido luego de una intervención por parte de los Estados
Unidos en 1994, Aristide continuó con un segundo periodo no consecutivo que comen-
zó en 2001 mientras crecían los inmensos problemas de su país (el más pobre del hemis-
ferio occidental). Los problemas continuaron incluso después de que pandillas delictivas
y ex soldados disgustados invadieron Puerto Príncipe y lo forzaron –bajo circunstan-
cias discutibles– a escapar en un avión provisto por los Estados Unidos a la República
Central Africana el 29 de febrero de 2004.
En Perú, el presidente Alberto Fujimori ejecutó un «autogolpe» (un outsider polí-
tico que ganó una elección en segunda vuelta, luego de obtener sólo el 25% de los votos
en la primera vuelta de las elecciones de noviembre de 1990). Enfrentado a la posibi-
lidad de tener que negociar con una Legislatura dominada por sus adversarios, reclu-
tó apoyo militar y cerró el Congreso en abril de 1992. La condena internacional fue
rápida y extendida pero las acciones decisivas de Fujimori (incluyendo las victorias sobre
el movimiento terrorista Sendero Luminoso) lo ayudaron a asegurarse tanto el triunfo
en las elecciones al Congreso para sus aliados como su propia reelección para un segun-
do periodo en 1995.
El tercer caso inusual involucra a República Dominicana, donde la decisión de anti-
cipar el final del periodo de Joaquín Balaguer, presidente por largo tiempo, llegó antes
de su inauguración. En 1994, el anciano Balaguer había ganado un sexto periodo por
un pequeño margen, muy cerca de un antiguo rival, en una difícil carrera electoral mar-
cada por cargos de fraude y disturbios civiles. Bajo una fuerte coacción del Departa-
mento de Estado de los Estados Unidos (en el cual yo era entonces funcionario), Balaguer
ayudó a contener la situación aceptando que su periodo se redujera de cinco a dos años
y accediendo a no presentarse nuevamente a una elección presidencial.
En los casos restantes, cada presidente terminó su periodo prematuramente en
medio de una severa crisis económica, política y social en la cual la renuncia del presi-
dente era ampliamente percibida como parte fundamental de la solución. Algunos pre-
sidentes se vieron forzados a dejar su cargo después de tomar acciones dirigidas
deliberadamente a suspender o cercenar la democracia. Otros vieron que su posición
se erosionaba no sólo por el declive de los niveles de confianza y los disturbios, sino
también porque los mandos militares no lograban garantizar el orden y el apoyo. Un
último grupo dejó su cargo bajo circunstancias menos dramáticas que se reducen a un
pésimo desempeño o a un bajo apoyo popular.
El 25 de mayo de 1993 el presidente de Guatemala, Jorge Serrano, intentó poner
fin al bloqueo entre el Ejecutivo y el Legislativo de 116 miembros (de los cuales 18
pertenecían a su partido) a través de un «autogolpe» al estilo Fujimori. Arrestó a miem-
bros del Congreso, jueces de la Suprema Corte y el Ombudsman a nivel nacional y lue-
go anunció elecciones para una Asamblea Constituyente durante los seis meses siguientes.
La tensión aumentó cuando la comunidad internacional, los líderes de los partidos,
grupos de empresarios, las Fuerzas Armadas y miles de estudiantes y grupos civiles se
alinearon en su contra. El 1 de junio altos mandos militares que habían estado en con-
tacto con la oposición le manifestaron a Serrano que éste y su vicepresidente debían

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abandonar el cargo. El Congreso eligió al antiguo Ombudsman de Derechos Humanos
para ocupar la Presidencia.

CUADRO I. PRESIDENTES CON MANDATOS INTERRUMPIDOS (1985-2004)

Presidente Descripción y características
Raúl Alfonsín Renunció cinco meses antes de la transferencia de mando prevista hacia el presidente electo Carlos
Argentina (1983-1989) Menem, en medio de una economía fuera de control, manifestaciones callejeras e incapacidad para
implementar las políticas que eran criticadas por su sucesor. Un presidente minoritario con minoría
en el Congreso. Ningún papel militar. Reemplazado por un sucesor electo.
Jean-Bertrand Aristide I Electo en 1990 y depuesto en 1991 por un golpe militar. Enfrentamientos entre seguidores y opositores
Haití (1991) del presidente. Presidente mayoritario con minoría en la Asamblea. Reemplazado por una junta militar.
Jean-Bertrand Aristide II Elegido nuevamente en 2000, renunció en 2004 en medio de un levantamiento de antiguos militares
Haití (2001-2004) y deterioro de su autoridad. Estilo autoritario de gobierno, políticas confrontacionales, acusaciones
de corrupción. Reemplazado por el jefe de justicia de la Suprema Corte designado por la Constitución
como presidente provisional. Primer ministro nombrado.
Joaquín Balaguer Reelecto para la Presidencia en 1994 en una elección altamente controvertida por fraude. Protestas
República Dominicana (1994-1996) masivas paralizaron el país. Accedió a apoyar cambios constitucionales que acortaran su periodo de
gobierno a dos años. Presidente mayoritario. Ningún papel militar. Reemplazado por un sucesor electo.
Abdalá Bucaram Ortiz Electo en 1996, renunció seis meses después en 1997. Crisis económica, acusaciones de corrupción.
Ecuador (1996-1997) Presidente minoritario con minoría en el Congreso. Las fuerzas militares le retiran el apoyo después
de que el Congreso lo acusa de «incapacidad mental». Reemplazado por un funcionario designado
por el Congreso, el vicepresidente no fue tenido en cuenta.
Fernando Collor de Mello Electo en 1989, renunció en 1992. Crisis económica, protestas masivas y acusaciones de corrupción.
Brasil (1990-1992) Presidente minoritario con minoría en el Congreso. Ningún papel militar. Destituido por juicio político.
Reemplazado por el vicepresidente.
Raúl Cubas Electo en 1998, renunció en 1999. Renuncia animada por el perdón de Cubas a ex comandante militar,
Paraguay (1998-1999) rupturas en el partido de gobierno. Asesinato del vicepresidente aceleró la amenaza de juicio político
en medio de amplias protestas. El Congreso designó al sucesor en ausencia del vicepresidente.
Alberto Fujimori I Electo en 1990, cerró el Congreso en 1992 en un «autogolpe» con fuerte apoyo de las fuerzas militares.
Perú (1990-1995) Llevó a cabo cambios constitucionales y llamó a nuevas elecciones para Asamblea Constituyente.
Alberto Fujimori II Reelecto en 1995 y 2000, renunció en 2000 cuando su apoyo mayoritario en el Congreso se quebró
Perú (1995-2000) después de una elección controvertida y amplias acusaciones de corrupción que involucraban a su jefe
de inteligencia. Fuertes protestas en contra de la ilegalidad de las elecciones y de la corrupción.
Los militares jugaron un papel importante en la decisión del presidente de renunciar. Reemplazado
por un funcionario nombrado por el Congreso; primer vicepresidente renunció,
segundo vicepresidente no fue tenido en cuenta.
Jamil Mahuad Electo en 1998, renunció en 2000. Acusaciones de corrupción, protestas masivas de grupos indígenas,
Ecuador (1998-2000) rupturas en los altos cargos de las fuerzas militares después de protestas generadas por medidas
de austeridad propuestas por el FMI. Presidente minoritario, con minoría en el Congreso.
Militares jugaron un papel activo en su renuncia. Reemplazado por el vicepresidente.
Carlos Andrés Pérez Electo en 1998, renunció en 1993. Seria crisis económica, dos intentos de golpe militar, acusaciones
Venezuela (1989-1993) de corrupción. Presidente mayoritario con una casi mayoría en el Congreso, que luego se quebró.
Destituido por juicio político. Reemplazado por un funcionario designado por el Congreso.
Fernando de la Rúa Electo en 1999, renunció en 2001. Crisis económica, protestas y violencia callejera, muerte de civiles,
Argentina (1999-2001) acusaciones de corrupción. Presidente minoritario, con minoría en el Congreso. Ningún papel militar.
El vicepresidente había renunciado, el Congreso designa a una serie de sucesores.
Gonzalo Sánchez de Lozada Electo en 2002, renunció en 2003. Protestas masivas y muerte de civiles. Presidente minoritario,
Bolivia (2002-2003) con coalición mayoritaria desintegrada. Ningún papel militar manifiesto.
Reemplazado por el vicepresidente.
Jorge Serrano Electo en 1991, renunció en 1993 después de un intento de cerrar el Congreso y arrestar a los miembros
Guatemala (1991-1993) de la Corte Suprema. El contexto de la crisis económica lo llevó a una confrontación con el Legislativo.
Presidente minoritario, con minoría en el Congreso. Los militares jugaron un papel importante en su
renuncia. El vicepresidente renunció; reemplazado por un funcionario designado por el Congreso.
Hernán Siles Zuazo Electo en 1982, accede a renunciar un año antes de lo previsto, en 1985, después de un acuerdo
(Bolivia 1982-1985) mediado por la Iglesia. Hiperinflación, políticas económicas fracasadas, protestas masivas, muerte
de civiles y acusaciones de corrupción. Presidente minoritario, con minoría en el Congreso.
Los militares jugaron un papel activo en su renuncia. Sucedido por un presidente electo.

Fuente: Elaboración propia.

En Ecuador, siete años después, fueron también soldados de alto rango quienes pre-
sionaron al presidente Jamil Mahuad a dejar su cargo, después de que manifestantes
indígenas y tropas rebeldes ocuparan el Congreso para mostrar su rabia ante las medi-
das de austeridad que Mahuad había propuesto para manejar el estancamiento econó-
mico y el déficit galopante. La expulsión del presidente fue parte del acuerdo que los
altos mandos habían hecho para dar por terminada la ocupación del Congreso. Mahuad,
quien había obtenido únicamente el 35% de los votos en la primera vuelta de la carre-
ra presidencial de 1998 y cuyo partido ocupaba 35 de los 121 escaños legislativos, se
había mantenido con un apoyo mínimo y a los tumbos en medio de distintas crisis.

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Aunque irónico, uno de los presidentes que tuvo que dejar su cargo fue Fujimori.
Sacando provecho de sus éxitos en la lucha contra el terrorismo y en el campo econó-
mico, el antiguo profesor de agronomía se apoyó fuertemente en aliados militares y en
la policía secreta y nunca se preocupó por la construcción seria ni de un partido polí-
tico ni de relaciones legislativas. Después de su reelección en 1995 comenzó a presio-
nar a las Cortes hacia una interpretación constitucional que le permitiera presentarse
a un tercer periodo. Su apoyo popular decayó y su línea dura y estilo autocrático cobra-
ron fuerza cuando sus esfuerzos por manipular las elecciones de abril de 2000 desa-
taron protestas masivas y una fuerte condena internacional. Ante un probable juicio
político y cargos criminales después de que su jefe de espionaje fue descubierto mien-
tras ofrecía sobornos, Fujimori huyó hacia Japón y envió su renuncia en noviembre de
2000. El Congreso dejó de lado a su vicepresidente y eligió a su propio presidente como
jefe temporal del Ejecutivo, en espera de un nuevo proceso electoral.
Siles Zuazo en Bolivia había sido presidente de su país entre 1956 y 1960. Éste regre-
só a ese cargo en 1982, después de varios años de golpes y contragolpes, sólo para enfren-
tar grandes problemas económicos incluyendo hiperinflación. Sin mayoría en las Cámaras
y un fuerte e impaciente movimiento sindical en sus manos, vio colapsar en repetidas
ocasiones sus políticas económicas de estabilización al tiempo que intentaba en vano
cerrar la brecha entre los estándares establecidos por el Fondo Monetario Internacional
y las exigencias de grupos locales.
Nada parecía funcionar. Un gobierno por decreto, esfuerzos de cabildeo en el
Congreso y el nombramiento de un gabinete tecnocrático probaron ser igualmente poco
efectivos, mientras el indeciso Siles Zuazo oscilaba entre un enfoque y otro, recurrien-
do finalmente a una huelga de hambre como mecanismo desesperado para obtener la
simpatía del pueblo. Con el apoyo popular desmoronándose y amplios rumores de un
golpe de Estado, el presidente accedió en última instancia a un acuerdo mediado por
la Iglesia Católica bajo el cual el Congreso anticipaba un año la elección presidencial
reduciendo su periodo.
En 1989, los analistas de la política brasileña se sorprendieron cuando un oscuro
gobernador estatal llamado Fernando Collor de Mello logró transformar su estilo, su
apariencia y un mensaje mediatizado de antipolítica en 28,5% de los votos en la pri-
mera vuelta y un eventual triunfo en la segunda. Collor, cuyo partido ad hoc ocupaba
únicamente el 5% de los escaños del Congreso, pronto logró alienar a los partidos más
antiguos. Las iniciativas del Congreso para limitar sus poderes, además de una inesta-
ble economía arruinada por la inflación, lo forzaron a buscar con reticencia la expan-
sión de su coalición legislativa. Sin embargo, antes de llegar demasiado lejos, un escándalo
de corrupción produjo su juicio político y posterior renuncia en 1992.
Carlos Andrés Pérez (1989-1993) en Venezuela fue un caso excepcional en el sen-
tido de que tanto él como su partido habían obtenido mayorías electorales. Pérez había
dirigido una economía fuerte durante un paso previo por la Presidencia en la década
de 1970. A finales de la década siguiente, una población que atravesaba por los efec-
tos del descenso de los precios del crudo, en una economía dependiente del petróleo
como la venezolana, esperaba que Pérez solucionara su situación económica. Ante un

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creciente déficit presupuestario y presiones inflacionarias, Pérez implementó rápida-
mente un paquete de austeridad aprobado por el FMI que incluía aumentos en el pre-
cio de la gasolina. El resultado fue la generación de disturbios violentos suficientes para
que Pérez declarara el estado de sitio. Su estilo de gobierno no le ayudó a lograr el apo-
yo a sus políticas, inclusive entre sus copartidarios. Los líderes de su propio partido,
muchos de los cuales se habían opuesto a su candidatura, le reprochaban el no haber-
les informado adecuadamente sobre sus iniciativas y el haber ignorado sus propuestas
de reforma. En octubre de 1991 Pérez perdió terreno en las elecciones internas del par-
tido. Al año siguiente dos levantamientos militares sin precedentes (el coronel y futu-
ro presidente Hugo Chávez lideraba el primero) dejaron 120 personas muertas. Mientras
el propio partido de Pérez lo abandonaba en medio de cargos acusatorios por malver-
sación de fondos presidenciales secretos, sus esfuerzos para reclutar el apoyo de un ala
disidente del principal partido de oposición fracasaron y terminó enfrentando un jui-
cio político y destituido en diciembre de 1993.

III. ¿UN SISTEMA DEFECTUOSO?

¿Cómo dar cuenta de esta lista de fracasos? La literatura plantea que establecer la
democracia es una cosa mientras que consolidarla es otra totalmente distinta. Como lo
destaca Rustow (1970), la democracia necesita tiempo para habituarse a sí misma5. Los
reformistas han enfatizado en la necesidad de tiempo para fortalecer las instituciones
estatales, desarrollar reglas y procedimientos para una mayor transparencia, crear y mejo-
rar los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil y construir relaciones
efectivas de trabajo entre las ramas ejecutiva y legislativa de gobierno. Los gobiernos
democráticos deben enfrentar desafíos económicos y sociales desalentadores y necesi-
tan mejorar la capacidad estatal, la accountability y la representatividad a fin de supe-
rar las severas pruebas de la gobernanza. Las agencias donantes e instituciones financieras
internacionales han generado largas listas de metas, desde fortalecer a los gobiernos loca-
les a crear métodos más transparentes para manejar cuestiones legales.
Hakim (2003: 121) describió los múltiples obstáculos que hoy enfrentan las de-
mocracias nacientes de América Latina. Mientras enfatizaba su creencia de que no exis-
te «una sola causa o conjunto de causas comunes que puedan explicar el malestar en
América Latina», también destacó los partidos políticos fuertes y un mejor liderazgo
como precondiciones necesarias para una gobernanza exitosa. Desde un punto de vis-
ta metodológico no está claro por qué el fortalecimiento de instituciones particulares
o un conjunto de instituciones debería mejorar la tasa de democracias que logran esta-
blecerse y permanecer funcionales. Será necesario mucho más trabajo para permitir-
nos distinguir los factores determinantes de aquellos que son útiles pero no cruciales.
Estudiar los presidentes fracasados descritos en este artículo puede ayudarnos a
hacer esta distinción. Dos dinámicas son particularmente dignas de ser mencionadas.

5. Al respecto véase también J. LINZ y A. STEPAN (1994).

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La primera surge de la presión que el presidente y otros funcionarios pueden sentir por
los movimientos de protesta que buscan soluciones concretas a problemas reales. Esto
no es algo totalmente nuevo en América Latina, donde el Estado –encabezado por el
presidente– tiende a ser visto como la fuente de todo poder y el último responsable.
En muchos casos, los costos políticos aparejados a las políticas influidas por el FMI cons-
tituyeron un tema prominente. En efecto, no sólo los presidentes Mahuad y Pérez sino
también Fernando de la Rúa de Argentina (alejado del gobierno en diciembre de 2001)
y Gonzalo Sánchez de Lozada de Bolivia (forzado a dejar el poder por manifestantes
violentos en octubre de 2003) sintieron la herida de las protestas contra las medidas de
austeridad que cada uno adoptó con el fin de estabilizar una economía nacional pro-
blemática. También es cierto que los presidentes que evitaron pasos fuertes por miedo
a la protesta popular –este grupo incluye a Collor de Mello, Siles Zuazo y Serrano así
como Raúl Alfonsín de Argentina y Abdalá Bucaram de Ecuador– han pagado un pre-
cio por su relativa inacción cuando las monedas nacionales habían colapsado y la infla-
ción había entrado en una espiral fuera de control.
Las protestas pueden enfrentar al presidente con un dilema. Las protestas no con-
troladas pueden traspasar los límites, pero el uso de la fuerza contra ellas puede resul-
tar perjudicial. La personalización de la autoridad en la figura del presidente adiciona
una dimensión particularmente dañina. Los fracasos de los gobiernos no son vistos
como fracasos de los partidos o de los movimientos sino como fracasos del jefe del
Ejecutivo. La fuerte carga simbólica de un jefe de Estado, combinada con la sobredi-
mensionada memoria popular respecto a presidentes anteriores poderosos y no demo-
cráticos, lleva a los ciudadanos a esperar que un líder deba solucionar los problemas
del país o enfrentar cargos de incompetencia y corrupción.
En sistemas presidenciales, una crisis generalmente no será principalmente respecto
a quejas específicas y su solución sino que se convertirá en una cuestión sobre en qué
medida el jefe del Ejecutivo deba dejar su puesto. La policía y los militares, temiendo
asociarse con un líder impopular o desacreditado, pueden no reaccionar frente a ame-
nazas al orden público. Si los disturbios sociales crecen, el presidente electo por un
periodo fijo puede encontrar su posición insostenible, sin una salida comparable a la
disolución del Parlamento y el llamado a nuevas elecciones que serían la solución en
un régimen con Primer Ministro. La presión proveniente de la calle (incluida la pre-
ocupante posibilidad de violencia) y las acciones del Congreso que llevan al límite las
reglas constitucionales pueden ser lo que se requiere para llevar a que un presidente
próximo a caer enfrente su destino. Mientras tanto, la turbulencia y los enfrentamientos
políticos causados por la posibilidad de su retiro pueden amenazar con transformar
una crisis de gobierno en una crisis de mayor envergadura del orden constitucional
mismo.
La segunda dinámica encaja con la primera y ayuda a explicarla. A pesar de que la
ciudadanía espera que un jefe de Estado resuelva los problemas más profundos, los pre-
sidentes democráticos en América Latina suelen ser, la mayoría de las veces, extra-
ordinariamente débiles: «reinan» mas no «gobiernan». Al respecto, la debilidad de las
instituciones del Estado es usualmente menos responsable que la dificultad de construir

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y mantener el apoyo en un ambiente político de partidos fragmentados con poca o nin-
guna disciplina interna. Como parte de este problema se encuentra la ausencia de incen-
tivos institucionales para prevenir las fracturas en los partidos, el transfuguismo y otras
actitudes similares. En ausencia de mayorías en el Congreso, los presidentes luchan por
generar apoyo legislativo sólo para darse cuenta de que los legisladores –a veces miem-
bros de su propio partido– no tienen ningún interés en, por un lado, colaborar con un
jefe del Ejecutivo débil o, por el otro, ayudar a un presidente a lograr el éxito. En lugar
de generar una lógica de cooperación, los regímenes presidencialistas parecen originar
una lógica de confrontación precisamente porque los adversarios del presidente ven a
un jefe de Estado exitoso como un obstáculo para sus propios intereses y a un presi-
dente fracasado como a alguien que deben evadir.
La necesidad de contar con capacidad sólida de implementar una «política de adi-
ción» y construir coaliciones de gobierno, se vuelve especialmente evidente cuando uno
se da cuenta del modo en que muchos presidentes de América Latina han sido priva-
dos, prima facie, de apoyo mayoritario. Entre los catorce mandatos interrumpidos estu-
diados en este ensayo, sólo Aristide en Haití, Pérez en Venezuela y Raúl Cubas en
Paraguay accedieron al poder con la fuerza de mayorías absolutas obtenidas en una pri-
mera vuelta electoral. Tanto Alfonsín como De la Rúa en Argentina alcanzaron un 48%
mientras que los restantes nueve presidentes ganaron en segunda vuelta luego de obte-
ner bajas votaciones en la primera vuelta. Bucaram, Fujimori y Sánchez de Lozada obtu-
vieron menos del 25% de la votación.
Al mismo tiempo, sólo Pérez y Cubas (quien fue el jefe de Estado paraguayo por
menos de un año entre 1998 y 1999) dirigieron mayorías legislativas. Un estudio que
cubre todas las elecciones presidenciales en dieciocho países de América Latina entre
1978 y 2000 halló que los presidentes obtienen en promedio el 50% de los votos sólo
en la mitad de los países. Un apoyo mayoritario del Legislativo hacia el presidente fue
inclusive más raro, teniendo lugar únicamente en uno de cada cuatro de los periodos
presidenciales cubiertos por el estudio (Payne et al., 2002).
Entre más fragmentada se encuentre la oposición y a menor tamaño del partido
del presidente, mayor es el reto de construir una coalición de gobierno mayoritaria. Es
posible que los legisladores ignoren por completo las consideraciones programáticas y
busquen, en cambio, obtener la mayor cantidad posible de beneficios para intereses espe-
cíficos de su distrito. Las coaliciones, por lo tanto, serán ad hoc y de corta vida, dirigi-
das hacia la obtención del premio mayor o a la disipación de una crisis momentánea,
en lugar de representar una mayoría legislativa estable. Inclusive, las coaliciones mayo-
ritarias pueden tener poca relación con la decisión de adoptar un programa común que
cubra a un amplio espectro de políticas. Generalmente, los partidos de oposición evi-
tarán recibir reconocimiento a causa de la ejecución de políticas exitosas pero con el
riesgo de ser culpados por los fracasos, dándole a dichos partidos pocas razones para
aliarse al presidente, incluso ante la promesa de puestos en el gabinete. En caso de que la
oposición llegue a considerar que obtiene más por causar la caída del presidente que
por ayudarlo a mantenerse en el cargo, es posible que la presidencia en cuestión entre
en una espiral mortal. Sin la posibilidad de llevar a cabo elecciones que resuelvan los

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impasses y generen mayorías manejables, las relaciones Ejecutivo-Legislativo termina-

rán bloqueadas en lo que Juan J. Linz ha llamado el «juego de suma cero» del presi-
dencialismo (1994: 18-19).
Del lado del presidente, las dificultades para construir coaliciones pueden deber-
se a una simple falta de voluntad para subordinar la autoridad del gabinete y la auto-
ridad del Ejecutivo a la acción de socios, muchas veces, potencialmente amorfos y
antagónicos. Por lo tanto, para los presidentes los costos de compartir el poder pue-
den exceder los beneficios percibidos, llevando a la perversa situación de un presidente
que permite que su administración sea débil y se encuentre aislada políticamente, en
lugar de acomodar sus prerrogativas a las demandas de sus aliados.
A pesar de que es probable que los «presidentes minoritarios» enfrenten mayo-
res dificultades que aquellos apoyados por una fuerte mayoría legislativa, una impor-
tante representación partidista en el Congreso no garantiza el éxito presidencial. Tanto
Pérez como Cubas le restaron importancia a la negociación con sus propios partidos
y tuvieron que enfrentar revueltas políticas (el intento de este último por compensar
lo sucedido mediante el reclutamiento de legisladores de la oposición en una nueva
coalición fue insuficiente, como se ha visto). Un presidente puede ver a sus rivales
derrotados (entre los que posiblemente se encuentran figuras de su mismo partido que
éste derrotó en el proceso de nominación) convirtiéndose en sus críticos más duros
en el Legislativo. El problema se puede empeorar con la presencia de antiguos presi-
dentes deseosos de regresar a la Presidencia sin miedo de dividir a sus propios parti-
dos en el proceso6. Cuando la situación se pone dura, los aliados desertarán para salvar
su viabilidad en futuras elecciones. En contraste con la situación en un sistema parla-
mentario, los legisladores pueden desertar sin poner en riesgo sus escaños o afectar la
capacidad del presidente de mantenerse en el poder.
Esto empeora con la actitud de algunos jefes del Ejecutivo que a menudo se ven
tentados a atacar al Congreso mientras intentan sobrepasarlo mediante decretos. La caída
precipitada de la credibilidad de las Legislaturas, los partidos y los políticos –ge-
neralmente citada como un serio problema de las democracias en América Latina– se
debe no sólo a un periodismo sensacionalista y a algunas ONG críticas sino también a
la retórica deliberada de los presidentes que buscan aumentar su popularidad a expensas
del Legislativo. Como regla, a mayor poder de decreto de un presidente, más difíciles
serán sus relaciones con el Congreso. La creciente utilización de dichas prerrogativas
ejecutivas hace posible que el Legislativo pase de ser una arena de compromiso y de

6. Rafael Caldera, ex presidente de Venezuela entre 1969 y 1973 y el arquitecto de los acuer-
dos de élite que acabaron con el dominio autoritario, tuvo un efecto incluso más negativo para su par-
tido cuando sucedió a Pérez después del juicio político de este último. Luego de haber sido derrotado
en el proceso de nominación del partido que él mismo había fundado, Caldera insistió en presentar-
se a la elección como candidato independiente. Candidaturas repetidas de ex presidentes alimentan
las leyendas de la historia de América Latina. El patrón ha continuado en décadas recientes, protago-
nizado no sólo por Caldera y Fujimori sino también por figuras tan disímiles como Balaguer, Fernández
de República Dominicana, Eduardo Frei de Chile, Alan García de Perú, Hipólito Mejía de República
Dominicana, Carlos Saúl Menem de Argentina y Julio María Sanguinetti de Uruguay.

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«alcanzar el sí» a un foro para rechazar los planes del Ejecutivo. Mediante el uso de
poderes de decreto los presidentes pueden fortalecerse, sin embargo, el sistema pre-
sidencial se debilita y se vuelve más frágil alentando la confrontación en lugar de la
acomodación.
La paradoja de la política latinoamericana es que los presidentes elegidos demo-
cráticamente están cercenando las instituciones democráticas mediante el acto mismo
de intentar superar sus propias debilidades como presidentes. Incluso aquellos que no
fracasan rotundamente dejan un legado de oportunidades desperdiciadas. Las tenta-
ciones plebiscitarias que vienen aparejadas al presidencialismo, combinadas con la
popularidad de la retórica en contra de la «política tradicional» pueden ocasionalmente
conducir a la concentración e incluso al abuso de poder en manos del líder. Las historias
de Fujimori, Aristide y, más recientemente, Chávez en Venezuela, muestran cómo el
presidencialismo puede degenerar en un cuasiautoritarismo o incluso en una dictadura.

IV. ¿ES EL PARLAMENTARISMO LA RESPUESTA?

Estas observaciones sugieren que el problema de gobernanza en América Latina

puede deberse a más que una dificultad momentánea de algunos partidos, líderes e ins-
tituciones. ¿Puede ser que el parlamentarismo, por su propia naturaleza, permita que
se acepte más fácilmente el endurecimiento de las confrontaciones, la obstaculización
a la cooperación, la difícil disciplina y acentuada fragmentación partidistas? ¿Ha lle-
gado la hora para que los reformistas en la región piensen una vez más de pasar de un
gobierno presidencialista a uno parlamentario?7.
A pesar de que «presidencialismo» y «parlamentarismo» son tipos que admiten una
variación interna considerable, y a pesar de que existen formas de gobierno mixtas que
combinan elementos de ambos, para efectos explicativos los dos sistemas pueden ser
diferenciados claramente en varias dimensiones clave8. Los regímenes presidencialistas
presentan «legitimidades en competencia». El Ejecutivo y el Legislativo pueden ambos
reclamar su propio mandato electoral para ejercer sus poderes diferenciados y ocasio-
nalmente superpuestos. Los presidentes o los Congresos pueden elegir cooperación o
confrontación; las reglas del sistema (tanto formales como informales) no exigen nin-
guna de las dos. Bajo un gobierno parlamentario, en cambio, el Legislativo genera al
Ejecutivo, que luego ejerce según los lineamientos de la mayoría legislativa, tanto en
gobiernos de mayoría como en los de minoría. La existencia del gabinete de gobierno
implica que los miembros del Parlamento ocupan puestos de responsabilidad ejecuti-
va. Esto no sólo requiere que los líderes del partido de mayor antigüedad y posibles

7. Además de J. LINZ y A. VALENZUELA (1994), véanse J. LINZ (1990: 51-69) y A. VALENZUELA

(1993: 3-16). Algunas críticas a estas visiones, aunque reconociendo los problemas del presidencialis-
mo, tendieron a sobredimensionar el éxito de los regímenes presidencialistas en los primeros años de
la transición a la democracia. Véanse los ensayos en S. MAINWARING y M. SHUGART (1997).
8. Un trabajo esencial en este campo es el de M. SHUGART y J. CAREY (1992).

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ministros deban presentarse a las elecciones legislativas, sino que también provee los
medios para que los legisladores obtengan una experiencia seria en la rama ejecutiva y
un involucramiento más fuerte en la manera en la que los asuntos del Estado son admi-
nistrados, por ende animando un liderazgo más sobrio y capacitado.
Bajo el presidencialismo, además, el jefe del Ejecutivo es tanto jefe de Estado como
jefe de gobierno. Como parte de la primera responsabilidad, el presidente recibe a
embajadores y potentados, viaja a funerales oficiales y representa a la nación en tiem-
pos de triunfo y tragedia. Como jefe de gobierno, el presidente disfruta de un amplio
poder para nombrar a los miembros del gabinete y del subgabinete, a pesar de que
algunos de éstos puedan requerir la aprobación del Legislativo o estar sujetos al con-
trol del Congreso. En regímenes parlamentarios los papeles «ceremonial» y «efecti-
vo» están divididos, con el jefe de Estado (un monarca constitucional o un presidente)
ocupando una función simbólica y posiblemente actuando como una fuerza modera-
dora en tiempos grises. Los Primeros Ministros, como jefes del Ejecutivo, administran
gobiernos colegiados que reflejan los imperativos de una composición de partidos o
de coalición. A pesar de que en la era de los medios, los Primeros Ministros se han
vuelto más visibles como jefes del gobierno y ostentan una considerable autoridad e
importancia por derecho propio, su puesto exige por su naturaleza que gobiernen
mediante el mantenimiento de la confianza de sus partidos y en última instancia de la
mayoría del Parlamento.
Tercero, la elección directa de los presidentes significa que alguien puede alcanzar
el puesto más importante de la administración sin contar con un fuerte apoyo parti-
dista o amplia experiencia de gobierno, animado por los medios de comunicación en
competencias electorales con muchos candidatos. Para ser exitoso, un presidente debe
trabajar con el Congreso –a pesar de enfrentarse a veces a la gran tentación de no tener-
lo en cuenta– y debe conseguir esta cooperación sobre todo utilizando sus poderes polí-
ticos en lugar de los estatutarios o constitucionales. El liderazgo del propio partido del
presidente será dividido entre miembros del Congreso, los altos cargos del Ejecutivo y
aquellos vinculados a la organización partidista. Cada uno de estos grupos general-
mente tendrá sus propias metas e incentivos mientras sus miembros realizan los dis-
tintos cálculos sobre la mejor manera de posicionarse para un éxito político futuro.
Los primeros ministros no suelen ser políticos aficionados guiados por los medios de
comunicación, sino líderes partidistas veteranos con amplia experiencia ministerial y
cuentan con todos los incentivos para mantenerse cerca de su propio partido o coali-
ción en la legislatura, en lugar de actuar en su contra.
Cuarto y último, los presidentes y los Congresos son electos por periodos fijos y a
menudo no concurrentes, lo que puede llevar a una situación en la cual la mayoría legis-
lativa cambie de manos incluso cuando al presidente le quedan todavía años en su car-
go. En los regímenes parlamentarios, el gobierno puede cambiar tanto cuando el partido
del Primer Ministro pierde la mayoría (ya sea mediante una derrota en una elección gene-
ral o un quiebre de la coalición) como cuando el partido del Primer Ministro se revela
y exige un nuevo liderazgo. En otras palabras, toda crisis de liderazgo o de gobierno
activa «válvulas de seguridad» institucionales como renuncias de ministros, disolución

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del Parlamento o nuevas elecciones. Es por esto que las crisis de gobierno rara vez se
convierten en crisis de régimen. Esta flexibilidad del parlamentarismo se plantea en mar-
cado contraste con la rigidez intrínseca del presidencialismo, bajo el cual un problema
respecto al liderazgo o el fracaso de una política puede llevar rápidamente a una con-
frontación institucional e incluso de masas con un temible potencial de inestabilidad
violenta y todos los costos humanos y políticos que conlleva.
En suma, los regímenes parlamentarios están basados en una lógica política que
insta a la cooperación y al consenso, en un contexto de políticas coherentes. La uni-
ficación de los poderes Ejecutivo y Legislativo le da importancia al trabajo conjunto
para maximizar el éxito y evitar nuevas elecciones. La lógica que subyace al presi-
dencialismo es más propensa al conflicto, en el sentido de que malos cálculos u otros
fracasos de liderazgo personales pueden desatar con más facilidad la lógica perversa
que lleva a los legisladores a esperar que el presidente fracase, cuando el periodo de
gobierno está avanzado o en un momento de especial dificultad cuando los ciudada-
nos se vuelven especialmente ansiosos por encontrar un salvador o, si no resulta, un
chivo expiatorio.

V. ¿QUÉ ESTÁ FRENANDO AL PARLAMENTARISMO?

Mientras el hecho de adoptar el parlamentarismo puede parecer convincente para

los politólogos, la idea de un cambio de esa envergadura es anatema para la mayoría
de los ciudadanos de América Latina. La gran autoridad simbólica atribuida al presi-
dencialismo salta de las páginas de la historia y se extiende en la política de la región
como un coloso. Aun si los presidentes democráticos exitosos han sido pocos y muy
espaciados, ha habido suficientes leyendas como la de Benito Juárez en México (1861-
63; 1867-72) para conservar a América Latina como el continente del presidencialismo
par excellence. Brasil, único en la región por haber permanecido oficialmente monár-
quico desde su independencia en 1822 hasta 1889, no aprobó en 1993 un referendo
para cambiar hacia el parlamentarismo. La razón decisiva parece haber sido el temor
a que deshacerse del presidencialismo le quitara representación vital a los ciudadanos.
Aparte de la potente apelación a la tradición, el argumento más escuchado en contra
de descartar el presidencialismo en la región es que el gobierno parlamentario fracasaría
precisamente a causa de gobiernos, partidos y legislaturas débiles que provocarían una
gran inestabilidad. Este argumento ignora la manera en que la estructura política de
incentivos basada en la separación de poderes agrava la fragmentación partidista y la
indisciplina y alienta los liderazgos débiles. También ignora la evolución sustancial de
los gobiernos parlamentarios que ha tenido lugar desde los días de la Tercera y Cuarta
Repúblicas francesas (1870-1940; 1946-1958) o los gabinetes de «rotativos» de Italia
en los años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial.
Cabe destacar que las democracias postsoviéticas de Europa del Este se han invo-
lucrado en sistemas parlamentarios o semipresidenciales (basados en la Quinta Repú-
blica francesa), donde los presidentes electos popularmente con poderes específicos,

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incluyendo autoridad en cuestiones de política exterior y seguridad, coexisten con pri-

meros ministros cuyos gobiernos deben contar con el apoyo del Parlamento para sobre-
vivir (Linz y Stepan, 1996: 276-282). Teniendo en cuenta la reticencia latinoamericana
a abandonar el sistema presidencial, las formas semipresidencialistas pueden ser con-
sideradas alternativas más realistas. El problema es que el semipresidencialismo pue-
de no resolver algunos de los problemas inherentes al presidencialismo, y puede, de
hecho, empeorarlos al sobredimensionar el conflicto entre los dos poderes estatales y
personalizarlos en la figura del presidente y el Primer Ministro9.
Más que el semipresidencialismo, una fórmula podría ser un sistema parlamenta-
rio con un presidente electo popularmente pero de algún modo menos poderoso –algo
más cercano al sistema portugués que al francés–. El poder del presidente estaría limi-
tado a un papel de intervención en tiempos de crisis, cuando es necesario formar gobier-
nos o disolver Parlamentos. El presidente no tendría la capacidad de competir con el
Primer Ministro en el diseño o implementación de las políticas públicas pero un gobier-
no parlamentario en América Latina debería adoptar dos medidas que los votantes por-
tugueses todavía no han aprobado: 1) El voto constructivo de censura, en el cual todo
voto para destituir un gobierno requiere que se proponga uno nuevo y 2) la opción bajo
la cual el Primer Ministro puede declarar cualquier propuesta legislativa como un asun-
to de confianza que debe ser aprobado automáticamente a no ser que el Parlamento
vote para destituir al gobierno10.
Si el presidencialismo no puede ser reemplazado, ¿podríamos al menos enumerar
algunos elementos que promuevan la estabilidad y que provean de «válvulas de segu-
ridad» a los presidentes fracasados? Estas medidas podrían incluir elecciones concu-
rrentes para todos los puestos ejecutivos y legislativos; sistemas electorales de listas
cerradas o inclusive bloqueadas; y una prerrogativa presidencial que le permita desti-
tuir al Congreso en una oportunidad y llamar a elecciones para elegir uno nuevo. Un
paso adicional podría exigir la renuncia del presidente ante la incapacidad de dirigir
una mayoría en todo nuevo Congreso, el cual tendría entonces la responsabilidad de
nombrar a un nuevo presidente que concluya dicho periodo. Sin embargo, estas medi-
das no lograrían cambiar la lógica básica de conflicto que prevalece en los regímenes
presidencialistas, así como tampoco animarían la creación de formas colegiadas de
gobierno basadas en partidos fuertes y una forma distinta de liderazgo gubernamental.
El registro compilado por el presidencialismo latinoamericano es grave y profun-
damente preocupante. No es exageración decir que esta triste situación de fracaso se
encuentra entre las razones que explican por qué el futuro de la democracia se encuen-
tra en riesgo en gran parte del hemisferio occidental. ¿Qué mejor momento para que

9. A. LIJPHART (2004: 102) plantea este argumento al señalar su preferencia por un gobierno
parlamentario. J. LINZ también expresa su escepticismo frente a fórmulas semipresidencialistas.
10. Estoy en deuda con el ex Primer Ministro portugués, Antonio Guterrez, por plantearme estas
opiniones en una conversación personal. A. LIJPHART (2004: 104) señala que esta combinación de reglas
de los sistemas parlamentarios alemán y francés podría proteger la efectividad del gabinete, mientras
se garantizan las prerrogativas del Parlamento para reemplazar al gobierno con otro o para forzar la
celebración de elecciones.

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los ciudadanos a lo largo de América Latina se pregunten si las tradiciones presiden-
cialistas son tan preciadas que deben ser conservadas incluso a expensas de la espe-
ranza de la consolidación de la democracia? Los autores visionarios que redactaron la
Constitución de los Estados Unidos –el modelo para todos los regímenes presidencia-
listas puros desde entonces– tuvieron un amplio sentido de las peculiaridades e inclu-
so de las idiosincrasias del particular caso para el cual estaban escribiendo el texto. En
medio de sus propias y cambiantes circunstancias, más de dos siglos después, posible-
mente a los latinoamericanos les iría mejor imitando el espíritu de prudencia que moti-
vó a los redactores de la Constitución estadounidense en lugar de apegarse a la letra
del sistema que estos últimos crearon. Si los latinoamericanos eligieran dicho camino,
podrían reflexionar sobre el hecho de que Europa, autocrática en 1787, puede en la
actualidad generar modelos de gobernanza democrática y, sobre todo, parlamentaria
que merecen al menos un juicio justo sin que a priori se les descarte únicamente con
base en la costumbre.

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