POBREZA COMO CARENCIA O NECESIDADES

INSATISFECHAS
En este capítulo se desarrollan las diversas corrientes que en-
tienden la pobreza como carencia, ausencia de posibilidades o
falta de satisfacción de una o más necesidades básicas para
alcanzar un nivel de vida digno. Por consiguiente, las formas
de superar la pobreza se orientan a la compensación y/ o provi-
sión de esas necesidades. Las propuestas se centran en la in-
suficiencia de ingresos, la incapacidad para satisfacer las ne-
cesidades básicas, la conjunción de las dos anteriores y, final-
mente, el papel de los componentes económicos y sociales del
desarrollo. En la última parte se analiza la relación de la po-
breza con el proceso de globalización y ajuste.

POBREZA COMO INSUFICIENCIA DE INGRESOS

Concepto

Desde esta perspectiva la pobreza se entiende como carencia de

los ingresos necesarios para adquirir los bienes y servicios esen-
ciales para vivir. Una persona se considera pobre sólo cuando
su nivel de ingreso es inferior a una línea de pobreza definida.
Con frecuencia esta línea se define en términos de un ingreso
suficiente para comprar una cantidad determinada de alimentos.
El Banco Mundial ha definido la pobreza como la inhabilidad
para obtener un estándar mínimo de vida. El estándar absoluto
se establece en términos de ingresost. Para esta entidad, es
necesario encontrar las raíces de buena parte de la pobreza en

World Bank, Poverty and lncome Distnbution Latin Amenca. The Story of
the 1980.s, Washington, 1985.

21
los casi cuarenta años de sustitución de importaciones , que Con base en la información detallada del ingreso en doce
interfirieron con la libre competencia internacional. En conse- países de América Latina y el Caribe, el Banco adoptó para
cuencia, no se desarrollaron los campos en los cuales los países toda la región una Línea de Pobreza de US$ 2 y de Pobreza Ex-
latinoamericanos tienen ventajas comparativas, manteniendo trema de US$ 1 por persona/ día. A partir de esta base se rea-
graves distorsiones que bajaron la eficiencia en la asignación lizan comparaciones internacionales.
de recursos. Así mismo, plantea que el Estado intervino dema- Es un método crudo, ya que conceptualmente el ingreso per-
siado, tanto como empresario como en la determinación de pre- mite satisfacer necesidades básicas, pero no mide directamen-
cios. El manejo inadecuado de la política macroeconómica ha- te el nivel de vida alcanzado, ni incluye la satisfacción de nece-
bría llevado también a períodos inflacionarios importantes, que sidades que no se adquieren directamente mediante el ingreso
serían causantes de buena parte de la pobreza2 . (sino, por ejemplo, a través de servicios públicos).
Método de la Canasta Normativa Alimentaria -CNA-. La
Medición CEPAL y el PNUD plantean que el costo de una canasta básica
de alimentos varia entre países, debido principalmente a dife-
En este enfoque se propone como instrumento de medición la rencias en la estructura demográfica (y, en consecuencia, al
Línea de Pobreza -LP-y la Línea de Indigencia -LI-. Este método, promedio de los requerimientos nutricionales mínimos por adul-
denominado también método indirecto, compara el ingreso (o to) y a diferencias en los precios.
el consumo) per cápita con la Línea de Pobreza expresada en En esta variante se calcula la Canasta Normativa Alimentaria,
los mismos términos. Los hogares con ingresos inferiores a la y ésta se multiplica por el recíproco del coeficiente de Engel (%
Línea de Pobreza se consideran pobres, y la misma característica del gasto que se aplica a alimentos) de algún grupo de hogares,
se atribuye a cada una de las personas que en ellos habitan. El para obtener la Línea de Pobreza3 .
indicador permite calcular la incidencia de la pobreza, esto es, El supuesto es que "los hogares que se encuentran por enci-
el porcentaje de población cuyos ingresos son inferiores a ella. ma del umbral mínimo de alimentación se hallan también por
El punto clave del método es la forma en que se define la encima de los umbrales mínimos para otras necesidades" 4 • Sin
Línea de Pobreza. Por lo general, se calcula a partir de la deter- embargo, estudios realizados en Argentina (Beccaria y Minujin,
minación del ingreso requerido para satisfacer las necesidades 1987), Uruguay (Kaztman, 1989) y por el PNUD en varios paí-
inherentes a un patrón mínimo de vida (en términos de nutri- ses, muestran que muchos hogares que satisfacen su necesi-
ción, vivienda, salud, vestuario y otras necesidades básicas). dad alimentaria, no tienen obligatoriamente acceso a vivienda,
Se consideran pobres a aquellos cuyo ingreso es inferior a agua o asistencia escolar para menores. Se excluye además el
esa Línea de Pobreza, e indigentes o en extrema pobreza a quie- costo del combustible y otros asociados a la preparación y con-
nes su ingreso ni siquiera les alcanza para adquirir la canasta sumo de alimentos. Estos costos se interpretan como Línea de
básica de alimentos . En este sentido, el método provee una Pobreza Extrema o de Indigencia per cápita.
aproximación indirecta a la magnitud de la pobreza.
Estrategias
Existen dos variantes del Método LP:
Método de ingresos. El Banco Mundial en un estudio de- En esta perspectiva se ubican básicamente las propuestas del
nominado Pobreza en el Mundo (1990-1991) utilizó una Línea Banco Mundial (1990) . Para éste la estrategia social de "lucha
de Pobreza -LP- de US$ 370 per cápita al año y una Línea de contra la pobreza" viene a complementar las otras tres políti-
Pobreza Extrema -LPE- de US$ 275. Ambas en dólares de Pari- cas de ajuste estructural:
dades de Poder Adquisitivo -PPA- de 1985.

Julio Boltvinik, "Los organismos multilaterales frente a la pobreza", en La CEPAL prop one coeficientes únicos para la región, fijando valores de
Pobreza, ajuste y equzdad, Santafé de Bogotá, Servigraphic Ltda., 1994, 0,5 para los hogares urbanos y de 0,57 para hogares rurales.
pág. 190. Boltvinik, op. cit., pág. 155.

22 23
 Nuevo y más reducido papel del Estado en favor del cre- que establece el valor de la canasta familiar, multiplicado por
ciente rol de las fuerzas del mercado. un factor que muestra la relación normativa entre el consumo
Alta prioridad a la estabilidad macroeconómica y mante- de alimentos y el consumo total. Además , se incluyen otras
nimiento de equilibrios básicos (baja inflación, equilibrio necesidades esenciales.
presupuestal y equilibrio externo). La estimación de la canasta mínima se realiza con base en
Apertura de la economía al comercio internacional y a los la Encuesta de Ingresos y Gastos -DANE de 1984-. La deter-
flujos internacionales de capital privado. minación de la población por debajo de la Línea de Indigencia o
El Banco Mundial adopta el paquete completo y por ello pro- de Pobreza se realiza anualmente, a nivel urbano y rural, en
pone, en relación con la pobreza, medidas que no contradigan siete ciudades. Cada vez que se realiza una Encuesta se hace
los otros tres pilares. Reconoce que el mercado es incapaz de una nueva estimación de la canasta, con el fin de incorporar
resolver eficientemente algunos aspectos del desarrollo, como los cambios en los precios relativos y en los gastos de los colom-
la formación de recursos humanos, el cuidado de la salud o la bianos. No es posible estimar la Línea de Pobreza ni en el ám-
preocupación expresa por la estabilidad política. bito departamental ni en el municipal.
Los componentes principales de la estrategia social de "lu- Las mediciones, al utilizar esta metodología, no son homogé-
cha contra la pobreza" propuestos por el Banco Mundial en la neas. Varían según los criterios utilizados por las diversas enti-
década del noventa son: dades:
a. Estímulo al uso productivo del activo más importante de Según el Banco Mundial, en 1992 más de seis millones
los pobres: la mano de obra. Requiere políticas que incentiven de colombianos, el 18% de la población, recibían ingresos infe-
el mercado, las instituciones sociales y políticas, la infraes- riores al nivel de subsistencia para la compra de una canasta
tructura y la tecnología. de alimentos de adecuado valor nutricional. El 70% de estas
b. Provisión de servicios sociales básicos a los pobres: aten- personas habitaban en las zonas rurales del país. La inciden-
ción primaria en salud, planeación familiar, nut'r ición y educa- cia de la pobreza extrema era tres veces mayor en el campo que
ción primaria. en la ciudad. En promedio, los ingresos en el sector rural eran
c. Transferencias bien focalizadas y redes de seguridad: se inferiores en un 43,3% al nivel de subsistencia, frente a sólo
dirigen a los pobres que a pesar de la implementación de los un 31,3% en el caso de los pobres urbanos 6 . En 1996, la pobla-
dos primeros componentes continúan sufriendo una severa ción bajo Línea de Pobreza era el 28, 7% (menos de US$ 2) y
privación. bajo Línea de Indigencia el 11 % (menos de US$ 1) 7 •
Las políticas del Banco Mundial se adoptan al más alto nivel Los análisis del Consejo Nacional de Planeación mues-
institucional y se ponen en práctica a través de créditos insti- tran un mayor grado de incidencia de la pobreza en las zonas
tucionales5. urbanas. En 'términos absolutos los pobres urbanos crecieron
entre 1972 y 1997 de 6,6 millones a 13,7 millones. Esta situa-
ción es fruto de la recesión económica, del más alto desempleo
en la historia del país y de la persistencia de los niveles de
POBREZA EN COLOMBIA COMO INSUFICIENCIA inflación que erosionan el poder adquisitivo de los hogares.
DE INGRESOS En las áreas rurales se mantienen condiciones de vida simi-
lares a las de la primera mitad del siglo XX. Entre 1972 y 1997
La medición de la pobreza en Colombia por el m étodo de ingre- la población rural en condiciones de pobreza aumentó en térmi-
sos o método indirecto se realiza con base en el cálculo de la nos absolutos de 6,6 millones a 9,2 millones. La pobreza en el
Línea de Indigencia -LI-, que incluye los alimentos básicos para campo es producto de situaciones adversas, como son la caída
alcanzar un nivel mínimo de nutrición, y de la Línea de Pobreza
Banco Mundial, La pobreza en Colombia, Santafé d e Bogotá, Tercer Mun-
do Editores, 1996, pág. 2.
Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1990, Washington, World Bank, World Development Report. Attaking Poverty, 2000-2001,
1990 . Washington, 2000, pág. 280.

24 25
de los precios internacionales, la degradación ambiental, los Los volúmenes y tasas de desempleo alcanzados al finalizar
cambios climáticos, la importación masiva de alimentos, el incre- la década del noventa no tienen precedente. Mientras que entre
mento de la guerra y la expulsión violenta de campesinos 8 . 1991 y 1997 el incremento fue de 2,6 puntos, en los dos años
Los resultados del Departamento Nacional de Planeación siguientes aumentó 6,4 puntos. Por consiguiente, el número
-DNP-, utilizando la Encuesta Nacional de Hogares (realizada de desempleados, que en 1991 era de un millón, en 1999 superó
por el DANE), muestran que entre 1978 y 1995 la incidencia de los tres millones.
la pobreza disminuyó de un 59% a un 55%. Sin embargo, en En las siete ciudades donde se aplica la Encuesta Nacional
términos absolutos los pobres aumentaron durante este perío- de Hogares, se observa una tasa de desocupación del 18,7% en
do de 15'154.000 personas a 21'387.000. Más de la mitad de la septiembre de 1999, y en el 2000 llega al 20,5%. El desempleo
población no cuenta con ingresos suficientes para acceder a de los jóvenes menores de 25 años se eleva en más de siete
una canasta básica de consumo. El mayor avance se encuen- puntos, con mayor incidencia en los sectores pobres -deciles
tra en la Línea de Indigencia, que decreció entre 1988 y 1995 1 a 4-, en los que se acerca al 40%. En el decil más rico el
del 27 ,2% al 20,3%. Este descenso, junto con un estancamiento desempleo juvenil presenta tasas del 12%.
en la concentración del ingreso (medido según el coeficiente El desempleo de las mujeres jóvenes se incrementa en más
GIN!), muestra que se viene registrando un empobrecimiento de doce puntos, y aunque se reduce al pasar los 24 años, siem-
relativo de los sectores medios, que han perdido participación pre es superior al de los hombre 12 • Si bien la recesión ha au-
en los ingresos totales 9 . mentado la tasa de desempleo en todos los niveles de ingreso,
Para el DNP, entre 1991 y 1997 la pobreza por ingresos cae en los estratos populares se eleva considerablemente. Cerca
en 4 puntos, y a partir de entonces empieza a crecer hasta del 82% del total de desempleados pertenecen a los niveles bajo-
alcanzar el 56,3% en 1999, cifra que equivale a 22,6 millones bajo y bajo 13 • Estas cifras expresan niveles socialmente explo-
de personas. En las áreas urbanas pasó del 39,1% al 47,2% y sivos.
en las rurales creció del 78.9% al 79,6%. De igual manera, la El desempleo tiende a prolongarse en el tiempo , lo cual tiene
Línea de Indigencia se incrementa de 7, 1 millones en 1997 a un efecto perverso al reducir paulatinamente la posibilidad de
7,9 millones dos años más tarde . En el área urbana pasó del contratación de la persona. Ante la ausencia de prestaciones o
8,3% al 11,7 % y en la zona rural del 42,9% al 40,3% 10 • subsidios por desempleo, la única fuente disponible para un
Las cifras anteriores se explican en el marco del deterioro desempleado son las transferencias monetarias o no monetarias
generalizado de la economía y de los altos índices de desempleo. que tienen lugar dentro de las familias.
La Encuesta Nacional de Calidad de Vida (DANE) mostró que Las políticas de estabilización y reestructuración de la econo-
en 1997 el ingreso promedio mensual por hogar a nivel nacio- mía y del gasto público desarrolladas en la década del noventa
nal fue de $599,000; para la zona urbana de $720,000 y para han influido en la distribución del ingreso: entre 1991 y 1998 el
la rural de $247,000 11 • coeficiente de concentración de Gini varió de 0,535 a 0,545
tomando como referencia los hogares, y de 0,547 a 0,563 to-
Libardo Sarmiento, "Concentración y pobreza, tres años de Salto So- mando como referencia las personas.
cial", en El Salto Social la sociedad pide cuentas, Santafé de Bogotá, Durante el mismo período el decil más pobre participó de
Consejo Nacional de Planeación, 1997a, pág. 106. una proporción del ingreso cada vez menor. En 1991 recibía
Osear Fresneda, "Niveles de vida, pobreza y d istribución del ingreso", en
casi el 1% y en 1999 sólo el 0,58%. La pérdida de participación
Desarrollo Urbano en Cifras, Nº 4, Santafé de Bogotá, Mindesarrollo,
1996, pág 130. Con base en María José Pérez y José Antonio Ocampo, continúa hasta el decil 5, mientras mejora para los deciles 6, 7,
Distribución del ingreso y pobreza en Colombia, Santafé de Bogotá, DNP, 8 y 9. Estos pasan de percibir el 37,4% en 1991 al 40,7% en
1996. 1999. El decil 1O participa con una porción menor que diez
10
Departamento Nacional de Planeación, "Coyuntura ec onómic a e
indicadores sociales", en Sistema de Indicadores Sociodemográficos para
Colombia, SISD, Nº 26, Santafé de Bogotá, julio de 2000a, pág. 14. 12 Departamento Nacional de Planeación (2000a), op. czt., pág. 27.
11 Hugo López, El empleo en Colombia 1998: situación actual y desafios
DANE, Encuesta Nacional de Calidad de Vida 1997, Boletín de Prensa, 13

Santafé de Bogotá, Dirección Técnica de Estadísticas Básicas, julio de faturos, Medellin, Corporación para el Desarrollo de la Investigación y la
1998 , pág. 29. Docencia Económica, CIDE, 1998, pág. 25 .

26 27
años antes (el 45 ,5%), pero la brecha se ha incrementado. En
Mayor experiencia y fundamento en el análisis de la
el área rural el 1,3% de los propietarios posee el 48% de la
distribución del ingreso .
tierra. Al finalizar el siglo XX el 20% de los hogares más ricos
Posibilidad de hacer mediciones a partir de un indi-
concentraba el 62% de los ingresos y el 20% más pobre sólo
cador relativamente simple.
recibía el 2,4%1 4 •
Comparabilidad al interior de cada país, entre dife-
Los niveles de pobreza y concentración del ingreso que re-
rentes países y entre períodos de tiempo diversos. El méto-
gistra el país se explican por la inequitativa distribución de los
do de la Canasta Normativa de Aliment~s, particularmen-
activos productivos y los recursos de crédito, por niveles siste-
te, ofrece esta posibilidad de establecer comparaciones, por
mática y substancialmente distintos en la remuneración a los
cuanto considera las condiciones de cada país, las diferen-
factores, en las tasas de ocupación, de participación y de de-
cias en requerimientos alimenticios y las tendencias de los
pendencia15 (Ver Anexo 1).
precios relativos 18 •
La pobreza se expresa de manera heterogénea en Colombia.
Posibilidad de medir la incidencia y la intensidad (o
La probabilidad de ser pobre aumenta en ciertas regiones y en
brecha estandarizada) de la pobreza.
algunos sectores poblacionales.
Mejoramiento substancial en la calidad y disponibili-
La distribución del ingreso por regiones muestra una alta
dad de la información en América Latina a partir de en-
concentración en la zona Bogotá-Soacha, donde se encuentra
cuestas de hogares.
el 26, 7% de los ingresos totales. Le siguen la costa Atlántica (el
El enfoque presenta las siguientes limitaciones:
17,2%), la Pacifica (el 16,2%), Antioquia (el 14,7%) y la región
Cierta arbitrariedad en la definición de los "mínimos
oriental (el 14,2%)16.
necesarios o aceptables".
Mientras Bogotá y Meta tienen cerca del 44% de la población
Dificultad para obtener información confiable sobre
bajo la Línea de Pobreza, en Chocó, Córdoba, Cauca y Nariño
los ingresos.
la proporción fluctúa entre el 75% y el 67%. En la Guajira, en
Intervalos de tiempo muy grandes en la información
los departamentos con mayor grado de urbanización (Antioquia
procedente de los censos nacionales y cobertura insuficiente
y ~tlántico} y en el eje cafetero (Quindío, Caldas, Risaralda) la
en la información de las Encuestas de Hogares.
mitad de la población se encuentra en situación de pobreza.
Desestima otros ingresos (capital, cuenta propia, otros
En el resto de los departamentos andinos (Tolima, Huila, Norte
activos} y procede como si la satisfacción de las necesida-
de Santander y Boyacá} y en la Costa Atlántica (Bolívar, Sucre,
des básicas dependiera únicamente del ingreso o del con-
Magdalena y Cesar} 17 la incidencia de pobreza oscila entre el
sumo privado de los hogares. No involucra el consumo de
5 6% y el 64% (Ver Anexos 2 y 3).
bienes y servicios públicos prestados por el Estado , lo cual
puede llevar a la subestimación del ingreso.
Poca sensibilidad a los ciclos de la economía expre-
OBSERVACIONES
sados en el ingreso y los salarios (Muñoz, 1991; Nina, 1997
y Misión Social, 1998).
En la percepción de varios analístas el método indirecto o
• Mide más la pobreza alimentaria que la pobreza en
Líneas de Pobreza e Indigencia, tiene, tanto en la varia~te
general. De hecho, la canasta alimentaria se detalla am-
de ingresos como en la de la Canasta Normativa de Alimen-
pliamente y se adopta una postura normativa. Para el res-
tos, las siguientes ventajas:
to de las necesidades asume una postura empírica y no
siempre toma en cuenta otros rubros genéricos. Tampoco
involucra necesidades como la salud, la educación o la
vivienda.
14
Departamento Nacional de Planeación (2000a), op.cít., pág 22.
15
Sarmiento (1997a), op. cit., pág. 107.
16
DANE (1998), op. cit., pág. 7.
17
Departamento Nacional de Planeación (2000a), op.cít., pág. 21. 18 Boltvinik, op. czt., pág. 153.

28 29
 "el objetivo único del desarrollo es aumentar la calidad y la
No capta el impacto de las variaciones de los precios
cantidad de vida de los miembros de la sociedad" 2 º.
relativos. Los precios de los alimentos no se modifican en
la misma proporción que los de otros bienes (Corredor et
Medición
al, 1999). Deja de lado la especificación de los costos aso-
ciados a la alimentación, tales como utensilios y cocción y
El método directo o de indicadores sociales, busca medir en
transporte de alimentos.
forma precisa los niveles de vida alcanzados por la población,
Presenta diferencias significativas en la valoración ob-
en términos de logro o déficit en la satisfacción de necesidades
jetiva y altibajos durante un mismo período.
básicas. Por lo general incluye varias dimensiones del desarrollo
social y las expresa en indicadores sociales.
Los indicadores sociales se clasifican en tres categoría:
De resultado. Reflejan los niveles de satisfacción de nece-
POBREZA COMO NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS sidades básicas efectivamente alcanzados. Son los indicadores
más adecuados para medir condiciones de vida y mínimos de-
Concepto seables, así como para verificar el logro de los objetivos plan-
teados. Algunos de ellos son: esperanza de vida, mortalidad
La pobreza se entiende como un fenómeno multidimensional y infantil y grado de alfabetización. Sin embargo, los indicadores
se define en términos de déficit de satisfacción de necesidades de resultado no son los más adecuados para analizar el porqué
básicas distintas a la sola alimentación. Así, la pobreza es una de la situación ni la forma en que ésta varía a través del tiem-
situación que impide al individuo o a la familia satisfacer una o po. Por lo tanto, cuando se diseñen políticas para modificar
más necesidades básicas. una determinada situación, ellas no deben aislarse de otras
Este concepto de pobreza como Necesidades Básicas Insatis- categorías de indicadores.
fechas se basa en juicios de valor sobre los niveles de bienestar De insumo. Se refieren a los medios (recursos) para la
mínimamente aceptables para llevar una vida digna y sobre los satisfacción de las necesidades básicas (resultados). Incluyen
grados de privación que se consideran intolerables. los recursos propios de la población y las intenciones, compromi-
En la década de los setenta, entidades como el Banco Mundial sos y esfuerzos del Estado para proporcionar servicios básicos.
y el BID plantearon como insuficiente la creación de capital Algunos de estos indicadores son, en el campo de la nutrición:
fisico e infraestructura para impulsar el desarrollo. El Informe los ingresos y la disponibilidad de alimentos; en el de la salud:
sobre el desarrollo mundial 1980, muestra la necesidad de me- el número de médicos y la disponibilidad de agua potable y de
jorar los niveles de salud y educación, no sólo por su significado centros de salud; en el de la educación: el número de escuelas
intrínseco, sino también como un medio para aumentar los y de profesores por alumno .
ingresos de la población pobre 19 . De acceso. Indican los determinantes para hacer efectiva
Por su parte, el Programa Regional de las Naciones Unidas (y en qué grado) la utilización de los recursos para satisfacer
para la Superación de la Pobreza -PNUD-PRSP- , manifiesta el las necesidades básicas. Este grupo de indicadores es relevan-
propósito de lograr un "desarrollo sin pobreza", que permita a te, por cuanto la sola existencia de servicios básicos no garan-
todos los países de la región satisfacer el componente universal tiza el acceso universal. Así, la distancia geográfica, los costos
de las necesidades básicas. Identifica tres raíces conceptuales privados de útiles escolares o medicamentos, la calidad de los
de la pobreza: insuficiencia del excedente generado, apropia- servicios o la adecuación a las características culturales de la
ción inequitativa e inadecuaciones en la estructura de la oferta población, operan como obstáculos para acceder a los servicios
y la demanda de ciertos satisfactores. Desde su punto de vista,

20
Rob Vos, "Identificación de la pobreza y política social y económica en
América Latina", en Pobreza, ajuste y equzdad, Santafé de Bogotá,
19
Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, Washington, 1980. Servigraphic Ltda., 1994, págs . 60-61.

30 31
básicos. Estos indicadores son sensibles al impacto efectivo de ra y la dota ción de servicios públicos domiciliarios, así como la
un aumento (o recorte) del gasto social sobre los niveles de vida provisión de educación, salud y vivienda. A partir de la aplicación
de la población. de las políticas de ajuste estructural, estos servicios suelen
El método tradicional de Necesidades Básicas Insatisfechas ofrecerse como programas de subsidio a la demanda.
-NBI- consiste en comparar la situación de cada hogar, en cuan- En esta óptica se ubican varias entidades internacionales y
to grupo de necesidades, con una serie de normas que expresan nacionales. Un buen exponente es el PNUD-PRSP, cuya pro-
el mínimo nivel por debajo del cual se considera insatisfecha la puesta se estructura en el marco de las políticas macroeconó-
necesidad 21 . Estas necesidades son: micas, a partir de cuatro componentes :
Vivienda inadecuada. En áreas urbanas se considera que a. Educación. Las políticas se orientan a modificar la orga-
una vivienda es inadecuada si es móvil, es refugio natural o nización tradicional de los sistemas de educación mediante el
puente, tiene pisos de tierra, no tiene paredes o las paredes desarrollo de los siguientes puntos: financiamiento de la edu-
exteriores están hechas con tela o desechos. cación pública dando prioridad a las escuelas que atienden a
Vivienda sin servicios básicos. En áreas urbanas se con- estudiantes pobres; modificación del rol, la preparación y el
sidera que una vivienda no cuenta con servicios básicos si ca- régimen laboral de los profesores; cambios de los métodos pe-
rece de sanitario y si, simultáneamente, no cuenta con acue- dagógicos, del tiempo y los materiales de enseñanza y de la ca-
ducto y su fuente de aprovisionamiento de agua es un río, un pacidad de aprendizaje; mejora de la calidad y realce de los
manantial, un nacimiento, un carro tanque o las aguas lluvia. estudios secundarios, fortaleciendo los vínculos con actividades
Hacinamiento crítico. Hogares donde hay más de tres per- que realizan los egresados; atención prioritaria a los niveles de
sonas por cuarto . preescolar y primaria, aunque los estudios técnicos, profesio-
Ausentismo escolar. Hogares donde hay al menos un niño nales y científicos sean cada vez más importantes para la in-
mayor de seis años y menor de doce que no asiste a un centro serción exitosa en la economía mundial 22 •
educativo formal. b. Salud. Las políticas buscan la distribución equitativa de
Alta dependencia económica. Más de tres personas en una los servicios, mejorar la eficiencia técnica y la asignación de
familia bajo la responsabilidad de un jefe de hogar con trabajo, recursos. Se manifiestan en los siguientes puntos: vinculación
cuyo nivel de educación escolar es de tres años o menos. de la salud con el desarrollo económico y social; organización
Desde esta perspectiva, es pobre quien no satisface una de del sistema de salud de acuerdo con funciones (por un lado,
las anteriores necesidades, y pobre extremo quien no accede a prestación directa de servicios, financiamiento de la atención,
la satisfacción de más de dos de ellas. articulación con la población, y por el otro, prestadores y fuen-
Se supone, así mismo, que la apreciación de las necesida- tes de financiamiento); aplicación de la reforma del Estado al
des básicas debe evolucionar a medida que progresa la socie- ámbito de la salud; orientación de las organizaciones de salud
dad y varían las condiciones materiales y culturales. hacia un desempeño de alta calidad; fortalecimiento de la ca-
pacidad de respuesta del sistema23 •
Estrategias c. Funcionamiento del mercado de trabajo. Las políticas ha-
cen énfasis en el desempeño de la economía en situaciones de
Bajo la óptica de las necesidades básicas, los pobres tienden a tensión macroeconómica, cambios estructurales o políticos y
ser objeto de políticas sectoriales que mejoran la infraestructu- cambios en los sectores laborales. Desarrollan los siguientes
puntos: reducción de los costos de mano de obra y de los sala-
rios relativos; apoyo a las microempresas, a las pequeñas y
21 La construcción del indicador conlleva los siguientes pasos: a) defini- medianas empresas (pymes) y a las fincas pequeñas que utili-
ción de las necesidades básicas y sus componentes; b) selección de las
variables para cada necesidad; c) determinación de un nivel mínimo
para cada indicador, debajo del cual se considera que una persona u
22 PNUD, Estrategias para reducir la pobreza en Aménca Latina y el Caribe,
hogar es pobre si no satisface la necesidad especifica; d) clasificación de
los hogares como pobres si tienen una o más NBI (se asume que son Quito, 1998a, págs. 321-380.
23
pobres todas las personas que habitan el hogar). lbzd., págs. 387-421.

32 33
zan tecnología menos intensiva en capital; acceso a créditos, Conservación y regeneración de los recursos naturales y
sistema de garantías, transferencia tecnológica y programas el medio ambiente 25 .
relevantes de capacitación; la velocidad y la naturaleza del cam- Las estrategias del PNUD-PRSP consignadas en el documento
bio tecnológico se consideran prioritarios en la evolución del Hacia un desarrollo sin pobreza, 1990 26 , fueron aprobadas for-
empleo productivo y en la distribución del ingreso. malmente por los representantes de los gobiernos del subcon-
d. Formas de gobierno. Las políticas hacen énfasis en la fo- tinente en la II Conferencia regional para la superación de la
calización, a fin de concentrar los recursos disponibles en po- pobreza, celebrada en Quito en 1990. Sin embargo, dichas es-
blaciones con carencias específicas y en los llamados "núcleos trategias no han sido suficientemente apropiadas por la oficina
duros de la pobreza" . Se supone que mientras más precisa sea para América Latina ni por los gobiernos respectivos.
la delimitación de los beneficiarios , mayor tiende a ser el costo
administrativo de identificarlos, pero éste se justifica si es cla-
ramente inferior al ahorro obtenido al promover un servicio
para una población más reducida. Se da prioridad a la reforma LA POBREZA EN COLOMBIA COMO NECESIDADES BÁSICAS
del sector público mediante un sistema de incentivos para em- INSATISFECHAS -NBI-
pleados públicos, la simplificación de procedimientos de las
entidades públicas, el reemplazo de controles previos por con- La pobreza, medida por NBI , mostró una tendencia decreciente
troles posteriores, la asignación de recursos públicos por servi- durante la última década, al pasar del 37,3% de personas con
cios prestados. Finalmente, se propone la descentralización necesidades básicas insatisfechas en 1993, al 25,9% en 1996.
como mecanismo para que las autoridades locales puedan es- En 1999 el 25,4% de la población se encontraba en situación
tar más cerca de las necesidades de los beneficiarios, y éstos a de pobreza (una NBI) y el 7,7% en condiciones de miseria (más
su vez puedan participar en el diseño y entrega de servicios, de una NBI).
así como también puedan exigir a los gobiernos el uso eficiente Los cambios institucionales y legislativos, particularmente
de los recursos y la rendición de cuentas 24 . los inherentes al proceso de descentralización, contribuyeron
A la par con las anteriores líneas de política el PNUD-PRSP al incremento del gasto público social. Entre 1993 y 1997 au-
propone una serie de estrategias para desarrollar al interior de mentó la matricula para todos los niveles educativos, al pasar
cada país: de 5,9 a 7,1 millones (incremento del 20,3%), al igual que el
Generación de un entorno propicio para el desarrollo sos- gasto público que pasó del 2,81% al 3,76%. Sin embargo, los
tenible centrado en el hombre. logros no son uniformes. Los resultados no tienen en cuenta la
Potenciación de la autonomía de las personas . evolución de,la calidad de la educación. En el campo de la sa-
Promoción del crecimiento económico de base amplia y lud se amplió la cobertura y la focalización de los subsidios. El
equitativa. gasto público pasó del 2,57% al 4,74% del PIB. Los subsidios a
Aumento de la seguridad alimentaria. los servicios públicos disminuyeron su grado de regresividad,
Mejoramiento del acceso a infraestructuras y servicios so- ya que en el quintil más pobre se pasó del 0,20% al 0,37% del
ciales básicos PIB, y en el quintil más rico del 0,50% al 0,29% 27 .
Fomento del empleo y medios de vida sostenibles.
Garantía de acceso equitativo al crédito y los recursos
productivos .
Expansión de la protección social para los grupos vulne- 25 PNUD, Hacia un desarrollo sin pobreza, II Conferencia regional sobre la
rables . pobreza en América Latina y el Caribe (Quito) , Santafé de Bogotá, Ed .
Promoción de la equidad de género y la participación ple- Presencia, 199 la, págs. 40-58.
26 Jbzd, pág . 60.
na de la mujer. 27 Fabio Sánchez y Jairo Nuñez, "Descentralización, pobreza y acceso a
servicios sociales. ¿Q~ién se benefició del gasto público en los noven-
ta?", en Coyuntura $ocial Nº 20, Santafé de Bogotá, Fedesarrollo, mayo
24
Ibzd., págs. 22-23 . de 1999, págs. 168-187 .

34 35
 La diferencia entre la población urbana y la rural ha sido se presenta la más alta dependencia económica (el 13 ,5% en
tradicionalmente muy alta. En 1973 , el 88% de la población total, el 8 ,5% en el área urbana y el 25,3% en la rural).
campesina tenía al menos una NBI. Este porcentaje se redujo El indicador de vivienda inadecuada afecta al 7, 6% de la
al 24,9% al final de la década, como fruto del mejoramiento en población. Cabe señalar que en el área urbana su importancia
las condiciones de acceso a los servicios de agua y saneamiento, es poco significativa (el 2, 7%), mientras en la rural afecta a la
la disminución del hacinamiento y el incremento de la asisten- quinta parte de la población (el 20,3%). Por regiones, en la costa
cia escolar de menores. En 1999, la grave situación de recesión Atlántica el doble de la población, con respecto al total nacional ,
económica que atravesó el país se refleja en el estancamiento o no tiene acceso a una vivienda adecuada (el 17,4% para el total
deterioro de los indicadores que componen el NBI (particular- de la región, el 7,3% en el área urbana y el 40,8% en la rural).
mente en el indicador de alta dependencia económica). Esta El indicador de servicios inadecuados afecta al 5,7% de
situación afectó al 17 ,5% de la población urbana y al 43 , 7% de la población (el 2, 1% en el área urbana y el 15, 1% en la rural).
la rural 28 . • Por regiones, se destacan la región Oriental, donde el 12% de la
Por regiones, en 1999 el Chocó, la costa Atlántica, Nariño y población no accede a servicios de calidad (el 29,3% en el área
Boyacá concentran el mayor porcentaje de pobres (entre el 34% rural) y San Andrés y Providencia (el 11,4%).
y el 62%). Las proporciones más bajas se encuentran en el área Con relación al indicador de inasistencia escolar, los re-
urbana de Bogotá-Soacha, Risaralda y Valle (entre el 12,5% y sultados de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 1997 mues-
el 18,8 %). tran que el 5% de la población total vive en hogares donde al
La región Atlántica, Chocó y Cauca presentan la proporción menos un niño entre 6 y 12 años, pariente del jefe del hogar, no
más alta de personas en condiciones de miseria (entre el 15% y asiste a un centro educativo (el 2,4% de la población urbana y
el 23% de la población). Las cifras más bajas se registran en el el 11,5% de la rural). El mayor porcentaje de inasistencia esco-
área urbana de Bogotá-Soacha, Caldas, Cundinamarca y Risa- lar se encuentra en la región Oriental: el 7,9% frente al 0,3% en
ralda (entre el 2,3% y el 3,7%) (Ver Anexos 4 y 5) 29 . San Andrés y Providencia. Por áreas, Orinoquía y Amazonia
No todos los indicadores constitutivos del NBI tienen un peso presentan la más alta inasistencia escolar en el área urbana (el
igual en la medición de la pobreza: 4,3%) y la región Oriental en la rural (el 15,4%) 30 •
En 1997 el indicador con mayor incidencia en la pobla-
ción con NBI fue el hacinamiento crítico, dado que el 40, 7% de
los habitantes se encontraban en esta situación. Esto equivale
al 10,9% del total de la población. Este indicador tiene mayor OBSERVACIONES
peso en el área rural, donde la cifra se eleva al 17,8%, frente al
\
8,4% de las personas residentes en la zona urbana. Como vent¡¡ijas del método directo se señalan:
El análisis por regiones muestra que el hacinamiento crítico Utilización de un sistema binario para la calificación
en las áreas urbanas oscila entre el 7,9% en San Andrés y Pro- (cumple-no cumple), que facilita la clasificación.
videncia y el 16, 1% en la Orinoquía y la Amazonia. El indicador Selección de necesidades básicas con componentes
más bajo se presenta en Antioquia (el 6,4%) . En el área rural, objetivos y cuantificables que permiten ubicar espacialmen-
el mayor hacinamiento se encuentra en la región Atlántica (el te a los pobres.
20,4%) y el más bajo en la región Central (el 11,6%). Posibilidad de medir la incidencia de la pobreza (nú-
Sigue en importancia el indicador de alta dependencia mero de pobres con respecto a la población total).
económica: el 10,7% de la población vive en hogares con esta Permite el estudio de las desigualdades sociales. Cobra
característica. La cifra se duplica en el área rural (el 21,9%), importancia cuando existe voluntad política de erradicar
con relación a la zona urbana (el 6,4%). En la región Atlántica situaciones críi~cas de insatisfacción de necesidades bási-
cas. En el caso de Colombia ha permitido mejorar los crite-
28
Departamento Nacional de Planeación (2000a), op. cit., pag. 10.
29
lbzd., pág. 18. 30 DANE (1998), op. cit., págs. 4-14.

36 37
 POBREZA COMO INSUFICIENCIA DE INGRESOS Y
rios para la distribución del situado fiscal inherente a la NECESIDADES INSATISFECHAS
descentralización administrativa.
Relativa coherencia entre los conceptos, la medición Concepto
y las politicas formuladas por el Programa Regional de las
Naciones Unidas para la Superación de la Pobreza. En esta concepción se integran las dos perspectivas anteriores .
Los expertos observan las siguientes limitaciones en el Ello permite: ·
método directo: • Precisar el carácter parcial y las limitaciones de cada
Espectro restringido para la selección de las necesi- enfoque.
dades básicas dentro del universo disponible. En tal sentid9, Aprovechar las ventajas de cada concepción (el ingreso
necesidades como la salud, la recreación, el medio ambien- expresa la potencialidad de acceso a múltiples satisfactores
te o el tiempo libre no son consideradas. esenciales, y la identificación de los hogares con Necesidades
Mide cada variable de manera independiente y no lo- Básicas Insatisfechas muestra la capacidad de ahorro y de gasto
gra identificar las interrelaciones entre ellas. público en ciertos servicios sociales).
No es posible analizar las gradaciones ni la intensi- • Lograr una complementación que facilite la identificación
dad de la pobreza, así como tampoco los índices de pobreza de distintos tipos de pobreza, de acuerdo con las carencias que
más complejos. No es sensible a la distribución de los in- afectan a los grupos poblacionales.
gresos entre los pobres ni permite conocer el grado de desi- En esta concepción se ubica la Comisión Económica y Social
gualdad en este mismo grupo, lo cual es fundamental para para América Latina -CEPAL- y más recientemente el PNUD-
el diseño de políticas sociales . PRSP. La CEPAL relaciona el fenómeno de la pobreza con el
Se cuestionan los criterios mínimos para definir cada modelo de desarrollo implementado en América Latina e introdu-
una de las necesidades, particularmente en las zonas urbanas. ce el concepto de equidad. La propuesta para los años noventa
La restricción a una NBI no es suficiente para definir giró en torno a "la transformación de las estructuras producti-
como pobre un hogar, así tenga altos niveles de satisfac- vas de la región en un marco de progresiva equidad social". Se
ción en las restantes necesidades. buscaba crear nuevos dinamismos para alcanzar los objetivos
Tres de los cinco indicadores considerados dependen de una concepción actualizada del desarrollo: crecer, mejorar
de particularidades fisicas, que pueden estar más afecta- la distribución del ingreso, consolidar los procesos democrati-
das por el grado de urbanización que por las característi- zadores, adquirir mayor autonomía, mejorar las condiciones
cas de los niveles de vida (aunque se definan en forma dife- que detengap el deterioro ambiental y mejorar la calidad de
rente para la zona urbana y la rural). Los aspectos de la vida de toda la población 31 .
vivienda (materiales y piso) y servicios, no discriminan lo
suficiente entre pobres y no pobres en las áreas urbanas. Medición
El indicador de asistencia escolar de niños de seis a
doce años, parece no diferenciar adecuadamente entre los Siguiendo las líneas de reflexión de Beccaria y Menujin (1988) ,
que han asistido algunos años a la escuela y aquellos que Katzman (1989) y Larrea (1990), la CEPAL llegó a una postura
nunca lo han hecho . Se considera que tres años de prima- conceptual señalada por primera vez por Julio Boltvinik (1989) 32
ria es un nivel educativo muy inferior al requerido en el
mundo actual.
La utilización de un indicador proxy de ingresos, se-
gún estudios empíricos sobre ingresos realizados en varios 31 CEPAL, Transforcmac16nproductiva con equidad La tareaprioritana del
países, no es suficientemente confiable y consistente al com- desarrollo de Aménca Latina y el Caribe en los años noventa, Santiago de
pararlo con la información obtenida por el método de LP. Chile, LC/G, 1990, pág. 9 .
32 La versión refinada del MIP (Boltvinik, 1992) incluye necesidades adi-
En sus aplicaciones usuales el método hace caso omiso del cionales a las incluidas tradicionalmente en el indicador NBI: a ) servi-
indicador de dependencia económica. cios de agua y drenaje; b) nivel educativo de los adultos y asistencia

38 39
para el uso simultáneo de los dos métodos : necesidades básicas Pobreza reciente. Sugiere una situación social descendente
e ingresos. Genéricamente, se le denomina Medición Integrada en cuanto a la satisfacción de todas sus necesidades básicas y
de la Pobreza -MIP-. sus ingresos están por debajo de la Línea de Pobreza. La hipó-
La integración de los métodos de NBI y LP supone la revisión tesis es que este grupo tenía un ingreso permanente suficiente
de las respectivas metodologías y la supresión de las redun- para acceder a las necesidades básicas, pero ha sufrido un de-
dancias. En el de NBI se seleccionan las variables preponde- terioro reciente en sus ingresos que, si la situación persiste,
rantes del gasto público (consumo e inversión) y la inversión podría afectar el nivel de satisfacción de estas mismas necesi-
acumulada del hogar (incluyendo los niveles educativos alcan- dades en el futuro.
zados). En el de LP se seleccionan las variables que dependen Pobreza inercial Indica que grupos de familias o personas
del consumo privado corriente. Al aplicar conjuntamente los se encuentran en una situación social ascendente, con ingre-
dos métodos, la población pobre resulta de la unión de los gru- sos por encima de la Línea de Pobreza, pero que todavía tienen
pos de pobreza detectados por ambos 33 . necesidades básicas insatisfechas, como el no acceso a vivien-
La utilización de este método en varios países de América da o educación, según los parámetros establecidos en el indi-
Latina se realizó por primera vez en 1986, con proyecciones a cador de NBI.
los años 1990, 1995 y 2000. Las variables de NBI y LP se inte- No pobreza. No hay pobreza según los conceptos estable-
graron en la versión de Canasta Alimentaria Normativa. Este cidos en ambos métodos 35 .
método considera como pobres aquellos hogares cuyo ingreso
per cápita se encuentra por debajo de la Línea de Pobreza y/ o
tenga una o más Necesidades Básicas Insatisfechas 34 •
De esta medición resultan cuatro categorias o hipótesis con Matriz de métodos de medición de pobreza
relación a la pobreza (Katzman,1989): pobres por LP, pobres
por NBI, pobres por ambos métodos y no pobres por LP ni por Método de ingresos
NBI. Más específicamente: M Ingresos por Ingresos
Pobreza crónica. Pertenecen a este grupo las familias o É debajo Línea sobre Línea
personas que tienen al menos una necesidad básica insatisfe- T de Pobreza de Pobreza
cha y reciben ingresos cuyo nivel está por debajo de la Línea de o
Pobreza. La hipótesis es que este grupo sufre una situación de o Insatisfacción de 1 111
pobreza prolongada. o por lo menos una necesidad Pobreza Pobreza
básica crón ica inercial
o
escolar de los menores; e) vivienda; d) electricidad; e) mobiliario y 1
equipamiento del hogar; f) tiempo libre para recreación, información y R
cultura. En el método LP se incluyen las siguientes necesidades: a) ali- E Satisfacción de 11 IV
mentación; b) vestido, calzado y cuidado personal; e) higiene personal y
del hogar; d) transporte y comunicaciones; e) gastos corrientes que con-
e las necesidades básicas Pobreza No pobreza
llevan los bienes definidos en el método NBI; f) costos privados de aten- T reciente
ción en salud y seguridad social para los hogares donde todos o algunos o
de sus miembros carezcan de acceso a servicios. Igualmente, en esta
versión se tiene en cuenta la incidencia y la brecha entre los pobres.
33
Osear Arcos, Emperatriz Becerra, Consuelo Corredor, Jorge l. González,
Manuel Muñoz, Magda Rivera, Pobreza y desigualdad Aproximaciones
teóncas y evaluación de algunos índzces, Santafé de Bogotá, Proyecto
Colciencias-Cinep-CID, 1999, pág. 78.
34
En este enfoque de NBI se suprime el indicador de alta dependencia 35 Libardo Sarmiento. Seguimiento a la gestzón institucional y evaluaczón
económica, que se vuelve redundante al considerar los ingresos corrien- de resultados sociales de los planes de inverszón munzcipal, Santiago de
tes. Chile, ILPES, 1995, pág. 26 .

40 41
Estrategias Industna. Estímulo a una amplia gama de sector es con
criterios de mercado, selectividad y coordinación intersectorial.
En esta concepción se ubican las propuestas de la CEPAL con- Agncultura. Articulación de la agricultura, la industria y
tenidas en tres trabajos precedidos por el lema "Transforma- los servicios con estrategias diferenciadas por regiones y tipo
ción productiva con equidad'', aunque no se pueden descartar de productores .
algunas propuestas del Banco Mundial y del PNUD. Recursos naturales. Combinación de mecanismos de mer-
Para la CEPAL el ámbito macroeconómico y las políticas res- cado con reglamentaciones que aseguren la vigilancia en el uso
pectivas que lo conforman son de vital importancia, tanto para de los recursos naturales .
corregir los desequilibrios que caracterizaron el decenio de los Infraestructura y servzáos. Cambios significativos en gestión.
ochenta como para alcanzar los objetivos de mediano y largo Expansión de las telecomunicaciones y servicios al productor.
plazo. La CEPAL plantea una estrategia de desarrollo, que de- Preeminencia de la calidad del servicio respecto a las obras.
nomina "enfoque integrado", para avanzar simultáneamente en Sistema financiero. Ajuste del papel de los bancos y fondos
el crecimiento económico y en la equidad. Rechaza el plantea- de desarrollo para captar fondos propios de mediano y largo
miento de crecer primero para distribuir después, así como el plazo, que complementen los recursos del sector público. Aho-
supuesto de que a la política económica le corresponde la pro- rro interno para financiar las inversiones que trae aparejada la
moción del crecimiento y a la social la distribución. Concluye transformación.
que "no se puede generar crecimiento con equidad, sin que
ambos planteamientos se constituyan en objetivos tanto de la c. Políticas para inducir la integración entre agentes públicos y
política económica, como de la política social" 36 • privados .
La estrategia de transformación productiva con equidad de Regulación. Definición de áreas sujetas a reglamentación
la CEPAL tiene los siguientes componentes: pública y de aquellas en las que prevalecen los mecanismos de
mercado.
a. Políticas de apoyo a la inserción internacional. Empresas públicas. Innovación en la gestión y saneamien-
Políticas comercialy cambian"a. Baja protección, salvo para to financiero . Transparencia. Sinergias tecnológicas con el sec-
sectores portadores de progreso técnico. Neutralidad en mate- tor privado.
ria arancelaria y cambiaría. Sistema integral de fomento a la Pequeña y medzana empresa. Integración de políticas de
exportación de manufacturas. Cambio real, alto y estable para transformación productiva. Descentralización del apoyo. Difu-
inducir la competitividad. Integración regional. sión tecnológica, financiamiento y comercialización.
Política tecnológica. Instrumentos para cubrir el amplio Sector; social. Política explícita y descentralización de las
espectro de requerimientos empresariales. Disponibilidad de formas de asociación para la producción. Desarrollo de orga-
recursos para responder a la demanda asociada a las exigen- nismos de asistencia técnica, financiera y capacitación.
cias de inserción internacional. Para la CEPAL, la transformación productiva con equidad
Capacitación de mano de obra. Sistema nacional de capa- no sólo está condicionada por factores de tipo económico, sino
citación, incorporación y difusión de progreso técnico. que también entraña requisitos sociopolíticos. Desde su pers-
Creación de empresas. Valorización de la función empre- pectiva, los sacrificios y los beneficios de la transformación de-
sarial y financiación de proyectos. Infraestructura tecnológica, ben ser compartidos de manera equitativa, a corto y a mediano
"incubadoras" de empresas. Apoyo' a la pequeña y mediana plazo, entre los distintos sectores sociales. A los gobiernos les
empresa. corresponde la tarea de formular una propuesta inicial de trans-
formación, pero el contenido concreto debe ser definido demo-
b. Políticas para fortalecer la articulación productiva. cráticamente mediante la interacción entre agentes públicos y
sociales 37 •

6
3 CEPAL (1990), op. cit., pág. 52 . 37 CEPAL (1990), op. cit, págs. 57-103.

42 43
 En la celebración de los cincuenta años, la CEPAL (1 998) Cálculos muy sencillos indican que destinar entre el 0,5 y el
reconoce las deficiencias del actual modelo de crecimiento eco- 2% del PIB a personas en condiciones de pobreza extrema per-
nómico para influir en una reducción significativa de la pobreza. mitiría superar esta situación. Para la mayoría de los países el
Durante la década del noventa el ritmo de crecimiento de toda esfuerzo no debería ser imposible.
América Latina y el Caribe fue demasiado lento o irregular. En f. Apoyar a los pobres para hacer frente a la crisis. Las crisis
algunos países se reforzó la desigualdad en la distribución pueden ser causadas por factores económicos, naturales, polí-
del ingreso. Las fuerzas del mercado no generaron ni un creci- ticos, o ser consecuencia de medidas para corregir el mal fun-
miento económico ni un uso intensivo de la mano de obra no cionamiento del mercado. La mayoría de los países carecen de
calificada. mecanismos institucionales para hacer frente a estas crisis y
Los anteriores factores tienen consecuencias importantes las disposiciones informales tienen graves inconvenientes. Se
en la formulación de políticas que promuevan un crecimiento requieren mecanismos, particularmente para enfrentar la deso-
sostenido y la reducción de la pobreza. La entidad propone , cupación que afecta a los pobres .
entonces, estrategias que fortalecen y/ o reorientan las formu- g. Crear protección social para los que no están en condi-
ladas en la década anterior: ciones de trabajar. Políticas destinadas a atender a las personas
a. Mejorar el capital humano y aumentar la especialización. pobres que son vulnerables a enfermedades crónicas , que son
Eliminación de barreras regulatorias, jurídicas o tributarias que de edad avanzada o tienen alguna incapacidad fisica o mental
puedan restringir el uso de mano de obra, sobretodo de la no que les impide trabajar. Los actuales sistemas de previsión o
calificada. Incremento de la especialización de mano de obra, de asistencia social no están preparados para asumir esta ta-
con énfasis en aquella que ha sido recientemente incorporada rea.
a la población activa. Reducción de tasas de crecimiento demo- Las anteriores políticas tendrían que llevarse a cabo en el
gráfico en los grupos más pobres . plano nacional o en el subnacional. Adicionalmente, se requie-
b. Modificar la distribución de los activos. Programas de ren una serie de iniciativas de las naciones industrializadas,
reforma agraria, reforma tributaria e incluso establecimiento que tendrían que adoptarse ya sea bilateralmente o en foros
del impuesto a la herencia. multilaterales:
c. Mejorar el acceso de los pobres a las posibilidades de a. Oferta de capital en forma de donaciones o préstamos a
mercado. Medidas para corregir las fallas del mercado de cré- largo plazo en condiciones concesionarias. Reducción de los
ditos. Reducción de prácticas discriminatorias en el mercado niveles actuales de deuda oficial. Diseño de sistemas de pro-
laboral y el sistema judicial. Aumento de la capacidad de los tección financiera frente a las crisis. Ayuda bilateral directa.
pobres para dar bienes en garantía, ampliación de su poder b. Apertura de los mercados de los países industrializados
para negociar y acceder a la información y la tecnología. Crea- a los productos agrícolas . Libre comercio y extensión de los
ción de una infraestructura para mejorar el acceso a las regio- beneficios de los acuerdos preferenciales para impulsar las ex-
nes pobres. Lucha contra la delincuencia y la violencia para portaciones de los países en desarrollo. Estímulo a la afluencia
mejorar las oportunidades de mercado . de capitales privados. Acceso a la tecnología moderna y trans-
d. Mejorar la calidad de vida de los pobres . Inversiones en ferencia de propiedad intelectual en condiciones no onerosas.
agua potable y saneamiento, descontaminación ambiental, c. Influjo sobre las políticas y la distribución de los recur-
mejoramiento de vivienda\ transporte e infraestructura. Estas sos de países industrializados en favor de los pobres. Ayuda de
inversiones contribuyen no sólo a mejorar la salud y las posibi- instituciones multilaterales en el diseño de políticas racionales
lidades económicas de los pobres, sino también a incrementar y programas de crédito 38 •
el valor de sus viviendas y títulos de dominio.
e. Efectuar transferencias directas a los pobres. Para acele-
rar en el tiempo la reducción de la pobreza extrema y evitar que
se transmita de una generación a otra, es necesario efectuar 38 CEPAL, "Pobreza y desigualdad: un desafio que perdura", en Nora Lustig,
transferencias directas, particularmente a los pobres que vi- Reflexiones sobre Amén'ca Latina y el Caribe, Revista CEPAL, número
ven en zonas atrasadas o pertenecen a grupos desfavorecidos. extraordinario , Santiago de Chile, octubre de 1998a, págs. 4-10.

44 45
POBREZA EN COLOMBIA DESDE LA PERSPECTIVA DE
INGRESOS Y NECESIDADES INSATISFECHAS Guarda correspondencia con la intensidad de la po-
breza y con el tipo de medidas para combatirla.
La información para Colombia, utilizando el método integrado, Se anotan las siguientes desventajas :
muestra que durante el año 1988 los pobres eran 19'.805 .000 No aborda las raíces estructurales de la pobreza en
y representaban el 62% de la población total. A pesar de que la América Latina y el Caribe. Los métodos para superarla
población del país a esta fecha era predominantemente urba- tienden a identificarse con la estrategia. global de desarro-
na, la más alta incidencia de la pobreza se registró en el cam- llo, en la cual el mercado tiene un peso determinante .
po, donde se encontraban más de la mitad de los pobres (el La posición acrítica frente a los dos indicadores de
53%). El 77,9% de los habitantes rurales mostraron carencias base: la forma en que se calcula la Línea de Pobreza, la
en la satisfacción de necesidades básicas o percibían ingresos selección de las necesidades básicas y la clasificación de
insuficientes. En las ciudades esta proporción fue del 50,2%. determinadas poblaciones como pobres.
Las tres cuartas partes de los no pobres del país residían en las El método integrado no permite construir indicadores
ciudades 39 . que expresen la brecha entre los pobres.
Durante la década del noventa, la CEPAL utilizó preferencial- Los costos de recolección y procesamiento de infor-
mente la información sobre pobreza procedente de las encues- mación suelen ser muy altos, lo cual dificulta la comparabi-
tas de hogares que se realizan en los diferentes países de Amé- lidad entre los diferentes países.
rica Latina y el Caribe (Ver Anexo 6). Para algunos investigadores, más que un método
integrado se trata de un método cruzado que permite re-
solver parcialmente las deficiencias de los métodos de LP y
NBI. Realiza un cruce simple entre los indicadores, sin con-
OBSERVACIONES templar las relaciones existentes entre ingresos y necesi-
dades básicas (Proyecto Colciencias-Cinep-CID).
Este enfoque presenta las siguientes ventajas: No obstante las bondades del método y los esfuerzos
Incorpora y compatibiliza algunas estimaciones que para mejorarlo, sólo ha sido acogido en algunos países de
se venían haciendo con las opciones metodológicas de LP y América Latina. Por lo tanto, las políticas planteadas para
NBI. la superación de la pobreza no han tenido el impacto espe-
Permite precisar las limitaciones de los enfoques rado en la región.
parciales.
Identifica distintos tipos de pobreza, de acuerdo con
las carencias que afectan a los grupos poblacionales. POBREZA COMO DEFICIENTES CONDICIONES DE VIDA
Ofrece una base más sólida para el diseño de políti-
cas y estrategias, en cuanto identifica las características Concepto
de las poblaciones pobres y no pobres:
Incluye necesidades básicas que no dependen única- Esta propuesta fue desarrollada por la Misión Social del De-
mente del gasto corriente del hogar, permitiendo orientar partamento Nacional de Planeación de Colombia a partir de
las acciones del Estado hacia poblaciones que son objeto una concepción del bienestar y de las necesidades básicas que
de programas particulares. se fundamenta en dos afirmaciones principales:
La existencia de un único conjunto de necesidades huma-
nas que no varían en el tiempo, aunque sí cambien sus satisfac-
39
Osear Fresneda , "Dimensión y características de la pobreza en Colom- tores.
bia según la metodología de medición integrada, MIP", en Pobreza, vio- La posibilidad de definir un subconjunto de necesidades
lencia y desigualdad: retos para la nueva Colombia, Santafé de Bogotá, cuya no satisfacción durante un largo periodo de tiempo podría
PNUD, 1991, pág. 48. llevar a la muerte.

46 47
 La pobreza se considera, entonces, como una falla en la "ca- La estructura y tamaño de la famtlia como aproximación
pacidad efectiva" para lograr un estándar de vida, lo cual cons- al ciclo de vida: niños menores de seis años y número de perso-
tituye la verdadera deprivación o exclusión social. nas por cuarto .
Esta concepción aborda el bienestar como potencialidades, En el futuro se espera adicionar otros indicadores relaciona-
acercándose a los conceptos de "capacidades efectivas" y "con- dos con el entorno del hogar: medio ambiente, seguridad ciuda-
juntos socialmente viables y deseables" propuestos por Amartya dana, acceso a bienes públicos.
Sen40 . En este marco, la calidad de vida se define como la capa- El resultado final es un Índice de Condiciones de Vida en el
cidad para lograr conjuntos de quehaceres y estados social- que cada uno de los objetos de valor tiene una ponderación, que
mente valiosos y alcanzables en un tiempo y en un espacio permite clasificar los hogares según el valor o categoría que po-
concretos . seen cada una de las variables que se incluyen. Una vez identi-
ficadas las variables y sus pesos, se pueden ordenar todos los
Medición hogares.
Se asume que la pobreza de un individuo se mide dentro del
Utilizando la metodología del 1-SISBEN (cuantificación y pon- ámbito de su familia . Así mismo, cuando se evalúan las condi-
deración de variables cualitativas) y haciendo adaptaciones para ciones de vida de un municipio, se está midiendo el promedio
el uso de la información de la Encuesta de Caracterización de hogares de ese municipio. El criterio de ordenación son las
Socioeconómica -CASEN- de 1993 y del Censo (DANE) del mismo condiciones de vida de las personas, los hogares, los munici-
año, 41 la Misión Social del DNP creó en 1995 el instrumento de pios o los departamentos.
medición denominado Índice de Condiciones de Vida -ICV-. El ICV permite clasificar y ordenar los objetos de valor de
El ICV parte del supuesto de la existencia de un conjunto de acuerdo con sus condiciones socioeconómicas en un continuo
cualidades y de bienes que representan un estado de satisfac- de O a 100 puntos. La tipología generada ordena las personas,
ción. Supone igualmente que ese conjunto puede ser expresa- hogares o municipios en veinte grupos (o deciles) de acuerdo
do por un índice que permita ordenar los individuos considera- con el Índice de Condiciones de Vida.
dos42. Este índice es el resultado de la valoración en una sola La función resultante refleja los estándares aceptados, es
medida de doce variables . El método del ICV combina: decir, los más ampliamente compartidos por la sociedad, acer-
La dotación de capzfal humano frente al mercado de tra- cándose lo más posible a la igualdad de oportunidades, y no a
bajo: años de educación del jefe del hogar (años aprobados); un mercado donde la intensidad de la utilidad de cada cual
niños de cinco a once años que asisten a un centro de educa- tiene un peso distinto . Desde el punto de vista teórico se trata
ción formal; asistencia escolar de jóvenes de doce a dieciocho de una medida de estándar de vida, que de alguna manera sus-
años a la educación secundaria o universitaria (en alguna for- tituye el NBI. Por lo tanto, no pretende medir el bienestar.
ma se mide el potencial futuro). El índice se puede calcular con base en diferentes fuentes
El acceso a bienes fisicos: representados en las caracte- de datos, como son los censos de población -si se requiere in-
rísticas de la vivienda (paredes y pisos), calidad de los servicios formación a nivel municipal o departamental- o las encuestas
públicos domiciliarios (agua, combustible para cocinar, condi- especializadas, como la de caracterización socio-económica y
ciones sanitarias y recolección de basuras) . las Encuestas de Calidad de Vida, que permiten evaluar perió-
dicamente los objetos de valor existentes, su peso dentro del
40
Amartya Sen, "Capability and Well-Being", en The QualityofLife, Oxford, estándar y la conveniencia de agregar o no otros objetos 43 .
1993, págs . 30-50 . Al igual que el 1-SISBEN, establece dos puntos de corte: uno
41
Alfredo Sarmiento y Clara L. Ramírez, "Tipología municipal con base en para pobreza y otro para miseria. La definición es arbitraria, en
las condiciones de vida", en Municipios y regiones de Colombia. Una mz~ cuanto depende de los objetivos de la política social.
rada desde la sociedad civzl, Santafé de Bogotá, Ed. Antropos, 1998 ,
págs. 250-252.
42
Una de las diferencias más s ignificativas entre el 1-SISBEN y el ICV es
que el primero incluye el ingreso y el segundo no. VéaseOscar Arcos et 43 Las encuestas , representativas a nivel departamental y de las zonas
al op. cit., pág. 85. urbanas y rurales colombianas, fueron diseñadas por Misión Social-

48 49
Estrategias aumentado de 70,8 a 72 ,3 entre 1993 y 1996 , llega a 73 ,3 en
1997 y se mantiene igual en 1998.
La superación de la pobreza es una condición necesaria para el Condiciones de vivienda. Hay avances en la provisión de
crecimiento rápido, equilibrado y sostenible del país. Por ello vivienda aceptable para un alto porcentaje de la población. En
se requieren instrumentos precisos y cuidadosamente diseña- el ámbito nacional se aprecia un déficit del 8% de familias con
dos, entre los cuales se privilegian: viviendas en condiciones inadecuadas. Las mayores deficien-
a. La focalización . Asignación del gasto social según depar- cias de las casas de los pobres se expresan en la baja calidad
tamentos, municipios y personas. La población por focalizar es de los materiales de las paredes (el 27%) y los pisos (el 55%) .
la "más pobre", lo cual implica medidas de intensidad y no sólo En el área rural, la baja calidad de las paredes es un problema
de incidencia de la pobreza (porcentaje de personas por debajo que afecta las viviendas de los pobres (el 30%) y de los no po-
de una Línea de Pobreza). bres (el 10%). En la zona urbana la quinta parte de los pobres
b. Conocimiento de los factores de bienestar. Disponibilidad (el 21 %) enfrentan esta deficiencia. Un mayor porcentaje de
de instrumentos para identificar a los pobres y de procedimien- población, tanto en la zona urbana como en la rural, tiene
tos para utilizar el potencial que tienen. Esto implica definicio- materiales precarios en los pisos de sus viviendas.
nes políticas y profundización técnica, teórica y práctica para Provisión de servicios públicos domicilianos. En cuanto al
entender la pobreza, su generación y la forma de superarla. abastecimiento de agua y a la forma de eliminación de excre-
c. Intervención diferenciada. No todos los pobres padecen mentos y basuras se observa una mejor situación en la zona
la misma pobreza ni pueden ser tratados con los mismos pro- urbana. El abastecimiento de agua muestra un déficit del 6%,
gramas. Los grupos más pobres requieren una acción asisten- mientras que en la eliminación de excrementos y basuras el
cial, es decir, ayuda inmediata; mientras que estratos un poco déficit es dos y tres veces mayor, respectivamente. En la zona
más altos necesitan otro tipo de acciones. rural los déficit son altos: menos del 40% de la población tiene
d. Participación de los pobres. La pobreza no se acaba sin servicios de acueducto y alcantarillado. Sólo el 4% de los pobres
la participación decidida de las mismas personas que viven en tiene acceso a alcantarillado y el 14% a acueducto. En la zona
estas condiciones. Es importante dar subsidios para la adqui- urbana casi el 80% de los pobres tiene acceso a acueducto,
sición de viviendas, pero la experiencia demuestra que los pro- pero todavía el 46% no cuenta con alcantarillado. Estas cifras
gramas de autoconstrucción permiten una mayor cobertura y muestran la magnitud del esfuerzo que queda por hacer para
que las viviendas que se edifican de este modo son más ade- garantizar a toda la población el acceso a los servicios básicos.
cuadas a las necesidades de los usuarios. Es importante tener Otra variable, considerada sólo en el área urbana, es la reco-
servicios públicos de recolección de basuras, pero es mucho lección de basuras . Ésta presenta un alto grado de diferencia
más eficiente y eficaz educar a los ciudadanos para que no las según los niveles de vida: mientras el 93% de los no pobres
arrojen en los espacios públicos. cuenta con servicio de recolección de basuras, éste sólo cubre
al 45% de los pobres urbanos.
Capital humano. Se observa un retraso considerable en
la acumulación de capital humano. En la zona urbana los años
POBREZA EN COLOMBIA SEGÚN EL ENFOQUE promedio de educación de las personas de doce años o más no
DE CONDICIONES DE VIDA llegan a la escolaridad básica que la Constitución de 1991 propo-
ne a los colombianos. Este déficit es una de las mayores brechas
La medición de la pobreza en Colombia mediante el Indicador entre pobres y no pobres: mientras el promedio de los no pobres
de Condiciones de Vida -ICV- , permite observar un estanca- mayores de doce años que alcanza la secundaria completa o
miento en los últimos años. El promedio nacional, que había más es de un 20%, en los hogares pobres es del 1%. Así mismo,
el promedio de los hogares pobres en el área rural que no al-
canza la primaria completa es del 93%, y del 67% de los hoga-
DNP para establecer un sistema de selección de usuarios y beneficia- res pobres urbanos . Esta situación es similar cuando se anali-
rios . Véase Sarmiento y Ramírez (1998), op. cit., págs. 250-254. za la escolaridad del jefe de hogar. La educación se presenta

50 51
así como una de las formas más claras de reproducción de la bajo ingreso familiar: el contexto en el que se genera la pobreza
inequidad social, tanto en el sector urbano como en el rural. también influye en las actitudes hacia la educación como fuen-
Factor demográfico. Existe un alto grado de hacinamiento te de movilidad social 45 .
para la población urbana: el 14% de los hogares considerados
y el 32% de los pobres tienen tres o más personas por cuarto.
Así mismo , los hogares pobres tienen un mayor número de
niños pequeños. El 58% de los hogares están conformados por OBSERVACIONES
personas jóvenes y tienen niños menores de seis años. En cam-
bio, el 41 % de los no pobres no tienen niños pequeños. El enfoque de las condiciones de vida supera la clá-
El análisis por deciles de ingreso muestra una pérdida de sica medición por NBI y la aplicación funcional de la En-
ICV para los tres primeros deciles. El decil 1 en el área urbana cuesta de características socio-económicas para la selec-
pierde más de dos puntos y el decil 2 más de un punto. En la ción de beneficiarios de gasto público social. Tiene particu-
zona rural la situación es similar, pero alcanza a afectar las lar importancia la inclusión de los indicadores de capital
condiciones del decil 3. Así, los avances obtenidos por el 30% humano.
más pobre de la población, entre 1996 y 1997, se pierden en El ICV permite ordenar la población, los hogares , los
1998. Para los demás deciles, en la zona urbana y rural, las municipios y los departamentos colombianos en veintiles o
condiciones de vida se estancan o mejoran levemente (Ver Anexo deciles, lo que facilita la identificación de poblaciones con
7) 44. características y necesidades que requieren un diseño y
De otra parte, se observan avances en la medición de lapo- unas estrategias pertinentes .
breza a lo largo del ciclo de la vida. La Encuesta de Calidad de Se aprecia un desfase con respecto a la propuesta
Vida -ECV- realizada por el DANE, con la participación de Mi- conceptual que involucra los factores de capacidades y fun-
sión Social -DNP- y otras entidades del Estado (1999), incluye cionamientos, y la operacionalización técnica y metodoló-
una serie de preguntas que permiten conocer el capital social gica. Los indicadores seleccionados no incluyen el factor
de tres generaciones (del padre del jefe de hogar, del jefe de ingreso, ni necesidades tan significativas como la salud y
hogar y del hijo de éste). la seguridad social. Tampoco incluye indicadores relacio-
Estudios realizados por el Observatorio de Coyuntura Socio- nados con la participación social y política.
económica de la Universidad Nacional de Colombia, muestran No hay una aproximación explícita al tipo de estrate-
que existe un proceso de reproducción de la desigualdad y la gias requeridas para mejorar las condiciones de vida y el
pobreza. Son los hijos de las familias cuyos jefes han alcanzado bienestar de la colectividad según el sector o grupo pobla-
mayor escolaridad, los que obtienen mayor educación. Mientras cional.
que existen poderosas fuerzas que restan posibilidad de alcan- El ICV no toma todos los objetos de valor frente a un
zar mayor y mejor nivel educativo a los hijos cuyos padres ape- criterio de logro social, ni incluye un procedimiento que
nas han logrado niveles mínimos de escolaridad. tenga en cuenta la libertad de elección y las diferencias
Las situaciones más críticas en cuanto al ingreso se encuen- individuales de percepción del bienestar.
tran en familias cuyos jefes tienen reducidos niveles educativos
y un elevado número de hijos menores de doce años. Cuando
los hijos crecen y comienzan a trabajar, su aporte al ingreso
familiar resulta significativo para aliviar las carencias y priva-
ciones. Esto implica, en muchos casos, abandonar la escuela a
edad temprana y, por lo tanto, acumular un capital humano
relativamente bajo. La causa de esta situación no es sólo el 45 Geovana Acosta, Jairo Baquero y Luis Ángel, "Los jóvenes y la familia en
los grandes centros urbanos", en Observatorio de Coyuntura Socioeco-
nómica, Nº 2 , Santafé de Bogotá, Universidad Nacional de Colombia-
44
Departamento Nacional de Planeación (2000a), op. cit., pág. 16. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, diciembre de 1999.

52 53
 POBREZA E INDISOLUBILIDAD DE LA POLÍTICA ECONÓMICA La deficiencia en el consumo o en el acceso a ciertas "ne-
Y SOCIAL cesidades básicas'', tales como educación, salud y agua pota-
ble. El no acceso a estos servicios se debería considerar parte
Concepto intrínseca de la pobreza.
La deficiencia en el "capital social", que significa la falta
Durante la década del noventa algunos organismos internacio- de habilidad de los pobres para participar en la sociedad sin
nales plantearon la íntima relación entre los componentes eco- discriminación o sin que les sean negados los derechos huma-
nómicos y sociales del desarrollo: nos básicos.
El Banco Interamericano de Desarrollo -BID- señala que El Informe sobre el desarrollo mundial: lucha contra la pobre-
no existe una cara social y otra económica. Hay una única cara, za 2000-2001, reconoce que "la pobreza no es sólo un problema
que es el desarrollo de la sociedad y del hombre, con su digni- de falta de ingresos o de desarrollo humano, pobreza es tam-
dad y su capacidad de acelerar el progreso. Acepta como nece- bién vulnerabilidad e incapacidad de hacerse oír, falta de poder
saria e inevitable la transformación económica para el logro de y de representación". Esta compresión multidimensional de la
la estabilidad y la modernización de las estructuras producti- pobreza va acompañada de una mayor complejidad de las es-
vas de los países de América Latina y el Caribe. Sostiene que la trategias para la reducción de la misma, ya que son más los
reforma económica requiere tanto de la reforma social como la actores que deben tenerse en cuenta (por ejemplo las fuerzas
social requiere de la económica. Esta posición expuesta por sociales y culturales) 47 .
primera vez en la Reunión anual de gobernadores, realizada en
San to Domingo en 1990, plan tea que la transformación social Medición
implica algo más que atender las necesidades de los pobres.
Implica una reforma integral del sistema económico para re- El BID y el Instituto de Estudios Sociales de la Haya -ISS- han
solver los problemas sociales de fondo. propuesto un sistema de indicadores orientados al seguimien-
El examen de las causas de la pobreza muestra que los facto- to y evaluación de programas de inversión para combatir la
res productivos clásicos -capital, trabajo, tierra- son elemen- pobreza y elevar los niveles de vida. El modelo parte de la con-
tos que sólo explican parcialmente la generación de riqueza, y sideración de que el desarrollo social y humano está rela-
que otros elementos, que se han considerado "residuales", ad- cionado con factores multidimensionales y multicausales 48 .
quieren cada vez mayor importancia. Estos se refieren particu- Para la medición de los niveles de desarrollo en América
larmente al papel de la educación, de la reforma agraria y del Latina el BID básicamente utiliza agregados macroeconómicos,
buen gobierno 46 . En el informe de 1998, el BID plantea la pre- indicadores de cuentas externas, del sector público no finan-
ocupación por las grandes diferencias en la distribución del ciero(% del PIB), del sector monetario y otros que dan cuenta
ingreso en América Latina. de la aplicación de las reformas estructurales. Para la medi-
El Banco Mundial -BM- en el documento Measuring the ción del desarrollo social y la pobreza utiliza indica dores tales
Poverty. ImpactofProjects znLAC(l998), expresa que para juz- como el de nivel de ingresos (Líneas de Pobreza e Indigencia), el
gar el impacto de un proyecto es necesario clarificar el concep- de Necesidades Básicas Insatisfechas (en el ámbito urbano y
to de pobreza, que define en tres puntos: rural), el de distribución del ingreso (GINI) y los indicadores de
Falta de habilidad para obtener un nivel mínimo de con- gasto social (como el porcentaje del total de gastos y del PIB).
sumo. En este sentido, son pobres los que no poseen recursos Así mismo, propone indicadores pertinentes a la salud y la se-
para proveer sus necesidades de alimentación. guridad social, la educación, la vivienda y el saneamiento am-
biental.

46 47
Enrique Iglesias, "Reforma económica y reforma social: visión integral", Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial" lucha contra lapo-
en Reforma social y pobreza. Hacia una agenda integrada del desarrollo, breza, 2000-2001, Washington, 2000, pág. 14.
48
Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1993, págs. 87-88. Sarmiento (1995), op. cit., pág. 21.

54 55
 r

Desde la perspectiva del BID, Colombia presenta indicadores b. Combatir la pobreza con acciones especificas en los secto-
sociales superiores a los del promedio de países con un ingreso res soczales. apoyo a la seguridad social integrada, la salud, la
per cápita similar. No obstante, aún existe una tercera parte educación, la vivienda, el saneamiento y la protección ambiental.
de la población que carece de los medios para satisfacer por lo c. Aumentar la productividad: reducción de los costos de
menos alguna necesidad básica. transporte, seguridad en la tenencia de la tierra, mejora de los
El Banco Mundial (2000) utiliza indicadores de desarrollo sistemas de irrigación y drenaje, fomento de la investigación y
similares a los propuestos por el BID. Estos pueden ser com- mejoramiento de la tecnología, mayor eficiencia en el uso de la
parados entre países y regiones, y se refieren al tamaño de la energía, aumento de la participación del sector privado en la
economía, las finanzas públicas y privadas, los mercados glo- actividad económica, modernización del Estado y desarrollo de
bales, la calidad de la vida, la población y la fuerza de trabajo, la sociedad civil 49 .
la pobreza, la distribución del ingreso y el consumo, la educa- En los años siguientes (1995-1999) las estrategias se orien-
ción, la comunicación, la información, la ciencia y la tecnología, tan a realizar esfuerzos complementarios para que la economía
la salud, la protección del ambiente. alcance un crecimiento sostenido, que sirva como base para
En los últimos años el Banco Mundial ha privilegiado la cons- reducir la pobreza en un mediano plazo. Dichos esfuerzos se
trucción y medición del "capital social" (1997). Esta entidad concentran en:
sostiene que los proyectos que mejoran la educación, la salud a. El campo social Esta política no está circunscrita a los
y las redes de protección social tienen un impacto real sobre el sectores sociales tradicionales y a la red de solidaridad social. ·
bienestar y la pobreza. Contempla acciones en otras áreas prioritarias: el sector agro-
Otros elementos relacionados con el capital social son el pecuario, la creación de infraestructura productiva, el aumento
género, la raza, la religión, la clase social, la lengua y las tradi- de la competitividad, el apoyo a las microempresas y la protec-
ciones, al igual que factores institucionales como el marco legal, ción ambiental.
la gobernabilidad, la cualificación de la gestión social y finan- b. El campo económico. La estrategia apunta a la consolida-
ciera (Ver Anexo 8). ción de los equilibrios macroeconómicos para complementar la
política social: control de la inflación, logro del equilibrio fiscal,
Estrategias aumento del ahorro privado (Ver Anexo 9).
De igual manera, el Banco Mundial viene insistiendo en la
Para el BID el ajuste estructural es un desafio importante, en necesidad de implementar estrategias para acelerar el creci-
cuanto ha agravado problemas históricos . La reducción de la miento económico y reducir la pobreza en los países de Améri-
pobreza es el objetivo global para los próximos años. Plantea la ca Latina y el Caribe. En el Informe sobre el desarrollo mundzal
posibilidad de una reforma social basada en elementos dife- 1990: la pobreza, propuso una doble estrategia.
rentes a la política social tradicional, que apelaba al populismo Por un lado , promocionar un crecimiento basado en el uso
o simplemente a la solución de los problemas de los sectores intensivo de la mano de obra mediante la apertura de las econo-
privilegiados de la sociedad. Dicha reforma social debe promover mías y la inversión en infraestructura; por el otro, suministrar
la equidad y un sistema que genere oportunidades para todos . servicios sociales básicos de salud y educación a la población
La reforma debe ser integral y única. Debe tener en cuenta pobre. En el decenio del noventa pasaron a ocupar un primer
los encadenamientos de los factores económicos y sociales, dado plano el buen gobierno, el sector institucional y las cuestiones
que si no hay inversión tampoco hay capacidad para atender lo relativas a la vulnerabilidad local y nacional.
social y crear puestos de trabajo .
Las estrategias formuladas por el Banco Interamericano de
49 Estas acciones, según el BID, se verían traducidas en una tasa anual de
Desarrollo durante la década del noventa difieren según el pe-
crecimiento económico promedio del 5,6% para el período 1995-98 (el
ríodo. Entre 1990-1994 se orientan a: PIB no petrolero se expandiría a un promedio anual del 4,9%). Se espe-
a. Apoyar la descentralización y consolzdar los entes territo- raría llegar a .una inflación inferior al 10% en 1998, un balance entre el
nales: fortalecimiento institucional para mejorar la capacidad 0% y el 1% del PIB, así como a un déficit promedio en cuenta corriente
de la gestión pública. del 4 , 1% del PIB para el mismo periodo .

56 57
 A mediados de la década del noventa el BM planteó las si- Al finalizar esta década, el presidente del Banco Mundial ,
guientes estrategias específicas: James D. Wolfensohn, recogió y formuló los aprendizajes he-
a . Inversión cualitativa en capital humano. Reformas de los chos por la entidad:
sistemas de salud y educación: mejoramiento de la calidad y
eficiencia de la educación básica y los servicios de salud; estí- El crecimiento es fundamental, pero no suficiente para garanti-
mulo a la autonomía de la escuela, mayor control por parte de zar la reducción de la pobreza. Las causas de las crisis financie-
los padres y las comunidades; impulso a la competencia entre ras y la pobreza son una sola y misma cosa. Los países pueden
la educación pública y la privada; aumento del número de ho- implantar políticas fiscales y monetarias adecuadas, pero si no
ras de educación; mejor remuneración de docentes según su existe una buena gestión gubernamental, si no se encaran los
desempeño; reforma de las instituciones para la formación de problemas de la corrupción, si no se cuenta con un sistema
maestros; ampliación de la oferta y mejora de los contenidos de jurídico que proteja los derechos humanos, los derechos de pro-
la educación para los pobres. piedad y los contratos, el proceso de desarrollo estará viciado
b. Mercados financieros eficientes. Dado que el sector finan- desde la base 51 .
ciero se considera pieza clave de las medidas macroeconómicas,
se propone mejorar su regulación y supervisión: aumento de la Wolfenshn planteó como objetivo fundamental y central de
competitividad a nivel nacional e internacional; privatización la entidad la reducción de la pobreza. Mostró la necesidad de
de bancos públicos ineficientes; integración de los mercados avanzar hacia una cultura democrática, en la que reinen la paz
financieros segmentados al servicio de la microempresa, el sector y la equidad. El logro de estos propósitos exige el desarrollo de
rural y el consumo . estrategias que comprometan tanto a los países individualmente
c. Mejorar marco legal y regulativo. Leyes para proteger los considerados como a la comunidad internacional:
derechos de propiedad y la competencia. Eliminación de nor- A nivel interno, se requiere el firme compromiso de los
mas innecesarias e ineficientes para la actividad económica. dirigentes, la voluntad de reformar los sistemas de gobierno,
Se plantean dos prioridades: los reglament_o s y las instituciones, así como de diseñar pro-
Reforma de los mercados laborales: flexibilización en la gramas de desarrollo local y fortalecer las capacidades.
contratación, el licenciamiento y los arreglos colectivos; refor- • A nivel internacional, se hace necesaria una nueva arqui-
ma de los sistemas de remuneración; disminución de riesgos y tectura del desarrollo, semejante a la arquitectura financiera
costos para los empleadores. mundial, a fin de buscar soluciones eficaces y duraderas. Así
Reglamentación de la inversión privada en infraestructu- mismo, se requiere una verdadera coalición mundial basada
ra y servicios sociales: agencias autónomas bajo la dirección en la cooperación de los participantes (las Naciones Unidas,
de personal altamente calificado; mejora en el manejo de ries- los gobiernos, los organismos de desarrollo, el sector privado,
gos asociados a la inversión privada en este tipo de proyectos la sociedad civil); la ruptura de las cadenas del endeudamiento
d. Cualificación del sector público y de gobierno. Fortaleci- mediante un plan de condonación de la deuda de los PPME; un
miento de la descentralización. Reforma del servicio civil. Im- sistema de comercio que funcione con reglas y normas equitati-
puestos locales más eficientes y mejor distribuidos. Incentivos vas e integradoras; acuerdos para proteger el medio ambiente
a los gobiernos locales para asumir proyectos que disminuyan y la biodiversidad; el reconocimiento del poder de la investigación
la dependencia del nivel central. moderna para democratizar la salud; la revolución de la infor-
e. Equilíbno fiscal Se considera precondición para el éxito mación para reducir la disparidad de conocimientos, la conexión
de las otras cuatro estrategias . Exige una segunda generación de las economías en desarrollo con el mundo y entre sí 52 .
de reformas fiscales que garanticen la sostenibilidad, la efi-
ciencia y la igualdad. Así mismo, se requiere la reforma de los
sistemas de seguridad social para que sean viables financiera- dafor Latin America and the Caribbean in the Next Decade, Washington,
mente y amplíen su cobertura50 • World Bank, 1997.
51 James D. Wolfensonhn, '100 millones más de pobres '; en El Tiempo, 27
de diciembre de 1999, pág. lB .
50
Guillermo Perry y Shahid Javed Burki, The Long March. A Reform Agen- 52 !bid.

58 59
 í

Al iniciar el tercer milenio el Banco Mundial, tomando como cula escolar, la salud materno-infantil, la nutrición, la vacuna-
base el estudio Voces de los pobres, en el que se recogió la opinión ción , las condiciones sanitarias y la protección de los recursos
de 60.000 personas de escasos recursos en más de sesenta hídricos y ambientales. ·
países, propone una estrategia de lucha contra la pobreza. Ésta Corregir la desigualdad en la distnbución de los activos
se basa en la adopción de medidas en tres esferas: oportunidad, por razones de sexo, etnia, raza y extracción social. Combina-
potenciamiento y seguridad. Cada país debe diseñar su propia ción de gasto público, reforma institucional y participación en
estrategia, que se complementa con acciones en el ámbito in- propuestas tales como reforma agraria, matrícula femenina o
ternacional. microcrédito para mujeres.
Ampliar la infraestructura y los conocimientos en zonas
Estrategias al interior de los países pobres urbanas y rurales. Mejoramiento de la infraestructura
social y económica, en particular de los servicios de transpor-
a. Oportunzdad. Instituciones básicas y políticas orientadas a: te, las telecomunicaciones, la enseñanza, la salud y la electrici-
Estimular la inversión privada. Inversión e innovación dad. Acceso a información para que los pobres puedan partici-
tecnológica como motores del incremento del empleo y los ingre- par en los mercados y la supervisión del gobierno local.
sos derivados del trabajo. Reducción de riesgos para los inversio-
nistas privados mediante políticas fiscales y monetarias firmes, b. Potenciamiento. Acciones del Estado y las instituciones so-
sistemas financieros sólidos y un entorno económico transpa- ciales orientadas al:
rente . Garantía del imperio de la ley y adopción de medidas • Establecimiento de las bases políticas y jurídicas para un
para combatir la corrupción. Mecanismos para que las microem- desarrollo basado en la integración. Apertura, responsabilidad
presas y pequeñas empresas puedan participar eficazmente y transparencia de las instituciones estatales . Mecanismos de-
en los mercados (crédito, reducción de costos de transacción, mocráticos para la toma de decisiones y la supervisión de su
acceso a Internet, ferias de exportación, capacitación en prác- cumplimiento. Orden jurídico para fomentar el crecimiento eco-
ticas comerciales modernas). Corrección de problemas de te- nómico y promover la igualdad ante la ley. Difusión de infor-
nencia de la tierra y registro de propiedad. Inversión pública mación para facilitar el acceso al sistema jurídico.
para aumentar la competitividad y la creación de oportunidades Creación de administraciones públicas que fomenten el cre-
de mercado. Ampliación de la infraestructura y las comunica- cimiento y la equzdad. Políticas eficientes para la prestación de
ciones. los servicios públicos sin recurso a la corrupción o al hostiga-
Expandir los mercados internacionales. Aprovechamiento miento. Ampliación de la información sobre presupuestos.
de las oportunidades que ofrece el comercio internacional para Mecanismos basados en la participación y calificación del de-
la generación de empleo y el crecimiento de los ingresos (agri- sempeño. Reforma de las administraciones públicas y otros or-
cultura, industria, servicios). Concepción de la apertura a par- ganismos, como la policía, para hacerlos más responsables y
tir de las características específicas de cada país. Prioridad de atentos respecto a las necesidades de los pobres.
las políticas que estimulan la creación de empleo y evitan la Promoción de una descentralización integradora y del de-
destrucción del mismo. Compensación de los costos de la tran- sarrollo comunzfan'o. Fortalecimiento de la capacidad local y de
sición que puedan recaer sobre los pobres. la descentralización de los recursos financieros. Adopción de
Multiplicar los activos de los pobres. Creación de activos medidas para evitar la privatización del Estado en favor de mi-
humanos, físicos, naturales y financieros mediante la destina- norías privilegiadas.
ción de una mayor parte del gasto público a los pobres y am- Fomento de la equidad de género. Combinación de medidas
pliación de la oferta de servicios sociales y económicos básicos. políticas, jurídicas y de actuación pública directa para mejorar
Mejoramiento de la calidad de los servicios mediante una in- la distribución del poder, controlar los recursos materiales,
tervención institucional basada en el buen gobierno, el recurso promover la autonomía, la participación en la vida pública y la
a los mercados y a los agentes públicos y privados. Participación toma de decisiones por parte de los hombres y las mujeres .
de las comunidades y hogares pobres en la selección, prestación Superación de las barreras sociales. Acción del Estado en
y supervisión de los servicios. Expansión y mejora de la matrí- el debate sobre prácticas estigmatizadas y respaldo a la par-

60 61
 í

ticipación de los grupos excluidos de la sociedad. Eliminación Estrat e gias en el ámbito internacional
de la discriminación por razones de etnia, raza y género en la
legislación. Estímulo a la representación de estos grupos en Actuación de alcance mundial, sobretodo por parte de los p a i-
las organizaciones comunitarias y nacionales. ses industrializados, para que progresen las naciones pobres y
Reconocimiento del patnmonio social de los pobres. Vincu- la población necesitada:
lación de las redes de las personas de escasos recursos con
organizaciones intermediarias para ampliar sus mercados. Me- a. Oportunidad. Los países industrializados podrían ofrecer
joramiento del marco jurídico, normativo e institucional de los nuevas oportunidades a las importaciones de los países pobres ,
grupos que representan a estas personas. Ampliación de la ca- si abrieran más ampliamente sus mercados, sobretodo en sec-
pacidad de influjo de las organizaciones locales sobre la política tores como la agricultura, las m anufacturas y los servicios. Los
estatal y nacional. países donantes podrían acrecentar la capacidad de los países
en desarrollo, particularmente de los que han adoptado políticas
c. Segundad. Medidas para enfrentar los riesgos que afectan a explícitas para reducir la pobreza. Establecimiento de fondos
toda la economía o a una región determinada y para ayudar a adicionales para reducir la deuda de los países pobres.
los pobres a superar las crisis individuales :
• Planteamiento medular para que los pobres puedan ges- b . Potenciamzento. Programas para reducir la pobreza en los
tionar los nesgas. Intervención en la comunidad, el mercado y países destinatarios que cuenten con la participación de la so-
el Esta do para llegar a los diversos segmentos de la población, ciedad civil y representantes del sector privado, y que estén
según el tipo de riesgo y la capacidad institucional del país orientados a la consecución de resultados. Diálogo permanen-
(microcréditos, obras públicas, alimentos, fondos sociales). te con las organizaciones de la sociedad civil, en especial con
Programas nacionales de prevención y atención en caso las que representan a las personas de escasos recursos . Inter -
de crisis generales, financzeras y naturales. Política macroecon ó- vención de los países pobres en foros internacionales para lograr
mica acertada y sistemas financieros robustos . Gestión prudente que las prioridades, acu erdos y normas (por ejemplo en rela-
de la apertura de la cuenta de capital para reducir el riesgo de ción con el comercio y los derechos de propiedad intelectua l)
movimientos de capitales inestables y fugaces . Medidas para respondan a sus necesidades e intereses . Transparencia en las
evitar que los gastos en programas sociales y transferencias para estrategias de las instituciones financieras internacionales y
obj etivos especificos no disminuyan durante la fase de recesión. otras organizaciones supranacionales . Adopción de códigos la-
Redes anticíclicas de protección social para períodos de crisis . borales y prácticas éticas de inversión por parte de las compa-
Fondos para atender catástrofes naturales. Nuevas tecnologías ñías multinacionales.
y capacitación para evaluación de riesgos .
• Diseño de sistemas nacionales de gestión de riesgos so- c . Segundad. Reducción de riesgos derivados de la acción de
ciales conducentes al crecimzento. Sistemas que no afecten la fuerzas internacionales adversas. Refuerzo de la arquitectura
competitividad. Incremento de la capacidad institucional (se- financiera internacional mediante la acción conjunta de los
guros de salud, empleo, pensiones). gobiernos, el sector privado y las entidades financieras inter-
Actuación frente a los conflictos civiles. Reconstrucción de nacionales. Mejoramiento de la gestión financiera para reducir
las sociedades después de los conflictos. Medidas preventivas, la inestabilidad económica. Obtención y distribución de vacunas
tales como el fortalecimiento de instituciones pluralistas que contra el VIH/SIDA, la tuberculosis y el paludismo. Protección
defiendan los derechos de las minorías y favorezcan la resolu- del medio ambiente. Reducción de los conflictos armados, cu-
ción pacífica de conflictos. Contactos entre grupos diversos yas principales victimas son los pobres, mediante la disminu-
mediados por instituciones integradoras . ción del comercio internacional de armas, la promoción de la
paz y la reconstrucción material y social una vez finalizados los
conflictos 53 .

53 Banco Mundial (2000) , op. cit., pág. 15.

62 63
 CUMBRE DE DESARROLLO SOCIAL EN COPENHAGUE • A partir de la década del noventa la erradicación de
la pobreza ha pasado a ser preocupación central del proce-
El debate sobre la pobreza en el marco de la indivisibilidad de las políticas económi- so de desarrollo. Se abre la puerta para el diseño de políti-
cas y sociales se evidencia en los compromisos adquiridos en la Cumbre de desarro- cas redistributivas, que no estaban presentes en décadas
llo social realizada en marzo de 1995. Los diez compromisos adquiridos en Co- anteriores.
penhague, por 118 jefes de Estado, muestran que la erradicación de la pobreza no es Se aprecia una tendencia a involus:rar al Estado, la
ajena a los modelos de desarrollo vigentes: sociedad civil, el sector privado, la comunidad internacio-
1. Crear un entorno económico, político, social, cultural y jurídico que permita el nal en los procesos conducentes a la erradicación de la
logro del desarrollo social. pobreza. Se hace mayor énfasis en la participación ciuda-
2. Trabajar por la erradicación de la pobreza en el mundo, como imperativo ético, dana en el diseño, la gestión y la evaluación de los proce-
social, político y económico de la humanidad. sos de desarrollo. A partir de estos referentes se han inclui-
3. Promover el pleno emp leo como prioridad básica de las políticas económicas y do indicadores sociales nuevos y más precisos.
sociales de cada país. Sin embargo, el crecimiento con equidad que plan-
4. Buscar la integración social fomentando sociedades estables, seguras y justas. tean estas entidades, no logra modificar la actual dinámica
5. Impulsar el pleno respeto de la dignidad humana, lograr la igualdad y la equi- económica ni las relaciones de poder en el contexto inter-
dad entre hombres y mujeres. nacional. No se plantean políticas que afecten la distribución
6. Promover el acceso universal y equ itativo a la educación de calidad y alcanzar primaria del ingreso, la modificación de las condiciones
el más alto nivel posible en salud física y mental, sin ningún tipo de discriminación. reales de competitividad, ni mecanismos eficientes para el
7. Acelerar el desarrollo económico, social y humano de África y los países me- acceso al saber, la información y los nuevos espacios de
nos desarrollados. decisión.
8. Velar porque los programas de ajuste estructural in c luya~ objetivos de desa- En el marco del ajuste estructural se mantienen polí-
rrollo social, en particular la erradicación de la pobreza, la generación de empleo ticas sectoriales que no contribuyen al uso eficiente y eficaz
pleno y productivo y la promoción de la integración social. de los recursos, ni a una mayor participación de los desti-
9. Aumentar sustancialmente y utilizar con mayor eficacia los recursos asignados natarios en procesos que tengan un horizonte de mediano
al desarrollo social. y largo plazo.
1O. Mejorar y fortalecer con espíritu de coparticipación, el marco de la coopera- • Las políticas centradas en el fortalecimiento del capi-
ción internacional, regional y subregional para el desarrollo social54 . tal humano, no siempre tienen en cuenta que el aumento
de la pobreza y el deterioro progresivo de las condiciones
de vida de una parte significativa de la población deterio-
ran ese mismo capital fisico y humano.
OBSERVACIONES

Los planteamientos recientes del BID y del Banco

Mundial reconocen la unidad del desarrollo y la mutua POBREZA Y GLOBALIZACIÓN
interacción de las dimensiones económica y social. Sin em-
bargo, se mantiene la dicotomía entre las estrategias socia- Concepto
les para conseguir mayor equidad, y las estrategias econó-
micas para lograr el crecimiento. Es un hecho que el mundo ha entrado en la era de la globali-
zación, la integración y la interdependencia. Teóricamente, las
barreras entre países deben caer para permitir el libre flujo de
bienes, capitales, tecnología, información y personas. El libre
54
Antonio Elizalde, "Desarrollo y democracia", en Seminario internacional mercado debe aumentar las tasas de crecimiento de las econo-
"La gerencia social como desafio para el desarrollo", Santafé de Bogotá, mías y, como resultado, se mejorarán los niveles de bienestar
Universidad de la Salle, 1996. de las poblaciones.

64 65
 Ésta es la perspectiva de entidades como el Fondo Monetario Estrategias
Internacional , para el cual el proceso de ajuste estructural es
requisito indispensable para que los países de América Latina Desde la perspectiva del Fondo Mon etario Internacional los pi-
y el Caribe puedan pasar a una fase más avanzada de creci- lares en que se apoyan las estrategias para el ajuste macroeco-
miento y progreso social. La aplicación de medidas macroeconó- nómico son siete:
micas sólidas se plantea como condición para el progreso social a. Consolidación fiscal y uso eficiente de los escasos recur-
y la reducción de la pobreza. sos por parte del Estado.
En la década del ochenta se reconoce el costo social del ajuste b. Firme política monetaria antinflacionaria, liberación del
y el efecto negativo de las políticas económicas en una propor- sector financiero y del tipo de cambio .
ción significativa de la población. Por tal razón, en América c. Apertura de la economía al comercio internacional y al
Latina y el Caribe se diseñan programas focalizados -los fondos capital extranjero.
de emergencia y solidaridad social- para atender los proble- d. Liberación de los precios.
mas de pobreza más agudos y reducir las desigualdades socia- e. Reforma de las empresas públicas.
les y económicas. Inicialmente, la visión dominante era que f. Adaptación innovadora de las políticas sociales, a fin de
estos fondos tendrían una función temporal, puesto que detrás mejorar el funcionamiento de los mercados laborales e incre-
de las reformas económicas se produciría, según la filosofía mentar la eficacia de las redes de protección social.
tradicional del "efecto de derrame" (trickling down), el restable- g. Gobernabilidad, es decir, respeto de los derechos humanos
cimiento del equilibrio macroeconómico y el crecimiento eco- por parte de los gobiernos y creación de condiciones institucio-
nómico generalizado 55 . nales para la participación de todos los sectores, fomento de la
descentralización y libre desempeño de actividades productivas,
Medición con el respaldo de un Estado adecuadamente redimensionado .
Simultáneamente, para mitigar los efectos negativos que el
Los instrumentos para identificar a los destinatarios de las re- ajuste pueda producir temporalmente sobre los sectores de es-
des de protección social no son en sí mismos un método de casos recursos, se requieren redes de protección social efica-
medición de pobreza: son una herramienta para la selección ces desde el punto de vista de su alcance y costo. Para financiar
precisa de beneficiarios de gasto social, en el marco de los pro- estos mecanismos es necesario que el Estado cuente con ingre-
cesos de apertura económica. En tal sentido, se busca ayudar sos adecuados. Sólo así se logrará que los costos económicos y
en la identificación de los beneficiarios de proyectos sociales. sociales que a corto plazo origine el ajuste, así como los benefi-
Los beneficiarios se pueden identificar por hogar, familia, cios que se obtengan a más largo plazo como consecuencia del
individuo dentro de la familia o por grupos de familias. Por lo crecimiento económico, se distribuyan en forma equitativa.
general, se agrupan en cuatro tipos de proyectos: vivienda, ser- Para que el ajuste y el crecimiento permitan una reforma
vicios, educación y seguridad social, ingresos y composición social, se formula un nuevo orden de prioridades en materia de
familiar 56 • gasto público, a fin de reducir los gastos improductivos -in-
cluyendo buena parte de los gastos militares y los subsidios
innecesarios- y solventar los gastos en salud, educación, vi-
vienda, desarrollo de los recursos humanos y logro de objetivos
55 La lucha contra la pobreza es compatible con los postulados neoliberales sociales 57 • La eliminación progresiva de los subsidios por parte
y con la teoría del "goteo": mientras mayores sean los excedentes, el del Estado y la orientación de los mismos a la demanda, hacen
monto de las migajas para repartir aumenta y el número de pobres dis- parte de este planteamiento.
minuye. Para conseguir esta menor pobreza lo único que se pide a los 1

ricos es que alguien recoja las migajas que caen de sus mesas. La batalla
contra la desigualdad tiene consecuencias cualitativamente diferentes,
porque en lugar de continuar regalando migajas, las personas pudientes 57 Michel Camdessus, Intervención en el acto inaugural del Foro del BID
deben renunciar a parte de su riqueza. Véase Arcos et al op. cit., pág. 9. sobre "La reforma social y la pobreza'', Washington, febrero de 1993 ,
56
Sarmiento (1995) , pág. 68. pág. 65.

66 67
 r

LA SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS DE GASTO SOCIAL NBI y facilita la selección técnica, uniforme y equitativa de
EN COLOMBIA los beneficiarios de acuerdo con sus condiciones socioeconó-
micas.
Para la implantación de los lineamientos internacionales en Con base en la información obtenida en la Encuesta de Ca-
materia de política social, el artículo 46 transitorio de la Consti- racterización Socio-Económica aplicada a 25.000 familias de
tución de 1991, creó el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social todo el pais a mediados de 1993, se seleccionaron cuatro grupos
para financiar proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables. de variables para la construcción de un indicador de calidad de
En el cuatrienio 1994-1 998 se convirtió en la Red de Solidaridad vida: a) calidad de la vivienda y el equipamiento; b) servicios de
Social, financiada con aportes del gobierno central y de las al- la vivienda; c) demografía, ingreso y ocupación; d) capital huma-
caldías y gobernaciones (un 30%) . En el Plan de Desarrollo El no y seguridad social. Algunas de las variables incluidas, corres-
Salto Social (1998-2002), la Red se concibe como un programa ponden al Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas -NBI- y
de apoyo y subsidio dirigido a los estratos uno y dos del campo otras al de ingresos. Se incluyen además variables socio-demo-
y la ciudad, en cuanto la población de estos sectores va siendo gráficas para indicar la composición y la edad de los miembros
absorbida por la oferta estructural y el crecimiento conjunto. de la familia.
La Constitución colombiana y la ley proponen la pobreza El SISBEN permite obtener un puntaje de O a 100 para cada
como criterio principal para la distribución de los ingresos co- una de las familias o individuos registrados en el sistema. Una
rrientes de la nación entre los municipios. Con la prestación de familia es más pobre cuanto más se acerque a cero, y menos,
un número creciente de servicios sociales se busca comple- cuanto más se acerque a 100. La valoración de las variables
mentar o sustituir los subsidios. En este sentido se han dise- cualitativas se construyó de forma tal, que a medida que el
ñado programas que combinan la facilidad administrativa del puntaje aumenta la familia se aleja de la pobreza.
subsidio a la oferta, con la búsqueda de competencia y el me- La propuesta contempla igualmente un conjunto de reglas,
nor costo en la prestación de los subsidios a la demanda58 . normas y procedimientos para la entrega de subsidios a la de-
Para el diseño de instrumentos más apropiados, la Unidad manda, de servicios de educación, salud, agua potable, sanea-
de Desarrollo Social, conjuntamente con la Misión de Apoyo a miento básico y vivienda.
la Descentralización y Focalización de Servicios Sociales (Mi-
sión Social) del Departamento Nacional de Planeación, creó en
1992, el Sistema de Beneficiarios del gasto social -SISBEN- 59 .
Esta herramienta busca superar las limitaciones del método OBSERVACIONES
\
El SISBEN presenta como ventaja, en relación con el
58
"Para los defensores del mercado a ultranza no se debe hacer nada para
método de NBI, la posibilidad de obtener un puntaje para
remediar la pobreza, ya que ésta se soluciona automáticam ente por las cada familia mediante la suma de puntajes parciales para
bondades del mismo mercado. La política social consiste en extraer por cada una de las variables. Esto permite diferenciar las ca-
vía de impuestos -ojalá no distorcionadores de la asignación eficiente rencias y establecer la intensidad de la pobreza.
de recursos- una tajada del producto nacional para subsidiar esas Es un instrumento flexible que permite ajustar los
personas por fuera del mercado, allí donde no estorben. Curiosamente
sus soluciones no están muy lejos de las del Estado populista. Son los
puntos de corte, definir diferentes líneas de pobreza, medir
subsidios a cambio de nada, que crean dependencia y niegan la autono- las diferencias existentes entre los pobres y establecer bre-
mía. Los defensores de esta forma de combatir la pobreza se consideran chas por ingreso y por cada uno de sus campos.
dueños de lo social, frente a un neoliberalismo que muy poco tiene que Diferencia el consumo privado y el público. Mide di-
mostrar como proyecto de justicia social". Véase Clemente Forero, "El rectamente el nivel de satisfacción de las necesidades bási-
comienzo y el fin de la pobreza", en El Salto Social. La sociedadpzde cuen-
tas, Santafé de Bogotá, Consejo Nacional de Planeación, 1997, pág. 119.
cas, tomando en cuenta la potencialidad de las familias
59
Está basado en el Índice SISBEN (1-SISBEN), que surgió como respuesta para satisfacerlas s_in depender exclusivamente del gasto
a algunas d e las críticas al índice de Necesidades Insatisfechas. Véase público.
Arcos et al op. cit., pág. 79.

68 69
 • Establece indicadores diferenciales para el área urba-
FORO SOCIAL MUNDIAL - 2001
na y el área rural, facilitando el diseño de políticas especí-
ficas. Lapropuesta de crear un Foro Social Mundial tiene origen en las movil izaciones ocu-
Se señalan las siguientes limitaciones : rridas en Europa contra el Acuerdo Multilateral de Inversiones -AMI- en 1998; en las
• La experiencia de globalización de los mercados y las grandes manifestaciones de Seattle, durante el encuentro de la Organización Mundia!
políticas de ajuste en América Latina han inducido a pro- del Comercio, OMC, en noviembre de 1999, y en las realizadas en el 2000 en Wa-
cesos de reforma de los modelos de desarrollo, pero no han shington y Praga contra las políticas del Fondo Monetario Internacional y del Banco
logrado construir una institucionalidad capaz de enfrentar Mundial.
los conflictos y los problemas sociales. Estas políticas no Luego de décadas detomar decisiones que afectan la vida de centenares de millo-
cuestionan las estructuras ni sus dinámicas. Por lo tanto, nes de personas, sin ningún control democrático, las grandes instituciones interna-
lo social resulta como un agregado que es necesario aten- cionales están advirtiendo quedeben prestar atención ala opinión pública. Particular-
der adoptando medidas de corto plazo. No se plantean po- mente deben tener en cuenta a los pobres y los excl uidos en el Tercer Mundo y en los
líticas proactivas con respecto al empleo, los precios, los países desarrollados, que sufren duramente los efectos de las políticas devastadoras
salarios, los ingresos o los impuestos 60 . de la globalización neoliberal y la dictadura de los mercados.
• El instrumento para identificar los beneficiarios de Estos hechos, unidos a otra seriede movilizaciones ocurridas en diversos países,
gasto social -SISBEN- tiene bajo poder de discriminación propician el surgim iento de un movimiento cívico más allá de las fronteras nacio-
(al igual que el NBI) . Es el caso de los indicadores de los nales.
servicios públicos domiciliarios y del material de las pare- El Foro Social Mundial es un espacio internacional para la reflexión y la organiza-
des de las viviendas. De allí resulta una baja proporción de ción de quienes se oponen a las políticas neoliberales y buscan alternativas para que
familias que se clasifican como pobres. el desarrollo humano y la democracia participativa sean asum idos como prioridad de
• La dimensión del ingreso es un proxy de la potencia- gobiernos y ciudadanos.
lidad de las familias para satisfacer sus necesidades. No El espacio creado por el Foro Social Mundial está orientado a la reflexión , el
tiene en cuenta las potencialidades y el grado real de satis- intercambio de información, la formulación de propuestas y la construcción de rela-
facción de las mismas. ciones orgánicas, tácticas y estratég icas entre las mi les de ONG, los movimientos
• El SISBEN deja de lado la inasistencia escolar de niños sociales, los sindicatos, las asociaciones, las entidades religiosas y las organ izacio-
entre seis y doce años en la variable de capital humano. No nes populares que luchan en cada país, reg ión, ciudad o vereda, contra las políticas y
tiene en cuenta las necesidades básicas de alimentación, prácticas excluyentes. Estas organizaciones han comenzado a conocerse, a intercam-
vestu ario, recreación, que se presume que s e satisfacen a biar experiencias y atomar conciencia de que juntas constituyen un entramado plane-
través del ingreso . Tampoco involucra la calidad de los ser- tario de resistencia a la globalización neo li beral. Han comenzado a constituirse en un
vicios públicos, variable determinante en el área urbana contrapoder. Así mismo, buscan ejercer una vigilancia rigurosa sobre los gobiernos,
(Proyecto Colciencias, CINEP, CID). los cuales deberán rendir cuentas a la ciudadanía y a los poderes leg islativos de las
posiciones tomadas frente a las organ izaciones internacionales. No podrán argumen-
tar que las medidas tomadas contra la población les fueron impuestas, puesto que
cuando integran las comisiones contribuyen a su elaboración y aprobación.
El Foro Social Mundial será realizado todos lo años, a partir del 2001 , simultá-
neamente con el Foro Económico Mundial, que tiene lugar en Davos, Suiza, a fines
de enero. Este último ha jugado, desde 1971, un papel estratégico en la formulación
de las políticas neoliberales. Su base organizacional es una fundación su iza, que
funciona como consultora de la ONU y es financiado por mil empresas multinacio-
6
° Consu elo Corredor, "¿Es la pobreza un problema de exclus ión? Implica- nales.
ciones de política", en Equzdad y política social en Colombia I, Santafé de
Bogotá, Universidad Nacional d e Colombia, Fescol, Viva la Ciudadanía,
El Foro Social Mundial reunido en Porto Alegre, Brasil, en enero del 2001, asu-
Consejo Nacional de Planeación y Asamblea Permanente d e la Sociedad mió cuatro ejes temáticos para laformulación de propuestas alternativas de sociedad:
Civil por la Paz, 1999 , pág. 9 .

70 71
 Eje l. La producción de riquezas
1. ¿Cómo construir un sistema de producción de bienes y servicios paratodos?
2. ¿Qué comercio internacional se quiere?
3. ¿Qué sistema financiero es necesario para asegurar la igualdad y el desarro-
llo?
4. ¿Cómo garantizar las múltiples funciones de la tierra?

Eje 11. El acceso a las riquezas y la sustentabilidad

1. ¿Cómo convertir el desarrollo científico en desarrollo humano?
2. ¿Cómo garantizar el carácter público de los bienes comunes a la humanidad
e impedir que sean transformados en mercancías?
3. ¿Cómo promover la distribución de riquezas para asegurar una vida digna II
para todos?
4. ¿Cómo establecer el control social sobre el medio ambiente? POBREZA COMO FALTA DE DESARROLLO
DE LAS CAPACIDADES
Eje 111. La afirmación de la sociedad civil y de los espacios públicos
1. ¿Cómo fortalecer la capacidad de acción de la sociedad civil y la construc-
ción del espacio público?
2. ¿Cómo asegurar el derechoa la información y la democratización de los me-
dios de comunicación?
3. ¿Cómo asegurar el derecho a la identidad y a la diversidad?
4. ¿Cómo garantizar las identidades culturales y proteger lacreación artística de
la mercan ti ización?
1

Eje IV. Poder político y ética en la nueva sociedad

1. ¿Cuáles son los fundamentos de la democracia y de un nuevo poder?
2. ¿Cómo democratizar el poder mundial?
3. ¿Cuál es el futuro de los Estados-Nación?
4. ¿Cómo mediar en los conflictos y construir la paz?
La exposición de tesis, los debates abiertos, la presentación de experiencias, la
coordinación de futuras acciones, las luchas y movilizaciones sociales locales, nacio-
nales e internacionales constituyen el marco para el nacimiento de una ci udadanía
planetaria. Son semillas que germinan convirtiéndose en nuevas esperanzas para la
construcción de un mundo más libre y con justicia social.

72