Informe de Investigación

Título: LA COMPETENCIA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Rama del Derecho: Descriptor:

Derecho Administrativo Procedimiento Administrativo.
Tipo de investigación: Palabras clave:
Compuesta Competencia Administrativa. Competencia Objetiva,
funcional, territorial
Fuentes: Fecha de elaboración:
Doctrina, Normativa, Jurisprudencia 11/2009

Índice de contenido de la Investigación

1 Resumen.........................................................................................................................2
2 Doctrina...........................................................................................................................2
a)Definición de Competencia..........................................................................................2
b)Clasificación de la Competencia..................................................................................3
La doctrina acepta otras clasificaciones de la competencia.....................................................4
Delegación de firma y de competencia. Autorización -por ley o -por decreto...........................5
c)La Competencia Objetiva.............................................................................................6
Sustantividad en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.........................................6
Distribución de la competencia objetiva....................................................................................7
d)La Competencia Funcional..........................................................................................8
A) Sustantividad en el orden jurisdiccional conten-cioso-administrativo...................................9
B) Manifestaciones de la competencia funcional......................................................................9
C) Tratamiento procesal.........................................................................................................10
e)La Competencia Territorial.........................................................................................10
3 Normativa......................................................................................................................11
a)Ley General de la Administración Pública..................................................................11
b)Código Procesal Contencioso Administrativo.............................................................14
4 Jurisprudencia..............................................................................................................15
a)Sobre la competencia Administrativa, que se aplica en el caso de que el Estado o sus
instituciones sean parte ................................................................................................15
b)Análisis sobre la competencia administrativa material...............................................16
c)Criterio de la Procuraduría General de la República respecto a la Competencia y la
Descentralización..........................................................................................................24

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1 Resumen

En el presente informe se incorpora información proveniente de la doctrina, normativa y

jurisprudencia que tiene como eje central el desarrollo del concepto de la Competencia en el área
administrativa. De esta manera se desarrolla su concepto y tipos de competencia.

2 Doctrina

a)Definición de Competencia.

[MELENDEZ DURÁN]1

“Para el profesor García Trevijano, el principio de Competencia deviene del concepto de la

siguiente forma:
"La Competencia viene definida como un conjunto de facultades, de poderes y atribuciones que
corresponden a un determinado órgano en relación con los demás; —sigue diciendo— ha sido una
de las conquistas del constitucionalismo en el aspecto jurídico, ya que el Estado absoluto de policía
no cabe hablar de distribución de competencias. El monarca realiza todas las funciories del Estado;
esto no quiere decir que los llevase a. cabo materialmente, pero si que los funcionarios que los
desarrollaban actuaban en nombre y por cuenta del soberano, que en todo caso, tenía una
potestad de al: r act i vi dad tanto en la esfera administrativa, como en la judicial. No existía por
tanto, distribución de Competencias en el sentido jurídico y si tan solo una distribución por razón del
trabajo.
Aún hoy hay ordenamientos jurídicos como el Esclesiástico en el que la cabeza tiene la facultad de
atraer para su resolución, cuantos asuntos se plantean."
Manuel Ma. Diez en cuanto a la competencia dice:
"Que cada órgano, como unidad estatal, tiene una porción funcional determinada, que se le
atribuye por razón de la especi al ización y división del trabajo, tiene entonces competencia; vale
decir aptitud de obrar. poder jurídico. Como que la persona jurídica exterioriza su voluntad por
medio de los órganos, es lógico pensar, que la competencia de éstos guarda relación con la de las
personas jurídicas que se valen de ellos para expresar su voluntad."
Santi Romano y Hauriou entiende lo siguiente:
"Las -funciones y Competencia constituyen cosas y que los -funcionarios adquieren un derecho real
sobre las mismas, derecho derivado del concepto mas amplio, de derecho estatutario."

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En general, esta teoría no puede aceptarse, ya que los funcionarios no tienen un derecho real ni
personal a la competencia o a la función; sino que en muchos casos tienen un verdadero deber de
actuar."

b)Clasificación de la Competencia.

[DIEZ]2

“El concepto de competencia es unívoco pero puede considerarse de acuerdo con un criterio
objetivo, funcional y territorial.
De acuerdo con el criterio objetivo tenemos la competencia ratione ma-teriae. Las reglas de
competencia determinarán, ante todo, las materias que entran en la esfera propia de cada órgano.
Cada órgano debe tener fijada por el derecho objetivo una serie de funciones a desarrollar y en tal
mérito debe tener las correspondientes facultades que hagan posible su actuación. Cada órgano
tiene, entonces, una competencia por razón de materia, que lo distingue de los demás y todos
unidos constituyen y realizan los finés de la persona jurídica. Cada órgano tendrá, pues, una
competencia limitada al cumplimiento de determinados fines del Estado. En algunas oportunidades
la competencia se señalará en forma genérica, así como para los ministerios, pero en general se
establece en forma taxativa y, por ello, los órganos no podrán obrar realizando actos que excedan
de la esfera de competencia que se les ha señalado.
Se pueden distinguir diferentes clases de actividades: así la consultiva, de contralor, colegiada y de
ejecución. Algunas operaciones administrativas consisten en una sola forma de actividad; en otras
se requiere la coordinación de distintas actividades. Es posible que un órgano tenga competencia
propia para determinado asunto y de contralor sobre asuntos que correspondan a otros órganos.
En tales supuestos debe considerarse la función prevalente para clasificar el órgano como de la
administración activa o de contralor.
La jurisprudencia francesa ha elaborado el principio de la especialidad, que tiene relación con la
competencia de las personas jurídicas. Mientras que las personas físicas, por el solo hecho de ser
capaces pueden hacer todo lo que estimen conveniente, salvo que exista una prohibición legal, las
personas jurídicas sólo pueden actuar para el cumplimiento de los fines que motivaron su creación.
De allí cabe señalar que las personas jurídicas no pueden realizar actos ajenos a los fines para los
cuales fueron creadas. El principio de la especialidad es el nombre con que la doctrina y
jurisprudencia francesa individualizan la materia como elemento determinante de la competencia de
las personas jurídicas.
La competencia también se clasifica por razón de grado. Se llama también competencia funcional o
vertical y se vincula a la jerarquía.
La organización administrativa se integra verticalmente, culminando en un órgano supremo, debajo
del cual existen los órganos de rango inferior. Todo ello da origen a una competencia estructurada
piramidalmente y diferenciada por el grado que se ocupa en dicha pirámide. Esta competencia
deriva de la organización jerárquica de la administración pública, en la que las funciones se
ordenan por gradas y los órganos inferiores no pueden desarrollar materias reservadas a los

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superiores y viceversa. El inferior jerárquico está subordinado al superior, que lo vigila y lo dirige. El
grado es la posición que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica. De acuerdo con lo que
hemos dicho anteriormente, resulta que un mismo asunto puede ser decidido sucesivamente por
varios órganos, en primero, segundo o ulteriores grados, subiendo por la línea jerárquica. La
imposibilidad de que la autoridad jerárquica inferior invada el campo de competencia reservado a la
autoridad jerárquica superior, plantea el problema de la delegación, de la que nos ocuparemos más
adelante.
También podemos considerar la competencia en razón al territorio: ratione loci. La competencia por
razón del territorio se vincula con las circunscripciones administrativas. El Estado, por la extensión
y complejidad de las funciones que ha de realizar, se encuentra en la necesidad de dividir su
actividad entre órganos situados en distintas partes del territorio, cada uno de los cuales tiene un
campo de acción limitado localmente. Dos órganos que tengan idéntica competencia por razón de
materia, se pueden distinguir, sin embargo, por razón del territorio. Esta competencia es también
llamada horizontal por algunos autores. En este supuesto, la competencia no se determina con un
criterio intrínseco, por razón de materia o grado, sino según un criterio extrínseco, en relación a la
extensión territorial. El territorio es un límite de hecho a la actividad, que por razón de materia o de
grado, está atribuida al órgano.
Se hacen otras clasificaciones de la competencia. Así, se habla de la competencia ratione temporis.
Ello es así porque la competencia de las autoridades administrativas está encerrada dentro de los
límites de tiempo
desde un triple punto de vista: a) Una autoridad administrativa no puede ejercer su competencia
sino a partir de su investidura, investidura que parte de la firma del acto de nombramiento, incluso
tampoco puede ejercerla antes de la publicación del mismo, b) Las asambleas administrativas no
pueden deliberar sino durante sus sesiones. Todo ello de acuerdo con lo que dijimos al ocuparnos,
en el tomo anterior, de la administración colegiada, c) Una autoridad administrativa pierde su
competencia desde el momento de su desinvestidura. Puede ocurrir, sin embargo, que para evitar
una solución de continuidad, se le reconozca una cierta supervivencia de su competencia hasta
que se nombre su sucesor.

La doctrina acepta otras clasificaciones de la competencia.

Avocación y delegación.

Dijimos más arriba que la competencia es inderogable pero ello no obstante, existen en el derecho
administrativo dos instituciones que importan una excepción: la avocación y la delegación de
competencia.
En cuanto a la avocación, es el acto por medio del cual el superior jerárquico, por sí mismo, asume
funciones que competen al inferior. El superior jerárquico se avoca al conocimiento de ciertos
asuntos que debe resolver el inferior, sin recurso por parte de éste. La avocación sólo puede operar
dentro de ciertas limitaciones, siendo necesario, en primer lugar, que .una norma expresa de la ley
lo autorice. Por lo demás, la avocación no es posible en aquellos supuestos en que la competencia
del inferior le ha sido atribuida en razón de su específica idoneidad. En este caso es necesario
interpretar la voluntad del legislador, con el objeto de establecer si es que ha querido confiar la

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competencia a un determinado órgano en mérito a su particular idoneidad en ciertos asuntos, o si
tal fin no ha estado presente en su espíritu. Para este objeto será necesario analizar la naturaleza
de la norma, las condiciones del órgano, etc.. Es legítima también la avocación cuando se trata de
competencia precedentemente delegada o cuando el inferior rehusa realizar un acto o lo omita y
ello pueda causar un daño que no se evitaría en otra forma.
Es necesario estudiar también el supuesto en que el ordenamiento jurídico ha organizado el
recurso jerárquico, y preguntarse, si en estos casos, es posible que el superior se avoque al
conocimiento de asuntos que competen al inferior. La doctrina dominante entiende que en estos
supuestos no debe admitirse la avocación, y ello es así porque por medio del recurso jerárquico
puede realizarse el examen, la reforma o revocación de las decisiones de los órganos inferiores.
Por ello, al no admitirse la avocación, el acto sería resuelto por el órgano inferior y luego vuelto a
examinar por él órgano superior, mientras que si el superior se avocara al conocimiento del asunto,
el acto sería objeto de un análisis únicamente en esta esfera.
En cuanto a la delegación, es una figura inversa a la de la avocación y se produce cuando el
superior jerárquico encarga la resolución de un asunto que le compete, al inferior, aumentando así
la esfera de sus atribuciones. La Corte ha dicho que no existe verdadera delegación sino cuando
una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra
autoridad descargándolo sobre ella Se ha sostenido que por medio de la avocación se aumenta la
competencia del órgano superior en detrimento de la del órgano inferior, mientras que por la
delegación el órgano superior disminuye en parte su competencia en beneficio del inferior. Ya
veremos más adelante nuestra opinión a este respecto.

Delegación de firma y de competencia. Autorización -por ley o -por decreto.

La doctrina hace una distinción entre la delegación de poder o delegación de competencia strictu
sensu y la delegación de firma. La primera trata de modificar el orden de las competencias entre las
autoridades administrativas interesadas, transfiriendo la competencia de la una a la otra. Por el
contrario, la delegación de firma tiende solamente a descargar al delegante de una parte de su
tarea material, permitiéndole designar una especie de acoderado o mandatario Afondé de powoir).
La delegación de firma no es una verdadera delegación en sentido jurídico y el acto se entiende
emanado del delegante. Por el contrario, la delegación de competencia o de función supone una
transferencia de competencia. Para que sea posible esta delegación se requieren tres condiciones:
en primer lugar que esté prevista por ley o en algunos supuestos por decreto dentro de los límites
de la ley; en segundo lugar, que la delegación no esté excluida explícita o implícitamente por un
texto para la cuestión a que se refiere. No podrá el delegante transferir su atribuciones esenciales;
en tercer lugar, que el acto que confiere la delegación sea objeto de una publicidad regular.
Estos dos tipos de delegación se distinguen, en cuanto a sus consecuencias jurídicas. En cuanto a
la delegación de funciones o de competencia, como que ésta despoja de la competencia a la
autoridad delegante, ésta no podrá ejercerla durante el tiempo que dure la delegación. Por el
contrario, la delegación de firma no hace perder al autor el ejercicio de su competencia La
delegación de competencia se realiza en abstracto, sin tener en cuenta la persona del delegado,
mientras que la delegación de firma es generalmente personal. En estos supuestos ella desaparece
si se produce un cambio, sea en la persona del delegante o en la del delegatario. Según se trate de
delegación de poder o de delegación de firma, la decisión tomada sobre delegación tiene una
naturaleza formal y un rango en la jerarquía de los actos, correspondiendo, en el primer caso, a la

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situación administrativa del delegatario y en el segundo a la del delegante, en nombre de quien el
delegatario de firma se supone que actúa.”

c)La Competencia Objetiva

[GIMENO SENDRA]3

Sustantividad en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

“La competencia objetiva determina, en razón del objeto del proceso propuesto por el actor, cuál es
el órgano jurisdicciónal competente para conocer de la primera instancia, dentro de los órganos
judiciales de distinto grado que aparecen en el organigrama judicial, con exclusión de cualquier otro
(MORENO CATENA).

Esta definición de la competencia objetiva, válida en general para todo tipo de procesos, adquiere
tintes específicos en el proceso administrativo.
a) En el proceso administrativo no resulta totalmente cierto que la competencia objetiva se
determine en función del objeto procesal propuesto por el actor, a no ser que entendamos que el
"objeto procesal" se identifica con el acto o disposición administrativa objeto de la impugnación en
el proceso contencioso, lo cual no es absolutamente correcto. Aquí la pretensión, o mejor, el
contenido de la pretensión no determina la competencia objetiva, ya que es irrelevante la
modalidad de tutela judicial que se solicite; el elemento determinante de la misma lo constituye en
Concreto el acto o disposición administrativa cuyo enjuiciamiento de legalidad se pretende (criterio
de la jerarquía del acto); o incluso apurando el argumento, la competencia la especifica el órgano
administrativo o gubernativo del cual emana tal acto o disposición, dependiendo la misma de si es
uno u otro órgano de la Administración Pública quien se pronuncia en la vía administrativa sobre el
conflicto suscitado.
De este modo, no es tan importante el contenido de la pretensión cuanto el autor del acto o
disposición impugnada para determinar la competencia objetiva, lo que manifiesta una apreciable
vulneración del principio de igualdad.
b) A diferencia de otros tipos procesales, como el civil o penal, y de otros órdenes de la
Jurisdicción, en el proceso administrativo el único elemento de determinación de la competencia
objetiva es la materia sobre la que versa, excluyéndose, pues, cualquier consideración de la
cuantía del objeto procesal que tenga repercusión a efectos de competencia objetiva.
No existen en el orden administrativo procesos de la misma naturaleza que se sucedan en función
del valor de la pretensión y determinen, consecuentemente, la competencia objetiva de los órganos
que de ellos conozcan. La distinción entre proceso ordinario y procesos especiales, a efectos de
competencia, se fundamenta tan solo en la materia sobre la que versa el acto o disposición

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impugnados y el órgano administrativo de quien proceden.

Distribución de la competencia objetiva.

Conocida ya la competencia genérica de los Juzgados y Tribunales del orden administrativo, la

competencia objetiva se distribuye entre los mismos conforme a las prescripciones legales del
siguiente modo:
a) Alcaldías Civiles de Hacienda:
Estas instancias judiciales fueron creadas mediante Ley 7269 de 10 de diciembre de 1991, y
aparecen además reguladas por el art. 119 LOPJ, para conocer de lo siguiente:
1- De los juicios ejecutivos de cualquier cuantía, en los que se ejerciten acciones a favor del Estado
o en contra de éste o de sus instituciones, incluidas las empresas públicas.
2- De todo lo relativo a la aplicación de la Ley de Inquilinato, en acciones promovidas por el Estado
o en contra de éste o de sus instituciones.
3- De las medidas cuatelares, de los actos prejudiciales o de la actividad judicial no contenciosa
que tanga relación con los dos puntos anteriores.
4- Las acciones cobratorias que ejerce la Oficina de Cobros de la Dirección General de Hacienda.
Fuera del cicuito judicial de San José, serán competentes los juzgados y Alcaldías Civiles del lugar
en que se ubique la Institución, agencia o sucursal en que estén situados los inmuebles que
originen su intervención. (119 LOPJ in fine)

b) Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y Civil de Hacienda.

Existen cuatro Juzgados de lo Contencioso Administrativo con Jurisdicción sobre todo lel país (110
LOPJ). Estos juzgados conocerán por turno de los siguientes asuntos:
1- De los juicios contencioso-administrativos.
2- De los juicios orinarios no comprendidos en el inciso anterior, en que sean parte o tengan interés
directo el Estado, sus bancos y demás instituciones, así como las empresas públicas, aun cuando
tales juicios tengan relación co njuicios universales.
3- De todo otro asunto en que sean parte o tengan interés directo el Dstado, sus bancos y demás
instituciones, así como las empresas públicas, , aun cuando tales juicios tengan relación con juicios
universales.
Cuando se trate de cobrar créditos de cualquier naturaleza a favor del Estado, sus bancos y demás
instituciones, directamente o por medio de suscursales o agencias, mediante juicio ejecutivo de
cualquier clase que sea, también podrán conocer de ellos los Juzgados y Alcaldías del lugar en que
se encuentran la institución, agencia o sucursal, según la cuantía.
4- De todos lo litigios que se establezcan contra las municipalidades y juntas de educación, siempre
que el asunto por su cuantía no corresponda ser conocido por una alcaldía civil de hacienda.

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5- De todos lo asuntos referntes a denuncios de minas, tierras baldías, ventas judiciales y demás
de índole administrativa con tramitación judicial, en que sean parte o tengan interés directo el
Estado, sus bancos o sus instituciones, incluso las empresas públicas, salvo que leyes especiales
dispongan lo contrario. En caso de que sobreviniere contestación, el mismo Juez tendrá
competencia para conocer de ella y dedicidir lo que proceda, sea sumariamente, sea en la vía
ordinaria.
6- En grado de las resoluciones dictadas por los alcaldes civiles de hacienda.
7- De los conflictos de competencia entre alcaldías civiles de hacienda.

c) El Tribunal Superior Contencioso Administrativo.

Este Tribunal está compuesto por tres Secciones:
7- Sección Primera:
Conoce en apelación de las sentencias dictadas en juicios ordinarios contencioso-administrativos,
en interdictos contra la Administración o promovidos por ella y de las resoluciones en vía de
ejecución. Conoce además de los procesos especiales de impugnación en materia de contratación
administrativa y de separación de directores de entidades descentralizadas y del ordinario en
materia de minas (art. 90 Código de Minería).
2- Sección Segunda;
Conoce por vía de apelación de las resoluciones dictadas en materia tributaria, en materia de
juicios ejecutivos excepto en los ejecutivos simples de menor cuantía ( competencia de los
Juzgados Contenciosos), de las expropiaciones, de los juicios de lesividad en materia tributaria, de
los juicios arbitrales y los desahucios en asuntos de mayor cuantía. Conoce además del proceso
especial tributario.
3- Sección Tercera:
Esta Sección conoce las siguientes materias: i) de los recursos de apelación que se interpongan
contra los actos y resoluciones definitivos que dicten todos los registros que conforman el Registro
Nacional. En esta materia el Tribunal actúa como superior jerárquico impropio, dando por agotada
la vía administrativa; ii) de todos los asuntos provenientes de los órganos de la Administración
Pública Central o Descentralizada, que tengan apelación o consulta ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, y; iii) de los ocursos provenientes del Registro Público”

d)La Competencia Funcional

[GIMENO SENDRA]4

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A) Sustantividad en el orden jurisdiccional conten-cioso-administrativo.

La diversidad de órganos judiciales administrativos hace posible estructurar un proceso que se

desarrolle hasta su decisión definitiva ante un órgano judicial determinado, decisión que podrá ser
objeto de los recursos previstos en la LRJCA y también susceptible de ser ejecutada. A estas
consideraciones, principal aunque no únicamente, responde el concepto de competencia funcional,
criterio por el que se determina cuáles sean en concreto los órganos que han de conocer del
proceso administrativo, desde su inicio hasta la firmeza de la decisión y su ejecución (MORENO
CATENA).
Antes de entrar a considerar las manifestaciones de este tipo de competencia cabe advertir lo que
doc-trinalmente se ha denominado su "carácter derivado", queriéndose indicar con ello la falta de
autonomía de la competencia funcional, puesto que la misma depende del órgano que asuma la
competencia objetiva en la primera o única instancia y del tipo procesal cuyos trámites se observen
en esa instancia. Así, la determinación del órgano que asume la competencia funcional es
automática (MORENO CATENA), siempre que se tenga certeza del proceso utilizado y del órgano
objetivamente competente en la instancia.

B) Manifestaciones de la competencia funcional.

a) Recusación: la competencia para instruir los incidentes de recusación de los Alcaldes, Jueces,
Jueces Superiores y Magistrados del orden administrativo se encuentra regulada en los arts. 63 y
65 CPC; la
competencia para resolver dicho incidente es la siguiente: a) si se trata de un Magistrado de la Sala
Primera conocerán los otros integrantes, si sólo uno de ellos quedara hábil, el resolverá. Si todos
resultaran inábiles, conocerá otra de las Salas de la Corte Suprema de Justicia. En caso que la
inhabilitación abarcara a todos sus componentes se sorteará un suplente para que conozca de la
recusación (65 CPC). b) idéntico esquema se sigue para los componentes de las Secciones del
Tribunal Superior Contencioso Administrativo; c) la recusación propuesta contra un Juez de lo
Contencioso-administrativo será resuelta por el Juez llamado a reemplazarlo en caso de quedar
inhibido (63 CPC); y, d) por último, en la recusación contra los Alcaldes Civiles de Hacienda se
procede de la misma manera que en el caso de los Jueces.
La recusación de los Secretarios Judiciales se encuentra regulada en el art. 54 CPC.
b) Cuestiones de competencia : En principio, los tribunales no podrán sostener competencias con
los superiores que ejerzan jurisdicción sobre ellos, con cuyas resoluciones tendrán que
conformarse (45 CPC). Para el caso de conflicto de competencia entre un Juzgado Contencioso y
una Alcaldía Civil de Hacienda, resolverá el Tribunal Superior Contencioso Administrativo (art. 3
Ley 7269 de Creacción de las Alcaldías Civiles de Hacienda). Los conflictos entre distintos
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo los resolverá el Tribunal Superior (43 CPC).
c) Acumulación de autos : en materia de acumulación de pretensiones se plantean dos supuestos:
a) si los autos se siguen ante el mismo órgano judicial, el competente para decretar la acumulación
será ese propio órgano (art. 27.3 LRJCA); b) pero si se siguen en diferentes órganos judiciales,
conocerá de la acumulación aquél ante el cual se tramite el proceso más antiguo; esta antigüedad

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se determinará por la fecha de la resolución que cursa la demanda (128 CPC); c) si los procesos
penden ante jueces de diversa jerarquía, conocerá de la acumulación el de mayor jerarquía. Es el
juez del proceso más antiguo o, en su caso, el de mayor jerarquía, el competente para conocer de
los procesos acumulados (128 CPC)
d) Incidentes: los órganos del orden administrativo que fueren objetivamente competentes para
conocer de un asunto, tendrán también competencia para todas sus incidencias (art. 21 y 29 CPC),
incluso los no pertenecientes a su competencia genérica (art. 5.1 LRJCA).
e) Recursos no devolutivos: serán funcionalmente competentes los órganos que hayan dictado la
resolución objeto de impugnación (vid. para el recurso de revocatoria 555 CPC).
f) Recursos devolutivos: en esta materia se distribuye la competencia funcional del siguiente modo:
a') La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia conocerá de los recursos de casación que se
interpongan contra las sentencias del Tribunal Superior Contencioso Administrativo.
b') El Tribunal Superior Contencioso Administrativo conocerá de las apelaciones contra las
resoluciones de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo y de las resoluciones de las
Alcaldías Civiles de Hacienda en asuntos de mayor cuantía (art. 4 Ley 7269).
c') Los Juzgados Contencioso-Administrativos conocerán en apelación de las resoluciones de las
Alcaldías Civiles en asuntos de menor cuantía (art. 4 Ley 7269).

C) Tratamiento procesal.

Al igual que sucedía con la competencia objetiva, las normas reguladoras de la competencia
funcional también son de ius cogens y, por ende, indisponibles por las partes procesales. Por ello,
igualmente, se permite el examen de oficio de su carencia por parte del Juez o Tribunal, por ser
una cuestión de orden público procesal y porque las actuaciones judiciales realizadas por órgano
funcionalmente incompetente son nulas (art. 10 CPC).
La falta de competencia funcional podrá hacerse valer por medio de incidentes o en el recurso
contra una resolución individual (199 CPC).

e)La Competencia Territorial

La existencia de un criterio territorial de la competencia se justifica cuando existe una multitud de

órganos judiciales del mismo tipo que actúan la potestad jurisdiccional sobre un territorio
determinado. En Costa Rica los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tienen
competencia sobre todo el territorio nacional, por lo que no se plantea problema alguno con la
competencia territorial.
Cabe destacar únicamente, que el art. 119 LOPJ que se encuentre domiciliada una institución,
agencia o sucursal acreedora de una obligación, para que conozcan de las acciones de cobro
competencia de las alcaldías civiles de hacienda."

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3 Normativa

a)Ley General de la Administración Pública

[ASAMBLEA LEGISLATIVA]5

Artículo 59.-
1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de
imperio.
2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de
imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier
ley futura sobre la materia.
3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará
también subordinado a cualquier ley futura.

Artículo 60.-
1. La competencia se limitará por razón del territorio, del tiempo, de la materia y del grado.
2. Se limitará también por la naturaleza de la función que corresponda a un órgano dentro del
procedimiento en que participa.

Artículo 61.-
1. Para determinar la competencia administrativa por razón del territorio serán aplicables las
normas respectivas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en materia civil.
2. Si no son compatibles, será competente el órgano que ha iniciado el procedimiento, o aquel más
próximo al lugar de los hechos que son motivo de la acción administrativa.
3. Para determinar los otros tipos de competencia se estará a lo que dispongan las reglas
específicas pertinentes.

Artículo 62.-
Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas, sin
otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado
superior, o la que ésta disponga.

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Artículo 63.-
1. Habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando su existencia o ejercicio
esté sujeto a condiciones o términos de extinción.
2. No se extinguirán las competencias por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo
regla en contrario.

Artículo 64.-
La competencia por razón del grado y los poderes correspondientes dependerán de la posición del
órgano en la línea jerárquica.

Artículo 65.-
1. Todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias
para la eficiente expedición de sus asuntos.
2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones
de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario.

Artículo 66.-
1. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán
irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles.
2. Sólo por ley podrán establecerse compromisos de no ejercer una potestad de imperio. Dicho
compromiso sólo podrá darse dentro de un acto o contrato bilateral y oneroso.
3. El ejercicio de las potestades en casos concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad,
en virtud de otras leyes.

Artículo 67.-
1. La incompetencia será declarable de oficio en cualquier momento por el órgano que dictó el acto,
por el superior jerárquico o, a instancia de parte, por la autoridad de contralor.
2. El órgano que en definitiva resulte competente continuará el procedimiento y mantendrá todo lo
actuado, salvo que ello no sea jurídicamente posible.

Artículo 68.-
Cuando la incompetencia sea declarada en relación con una petición o instancia sujeta a término,
se tendrá ésta por presentada en tiempo si el órgano competente pertenece al mismo Ministerio,
tratándose del Estado, o al mismo ente, tratándose de entidades descentralizadas.

Artículo 69.-

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El órgano que declina su competencia podrá adoptar las medidas de urgencia necesarias para
evitar daños graves o irreparables a la Administración o a los particulares, comunicándolo al órgano
competente.

Artículo 70.-
La competencia será ejercida por el titular del órgano respectivo, salvo caso de delegación,
avocación, sustitución o subrogación, en las condiciones y límites indicados por esta ley.

CAPITULO SEGUNDO
De los Conflictos Administrativos
SECCION PRIMERA
Disposiciones Generales

Artículo 71.-
1. Los conflictos de competencia entre órganos del Poder Ejecutivo o de un mismo ente deberán
ser resueltos de conformidad con las Secciones II y III de este Capítulo, y no podrán ser llevados,
en ningún caso, a los Tribunales.
2. Con igual limitación que la señalada en el párrafo anterior, los otros conflictos administrativos
entre órganos del Poder Ejecutivo o de un mismo ente, se resolverán por el superior jerárquico
común de los órganos en conflicto, aplicando en lo demás las disposiciones de la Sección IV de
este Capítulo.
3. Los conflictos, incluso de competencia entre entes, serán resueltos de conformidad con la
Sección IV de este Capítulo, en la vía administrativa, pero cada parte conservará su derecho a la
acción contenciosa pertinente.
4. Queda a salvo lo dispuesto en la Sección V de este Capítulo para los conflictos con los
interesados.

Artículo 72.-
Todo conflicto entre órganos o Ministerios deberá quedar resuelto dentro del mes posterior a su
planteo. El superior jerárquico deberá vigilar el procedimiento respectivo para garantizar la
celeridad que requiere la observancia de dicho término.

SECCION SEGUNDA
De los Conflictos de Competencia Dentro de un Mismo Ministerio Artículo 73.-
1. El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto, remitirá
directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si depende del mismo
Ministerio.
2. Si se considera igualmente incompetente el órgano que recibe el expediente, elevará éste ante el

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13
superior jerárquico común, a fin de que decida el conflicto de competencia.

Artículo 74.-
El órgano que se estime competente para resolver un asunto de que conoce otro de igual jerarquía
dentro del mismo Ministerio, lo requerirá de inhibición; y si el requerido se considerare competente,
se procederá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior.

Artículo 75.-
El inferior no podrá sostener competencia con superior. Llegado el caso, se limitará a exponerle las
razones que tenga para estimar que le corresponde el conocimiento del asunto y el superior
resolverá lo procedente, agregando la exposición a sus antecedentes.

b)Código Procesal Contencioso Administrativo.

[ASAMBLEA LEGISLATIVA]6

ARTÍCULO 4.- La competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda

se extenderá al conocimiento y la decisión de las cuestiones prejudiciales, directamente
relacionadas con el proceso contencioso-administrativo, aunque no pertenezcan a esta materia,
salvo las de naturaleza penal. Tal decisión no producirá efecto fuera del proceso en el que se
dicte, y podrá ser revisada por la jurisdicción correspondiente.

ARTÍCULO 5.-
1) La Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda será improrrogable.
2) Cuando el Tribunal aprecie, de oficio, la falta de competencia, oirá previamente a las partes.
3) La declaración de incompetencia será fundada y siempre se dictará indicando la jurisdicción que
se estime competente; si la parte demandante se apersona ante ella en el plazo de un mes, se
entenderá que hizo la gestión ante la autoridad correspondiente, en la fecha en que se inició el
plazo para incoar el proceso contencioso-administrativo.
4) Cualquiera de las partes o el despacho ante el que se remite, podrá manifestar su inconformidad
contra lo resuelto sobre la competencia, dentro del plazo de tres días. Todos los conflictos de
competencia serán resueltos por el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo y Civil
de Hacienda.

ARTÍCULO 6.- La Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda será ejercida por los
siguientes órganos:

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a) Los juzgados de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda.
b) Los tribunales de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda.
c) El Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda.
d) La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

ARTÍCULO 7.- Para determinar la competencia territorial de los tribunales, se observarán las
siguientes reglas:
a) El Tribunal tendrá competencia sobre las conductas administrativas que se adopten
originariamente dentro de la circunscripción judicial donde ejerza funciones.
b) Cuando la conducta administrativa se presente en el límite de dos circunscripciones judiciales o
en varias de ellas, será competente el Tribunal que haya prevenido en el conocimiento de la causa.
Se considerará que ha prevenido, quien haya dictado la primera providencia o resolución del
proceso.
c) En los casos en los que se haya conocido la conducta en ejercicio de potestades jerárquicas,
sean propias o impropias, prevalecerá el lugar del dictado del acto de origen.

4 Jurisprudencia

a)Sobre la competencia Administrativa, que se aplica en el caso de que el

Estado o sus instituciones sean parte

[SALA PRIMERA]7

Resolución:000095-C-01
SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las catorce horas
cincuenta y ocho minutos del veintiséis de enero del dos mil uno.

En el proceso ejecutivo simple establecido por el Banco Nacional de Costa Rica contra María del
Milagro Quirós Steller, el Juzgado Civil de Mayor Cuantía de Puntarenas, se declaró incompetente
para conocer del presente proceso, y dispuso remitirlo al Juzgado Civil de Hacienda de Asuntos
Sumarios. El apoderado del actor, disconforme, apeló, por lo cual se elevó en consulta ante esta
Sala.-

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CONSIDERANDO:
I.-Conforme lo dispone el artículo 119 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, compete al Juzgado
Civil de Hacienda de Asuntos Sumarios conocer, entre otras materias, de los juicios ejecutivos en
que se ejercitan acciones a favor del Estado o sus Instituciones o en contra de ellos; pero a su vez
el mismo numeral delimita la asignación a los procesos que por razón del territorio tengan como
asiento el propio de los tribunales de los Circuitos Judiciales I y II de San José. En otras palabras la
norma dice que el Juzgado, en ese ámbito, tiene una competencia exclusiva sobre dichos
procesos. Fuera de él pueden conocerlos otros despachos, atendiendo a las reglas de la
competencia territorial. Bien puede concluirse que en un sector del país la competencia de este
Juzgado es absoluta sobre ese tipo de juicios, al paso que en el resto es simplemente relativa.

II.-El artículo 22 de la Ley de Reorganización Judicial, número 7728 de 15 de diciembre de 1997,

enumera los despachos que integran los Circuitos I y II de San José. El primero incluye los
Juzgados Civiles de Hatillo, Desamparados, y Puriscal, como también a los Juzgados de Menor
Cuantía de Desamparados, Escazú, Hatillo, Mora, Puriscal, Santa Ana, Turrubares, San Sebastián
y Alajuelita; enumeración que viene a aclarar y concretar la disposición de la Ley Orgánica antes
mencionada. Síguese de lo expuesto que todo juicio ejecutivo en que sean parte el Estado o sus
Instituciones, bien como actor o bien como demandados, en tanto tenga como asiento territorial el
mismo de cualquiera de las oficinas que integran esos circuitos, necesariamente debe ser conocido
por el Juzgado Civil de Hacienda de Asunto Sumarios, pues en ese ámbito, valga reiterarlo, su
competencia es exclusiva.

III.-El caso bajo examen, refiérese a un ejecutivo radicado en Puntarenas, o sea a una oficina que
no está adscrita a ninguno de los Circuitos Judiciales de San José. Siendo así, a quien compete su
conocimiento es al Juzgado Civil de Mayor Cuantía de Puntarenas.

POR TANTO:
Se declara que el conocimiento del presente proceso ejecutivo hipotecario, corresponde al Juzgado
Civil de Mayor Cuantía de Puntarenas.

b)Análisis sobre la competencia administrativa material.

[TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO]8

VOTO N° 066-2009-SVII
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SÉTIMA, SEGUNDO CIRCUITO
JUDICIAL DE SAN JOSÉ, a las ocho horas del treinta de junio del dos mil nueve.-

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Se conoce recurso de apelación presentado dentro del Proceso Ordinario de Lesividad seguido
ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de
San José, interpuesto por EL ESTADO, representada por la licenciada Elizabeth Li Quirós, mayor,
abogada, cédula de identidad 1-576-571, contra la señora NANCY CASCANTE SÁNCHEZ , mayor,
funcionaria pública, cédula de identidad 1-875-257.-

RESULTANDO:

1.-Que fijada como inestimable la cuantía del presente asunto (folio 96), se determina que el objeto
del presente contencioso se delimita a las siguientes pretensiones del actor: "(...) se declare lesiva
a los intereses del Estado la Resolución Número UTRH-CI-AC-001-99 ya antes mencionada y por
lo tanto se deje sin efecto la reasignación del puesto ocupado por la señora Nancy Cascante
Sánchez" (escrito de demanda a folio 6).-

2.-El A-quo en sentencia N° 131-2008 de las once horas cuarenta y tres minutos del veintiuno de
febrero de dos mil ocho dictada por el Juez Dyan Monge Alfaro, resolvió el asunto así: "Se rechaza
la inadmisibilidad de la pretensión estatal, requerida por la señora Cascante Sánchez. Se tiene por
interpuesta la excepción de caducidad, y se rechaza por las razones apuntadas. Se declara con
lugar en todos sus extremos la presente demanda. Consecuentemente, se declara la nulidad
absoluta de la reclasificación de puestos UTRH-CI-AC-001-99 de las 10:00 horas del 6 de agosto
de 1999, emitida por la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, y se
deja sin efecto, la reasignación del puesto N° 112940 en lo que al acto administrativo de cita, se
refiere. Se exonera a la vencida del pago de las costas, y por ende, se resuelve sin especial
condena en éstas". (folios 185 y 186 del expediente judicial).

3.-Inconforme con lo resuelto, la demandada Nancy Cascante Sánchez, presenta recurso de

apelación que fue admitido para su conocimiento ante este Tribunal.

4.-La parte actora contesta la audiencia de expresión de agravios conferida, solicita se declare sin
lugar el recurso de apelación interpuesto por la señora Cascante Sánchez y se confirme en todos
sus extremos la sentencia N° 131-2008 de las 11:43 horas del 21 de febrero de 2008 (folios 203 a
205).

5.-En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley y no se notan causales de
nulidad capaces de invalidar lo actuado. Esta sentencia se dicta previo las deliberaciones de rigor.

Redacta la Jueza REYES CASTILLO; y,

CONSIDERANDO:

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1.-DE LA COMPETENCIA EN RAZÓN DE LA MATERIA: La parte actora cuestiona la competencia
de este Tribunal para conocer el presente asunto en sus escritos de apelación y expresión de
agravios (folios 195 a 200 del expediente judicial), fundamenta su gestión en los siguientes
argumentos: "(...) El tema que nos ocupa, es un tema laboral en el cual quedó ampliamente
demostrado, que labores similares a las que realizo, reciben la misma clasificación de puesto y el
mismo salario que se intenta anular. / Siendo el que nos ocupa un tema de empleo público, resulta
aplicable entonces la norma introducida por el artículo 3 inciso a) del Código Procesal Contencioso
Administrativo, que remite el conocimiento de este asunto al conocimiento de la jurisdicción laboral.
La aplicación retroactiva de esta norma, sería procedente en tanto nos beneficia, por ser la
jurisdicción laboral la encargada de aplicar los principios laborales en las relaciones de empleo, lo
cual es sin lugar a dudas más beneficioso para la suscrita./ Es claro que el presente asunto no
debe tratarse desde la óptica de las nulidades de los actos administrativos, el tema de fondo va
más allá y afecta mi calificación como servidora pública, las funciones que desempeño y la
retribución que recibo, lo que incide directamente en mi sustento y el de mi familia. Esos temas son
propios de la jurisdicción laboral y no de la contencioso administrativa, por lo que el Juez
Contencioso, contará con mayores y mejores instrumentos para valorar este caso, razón por la cual
en aplicación de la referida norma cuya aplicación retroactiva resulta más favorable a la suscrita le
solicito a los señores Jueces remitir el conocimiento de este asunto a la jurisdicción laboral (...)" .
La pretensión del actor en este juicio consiste en que: "(...) se declare lesiva a los intereses del
Estado la Resolución Número UTRH-CI-AC-001-99 (...) y por lo tanto se deje sin efecto la
reasignación del puesto ocupado por la señora Nancy Cascante Sánchez" (escrito de demanda a
folio 6). Estima este Tribunal, que con vista en la pretensión del actor antes citada, lo procedente
es el rechazo de la excepción de falta de competencia por razón de la materia, por cuanto el objeto
del presente asunto es la anulación de un acto declarativo de derechos, ello con independencia del
contenido de los actos que se solicita anular, por lo que tal pretensión es competencia exclusiva de
la jurisdicción contencioso administrativa. Respeto a este mismo tema, la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia, atribuyó la competencia de los asuntos relacionados con la anulación de los
actos administrativos mediante los procesos de lesividad a la Jurisdicción Contenciosa, en lo que
interesa, el voto N° 332-C-S1-2009 de las quince horas dieciocho minutos del dos de abril de dos
mil nueve, dispuso: " III.-

El numeral 183 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública dispone que para la
eliminación de sus propios actos declarativos de derechos, el Estado deberá de acudir al proceso
de Lesividad previsto en el Código Procesal Contencioso Administrativo. Consecuentemente,
procede declarar que las pretensiones del actor se encuentran dentro de la competencia de la
jurisdicción contenciosa administrativa, concretamente al Tribunal Procesal Contencioso
Administrativo. / POR TANTO / Se declara que el conocimiento del presente proceso corresponde
al Tribunal Procesal Contencioso Administrativo". Finalmente, se debe aclarar que en el presente
caso, no resulta de aplicación el Código Procesal Contencioso Administrativo, por así establecerlo
expresamente el Transitorio IV de dicha normativa. Por las razones antes expuestas, se rechaza la
excepción de incompetencia en razón de la materia, opuesta por la parte demandada, y se
prosigue con el análisis de fondo del caso.-

2.-HECHOS PROBADOS: Se aprueba el pronunciamiento de hechos probados que contiene la

sentencia en estudio, por ser fiel reflejo del material probatorio incorporado al proceso. Se ajusta el
hecho tercero para que se lea de la siguiente manera: " 3) Por oficio N° DJH-1166-2003 del 8 de

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julio de 2003 emitido por la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda, se indican los
fundamentos jurídicos para que se declare lesiva a los intereses del Estado la resolución N° UTRH-
CI-AC-001-99 y que se solicite a la Procuraduría General de la República presentar el juicio
contencioso administrativo de lesividad (folios 194 a 197 del expediente administrativo)" . En el
hecho cuarto, léase correctamente la cita del material probatorio como sigue: "(folios 198 a 206 del
expediente administrativo)" .

3.-DEL RECHAZO DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. Manifiesta la

demandada que el Juez de primera instancia rechazó incorrectamente la excepción de caducidad
de la acción planteada por dos razones a saber: 1. Falta de notificación del acto de declaratoria de
lesividad al administrado, y 2.- Que se sobrepasó el plazo para declarar la nulidad del acto en el
juicio de lesividad. De seguido se prosigue con el análisis de los argumentos presentados en la
apelación por su orden. 1. Respecto a la falta de notificación del acto de declaratoria de lesividad
al administrado : Indica la demandada que la declaratoria de lesividad se dictó en sede
administrativa el 8 de julio de 2003 (Resolución N° 549-2003) y el acto impugnado es del 6 de
agosto de 1999. En ese período no pasaron los cuatro años para la caducidad, faltaban 28 días.
Destaca, que el juez de instancia no toma en cuenta que la resolución que declara lesivo el acto no
le fue notificada, a pesar de ser perjudicial para sus intereses, según lo ordena el artículo 239 de la
Ley General de la Administración Pública. En su criterio, el acto pudo haber sido emitido en
cualquier tiempo, pero para efectos procesales, solo hubiera sido eficaz cuando le fuera notificado.
Constata que la Administración dio aviso a la Procuraduría General de la República de la
declaratoria de lesividad del acto el 10 de julio de 2003. Este Tribunal estima que los argumentos
de la demandada deben ser rechazados por los siguientes motivos: El artículo 35 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone: "(...) Cuando la propia
Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación,
ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente deberá declararlo lesivo a los intereses
públicos, económicos o de otra naturaleza , (...)" (el subrayado no corresponde al original). La
declaratoria de lesividad del acto que la Administración pretende impugnar en sede judicial,
constituye un requisito o presupuesto procesal para plantear la demanda. Esta declaratoria de
lesividad no genera ningún tipo de efecto, ya que no se trata de un acto final, y por ende no es
necesario que sea notificada al administrado. Sobre este tema, la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia, se ha encargado de caracterizar el acto de declaratoria de lesividad, y en el
voto N° 177 de las nueve horas cinco minutos del once de octubre de 1991, en lo que interesa
señaló: "(...) La declaración de lesividad no constituye acto final que imponga obligaciones, deje sin
efecto o suprima derechos subjetivos, como él lo entiende. Configura, por el contrario, un paso
previo, dentro de lo que podría denominarse primera etapa del proceso de revisión respectivo la
cual, a diferencia de la segunda que es la judicial (donde se declara o se rechaza la nulidad), es
informal y exenta de tramitaciones procedimentales. Es en esa primera fase donde se deduce la
concurrencia de supuestos, que culmina con la declaración de comentario, para acceder así a la
segunda a saber, la judicial o formal. En consecuencia, tal declaración, lejos de representar un acto
final, constituye más bien un presupuesto procesal, pues su función es la de abrir la puerta de
entrada que conduce al trámite jurisdiccional. Si de acuerdo con el artículo 10.4 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la declaración debe hacerse mediante
resolución fundada, ello no desvirtúa lo dicho en cuanto al carácter informal de la primera etapa a
que pertenece. El propósito de tal requisito es el de evitar la abulia de la Administración obligándola
a meditar adecuadamente sobre la existencia de la lesión, como lo haría un particular responsable,
quien antes de entablar una acción judicial (cuya procedencia o rechazo será determinada en
juicio) considera con detenimiento su necesidad y conveniencia. Así debe actuar la Administración

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de manera tal que si emite la declaración, es porque está convencida de que el acto en cuestión
resulta lesivo a los intereses públicos que representa (extremo que será objeto de debate en el
proceso judicial propiamente). El tratadista español Jesús González Pérez, sobre el tema en
referencia, expresa: "La declaración de lesividad, si reúne los requisitos señalados, produce sus
efectos normales, que son bien limitados, consecuencia de su naturaleza jurídica: al ser
presupuesto procesal, no tiene más valor que el de autorizar la admisión o tramitación del mismo:
pero es el órgano jurisdiccional competente el que tendrá que declarar si, efectivamente, existe
lesión y, en consecuencia, anular el acto objeto de la misma" (Derecho Procesal Administrativo,
T.III, II edición, l967, pág. 169) (...)". En el mismo sentido, se observa el voto 232-F-2005 de las
nueve horas cincuenta minutos del catorce de abril del año 2005 dictado por la indicada Sala
Primera, donde se aclaró que: " (...) Esa declaratoria [de lesividad], en sede administrativa, es el
precedente obligado del proceso de lesividad, mediante el cual, la Administración busca la nulidad
de un acto propio firme, de manera que sin ella es imposible atacarlo en sede jurisdiccional, pues
se atentaría contra los principios elementales de raigambre constitucional como son el respeto a los
derechos adquiridos y la teoría de los actos propios, así como los de seguridad y certeza jurídica.
Por ende, esa declaratoria predetermina y condiciona los alcances de la demanda, tal y como lo
había establecido esta Sala en su voto N° 415 de las 8 horas 30 minutos del 18 de julio del 2003
(...)" (En sentido similar pueden verse los siguientes votos: Nº 215-2008 de las 11:35 horas del 14
de agosto del año 2008, Nº 251-2000 de 16 horas del 4 de setiembre del 2000 ambos dictados por
la Sección Primera de este Tribunal, Nº 28-F-1997 de las 14:30 horas del 18 de abril de 1997 de la
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) . Así las cosas, corresponde rechazar el argumento
presentado por la demandada en su apelación y proseguir con el análisis del segundo agravio. 2.-

Sobre el vencimiento del plazo para declarar la nulidad del acto en el juicio de lesividad : La parte
demandada, estima que el acto de anulación debía darse antes del 6 de agosto de 2003, y que la
declaratoria judicial no se dio sino hasta el 21 de febrero de 2008, cuando se dicta la sentencia aquí
impugnada. Considera que por tratarse de un acto declaratorio de derechos subjetivos, cuya
nulidad no era evidente y manifiesta, su "extirpación" del ordenamiento jurídico debía darse en un
plazo de cuatro años. No siendo posible aplicar una prórroga al plazo para que se logre la nulidad,
ya que esa prórroga sería inexcusablemente en perjuicio de la seguridad jurídica. Indica la
demandada, que el "principio de Seguridad Jurídica es el que obliga a interpretar el plazo como uno
solo y no como lo hace el señor Juez, al establecer un plazo de cuatro años para el dictado de la
lesividad en sede administrativa, dos meses más para interponer el Juicio y el tiempo que sea, para
el dictado de la resolución judicial en firme" . Señala que los retrasos sufridos en sede
administrativa y judicial, que impiden ajustarse a los plazos de ley, no deben afectar los derechos
de los ciudadanos, siendo que en el presente caso, ni siquiera la notificación del juicio se dio en los
cuatro años previstos por la ley. Conocidos los argumentos de la parte demandada, este Tribunal
Contencioso estima que no lleva razón con fundamento en el siguiente análisis: De la relación de
los artículos 35 inciso 1) y 37 párrafo 3) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, se tiene que la Administración cuenta con el plazo de cuatro años a partir de la
fecha en que se hubiera dictado el acto para declararlo lesivo. Luego, a partir del día siguiente de la
declaratoria de lesividad, corre el plazo de dos meses para que la Administración interponga la
demanda en sede judicial, sin que ello implique la prórroga o ampliación del plazo de caducidad,
como erróneamente parece entenderlo la apelante. Al respecto, la Sección Primera de este
Tribunal, en el voto Nº 56-2008, de las 11:20 horas del 29 de febrero del 2008, expone con
claridad los plazos fijados en la ley para el proceso de lesividad, a saber: "(...) E) Acción interpuesta
por la Administración en el término de dos meses a partir del día siguiente a aquel en que lo
impugnado se declare lesivo a los intereses públicos: Tal término de caducidad de dos meses debe

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cumplirse, con el objeto de declarar la lesividad del acto administrativo declaratorio de derechos
subjetivos, al tenor del numeral 37 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa. F) Declaratoria de lesividad dentro del plazo de caducidad de cuatro años a partir
del dictado del acto administrativo sobre el cual se pretende la lesividad: Tal y como lo dispone el
artículo 35 de la Ley supracitada, cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo
de derechos, pretenda demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa,
previamente deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en
el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que haya sido dictado y en idéntico sentido
se ha pronunciado este Tribunal en la sentencia número 81-2007 de las once horas del 16 de
febrero del año 2007 (...). En el presente caso, se observan los siguientes eventos históricos
(mismos que constan como hechos probados): - El acto que se impugna viciado de nulidad es la
resolución N° UTRH-CI-001-99 de las 10:00 horas del 6 de agosto de 1999 , que reasignó el puesto
N° 112940 ocupado por la señora Nancy Cascante Sánchez de la clase secretaria a la clase
auxiliar de Tribunal. - Por resolución N° 549-2003 de las 8:30 horas del 8 de julio del 2003 , el
Ministro de Hacienda declaró la lesividad de la resolución N° UTRH-CI-001-99. - La demanda
ordinaria de lesividad fue presentada por la Procuraduría General de la República, a las 15:40
horas del 7 de agosto de 2003 .-

Revisadas las fechas en que ocurrieron los hechos antes señalados, se constata que la
declaratoria de lesividad se dictó antes del vencimiento del plazo de cuatro años, y que la demanda
se presentó en tiempo, sin que acaeciera el plazo de los dos meses posteriores a tal declaratoria,
razón por la cual debe desestimarse el agravio expuesto por la demandada. Por último, en lo que
se refiere al plazo para resolver el asunto en sede judicial, sea declarando o no la nulidad del acto,
no es de recibo el argumento de la apelante en cuanto a que debe esperar " el tiempo que sea,
para el dictado de la resolución judicial en firme", ya que en respeto de los derechos
constitucionales de justicia pronta y cumplida, el juez está obligado a cumplir con los plazos
establecidos en la ley para el dictado de las sentencias. Sobre este punto, ha de indicarse que
aunque la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no contempla un plazo
específico para el dictado la sentencia, sí remite por medio de su artículo 103 a la legislación
procesal civil, siendo que el numeral 151 del Código Procesal Civil establece los plazos de un mes
para el dictado de la sentencia de primera instancia en procesos ordinarios, y un mes y medio para
las sentencias de segunda instancia y casación, plazos que corren desde que se hubiera agotado
la tramitación correspondiente y el expediente quede listo para fallo. Respecto al tema de los
plazos para el dictado de las resoluciones judiciales, la Sala Constitucional en el voto Nº 2008-
012469 a las dieciocho horas y seis minutos del catorce de agosto del dos mil ocho, ha indicado en
lo que interesa lo siguiente: "(...) III.-

Sobre el derecho a una justicia pronta y cumplida. Este derecho fundamental se encuentra
consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política, el cual establece que ocurriendo a las
leyes todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su
persona, propiedad o intereses morales y debe hacérseles justicia pronta y cumplida en estricta
conformidad con las leyes. La Sala ha establecido que la administración de justicia, tanto en su
vertiente administrativa como judicial, está obligada a garantizar el respeto a los plazos estipulados
en el ordenamiento jurídico para la tramitación y resolución de los diversos asuntos puestos a su
conocimiento, pues, de lo contrario, no sólo se vulnera un derecho fundamental de los ciudadanos,
sino, que se atenta contra uno de los pilares de la democracia, en tanto el sistema pretende que los
conflictos que se suscitan en sociedad sean resueltos a través de un procedimiento que garantice

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los principios de justicia, orden, seguridad y paz social (ver en ese sentido la resolución número
2000-07322 de las catorce horas con cincuenta minutos del veintidós de agosto del dos mil). Se ha
sostenido que cuando un órgano o ente público se excede en estos plazos, en tesis de principio se
produce un quebranto al principio de justicia administrativa pronta y cumplida, pues luego de
sobrepasado el plazo de ley la resolución del reclamo todavía se encuentra pendiente o, por otro
lado, la resolución se da pero con dilaciones indebidas o injustificadas (véase la sentencia número
2002-09041 de las quince horas y dos minutos del diecisiete de setiembre de dos mil dos). La
duración excesiva y no justificada de los procesos implica una clara lesión al principio de justicia
pronta, pues los reclamos puestos a conocimiento de la administración de justicia deben ser
resueltos por razones de seguridad jurídica, en plazos razonablemente cortos. Sin embargo, esto
no significa la constitucionalización de un derecho a los plazos, sino el derecho de toda persona a
que su causa sea resuelta en un plazo razonable, lo que ha de ser establecido casuísticamente,
atendiendo a la complejidad del asunto, la conducta de los litigantes y las autoridades, las
consecuencias para las partes de la demora, y las pautas y márgenes ordinarios del tipo de
proceso de que se trata. (...)". En el caso concreto, no se evidencia el quebranto de los criterios
objetivos establecidos por la Sala Constitucional para determinar el plazo razonable. Así las cosas,
las argumentaciones de la apelante deben rechazarse, por cuanto no concreta en qué consiste el
supuesto quebrantado de los plazos para el dictado de la sentencia.

4.-DE LA REGULACIÓN LEGAL QUE FIJA EL SALARIO DE LOS FUNCIONARIOS DEL

TRIBUNAL ADUANERO NACIONAL: La parte demandada indica que con respecto al fondo de lo
resuelto, el A Quo, en el considerando VI de la sentencia, se conforma con una interpretación literal
y considera que no existe una norma que autorice a la Administración a la reasignación dictada en
su favor. Apunta que la norma jurídica debe contemplar la letra escrita y los principios jurídicos que
la informan. Alega la demandada, que la sentencia impugnada, considera que por existir en el
artículo 207 de la Ley General de Aduanas la palabra "miembros" y no la palabra "personal" , no
merece la misma remuneración que por las mismas funciones recibe el "personal" del Tribunal
Fiscal Administrativo. La Procuraduría General de la República , manifiesta que "la resolución que
se pretende declarar lesiva en este proceso, resolución número UTRH-CI-AC-001-99 de las 10:00
horas del 6 de agosto de 1999, reasignó a la señora Cascante Sánchez del puesto de Secretaria a
Auxiliar del Tribunal Aduanero Nacional; sin embargo, dicha reasignación es contraria a derecho
por contravenir los artículos 206, 207 de la Ley General de Aduanas y 161 del Código Tributario.
(...) Es así como de la relación de las normas citadas, se deduce claramente la equiparación de
sueldos entre los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo y del Tribunal Aduanero Nacional con
los de los tribunales superiores del Poder Judicial. Asimismo, se deduce la equiparación de la
retribución económica percibida por el resto del personal del Tribunal Fiscal Administrativo con la
de los cargos equivalentes del personal de tales órganos jurisdiccionales o de otros órganos del
Poder Judicial, donde se desempeñen cargos similares, sin referirse, de manera alguna, al resto
del personal correspondiente al Tribunal Aduanero Nacional, ya que dicho tribunal está compuesto
por siete miembros de los cuales no forma parte la demandada. / Motivo por el cual, y al no existir
normativa en ese sentido, el resto de personal del Tribunal Aduanero Nacional debió de haberse
mantenido en las mismas condiciones que tenían en ese momento, y no proceder la Unidad
Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda a reasignar el puesto número 112940
ocupado por la señora Cascante Sánchez. Actuación que a todas luces es considerada ilegal, y
causa un perjuicio a los intereses económicos del Estado. / Por otro lado, debe recalcarse que se
ha invadido además las competencias del Director General de Servicio Civil, al corresponderle a
éste el análisis, clasificación y valoración de los puestos del Poder Ejecutivo, según así lo ordena el
artículo 13 del Estatuto de Servicio Civil. (...)" . Solicita, confirmar la sentencia de primera instancia

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y declarar sin lugar el recurso de apelación. Revisados cuidadosamente los argumentos
presentados por ambas partes, este Tribunal resuelve como sigue : no lleva razón la apelante al
cuestionar como incorrecta la interpretación del artículo 207 de la Ley General de Aduanas
realizada por el Juzgado. En este extremo de la impugnación, es importante señalar que toda la
Administración Pública encuentra sujeta su conducta al Bloque de Legalidad que impone como
obligación adoptar únicamente aquello que se encuentre permitido por el ordenamiento jurídico
(artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública). En el
caso concreto, no observa este Tribunal que el Juez de instancia se viera obligado a realizar algún
tipo de interpretación de la norma jurídica que regula el supuesto fáctico objeto de este proceso,
ello para arribar a la conclusión de que tal norma no contempla la posibilidad de modificar la
retribución salarial de todos los funcionarios del Tribunal Aduanero. Los numerales 206 y 209 de la
Ley General de Aduanas establecen quiénes son los miembros del Tribunal Aduanero y el tipo de
retribución salarial que devengarán, a saber: " Artículo 206 .-

Composición. El Tribunal estará integrado por siete miembros. Cuatro de ellos serán abogados
especializados en materia aduanera, con experiencia mínima de cuatro años; los otros tres serán
personas con el grado mínimo de licenciatura y experiencia de por lo menos cuatro años en
materias tales como clasificación arancelaria, valoración aduanera, origen de las mercancías y
demás regulaciones del comercio exterior. // Artículo 207.-
Nombramiento . Los miembros serán nombrados por el Ministro de Hacienda, previo concurso
público de antecedentes. / En esa forma, se nombrará igual número de suplentes, quienes deberán
reunir los mismos requisitos de los propietarios y actuarán en caso de ausencia, impedimento,
recusación o excusa de estos. / Las causales y los procedimientos de remoción y prohibición y la
retribución económica de los miembros del Tribunal serán iguales a los fijados para los miembros
del Tribunal Fiscal Administrativo" (el resaltado y subrayado no son del original). De la
transcripción anterior, queda claro que la Ley General de Aduanas, únicamente faculta a la
Administración Pública para remunerar a los miembros del órgano colegiado en la misma condición
que la disfrutada por los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo. De la simple lectura de los
numerales 206 y 207 arriba transcritos se constata que la diferencia de la retribución salarial ahí
contemplada sólo aplica para los miembros, y no queda duda respecto a quienes ostentan tal
condición por ser parte del órgano colegial, y que el puesto de la parte demandada no califica como
miembro. Así las cosas, no observa este Tribunal que el Juez de instancia interpretara o forzara la
norma para dictar la sentencia aquí impugnada, por el contrario, la claridad de los artículos 206 y
207 ya referidos, hacen innecesario el uso de técnicas interpretativas del Juzgador, y en
consecuencia corresponde rechazar el argumento planteado por la apelante y confirmar lo resuelto
en cuanto al fondo.

POR TANTO:
Se rechaza la excepción de falta de competencia en razón de la materia interpuesta por la
demandada. Se declara sin lugar el recurso de apelación presentado por Nancy Cascante Sánchez
y, en consecuencia, se confirma la sentencia de primera instancia número 131-2008.

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c)Criterio de la Procuraduría General de la República respecto a la
Competencia y la Descentralización

[PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA]9

PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA
C - 115 - 89
San José, 4 de julio de 1989
Señor M.Sc. Guillermo Zúñiga Cháves Vice-Ministro de Hacienda Estimado señor Vice-Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio DM-342-89
de 16 de junio último, mediante el cual consulta el criterio de este Organo Consultivo en relación
con las competencias de la Proveeduría Nacional respecto del funcionamiento de los entes
adscritos a los Ministerios que poseen una proveduría autorizada, conforme lo dispuesto en el
numeral 42 de la Ley de Presupuesto para 1988 (Nº 7089 de 18 de diciembre de 1987).

Para dar debida respuesta al punto por Ud. consultado, y tomando en cuenta la opinión externada
en los dictámenes legales que se adjuntan, es preciso referirse a algunos conceptos elementales
del Derecho Administrativo, como lo son el de descentralización y el de competencia. Además, será
necesario precisar ciertos aspectos en orden a la aplicación de la Ley de la Administración
Financiera de la República.

I-. LA DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA

Se trata de determinar si los entes "adscritos" a los Ministerios están sujetos a la competencia de la
Proveeduría, lo que implica establecer si esos entes por el hecho de la "adscripción" están situados
en la misma situación jurídica que los Ministerios respecto de la Proveeduría Nacional. Este punto
es analizado a partir de la existencia misma de la descentralización, de la existencia de
personificaciones presupuestarias y del concepto de "adscrito".

A.-El concepto de descentralización.

Para el Derecho Administrativo, descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto:
así el Estado transfiere una de sus competencias en favor de un nuevo ente público. Hay
descentralización en la medida en que el "beneficiario" de ese proceso devenga en una persona
jurídica independiente del Estado.

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Es la atribución por ley de una personalidad jurídica lo que nos permite apreciar en primer término,
que estamos ante un ente público descentralizado y no ante un órgano desconcentrado.

Al respecto, señala Ortiz Ortiz:

"La descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo,
en virtud de una regla del ordenamiento. La atribución es a título último y definitivo en razón de la
personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial y es a título exclusivo en
razón del cáracter concluyente y privativo que la competencia descentralizada presenta frente al
Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la descentralización, del que
derivan las otras notas esenciales de la misma, es el conferimiento de la personalidad con
competencia exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en virtud de una regla del
ordenamiento...", E. ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo. Texto mimeografiado,
Departamento de Publicaciones, Universidad del Costa Rica, 1971, pp. 6-7.

Se enfatiza en el carácter de persona jurídica porque resulta evidente que la personalidad jurídica
coloca al organismo en una posición diferente de quien, por carecer de personalidad, constituye un
órgano, aún cuando éste fuere desconcentrado, La personalidad jurídica atribuye al ente una serie
de derechos y de deberes en forma independiente. Los entes, en razón de su personalidad no
están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela,
de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo
que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al
contrario, autonomía orgánica.
Además, en razón su su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente
de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía
patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la
autonomía administrativa que posee el ente. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente
podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio.
Queremos con ello indicar que la potestad de contratar es de principio y sólo será restringida en la
medida en que la ley expresamente así lo establezca.
Afirmar, como se indica en el dictamen legal remitido, que la ley debe expresamente acordar al
ente descentralizado la potestad de realizar sus propios contratos, es desconocer esa autonomía
patrimonial de que goza el ente en tanto que persona jurídica, infringiéndose además, la autonomía
administrativa plena de que, normalmente, disfrutan esos entes. La potestad de contratar es de
principio y el hecho de que deba ser ejercida según los procedimientos determinados por el
ordenamiento no permite cuestionarse la existencia de esa potestad. Simplemente, las
disposiciones sobre la contratación lo que hacen es regular el ejercicio de la potestad de contratar.

Todo tipo de ente descentralizado posee una autonomía patrimonial, salvo la disposición expresa
en contrario de la ley.

Esa autonomía es incuestionable, máxime si estamos en presencia de una "personificación

presupuestaria".

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B.-Las personificaciones presupuestarias.

De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de

competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, muchas veces se crean
entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última
es ejercida en forma integrada al Estado.

Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la

imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos
limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no
justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica. Igual circunstancia se presenta con
los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se explica,
en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros
criterios, muchas veces de tipo financiero.

En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a

ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuída a un organismo, al cual se atribuye no sólo
autonomía presupuestaria si también personalidad jurídica.

La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El

desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos
sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos
a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una
ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública
permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista
financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones
aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados
tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En
consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no
podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus
poderen en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo
sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en
principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines.
E igual posibilidad cabe afirmar respecto de los llamados entes "adscritos".

C.-" La adscripción ".

El concepto de "adscripción" referido a entes u a órganos públicos no tiene un significado propio en

el Derecho Administrativo. Podría afirmarse, incluso, que constituye una "innovación" de nuestro
legislador referida a ciertos órganos o entes que presentan una particularidad, por su relación con
el Poder Ejecutivo. Por medio de esa palabra se hace referencia a esa ralación estrecha con el
Ejecutivo. Relación que no será la misma según se esté ante un órgano o un ente.

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En relación con el término "adscrito", la Procuraduría externó su criterio en dictamen C-055-87 de
10 de marzo de 1987. Dado que dicho dictamen enfatiza sobre el carácter impreciso del término y
la imposibilidad de identificarlo pura y simplemente con el concepto de "dependencia orgánica",
consideramos conveniente transcribir los párrafos atinentes al caso:

"El término "adscrito" ha sido utilizado por el legislador costarricense en relación con órganos
desconcentrados..., en relación con entes públicos menores, que como tales tienen personalidad
jurídica, patrimonio y competencia propia y gozan de independencia administrativa. Ahora
finalmente lo vemos en la Ley General de Presupuesto para el año en curso, utilizado en relación
con una empresa del Estado.
Como tal término dentro del Derecho no acarrea características especiales al sujeto a quien se le
aplica, sino que aquél mantiene su propia estructura y naturaleza jurídica, estima la Procuraduría
General de la República, que únicamente puede servir de criterio interpretativo de las normas que
rigen los órganos, entes o empresas que se "adscriben", para lo cual, por carecer de contenido
propio se deberá de recurrir al significado del término, tal como lo indica la Real Academia
Española.
Lo anterior nos lleva a afirmar que nuestro legislador ha pretendido a través de la utilización de
dicho término limitar en algún grado la libertad de órganos, entes o empresas. Y al citar el término
"organos" debe entenderse que nos referimos necesariamente a los que gozan de algún grado de
desconcentración...
Debe quedar claro que tales pretensiones del legislador no se han logrado, pues, como se dijo, el
término "adscrito" no esta delimitado jurídicamente, carece de contenido propio y en consecuencia
por sí mismo no confiere mayor o menor grado de libertad al órgano, ente o empresa a quien se le
aplique; será el resto del ordenamiento jurídico quien nos señale el grado de libertad o dependencia
en que se encuentre el sujeto a quien se le aplique en relación con el órgano o ente al que se
"adscriba". (El subrayado no es del original)

En complemento de lo expuesto en el citado dictamen, suscrito por la licenciada Mercedes

Solórzano, Procuradora Asesora, cabe recordar que la "adscripción" sólo puede ser establecida por
la ley, máxime si se está ante un ente. Sólo será ente adscrito a un Ministerio aquél que la ley
establezca como tal, sin que esa adscripción pueda derivar de una interpretación de los fines
coincidentes del ente con respecto a los de un Ministerio ni por el hecho de que el ente forme parte
de un sector de los previstos por el proceso de sectorización de la actividad pública o por razones
presupuestarias. Lo anterior en virtud de la autonomía administrativa propia de los entes públicos
menores y del concepto mismo de personalidad jurídica, que es contrario a toda forma de
dependencia. No puede desconocerse, por otra parte, que la adscripción afecta la distribución de
competencias entre el ente adscrito y el órgano o ente al que se adscribe. Lo que nos conduce a
analizar los alcances de la competencia de la Proveeduría Nacional.

II-. LA POSIBLE COMPETENCIA DE LA PROVEEDURIA NACIONAL

Se afirma la competencia de la Proveeduría Nacional respecto de las contrataciones realizadas por

los entes "adscritos" a los ministerios que poseen proveedurías. Por lo que una vez precisados
algunos aspectos en torno a la competencia administrativa, analizaremos la situación de la

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Proveeduría Nacional.

A.-La regla de la competencia

La competencia determina la aptitud jurídca de una autoridad pública para emitir un acto.
Establece, pues, la posibilidad o imposiblidad de la autoridad pública para actuar. Desde ese punto
de vista, la competencia constituye una noción fundamental del Derecho Administrativo y un
elemento esencial para la validez del acto administrativo.
La competencia debe ser otorgada por el ordenamiento jurídico y ser fijada por ley cuando atribuya
potestades de imperio (artículo 59.-1 de la Ley General de la Administración Pública).

Esa necesidad de regulación legal, determina que la competencia no puede presumirse y que debe
ser expresamente establecida, La competencia es, así, la medida de los poderes y deberes de que
es titular una autoridad pública y que le permite o le impone emitir actos administrativos.

Ahora bien, uno de los criterios delimitadores de la competencia, lo es la materia, que viene a
determinar la especialidad del ente u órgano. Así, por ejemplo, la Proveeduría Nacional es
competente para tramitar ciertos contratos administrativos, según las regulaciones establecidas por
ley.

B.-La Proveeduría Nacional

La competencia de la Proveeduría Nacional debe ser examinada a la luz de su propia naturaleza
jurídica. Específicamente su ubicación orgánica permite establecer la posibilidad o no de actuar
respecto de los entes públicos menores.

1.-La Proveeduría: un órgano desconcentrado.

La Proveeduría Nacional es un órgano de creación legal; con ello significamos no sólo que no
constituye un órgano de relevancia constitucional, como lo son la Oficina de Presupuesto y la
Tesorería Nacional, sino también que esta oficina no encuentra un fundamento expreso en la
Constitución. Efecto, en materia de contratación, el texto fundamental se limita a establecer la
potestad de contratar del Poder Ejecutivo, el procedimiento de contratación y el control por la
Contraloría General de la República.

Es entonces la Ley de la Administración Financiera de la República la que establece la Proveeduría

Nacional, creándola como una de las oficinas que integran la organización financiera básica del
Estado. Además, la Ley otorga independencia funcional (artículos 2º y 3º de la citada Ley). En
virtud de lo anterior, es posible calificar la Proveeduría Nacional de "organismo desconcentrado" del
Ministerio de Hacienda, conceptuálizandose el órgano desconcentrado como el órgano inferior a
quien se le ha transferido legalmente una competencia exclusiva, sin que respecto de dicha
competencia, el jerarca del ente u órgano que desconcentra pueda avocar o revisar su ejercicio,
conservando no obstante la potestad jerárquica respecto de lo que no ataña directamente a la
competencia transferida.

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Ahora bien, la independencia funcional de la Proveeduría Nacional viene referida a la tramitación
del los contratos ádministrativos. Pero no a todo contrato administrativo, sino a aquéllos que
corresponde realizar al Poder Ejecutivo, del cual es un órgano. Del artículo 88 se desprende con
meridiana claridad, cuál es la competencia de la Proveeduría Nacional.

" La Proveeduría Nacional tiene a su cargo todo lo relativo a la tramitación de los contratos regidos
por la presente ley, que interese celebrar al Poder Ejecutivo.

Hasta tanto el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones y la

Contraloría General de la República no dispongan de sus propios servicios, la Proveeduría
Nacional tendrá a su cargo la tramitación de los contratos de dichas administraciones".(El
subrayado es nuestro).

De modo que la competencia de este órgano no se define respecto de todo el Gobierno Central,
sino que se circunscribe, en principio, al Poder Ejecutivo. En realidad, es el Reglamento de la
Contratación Administrativa la norma que somete más estrechamente los otros órganos
constitucionales a la competencia de la Proveeduría Nacional (artículo 4º del reglamento). En
relación con esa norma es preciso indicar que la disposición: "...Los órganos del Poder Ejecutivo
con algún grado de descentralización, que no tengan atribuída formalmente por ley capacidad
jurídica para contratar, quedan, igualmente sometidos a la autoridad de la Proveeduría Nacional
para la tramitación de sus contratos administrativos, a través del correspondiente Ministerio", se
está refiriendo, en realidad, a órganos desconcentrados. En efecto, si hay descentralización y al
mismo tiempo existe dependencia del Poder Ejecutivo, eso significa que se está ante una
desconcentración, sin que se haya atribuído la personalidad jurídica, salvo disposición en contrario
de la Ley.

La cuestión es determinar si esa competencia "ratione persona" de la Proveeduría ha sido

modificada por la Norma General Nº 42 del artículo 11 de la Ley de Presupuesto para 1988.

2.-La norma de "desconcentración".

La norma 42 de la Ley Nº 8089 de 23 de diciembre de 1987 dispone:

"A fin de desconcentrar la función de la proveeduría dentro del Poder Ejecutivo, se autoriza a los
ministerios para que ejecuten el presupuesto por medio de sus departamentos de proveeduría,
para lo cual llevarán a cabo todos los trámites de contratación administrativa que autorizan la Ley
de Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa.

En adelante, la Proveeduría Nacional cumplirá las siguientes funciones respecto de los

departamentos ministeriales de la proveeduría:

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a) Supervisión de las actividades técnicas.
b) Formulación de instrucciones y normas técnicas, de acatamiento obligatorio.
c) Resolución en grado de recursos contra cartel y adjudicaciones de licitaciones, cuando el recurso
no corresponda conocerlo a la Contraloría General de la República.
ch) Asesoría y ejecución de programas de capacitación en funciones de proveeduría.
d) Velar por el cumplimiento del Reglamento de la Contratación Administrativa y de cualquiera
norma o directriz que emita la Contraloría General de la República o la Proveeduría Nacional
relacionada con esta materia.
e) Denunciar cualquier irregularidad o violación de la ley, a efecto de que se realicen las
investigaciones pertinentes y, si fuere procedente, se sienten las responsabilidades del caso".

Esta norma mal llamada de "desconcentración", tiene dos contenidos fundamentales. Primero,
autoriza a los ministerios para que ejecuten el presupuesto por medio de sus departamentos de
proveeduría; es decir, permite que estas proveedurías ministeriales puedan tramitar directamente
los contratos requeridos por el ministerio. En segundo término y como consecuencia de lo anterior,
atribuye a la Proveeduría Nacional funciones de control y de dirección respecto de las
contrataciones que se realicen.

Significa lo anterior que la Proveeduría Nacional puede extender su competencia respecto de otros
órganos o entes públicos?. La respuesta es negativa, por cuanto las nuevas funciones deben ser
ejercidas respecto de las transferencias que fueron transferidas. Y se transfirió la competencia
anteriormente atribuída, sea la tramitación de los contratos del Poder Ejecutivo. El objetivo de la
norma es claro: es "desconcentrar" la función proveeduría dentro del Poder Ejecutivo. No se
contempla siquiera lo relativoa los otros órganos constitucionales. La ley enumera las potestades
que corresponderán a la Proveeduría "respecto de los departamentos ministeriales de la
Proveeduría".

El sujeto de la fiscalización es, pues, esa proveeduría ministerial sin que sea jurídicamente válido
afirmar la competencia respecto de otros entes. Y esa competencia tiene que ser expresamente
atribuída ya que afectaría la autonomía administrativa del ente, tal como se indicó con anterioridad.
Por otra parte, mal podría venir la ley a autorizar a las proveedurías de esos entes "adscritos" a
realizar los trámites de contratación corrientes, por cuanto esos entes tienen potestad suficiente
para contratar con prescindencia de la Proveeduría Nacional, careciendo, entonces, de sentido la
autorización.

Cabe señalar, además, que el control y dirección de la Proveeduría Nacional respecto de los
trámites de contratación realizados al interno del Poder Ejecutivo, se conforma con la naturaleza
jurídica de esa Oficina, en tanto órgano desconcentrado y "básico" de la administración financiera
del Estado, sea del Gobierno Central.

III-. LA APLICACION DE LA LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA

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En relación con el problema de la regulación de la actividad de los entes descentralizados por ley
especial o por la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría, en dictamen rendido
por el Dr. Hugo Muñoz y la suscrita, indicó que:

"En cuanto a las leyes especiales que regulan los entes públicos menores, debe tomarse en cuenta
que dichas leyes establecen, fundamentalmente, la organización, fines y atribuciones de dichos
entes; en ese sentido, confieren medios e instrumentos jurídicos para el cumplimiento de los fines
públicos asignados. Pero, dichas leyes no regulan el aspecto jurídico de la manifestación de las
competencias públicas ni los requisitos para su concreto ejercicio, tal como lo hace la ley de
repetida cita (Ley General de la Administración Pública). Repetimos, se establecen competencias
pero no su concreta actuación. En esos aspectos, la Ley General de la Administración Pública
complementa las leyes especiales de los entes públicos menores; no hay, pues, una oposición
entre esas leyes, sino una complementación.

No obstante, si las leyes especiales contuvieran normas sobre actividad contrarias a lo dispuesto
en la Ley General de la Administración Pública, prevalece lo dispuesto en esta última. Esa
prevalencia encuentra fundamento en los principios que informan la ley y en sus artículos 364 y
365, antes transcritos, según los cuales la Ley General de la Aministración Pública deroga las leyes
anteriores que se le opongan. Cabe resaltar que dicha prevalencia garantiza que la manifestación
de la actividad administrativa sea uniforme y genérica en toda la Administración Pública.

Por otra parte, si en las leyes especiales hay normas sobre actividad que no se oponen a la Ley
General de la Administración Pública, dichas normas serán de aplicación obligatoria para el ente
público correspondiente" (dictamen C-129-83 de 8 de mayo de 1983).

Como se indica, ese dictamen fue rendido en relación con la vigencia y aplicación de la Ley
General de la Adminstración Pública, por lo que no es válido trasladar sus consecuencias a otros
ámbitos normativos, sin tomar en cuenta las características intrínsecas de la materia que se regula.

Así las cosas, no cabe ninguna duda de que la Ley de la Administración Financiera contiene dentro
de su articulado disposiciones que son de obligada aplicación a toda entidad que maneje fondos
públicos, así como también lo es, que todo contrato que realice una administración estatal debe
sujetarse a lo dispuesto en el Título VI de esa ley. Igualmente algunas normas de las Disposiciones
Generales se aplican a toda gestión de fondos públicos: 6, 7, 8, y 9 de la ley. Pero no sucede lo
mismo con las normas que regulan la organización financiera del Estado-persona jurídica.
Obsérvese que incluso respecto del proceso presupuestario, la aplicación de la Ley de la
Administración Financiera no es imperativa:

Las instituciones y corporaciones autónomas y semiautónomas, seguirán hasta donde les sean
razonablemente aplicables las normas y disposiciones contenidas en este título, en lo que no
resulta modificado de sus leyes orgánicas o estatutos y presentarán anualmente a la Contraloría
General de la República su presupuesto ordinario que comprenderá los egresos calculados para el

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año".

De modo que bien puede una ley orgánica de una institución descentralizada, regular la actividad
financiera de esa institución, en forma diferente de lo dispuesto por la Ley de la Administración
Financiera.

Y ese carácter imperativo y uniforme de la aplicación de la Ley de la Administración Financiera, no

puede establecerse por cuanto la actividad financiera de un ente depende en muchos aspectos de
la naturaleza jurídica del ente. Resulta obvio que la actividad financiera de una entidad bancaria o
de cualquier ente que realiza una actividad o servicio público económico, no es la misma ni puede
estar sujeta a las mismas normas y principios que la actividad financiera desplegada por un servicio
propiamente administrativo o social, por lo que la estructura y regulación jurídicas serán también
diferentes. Además, existe siempre la autonomía administrativa del ente y su autonomía
patrimonial, que le permiten gestionar su presupuesto con prescindencia del Poder Ejecutivo. En
ese sentido, la autonomía patrimonal constituye un medio, un instrumento jurídico para el
cumplimiento de los fines asignados al ente.

Por otra parte, la sola regulación de la ley de la Administración Financiera que tiene pretensión de
prevalencia respecto de toda normativa contraria, prevista en leyes especiales, lo es aquella de la
contratación administrativa y lo relativo a la responsabilidad del funcionario que maneje fondos
públicos, tal como lo establecen el artículo 2º de la ley Nº 5901 de 20 de abril de 1976 y del artículo
92 de la Ley de la Administración Financiera. Observénse al respecto, que el artículo 2º de la Ley
Nº 5901 antes mencionada no se integró al texto de la Ley Nº 279 de 2 de mayo de 1951 y sus
reformas (Ley de la Administración Financiera) y que el régimen general que esa ley Nº 5901
prevé, concierne específicamente la contratación administrativa. De modo que no es jurídicamente
válido sostener que toda disposición de la Ley de la Administración Financiera prevalece sobre lo
dispuesto en leyes especiales. Y aún cuando ello fuere cierto, cabe recordar que la Ley de la
Administración Financiera de la República establece la competencia de la Proveeduría Nacional
circunscribiéndola respecto de los contratos celebrados por el Poder Ejecutivo y subsidiariamente
por los otros órganos constitucionales. No respecto de los entes descentralizados,
independientemente del grado de descentralización, por lo que bien pueden las leyes especiales
otorgar la competencia para contratar a órganos internos de esos entes, con absoluta autonomía
de la Proveeduría Nacional.

CONCLUSIONES

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República: 1-. La personalidad

jurídica implica una imputación de deberes y derechos al ente público, que no existe respecto del
órgano desconcentrado. Para los fines que aquí interesa, esa personalidad implica la autonomía
administrativa y su corolario, la autonomía patrimonial.
2-. En virtud de esa autonomía patrimonial, el ente puede disponer de sus bienes y recursos, con
sujeción al ordenamiento; es decir, tienen independencia para gestionar su propio patrimonio.
3-. Esa autonomía es de principio y sólo la ley puede limitarla.

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4-. La autonomía patrimonial implica, consecuentemente, la potestad de realizar los contratos
necesarios para el cumplimiento de los fines asignados al ente por el ordenamiento.
5-. La palabra "adscrito" referida a los entes públicos no significa que estos entes se encuentren en
una relación de dependencia jerárquica. Esa palabra no tiene un significado propio en el Derecho
Administrativo y sólo indica la especial relación entre el ente calificado por la ley de "adscrito" y el
órgano o ente que que se adscribe. Sólo el examen del conjunto de disposiciones referidas al ente
"adscrito"., permite determinar el grado de autonomía efectivo de que disfruta el ente.
6-. En todo caso, la "adscripción" sólo puede derivar de la ley y no de una interpretación de carácter
presupuestario o de planificación de la actividad administrativa.
7-. Resulta evidente que si el ordenamiento ha atribuido al ente "adscrito" una patrimonio, este
tiene su autonomía para gestionarlo, salvo que el ordenamiento expresamente indique lo contrario.
Y esa autonomía de gestión es separable de la posible "dependencia" que, en razón de los fines
públicos asignados, se establezca entre el ente "adscrito" y el Ministerio al que se adscribe.
8-. Dada la autonomía administrativa y la titularidad de patrimonio atribuido por el ordenamiento, el
ente tiene potestad para contratar, lo que implica competencia para realizar los actos previos al
contrato, sin sujeción a instancias externas. Una limitación a esa potestad sólo puede derivar de
una expresa disposición de la ley; ejemplo la competencia de la Contraloría General de la
República.
9-. La Ley de la Administración Financiera de la República, artículo 88, crea la Proveeduría
Nacional, atribuyéndole competencia para tramitar los contratos del Poder Ejecutivo y
subsidiariamente de los otros órganos constitucionales.
10-. La Ley Nº 7089 de 18 de diciembre de 1987, en el numeral 42, del artículo 11, modifica la
participación de la Proveeduría Nacional en los contratos administrativos. Pero esa modificación de
competencia no lleva aparejada una atribución de poderes respecto de otros órganos diferentes de
las proveedurías ministeriales. Es decir, este órgano continúa sin competencia respecto de entes
descentralizados, aún de aquellos calificados por ley como "adscritos" 11-. La norma 42 de cita
constituye una norma de autorización para las proveedurías ministeriales pero no contempla las
proveedurías de ningún ente descentralizado.
12-. La Ley de la Administración Financiera de la República contiene disposiciones y principios que
son de aplicación general y uniforme: el régimen a que está sujeto el funcionario que maneja
fondos públicos (artículos 6, 8 y 9) y el de la contratación administrativa. Esas regulaciones
prevalecen sobre lo dispuesto en las leyes especiales, sea en razón de su contenido, sea por
expresa disposición de la ley (artículo 92 de la Ley de la Administración Financiera y artículo 2 de la
Ley Nº 5901 de 20 de abril de 1976). Pero no es jurídicamente válido afirmar que las disposiciones
referidas a la organización financiera del Poder Central o todas aquellas relativas al Presupuesto de
la República.
Igualmente prevalecen ante leyes especiales.
13-. Conforme con lo expuesto, la Proveeduría Nacional ejerce su competencia de fiscalización y
dirección respecto de los contratos que tramiten las proveedurías ministeriales pero no de aquellos
que realicen entes descentralizados calificados de "adscritos".

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FUENTES CITADAS

www.cijulenlinea.ucr.ac.cr
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1 MELÉNDEZ DURÁN, José. Un conflicto de competencia entre dos órganos desconcentrados Dirección General de Aduanas,
Dirección General de Aviación Civil. Tesis para optar por el título de licenciatura en Derecho. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio.
1986 93-95.
2 DIEZ, Manuel. Derecho Administrativo. Tomo II 1° edic. Argentina, Editotial OMEBA, 1965. pp 34-39.
3 GIMENO SENDRA, Vicente. Derecho Procesal Administrativo Costarricense. 1 edic. San José: Editorial Juricentro, 1994. pp 125-
130
4 GIMENO SENDRA. Ibidem pp 132-135.
5 ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley General de la Administración Pública. Ley : 6227 del 02/05/1978
6 ASAMBLEA LEGISLATIVA. Código Procesal Contencioso-Administrativo. Ley : 8508 del 28/04/2006
7 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución:000095-C-01. San José, a las catorce horas cincuenta y
ocho minutos del veintiséis de enero del dos mil uno.
8 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SÉTIMA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. VOTO N°
066-2009-SVII. a las ocho horas del treinta de junio del dos mil nueve.
9 PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen: C - 115 – 89. San José, 4 de julio de 1989