Lectura 5:

Prats, J. (2003). El concepto y análisis de gobernabilidad. Revista

Instituciones y Desarrollo. 14(15). (Pp. 239-269).

Contenido Pregunta Orientadora

1. Gobernabilidad:
Elementos teóricos y 2.1 ¿Cuáles son los
conceptuales para su elementos necesarios para
entendimiento: realizar un análisis de
gobernabilidad?
1.6 Análisis de Gobernabilidad

XP-0459 Modelos de Gobernanza

 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

El concepto y el análisis de la gobernabilidad

Joan Oriol Prats

Analista IIG
E-mail: [email protected]

Resumen

Desde el reconocimiento de que la gobernabilidad ha sido entendida

de diferentes formas, por diferentes escuelas, en diferentes
momentos de tiempo, este artículo propone una forma de
sistematizar el disperso entendimiento imperante hasta la fecha y el
establecimiento de unos mínimos comunes denominadores que
ayuden a aclarar qué se puede entender por gobernabilidad. Con
estos objetivos en mente, primero se trazarán brevemente las raíces
históricas del concepto descubriendo el desbordamiento actual que
sufre, ubicando su eje conceptual en el institucionalismo y
proponiendo una distinción entre gobernanza y gobernabilidad en
base a la diferencia que existe entre las reglas del juego y las
capacidades que confieren.

En una segunda parte, se sistematiza el concepto de gobernabilidad

partiendo de una definición complementaria y más operativa del
mismo, que la entiende como la capacidad de formular e
implementar políticas públicas por parte de un gobierno. Asimismo,
se distingue entre una dimensión analítica y una dimensión
normativa del concepto, mostrando sus implicaciones metodológicas
(tratamiento de variables) y explicativas (el alcance de sus
conclusiones). Finalmente, se realizan unas breves conclusiones
donde se recogen las principales ideas del texto y se enfatiza la
necesidad de distinguir entre una doble perspectiva del estudio de
la gobernabilidad según las instituciones políticas se entiendan como
variables endógenas y exógenas.

1. La génesis del análisis sobre gobernabilidad

El concepto de gobernabilidad en su aún breve periodo de existencia ya ha

significado muchas cosas, para diferentes autores, en diversos momentos del
tiempo. No obstante, tanto para entender esta situación como para precisar su

Revista Instituciones y Desarrollo Nº 14-15 (2003) págs. 239-269. Institut Internacional de Governabilitat de
Catalunya, Còrsega 255, 5º 1ª 08036 Barcelona, España. http://www.iigov.org

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Joan Oriol Prats

entendimiento, conviene entender su proceso de evolución conceptual y avanzar

progresivamente hacia una mejor sistematización de sus diversas aproximaciones.

Esto es si cabe más importante en la actualidad, puesto que, debido a la

complejidad y amplitud de la problemática que aborda la gobernabilidad, así
como a la variedad escuelas que han abordado el concepto, éste se encuentra
prácticamente desbordado. Por gobernabilidad se ha pasado a entender muchas
cosas, gran parte de ellas inconexas, que hacen de la misma algo ambiguo1,
difuso, manipulable y, por tanto, difícilmente operacionalizable. La gobernabilidad
parece haberse convertido en la última muletilla de la ciencia social, y, hasta
cierto punto, todo parece ser un problema de gobernabilidad, lo que hace que su
utilidad para el analista disminuya, convirtiéndose en un cajón de sastre de
límites vagos donde todo cabe y es difícil decir qué se queda fuera. Es por este
motivo que se cree relevante y especialmente pertinente un esfuerzo de
sistematización e integración de las diferentes corrientes y perspectivas que han
dado lugar y confluyen en el estudio de la gobernabilidad para encontrar así un
nexo común que permita un mejor y más explícito entendimiento del concepto.

Siguiendo a Prats (2001), es posible distinguir cuatro grandes raíces que forjan
el concepto de gobernabilidad, a saber: (1) los trabajos encargados por la
Comisión Trilateral desde los 70; (2) la aplicación del concepto al entendimiento
de los procesos de transición a la democracia; (3) su uso por los organismos
internacionales; y (4) su utilización en la explicación de la construcción europea.
A continuación se muestra cómo la importancia de esta sistematización de
corrientes que confluyen en el estudio de la gobernabilidad estriba en su capacidad
para aportar los elementos básicos desde los que construir un mejor análisis del
concepto de gobernabilidad a partir de una ordenación más consistente.

Los primeros orígenes del concepto de gobernabilidad cabe situarlos en la

obra de Crozier, Hungtinton y Watanuki (1975)2, donde se plantea la necesidad
de superar el desajuste entre unas demandas sociales en expansión y la crisis
financiera y de eficiencia del sector público que caracterizó los 70. La obra que,
a modo de informe, pretendía dejar patentes los desafíos de las instituciones
públicas ante la cada vez más evidente crisis del Estado del Bienestar, coincidió
con la crisis fiscal de los Estados y el surgimiento de una nueva forma de
comprender la economía y la política (que se tradujo en un giro de la política
económica hacia formas más reguladoras de intervención pública en la
economía). Así, corrientes como el neoclasicismo y la elección social aportaron
1
Cuando el concepto se amplía la gobernabilidad puede predicarse de cosas tan diferentes como las mayorías
parlamentarias, la construcción de consensos y coaliciones, la descentralización, el fortalecimiento del sistema
electoral y de los partidos, la suficiencia financiera del Estado, la reforma política y del ejército, e, incluso, la no
dimisión por parte de ministros corruptos (Prats, 2002).
2
Esta obra surgió como respuesta a la demanda de la Comisión Trilateral de un informe sobre
“gobernabilidad de las democracias”. Esta misma comisión, encargó a Robert Putnam y Susan
Pharr (2000) una revisión de los cambios acaecidos en las democracias avanzadas en el último cuarto
de siglo. La preocupación por la gobernabilidad sigue pues estando vigente en la actualidad aunque,
como se detallará más adelante, cobrando matices importantes según su objeto de estudio y perspectiva
analítica.

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 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

nuevos argumentos para cambiar los límites de un Estado que se había mostrado
incapaz de hacer frente a las necesidades de crecimiento de una ciudadanía
acostumbrada a altos niveles de bienestar. Fue entonces cuando muchos de los
paradigmas de las teorías económica y política fueron puestos en entredicho,
cobrando más importancia los modelos o explicaciones que justificaban el avance
hacia otra forma de gestión e intervención pública. Lo importante, empero,
para el objeto de este trabajo es que, en este primera época, se entendió por
gobernabilidad la distancia entre las demandas sociales y la habilidad de las
instituciones públicas para satisfacerlas; así pues, la gobernabilidad se definía,
en sentido amplio, como la capacidad de las instituciones públicas de hacer
frente a los desafíos que confronta, sean éstos retos u oportunidades.

Un segundo uso del término gobernabilidad surge para designar la

consolidación de las democracias en transición. Autores como Guillermo
O’Donnell (1979)3 o Adam Przeworski (1988) consideraron por gobernabilidad,
“aquel estado de un país que, por un lado, evitaba la regresión autoritaria y, por
otro, permitía avanzar, expandir y aprovechar las oportunidades sociales,
económicas y políticas. Así pues, implícito a la gobernabilidad estaba la mejora
del desempeño económico-social reforzado y generador de la mejora de lo
político” (Prats, 2002: 106). Es posible observar en el trabajo de estos autores
un doble papel de la gobernabilidad; por un lado existe gobernabilidad cuando
se evita la autocracia y, por otro, cuando se expanden los derechos y
oportunidades de las personas. Esta doble dimensión del concepto la
recuperaremos más adelante para ahondar la doble vertiente del concepto de
gobernabilidad, como ausencia de ingobernabilidad o estabilidad política o
gobernabilidad para realizar políticas que satisfagan las necesidades de la
ciudadanía.

Un tercera corriente que ha contribuido a la mencionada amplitud y confusión

acerca del concepto de gobernabilidad ha sido su utilización por las agencias
internacionales como sinónimo de “governance” (o gobernanza - como
recientemente ha propuesto y ha aceptado traducirlo la Unión Europea y la
Real Academia de la Lengua Española respectivamente). Quizás la utilización
más explícita del concepto ha sido la realizada por el Banco Mundial y el PNUD,
quienes durante mucho tiempo han utilizado el término de gobernabilidad para
referirse a: (1) el proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son
elegidos, mantenidos, responsabilizados y reemplazados; (2) la capacidad de
los gobiernos para gestionar los recursos de manera eficiente y formular,
implementar y reforzar políticas y regulaciones; y (3) el respeto de los ciudadanos
y del estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socio-económicas
entre ellos. (Kauffman, Kraay y Labatón. 2000).

3
En esta obra el autor modela el proceso de transición democrática como un juego de resultado
incierto que depende de las interacciones entre las acciones de los actores tanto blandos y duros como
maximalistas y moderados, así como de los marcos que fijan el horizonte de posibilidad de dichas
acciones. (Feldman, 2001).

241
Joan Oriol Prats

De la definición adoptada desde los organismos multilaterales interesa

destacar la combinación que se realiza entre reglas del juego (por ejemplo, los
procedimientos de elección y toma de decisiones) y los resultados de la mismas
en términos de eficacia y eficiencia (por ejemplo, de la implementación de
regulaciones) y de legitimidad (valoración de los ciudadanos de sus instituciones).
El problema de esta combinación es que falla en distinguir analíticamente entre
gobernanza (o entramado institucional) y gobernabilidad (capacidad de gobierno
conferida por dicho entramado institucional), lo que provoca confusión y conduce
al citado desbordamiento conceptual imperante en torno a la gobernabilidad.
Como más adelante se detallará, esta noción impide ahondar en los nexos causales
en tanto no distingue entre variables dependientes (la gobernabilidad) e
independientes (la gobernanza), lo que imposibilita el establecimiento de cualquier
metodología clara sobre su estudio.

Finalmente, la cuarta corriente clave que confluye en el estudio de la

gobernabilidad es aquella surgida a raíz del análisis del proceso de construcción
europea. Durante los 90, apareció toda una literatura que trataba de explicar a
partir del concepto de “governance” (o gobernanza) la gobernabilidad de la
Unión Europea como estructura de toma de decisiones a través de redes
multinivel de actores gubernamentales y no gubernamentales. Esta literatura,
aportó una nueva forma de comprender la gobernabilidad y la gobernanza a
través de la obra de autoras como Renata Mayntz (2000), Adrienne Héritier
(1999) o Fritz Scharpf (2000 y 2001). Esta literatura abordó (a) una nueva
conceptualización de la legitimidad de las instituciones políticas fundamentada
en la eficiencia de un gobierno sobre todo para el pueblo más que por o desde
el pueblo y (b) una nueva forma de entender las políticas públicas en clave
multinivel y de red, donde la formulación y la implementación se producen en
arenas y niveles políticos diferentes por actores con distintas capacidades y
preferencias4.

Estas corrientes ilustran la amplitud de las problemáticas y las definiciones

utilizadas. Dependiendo de la corriente que sigamos, se llega a una aproximación
u otra al concepto de gobernabilidad, lo que dificulta la comunicación y el
entendimiento entre perspectivas que comparten, como mínimo, la nomenclatura
de su marco de referencia. Con la intención de aportar unas bases comunes
mínimas para la construcción de una teoría de la gobernabilidad más sólida, a
continuación se propone una forma de entender la gobernabilidad fundamentada
en el institucionalismo.

1.2. Hacia un conceptualización de la gobernabilidad y la gobernanza

como reglas y capacidades

La distinción entre gobernabildad y gobernanza se encuentra en el vértice de

la problemática y la confusión aludidas anteriormente. Aunque no se trata de
conceptos excluyentes sino complementarios, su distinción resulta imprescindible
4
Una formulación similar puede observarse en la literatura institucional que aborda los problemas
de los recursos de propiedad común, por ejemplo véase el trabajo de Ostrom et al. (1994).

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 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

para reconocer analíticamente tanto el objeto de estudio, como las variables

dependientes e independientes del mismo, es decir: su causalidad. A continuación
distinguimos brevemente estos conceptos siguiendo a Kooiman (1993) quien,
desde la denominada teoría de la gobernanza, distingue acertadamente entre los
mismos.

La distinción del profesor Kooiman nos sirve de punto de partida para

distinguir entre gobernabilidad y gobernanza, conceptos que dicho autor
considera como los fundamentos de una teoría sociopolítica de la gobernanza,
pero que aquí los utilizaremos para sistematizar el concepto de gobernabilidad.
Asimismo, utilizando las aproximaciones de otros autores como Coppedge
(1996), Riker (1962), North (1981, 1990), o Coase (1935), se complementa la
perspectiva más sociológica de Kooiman con aquellas derivadas del
institucionalismo comparado, la economía política positiva, el institucionalismo
histórico, y la teoría económica de la empresa. Como queda claro, nuestra
conceptualización ahonda sus raíces en el institucionalismo, movimiento que
se encuentra en el centro de la discusión de las distintas problemáticas abordadas
desde la gobernabilidad5.

En primer lugar, por gobernanza entenderemos los procesos de interacción

entre actores estratégicos6 (Strom y Müller, 1999). Esta definición puede
entenderse en clave más sociológica como las estructuras sociopolíticas que
emergen y forjan dichos procesos de interacción de forma reflexiva (Granovetter,
1985). Así pues, como se resaltará en la siguiente sección, en esta definición ya
se puede apreciar cómo el concepto de gobernanza es fundamentalmente una
herramienta analítica y descriptiva, en cuanto los patrones de interacción ‘son
los que son’, aunque, en la medida que también son el resultado de la acción de
los actores, también tiene una dimensión normativa (Mayntz, 1993). Esto es
así puesto que existen efectos no previstos y problemas de externalidades u
oportunismo que requieren de la intervención normativa que alinee
comportamiento e incentivos para producir mejores resultados de forma
autosostenida.

5
No siendo el objeto de este artículo discernir los diferentes vínculos existentes entre el movimiento
institucional y la teoría de la gobernabilidad, sí es importante dejar de manifiesto que tanto la teoría
de la gobernanza como de la gobernabilidad beben de las diferentes vertientes del institucionalismo.
Así, desde el institucionalismo sociológico (March y Olsen, 1989; Granovetter, 1985), histórico
(North y Thomas 1973), o de la elección racional (Riker, 1986; North, 1990, 1997) se ha abordado el
concepto de gobernanza con diferentes implicaciones metodológicas, pero siempre referido a los
patrones de interacción entre los actores.
6
Los actores estratégicos o relevantes son aquellos que cuentan con recursos de poder suficientes para
impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de
solución de conflictos colectivos (Coppedge, 1996); es decir, son actores con poder de veto sobre una
determinada política. Los recursos de poder pueden proceder del control de determinados cargos o
funciones públicas (ejército, legislativo, presidencia, política económico-financiera, sistema judicial,
gobiernos estadales o municipales claves...), o del control de factores de producción (capital, trabajo,
materias primas, tecnología...), o del control de la información y las ideas (medios de comunicación
social principalmente...), o de la posibilidad de producir movilizaciones sociales desestabilizadoras
(grupos de activistas...), o de la pretendida autoridad moral (iglesias)...

243
Joan Oriol Prats

Conviene también fijarse en que dichos patrones de interacción tienen su

fundamento último en las reglas del juego. Es decir, en las instituciones formales
e informales7 que restringen el comportamiento de los actores que cumplen una
doble función: (1) solucionar dilemas distributivos (Bardham, 1999) y (2)
solucionar problemas de información (Shepsle y Weingast, 1994) bajo contextos
diferenciados (más o menos igualdad, mayores o menores dotaciones económicas
y de conocimientos, u otros). Así, el institucionalismo establece las bases bajo
las que entender la gobernanza y, como más tarde se expondrá, para analizar la
gobernabilidad.

Pero, si la gobernanza es la interacción forjada por las reglas del juego, ¿cómo
entender entonces la gobernabilidad? Siguiendo de nuevo a Kooiman,
entendemos la gobernabilidad como la capacidad de un sistema sociopolítico
para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los
que forma parte8. De esta forma, la gobernabilidad se derivaría del alineamiento
efectivo entre las necesidades y las capacidades de un sistema sociopolítico; es
decir, de sus capacidades para autoreforzarse. El problema de la gobernabilidad
se torna pues un problema de refuerzo (‘enforcement’), en cuanto es el
alineamiento de necesidades y capacidades a través de las instituciones (o reglas
del juego) lo que determina su nivel o grado. Este refuerzo implica a su vez un
ciclo retroalimentado donde no sólo el grado de gobernabilidad dependerá de la
calidad de reglas del juego y, en especial, de cómo éstas solucionan sus inevitables
‘trade - offs’ asociados (como el existente entre estabilidad y flexibilidad), sino
que también la gobernabilidad influye sobre las reglas del juego reforzándolas
de una manera o de otra según su grado. De esta forma, un nivel u otro de
gobernabilidad se verá reflejado en el tipo de políticas públicas o regulaciones
implementado. Por tanto, más gobernabilidad no sólo alineará mejor necesidades
con capacidades conferidas institucionalmente, sino también necesidades y
políticas.

Por ejemplo, son cada vez más los trabajos que muestran las raíces
institucionales del ‘pork–barrel spending’ (o la captura de la política pública por
grupos de interés) o del efecto ‘gridlock’ (o el veto mutuo entre actores políticos
a las diversas políticas). Así, es posible observar cómo la institucionalidad afecta
tanto el sesgo de la política hacia unos grupos u otros como a la dilación de la
misma. De esta forma, autores Bennedsen y Feldmann (2002) muestran como
los sistemas presidencialistas ofrecen más incentivos a la influencia de lobbies
que los parlamentarios, donde la cuestión de confianza y la disciplina
parlamentaria generan mayores rigideces en la formulación de políticas. Así pues,
a través de su flexibilidad a la hora de formar coaliciones de política, los

7
Douglass North (1990) cuando las conceptualizó como las reglas del juego descomponiéndolas, a su
vez, en dos grandes subtipos; un primero formado por aquellas reglas formales (normas
constitucionales, sobre los derechos de propiedad o los contratos) y un segundo compuesto de
aquellas más informales (como la costumbre o los modelos mentales)
8
A esta definición de Kooiman subyace el concepto de ‘embededness’ trabajado por Granovetter
(1985) para mostrar cómo la acción económica bebe de la estructura social más amplia, a la vez que
también ayuda a forjarla.

244
 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

presidencialismos sin disciplina de voto establecen más incentivos al activismo

de los grupos de interés. De la misma forma, existen estudios que muestran
cómo los gobiernos divididos con elevada polarización presentan más dificultades
para formular determinadas políticas debido a los elevados costes de negociación
que impone el veto múltiple entre actores políticos con comportamiento
estratégico. De esta forma, la propensión a la captura de la política por los
grupos de interés (y, por tanto, al denominado ‘pork–barrel spending’) depende
en gran medida del diseño institucional. En esta misma línea, que muestra los
nexos causales entre instituciones y políticas, se sitúan autores como Boix (1997,
1999, y otros) quién señala cómo los gobiernos divididos y la polarización son
factores importantes para explicar por qué algunos países no llevaron a cabo
políticas de privatización de forma más ágil y profunda que los gobiernos
unificados. Aún otros autores como Thorston y Nitxchke (2000) intentan mostrar
cómo el verdadero efecto de los gobiernos divididos es que tienden a introducir
legislación menos sesgada ideológicamente que los gobiernos unificados. Así,
cada vez más son los estudios que caracterizan en términos institucionales las
políticas adoptadas, mostrando cómo características relativas al sistema político
(presidencialista o parlamentario), la forma de gobierno (dividido o unificado) y
la ideología (más o menos polarizada) afectan al sesgo de la política hacia grupos
de interés (‘pork–barrel spending’) o la agilidad (efecto ‘gridlock’) y el tipo de
políticas implementadas.

De esta forma, la institucionalidad afecta al carácter de las políticas que, a

su vez, también establecen reglas o marcos institucionales bajo los que tendrá
lugar la toma de decisiones colectivas. Y, así pues, si bien la gobernabilidad
depende de las capacidades conferidas por las reglas del juego, estas mismas
capacidades actúan sobre los niveles inferiores en forma de políticas, forjando
una nueva gobernanza bajo la que interactuarán otro tipo de actores (por ejemplo,
burócratas, grupos de interés, consultores externos específicos, ciudadanos en
su papel de receptores de un servicio, y otros). Sin embargo, la estructura
multinivel de la gobernanza no sólo nos determina qué tipo de actores interviene,
sino también cuál es el nivel que actúa como variable dependiente de referencia.
Esta estructura multinivel, que identifican analíticamente Ostrom et. al (1994:
47), es clave, pues, para el juego de retroalimentación de refuerzo que implica
la gobernabilidad y ayuda a distinguir el impacto sobre la gobernabilidad de la
gobernanza y viceversa, en tanto es la gobernanza la que determina la capacidad
del gobierno transformar necesidades en políticas y, así, de establecer patrones
de interacción entre actores estratégicos no sesgados hacia grupos de interés
(más equitativos) y que permitan la formulación e implementación de las
políticas en el menor tiempo y esfuerzo posible (más eficientes).

Recapitulando, podemos resaltar cómo a través del institucionalismo cobra

más sentido la distinción entre gobernabilidad y gobernanza en tanto la primera
pasa a ser la capacidad conferida por la segunda. Si entendemos por gobernanza
la interacción entre actores estratégicos causada por la arquitectura institucional,
entonces la gobernabilidad debe entenderse como la capacidad que dicha
interacción proporciona al sistema sociopolítico para reforzarse a si mismo; es

245
Joan Oriol Prats

decir, de transformar sus necesidades o preferencias en políticas efectivas. Este

refuerzo, a su vez, puede ser positivo o negativo, según el sistema transforme
las necesidades ciudadanas en políticas públicas de forma más o menos efectiva
o, como se discutirá al final de este trabajo, dicha transformación se adapte a
unas normas más o menos democráticas. Por ejemplo, un sistema político
implantado desde arriba en un país en vías de desarrollo (PVD) puede padecer
problemas de refuerzo (o de gobernabilidad) si no se ha tenido en cuenta el
alineamiento entre las instituciones formales e informales (North, 1990). Por
otro lado, el refuerzo tiene lugar cuando las reglas del juego generadas
endógenamente a largo plazo se auto - refuerzan mediante las interacciones
estratégicas de los distintos agentes, incluso de aquellos que refuerzan
(“enforcers”). De esta forma, la gobernabilidad responde a un equilibrio, no
siempre rígido, sino cambiante, donde los actores pueden cambiar las reglas del
juego a través de su interacción estratégica, aunque dicho cambio no está ausente
de problemas9 (Aoki, M., 2001).

Sin embargo, ¿cómo integrar las distintas aproximaciones a la gobernabilidad

antes señaladas? Cómo organizar más micro analíticamente la alineación de
capacidades y necesidades? Para entender los fundamentos de la gobernabilidad
a nivel más micro resulta necesario abrir la denominada ‘caja negra’ (Dixit, 1996)
y analizar el proceso mediante el cual las necesidades se transforman en políticas.
Este proceso tiene lugar a través de las instituciones políticas, que se tornan así
la pieza clave para entender la gobernabilidad. Conviene pues, como primer
paso, precisar un poco más qué entendemos por instituciones políticas, cuáles
son y cómo pueden estudiarse para, así, exponer con mayor claridad las bases
sobre las que proponemos una nueva e integradora forma de entender la
gobernabilidad. Es por este motivo que, a continuación, nos referimos
brevemente a estos aspectos.

1.3. Institutiones políticas, gobernanza y gobernabilidad

Las instituciones políticas son, en su sentido más básico, las reglas que rigen
el juego político y sus interacciones con otros sistemas, como el social o el
económico. Asimismo, siguiendo a Rothstein (1996: 199), es posible distinguir
a grandes rasgos cuatro tipos de instituciones políticas: (a) un primer tipo
necesario para la adopción de decisiones colectivas vinculantes y, por tanto,
generadoras de normas (como los legislativos, los ejecutivos y, en algunos casos,
los organismos reguladores autónomos); (b) un segundo tipo necesario para la
implementación y la ejecución de dichas decisiones (entre las que no se encuentra
ya el parlamento, pero sí el gobierno, los organismos reguladores autónomos y la
administración u el mercado); (c) un tercer tipo vendría definido por aquellas
instituciones que vigilan el cumplimiento de los acuerdos y resuelven los
conflictos entre individuos surgidos a raíz de las normas generadas (donde resulta
clave el poder judicial); y (d) aquellas encargadas de vigilar a los que vulneran
las normas, sean o no miembros de la comunidad (instituciones de imposición
9
Estos problemas serán abordados en el apartado siguiente y responden a consideraciones de
racionalidad limitada, información imperfecta y problemas distributivos.

246
 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

de normas como, por ejemplo, puede ser la administración pública o los

mecanismos informales como las sanciones de grupo).

Creemos que esta visión amplia de las instituciones políticas, que siguen
otros autores como North (1990) o Spiller y Levy (1996), permite una mejor
comprensión del concepto de gobernabilidad pues, en la medida en que éste
hace referencia a cómo el sistema político se autorefuerza alineando capacidades
y necesidades, resulta conveniente tener en cuenta el conjunto de la configuración
institucional. De esta forma, nos desmarcamos de concepciones más minimalistas
como las utilizadas (con otros propósitos) por autores como Colomer (2000)
quienes, más restrictivamente, únicamente se refieren a las instituciones políticas
como aquellas de gobierno (reglas de elección, legislativo, ejecutivo y partidos
políticos). Desde nuestra óptica, para conocer el marco institucional que influye
sobre las políticas públicas (principal forma en la que el gobierno satisface
necesidades), esta visión resulta demasiado simple, pues existen entramados
institucionales clave que influyen sobre las mismas y que se escapan de los
abordados desde la denominada ingeniería constitucional.

Por otro lado, es importante referirnos brevemente a las perspectivas de

estudio de las instituciones políticas y sus elementos esenciales en tanto pieza
clave del marco analítico de la gobernabilidad. A este respecto, conviene enfatizar
el problema metodológico que supone la interdisciplinariedad presente en el
institucionalismo y que, en última instancia, tiene sus máxima expresión en las
difícilmente sintetizables diferencias entre el homo economicus y el homo sociologicus
(Offe, C. 1996).

Las perspectivas del denominado institucionalismo sociológico10 han realizado

importantes aportaciones desde el proceso de construcción social de preferencias.
No obstante, hoy en día, el estudio desde las diferentes perspectivas
institucionales se asienta sobre marcos cada vez más comunes a las
aproximaciones sociológicas, económicas y jurídicas, antes más dispersas y con
objetos y metodologías de estudio más claramente delimitadas. Estos estudios,
según Offe (1996), tienen presente (a) los recursos y las limitaciones (materiales,
legales, demográficas, tecnológicas, culturales, y otras); (b) la interacción e
interdependencia en la persecución de los intereses (los actores compiten por
los recursos persiguiendo intereses que deben defender expuestos a un entorno
de incentivos); (c) la racionalidad de los agentes (que persiguen sus intereses
más o menos altruistas de forma más o menos racional); y (d) las externalidades
y la retroalimentación (puesto que los resultados de la interacción de los
individuos afectan a terceros positiva y negativamente de forma retroalimentada).
Así pues, es posible afirmar que en el estudio de las instituciones existen unas

10
La tradición institucional en la sociología puede remontarse a Weber (1924) quien utilizaba el
concepto de institución para estudiar los sistemas de reglas que definen la estructura social y la acción
de gobierno, Parsons (1937) quien entiende las instituciones como sistemas sociales que regulan las
relaciones entre individuos, y Durkheim (1950) para quien las instituciones son sistemas simbólicos
de creencias y conocimientos que refuerzan las conductas (este mismo autor fue más lejos y consideró
que la sociología era, precisamente, la ciencia de las instituciones).

247
Joan Oriol Prats

bases mínimas en las que se asienta el análisis, aunque difieren sus apreciaciones
respecto a la racionalidad del individuo y la importancia de las reglas del juego
formales e informales.

Estos cuatro elementos de estudio resultan, a su vez, de una importancia

clave para entender la gobernabilidad desde una perspectiva integradora y
centrada en las instituciones políticas. Cuando analizamos la gobernabilidad
como fruto de la interacción de actores racionales con recursos y limitaciones
diferentes de forma retroalimentada y generando externalidades positivas y
negativas, nos damos cuenta que la gobernabilidad, en gran medida, comporta y
se basa en los elementos esenciales descritos por Offe y que reflejan las bases
analíticas comunes del institucionalismo. De esta forma, la gobernabilidad puede
entenderse mejor desde las categorías analíticas propuestas desde la corriente
institucional, suponiendo un paso más en el acercamiento de los postulados
formulados desde sus diferentes corrientes. Esto es así debido a que desde
cualquier corriente pueden lograrse conclusiones sobre el grado en el que la
interacción de los agentes refuerza las necesidades de los diferentes actores
alineándolas con las capacidades otorgadas por las instituciones políticas. De
esta forma, una primera bondad de la perspectiva de la gobernabilidad es que
no sólo permite abordar cuestiones dispares (como las transiciones a la
democracia o el proceso de construcción europea) sino que también sienta las
bases para un mejor entendimiento entre corrientes antes más marcadamente
diferenciadas en torno a supuestos de racionalidad y a la importancia conferida
a las instituciones informales.

Sin embargo, seguimos sin hilvanar una sistematización profunda de cómo

analizar los diferentes problemas comprendidos dentro de la amplia amalgama
de cuestiones ubicadas bajo el paraguas de la gobernabilidad. Hasta el momento,
se ha explicado el desbordamiento conceptual forjado a la sazón del surgimiento
inconexo de la problemática de la gobernabilidad, haciendo hincapié en los
diversos objetos de estudio que recoge. Asimismo, se ha precisado qué se
entiende por gobernanza y por gobernabilidad y cómo estos conceptos mantiene
una doble relación entre sí, enfatizando el papel de las instituciones políticas y
del institucionalismo para su comprensión relacional. No obstante, ¿Cómo es
posible analizar la gobernabilidad en sus distintas dimensiones y, más importante
si cabe, cuáles son éstas dimensiones? A continuación presentamos un análisis
de la gobernabilidad distinguiendo entre una dimensión analítica del concepto y
una normativa, ahondando asimismo en las distintas implicaciones que cada
una de ellas tienen a nivel de operacionalizar y analizar la gobernabilidad.

2. Las dimensiones analíticas y normativas de la gobernabilidad: de la

gobernabilidad ‘pura y dura’ a la gobernabilidad democrática para el
desarrollo humano

En esta segunda sección se propone una desglose de la gobernabilidad

atendiendo a dos dimensiones básicas, una analítica y otra de índole normativa

248
 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

o valorativa. Con esta finalidad, se parte de una definición básica y minimalista

de gobernabilidad, entendiendo la misma como la capacidad de un gobierno
para formular e implementar decisiones públicas. Esta definición, muy similar a
la utilizada en el análisis de políticas públicas (Subirats, 1989), en tanto es
condición necesaria de todo refuerzo, resulta complementaria a la utilizada
anteriormente para exponer el sentido más general de la gobernabilidad. La
retroalimentación entre necesidades y políticas necesariamente tiene lugar a
través de su formulación e implementación, procesos que encauzan la interacción
entre actores estratégicos en todos los niveles de política. De esta forma, como
se mostrará, esta definición también permite incluir el carácter multinivel de la
gobernabilidad, pues no es necesario que la formulación y la implementación se
produzcan en el mismo nivel de gobierno ni que, además, respondan a los mismos
problemas o acciones de actores estratégicos. A su vez, dicha concepción
minimalista de la gobernabilidad no se aleja de la formulada por otros autores
que, como Coppedge (1997), Prats (2000) o Altman y Castiglioni (2001), aceptan
que la gobernabilidad obedece a la capacidad de aplicar institucionalmente
decisiones públicas.

A su vez, la gobernabilidad entendida como la capacidad de formular e

implementar leyes permite adoptar el enfoque o aproximación de las capacidades
elaborado por Sen (1985) y Sen y Nausbaum (1993). Para estos autores, la
capacidad es el espacio intermedio que vincula, a un nivel individual y de la
persona, sus dotaciones con sus potenciales realizaciones en términos de
bienestar. Y, aunque los estudios empíricos que validan esta aproximación se
hayan situado más en la literatura sobre desarrollo11, la capacidad de formular e
implementar leyes desde la gobernabilidad permite analizar de mejor forma el
rol de las instituciones. Así, las instituciones funcionarían como las dotaciones
en términos de derechos y oportunidades de los individuos (‘entitlements’),
confiriendo unas oportunidades de realización de políticas públicas efectivas al
sistema político. En la medida en que las instituciones confieren unas propiedades
(en términos de costes de transacción, de agencia, y demás) al sistema político,
éstas determinan la capacidad del proceso político de transformar necesidades
en políticas o, en un lenguaje más en la línea de Sen, dotaciones iniciales (en
términos de derechos o desigualdad) en realizaciones de bienestar. De esta forma,
la gobernabilidad pasa a comprenderse como el espacio intermedio existente
entre los patrones de interacción de los individuos y actores (determinados
institucionalmente) y las oportunidades en términos de formulación y
implantación efectiva de políticas que estos confieren. Esta es una buena forma
de vincular gobernanza y políticas a través de la gobernabilidad, que en último
término hace referencia al refuerzo mediante el proceso político de las demandas
y preferencias canalizadas institucionalmente y las políticas llevadas a cabo.

Como se ha mencionado, partiendo de esta definición de gobernabilidad, es

posible advertir una doble dimensión: por un lado, la gobernabilidad tiene una
dimensión analítica en cuanto se fundamenta en reglas formales e informales
cuyos efectos sobre la interacción de actores estratégicos (gobernanza) genera
11
Más en concreto, los trabajos de Sen se sitúan en el ámbito de las hambrunas acaecidas en la India.

249
Joan Oriol Prats

un grado observable mayor o menor de alineamiento entre necesidades y

capacidades; por otro lado, al basarse en la satisfacción de necesidades mediante
la formulación y la implementación de políticas públicas, la gobernabilidad posee
una dimensión normativa en la medida en que requiere la identificación valorativa
de cuáles son dichas necesidades básicas y los objetivos a cumplir por las políticas
públicas. En su vertiente analítica, la gobernabilidad hace referencia a las
condiciones necesarias y suficientes para que las instituciones políticas
transformen de manera efectiva las demandas o necesidades en políticas o
regulaciones. Desde esta perspectiva, un mayor grado de gobernabilidad vendrá
asociado a un mejor alinieamiento entre demandas y políticas a través de las
instituciones, que deberán resolver los ‘trade-offs’ existentes entre diseños
alternativos. Desde un punto de vista normativo, la gobernabilidad vendrá
asociada con mayores niveles de democracia y bienestar, en tanto (a) serán las
fórmulas democráticas las que mejor canalicen las necesidades y las demandas
ciudadanas y (b) será en términos de bienestar entendido como desarrollo
humano que se juzgue la bondad de las políticas públicas.

En esta sección primero se aborda la dimensión analítica de gobernabilidad,

distinguiendo entre aproximaciones analíticas negativas y positivas según se
trate de una gobernabilidad entendida como ausencia de ingobernabilidad o una
gobernabilidad para satisfacer necesidades sociales vía políticas públicas. Como
se expondrá más adelante, ambas acepciones conllevan objetos de análisis
diferentes en tanto una se centrará en la formulación de políticas mientras que
otra lo hará también en su implementación. En un segundo lugar, se aborda la
gobernabilidad en su dimensión normativa, identificando sus vínculos con la
democracia como fórmula para canalizar y expresar las preferencias en políticas
y el desarrollo humano como objetivo de las reformas institucionales y de política.

2.1. Una visión analítica de la gobernabilidad

Siguiendo la conocida distinción que Isiah Berlin (1958) realizara sobre tipos
de la libertad, es posible concebir también la gobernabilidad como un concepto
formado por dos ideas. Al igual que la libertad, que tiene una noción positiva
cuando se trata de libertad para realizar determinadas acciones y una negativa
cuando se refiere a ausencia de coacción ante las acciones de otros, la
gobernabilidad, desde una aproximación analítica, también tiene una dimensión
positiva y otra negativa. Así, por un lado, desde una vertiente negativa, la
gobernabilidad vendrá definida como ausencia de ingobernabilidad. A su vez,
para que esto se produzca, la condición necesaria y suficiente es que no exista
formulación, lo que se produce en condiciones de crisis presidenciales o de
gobierno. Así, será la capacidad de formulación y las variables determinantes
de la misma las que determinen en que medida no existe ingobernabilidad; es
decir, en que medida un gobierno puede tomar decisiones. No obstante, por
otro lado, como la gobernabilidad se refiere no sólo a la capacidad de formulación
sino también de implementación y, por tanto, de aplicación efectiva de políticas,
la gobernabilidad también tiene una vertiente positiva como gobernabilidad para
transformar demandas en políticas.

250
 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

Conviene remarcar que la diferencia entre gobernabilidad positiva y

gobernabilidad negativa no es totalmente novedosa, sino que se desprende
también de la conceptualización que autores como O’Donnell (1988) han
realizado de los procesos de transición democrática en términos de
gobernabilidad. Así, estos autores analizan la gobernabilidad como aquella
cualidad que (1) evita la regresión democrática (la ingobernabilidad) y (2) permite
expandir poco a poco las alianzas que conduzcan a una mayor satisfacción de
las demandas ciudadanas. En esta conceptualización ya se observa como la
gobernabilidad implica ausencia de regresión democrática (o crisis del gobierno
democrático) y, por otro lado, la expansión y la satisfacción de las demandas
ciudadanas, lo que necesariamente pasa por la elaboración e implementación
efectiva de políticas y regulación en ámbitos diversos.

A continuación, se utilizan estas dos vertientes de la gobernabilidad para

sistematizar los diferentes elementos de la misma de forma ordenada según
afecten a la capacidad de formulación o a la capacidad de formulación e
implementación.

2.1.1. La gobernabilidad negativa o la ausencia de ingobernabilidad

Como se ha remarcado, la gobernabilidad desde una perspectiva negativa

implica ausencia de ingobernabilidad, lo que seguro se produce cuando no existe
capacidad de formulación. La formulación de las políticas es la condición
necesaria mínima (aunque no suficiente) para que existe gobernabilidad. De
esta forma, es posible identificar las aproximaciones negativas a la gobernabilidad
con aquellas que se centran exclusivamente en la formulación de políticas y en
sus variables determinantes. Desde esta perspectiva, los trabajos sobre
gobernabilidad versan sobre variables dependientes que condicionan de una
forma u otra la formulación. Este es el caso de los trabajos sobre juicio político
y crisis presidenciales en América Latina de Perez Liñán (2001) o sobre coaliciones
políticas en los presidencialismos multipartidistas (Altman, 2001) o en unidades
sub-nacionales (Matas et al. 2000). Como rasgo común, conviene destacar que
los estudios que se aproximan a la gobernabilidad en sentido negativo escogen
variables dependientes de estudio que impiden (crisis presidenciales) o fomentan
(coaliciones políticas) la formulación de la política.

La gobernabilidad desde una aproximación negativa (como ausencia de

ingobernabilidad), en la medida en que niega toda capacidad de implementación
de políticas y, en casos más extremos, de ejercicio de gobierno, se preocupa de
la transformación mediante las instituciones políticas de las preferencias
ciudadanas en gobiernos más o menos respaldados por escaños o bancadas
parlamentarias que formulen las políticas que den respuesta a dichas preferencias.
Las variables más estudiadas en la literatura que canalizan la delegación de
soberanía de los ciudadanos y la formación de políticas son: el sistema electoral
(incluida no sólo la transformación de votos en escaños, sino también el
calendario electoral, la presentación de candidaturas y la forma de financiación),
el sistema de partidos (y sus niveles asociados de fragmentación –directamente

251
Joan Oriol Prats

relacionados con el sistema electoral-, pero también de volatilidad y organización

interna), la relación entre poderes (como el predominio de los ejecutivos o
legislativos con diferentes capacidades reactivas o proactivas), la ideología (y
su nivel de polarización) y las condiciones socioeconómicas (donde resulta clave
la desigualdad).

Como resultaría imposible por razones de espacio una descripción detallada

de cada uno de los factores comprendidos en cada uno de estos cuatro elementos,
así como de las complejas relaciones existentes entre ellos, únicamente vamos a
mencionar (1) que su forma de estudio varía según la variable dependiente
escogida (y, por tanto, su análisis no es lo mismo según se estudien crisis
presidenciales o coaliciones de gobierno); (2) que la relación entre ellos no
siempre es de refuerzo mutuo y existen relaciones inversas y ’trade – offs’ de los
que no se puede escapar, y (3) la importancia de las teorías de alcance medio
para el desglose de la variadas relaciones causales que influyen en la capacidad
de formulación de políticas.

Las formas de estudio de los factores que influyen sobre formulación de

políticas varían según el objeto de las mismas. Cuando la capacidad de
formulación viene expresada en sentido negativo como presencia de crisis, las
fórmulas de resolución pasan sobre todo por la relación entre poderes y la
presencia de terceros actores estratégicos que, en caso de no resolución de la
crisis, ayuden al cambio de gobierno y/o la regresión democrática. Es por este
motivo que algunos autores arguyen que las formas más democráticas disminuyen
la probabilidad de crisis presidencial (Perez Liñán, 2001)12. Pero sin embargo, la
formación de coaliciones como variable de gobernabilidad en sentido negativo
presenta muchas más variables independientes clave. Si bien las relaciones de
poder siguen siendo sin duda una variable importante, para entender las
coaliciones de política que se forman conviene también tener presente el sistema
electoral (donde el calendario se torna clave), el sistema de partidos (donde su
institucionalización es de vital importancia), la ideología (sobre todo la
polarización) o las condiciones socioeconómicas del país. La capacidad de un
gobierno para legislar (sea mediante coaliciones de gobierno o de política)
depende de una gran cantidad de factores relacionados entre sí.

Para ilustrar este punto nos servimos del concepto de gobierno unificado
para mostrar la importancia de la interrelación de los factores comentados que
influyen decisivamente en la capacidad legislativa de un país. Un gobierno es
unificado cuando existen, al menos, coaliciones ganadoras mínimas o el controla
tiene mayoría en el legislativo. De la misma forma, un gobierno dividido es
aquel que no cuenta normalmente con la mayoría en el parlamento. Sin embargo,
el gobierno puede estar más o menos polarizado ideológicamente y/o
fragmentado. La fragmentación está directamente relacionada con el sistema de
partidos y, por tanto, con su institucionalización y disciplina (así como, con las
características más orgánicas de los partidos). A su vez, el sistema electoral

12
Este punto se vuelve a retomar cuando se examina la relación entre gobernabilidad y democracia.

252
 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

también influye sobre la fragmentación del sistema de partidos, sobre todo

mediante la magnitud del distrito electoral y el tipo de elección (proporcional o
mayoritaria), pero también a través del propio ciclo electoral. De esta forma,
los factores que influyen sobre el grado de unidad de un gobierno son múltiples
y variados, más aún si tenemos en cuenta el peso de variables socioeconómicas
como es, por ejemplo, la desigualdad13.

La interrelación de esta gran cantidad de factores hace del establecimiento

de modelos explicativos algo complejo y de un alcance limitado. La complejidad
queda ilustrada en las relaciones entre variables explicativas y en su diferente
comportamiento en contextos diferenciados. Las dobles implicaciones de una
misma variable que obligan al legislador escoger a partir del equilibrio entre sus
distintos efectos, no pudiendo escapar de la relación inversa que generan. Los
‘trade-offs’ en el diseño institucional pueden ilustrarse en la relación entre la
capacidad de formular políticas creíbles y la capacidad de responder a y generar
cambios de política y reforma institucional. Simplificando la cuestión para que
resulte manejable, si asimilamos la fragmentación y una relación de equilibrio
entre poderes a un aumento en el número de actores estratégicos con capacidad
de veto (AECV), es posible apreciar un doble efecto de un aumento en el mismo.

Por un lado, el aumento de AECV provoca que, dado a que más actores han
de ponerse de acuerdo, las reformas políticas cuesten más de emprender; mientras
que, por otro lado, la reforma es más creíble debido a que recibe un amplio
apoyo. Esto responde a la lógica de que, cuanto más apoyada, más creíble es
una reforma pero más difícil resulta. De esta forma, un aumento en los AECV
torna la política menos probable pero más creíble y dependerá de las necesidades
del país y de sus características socioeconómicas que se necesite una fórmula u
otra. Por ejemplo, como se desprende de Alesina y Drazen (1991), en condiciones
de baja polarización, un elevado número de AECV todavía posee capacidad de
formulación debido a la existencia de posturas homogéneas y a que existen más
actores realizando propuestas, pero una mayor polarización generaría menor
respuesta ante crisis o menores probabilidades de reforma institucional puesto
que aumentarían los bloqueos. Por otro lado, cuando el número de AECV es
reducido, los efectos de la polarización se atenúan, conduciendo sobre todo
ésta a una formulación de políticas más ideológica (Thorson y Nitzschke, 2000)
y a una mayor capacidad de reforma institucional, generada por el efecto de la
polarización que, en el status quo, provoca un aumento de propuestas realizadas
al existir más establecedores de agenda (‘agenda setters’) e intereses representados
(Keefer y Stasvage, 2001).

De esta forma, la teoría sobre la capacidad de formulación de un gobierno

necesita del estudio de las relaciones cruzadas y todavía en su totalidad
inexploradas de las capacidades conferidas por las instituciones y sus diversos
efectos en términos de evitar crisis de gobernabilidad y permitir la formulación
estable de políticas. Las relaciones existentes entre la división del gobierno y la
13
Como muestran los trabajos de Alesina y Drazen (1991) y Rodrik (1999) la desigualdad explica la
capacidad de formar coaliciones estables de política y de solucionar conflictos y crisis de gobierno.

253
Joan Oriol Prats

arquitectura institucional, así como entre los diferentes grados de división y la

capacidad de formulación en contextos de mayor o menor polarización
ideológica, exigen de lo que Sartori (1998) denomina ‘teorías de alcance medio’.
Si, como se ha demostrado, tenemos en cuenta que las variables socioeconómicas
también influyen en la capacidad o la estabilidad de las coaliciones de política,
habrá que examinar a través de qué mecanismos variables como el nivel de
información de los ciudadanos, los niveles desigualdad y las variables de
coyuntura económica influyen sobre la formulación política en presencia de
unas u otras variables institucionales, como puede ser un gobierno unificado o
dividido. La gobernabilidad nace y bebe, por tanto, del institucionalismo
comparado y histórico, que se refina a medida que recibe categorías analíticas
teóricas (como las aportadas desde la teoría de la elección racional para entender
los problemas de información, inconsistencia temporal o de compromiso –Dixit,
1996), estudios de caso (como aquellos que analizan procesos históricos en
términos de dichas categorías –Milgrom, North, Weingast, 1990), y otros aportes
sobre cómo los sistemas sociales y económicos se encuentran embebidos unos
de otros a través de comportamientos reflexivos de los individuos (Granovetter,
1985).

Sin embargo, ¿Cómo ayuda este puzzle a comprender el proceso de refuerzo

mediante actores estratégicos de necesidades y políticas?. Como se estableció
al principio, una mejor comprensión del eje institucional permite comprender el
proceso de alineamiento entre necesidades y políticas. De esta forma, la
capacidad de formulación en términos de estabilidad y capacidad de respuesta
y acción se ven influidos de diversas formas por el entramado institucional
(que, por ejemplo, establece un mayor o menor número de AECV) y las
condiciones socioeconómicas (desigualdad, crecimiento económico, y demás) e
históricas (que influyen en los niveles de institucionalización y crean sendas de
dependencia). El refuerzo de la capacidad de formulación tendrá lugar a través
del alineamiento entre las condiciones socioeconómicas forjadas históricamente
(y por la coyuntura) y las instituciones que rigen el comportamiento y determinan
en gran medida el tamaño de los AECV. No obstante, la capacidad de
formulación no es sólo sino una parte del proceso de elaboración de políticas, y
conviene examinar la implementación también para analizar los resultados de
una política, así como los posibles fallos que se hayan cometido, tanto en la
propia fase de formulación como en la de implementación. En el siguiente punto
se profundiza en una aproximación positiva a la gobernabilidad, destacando la
introducción de un nuevo actor estratégico, la burocracia o administración, y el
doble impacto de la institucionalidad política sobre la formulación y la
implementación.

2.1.2. Modelos analíticos positivos

Siguiendo la definición operativa que entiende la gobernabilidad como la

capacidad de formular e implementar políticas, la formulación no es sino la
condición necesaria de la gobernabilidad, puesto sólo habrá gobernabilidad si
existe implementación. La reacción ante crisis presidenciales o económicas exige

254
 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

de mecanismos que permitan la implementación efectiva de las medidas para

paliar dichas crisis. Esta implementación se produce a través de regulaciones o
de políticas públicas emprendidas por el gobierno en diversos sectores, así como
en el ejercicio del establecimiento de obligaciones y sanciones como las fiscales
y los fallos judiciales. Así pues, la efectiva implementación de las decisiones de
los gobiernos electos no es sólo un requisito del buen funcionamiento de la
democracia, sino que también es requisito indispensable de la gobernabilidad.
Además, contemplar la implementación permite (a) observar como la
gobernabilidad se desenvuelve en un contexto multinivel donde interviene
nuevos actores no presentes en la formulación, (b) el carácter necesariamente
sectorial de los estudios de gobernabilidad que miden el impacto de las variables
institucionales sobre políticas públicas concretas, y (c) la formulación e
implementación de políticas como un proceso dinámico de interacción entre
múltiples actores estratégicos con diferentes capacidades y preferencias.

Los modelos analíticos positivos se aproximan a la gobernabilidad mediante

el análisis de los efectos del diseño institucional (o gobernanza) en la capacidad
de un gobierno para formular e implementar políticas. En primer lugar, conviene
destacar que, si bien la formulación se produce a nivel ‘constitucional’, la
implementación puede llevarse a cabo en diversos subniveles según el tipo de
políticas y el grado de descentralización del país. El grado de descentralización
y el tipo de política afectaran, a su vez, a la capacidad de formular; así, por
ejemplo, en los federalismos, como las restricciones presupuestarias son mayores,
existen menos posibilidades de redistribución, lo que reduce los subsidios y la
distorsión en la aplicación de tarifas en los servicios públicos (Qian y Weingast,
97; Li, Qiang, y Xu, 2001). Por otro lado, cuando se trata de un tipo de política
que afecta a la mayoría de ciudadanos de forma directa (como, por ejemplo, las
telecomunicaciones, la electricidad o el agua), existen mayores incentivos de
los gobiernos a obtener apoyos electorales mediante políticas públicas que
satisfagan las demandas de la población.

La capacidad de implementar las políticas también vendrá determinada por

el alineamiento institucional entre los efectos de las instituciones que determinan
la formulación y aquellas otras que afectan a la implementación. Este
alineamiento interinstitucional funciona de la siguiente forma. Supongamos que
existe un gobierno unificado, pero de coalición y muy polarizado. En esta
situación, el gobierno de coalición, si bien posibilita que la formulación, dificulta
el reparto de carteras entre los miembros de la coalición y distorsiona su
implementación vía un incremento de la descoordinación. Esta descoordinación
que, por ejemplo, puede ser fruto de una elección de los cargos por razones
políticas más que de capacidad, hace del uso de mecanismos como la delegación
(que aíslen la administración de la injerencia política) especialmente adecuados.
Y es precisamente este alineamiento institucional lo que, en última instancia,
explica el grado de gobernabilidad en la aplicación de políticas. Pues en la medida
en que unas formas institucionales responden a otras, el equilibrio alcanzado
resuelve mejor los conflictos interinstitucionales. Esto se produce cuando se
establecen relaciones compensatorias entre instituciones, donde las carencias

255
Joan Oriol Prats

de algunas sean advertidas y paliadas con otras. Sin embargo, la enorme

complejidad obliga a formular el equilibrio simplificando las variables y el alcance
del análisis. Esto es lo que, por ejemplo, realiza Horne (1994) cuando estudia
cómo se alinean el tipo de organizaciones administrativas (organismo autónomo,
una empresa pública, o una burocracia) con los distintos costes de transacción
(como el tiempo y el esfuerzo dedicado a legislar, la incertidumbre y otros) que,
a su vez, dependen de variables exógenas como la intensidad de los conflictos o
de la distribución de los recursos.

De forma sencilla, desde la teoría de la agencia es posible ilustrar las

diferencias entre los problemas de formulación e implementación en su compleja
estructura multinivel, que a la vez es multiprincipal y también implica multitarea.
Por un lado, en la formulación de la política, el principal son los ciudadanos en
su calidad sobre todo de votantes, mientras que los agentes son los partidos
políticos, sometidos a unas reglas del juego consensuadas por la coalición
distributiva a que responden. En la implementación de la política, el principal
es el gobierno y el ejecutivo (o la relación entre ambos), mientras que los agentes
son organizaciones administrativas y/o empresas. Asimismo, se trata de una
estructura multiprincipal en el sentido de que todo agente tiene más de un
acreedor “legítimo” (Wilson, 1989), puesto que, por ejemplo, los partidos políticos
no sólo responden ante todos los ciudadanos sino también ante los organismos
multilaterales, sus votantes y fuentes de financiación, así como a múltiples
motivaciones personales. Por otro lado, la administración como agente del
gobierno también se ve sometida a restricciones y sanciones provenientes de
otros actores, como son los impuestos por el sistema judicial y los grupos de
interés. La estructura multinivel podría seguirse alargando analizando la
administración (por ejemplo, una agencia regulatoria) como principal de las
empresas de un mercado en tanto establece normas (por ejemplo, tarifas y
circulares), aplica sanciones (como las multas por incumplimiento de
obligaciones) y restringe o permite la entrada vía concesión de licencias o
autorizaciones (Estache y Martimort, 1998).

Asimismo, aparte de estar sometido a más de un principal, el agente realiza

diversas tareas para las que dedica su tiempo y esfuerzo disponible. Como el
esfuerzo es sólo imperfectamente mensurable y las diferentes tareas puede o no
que coincidan con las del principal, éste debe establecer incentivos en función
de las valoraciones del agente y lo mensurables que sean las tareas realizadas
por el mismo14. En una estructura multinivel, el control sobre las tareas realizadas
desciende a medida que nos alejamos de aquellas que Ostrom et. al. (1994)
consideran que se producen a ‘nivel operativo’. Así, la incertidumbre y los
problemas de información son más graves a nivel Constitucional, donde los
contratos tampoco son completos y se requiere más de los mecanismos de
14
Como muestran Holmström y Milgrom (1991): (a) si el resultado de una tarea es poco observable,
entonces los incentivos a una tarea que compita con ésta por el esfuerzo de la agencia deben ser
reducidos; y (b) si algunas tareas son de especial valor para el agente y entran en competencia con otras
de más valor para el principal, entonces resulta más eficiente prohibir la tarea de especial valor para el
agente que establecer incentivos para que se desarrollen las demás.

256
 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

repetición y reputación, de delegación de autoridad, y de dependencia de la

senda para forjar el compromiso que refuerce los acuerdos alcanzados. El
alineamiento efectivo o el equilibrio institucional vendrá determinado por la
armonía existente entre los diferentes niveles, que producirá unos efectos u
otros sobre las políticas y, en último término, los ciudadanos.

Otro elemento importante de la gobernabilidad en sentido positivo es su

elevado carácter sectorial. Como observar los efectos de la implementación
conlleva la evaluación de los resultados en términos económicos, sociales o
políticos, los efectos del diseño institucional sobre el grado de éxito de la política
normalmente se aplican a un caso concreto. De esta forma, las teorías positivas
también acostumbran a ser de alcance medio. Este es el caso de los modelos y
análisis que, por ejemplo, explican los efectos del ‘coste de gobierno’ (Pereira y
Muller, 2001) o de los sistemas electorales (Alt y Lowry, 1994; Poterba, 1994)
sobre los niveles déficit público. Los trabajos de Boix ya citados sobre
privatización o los más aplicados a los distintos ámbitos de la regulación, amplían
el análisis de los efectos institucionales en el tipo y los resultados de la política.
La economía política se torna así clave para entender los fundamentos últimos
de la gobernabilidad, ubicados en el nexo entre instituciones y acciones de
gobierno. Sin embargo, ¿Está condenado el análisis desde la economía política
de las instituciones a un carácter sectorial en su análisis más positivo? Esta
pregunta encontramos que la resuelve Dixit (1996) desde la economía política
aludiendo al carácter incremental y complementario del análisis de la
gobernabilidad. La gobernabilidad se torna así un puzzle a armar en función de
múltiples variables y sectores relevantes que influyen en la capacidad de formular
e implementar políticas. La teoría de la gobernabilidad se va construyendo a
medida que se encajan progresivamente y se utilizan de forma complementaria
las distintas teorías de alcance medio que vinculan instituciones con capacidades
de formulación e implementación de políticas.

No obstante, conviene examinar empero antes de concluir una segunda

dimensión de la gobernabilidad que resulta de suma importancia para entender
los vínculos de la capacidad de formular e implementar con criterios de índole
más normativa; es decir en esta segunda dimensión no sólo nos preocupa por
los efectos de las instituciones en la canalización preferencias en demandas
sino como deben éstas deben hacerlo.

2.2. La gobernabilidad democrática para el desarrollo humano: ¿una

dimensión normativa de la gobernabilidad?

Como se ha podido apreciar, la gobernabilidad entendida como la capacidad

de formular e implementar tiene una clara dimensión analítica en cuanto examina
cómo las instituciones políticas afectan a la traslación de preferencias o demandas
ciudadanas en políticas. Sin embargo, el estudio de estos efectos (que pueden
centrarse en la formulación o la implementación, o adoptar una aproximación
endógena o exógena a las instituciones) también lleva implícito connotaciones
de índole normativa. Esto es así por dos motivos principales. En primer lugar,

257
Joan Oriol Prats

los estudios analíticos de gobernabilidad permiten detectar comportamientos

institucionales no deseables (como el de un equilibrio de poderes que impida
legislar de forma eficiente o una organización administrativa excesivamente
rígida) que conduzcan al planteamiento de nuevos incentivos que cambien dichos
comportamientos. Las teorías normativas de incentivos como las que realizan
Laffont y Tirole (1998) encajarían dentro de esta visión normativa encaminada
a mejorar el sistema apoyándose en previos análisis explicativos de los efectos
de las instituciones sobre el proceso político.

En segundo lugar, en la medida en que estudia la transformación de demandas

en políticas, lo normativo de la gobernabilidad cae en el ámbito de los valores y
los principios cuando es en base a éstos que respondemos a cuáles deben ser las
demandas a resolverse, los procedimientos a seguir, y los objetivos a alcanzarse.
Las respuestas a estas preguntas han girado en torno a dos ejes: por un lado, se
ha estudiado la influencia de fórmulas democráticas en la efectividad de la
transformación de preferencias en políticas y, por otro, el desarrollo humano
como objetivo de dichas políticas. Ambos conceptos se anclan en principios y
valores que se escapan de un análisis puramente positivo aunque, como se
mostrará a continuación, existen cada vez más estudios de índole positiva que
muestran el impacto de determinadas fórmulas democráticas (concretadas en
instituciones políticas) en el desarrollo humano.

En cuanto a la influencia de las fórmulas democráticas en la gobernabilidad,

cabe primero precisar las hasta cierto punto obvias relaciones lógicas entre ambos
conceptos. Tal y como se ha definido la gobernabilidad, ésta puede producirse
tanto en contextos democráticos como no democráticos; es decir, puede existir
gobernabilidad sin democracia, en tanto también un gobierno autoritario tiene
capacidad de formulación e implementación. No obstante, una vez aceptado
este punto, conviene preguntarse si un elevado grado de gobernabilidad implica
necesariamente más democracia que autoritarismo. Aunque no existe ningún
trabajo concluyente a este respecto, cuando examinamos las ventajas que Dahl
(1998) atribuye a la democracia, nos damos cuenta que las instituciones políticas
fundamentales de la misma tienen entre sus virtudes las de promover el desarrollo
humano. Sin embargo, desde la otra cara de la moneda, los trabajos de Bardham
(1999) muestran cómo la relación entre democracia y capacidad de decisión e
implementación dista mucho de ser siempre linealmente positiva.

Una posible vinculación entre el concepto de democracia y el de

gobernabilidad es la que se deriva del argumento planteado por Elster (1995).
Este autor argumenta que el compromiso creíble y efectivo con las políticas y,
por tanto, el refuerzo del sistema, es más probable que se produzca bajo
condiciones democráticas. Esto es así debido a que las promesas de un legislador
son más creíbles en la medida en que existen procedimientos para cambiarlo
cuando no las cumple. En esta misma línea parecen situarse los trabajos de
política económica constitucional de North y Weingast (1989), que examinan el
caso de la Revolución inglesa de 1688, mostrando cómo la limitación de los

258
 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

poderes del rey fortalecería su compromiso con la garantía de los derechos de

propiedad, fomentando así el crecimiento.

No obstante, otros autores como Bardhan (1999), consideran que la

democracia no es una condición necesaria ni suficiente para el desarrollo15, pues
los problemas de inconsistencia temporal de las políticas inhiben a los poderes
públicos de adoptar compromisos creíbles, cayendo en manos de intereses
concentrados que obtienen beneficios que para el resto de los ciudadanos
suponen pérdidas difusas. No obstante, este mismo autor admite que, cuando el
concepto de desarrollo se amplia para incluir derechos civiles y políticos, casi
por definición un régimen democrático es más conducente al desarrollo. En
esta misma línea parece situarse Amartya Sen (1999:16) cuando señala que no
sólo la democracia tiene una importancia intrínseca para la vida humana, sino
que también tiene ‘un valor instrumental como generadora de incentivos políticos
y tiene una función constructiva en la formación de valores (y en el entendimiento
de la fuerza y la factibilidad de las demandas, los derechos y las obligaciones)’.
De esta forma, la democracia ayudaría a la identificación de cuáles son las
demandas ciudadanas de mayor necesidad y en el establecimiento de incentivos
políticos para que éstas se transformaran en políticas públicas efectivas que las
resuelvan. No obstante, en este mismo caso también existen argumentos en
contra por parte de aquellos que señalan que, en una democracia, a medida que
las elecciones se han ido encareciendo, las políticas han sido cada vez más
capturadas por los grandes contribuidores a los fondos de las campañas
electorales. En esta misma la línea se sitúan los argumentos que señalan que la
democracia tiende a canalizar presiones de índole populista por el consumo a corto
plazo, los subsidios improductivos, las políticas comerciales autárquicas, y otras demandas
de índole particularista que dañan la inversión y el crecimiento a largo plazo (Bardhan,
1999: 5).

Más allá del diálogo crítico entre aproximaciones en pro y en contra de los
efectos de la democracia sobre la capacidad de un gobierno de llevar a cabo
políticas adecuadas, es importante distinguir entre aquellos estudios que señalan
la importancia de la democracia como un valor en si misma, de aquellos otros
que procuran analizar sus vínculos tanto con las capacidades de formulación
como de implementación. Así, los argumentos esgrimidos por Sen (1999) parecen
situarse en las ventajas de la democracia para reconocer qué necesidades
ciudadanas deben satisfacerse, así como el valor mismo de la democracia per
se, mientras que aquellos otros señalados, por ejemplo, por Elster (1994) y
North y Weingast (1989) se sitúan en la línea de las ventajas de la democracia
para la credibilidad de las políticas gubernamentales y, por tanto, en su
implementación.

Sin embargo, es importante tener una noción de gobernabilidad democrática

que nos permita reconocer cuando, con toda seguridad, ésta no existe. Este
15
Utilizamos los argumentos de este autor pese a que no se refiera explícitamente a desarrollo
humano en cuanto creemos que son extensibles al mismo ya que el desarrollo humano comprende
en gran medida desarrollo económico.

259
Joan Oriol Prats

punto de desencuentro entre gobernabilidad y democracia lo sitúa acertadamente

Prats (2000) al considerar que "la crisis de gobernabilidad democrática presenta
siempre un elemento común: la incapacidad de las instituciones democráticas
nacionales –y de la comunidad internacional coadyuvante– para asumir y procesar
democráticamente el conflicto" (Prats, 2000). Así, la ausencia de gobernabilidad
democrática se deriva de la incapacidad de las instituciones políticas de resolver
la interacción de los actores en conflicto vía procedimientos democráticos.

Finalmente, conviene mencionar brevemente las complejas relaciones

existentes con el desarrollo humano. La capacidad de formular e implementar
políticas de un gobierno no tiene una relación directa con el desarrollo humano,
al igual que tampoco la tiene con la idea de democracia. Sin embargo, algunos
estudios como los realizados por Gerring y Thacker (2001) muestran la existencia
de relaciones significativas entre cierto tipo de instituciones políticas y el
desarrollo humano. Esto abre un nuevo terreno de estudio todavía inexplorado
en el que los vínculos entre instituciones, gobernabilidad y desarrollo humano
empiezan a explorarse a la luz de las crecientes dotaciones de información y
técnicas de investigación de las que disponen los científicos sociales. A
continuación, nos referimos brevemente en las conclusiones al estado del arte
de esta incipiente cuestión.

3. Algunas reflexiones finales a modo de conclusión

A lo largo del presente artículo se ha tratado de mostrar una visión algo más
sintética y microanalítica de la gobernabilidad, entendiendo la misma como un
puzzle formado por aportaciones de alcance medio cuya construcción es, ante
todo, progresiva e incremental. Desde la gobernabilidad, la pregunta básica a
responder estriba en cuáles son los determinantes institucionales de la capacidad
de formulación en implementación de un gobierno. De esta forma, se pretende
profundizar en el alineamiento entre las reglas del juego (instituciones), la
interacción de actores estratégicos (gobernanza) y la capacidad del sistema para
reforzarse a sí mismo; es decir, de traducir las demandas o preferencias
ciudadanas en políticas efectivas.

Como se ha insistido, al partir del institucionalismo, el enfoque de la

gobernabilidad es necesariamente interdisciplinar, aportando de este modo la
base para un mayor diálogo crítico entre perspectivas y aproximaciones antes
más marcadamente diferenciadas, como pueden ser, por ejemplo, las provenientes
del institucionalismo histórico, sociológico o el de la elección racional. Al
entender la gobernabilidad desde la interacción retroalimentada de actores con
distintos recursos y preferencias, se parte precisamente de las bases comunes
señaladas por Offe (1996) del institucionalismo, facilitando de esta forma dicho
encuentro entre perspectivas antes más compartimentalizadas.

Por otro lado, es necesario partir de una definición más operativa de

gobernabilidad para poder realizar un estudio más microanalítico de sus

260
 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

fundamentos. Así, siguiendo la aproximación de las capacidades expuesta por

Sen y Naussbaum (1996), se ha identificado la gobernabilidad como la capacidad
de formular e implementar de un gobierno, distinguiendo entre una aproximación
analítica de una de connotaciones más normativas. A su vez, dentro de la
aproximación analítica y utilizando la célebre distinción de Isiah Berlin, se ha
diferenciado entre aproximaciones negativas (gobernabilidad como ausencia de
ingobernabilidad o crisis de gobierno, lo que se ha identificado como la condición
necesaria pero no suficiente de la gobernabilidad y que se sitúa en la capacidad
de formular) y aproximación positivas (en tanto se tiene en cuanto el para de la
formulación y también la implementación, que resulta clave a la hora de entender
cómo se transforman las políticas en rendimientos efectivos). Por otro lado, se
han examinado los vínculos que mantiene la gobernabilidad con conceptos de
índole más normativa como son el desarrollo humano y la democracia.

A este último respecto, se ha enfatizado los vínculos no siempre positivos

que la gobernabilidad mantiene con la democracia y el desarrollo en términos
de bienestar. De esta forma, aunque existen trabajos que parecen mostrar que la
capacidad de un gobierno de resolver crisis presidenciales (y, por tanto, de evitar
la ingobernabilidad) está relacionada con los niveles de democracia (Perez Liñán,
2001) o que determinadas instituciones políticas democráticas tienen una
importancia clave pare entender los niveles de desarrollo humano (Gerring y
Thacker, 2001; Welzel y Inglehart, 2001), los efectos de estas variables sobre la
gobernabilidad distan todavía de estar sistematizados de forma consistente.
Autores como Bardhan (1999) han señalado las limitaciones de las fórmulas
democráticas para el desarrollo, mientras que los estudios sectoriales en áreas
como las telecomunicaciones muestran que la democracia mantiene una doble
relación de complementariedad y substitución con las instituciones políticas
(Li, Qiang, y Xu, 2000).

Así pues, y en la línea de los trabajos de Beck et al. (2001), las complejas
relaciones entre diseño institucional y políticas adoptadas distan de estar
completamente identificadas y los resultados alcanzados son en algunos casos
contradictorios16. Las preguntas referentes a cuáles son las instituciones más
adecuadas para canalizar demandas en políticas efectivas y de bajo qué
condiciones emergen dichas instituciones resultan así claves para empezar a
tejer el marco de relaciones causales determinante de la gobernabilidad. A este
respecto, conviene concluir haciendo referencia a un doble enfoque cada vez
más utilizado por la literatura institucionalista (sobre todo la proveniente de la
elección racional) para hacer frente a estas dos grandes preguntas: un enfoque
que toma las instituciones como exógenas y otro que las toma como endógenas
(Shepsle,1996).

Por ejemplo, estos autores señalan que, a la luz de los análisis realizados a partir de la Base de Datos
16

en Instituciones Políticas (DPI), no puede asegurarse, por ejemplo, que los gobiernos divididos
aumenten el gasto público o que los presidencialismos dificulten más que los presidencialismos la
consolidación democrática (Beck, et. al., 2001: 3).

261
Joan Oriol Prats

Hasta hace bien poco, los estudios institucionales se habían centrado casi
exclusivamente en el estudio de los efectos de las instituciones. Desde esta
aproximación, las instituciones son tomadas como exógenas, o la variable
independiente de los efectos que se desean analizar. Desde esta aproximación,
se intentaba proporcionar un estudio más sistémico de los efectos de las
instituciones o, lo que es lo mismo, de cómo las instituciones constreñían la
secuencia de intereacción entre actores, sus creencias y elecciones disponibles,
la estructura de la información, y los rendimientos de cada uno de los individuos
u organizaciones. A su vez, desde esta misma aproximación, el estudio se torna
explícitamente comparativo, generando predicciones en el comportamiento
político y los resultados de diseños institucionales alternativos (por ejemplo, los
efectos de dos tipos de relaciones entre el ejecutivo y el legislativo o entre
instituciones electorales en países diferentes). En esta línea, por ejemplo, se
sitúan los trabajos de Londregan (2000) sobre las relaciones ejecutivo-legislativo
en Chile o de Eskridge (1992) sobre el papel estratégico de la Corte Suprema de
los Estados Unidos en la expansión de los derechos civiles.

Más recientemente, otros estudios han empezado a conceptualizar las

instituciones como endógenas, donde pasan a considerarse la variable dependiente
del estudio. De esta forma, las instituciones políticas son concebidas como
coaliciones distributivas de actores estratégicos que cambian en la medida en
que estos divisan otros arreglos de poder. Así, esta perspectiva permite analizar
qué condiciones llevan a los actores estratégicos a cambiar los arreglos
institucionales establecidos, lo que, a su vez, permite fundamentar
microanalíticamente fenómenos macropolíticos o sociológicos como las
transiciones a la democracia (Colomer, 1995; Weingast, 2000; Prezeworski,
2000) o los conflictos étnicos (Fearon, 1994).

Estas dos perspectivas complementarias, pueden resultar de gran importancia

en estudios futuros de la gobernabilidad. Así, la transformación de las demandas
y preferencias a través de las instituciones en políticas, requiere del estudio de
cómo se forman las instituciones (aproximación endógena) que mejores
resultados producen en términos de evitar crisis o fomentar políticas
(aproximación exógena). Esto puede ayudar a aclarar analíticamente el vínculo
entre aquellas instituciones que Linz (1990) y Lijphart (1995) consideran que
producen mejor gobernabilidad (en términos sobre todo negativos) - y que son
los parlamentarismos con una representación moderadamente proporcional -, y
los efectos producidos por estas instituciones en términos de políticas. No
obstante, como se ha insistido, resta todavía mucho camino por recorrer y todavía
son enormemente variados los casos y las condiciones a analizar para tener un
mapa completo de la gobernabilidad. Este artículo sólo ha pretendido resultar
útil como guía para reconocer el camino recorrido hasta el momento y sentar las
bases para vislumbrar el destino de los futuros pasos a recorrer.

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 El concepto y el análisis de la gobernabilidad

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