EL MULTILATERALISMO EN CRISIS

MULTILATERALISM IN CRISIS

Edgardo RIVEROS MARÍN (Chile)

Miembro de Número del IHLADI

Sumario: I. Introducción. II. Aporte del Multilateralismo al Derecho internacional. III. Responsabilidad
de los Estados en el desarrollo del multilateralismo. IV. Adaptación de la institucionalidad internacional:
1. Impactos en el área de la salud; 2. El fenómeno migratorio y el déficit institucional y normativa
internacional; 3. Impacto de la invasión de Rusia en Ucrania; V. El Multilateralismo a la carta y su efecto;
VI. La diplomacia de cumbres y su desarrollo. VII. Conclusiones.
Resumen: Se precisa que la noción de crisis del multilateralismo está relacionada con las dificultades
y los desafíos que enfrenta el planeta, las y los que se expresan en esta forma de relación de la comunidad
internacional. Se individualizan los diversos ámbitos en que se manifiestan. Se hace un balance del aporte
del multilateralismo al Derecho internacional, enfocado particularmente en la creación de
institucionalidad, la codificación y desarrollo evolutivo de esta disciplina jurídica, individualizando los
aspectos más relevantes de dicho aporte. Bajo la noción de que el multilateralismo no es más que lo que
los Estados desean que sea, porque depende de la voluntad soberana de ellos, se analiza la responsabilidad
que han tenido en el desarrollo del multilateralismo. Por otra parte, se establece la necesidad de adaptar la
institucionalidad internacional a nuevos desafíos, algunos de los cuales requieren que se amplíe el criterio
de afectación de la seguridad y la paz internacional, toda vez que esta es amagada no solo por la existencia
de conflictos armados. También se revisa el efecto de lo que se ha denominado multilateralismo a la carta.
Finalmente, se aborda la diplomacia de cumbres y su desarrollo, como expresión del multilateralismo.
Palabras claves: multilateralismo, crisis, desafíos, institucionalidad, codificación, cooperación,
responsabilidad estatal, organizaciones internacionales, diplomacia a la carta, diplomacia de cumbres.
Abstract: It is specified that the notion of crisis of multilateralism is related to the difficulties and
challenges facing the planet, those that are expressed in this form of relationship of the international
community. The various áreas in which they manifest are individualized. A balance is made of the
contribution of multilateralism to International Law, particulary focused on the creation of Institutions,

Abogado. Egresado de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Licenciado en

Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Magíster en Ciencia Política y Derecho Internacional
Público de la Universidad de Bonn. Profesor Titular de la Facultad de Derecho de la Universidad Central
de Chile. Profesor de la Universidad Nacional Andrés Bello. Ex subsecretario de los Ministerios Secretaría
General de Gobierno, de la Presidencia y de Relaciones Exteriores del Gobierno de Chile. Diputado de la
República (1998–2006). Miembro de Número del Instituto Hispano, Luso, Americano de Derecho
internacional (IHLADI) y de la Sociedad Chilena de Derecho Internacional
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the codification and the evolutionary development of this legal discipline, individualizing the most relevant
aspects of said contribution. Under the notion that multilateralism is nothing more tan what the States
want it to be, because it depends on their sovereign will, the responsability they have had in the
development of multilateralism is analyzed. On the other hand, the need to adapt international institutions
to new challenges is established, some of which require that the criteria of affectation of international
security be expanded, since this is threatened not only by the existence of armed conflicts. The effect of
what has been called à la carte multilateralism is also reviewed. Finally, summit diplomacy and its
development are addressed as an expression of multilateralism.
Keywords: multilateralism, crisis, challenges, institutionality, coding, cooperation, state
responsability, international organizations, a la carte diplomacy, summit diplomacy.

I. Introducción

No es frecuente iniciar una ponencia reconfigurando su título, pero esta paradoja

puede darse en este caso, toda vez que el origen de la noción de crisis del
multilateralismo no está dado en sí mismo por este concepto, sino por la realidad
que vive el planeta y sus múltiples dificultades y desafíos. El multilateralismo en
este contexto no va a ser más que lo que los Estados a través de su expresión de
voluntad, como sujetos de Derecho internacional soberanos, quieren que sea. De
esta forma lo más adecuado es configurar esta exposición como la crisis mundial
expresada en el multilateralismo.
Las causas de la crisis mundial se presentan de manera tan abruptas y
vertiginosas, que el trabajo abordado ha debido ajustarse a nuevos factores
desafiantes del multilateralismo no considerados al inicio de su redacción. Para
demostrar lo señalado hay que recordar que esta exposición se estaba elaborando
para ser presentada en nuestro Congreso programado para 2020. En esa época
apareció, con un efecto desbastador, el impacto sanitario mundial del COVID–19 y
más tarde la invasión rusa a Ucrania.
De esta forma, presenciamos la existencia de crisis mundial de diverso alcance
que impactan los ámbitos económicos, militares, sanitarios, ambientales y sociales,
como es en este último aspecto el fenómeno migratorio. Ciertamente, estos
elementos implican desafíos que los Estados no pueden enfrentar eficientemente de
manera individual, sino que deben abordarse con posibilidades de eficacia solo
mediante la cooperación internacional, jugando el multilateralismo un papel
insustituible.
En esta presentación abordaremos la evolución del multilateralismo a partir de la
Segunda Guerra Mundial y su aporte al Derecho internacional, particular atención
se dará a su codificación. También se analizará la institucionalidad a través de la
creación de las organizaciones internacionales y la responsabilidad de los Estados
en el desarrollo multilateral.
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A partir de la coyuntura actual y desafíos presentes se visitarán temas como la

situación sanitaria y los fenómenos pandémicos del presente siglo, en particular el
impacto del COVID–19, las migraciones y la invasión rusa a Ucrania. Se observará
la necesidad de adaptación de la institucionalidad internacional, bajo la percepción
de que la seguridad y la paz internacional no solo son afectadas por conflictos
armados. En esta dirección, es imperativo hacerse cargo de los cambios que ha
experimentado la sociedad internacional y la constatación de sus fortalezas y
debilidades
Se analiza el impacto de conceptos específicos, como el de diplomacia a la carta;
los cambios indispensables a efectuar en la institucionalidad internacional y la
importancia de los liderazgos en el desarrollo con sentido de futuro.
Finalmente, se indica la identificación urgente de intereses comunes para
fortalecer la cooperación internacional a partir de los actuales desafíos. En este
contexto, percibir el rol que juega la denominada diplomacia de cumbres en la
perspectiva de construir un multilateralismo cooperativo, como así también, la
adaptación de una realidad de globalización y el impacto de ésta en la
institucionalidad multilateral.

II. Aporte del multilateralismo al Derecho internacional

La organización de la comunidad de Estados y el desarrollo del Derecho

internacional van de la mano, particularmente con posteridad a la segunda guerra
mundial. Hubo un incipiente esfuerzo de creación de organizaciones internacionales
al término del conflicto bélico en 1919 con el surgimiento de la Sociedad de las
Naciones, la Organización Internacional del Trabajo y la Corte Permanente de
Justicia Internacional. A partir de 1945 este ensayo se fortaleció a nivel planetario.
Fruto de ello se refuerza la institucionalidad internacional con el nacimiento de la
Organización de Naciones Unidas (ONU) y sus organizaciones especializadas. Le
siguen, en lo regional, las organizaciones creadas en los diversos continentes.
Los rasgos son comunes: una creación interestatal, se dotan de órganos
permanentes, se especifica el carácter de sus resoluciones y sus fines –de carácter
global y específicos– están nítidamente determinados en sus estatutos constitutivos.
Es destacable que la ONU cumple 77 años, que la entidad europea, si tomamos
como referente al Consejo de Europa, llega a los 73 años y la Organización de
Estados Americanos a los 74 años. Ciertamente, en todo este periodo, a los cuales
hay que agregar los esfuerzos más recientes en Asia y África, se observan luces y
sombras.
La manifestación específica del multilateralismo, traducida en la
institucionalización de las relaciones entre los Estados, ha traído consigo un
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indudable aporte al desarrollo del Derecho internacional en diversos ámbitos. Un

aspecto significativo es su codificación en temas que requerían de ordenamiento
jurídico. En este aspecto es digno de atención el despliegue efectuado por la
Comisión de Derecho internacional de Naciones Unidas.
Se debe tener presente que la Carta de Naciones Unidas dispone que la
organización promoverá estudios y hará recomendaciones, en este sentido
individualiza como área de acción el impulso al desarrollo progresivo del Derecho
internacional y su codificación 1. El esfuerzo para dar cumplimiento a esta norma se
ha efectuado no tan solo por la ONU, sino también por sus organismos
especializados y es posible valorar la trascendencia de lo efectuado y coincidir con
que la codificación “representa en la actualidad el grado más alto de aceptación del
Derecho internacional, tanto general como especializado”2.
En esta perspectiva es preciso destacar la codificación del propio derecho de los
tratados, a través de la Convención de Viena sobe el Derecho de los Tratados de
1969. No solo se destaca la unidad jurídica que se entrega a los aspectos
tradicionales respecto a definiciones específicas; a la conclusión por parte de los
Estados de esta fuente de derecho; la normativa sobre instituciones como la reserva,
la nulidad, terminación y suspensión; la regla general y los medios complementarios
de interpretación. También hay que enfatizar en la regulación de instituciones que
dan certeza a la aplicación, cumplimiento y observancia de los tratados, como es
determinar a través de aspectos ya consolidados en el derecho consuetudinario,
junto al principio tradicional del pacta sunt servanda, el que un Estado no puede
invocar disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento de
un tratado 3.
Un aspecto especialmente destacable, que algunos autores sitúan como de la más
alta categoría jurídica, es la incorporación del jus cogens, en tanto cuanto norma
imperativa de Derecho internacional que no admite acuerdo en contrario y que, por
tanto, se vincula al objeto ilícito como causa de nulidad absoluta de los tratados 4.

1 Art. 13 de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

2 S. Fernández Illanes, La codificación y decodificación del Derecho Internacional por los Organismos

Internacionales, Editorial Tirant lo Blanch, Pensamiento Jurídico Central, Universidad Central, Facultad
de Derecho, Valencia 2018, p. 179. Sobre la importancia de la codificación, Vid. también: J. A. Pastor
Ridruejo, Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, Editorial Tecnos,
Madrid, Décimo Séptima edición, 2013, pp 135–139.
3 Art. 27 Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
4 Idid., S. Fernández Illanes, p. 26. Sobre jus cogens. Vid. diversos textos: J.A. Pastor Ridruejo, op. cit.,

pp. 42–46. A. Remiro Brotóns; R. Riquelme Cortado; J. Diez– Hochleitner; E. Orihuela Calatayud; L.
Pérez– Prat Durbán, Derecho Internacional, McGraw–Hill. Madrid. 1997, pp 22–23; E. Vargas Carreño:
Derecho Internacional Público, 2ª ed., Editorial El Jurista, Santiago de Chile, 2017, pp. 166 y siguientes.
A. Cancado Trindade: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Condición Jurídica y Derechos de
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Con este contenido ha sido asumida su definición en la Convención de Viena de

1969 5.
La codificación, por impulso multilateral, de especial significado ha ocurrido en
el ámbito de los derechos humanos. En efecto, a la proclamación efectuada por la
Carta de la ONU y la Declaración Universal de 1948 ha seguido el proceso
codificador, propiamente tal, a través de los instrumentos de reconocimiento y
protección 6. Entre los primeros se pueden mencionar los Pactos de 1966 sobre
Derechos Civiles y Políticos y sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
como también los tratados que abordan derechos de sectores específicos como, entre
otros, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer, que entró en vigor en 1981; Convención sobre Derechos del Niño
de 1989; Convención Internacional sobre Derechos de Personas con Discapacidad,
en vigor desde 2008; Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos indígenas y tribales,
adoptado en 1989.
En cuanto a la protección se debe precisar que ella se distingue por no solo hacer
el catálogo de los derechos que deben ser promovidos y respetados, sino también
por establecer órganos internacionales a los cuales se puede recurrir si algún Estado
viola un derecho consagrado en el respectivo tratado al que sirve el órgano
pertinente. Este ámbito ha implicado un avance significativo del Derecho
internacional, toda vez, que los Estados han debido flexibilizar su soberanía a objeto
de permitir el escrutinio y pronunciamiento de los órganos internacionales
respectivos ante reclamaciones contra ellos, incluso de particulares o grupos de
ellos, por actos violatorios. Forman parte de esta esfera la Convención Europea de
Derechos Humanos de 1950, el Protocolo Facultativo del Pacto de Derechos Civiles
y Políticos de 1966 y la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969. La
primera creó la Comisión Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, actualmente sólo rige el Tribunal. El protocolo da acceso a las
personas naturales al Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, creado en
el Pacto de Derechos Civiles y políticos. La Convención Americana asume a la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados
Americanos (OEA) y crea el Tribunal Interamericano de Derechos Humanos.
Un aspecto jurídico destacable es que el órgano internacional queda habilitado
para conocer de la reclamación solo si se han agotado por el demandante las vías
jurídicas internas del Estado contra el cual se reclama. La aplicación de esta regla

los Migrantes Indocumentados, Opinión Consultiva OC–18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A

Número 18, 2003.
5 Art. 53 de la Convención de Viena de 1969.
6 K. J. Partsch, “Menschenrechte und Grundrechte”, Internationale Beziehungen, Frankfurt, 1969, p.

71.
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indica que el órgano internacional actúa complementaria o supletoriamente respecto

al Estado, por tanto, éste sigue siendo el prioritario responsable de resguardar los
derechos fundamentales de las personas. Esta es una regla que la codificación del
Derecho internacional de los derechos humanos adoptó desde la protección
diplomática 7.
El Derecho Humanitario ha sido otro tributario de la codificación inserta en el
multilateralismo. Fruto de ella surgieron los Convenios de Ginebra 1949 y sus tres
Protocolos Adicionales (dos de 1977 y uno de 2005), considerados la piedra angular
del señalado ámbito jurídico en virtud de constituir las normas jurídicas que la
guerra –no obstante estar al margen del derecho por la prohibición del uso de la
fuerza en las relaciones internacionales– pueda provocar en los hechos, limitando
los efectos de éstas. Estos convenios buscan proteger a las personas que no
participan en el conflicto armado (civiles, personal sanitario, miembros de
organizaciones humanitarias), como así también, a quienes no pueden seguir
participando en la guerra (heridos, enfermos, náufragos, prisioneros de guerra).
Destacable es también, aunque escapa al concepto específico de codificación por
ser más bien una creación convencional propia, la Corte Penal Internacional (CPI),
cuyo estatuto es fruto del Acuerdo de Roma de 1998, con competencia para juzgar
las responsabilidades, particularmente personales, respecto a crímenes de guerra,
crímenes de lesa humanidad, genocidio y, en la medida que se conceptualice su
tipificación, de agresión.
Se debe tener presente que la aprobación del Estatuto no fue un proceso fácil,
particularmente en lo que se refiere a la independencia con que se debía dotar su
actuación. De allí la necesidad de autonomía respecto al Consejo de Seguridad de
la ONU, cuestión particularmente debatida y que, no obstante, la posición de las
superpotencias, se logró éxito para dotar de independencia al Tribunal. Hay que
tener presente que, de acuerdo al art. 120 del Estatuto, no se admiten reservas a él.
Esto ha incidido en que algunos Estados, particularmente las potencias más
relevantes, no sean parte de este tratado que es un avance significativo en el Derecho
internacional humanitario. El vacío en la entrega de consentimiento para vincularse
a la CPI ha sido puesto a prueba en la invasión de Rusia a Ucrania y sus efectos,
muchos de los cuales evidencian la ejecución de al menos uno de los delitos
tipificados en dicho instrumento internacional, como el crimen de guerra. Es
sensible que Estados Unidos y la Federación Rusa no sean parte, al igual que
Ucrania. Es positivo que los Estados miembros de la Unión Europea, si lo sean.
El Derecho del Mar, cuyo origen consuetudinario se ubica desde los inicios del
Derecho internacional, conoció de un impulso codificador de especiales

7 E. Ruiloba Santana, El agotamiento de los Recursos Internos como requisito de la protección

internacional del individuo, Valencia, 1978, p. 28.

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dimensiones a partir de 1958 y que logra perfeccionada dimensión en la Convención

sobre Derecho del Mar (CONVEMAR), de 1982. De esta forma, se tiene un
instrumento único que regula todos los espacios marítimos y el lecho del mar. La
confluencia multilateral hizo posible el reconocimiento convencional de nuevos
espacios, como también precisar la extensión, ampliando la de algunos
tradicionales, y, a la vez, confirmar o determinar la naturaleza jurídica de cada uno
de ellos.
El mar territorial consolida su extensión de hasta 12 millas contadas desde las
líneas de base y la zona contigua hasta 24 millas marinas contadas de la misma
manera. Se reconoce la existencia de la zona económica exclusiva, con una
extensión de hasta 200 millas marinas, con un régimen jurídico que entrega a los
Estados derechos de soberanía para la exploración, explotación, conservación y
administración de los recursos vivos y no vivos existentes en dicho espacio. A la vez
se incorpora la obligación de los Estados, sin perjuicio del régimen de libertad
existente, de adoptar acciones de conservación en alta mar. Respecto a los fondos
marinos, se alcanza consenso para establecer los criterios de extensión (200 millas
marinas) y de profundidad (hasta el margen exterior continental) para determinar la
plataforma continental. Aspecto no fácil se lograr tomando en consideración las
diversas configuraciones oceánicas. Un avance de especial importancia es la
configuración del nuevo espacio de lecho marítimo, esto es, la zona, cuya naturaleza
jurídica como patrimonio común de la humanidad muestra los resultados de un
esfuerzo de máximo consenso, al igual que la creación de la institucionalidad en
torno ella.
También se debe resaltar el resultado codificador en otras áreas: 8 Convención
sobre Relaciones Diplomáticas (1961); Convención sobre Relaciones Consulares
(1963); Convención sobre la prevención y castigo de delitos contra personas
internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos (1973);
Convención sobre Sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de
Estado (1983); Convención sobre Tratados celebrados entre Estados y
Organizaciones Internacionales o entre dos o más Organizaciones Internacionales
(1986); la Convención sobre el Derecho de los cursos de aguas internacionales para
fines distintos a la navegación (1997), entre otras.
A lo señalado es preciso agregar los objetivos alcanzados por organizaciones
especializadas de la ONU. Tomamos como ejemplo el caso de la Organización de
las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). En este
aspecto hay que destacar específicamente los acuerdos internacionales destinados a

8 S. Fernández Illanes, op. cit., p. 85.

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la protección del patrimonio cultural en la esfera mundial y también regional, como

es el caso de América Latina 9.
Un área especialmente desarrollada por acuerdos multilaterales ha sido la
medioambiental 10. Esto se refleja en un extenso listado de tratados sobre diversos
temas que se relacionan con el ecosistema, como son, entre otros:

 El Convenio de Basilea sobre el control transfronterizo y la eliminación de

los residuos peligrosos para la salud y el medio ambiente. En vigor desde
1992.
 Convenio de Estocolmo que tiene por objetivo proteger la salud humana y
el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes.
Vigente desde 2004.
 Convenio de Rotterdam, cuya finalidad es promover la responsabilidad
compartida y los esfuerzos conjuntos de los países partes en la esfera del
comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos como, por
ejemplo, plaguicidas y sustancias químicas de uso industrial, en perspectiva
de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles efectos
adversos de estas sustancias.
 Convenio de Minamata, establecido con el propósito de proteger la salud
humana y el medio ambiente de los efectos adversos del mercurio. En vigor
desde 2017.
 Convenio de Viena sobre Ozono que establece medidas específicas para la
eliminación del uso de las sustancias que agoten la capa de ozono, para
evitar daños a la salud y al medioambiente. Entró en vigor en 1988.
 Convenio sobre la diversidad biológica. De esta forma, su objetivo, además
de proteger la diversidad biológica, es la utilización sostenible de los
componentes de la biodiversidad y la participación justa y equitativa en los
beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos. Vigente
desde 1993 11.

9 O. Casanovas y La Rosa, “La protección internacional del patrimonio cultural”, AHLADI, n° 10,
1993, pp. 45 ss.
10 H. Llanos Mansilla, El Derecho Internacional del Medio Ambiente. Teoría y Práctica del Derecho

Internacional Público, t. V, Thomson Reuters. Santiago de Chile, 2015.

11 A partir de este Convenio se han derivado el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la

biotecnología, centrado en el movimiento transfronterizo de Organismos Vivos Modificados (OVM) y el

Protocolo de Nagoya sobre acceso a los recursos genéticos y a la participación justa y equitativa en los
beneficios derivados de su utilización.
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Mención especial en lo medioambiental debe hacerse del Acuerdo de París,

adoptado en la COP 21, el 12 de diciembre de 2015 y celebrado en virtud de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC), cuyo objetivo ha sido reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero. De tal forma, este Acuerdo busca “reforzar la respuesta mundial a la
amenaza del cambio climático manteniendo el aumento de la temperatura mundial
en este siglo muy por debajo de los 2 grados centígrados por encima de los niveles
preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar aún más el aumento de la
temperatura a 1,5 grados centígrados” 12.
El Acuerdo de París sitúa entre los objetivos el aumento de la capacidad de los
países para enfrentar los efectos del cambio climático y hacer posible que exista
financiamiento coherente con un nivel bajo de emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI) y, a la vez, una trayectoria resistente al clima. Se pone énfasis en
el apoyo que requieren los países en desarrollo y de mayor vulnerabilidad en los
ámbitos tecnológicos y el fomento de su capacidad de acción.
También es necesario destacar, en lo regional, el Acuerdo Regional sobre Acceso
a la Información, la Participación Pública y Acceso a la Justicia en Asuntos
Ambientales en América Latina y el Caribe, también conocido como Acuerdo de
Escazú, del año 2018.
No obstante consignar estos evidentes esfuerzos normativos veremos más
adelante que el cambio climático y sus consecuencias es uno de los grandes desafíos
que enfrenta la humanidad y, por tanto, una de las tareas que debe asumir el actuar
multilateral.

III. Responsabilidad de los Estados en el desarrollo del multilateralismo

Normalmente se habla del multilateralismo en tercera persona. Esto es, el

multilateralismo no ha logrado avanzar, el multilateralismo no ha logrado tal
objetivo, o, por el contrario, se ha frustrado tal avance. Es más, se comenta también
como tercero ajeno: el proceso se ha debilitado o se ha fortalecido. Lo complejo es
que estas afirmaciones surgen desde los Estados y sus representantes, como si su
actuación fuera neutral frente al fenómeno y no dependiera de sus decisiones y que
será tan fuerte o débil de acuerdo a lo que ellos decidan.
Se debe tener presente, que la noción de multilateralismo y su desarrollo no nace
en abstracto, sino de necesidades observables. Ya en el siglo XIX, en lo que se

12 United Nations Climate Change. Portal en español con apoyo de Gobierno de España. Ministerio

para la Transición Ecológica y de la Unión Europea, programa EUROCLIMA. 2022.

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individualiza como tradición del Derecho internacional latinoamericano, “el

multilateralismo se veía como un instrumento para limitar el recrudecimiento del
intervencionismo de las grandes potencias occidentales en la región” 13. En esta
perspectiva se procuraba que la unión entre los más débiles bajo la égida de
principios jurídicos como la igualdad soberana de los Estados y la no injerencia en
los asuntos internos permitiera resguardar la soberanía nacional y un rango de
autonomía en la inserción internacional de países que aún buscaban consolidarse
política, económica y territorialmente 14.
Ciertamente, en la consolidación del multilateralismo los Estados deben hacer
una efectiva cesión de soberanía y flexibilizar su concepción clásica,
reemplazándola por una más funcional que haga posible la actuación de órganos con
facultades supranacionales, sin los cuales difícilmente podrá actuar eficientemente
el sistema internacional.
El proceso ha tenido visibles dificultades. En la pos guerra la creación de la
institucionalidad internacional significó un innegable avance. Sin embargo, tuvo en
su origen asimetrías que dejaron de manifiesto que no todos los sujetos se situarían
en condiciones igualitarias en el terreno jurídico, proyectándose a esta esfera lo que
era evidente en los ámbitos de poder económico y militar. De tal forma, la cesión de
soberanía sería asimétrica y ello quedó reflejado en la composición del Consejo de
Seguridad, órgano encargado del objetivo central de la ONU como es la paz y
seguridad internacionales. El derecho a veto que poseen lo miembros permanentes
ha sido un constante reflejo de esta asimetría y que ha llevado, en momentos
especialmente álgidos como los que se viven en la actualidad con la invasión de
Rusia a Ucrania, a la parálisis en ese organismo. Esto arrastra a un debilitamiento
de la imagen y acción de la Organización en su conjunto, que solo precariamente ha
podido atenuar la Asamblea General.
A partir de lo señalado, esto es, que el espacio de acción del multilateralismo
depende de la voluntad de los gobiernos, cuya facultad es representar a los Estados
en la esfera internacional, surge la interrogante de cómo se puede contribuir a
generar las condiciones para fortalecer dicha acción.
La academia y sus diversos espacios de acción e influencia tienen una
responsabilidad para incidir en el escenario de toma de decisiones, en la medida que
exista conciencia que los desafíos que se enfrentan a nivel planetario requieren de
cooperación entre los integrantes de la comunidad internacional. Desde nuestro punto
de vista, tomar posiciones en la hora actual es un imperativo ante el surgimiento, en

13 M. Fortuna Biato. “Desafíos del multilateralismo afirmativo”, NUSO, n° 210. Julio–agosto 2007.
14 Ídem.
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 105

diversos países, de una conducta autárquica y la proyección de tesis neo soberanistas,

como la implementada por Estados Unidos en el periodo 2017–2021.
Resulta evidente que esta no es una época para liderazgos individuales, o de un
solo país. De tal forma, compartimos las ideas en dirección a que la “erosión del
poder hegemónico de EE.UU., el ascenso aún sin hegemonía de China, y la
diversificación del poder no permiten visualizar los liderazgos unilaterales de
antaño” 15.
Los desafíos presentes, que ciertamente no es posible enfrentar de manera
individual por los Estados, sino con liderazgos colectivos, abarcan diversas áreas.
Esos desafíos debieran marcar la hoja de ruta para la acción colectiva. Entre ellos,
con dimensiones de especial urgencia se encuentran las pandemias, que ponen a la
salud en una dimensión global; el fenómeno migratorio, con impacto
particularmente regionalizado; el cambio climático, que coloca al tema ambiental
en una perspectiva mundial y la invasión de Rusia a Ucrania, que impacta la paz y
seguridad internacional, como no se veía desde el término de la segunda guerra
mundial. Tampoco puede quedar fuera de los compromisos y accionar consiguiente
la preocupación por la democracia como sistema político y el respeto de los
derechos humanos.

IV. Adaptación de la institucionalidad internacional

A partir de lo señalado es imperativa la adaptación del marco institucional

internacional, que surgió de la necesidad de asegurar la paz y la seguridad, teniendo
como referentes el uso de la fuerza a raíz de conflictos armados. Este objetivo sigue
presente, pero es claro que no es el único que afecta, al menos, el segundo de estos
ámbitos. En efecto, todos los desafíos anteriormente individualizados comprometen
la seguridad y las personas están en riesgo de ser afectadas.

1. Impactos en el área de la salud

La Organización de Naciones Unidas, pilar fundamental de la actual institucional,

debe adaptar sus órganos en su composición y facultades. Particular atención a este
respecto debe concentrar el Consejo de Seguridad. Para el análisis al respecto
utilizaremos los impactos que han tenido las pandemias, especialmente el COVID–
19 por su dimensión, extensión y duración 16.

15H. Muñoz Valenzuela, “Sin liderazgo”, El Mercurio, Santiago de Chile. 10 de julio 2022, p. D4.
16Se debe tener presente que su impacto es de amplia dimensión en los aspectos jurídicos, afectando
también los aspectos contractuales internacionales entre los privados y de éstos con los Estados. Vid. al
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El siglo XXI se ha iniciado con enormes impactos en el ámbito de la salud. El

Covid–19, con sus especiales características en cuanto a su gravedad, es el séptimo
fenómeno epidémico o pandémico en estas dos últimas décadas. El primero fue en
el 2002 el Sars con posterioridad se presentaron el dengue, el ébola, la influenza, el
mers y el sika. En el presente año 2022 debemos agregar el brote de viruela símica,
conocida como “viruela del mono”, que el 23 de julio la OMS calificó con la
dimensión de emergencia sanitaria internacional.
Es evidente que los efectos pandémicos deben ser motivo suficiente para producir
cambios en el escenario mundial y sus diversas regiones, del cual el ordenamiento
jurídico no puede quedar al margen. En la perspectiva señalada se sitúa la
posibilidad de adoptar modificaciones al concepto seguridad internacional, con
efectos también en la institucionalidad vinculada a ella, a partir de la constatación
que no solo se afecta por conflictos armados, sino también por contingencias en las
esfera de la salud y la vida de las personas a causa de desarrollos pandémicos
globales 17.
La necesidad de revisión surge de la constatación de las debilidades observadas
en la acción colaborativa internacional, con déficit especiales en algunas regiones
del mundo, de las que no escapa América Latina. En este sentido es relevante
considerar lo expresado por la Alianza para el Multilateralismo, liderada por Francia
y Alemania:

“el virus no reconoce fronteras. Todos los países se han visto afectados. Debemos permanecer
unidos en la humanidad que compartimos. La lucha contra esta pandemia es global, que está
cobrando muchas vidas y poniendo a prueba nuestra sociedad, requiere mayor y mejor cooperación
y solidaridad mundial” 18.

No se trata de enfrentar solamente la coyuntura que presenta el Covid–19, sino

que se hace necesario proyectarse a la creación de un nuevo esquema de seguridad
internacional y una institucionalidad convergente con este desafío. No se trata de
reemplazar lo existente, sino de dotar los actuales instrumentos de facultades que
los hagan más efectivos. En ello se debe tener presente, además, que la evolución
de los derechos humanos sitúa a la salud como un bien público nacional e
internacional.
Si tomamos como referente a las Naciones Unidas, el cambio debiera alcanzar
particularmente al Consejo de Seguridad a partir, precisamente, de la ampliación de

respecto: S. Sánchez Lorenzo, “COVID–19 y frustración de contratos internacionales”, AHLADI, nº 25,

2021, pp. 23 ss.
17 E. Riveros Marín y L. García Corrochano, “Gestión bilateral y multilateral frente a la pandemia”,

Espacios de diálogos renovados en la relación chileno–peruana. P. Milet y F. Novac (eds.). En impresión.

18 Ídem.
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 107

la noción de seguridad internacional. También esto acarrearía una revisión de los

capítulos sexto y séptimo de la Carta de la ONU.
Es del caso examinar que el Consejo de Seguridad ha asumido algunos
pronunciamientos en el ámbito de la salud, teniendo como referente el impacto
que han tenido episodios específicos, extendiendo, aun cuando con evidentes
limitaciones, su actuación más allá del impacto a la seguridad a causa de conflictos
armados. Es lo ocurrido con la Resolución 1308 (2000) referente al VIH/SIDA.
Sin embargo, debido a lo restringido de sus facultades, ha debido referirse al tema
en el marco de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y la inclusión de
técnicas de asesoramiento sobre prevención del virus en la formación del personal
vinculado a estas operaciones a través del departamento correspondiente de la
Organización.
No obstante las restricciones, el Consejo de Seguridad en la resolución
individualizada afirmó que la propagación del VIH/SIDA “puede tener un efecto
singularmente devastador en todos los sectores y niveles de la sociedad” y agrega
“la importancia de una respuesta internacional coordinada a la pandemia
VIH/SIDA, dado que esta podría generar mayor inestabilidad social y situaciones
de emergencia”. A partir de ello expresa la importante conclusión, para el tema que
nos convoca, de que si la pandemia no se controla “puede platear un riesgo a la
estabilidad y la seguridad”.
Es necesario ampliar las facultades del Consejo y superar las limitaciones que lo
mandatan a ajustarse al actual concepto de seguridad. Toda vez que su actuación lo
ha obligado, ante la urgencia de los efectos de una pandemia, a recurrir a figuras
ligadas a sus atribuciones tradicionales situadas en la paz y seguridad sólo a raíz del
riesgo o existencia de conflictos armados.
En efecto, en el núcleo de la Resolución 1308 (2000) queda de manifiesto esta
necesidad de vínculo con las facultades tradicionales, cuando al referirse a la
pandemia expresa su preocupación a raíz de “las consecuencias adversas que podría
tener el VIH/SIDA en la salud del personal internacional de mantenimiento de la
paz, incluido el personal de apoyo” 19. Situado en el mismo marco restrictivo

“insta a todos los Estados Miembros interesados que aún no lo hayan hecho a que consideren la
posibilidad de elaborar –en colaboración con la comunidad internacional y el ONU/SIDA, cuando
proceda– estrategias eficaces a largo plazo de educación, prevención, examen y asesoramiento
voluntarios y confidenciales, y tratamiento para su personal en relación con el VIH/SIDA, como
parte importante de su preparación para participar en operaciones de mantenimiento de la paz”.

19 N° 1 de la Resolución.
108 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

En todo caso, se debe consignar que la Resolución 1308 20 establece un

pronunciamiento más amplio al señalar el especial interés del Consejo de Seguridad

“en la celebración de nuevas deliberaciones entre los órganos pertinentes de las Naciones Unidas,
los Estados Miembros, el sector privado y otras organizaciones pertinentes para avanzar, entre otras
cosas, en lo referente al acceso al tratamiento y a la atención, así como la prevención”.

Sin perjuicio de las limitaciones señaladas, es posible destacar las repercusiones

positivas que ha tenido el pronunciamiento del Consejo de Seguridad. El propio
Presidente de este órgano de la ONU ha destacado lo expresado por el Director
Ejecutivo de ONUSIDA en dirección a que “el Consejo había transformado la
manera en la que el mundo consideraba el SIDA mediante la resolución 1308
(2000), en cuyo texto se subrayaba que la propagación del VIH/SIDA podía suponer
un peligro para la estabilidad y seguridad” 21, todo ello en relación con la
responsabilidad del Consejo de Seguridad en el mantenimiento de la paz y la
seguridad el VIH/SIDA y las operaciones internacionales de mantenimiento de la
paz.
Teniendo como referente la resolución sobre el virus del sida el Consejo de
Seguridad ha adoptado posición respecto al COVID–19, también debiendo respetar
los márgenes que le fija la actual institucionalidad.
De esta forma, se ha pronunciado acerca de los efectos de la pandemia en los
países que sufren conflictos armados, estén en situación de pos conflicto o afectados
por crisis humanitarias. Teniendo como marco lo señalado, aprobó la Resolución
2532 (2020).
Níger, ejerciendo la presidencia del Consejo, el 1 de septiembre de 2020 envió
una nota al Secretario General de Naciones Unidas en la que expresó la intensión de
citar un debate a nivel de cumbre, teniendo como tema a tratar: “Mantenimiento de
la paz y la seguridad internacionales: la gobernanza mundial después de la COVID–
19”, la fecha fijada fue el 24 de septiembre del mismo año. El punto 11 del
documento conceptual, acompañado a la carta, establece el objetivo del encuentro
que es altamente idóneo para reforzar las ideas hasta aquí expresadas, esto es:

“seguir debatiendo sobre la necesidad de remodelar la gobernanza global a fin de reforzar la

convergencia hacia una paz y una seguridad mundiales sostenibles. La pandemia ha puesto de
manifiesto los puntos débiles del sistema actual y brinda a la comunidad internacional una
oportunidad única de refundar un nuevo orden mundial, sobre la base de los ideales de solidaridad
económica, equidad y responsabilidad, una mayor cooperación regional y reformas a la gobernanza

20 N° 6 de la Resolución.
21 Declaración emitida el 18 de julio de 2005 (5228° sesión C de S).
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 109

global, que promueva la participación equitativa de las naciones y proteja a las personas más
vulnerables de nuestras comunidades”.

La convocatoria tuvo como resultado la Resolución 2532 individualizada. En ella

se reconoce que las condiciones de violencia e inestabilidad que traen consigo los
conflictos pueden exacerbar la pandemia, y que, a su vez, la pandemia puede agravar
las consecuencias humanitarias negativas de los conflictos. Junto con ello, se
reconoce que los avances en la consolidación de la paz y desarrollo logrados por los
países en transición y los situados en posconflicto podrían quedar anulados por el
brote de la pandemia COVID–19.
Pasajes significativos de la Resolución se refieren a los siguientes aspectos:

 Recalca la responsabilidad de la ONU en la lucha contra la pandemia que

“requiere mayor cooperación y solidaridad a nivel nacional, regional e
internacional, así como una respuesta internacional coordinada, inclusiva,
amplia y global en que las Naciones Unidas desempeñen una función clave
de coordinación”. En línea con esta afirmación reconoce las iniciativas y
medidas propuestas por el Secretario General de la organización en relación
con la respuesta a las posibles repercusiones de la pandemia de COVID–19
en los países afectados por conflictos, en particular su llamamiento a favor de
un alto al fuego mundial inmediato.
 Afirma “que es probable que el alcance sin precedente de la pandemia de
COVID–19 ponga en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales”. A partir de ello determina una serie de acciones, enmarcadas
rigurosamente en los conflictos armados, como el cese general e inmediato
de las hostilidades en todas las situaciones de las que se ocupa y apoya los
esfuerzos realizados por el Secretario General y sus Representantes y
Enviados Especiales al respecto 22.
 Hace una exhortación a todas las partes en los conflictos armados a efectuar
una pausa humanitaria de al menos 90 días con el objeto de permitir la entrega
de asistencia humanitaria, prestación de servicios conexos por agentes
humanitarios imparciales, cumpliendo los principios de humanidad,
neutralidad, imparcialidad e independencia. También las evacuaciones
médicas, ajustadas al Derecho internacional 23.
 Encarga al Secretario General una serie de acciones destinadas a acelerar las
respuestas a los efectos de la pandemia, haciendo hincapié en aquellas

22 Punto 1, parte dispositiva de la Resolución 2532 (2020).

23 Idem., Punto 2.
110 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

referidas a los países que se encuentran en conflicto armado o estén afectados

por crisis humanitarias 24.
 Reconoce el papel que desempeñan las mujeres en las acciones de respuesta
a los efectos del COVID–19 y hace referencia al desproporcionado impacto
de la pandemia en sectores de la población como las mujeres y niñas, la
infancia, los refugiados, los desplazados internos, las personas de edad y las
personas con discapacidad. Además, solicita que se adopten medidas para
reducir al mínimo ese impacto y garantizar la participación plena, equitativa
y significativa de las mujeres y la juventud en la preparación y aplicación de
una respuesta adecuada y sostenible a la pandemia 25. Este punto tiene una
especial importancia, porque va más allá de la referencia a los conflictos
armados y misiones de paz.

El Consejo de Seguridad ha reiterado su preocupación por las consecuencias que

ha tenido la pandemia. Bajo la presidencia del Gran Bretaña e Irlanda del Norte se
retomó el tema y el 17 de febrero de 2021 tuvo lugar un debate abierto de alto nivel
sobre “Mantenimiento de la paz y seguridad internacionales: la aplicación de la
Resolución 2532 (2020)”.
Para dar orientación al debate la presidencia del Consejo redactó una nota
conceptual, fijando como objetivo –una vez más enmarcado en sus atribuciones
institucionales– garantizar una distribución equitativa de vacunas contra la
enfermedad por coronavirus (COVID–19) en situaciones de conflicto o
inseguridad.
Como elementos de contexto sitúa los siguientes: el estado de la pandemia y sus
efectos; la declaración del Secretario General de la ONU de abril de 2020 y los
efectos de ella en la paz y seguridad mundiales; la contribución de las vacunas al fin
de la |pandemia; el acceso a ellas en situaciones de conflicto e inestabilidad; el
Mecanismo COVAX para el acceso mundial a las vacunas contra el COVID–19 y
otras iniciativas internacionales26, el papel de las Naciones Unidas.
Fruto del debate abierto surgido de la convocatoria de la presidencia del Consejo
de Seguridad se aprobó la Resolución 2565 (2021) el 26 de febrero de 2021, la cual
parte por confirmar el papel que cabe a la ONU en la lucha contra el COVID–19 y
la recuperación sostenible y la necesidad de requerir mayor cooperación y

24 Idem., Puntos 4, 5 y 6.
25 Idem., Punto 7.
26 El mecanismo COVAX es un dispositivo multilateral administrado por la Alianza para las Vacunas

(Alianza Gavi), la Coalición para la promoción de Innovaciones en pro de la Preparación ante Epidemias
y la Organización Mundial de la Salud. Su objetivo es gestionar una cartera de vacunas contra el COVID–
19 mancomunando la financiación y el riesgo correspondiente a fin de garantizar una capacidad de
fabricación que permita la producción y el suministro rápidos y masivos de vacunas.
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 111

solidaridad a nivel nacional, regional e internacional, además de una respuesta

internacional coordinada, inclusiva, amplia y global.
Una vez más, el Consejo enmarca su resolución en la incidencia que los conflictos
armados pueden tener en el aumento de la pandemia y expresa preocupación “por
qué no se haya atendido plenamente el llamamiento al cese general e inmediato de
las hostilidades que hizo en su resolución 2531 (2020)”.
En el núcleo del pronunciamiento está la importancia de la inmunización, de tal
forma, jerarquiza la de posibilitar en todo el mundo el

“acceso equitativo a pruebas diagnósticas, tratamientos, medicamentos y vacunas de calidad,

inocuos, eficaces y asequibles, y a las tecnologías sanitarias esenciales y sus componentes, así como
a equipo para responder a la COVID–19, en situaciones de conflicto armado, situaciones de
posconflicto y emergencias humanitarias complejas, y teniendo en cuenta la necesidad de mantener
los incentivos para que se desarrollen nuevos productos sanitarios”.

En los considerandos se reconoce el papel fundamental de la Organización

Mundial de la Salud y se le hace el llamado para aumentar la colaboración científica,
la transparencia y el intercambio de información y de conocimiento científico. Al
resaltar la necesaria inmunización generalizada contra la pandemia, calificándola
como “bien público mundial en materia de salud para prevenir, contener y detener
la transmisión del virus y sus variantes, con miras a poner fin a la pandemia”.
Puntos relevantes de la parte dispositiva de la Resolución 2565 (2021) del
Consejo de Seguridad son los siguientes:

 Pide que se fortalezcan los enfoques nacionales y multilaterales y la

cooperación internacional, como el Mecanismo COVAX creado en el marco
del Acelerador ACT, y otras pertinentes, según proceda, con el fin de facilitar
el acceso equitativo y asequible a las vacunas contra el COVID–19 en
situaciones de conflicto armado, de posconflicto y emergencias humanitarias
complejas 27.
 Destaca la necesidad de forjar alianzas internacionales, en particular para
ampliar la capacidad de fabricación y distribución, reconociendo los
diferentes contextos de cada país. Hace notar la necesidad de mantener los
incentivos para que se desarrollen nuevos productos sanitarios y reconoce el
papel de la inmunización generalizada contra el COVID–19 como bien
público mundial en materia de salud28.

27 Punto 1 de la parte dispositiva de la Resolución 2565 (2021)

28 Ídem.
112 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

 Pide que el personal humanitario y el personal médico, así como su equipo,

transporte y suministros, tengan sin demora acceso humanitario pleno,
seguro y sin trabas para facilitar, entre otras actividades, la vacunación
contra el COVID–19. A la vez, solicita que se garantice la protección y
seguridad del personal humanitario y médico e insta a todas las partes a que
protejan la infraestructura civil que es vital para la entrega de ayuda
humanitaria destinada a servicios esenciales de vacunación y atención
médica conexa, en situaciones de conflicto armado y emergencias
humanitarias complejas 29.
 Hace referencia al cumplimiento de las obligaciones emanadas del Derecho
internacional respecto a las partes implicadas en conflictos armados,
particularmente en relación al Derecho internacional de los derechos
humanos y el Derecho internacional humanitario, invocando los Convenios
de Ginebra de 1949 y los Protocolos Adicionales de 1977 y 2005, “a fin de
asegurar el respeto y protección de todo el personal sanitario y personal
humanitario dedicado exclusivamente a misiones médicas, sus medios de
transporte y equipo, los hospitales y otros establecimientos sanitarios” 30.
 Expresa la necesidad urgente de dar acceso a las vacunas, con especial
atención de los grupos vulnerables. Con esta perspectiva señala la necesidad
urgente de solidaridad, equidad y eficacia, poniendo de relieve el papel del
Mecanismo COVAX conforme al marco de asignación de la OMS. Exhorta
a los Estados Miembros y a todas las instancias pertinentes a fortalecer la
cooperación para promover iniciativas de investigación y creación de
capacidad y acceso en los ámbitos de ciencia, innovación, tecnologías,
asistencia técnica e intercambio de conocimientos 31.

Se debiera concluir, a partir de este relato sobre la actuación del Consejo de

Seguridad, que existe conciencia de los desafíos que enfrenta la seguridad
internacional, a lo menos en materia de salud pública. Por tanto, los Estados
debieran estar en disposición a estudiar las reformas institucionales que pudieran
habilitar a los órganos existentes, en particular al propio Consejo, para darles
atribuciones que vayan más allá de considerar como único peligro para la seguridad
y la paz internacionales los conflictos armados. Superando, de esta manera, las
restricciones que hoy existen y que se han podido observar en la actuación de dicho
órgano frente a las pandemias del VIH/SIDA y el COVID–19.

29 Ibid., Punto 4
30 Ibid., Punto 6.
31 Ibid., Puntos 9, 10, 11 y 12.
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 113

2. El fenómeno migratorio y el déficit institucional y normativo internacional

Para abordar el tema es preciso individualizar la migración no como un hecho

instantáneo, sino como un proceso. Esta afirmación tiene sentido

“en la medida que el traslado de las personas desde un país a otro implica un conjunto de factores
causales, de desarrollo y consecuencias, tanto para la sociedad de origen como de destino. No se
trata de una acción aislada y estática, sino que está inmersa en un entramado de relaciones sociales
y circunstancias políticas y culturales que se van modificando continuamente en el tiempo” 32.

Sin distinguir entre la migración interna e internacional, ésta se define como “el
hecho de atravesar la línea divisoria de una unidad política o administrativa durante
un periodo de tiempo mínimo” 33. Aunque a efectos de este trabajo se centra la
atención en la migración internacional, se debe dejar constancia que ésta puede
producirse entre distancias cortas y entre pueblos con similares culturas, como por
ejemplo lo que ocurre entre el Sur de Filipinas y Sabah en Malasia, mientras existen
migraciones internas que implican recorrer grandes distancias, como es el caso de
la minoría nacional uigura de las provincias occidentales de China hacia el Este del
país. Hay también que consignar lo que se produce cuando son “las fronteras las
que migran”, convirtiendo a migrantes internos en internacionales. Es lo ocurrido,
con las consecuencias observables, a raíz del desmembramiento de la Unión
Soviética que provocó que antiguos migrantes internos quedaran como extranjeros
en los Estados que surgieron de las antiguas Repúblicas que se independizaron 34.
En todo caso, cualquiera sea la definición de migración que se adopte siempre
estará presente la tensión entre el derecho de las personas a asentarse donde ellas
elijan y el que se asignan los Estados, en ejercicio de su soberanía, de limitar o
regular las condiciones de la población 35. Esta realidad no ha tenido respuesta
jurídica uniforme ni en el derecho comparado ni en el internacional y, tampoco, se
ha podido construir una institucionalidad internacional que se haga cargo de este
desafío cada día creciente debido a que las causas que producen el fenómeno son
diversas, sean éstas voluntarias u obligadas. Ciertamente, la última es la que está

32 V. Cano y M. Soffia, “Los estudios sobre migración internacional en Chile: Apuntes y comentarios

para una agenda de investigación actualizada”, Papeles de Población, N° 61 (Julio–septiembre 2009).

CIEAP/UAEM, pp. 131–132.
33 S. Castles, “Migración internacional a comienzos del siglo XXI: tendencias y problemas mundiales”.

Revista Internacional de Ciencias Sociales. UNESCO, 2000. Cita a P. Bpyle, K., Halfacree y V. Robinson,
Exploring Contemporary Migration, Harlow, Essex, 1998, p. 17.
34 Idem., p. 18
35 E. Riveros Marín, “Las Migraciones y sus efectos jurídicos, políticos, sociales y económicos: El

caso chileno”, Konrad Adenauer Stiftung. Serie Estudios, n° 10, 2013, p. 6.

114 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

expuesta a mayor precariedad, dado que ella es a causa de situaciones políticas,

religiosas, raciales, étnicas, entre otras, que trae consigo impedimentos a las
personas para vivir en su propia patria y se ven obligadas a encontrar un lugar de
destino, siendo frecuente que ni siquiera lo puedan elegir. Además, se debe tener
presente que la migración forzada tiene en la actualidad causas más allá de las
señaladas, como son las motivadas por catástrofes naturales, incluidas en ellas las
motivadas por el cambio climático. Para dimensionar el impacto de la movilidad
territorial de las personas hay que considerar que según cifras de junio de 2019 el
número de migrantes internacionales era de casi 272 millones en el mundo, 51
millones más que en 2010 36.
Ante esta realidad, es paradójico que en el mundo global haya existido voluntad
de los Estados para lograr acuerdos normativos bilaterales y multilaterales
vinculantes a los flujos de bienes, capitales y servicios y no haya existido la misma
voluntad para construir, con la misma densidad, acuerdos para normar el flujo de las
personas. En este ámbito, cabe valorar los esfuerzos efectuados por algunos Estados
en el plano bilateral.
En lo multilateral sólo es posible rescatar algunos convenios laborales y de no
discriminación, como la Convención internacional sobre la protección de los
derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares y Convenios de
la Organización Internacional del Trabajo (OIT), particularmente el N° 97 relativo
a los trabajadores migrantes y el N° 143 sobre las migraciones en condiciones
abusivas y la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de los
trabajadores migrantes. También se deben mencionar las recomendaciones de la
OIT N°s 86 y 151, sobre trabajadores migrantes. Sobre no discriminación se deben
indicar las Convenciones sobre eliminación de esta práctica fundadas en raza,
género o edad.
La Convención Internacional sobre protección de los derechos de los trabajadores
migratorios y de sus familiares fue adoptada por la Asamblea General en su
Resolución 45/158, de 18 de diciembre de 1990 y constituye el principal referente
en materia del Derecho internacional de la migración por ser una fuente vinculante.
Al fijar su marco y objetivos establece que tiene en cuenta los principios sobre
derechos humanos consagrados en los diversos instrumentos de derechos humanos
vigentes, señalando en particular la Declaración Universal de Derechos Humanos;
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención Internacional sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación racial; la Convención sobre

36Organización Internacional para las Migraciones, Informe sobre las migraciones en el mundo 2020,
2020, disponible en: https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020_es.pdf (Fecha de consulta:
18.01.2023).
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 115

eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y la Convención

sobre Derechos del Niño. A la vez, reafirma los principios consagrados en la
Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la
enseñanza, de la UNESCO. Recuerda también la Convención contra la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; la Declaración del Cuarto
Congreso de la ONU sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente; el
Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y,
finalmente, las Convenciones sobre esclavitud 37.
También señala que la necesidad de normar la situación a través de una
Convención Internacional surge de la convicción “que los derechos de los
trabajadores migratorios y de sus familiares no han sido debidamente reconocidos
en todas partes y, por tanto, requieren una protección internacional apropiada”38.
Se debe destacar que respecto a la protección de derechos consagrados en la
Convención se crea el Comité de Protección de los Derechos de todos los
trabajadores migratorios y sus familiares. Respecto a sus atribuciones se dispone
que los Estados Partes deben presentar al Secretario General de Naciones Unidas,
para el examen del Comité, un informe periódico sobre las medidas legislativa,
judiciales, administrativas y de otra índole que hayan adoptado para dar efecto a las
disposiciones de la Convención 39.
El Comité podrá recibir, en la medida que se le haya otorgado competencia,
reclamaciones de cualquier Estado Parte que alegue que otro Estado no cumple con
las obligaciones establecidas en la Convención. Sólo son admisibles reclamaciones
de Estados, que a su vez, hayan otorgado tal competencia al Comité 40. También es
competente para conocer de reclamaciones individuales de personas que aleguen la
violación de alguna disposición de la Convención. En cuanto a los requisitos de
admisibilidad se reiteran los que se establecen en otros tratados de protección de
derechos humanos, como son: que el mismo asunto no ha sido, ni está siendo,
examinado en otro procedimiento de investigación o solución internacional y que la
persona reclamante haya agotado todos los recursos de la jurisdicción interna del
Estado contra el cual se reclama41.
La Convención entró en vigor en marzo de 2003, al cumplirse la ratificación de
20 Estados que era el número requerido para ello, vale decir casi 13 años después

37 Vid. párrafos primero y tercero del Preámbulo del Convenio. Al entregar este listado de instrumentos

internacionales sobre derechos humanos se observan, además, algunos aportes del multilateralismo que
se suman a los ya mencionados en el presente trabajo.
38 Idem., Párrafo 10.
39 Art. 73 de la Convención Internacional sobre protección de los derechos de los trabajadores

migratorios y sus familiares.

40 Idem., art. 76.
41 Idem., art. 77.
116 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

de su adopción, después de 19 años son 50 Estados los que han ratificado 42. De ellos
ninguno de quienes integran la Unión Europea. Tampoco Estados Unidos, Canadá,
China, Rusia, Japón e India, entre otros.
Sin ser un tratado y, por tanto, no tener carácter jurídicamente vinculante, se debe
poner atención en el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular
(PMM), 43 adoptado en Marrakech, Marruecos, el 10 de diciembre de 2018. La
Asamblea General de la ONU la aprobó mediante su Resolución 73/195, el 19 de
diciembre del mismo año. En su presentación se dimensiona que este es el primer
acuerdo intergubernamental, elaborado bajo los auspicios de las Naciones Unidas,
que abarca todas las dimensiones de la migración internacional.
El documento que, reiteramos, no tiene carácter vinculante, respeta el derecho
soberano de los Estados a determinar quiénes pueden ingresar en su territorio y opta
por un compromiso con la cooperación internacional respecto a la migración. Se
señala que brinda la oportunidad de mejorar la gobernanza migratoria, de abordar
los desafíos asociados con la migración en la actualidad y, a la vez, fortalecer la
contribución de los migrantes y de la migración al desarrollo sostenible 44.
Se afirma que este Pacto tiene convergencia con el Objetivo 10.7 de la Agenda
2030 de Desarrollo Sostenible por el cual los Estados Miembros se comprometieron
a cooperar internacionalmente para facilitar la migración segura, ordenada y
regular 45.
Los objetivos del Pacto son:

 Brindar apoyo a la cooperación internacional en el ámbito de la gobernanza

de la migración internacional;
 Brindar un menú integral de opciones para los Estados del cual podrán
seleccionar políticas para abordar algunos de los problemas más graves de la
migración internacional;
 Brindar a los Estados espacio y la flexibilidad para perseguir la
implementación sobre la base de sus propias realidades y capacidades
migratorias.

42 Los Estados que han ratificado son: Albania, Argelia, Argentina, Azerbaiyán, Bangladés, Belice,

Bolivia, Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Cabo Vid.de, Chile, Colombia, Ecuador, Egipto, El
Salvador, Filipinas., Fiyi, Ghana, Guatemala, Guinea, Guyana, Honduras, Indonesia, Jamaica, Kirguistán,
Lesoto, Libia, Mali, Marruecos, Mauritania, México, Mozambique, Nicaragua, Níger, Nigeria, Paraguay,
Perú, Ruanda, Senegal, Serbia, Seychelles, Sri Lanka, San Vicente y las Granadinas, Siria, Tayikistán,
Timor Oriental, Turquía, Uganda, Uruguay y Venezuela.
43 Naciones Unidad. Derechos Humanos. Oficina del Alto Comisionado (A/RES/73/195).
44 Ídem.
45 El PMM consta de 23 objetivos entrelazados y 10 principios rectores, que son transversales e

interdependientes, afines al multilateralismo.

EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 117

La Asamblea General estableció la revisión periódica de los progresos en la

implementación del Pacto, de esta manera, cada cuatro periodos de sesiones de
dicha Asamblea, a partir de 2022, se celebrará el Foro de Examen de la Migración
Internacional (FEMI), convirtiéndose éste en la principal plataforma mundial
intergubernamental para exponer y discutir esos progresos, facilitar la interacción
entre los actores y detectar oportunidades de aumentar la cooperación 46.
Debemos recordar que la denominada Diplomacia de Cumbres, a la cual nos
referiremos más adelante, también ha abordado el tema migratorio con las
características propias de estos encuentros.
En cuanto a la institucionalidad, existe una clara asimetría entre la movilidad
humana producida por el refugio y la causada por la migración en cuanto tal. En
efecto, la primera se ubica en el marco del derecho humanitario y a ello se debe la
existencia una organización internacional que se ocupa del tema, mientras que la
segunda no ha logrado el mismo tratamiento.
Por una parte, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) ha cumplido siete décadas desde su creación, el 14 de
diciembre de 1950, aunque en un comienzo fue concebida con rasgos de
transitoriedad de tres años para hacer frente a los efectos en el desplazamiento de
personas producido a consecuencia de la segunda guerra mundial. Su misión es
dirigir y coordinar internacionalmente la protección de los refugiados en pos de
salvaguardar sus derechos y bienestar. En tal sentido se ocupa de garantizar el
derecho a solicitar asilo en otros Estado y su adecuada aplicación; identificar
soluciones duraderas para los refugiados, entre ellas, la repatriación voluntaria en
condiciones dignas y seguras, la integración en la sociedad de acogida o el
reasentamiento en un tercer país. También se ha asignado al ACNUR el mandato de
ayudar a las personas apátridas en todo el mundo 47. Su accionar se enmarca en la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los refugiados, aprobada
el 14 de diciembre de 1950.
Desde 1956, en que el ACNUR debió actuar a raíz de la acción de las tropas
soviéticas en Hungría, se han presentado diversas contingencias que han requerido
la presencia de esta organización internacional. En los años sesenta, la
descolonización de África ocupó su atención. Luego o coetáneamente, las crisis de
desplazamiento en Asia y América Latina. A consecuencia de guerras en los
Balcanes, debió ocuparse de la situación en Europa.

46 Vid. Resolución AG 73/195 (2018). Capítulo sobre seguimiento y examen, puntos 48 ss.
47 Vid. UNHCR: The UN Refugee Agency. Office Secretary–General´s Envoy on Youth.
118 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

En lo que va corrido del siglo XXI el ACNUR ha estado presente en las crisis de
refugiados en África (República del Congo y Somalia), y en Asia, específicamente
en los refugiados a causa de la situación en Afganistán. También ha colaborado en
situaciones de desplazamientos a causa de conflictos internos y respecto a personas
apátridas. La agencia trabaja en 126 países y 279 oficinas auxiliares, con frecuencia
remotas y oficinas sobre el terreno. Actualmente su papel es relevante a raíz de los
desplazamientos de personas como consecuencia de la invasión rusa a Ucrania,
donde los refugiados hasta el momento de escribir este trabajo se calculan en más
de 5 millones. La magnitud de esta cifra es elocuente, si se toma en consideración
que hasta antes de la invasión, desatada el 24 de febrero del presente año 2022, la
cifra total de personas ayudadas por ACNUR llegaba a alrededor de 34 millones de
personas en todo el planeta.
La institucionalidad descrita no tiene un referente similar en el ámbito de la
migración en sentido general. En síntesis, no existe una organización internacional,
propiamente tal, encargada del tema, aunque en 2016 se dio un paso positivo al cual
se hará referencia.
Al tratar este aspecto es preciso valorar los esfuerzos efectuados por la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), cuyo origen se sitúa en
1951 como Comité Intergubernamental Provisional para los Movimientos
Migratorios de Europa (PICMME, por sus siglas en inglés) 48. Su denominación ha
variado en el tiempo. En primer lugar, cambió a Comité Intergubernamental para
las Migraciones Europeas (CIME) en 1952, luego Comité Intergubernamental para
las Migraciones (CIM) en 1980 hasta su denominación actual en 1989.
A la OIM se le reconoce como la principal organización intergubernamental en
materia de la migración y trabaja en cooperación con 174 Estados y 76 instituciones
intergubernamentales y no gubernamentales. La labor de esta organización se ha
concentrado en cerciorarse que la migración tenga una gestión ordenada y humana;
promover la cooperación internacional en el tema migratorio; ayudar al logro de
soluciones a los problemas migratorios, y ofrecer asistencia humanitaria a los
migrantes cualquiera sea el origen de ella. Un paso importante, en perspectiva de
fortalecer la institucionalidad, se dio el año 2016 en que la OIM llegó a un acuerdo
con la Organización de Naciones Unidas para convertirse en una agencia
especializada de ella 49.
Un aspecto que ayudaría a consolidar una institucionalidad para hacerse cargo
del ámbito migratorio con los objetivos de hacerla segura, ordenada y regular sería

48 Fue creado para ayudar a los gobiernos europeos a reorganizar el reasentamiento de alrededor de 11

millones de personas desarraigadas a causa de la guerra.

49 Vid. A/70/976 https://undocs.org/es/A/70/976 y https://www.iom.int/es/news/la–oim–y–la–onu–

firman–acuerdo–de–relacion (Fecha de consulta: 18.01.2023).

EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 119

establecer un instrumento internacional vinculante para servir de marco al actuar de

la OIM, así como el Estatuto de los Refugiados es el referente para el ACNUR.
Transformar el Pacto de Marrakech en un tratado podría ser un paso eficaz en tal
sentido.

3. Impacto de la invasión de Rusia en Ucrania

La invasión rusa a Ucrania, iniciada el 24 de febrero del presente año 2022, ha

sido catalogada como una flagrante violación al sistema jurídico internacional y la
más grave ocurrida en Europa desde el término de la segunda guerra mundial. El
incumplimiento de la Carta de la ONU ha sido manifiesto en sus elementos
estructurantes como son la prohibición del uso de la fuerza armada, afectando la
independencia e integridad territorial de un Estado. Como ha sido señalado por
Amnistía Internacional esta invasión
“es importante, grave y está definida por una sola característica: la agresión. Rusia está invadiendo
el corazón de Ucrania, buscando derribar su gobierno legítimamente elegido, con un impacto
masivo, real y potencial, en la vida y el bienestar de la población civil; ninguna de las razones que
ha esgrimido Rusia permiten ni remotamente justificar sus actos. Y todo esto lo está cometiendo un
miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU” 50.

Esta guerra en cuanto a su origen, desarrollo y prolongación ha puesto a prueba

la institucionalidad internacional, particularmente la capacidad de la Organización
de Naciones Unidas para reaccionar frente a esta flagrancia. Resulta evidente que el
dispositivo fundamental establecido para resguardar la paz y seguridad
internacional, el Consejo de Seguridad, no ha estado en condiciones de actuar
debido, principalmente, a que el responsable del desencadenamiento de los hechos
es un miembro permanente del Consejo de Seguridad, que por disposición de la
propia Carta de la ONU posee derecho a veto.
Ante esta realidad queda una vez más de manifiesto la urgencia de revisar la
normativa del estatuto constitutivo de la principal organización internacional,
porque observados los acontecimientos desde la perspectiva jurídica quedan
marcados con nitidez sus déficits y las negativas consecuencias de su parálisis, más
allá de los elementos políticos que marcan aislamiento y desgaste de Rusia a
consecuencia de su actuar.
Ante la imposibilidad del Consejo de Seguridad de adoptar una resolución de
acuerdo a lo establecido en el art. 27 de la Carta, con los efectos obligatorios
determinados en el art. 25 de la misma, intervino la Asamblea General, recurriendo

50 Vid. [email protected], 1 de marzo 2022. Declaraciones de Agnès Callamard, secretaría general de

Amnistía Internacional (Fecha de consulta: 18.01.2023).

120 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

a una excepcionalidad de la cual había hecho uso por primera vez el año 1950 ante
la guerra de Corea, conocida en ese entonces como Resolución Unión Pro Paz. El 2
de marzo del presente año este órgano de Naciones Unidas, que reúne a todos sus
miembros, adoptó una resolución de condena a la invasión rusa a Ucrania.
Importante decisión en el plano político y moral aun cuando no en el jurídico, por
cuanto estas resoluciones, en aplicación del art. 10° de la Carta, tienen el carácter de
recomendaciones y, por tanto, no son jurídicamente vinculantes.
En lo esencial, el acuerdo de la Asamblea General señala que deplora la agresión
rusa y reafirma la soberanía, independencia política e integridad territorial de
Ucrania. Además de la retirada militar rusa, el texto adoptado exige a ese país que
ponga fin de inmediato al uso de la fuerza contra Ucrania y que revierta sin
condiciones la decisión de reconocer Donetsk y Luhansk, territorios ubicados al
Este de Ucrania. Esta resolución fue aprobada por 141 votos a favor, cinco en contra
–Rusia, Bielorrusia, Siria, Corea del Norte y Eritrea– y 35 abstenciones.
La guerra en Ucrania se ha prolongado y no ha sido posible lograr un cese de las
hostilidades. La pérdida de vidas humanas, la afectación síquica y física de personas,
la destrucción, el desplazamiento obligado de la población ucraniana, han sido
considerables. La perpetración de crímenes tipificados en el Estatuto de la Corte
Penal Internacional, particularmente crímenes de guerra y de lesa humanidad,
debido a la agresión de que ha sido víctima Ucrania, son observables. Los
instrumentos multilaterales con que se cuenta es posible que se puedan aplicar a
futuro y estén en condiciones de hacer efectiva las responsabilidades personales de
quienes teniendo capacidad de mando han desatado la invasión, tal como lo
preceptúa el Estatuto de Roma, aun cuando los Estados en conflicto no sean parte
de dicho Estatuto y la urgencia actual sea el término de la invasión.
El impacto negativo en el multilateralismo y en su más importante organización,
como es la ONU, es nítido. Sin embargo, es también un hecho que existen elementos
del ámbito multilateral que dan muestra de refortalecimiento como es el caso de la
Organización del Atlántico Norte (OTAN), que, paradojalmente, el liderazgo ruso
encarnado en Vladimir Putin ha buscado debilitar y que se ha señalado como uno
de los detonantes del conflicto al buscar impedir el ingreso de Ucrania a dicha
organización creada en los tiempos de la guerra fría.
No es un misterio que la OTAN ha pasado por dificultades en la última década,
con aspectos de especial relevancia en el periodo presidencial de Donald Trump en
Estados Unidos. Pero la guerra en Ucrania ha hecho reaccionar a los miembros de
la organización fortaleciendo su estructura y reponiendo importantes recursos
financieros y militares. También se ha abierto la posibilidad de ingreso de nuevos
Estados miembros, cuestión impensada antes de la acción bélica, como es el caso
de Suecia y Finlandia, cuya tradicional neutralidad obstaculizaba su pertenencia a
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 121

una organización con las características de la OTAN y que se sumarían a los 30

miembros actuales. También hay que tener presente un hecho que Rusia reciente de
manera especial, esto es, que luego de los cambios desencadenados a causa del
colapso de la Unión Soviética son varios los Estados que pertenecían a su órbita,
incluso algunas de sus ex Repúblicas, que actualmente forma parte de la OTAN 51.
Por otra parte, la guerra también ha producido efectos en la Unión Europea (UE).
El interés de Ucrania de ingresar a la organización fue otro de los elementos
esgrimidos por Rusia como un desafío de occidente hacia sus intereses. Sin duda
para los gobernantes rusos la membresía de países como Ucrania en la UE, a
diferencia del eventual ingreso a la OTAN que es un desafío geopolítico militar,
constituye uno en el plano económico y político.
Rusia ve un riesgo en que cada vez proliferen y se fortalezcan sistemas
democráticos efectivos en los bordes de sus fronteras, que impliquen referentes
complejos para la conducción autoritaria imperante en el sistema político ruso,
particularmente por la forma de gobernar de Vladimir Putin. Al igual que ocurre con
la OTAN, en cuanto a integración, son varios los Estados de la antigua órbita
soviética que forman parte de la Unión Europea. Es más, el aumento de 15
miembros, de comienzo de los años 90, a los actuales 27, de debe al ingreso de
países del Este de Europa, que salvo Finlandia y la situación especial de Croacia y
Eslovenia –como integrantes de la ex Yugoslavia– pertenecían a esa zona de
influencia o eran Repúblicas soviéticas 52.
A lo señalado se debe agregar que no solo Ucrania, que ha alcanzado oficialmente
la condición de candidato a ingresar a la UE en junio pasado, son varios los Estados
que están en esa condición y que, salvo Turquía e Islandia, todos pertenecen a países
del Este de Europa, en los términos del periodo de guerra fría 53.
Los actuales gobernantes rusos deben tener presente la evaluación de los
requisitos que la Unión Europea exige para formar parte de ella y el desafío político
que esto representa. En particular los denominados “Criterios de Copenhague” que
se enmarcan en la exigencia de sistemas democráticos estables, que garanticen
sólidos estados de derecho y respeto a los derechos humanos, además de los
requisitos ligados al ámbito del ordenamiento económico. Esto tiene como efecto
que los procesos de adhesión son complejos y extensos. Por ejemplo, España y

51 Actualmente forma parte de la OTAN Bulgaria, República Checa, Eslovaquia, Estonia, Hungría,
Letonia, Lituania, Macedonia del Norte, Polonia, Rumania. Agregándose además Albania, Croacia,
Eslovenia y Montenegro.
52 Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia,

República Checa, Rumania.

53 Además de Ucrania y Turquía; Macedonia del Norte, Montenegro, Albania, Serbia y Moldavia.
122 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

Portugal demoraron más de ocho años, luego de restaurada la democracia, para

incorporarse a la entonces Comunidad Económica Europea.
Como podemos apreciar, los efectos de la guerra en Ucrania son variados y el
impacto en la organización multilateral tiene facetas diversas, cuyo resultado
definitivo, por ser un proceso en desarrollo, no es posible determinar por el
momento.

V. El multilateralismo a la carta y su efecto

Luego de los cambios producidos a raíz de los acontecimientos desencadenados

a partir de 1989–1990 parecían existir condiciones favorables para el
fortalecimiento del multilateralismo, si se considera a éste como “una práctica de
coordinación de las políticas nacionales en grupos de tres o más Estados” 54, toda
vez que se habría un proceso de transición en que se hacía necesario acordar reglas
en el funcionamiento del sistema internacional y adoptar acuerdos en un escenario
de globalización. Todo ello, a partir de las necesidades de esta última; la integración
de cada vez más actores a la comunidad mundial; los avances tecnológicos; el
desarrollo de las comunicaciones y la necesidad de enfrentar de forma conjunta los
desafío globales, como la protección de los derechos humanos, la democracia, el
cambio climático, las migraciones, el comercio, la persecución de los crímenes de
lesa humanidad, la contención nuclear, el crimen organizado 55.
Sin embargo, la realidad no ha estado en línea con la proyección indicada, por el
contrario, los equilibrios políticos y jurídicos muestran fracturas. Se alargan
indefinidamente negociaciones cuyos plazos parecían acotados, como la fijación de
los Objetivos del Milenio o la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Si se mira
el ámbito de la seguridad internacional, desde el punto de vista tradicional, el
panorama también es deficitario. Hay ausencia de acuerdos de desarme y, por el
contrario, existe una aceleración de la carrera de armamentos nucleares y
convencionales con las potenciales amenazas para la paz internacional. Se agrega
que el espacio exterior está sirviendo de escenario a la competencia por el poder
militar 56. Incluso, están afectadas áreas que mostraron avances esperanzadores,

54 Vid. A. Manrique De Luna Barrios, “El Multilateralismo en las Relaciones Internacionales”, Ius et
veritas, 39, p. 288. Vid. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/ article/download/12183/
12748/0, citando a R. Keohane, “Multilateralism: Agenda for Research”, International Journal, vol. 45,
Otoño, 1990, p. 731, (Fecha de consulta: 18.01.2023).
55 Vid. A. Van Klaveren, La Crisis del Multilateralismo y América Latina, Fundación Carolina, marzo

2020. Madrid – España, p. 1.

56 Vid. https://www.infobae.com/america/oponion/2019/11/11/la–crisis–del–multilateralismo/ (Fecha

de consulta: 18.01.2023).
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 123

como lo referente a la solución de los efectos del cambio climático, después de la

COP–21 y el Acuerdo de París de diciembre de 2015 57.
Para analizar el fenómeno descrito y determinar algunas de sus causas, es preciso
retomar el concepto de multilateralismo que se ha entregado anteriormente, el cual
debiera basarse en dos componentes básicos: a) la existencia de normas de vigencia
universal aplicables a todos los Estados y la forma colectiva de tomar decisiones y
b) el compromiso de los Estados a cumplir y respetar dichas normas en virtud del
deber de cooperación. A partir de estos elementos debieran fluir como factores
generadores del multilateralismo, a lo menos, los siguientes: no posición dominante
de los Estados, respeto al principio de igualdad jurídica entre ellos, coordinación
entre las instituciones internas de un país con competencia para adoptar decisiones
de política exterior, existencia de una cultura política internacional en la población
de los países 58.
Como se puede apreciar, los componentes descritos del multilateralismo
demandan un compromiso de cooperación amplia y no parcial entre los integrantes
de la comunidad internacional. Colisionan, por tanto, con las conductas
proteccionistas, los nacionalismos y las tendencias autárquicas de los Estados.
También lo debilitan las conductas que recogen, a conveniencia puntual, los
acuerdos internacionales. Si esta actitud la asume una potencia mundial el impacto
es grave en la estructura multilateral.
La conveniencia puntual con que actúan algunos Estados se traduce en una
conducta determinada por la conveniencia coyuntural y no en una con perspectiva
de estabilidad, asumiendo al multilateralismo como un principio permanente de
política exterior. Esta forma de actuar, según la ocasión, es lo que se ha denominado
“multilateralismo a la carta”. Recurriendo a la imagen culinaria se señala que este
se caracteriza por “me das un menú y yo escojo un plato, otro lo ignoro y otro lo
devuelvo a la cocina” 59. En otras palabras, un país recurre a las instituciones
multilaterales solo cuando conviene a sus intereses, si ello no ocurre se mantiene al
margen de ellas 60.

57 Vid. H. Llano Mansilla, “La pandemia del COVID–19 y el cambio climático”, AHLADI, vol. 25,

2021–2022, pp. 53 ss.

58 A. Manrique De Luna Barrios, op. cit. pp. 288 y 289. Vid. también: L. Caamaño Aramburu, “La

eficacia del multilateralismo en las relaciones internacionales”, Documento de Opinión, Instituto Español
de Estudios Estratégicos 87/2014 (8 de agosto de 2014), pp. 9–10.
59 Entrevista efectuada por J.M. Calvo Roy a M. Naín, ex director ejecutivo en el Banco Mundial y director

de Foreign Policy, disponible en: elpais.com/diario/2004/11/07/domingo/ 1099803157_ 850215. Html.

60 A. Manrique De Luna Barrios, op. cit., p. 291. Vid. también A. Gerson, “Multilateralism à la Carte:

The Consequences of Unilateral ´Pick and Pay´Approaches”, European Journal of International Law.
Volumen 11, 2000, p. 61.
124 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

La conducta relatada produce debilitamiento del compromiso con el

multilateralismo y su institucionalidad. Es lo que está presente en la decisión del
Reino Unido de retirarse de la Unión Europea. Basta ver los argumentos esgrimidos
en esta decisión para llegar a esta conclusión y que podríamos resumir en el apego
a un criterio neo soberanista, que coloca obstáculos insalvables para comprometerse
con organizaciones de cooperación internacional. De esta manera, se estimula el
unilateralismo y, en el mejor de los casos, el bilateralismo.
Estados Unidos que en pasajes de su historia ha contribuido al desarrollo de
multilateralismo, en otras etapas, como se puede constatar en los últimos años
exhibe rasgos de creciente nacionalismo y, como consecuencia de ello una
hostilidad hacia el multilateralismo 61. Ello se hizo patente particularmente en el
gobierno de Donald Trump.
Forman parte de la conducta del país norteamericano el retiro del Acuerdo de
París, corregido por el Presidente Biden; la denuncia del Acuerdo Nuclear de Irán;
retiro del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, el rechazo a la Corte
Penal Internacional 62. Agreguemos su comportamiento contradictorio frente a la
Convención de Ottawa, en el ámbito de no proliferación y control de armamentos;
tampoco asumió la Convención de Naciones Unidas para la Reducción del Tráfico
ilícito de Armas; la reticencia sobre el Protocolo de Kioto. Hay que tener presente
también que durante largo tiempo no pagó sus cuotas a la ONU, corrigiendo esta
actitud después de los atentados del 11 de septiembre de 2001 63. Se deben sumar el
no otorgamiento de competencias a los órganos de protección establecidos en la
Convención Americana de Derechos Humanos (Comisión y Tribunal
Interamericanos de DD.HH.). A todo ello se agregan las medidas adoptadas por el
Presidente Trump de no colaboración financiera con la Organización Mundial de la
Salud en plena pandemia COVID–19.
Estas debilidades u omisiones de la presencia multilateral de Estados Unidos han
incentivado una política activa multilateral de China, sin abandonar la audaz política
bilateral de la cual es testigo América Latina, al igual que otras regiones del planeta.
Pero todavía no se puede descartar que la actividad del país asiático se enmarque en
un multilateralismo a la carta. Pudiera ocurrir que la guerra en Ucrania, unida al
desafío que implica China para su posicionamiento mundial, marquen un nuevo
enfoque en la actitud estadounidense y asuman los beneficios y costos que tiene una
adecuada política de cooperación internacional como la base del multilateralismo.
El análisis expuesto lleva a concentrar la atención en el papel que juega la Unión
Europea en el fortalecimiento del multilateralismo en su concepción amplia. Hay

61 A. VanKlaveren, op. cit., p. 2.

62 Ídem.
63 A. Manrique De Luna Barrios, op. cit., p. 293.
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 125

que considerar que la Unión es referente de integración para el mundo en su

conjunto y, por tanto, sus fortalezas o debilidades impactan de manera global. Un
punto de envergadura fue el Brexit. En este sentido adquieren especial significado
las palabras de la ex canciller Ángela Merkel, en momentos que Alemania presidía
la organización:
“La Unión Europea saldrá de la crisis si hay voluntad de superar nuestras diferencias y buscar
soluciones comunes. Nadie saldrá de esta solo, somos todos vulnerables y dependemos los unos de
los otros”.

Esta organización internacional está nuevamente en el foco de atención ante la

guerra en Ucrania, como actor relevante como ya fue abordado en este trabajo. En
un ambiente de crítica respecto a la situación multilateral es conveniente resaltar el
papel jugado por la UE en pro de la paz y seguridad internacionales más allá del
continente europeo, incluso en lugares en que había reticencias para actuar. Ejemplo
de lo señalado son: la Operación Concordia en la ex República Yugoslava de
Macedonia; la Misión de Policía en Bosnia–Herzegovina; la Operación Militar
EUFOR en la República Democrática del Congo y la Misión de Observación en
Georgia, entre otras 64.
Ciertamente, el continente europeo ha sido un faro también en la defensa de los
derechos humanos. Su institucionalidad en este aspecto es referente desde que en
1950 se aprobó la Convención Europea de Derechos Humanos, siendo la primera
en establecer órganos protectores, incluso para recibir reclamaciones individuales
ante actos violatorios por parte de los Estados. En el plano humanitario resalta el
compromiso de adhesión de la inmensa mayoría de los países del continente al
Estatuto de la Corte Penal Internacional. Sin duda, una concepción funcional y no
rígida de soberanía ha ayudado a la vinculación multilateral y al fortalecimiento de
la integración.
El desarrollo del multilateralismo y su actual trayectoria nos lleva al
comportamiento de América Latina. Esta región históricamente ha estado
comprometida con el multilateralismo. Su contribución se ha situado en aspectos
esenciales del orden internacional moderno, entre ellos la orientación hacia la
solución pacífica de las controversias; la creación de institucionalidad regional y
global; desarrollo del Derecho internacional, incluso se estableció una noción de
Derecho internacional Americano 65.

64Ibid., pp. 295 y 296.

65Vid. A. Van Klaveren, op. cit., p. 4. Este autor cita en su análisis histórico a Tom LONG, “Latin
America and liberal international order: an agenda for research”, International Affairs 94, N° 6, noviembre
de 2018, pp. 1371–1390.
126 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

Habrían incidido en esta evolución los siguientes factores: a) el fortalecimiento

del Derecho internacional; b) la intención de contener la influencia de potencias
extranjeras y c) la idea de una identidad regional compartida, sin perjuicio del interés
de configurar también un orden global 66.
En lo esencial Latinoamérica ha sido una zona de paz y ha privilegiado las vías
de solución pacífica de controversias, recurriendo a los diversos medios
individualizados en el art. 33 de la Carta de las Naciones Unidas. Por otra parte,
entendiendo que los países de la región no podían por si solos resolver situaciones
desfavorables para sus intereses, se “privilegiaron la acción de las organizaciones
internacionales y los mecanismos colectivos para resolver los problemas regionales
o globales que les afectaban” 67.
La interrogante es si los países de la región mantendrán esta línea de compromiso
con el multilateralismo o si, por el contrario, se han contaminado con las tendencias
al bilateralismo, nacionalismo o el multilateralismo a la carta, que se observan en el
plano global. En verdad, no se está en condiciones de dar una respuesta certera al
respecto. La proliferación de organizaciones en América Latina y el Caribe no es
sinónimo de fortaleza ya que algunas de ellas o no operan o están en serias
dificultades.
Se puede observar que han surgido cuestionamientos a varios acuerdos
internacionales, algunos que han tenido solidez en su actuación y desarrollo, además
de gozar de un merecido prestigio, como es el caso del ya analizado sistema de
protección de Derechos Humanos, establecido en el Pacto de San José de 1969, y
que ha permito la actuación de los citados órganos de protección de dichos derechos.
Venezuela, país sancionado por violaciones reiteradas a los derechos fundamentales,
reaccionó airadamente ante la decisión de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos de hacer efectiva su responsabilidad internacional por dichas violaciones,
a grado tal, que el gobierno de Hugo Chávez retiró a Venezuela del Pacto 68.
Lo preocupante es que otros Estados, con estructuras democráticas que han
apoyado el sistema y que en tiempos en que sufrieron de dictaduras y sus habitantes
pedían la acción de los órganos de protección internacional, hayan expresado sus
posiciones críticas y debilitantes de las competencias de ellos. Demostrativa en este
sentido es la nota entregada el 11 de abril de 2019 por los gobiernos de Argentina,
Brasil, Chile, Colombia y Paraguay. En esta nota, destacando un pretendido

66 Vid. A. Van Klaveren, “Regionalism in Latin America. Navigating in the Fog”, Working Paper N°
25 (2017), SECO/WTI Academic Cooperation Project, University of Bern (diciembre 2017), pp. 223.
67 Vid. A. Van Klaveren, op. cit., 2020, p. 7.
68 El retiro Venezuela de la Convención Americana de Derechos Humanos se concretó el 10 de

septiembre de 2013, ya bajo el gobierno de Nicolás Maduro, un año después de que Hugo Chávez
denunció este acuerdo internacional.
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 127

principio de subsidiaridad, indican sus reparos al funcionamiento del sistema

regional, subrayado que los Estados “gozan de un razonable margen de autonomía
para resolver acerca de las formas más adecuadas de asegurar derechos y garantías,
como forma de dar vigor a sus propios procesos democráticos”. La declaración
plantea que dicho margen de apreciación debe ser respetado por los órganos del
sistema interamericano 69. Existe la expectativa que esta sea una posición
momentánea de los gobiernos de aquel momento y no se consolide como tendencia.
También por razones políticas, que implican el debilitamiento de las estructuras
democráticas y como consecuencia la fragilidad de los compromisos que surgen de
ellas, los gobiernos de Venezuela y Nicaragua decidieron retirarse de la
Organización de Estados Americanos (OEA).
Esfuerzos de institucionalidad que despertaron grandes expectativas pasan por
claras dificultades o exhiben muestran de agotamiento. Es el caso de la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC), con problemas en la
convocatoria de sus Cumbres bianuales. También de la Unión de Naciones
Sudamericanas (UNASUR), que está prácticamente disuelta, luego de no haber
podido consensuar la elección de un Secretario General. El Mercado Común del Sur
(MERSOCUR), si bien mantiene su funcionamiento, muestra asimetrías en cuanto al
compromiso de sus miembros en el cumplimiento de los acuerdos vigentes. El Foro
para el Progreso de América Latina (PROSUR) ha tenido una efímera existencia.
Por otra parte, es posible que logren mantener una vigencia fructífera la
Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la Alianza del Pacífico (AP) integrada
por Chile, Colombia, Perú y México. Esta última debe entrar en una etapa de
necesario reforzamiento organizativo para no frustrar sus objetivos de integración,
que han despertado interés en diversas regiones del mundo como lo muestra el hecho
que tenga 61 Estados Observadores. Un aspecto de especial relevancia lo constituye
la posibilidad de un diálogo permanente entre la AP y el MERCOSUR, toda vez que
podría significar que los países que miran al Pacífico y el Atlántico se coordinen en
acciones conjunta, potenciándose recíprocamente y no dándose las espaldas.
En cuanto al Sistema de Integración Centroamericano (SICA) se debe indicar que
también ha pasado por difíciles momentos a causa de la situación política de
Nicaragua. De acuerdo al sistema de rotación correspondía a este país proponer a la
persona que debía ocupar el cargo de Secretario General, pero los cuestionamientos

69 Id. A. Van Klaveren, p. 9. El autor agrega la siguiente cita: “En principio y en abstracto, todos los
países miembros aceptan la idea y la existencia de un sistema básico de protección de los derechos humanos,
pero cuando ese sistema adopta decisiones que tienen como destinatario algunos Estados, estos suelen
adoptar una actitud crítica respecto a la legitimidad del caso, o a la solidez de la decisión, o los trámites
seguidos, o simplemente su posibilidad de cumplir la decisión adoptada”. C. Ayala Corao, “Reflexiones sobre
el futuro del sistema interamericano de derechos humanos”, Revista IIDH, 30–31, 2001, p. 91.
128 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

surgidos hacia el gobierno de Daniel Ortega motivaron que fueran sucesivamente

rechazadas las propuestas, finalmente, luego de más de un año de acefalía en la
Secretaría general el 23 de junio de 2022 se obtuvo el consenso para Werner Arias
y es de esperar que se recupere la normalidad en esta organización internacional.
Arias fue director ejecutivo durante el periodo como Secretario General del SICA
del ex presidente de Guatemala Vinicio Cerezo (2014–2020).
Es esencial, si América Latica y el Caribe buscan mejorar su débil influencia en
el escenario mundial, que superen las dificultades expuestas y diseñen
definitivamente mecanismos de concertación y cooperación efectivos, a partir de un
compromiso real de los países de la región.

VI. La diplomacia de cumbres y su desarrollo

Hay que constatar, de partida, la emergencia o consolidación de nuevos actores

en el escenario internacional, entre ellos las Organizaciones No Gubernamentales
(ONGs) y las Empresas Multinacionales. Junto a ello, se debe considerar el
desarrollo de nuevas tecnologías, resaltando particularmente las de la información
y comunicaciones. Basta observar lo que está ocurriendo en esta esfera en la guerra
en Ucrania, donde cada persona ubicada en el escenario del conflicto bélico se
transforma en un potencial emisor de información instantánea y directa.
Hay, por lo tanto, una emergente sociedad internacional, en un marco de
globalización, que el multilateralismo de la pos guerra no ha estado en condiciones
de asumir plenamente con los cambios ocurridos a finales del siglo XX y en lo que
va corrido del XXI. En este escenario ha sido necesario desbloquear la
institucionalidad internacional y suplir o complementar las decisiones de los
principales organismos globales, entre ellos, el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Es así como,

“el multilateralismo ha buscado nuevas formas para operacionalizar un diálogo efectivo. Esto derivó
en la recuperación del mecanismo de conferencias, ubicándolo en un diálogo directo entre las más
altas autoridades estatales, a través de la diplomacia de cumbres”70.

Este tipo de diplomacia ha debido enfrentar las crecientes incertidumbres

generadas por los cambios que se producen internacionalmente fruto de temas que
emergen con especial fuerza, como los ya mencionados, referentes a pandemias,
cambio climático, migraciones. Además, con una creciente comunidad de Estados,

70 Vid. F. Rojas Aravena, “Rol y evaluación de la diplomacia de cumbres. Construyendo el

multilateralismo cooperativo”, Multilateralismo: perspectivas latinoamericanas, Flacso–Chile, Editorial
Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela, 2000, pp. 14–15.
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 129

de los cuales 193 tienen reconocimiento y participan en Naciones Unidas, con claras
asimetrías y donde domina la desigualdad con extendidos focos de pobreza,
reflejada en las cifras entregadas por los propios organismos internacionales. En
condiciones de esta naturaleza es preciso hacerse cargo de lo que implica un gran
desafío para el presente siglo, cual es, la tensión entre fragmentación y
globalización, a partir de cuya constatación, si se asume analíticamente, se puede
construir cooperativamente un escenario de seguridad y justicia 71.
En este contexto también hay que agregar las mutaciones producidas en el
elemento poder. Si bien es cierto, el uso de la fuerza sigue siendo un referente estatal,
otros componentes del poder, como la información y las comunicaciones, dejaron
de ser un ámbito de predominio estatal 72. El ordenamiento de estos factores obliga
a pensar en los cambios que deben introducirse al Derecho internacional Público
para hacerse cargo de la globalización.
En función de la búsqueda de un diseño alternativo de relación multilateral han
surgido los encuentros periódicos de Jefes de Estado y de Gobierno, es lo que ha
dado lugar a la denominación “Diplomacia de Cumbres”. Es una manera de efectuar
política internacional asumiendo una nueva era de las comunicaciones y
globalización. Se caracteriza por el hecho que los principales responsables de la
conducción de los Estados asumen directamente el liderazgo para abordar los temas
a tratar.

“Esta forma de diplomacia con sello presidencial constituye una forma ad hoc de
multilateralismo, es un escenario específico, posee un carácter informal, más allá de las rutinas
protocolares en las que se encuentran inmersos los jefes de Estado, a diferencia del carácter
parlamentario que ha asumido el multilateralismo tradicional”… “En lo sustantivo la diplomacia de
conferencias consiste en el establecimiento de un foro o espacio privilegiado para el análisis abierto
de la agenda internacional. Posee la estructura de una asamblea, sus acuerdos no poseen carácter
vinculante, aunque si reflejan un grado de voluntad política de la mayor significación, y su accionar
puede incidir en la agenda global y en las metas que se proponen las OIGs” 73.

Este tipo de diplomacia se ha desarrollado vinculada y convocada por las propias

organizaciones internacionales, o de convocatoria autónoma, y asumen generalidad
de temas o específicos.

71 Id., p. 15. Vid. también H. Kissinger, La diplomacia, Fondo de Cultura Económica, Ciudad de

México, 1995.
72 Keohane y Nye señalaban ya a fines del siglo 20 una realidad que hoy observamos de manera

significativa, esto es, que la revolución de las comunicaciones ha cambiado los recursos de poder y su
dominio. Vid. R. Keoane – J. Nye, “Power and Interdependence in the Information Age”, Foreign Affairs,
septiembre–octubre 1998, pp. 81 ss.
73 Ibid., F. Rojas Aravena, pp. 21 y 26.
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En el marco de la ONU se han convocado una serie de conferencias para abordar

diversos temas, entre otros: infancia, medio ambiente, derechos humanos, población
y desarrollo (Hábitat 1), desarrollo social, mujer, asentamientos humanos (Hábitat
2) alimentación, Cumbre de la Tierra, cambio climático, migraciones.
Las convocatorias de las Cumbres efectuadas por decisión autónoma nos
permiten individualizar diversas iniciativas. Se hará mención de aquellas que han
tenido permanencia en el tiempo.

1. Cumbres del Foro de Cooperación Económica de Asia–Pacífico (APEC). La

primera Cumbre tuvo lugar en 1993, dedicada al tema Integración económica.
Forman parte de este Foro: Australia, Brunei, Canadá, Corea del Sur, Chile,
Estados Unidos, Filipinas, (Hong Kong), Indonesia, Japón, Malasia, México,
Nueva Zelanda, Papúa–Nueva Guinea, Perú, República Popular China, Rusia,
Singapur, Tailandia, (Taiwán) y Vietnam.
Once integrantes del Foro firmaron el 8 de marzo de 2018 el Tratado Integral
y Progresista de Asociación Transpacífico (Australia, Brunei Darussalam,
Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y
Vietnam).
2. Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. La primera
Cumbre tuvo lugar en 1991. Se abordó la propuesta destinada a concertar la
voluntad política de los gobiernos para propiciar las soluciones que los nuevos
desafíos internacionales reclaman y convertir el conjunto de afinidades
históricas y culturales que los enlazan en un instrumento de unidad y
desarrollo basado en el diálogo, la cooperación y la solidaridad. Integran esta
Cumbre: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile,
Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay y
Venezuela.
3. Cumbres de las Américas. La primera fue convocada en 1994. En ella se trató
la preservación y fortalecimiento de la comunidad de democracias de las
Américas. Promoción de la prosperidad mediante la integración económica y
el libre comercio. Erradicación de la pobreza y la discriminación en el
hemisferio. Garantizar el desarrollo sostenible y la conservación del medio
ambiente para las generaciones futuras. Forman parte de esta convocatoria:
Antigua, Argentina, Barbados, Barbuda, Belice, Brasil, Canadá, Chile,
Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos,
Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Islas Vírgenes,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Puerto Rico, República Dominicana,
St. Kitts y Nevis, St. Lucía, St. Vincent y las Grenadinas, Surinam, Trinidad y
Tobago, Uruguay y Venezuela.
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 131

La Diplomacia de Cumbres constituye un aporte en la medida que se inscriba en

el objetivo fundamental que debe inspirar al multilateralismo, cual es, fortalecer una
cooperación ordenada entre los Estados. Para cumplir dicho objetivo y construir
reglas de comportamiento de estos sujetos internacionales se debe avanzar en la
construcción de reglas obligatorias y, por tanto, superar la condición de soft law que
tienen sus acuerdos al no ser vinculantes, avanzando hacia fuentes de derecho, como
es la generación, a partir de las convergencias, de tratados internacionales. Un
ejemplo en este sentido, aunque sea parcial, es el Acuerdo de París sobre cambio
climático, fruto de la Conferencia de las Partes (COP 21), que avanzó en la
construcción de acuerdos vinculantes para los Estados participantes.

VII. Conclusiones

Es preciso partir por afirmar que el desarrollo del multilateralismo está

determinado por la voluntad soberana de los Estados. Por tanto, aquel será
estimulado o debilitado de acuerdo a la impronta que le impriman dichos sujetos
de Derecho internacional. De esta forma, si los Estados privilegian una actuación
individualista y se alejan de la cooperación con los otros miembros de la
comunidad internacional, se produce un debilitamiento o incluso una crisis del
multilateralismo, toda vez que éste requiere de una convergencia entre los diversos
actores de dicha comunidad. En síntesis, el multilateralismo no será más que lo
que los Estados deseen que sea.
Es paradojal que en la actualidad se hable de una crisis de esta forma de
organización, precisamente cuando se presentan fenómenos que solo es posible
enfrentar colaborativamente. En efecto, es difícil concebir que se puedan abordar
eficazmente de manera individual por los Estados los desafíos actuales, situados
en ámbitos económicos, sanitarios, de defensa, ambientales, migratorios,
energéticos, alimentarios, entre otros.
Si se analiza históricamente el aporte del multilateralismo es posible concluir que
uno de los ámbitos que ha sido tributario de éste es el Derecho internacional. En este
aspecto van de la mano la creación de organizaciones internacionales y el desarrollo
progresivo de esta rama jurídica. La voluntad de los Estados de organizarse
planetariamente y regionalmente ha sido una impronta a partir del término de la
segunda guerra mundial. Es un hecho a destacar, solo a manera de ejemplo, que la
Organización de Naciones Unidas cumple 77 años de existencia, que el Consejo de
Europa tenga 73 años y la Organización de Estados Americanos llegue a los 74 años,
sin dejar de señalar que la Organización Internacional del Trabajo supero los cien
años desde su creación en 1919. Específicamente en lo que respecta al Derecho
internacional se desataca lo efectuado en materia de codificación, que ha permitido
ordenar normas dispersas en diversos ámbitos o estaban normadas
132 ANUARIO HISPANO–LUSO–AMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL, vol. 26 (2023–2024)

consuetudinariamente. Especialmente han sido tributario de ello el propio derecho

de los tratados, los derechos humanos, el derecho humanitario, el derecho del mar,
el derecho medioambiental, el patrimonio cultural.
No obstante, los innegables aportes del multilateralismo, es una realidad que éste
ha tenido visibles dificultades. De partida la institucionalidad de pos guerra se creó
con asimetrías que dejaron de manifiesto que no todos los sujetos se situarían en
condiciones igualitarias en el sistema jurídico internacional. Ello quedó expresado
en la composición del Consejo de Seguridad de la ONU. El derecho a veto de los
miembros permanentes ha sido una constante como reflejo de la asimetría y que su
uso ha sido causa de parálisis de este órgano principal de la organización, como se
observa en la actual situación de la invasión de Rusia a Ucrania. Situaciones de esta
naturaleza han traído consigo un debilitamiento de la acción y, consecuentemente,
de la imagen de la Organización. Esto solo ha podido ser atenuado precariamente
por la Asamblea General.
Los ajustes en la institucionalidad internacional no solo deben dirigirse a
enfrentar las asimetrías existentes entre sus integrantes, sino también respecto a
algunos de sus conceptos. Particularmente debiera revisarse el de seguridad y paz
internacionales, la razón es que ha quedado de manifiesto que ella no solo se afecta
por las acciones armadas, que es la base sobre la cual se construye este concepto en
el modelo institucional actual, sino también por otras causas, como son, entre otras,
las pandemias y el cambio climático. El Consejo de Seguridad de la ONU ha dejado
de manifiesto en resoluciones referentes al VIH/SIDA y el COVID–19 esta realidad,
pero ha debido ajustar su pronunciamiento al marco que le permite la Carta de la
ONU, lo que implica una restricción que afecta su eficacia. También es necesario
crear o reforzar la institucionalidad para hacerse cargo de temas específicos, como,
por ejemplo, la migración. Esto es urgente en el plano universal y regional.
Es preciso analizar la falta de compromiso de algunos Estados respecto al
multilateralismo, determinando las conductas solo por la conveniencia coyuntural y
no como un principio permanente de política exterior. Esto es lo que ha dado lugar
al concepto de multilateralismo a la carta, cuyo significado es que se recurre a esta
institucionalidad solo cuando conviene a los intereses individuales, si ello no ocurre
se marginan de los compromisos. Esta forma de actuar debilita la cooperación
internacional y genera una grave incertidumbre. Esta conducta conlleva, además, el
riesgo de permear la visión de las poblaciones de los diversos Estados, las cuales
pueden ser condicionadas a una conducta individualista, con carencia de
compromiso para solucionar los problemas que hemos individualizado y que
requieren de una ineludible cooperación internacional. Se produciría una colisión
con la necesidad de crear una cultura multinacional en las personas, factor
indispensable para alejarse del autarquismo estatal.
En un panorama de dificultades del multilateralismo ha surgido la diplomacia de
cumbres, caracterizada por el encuentro directo entre los Jefes de Estado y de
EL MULTILATERALISMO EN CRISIS 133

Gobierno, como una forma de asumir una nueva era de las comunicaciones y la
globalización. Se construye un escenario específico, con menos formalidad y
normalmente la agenda es flexible, lo que ha permito abordar una variedad de temas.
Han formado parte de este tipo de relación, entre otras, las Cumbres del Foro de
Cooperación Económica del Asia–Pacífico (APEC); las Cumbres Iberoamericanas
de Jefes de Estado y de Gobierno y las Cumbres de las Américas. Este tipo de
diplomacia ha constituido un aporte, pero requiere perfeccionamiento,
particularmente superar la naturaleza de soft law de sus acuerdos y transformarlos
en vinculantes, con el objeto de dotarlos de mayor certeza jurídica.