CAPITI.

JLO 1

DEL ESTADO DE BIENESTAR

AL ESTADO POSTSOCIAL

"El estado en la Argentina cumplió un rol sig-

nificativo. No sólo como el Estado que tenía
grandes empresas importantes bajo su poder,
que era propietario de YPF, SOMISA, FFCC, te-
léfonos, correos, etc. Me estoy refiriendo a una
visión todavía más amplia: al Estado como or-
ganizador de la vida social; a ese Estado que
tenía como interlocutores a grandes organiza-
ciones, los sindicatos, las FFAA, la Iglesia. Un
Estado fuerte, que tiene fuerte incidencia en la
vida social, al que las organizaciones interme-
dias se vinculan para discutir espacios de po-
der dentro del mismo Estado; esa relación par-
ticular que teníamos con el Estado en la Ar-
gentina, esa discusión sobre su rol, que tam-
bién era el discurso predominante de los parti-
dos políticos -por lo menos de los más popula-
res en la Argentina-, todo ese modelo, esa vi-
sión que teníamos sobre el Estado, se derrum-
;JJ
b O.

Osear Cuatromo, 1990

27
 Existen coincidencias significativas entre los investigadores
sobre una característica central de la relación Estado y sociedad en
la Argentina: el Estado determinó fuertemente a la sociedad, apa-
reciendo como modernizador, revolucionario, transformador o ga-
rante de un orden represivo, pero en todos los casos con una gran
influencia sobre la socíedad.! Si en los países centrales, la sociedad
civil mantuvo mayor autonomía y una dinámica menos dependien-
te del sector público, aquí, aun en épocas dominadas por perspec-
tivas liberales, no se libró de esa fuerte determinación. Esta carac-
terística le dio una particular vinculación que estuvo más cerca de
la intervención y de la "fusión" que de una clara separación entre
Estado y sociedad.
Las particulares condiciones de conformación de los Estados
nacionales latinoamericanos a fines del siglo XIX, las contradiccio-
nes generadas por la modernización tardía y la fuerte vinculación
pueblo-nación-Estado dada por la tradición movimientista distin-
guen esta experiencia de los casos centrales.é De esta manera, si
en las sociedades centrales el Estado proporcionó políticas de bie-
nestar y reguló la economía sin tener una determinación tan vasta
en la conformación de la sociedad, aquí, la habitual y alta influen-
cia de lo estatal se produjo tanto en la conformación del modelo
de desarrollo, en la constitución de los actores e identidades, co-
mo en la misma vida cotidiana. Y en este caso, la Argentina com-
parte esta característica de un Estado gravitante con otros países
de la región: "A diferencia de lo ocurrido en otras situaciones con-
sideradas paradigmáticas -señala E. Lahera- en las que una socie-

l. Esta coincidencia sobre el rol gravitante del Estado la observamos en los tra-
bajos de: Jorge Graciarena, "El Estado Latinoamericano en perspectiva", en Pen-
samiento Iberoamericano, núm. 5 a/1984; E. Faletto, "The Specificity of The
Latin American State", en CEPAL - Review, 3911989; Pablo Gonzáles Casanova
(Hrgs), El Estado en América Latina. Teoria y Práctica, México, 1990; Man-
fred Mols, "Begriff und Wirklichkeit des Staates in Latinamerika", in Manfred Hat-
tich (Hrg.), Zum Staatverstandnis der gegenwart, Munchen 1987; Marcos Ka-
plan, "Recent Trends of the Nation-State in Contemporary Latín America", en ln-
ternational Political Scíence Review, 1/1985.
2. Carlos Franco, "Visión de la Democracia y Crisis del Régimen", en Nueva
Sociedad núm. 128, nov.-dic., 1993, pág. 58-59. Se trata, también, como dice es-
te autor, de una particular combinación de factores étnico-culturales y económi-
co-sociales en la determinación de la relación de dominio e intercambio de la po-
blación.
dad civil relativamente fuerte y homogénea se organizó en Estado
nacional, en diversos países de la región, este último ha cumplido
o cumple el papel de agente aglutinante de la sociedad civil. La es-
tructuración social y política relativamente precaria de diversos
países latinoamericanos encontró un apoyo indispensable en el Es-
tado, que pasó a constituirse así en referente y participante obliga-
do en una vasta gama de transacciones económicas, políticas y so-
ciales, y en piedra de toque de las ideologías, posiciones políticas
y estrategias de desarrollo.f
Las interpretaciones habituales dadas a este significativo pa-
pel estatal donde casi puede decirse que el Estado construye a la
nación suelen ser dos. La primera, asociada a las denominadas "re-
voluciones desde arriba" (Barrington Moore, 1982), donde los Es-
tados nacionales en los procesos de modernización tardía juegan
un rol crucial para actualizar sus respectivas sociedades. El Estado
se transforma en receptor de ondas de cambio iniciadas en los paí-
ses centrales que lo llevan al inevitable papel de modernizador,
tanto para evitar un aumento de su dependencia externa como pa-
ra articular los intereses dominantes centrales y locales. En este
sentido, el capitalismo no sería en nuestra región un dato históri-
co dado o que preceda a la regulación estatal. El Estado es quien
asume la tarea de "instaurar la sociedad moderna, y de allí la espe-
cificidad de un intervencionismo estatal dedicado a ejecutar un
modelo de desarrollo para la sociedad en su conjunto'i.t
1. Eugenio Lahera, "El Estado y la transformación productiva con equidad", en
Revista de la CEPAL, núm. 42, pág. 98, 1990. También señala Enza Faletto: "la
simple constatación del significado que en América Latina adquiere el Estado ha
llevado a postular que éste predominaba sobre la sociedad civil, lo cual es decir
que el Estado es no sólo la expresión política de la sociedad y del poder en ella
existente, sino que además organiza al conjunto de la sociedad (, ..) una breve re-
vista a la historia contemporánea de América Latina es suficiente para darse cuen-
ta de cómo la acción del Estado ha sido casi decisiva para la conformación del sis-
tema urbano-industrial, lo que ha tenido como resultado un mayor desarrollo y
complejízacíón de la sociedad civil". En "Especificidad del Estado en América la-
tina", Santiago., División de Desarrollo Social de la CEPAL, rnímeo, pág. 18.
4. A diferencia del patrón de desarrollo europeo occidental, en A. Latina en
general puede hablarse de una pauta dependiente regulando los intercambios
con el exterior; estructuras productivas descentradas y tecnológicamente hetero-
géneas, mercados oligopólicos y segmentados que vuelven inestable y limitada la
generación de excedentes; profundas desigualdades distributivas. También al res-
pecto ver de Norbert Lechner, "El debate sobre Estado y Mercado", en Nueva So-
ciedad, núm. 121, sept-oct. de 1992, pág. 82. También ver de Arturo Fernández,
"El Sistema político, los partidos políticos y la reforma del Estado", en Relacio-

29
 La segunda interpretación pone énfasis en 10 cultural. Se trata
de una modalidad típicamente latinoamericana, el fruto de una cul-
tura "estatista" provista desde su misma génesis colonial (M.
Mols).5 La "tradición diferente" (R. Wiarda, 1982) es presentada
como una particular evolución del Estado latinoamericano a partir
de su inicial constitución ibérica, donde esa impronta colonial ha-
bría constituido un hecho decisivo y a la vez negativo para la de-
mocracia. Se habría conformado un Estado fuertemente centraliza-
do y burocrático, en el cual habría terminado primando 10 vertical
y el todo sobre la sociedad civil, 10 cual no posibilitó la génesis del
ciudadano, sino del modelo corporativo y caudíllísta.v
En esta segunda visión, se trataría de un modelo de organiza-
ción diferente del anglosajón ("paradigma democrático"), en don-
de habría primado la competencia, 10 descentralizado, 10 protes-
tante y el ciudadano. Pero, si bien es cierto que hay diferencias cul-
turales, la teoría de "la tradición distinta" la ve a ésta con rasgos ne-
gativos para la democracia. Tal vez ello sea cierto en términos de-
mocrático-liberales, pero no democráticos en una visión más social
y participativa de la misma."
nes entre Estado y Sociedad: Nuevas articulaciones (Bonifacio, Salas, Femán-
dez y otros), INAP, Buenos Aires, 1992, pág. 94-96.
5. Dice este autor que, "intentando mostrar que tenemos ante nosotros un
marcado estatismo, esto es, una imagen del poder político que lo presenta como
abusivo, como fundamentalmente sustraído de lo social (...) el Estado estatízante
tiene una especie de vida propia, esto es goza de una valoración y un reconoci-
miento que le conceden un rango absolutamente exagerado como regulador y co-
mo fuente de las normas de la interrelación humana, aun cuando de facto ni su-
giere en principio proporcione lo que la concepción del Estado le adjudica", en
Manfred Mols, "Concepción del Estado e Ideal de Desarrollo en América Latina",
en América Latina y la Doctrina social de la Iglesia, P. Hunermann y I.C.
Scannone (Democracia: derechos humanos y orden político. Ed. Paulinas,
Buenos Aires, 1993, pág. 128, Tomo IV. También en esta línea, de G. Wynia, The
Politics of Latin American Development, Londres, 1978, Yde N. Werz, "Das
Erbe der Caudillos und die Systemkrise der Gegenwart", en IlIy, Sielaff, R., Werz
N, Diktatur -Staatsmodell fur die Dritte Welt, Friburgo, 1980.
6. La continuidad de esta cultura política de la "tradición centralista"; ver Clau-
dio Veliz, La Tradición Centralista en América Latina, Barcelona, Península,
1982, donde explica por qué no hubo en América Latina, como en el Norte, un
comienzo cooperativo entre sus miembros y predominó una tendencia hacia el
aumento excesivo del poder político estatal ante cualquier pretensión provenien-
te de la sociedad.
7. En una perspectiva distinta sobre la influencia cultural, ver de Richard Mor-
se, El Espejo de Prospero, México, Siglo XXI, 1980, Y de Daniel García Delga-
do, Raíces cuestionadas. La tradición popular y la democracia, Buenos Ai-
res, Centro Editor de América Latina, 1989. Ver también, al respecto, los trabajos

30
 Lo cierto es que hoy ese fuerte rol estatal impulsor del desa-
rrollo, articulador regional e integrador social, que fuera profundi-
zado a partir de la posguerra, ha terminado. El Estado cambia rápi-
damente hacia una menor actividad económica, amplía el espacio
del mercado, rompe las articulaciones neocorporativas, abre las
fronteras, se desvincula de lo social, contrata servicios a agencias
privadas e internacionales y se descentraliza. Se produce un cam-
bo en favor del mercado y de la sociedad civil, propiciándose polí-
ticas de libre mercado que orientan a los individuos hacia lo priva-
do ya tener menores expectativas sobre el Estado. Un cambio que
se genera, en parte, como crisis de un modelo anterior sentido co-
mo muy opresivo para los individuos. Se trata de una creciente se-
paración Estado-sociedad que los diversos sectores viven y "su-
fren" de manera muy distinta y, de allí también, las diferentes y en-
contradas posiciones frente al ajuste.
Pero, como señala Luciano Tomassini, hablar sobre el Estado
hoy en América Latina no es una tarea fácil, debido a la carencia de
marcos de referencia suficientemente amplios y bien fundamenta-
dos en el contexto de los profundos cambios que se están plan-
teando.f De esta manera, frente a la insuficiencia de los enfoques
habituales, vamos a considerar tres dimensiones para trazar una
comprensión sobre este proceso de cambio estatal: i) las visiones
del Estado ofrecidas por las ciencias sociales latinoamericanas en
las últimas décadas; ii) la dimensión histórica del cambio visualiza-
da en tres modelos principales y iii) los factores que ponen en cri-
sis al Estado de bienestar o social.

1.1 MODERNIZACIÓN, DEPENDENCIA y DEMOCRACIA

Los estudios sobre el Estado recorren tres etapas que corres-

ponden a distintos paradigmas dornínantes.?
de Carlos Strasser, Para una teoría de la democracia posible. La democracia
y lo democrático, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1991.
8. Ver de Luciano Tomassini, "Estado, Gobernabilidad y Desarrollo, Banco In-
teramericano de Desarrollo, Monografía núm. 9, Washington, D.C., abril de
1993, pág. 1. Sobre la crisis del estado de bienestar en los capitalismos avanzados
la literatura es abundante: (Offe, 1981, 1990) (Dharendorf, 1990) (O'Connor),
(Mishra, 1977) (G. Therborn, 1989).
9. El término paradigma lo tomamos, en el sentido de T. Khun, como conjun-
to de supuestos que los investigadores comparten o dan por sentado, como los

31
 a) En los '50 la relación Estado-sociedad fue estudiada bajo la
influencia del paradigma de la modernización, vinculado al cam-
bio de la sociedad tradicional a la moderna. La modernización pa-
ra G. Germani consistía en el avance del proceso de secularización
y urbanización, cuyos rasgos básicos eran la acción electiva y la le-
gitimación del cambio. En este pasaje se producía una creciente di-
ferenciación y especialización de roles, de status e instituciones. lO
Se trató de un paradigma estructural-funcionalista bajo la influen-
cia de las teorías del "cambio social" de Talcott Parsons y de la ra-
cionalización, burocratización y desencantamiento del mundo mo-
derno de Max Weber.
El supuesto teórico principal de este paradigma consistía en
que la modernización se encontraba frente a diversos obstáculos
para alcanzar un patrón normal de evolución, coincidente con el
seguido por los países desarrollados. Se pensaba la sociedad lati-
noamericana sobre la base de un proceso de cambio irreversible
que tenía a la tradición como obstáculo principal, pero donde tam-
bién había otros factores negativos a superar, como la escasa inver-
sión o la falta de motivaciones para el cambio, que acentuaban la
necesidad de incorporar tecnología, y valores modernos. 11 Este pa-
radigma se relacionaba con explicaciones que ponían énfasis en lo
cultural, en la falta de adecuación de los valores y actitudes de la
población local y en la necesidad de modificar esta cosmovisión
para acercarla a la de las sociedades desarrolladas.
Si el foco de atención fue el cambio social, el paso de la socie-
dad tradicional a la moderna, el rol del Estado debía maximizar ese
camino aumentado los contactos con las sociedades centrales pa-
ra introyectar los impulsos económicos, sociales y culturales para
acelerar este proceso. Era una concepción donde el Estado alcan-
zaba un papel singular, pero no tanto a través de la intervención
económica como de la modificación de costumbres, proveyendo
innovación técnica y para disipar las resistencias al cambio a través

parámetros y el contexto de un análisis concreto de su trabajo, Teoría de las Re-

voluciones Científicas, México, Fondo de Cultura Económica, 1982.
lO. Gino Germani, Argentina sociedad de masas, Buenos Aires, Paidós,
1972.
11. Ejemplo característico de esta visión optimista de la modernización en
ciencia política fue la de S. Lipset (El Hombre político), según la cual un mayor
desarrollo económico llevaría indefectiblemente a la democracia.

32
de la implementación de políticas del tipo "promoción de la comu-
nidad". Este rol modernizador conferido al sector público se com-
pletaba con la creación de agencias estatales de investigación y di-
fusión técnica que tenían como sujetos de esta transformación a
los sectores medios. La teoría de la modernización se asoció en tér-
minos generales a la perspectiva adoptada por los gobiernos desa-
rrollístas.Jé
La crítica habitual a la teoría de la modernización fue que reco-
gió como patrón normal de evolución la experiencia de las naciones
desarrolladas, lo cual no era trasladable automáticamente al Sur. Ello
dificultó la posibilidad de apreciar al Estado como producto históri-
co-cultural y de abordar las especificidades de su constitución.J> La
modernización se transformaba en un proceso de ruptura crítica
con los tiempos pasados -la tradición- y con las costumbres locales,
junto a una gran confianza en el futuro; se trataba de una moderni-
zación sustentada en la imitación del desarrollo central. El supuesto
principal era que debía llevarse a las sociedades periféricas a la
etapa del "despegue", lo cual presuponía un Estado "normal" de
madurez identificado con las sociedades del Norte, y un Estado de-
ficitario característico de los pueblos subdesarrollados. La moderni-
zación sería, en consecuencia, un proceso imitativo, el punto de
partida hacia el verdadero desarrollo capitalista.H
b) En los '60 emerge un paradigma contestatario: el de la de-
pendencia. Este va a poner en duda los supuestos y expectativas
del anterior sobre la posibilidad de recorrer el mismo camino y
destino de las sociedades centrales, poniendo el acento en el do-
ble vínculo existente entre el Estado con los países centrales y las
clases dominantes locales. Su foco central será la contradicción
centro-periferia y, a diferencia del anterior paradigma, de carácter

12 Una certeza campea en los trabajos de quienes sustentan la teoria de la mo-

dernización: las sociedades latinoamericanas son estructuralmente duales, es de-
cir, coexisten en ellas elementos o sociedades "tradicionales" con las "modernas",
si bien la tendencia es a la absorción de las primeras por las segundas. En Waldo
Ansaldi, La búsqueda de América Latina, Cuadernos, Instituto de Investigacio-
nes-Facultad de Ciencias Sociales, UBA, Buenos Aires, 1991, pág. 67.
13. Norbert Lechner (ed.), Estado y política en América Latina, México, Si-
glo XXI, 1981.
14 Cristina Raigadas, "Democracia y Posmodernidad", Nuevo Proyecto,
núm. ,-6 (1989). págs. 58-59.

33
sociológico, éste será económico-estructural con influencia neo-
marxista. Este paradigma iluminaba un nuevo sujeto del cambio: la
clase trabajadora. Mientras la corriente de la modernización exami-
nó el desarrollo desde el punto de vista de los Estados Unidos y
otros países occidentales, la escuela de la dependencia fue la vi-
sión del desarrollo desde la perspectiva del Tercer Mundo. Una vi-
sión que aportaba elementos sobre la relación Estado-sociedad pa-
ra conformar una tradición de análisis original sobre el "intercam-
bio desigual" (S. Amin), la "estructura de la dependencia" (T. Dos
Santos), el "desarrollo del subdesarrollo" (A. Gunder Frank) y la sis-
témica centro-periferia (F Cardozo, E. Faletto).15
En estas contribuciones se analizaron los intereses económi-
cos que trabajaban en detrimento del desarrollo de la periferia y
donde el Estado cambiaba, pero no tanto como fruto de una diná-
mica endógena, como de esta relación dependiente constituida
con los capitalismos centrales. El gran aporte teórico metodológi-
co de este paradigma radicó en centrar el papel de la estructura in-
terna de las sociedades capitalistas dependientes, cuyo proceso
constitutivo era de una doble dialéctica: la de su propia dinámica
o conflictividad de clases y la del proceso de internalización de los
factores externos (Dos Santos, Fernández Jilberto).16
Fueron estudios que establecieron una relación directa entre
intereses relacionados con la apropiación del excedente económi-
co y que enfatizaron los determinantes externos de la acción esta-
tal. Había coincidencia en el elemento clasista del Estado como la
relación fundamental de dominación en la sociedad capitalista. Si
bien hubo derivaciones posteriores de los mismos autores que hi-
cieron autocrítica y superaron anteriores planteos, estos estudios
fueron excesivamente estructurales.I? En ellos desaparecía la im-
portancia de la cultura política y de las instituciones. Los actores
eran actores de clase que expresaban sus intereses en una suerte
de determinismo estructural, donde no había, por tanto, posi-

15. Cardoso, Fernando Henrique y Faletto, Enza, Dependencia y Desarrollo

en América Latina, México, Siglo XXI, 1969.
16. Waldo Ansaldi, La búsqueda de América Latina. Cuadernos, núm. 1 op.
cit., pág. 71.
17 Jorge Sábato, La formación de la clase dominante en la Argentina,
Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988.

34
bilidad de negociación o redefinición. De esta manera, el espacio
de la política como compromiso, competencia, se evaporaba en
medio de una lucha de carácter antagónico sobre distintos mode-
los de sociedad.
La teoría de la dependencia -al menos en sus líneas predomi-
nantes- planteó la relación entre Estado y sociedad de forma nue-
va pero no exenta de un reduccionismo que hacía del Estado una
mera "expresión" de las relaciones de clase, con un rol gerencial
de la dominación. Concebía a las clases como posiciones objetivas
en una etructura social capitalista independiente de la voluntad de
sus actores. Todos los fenómenos eran explicados por esta articu-
lación que tenía como variable explicatoria la dependencia. Como
señala M. Mols, la mayor parte de las escuelas de la dependencia
tendió a sobrevalorar los factores exógenos, pensándose poco en
los aspectos endógenamente condicionados de la política latinoa-
mericana. Además de no distinguir en las distintas realidades del
centro capitalista, todo el centro era lo mismo; para esta escuela
los detalles acerca del mejoramiento de los sistemas políticos no
eran en absoluto objeto de discusión. is
y esta importancia dada a la variable exógena de la dependen-
cia era la razón de su drástica prescripción: el Estado era incapaz
de enfrentar con éxito las políticas económicas de los países cen-
trales a menos de disminuir sus vínculos con éstos y de llevar a ca-
bo una transformación revolucionaria. De esta manera, el nuevo
paradigma compartía con el anterior supuestos optimistas y a la
vez deterministas. Necesariamente debían triunfar ya sea las fuer-
zas de la modernización en su intento por alcanzar los estándares
del primer mundo o las que apuntaban a poner fin al desarrollo de-
pendiente y avanzar en la emancipación social.
c) Los '70 se constituyen en un momento de transición para
las Ciencias Sociales. Se asiste, junto a la caída de gobiernos popu-
lares, al auge del estudio del Estado burocrático-autoritario: el B-
A.19 La reflexión sobre el Estado aparece ocupando un espacio ca-
18 Manfred Mols, op. cit., pág. 145.
19. Guillermoü'Donnell, El Estado Burocrático Autoritario, Buenos Aires, Ed.
de Belgrano, 1986. También del mismo autor, "Estado y Alianza de clases en la socie-
dad argentina, en IDES, Buenos Aires, 1977, y Modernización y autoritarismo,
Buenos Aires, Paidós, 1973. Y de Jorge Sábato y Jorge Schwarzer, "Funcionamiento
de la economía y poder político en Argentina", en Iberoamérica, núm. 17-18.

35
da vez más amplio y dominante desde mediados de esa década,
con la nueva crisis política y los golpes de Estado fundacionales
producidos en el Cono Sur.20 La elaboración de la teoría del b-a no
alcanza, sin embargo, la dimensión de un nuevo paradigma. Pero,
a diferencia de la teoría de la dependencia, puso más el acento en
lo político, en la distinción entre Estado y régimen y la influencia
de otros actores en el proceso de modernización.
Es recién a fines de los '70 cuando se produce una nueva re-
volución científica a partir de las crecientes anomalías que presen-
taba el paradigma de la dependencia, y que da lugar a la teoría de
la transicioné) Se trata de un paradigma politicológico donde los
referentes teóricos dejan de ser Taleott Parson o Gramsci, o el ob-
jeto privilegiado del análisis, los conflictos entre grandes bloques
históricos de clases y de hegemonía, sino Locke, Hobbes o Sartori.
Un enfoque en donde los problemas a resolver ya no eran la mo-
dernización, el desarrollo o la revolución, sino la participación ciu-
dadana, la mediación política y el sistema de partidos. El cambio
que interesaba analizar era más acotado y político: el del régimen.
Ello desplazaba los focos anteriores de importancia, que dejaban
de ser las oposiciones sociedad tradicional-sociedad moderna, cen-
tro-periferia, para pasar a ser, autoritarismo-democracia.
Este nuevo foco teórico mostraba la necesidad para la demo-
cratización de erradicar el autoritarismo de la cultura e institucio-
nes para asegurar la "gobernabilídad", lo cual requería establecer
reglas de juego políticas aceptadas por todos. El Estado ya no era
asociado a un garante de un interés general sustancial predefinido
y con un rol de transformador de la sociedad, sino concebido fun-
damentalmente como Estado de Derecho, tomándose distancia de
la visión del Estado ampliamente intervencionista denominada "na-
poleónica" (A. Flisflish, 1986). Comenzaba a vérselo como un sis-
tema decisional, como el forjador neutral de intercambios y reglas
20. Señalado por W. Ansa1di, op. cit. Ver el artículo de Guillermo O'Donnell,
"Reflexiones sobre las tendencias de cambio del Estado burocrático-autoritario"
(Documento núm. 1 del Grupo de Trabajo sobre el Estado, de CIACSO, CEDES,
Buenos Aires, 1975).
21. Nikolaus Werz, "Dernokratie und Regierungs formen in Sudamerika", in
Verfassung und Recht, Ubersee, 20, 1987 Y "Vorn Etatismus zur Markt wirs-
chaft? Neue Entwichlungsantze in Lateinamerika, 1991, y de Nobert Lechner, "De
la Revolución a la Democracia", en Opciones, Santiago. de Chile, núm. 2, 1985.

36
democrátícas.é-' El Estado, más que una herramienta conformadora
de la sociedad, debía transformarse en procesador de diversas con-
flictividades, en sistema político. Tampoco debía postularse la
existencia de un único bien común válido para todos, sino lograr
pactos entre los distintos actores sobre reglas que permitiesen un
procesamiento abierto de los conflictos. Este enfoque suponía que
el caso argentino comenzaba a transcurrir dentro del modelo de-
mocrático liberal. Se sentaban las bases para establecer al fin el mo-
delo democrático liberal pluralista, lo cual tenía afinidad con la
comprensión de la transición que tuvo el primer gobierno de la
transición, el radicalismo, respecto de los problemas que debía
afrontar el sistema político.
Este enfoque institucional encontraba diversas vertientes de
expresión y problemáticas a debatir:
i)El Estado en cuanto división de poderes, donde se resaltaba
la preocupación por los equilibrios entre el Ejecutivo, el Legislati-
vo y elIudicial. Aquí la democracia tendría como clave de éxito pa-
ra su supervivencia una distribución del poder distinta de la presi-
dencialista y una inevitable opción en favor del régimen parlamen-
tario (Nino, 1990).23 ii) El Estado autoritario era fruto de una cul-
tura política particular producida en la sociedad argentina. El pro-
blema era compatibilizar creencias e instituciones. El secreto de la
democracia en la Argentina sería lograr esa feliz coincidencia entre
cultura política e instituciones liberales producida en EE.UD. un si-

22 Angel Flisfisch, Crítica y Utopía. Ver también el enfoque neocontractua-

lista en .luan Carlos Portantíero en La Reforma del Estado, en Revista del
CLAEH, Montevideo, 1985. El Estado también era visto como burocracia, como
conjunto de agencias, que mostraban la necesidad de democratizar la cultura es-
tatal y eliminar [as rigideces y la falta de transparencia de la Administración Públi-
ca (Oszlak, 1982, Klisbcrg, 1988). Osear Oszlak, "Políticas Públicas y Regímenes
Políticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas", en CE-
DES, Buenos Aires, núm. 2, 1977, 1984, YLa formación del Estado argentino,
Buenos Aires, Universidad de Belgrano, 1982. De Peter Birle, "Staat und Buro-
kratie in Lateinamerika. Die aktuelle Dískussíon uber Plannung und De-
zentralisierung", Mainz, lnstitut Fur Politikwissenschaft, 1991.
2~. Este enfoque buscó demostrar que el Presidencialismo estaba asociado al
caudillismo, a la democracia plebiscitaria y al excesivo predominio del Podcr Eje-
cutivo sobre el Legislativo. En todo caso, a un claro peligro para la gobernabili-
dad. derivado de un sistema que, al descansar el poder cn un solo miembro, ha-
cía que la estructura de pagos entre la clase política se tornase de suma-cero alen-
tando a la oposición, que se quedaba sin nada, a conspirar (Nolhen Solari, 1987,
Nino, 1990).

37
glo atrás (haciendo referencia a lo pregonado por Tocqueville). De
allí las prescripciones para modificar una cultura "inflacionaria" y
"movimientísta", que hacía referencia a la tendencia "monista" de
la democracia. Una cultura que tendía a elevar crecientemente las
demandas sobre el Poder Ejecutivo, demandas que crecían con la
misma velocidad que los índices inflacionarios, pero con la parti-
cularidad de que, en los momentos de crisis, ninguno de esos ac-
tores se responsabiliza del Estado democrático (portantiero, 1984).
De esta forma, la teoría de la transición produjo la ruptura con
las visiones totalizadoras y no pluralistas anteriores, amplió el lugar
de las instituciones, de la cultura y del discurso y de otros actores
menores en la escena política. Descubrió un sistema político más
complejo, diferenciado e interactuante y dejó de ser determinista
en sus supuestos históricos. De acuerdo con N. Wertz, el interés en
la década de los ochenta se limitó al ámbito de lo político: el desa-
rrollo económico y el político fueron tratados en buena medida se-
paradamente por los sociólogos. Esto fue, por una parte, una reac-
ción a los planteos de la teoría de la dependencia que habían su-
bordinado el ámbito de la política interna a las dependencias eco-
nómicas externas. Y por otra parte, también fue una suspensión de
los intentos de modernización de los regímenes militares autorita-
rios y burocráticos de la década de los setenta que querían forzar
por decreto la modernización económíca.é't
Coincidentemente con el auge de la teoría de la transición se
produce el resurgimiento de la ciencia política, la cual cobra ma-
yor especificidad, diferenciación y profesíonalísmo.é'' Lo cierto es
que la cuestión de la democracia había estado ausente mucho
tiempo de las preocupaciones de los científicos sociales latinoame-
ricanos, lo mismo que la problemática de la cultura política y las
cuestiones referidas a derechos humanos. Pero, a la vez, este nue-
vo paradigma provocó una desconexión con los procesos y elabo-

24. Nikolaz Wertz, en "Acerca de las dificultades para emprender reformas po-
líticas en América Latina", en América Latina y la doctrina social de la Igle-
sia (Democracia: derechos humanos y orden socia!), P. Hunermann y I.C, Sean-
none, 5] (editores), Buenos Aires, Ed. Paulínas, tomo 4, 1993, pág. 161.
25. Ver al respecto, de Waldo Ansaldi (comp.), La ética de la democracia,
CLACSO, Buenos Aires, 1986.
raciones anteriores, favoreciendo la habitual discontinuidad de la
tradición teórica latinoamericana. 26
El nuevo paradigma alentó una visión donde el Estado desapa-
recía bajo el término más neutro de sistema político, y que luego
-mutatis mutandi- devendrá en clase política, en una concep-
ción más distorsionada, ligada hoya la corrupción y a la crisis de
mediación. Como señala N. Lechner, el gran debate sobre el Esta-
do autoritario en los '70 fue desplazado durante los '80 -sin un ba-
lance siquiera provisorio- por la discusión acerca de la democra-
cia: "A pesar de sus buenas contribuciones, ésta presta poca aten-
ción al Estado". 27 En la perspectiva inicial de la transición estaba
la sospecha hacia el Estado de alimentar el autoritarismo y coaccio-
nar a la sociedad civil. En ese contexto, el concepto de sociedad
civil hacía resaltar una orientación más liberal, donde la positividad
estaba radicada en la sociedad civil contrapuesta a un Estado carac-
terizado habitualmente como hipertrofia de la autoridad central,
autoritarismo y excesiva ínjerencía.éf
La hipótesis profunda que sustentó la teoría de la transición y
que le trasmitió un sesgo conservador fue la de una ingobernabili-
dad por exceso de demanda, alimentada por una cultura movi-
mientista. Estaba la sospecha de que los sujetos populares promo-
vían una excesiva presión sobre el sistema político generando la
crisis del sistema. La gobernabilidad de la democracia dependería,
en consecuencia, del modo en que se hiciese esta transición, de

26 Como señala N. Lechner, un rasgo distintivo de la ciencia politica en Amé-

rica Latina consiste en el fuerte predominio de los condicionantes externos por
sobre las dinámicas internas de la disciplina: "El desarrollo de la ciencia política
depende. por sobre todo, del contexto sociopolítico y responde a los problemas
inmediatos de nuestros países; en cambio, tienen escasa influencia la acumula-
ción sistemática de conocimientos y la discusión estrictamente disciplinaria. In-
cluso el mayor aporte de la ciencia política latinoamericana a la discusión inter-
nacional -el debate sobre la democracia- responde a factores exógenos. Ello ex-
plica la paradójica situación de la ciencia política en la región: el "realismo" de los
estudios politológicos contrasta con la débil institucionalización de la disciplina.
En realidad, la riqueza de los análisis políticos no se compadece con la precarie-
dad de la ciencia política strictu sensu", en "Los desafíos de !a ciencia política",
o/J. cit., pág. 10.
27 Norbert Lechner. en "Reflexión acerca del Estado democrático", Leviatan,
núm. 2, 1992.
28 Al respecto, ver Ernest Gellner, "La sociedad civil en un contexto históri-
co", en Revista Internacional de Ciencias Sociales (Unesco). núm. 129, sept.
1991.

39
los pactos y equilibrios de fuerzas que se lograsen para disminuir
esta presión desde abajo. Desaparecían, de esta manera, otros con-
dicionamientos para la explicación de los golpes, como los prove-
nientes del poder económico o las orientaciones de las potencias
hegemónicas. Las causas del autoritarismo eran fundamentalmen-
te endógenas y cultural-institucionales, disolviéndose la relación
del Estado con intereses económicos nacionales e internacionales
y produciéndose un corte con la problemática del poder tanto in-
terno como externo.
Tal vez, como señala C. Franco, en el marco de los desafíos
planteados por cambios profundos a nivel mundial en los '80, el
problema político de la región no debió ser definido en términos
exclusivos de una "transición de regímenes autoritarios a democrá-
ticos", el sentido de la democracia absuelto en esa expresión suma-
ria que asocia "reglas conocidas y resultados inciertos", ni la cons-
trucción del régimen limitada a la recreación de su formato "clási-
ca" de actores, reglas e instítucíones.é? Sin embargo, esas defini-
ciones estuvieron en el origen de una estrategia institucionalista,
procedimental y de organización del régimen, como de un discur-
so centrado en torno a los valores de la cultura democrática y los
pactos fundacionales. 3D
Se trató de una visión impregnada del temor a la involución
que emanaba de la sociedad luego de varios años de dictadura y del
temor que podría representar el peronismo como vuelta al pasado
y a lo tumultuoso. La experiencia autoritaria revalorizó la impor-
tancia de asegurar el sistema de convivencia y el Estado garantista.
La visión institucional fue una perspectiva menos comprometida

29 Aquí cabría también la crítica que realiza J. Nun a quienes convierten "al
liberalismo democrático en un mero conjunto de reglas de procedimiento para la
formación de decisiones colectivas olvidando que ningún conjunto de reglas al-
canza para definir socialmente políticas concretas". José Nun, "La democracia y
la modernización treinta años después", en Antología: Democracia emergen-
te en América del Sur, Gerónímo de Sierra (comp.), UNAM, México, 1994.
.30. No se advirtió, dice Carlos franco, el conflicto existente entre el patrón
que regula los intercambios de la región con el mundo y los procesos nacionales
de construcción democrática: "Ninguna de estas cuestiones se instalaron en el nú-
cleo central de la visión dominante en las elites políticas e intelectuales de la re-
gión al inicio de los '80 con respecto a la democracia y su proceso de construc-
ción", en "Visión de la Democracia y Crisis del Régimen", en Nueva Sociedad,
núm. 128, nov. dic. de 1993, pág. 52 Y 59.

4°
con la problemática del poder y la igualdad y más con la de los pro-
cedimientos y la libertad.
Pero esta perspectiva cayó en el error inverso a la visión de-
pendentista, no tomó en cuenta condicionantes histórico-estructu-
rales y las asimetrías de poder que se habían producido durante los
años previos, 3 I ocultando de esa forma que las condiciones de go-
bernabilidad no derivaban sólo de las demandas de los sectores po-
pulares, su cultura e instituciones, ni de la forma en que se produ-
cía la transición, sino de una modificación de actores económicos
determinantes, de la escena económica mundial y de la política de
la potencia hegemónica sobre la región. El modelo institucional
prestó escasa atención a los nuevos datos así como a la diferencia-
ción del poder real en la sociedad, tratándolo como un tema más
en la arena política, basado en un amplio campo de recursos dis-
tributivos que, se presuponía, no serían monopolizados en el nue-
vo régimen mostrando así confianza en un mercado político
schurnpeteriano.
No obstante el enfoque institucional, tan apegado a la proble-
mática del cambio de régimen a fines de los '80 comienza a agotar-
se para explicar la transformación de relaciones Estado-socíedad.V
Por un lado, porque ya hay varios elementos de consolidación del
régimen democrático (alternancia, orientación a la competencia
de los actores políticos, rutinas establecidas, desmantelamiento de
las fuerzas armadas) y, por otro, porque a partir de fines de los '80
predomina el enfoque neoliberal del Estado.
Este último se expresa en términos económicos y de lucha
contra la inflación y por la estabilidad mostrando la necesidad de
encarar una drástica separación entre Estado y sociedad civil para
alcanzar la estabilidad económica. Destaca el excesivo tamaño ad-
quirido por el sector público; buscando otorgar una mayor liber-
tad al mercado y a las tendencias autorreguladoras de la sociedad,

,l. Para una crítica del paradigma ínstitucíonalísta. ver R. Guidos Béjar y O.
Fernández (coord.), El Juicio al Sujeto, Costa Rica, FLACSO. núm. 25. 1989.
:12. Una corriente analítica que aparece a fines de los 'SO -la de CLACSO- co-
mienza a diferenciarse de la visión exclusivamente institucional al considerar el
tema de ajuste. iniciando una problematización del poder económico en el pro-
ceso de modernización y su impacto en el sistema político. Se advertía, que en
América Latina se acababa el ciclo de "un patrón estatal organizador del desarro-
llo". Ver de Fernando Calderón y Mario dos Santos, en 20 Tesis, op. cit. pág. 16.
formula críticas al exceso de burocracia y a la descontrolada ex-
pansión del gasto fiscal, lo que sería una indebida estatización de
la vida social, una sociedad asfixiada por el Estado en sus energías
y capacidades. De esta manera, contrapone la relación público-pri-
vado como el eje central de la cuestión, produciendo una suerte
de demonización del Estado, que será fuertemente posicionada a
comienzos de los '90 a través de los medios de comunicación.
Se trata de una vuelta al Estado garantista y "mínimo" en el
marco democrático. Una formulación que va a estar asociada al se-
gundo gobierno de la transición, al peronismo. Una perspectiva
crítica del Estado benefactor, que presuponía la necesidad de su
drástica reformulación para la resolución de la crisis económica
mediante políticas de desregulación y privatización. Es también
una perspectiva de ruptura con la concepción del Estado de bie-
nestar previa, en el sentido de atribuir todas las responsabilidades
de la crisis al Estado y todas las virtualidades y posibilidades de sa-
lida de la misma al mercado.

1.2 DEL ESTADO LIBERAL AL POSTSOCIAL

Para analizar el actual proceso de modernización no sólo es

necesario contar con el antecedente de los principales paradigmas
científico-sociales que han operado en las últimas décadas, sino
también con el conocimiento del proceso de conformación histó-
rica del Estado en la Argentina. Un análisis sobre los distintos tipos
de articulaciones Estado-sociedad que se han conformado desde su
constitución como Estado moderno. Esta transformación es un
proceso que comienza a mediados del siglo pasado, en un camino
que va desde una muy baja diferenciación al desarrollo progresivo
de las funciones y roles estatales. Se trata de formas distintas de re-
lación Estado-sociedad que permiten reconocer tres grandes mo-
delos: el constituido a mediados del siglo XIX con el Estado liberal-
oligárquico; el conformado a partir de la década de los '40 con el
Estado social, nacional-popular y el que comienza a conformarse a
fines de los '70 con la crisis del Estado de Bienestar, las políticas de
ajuste y la nueva integración al mercado mundial: el Estado postso-
cial o neoliberal.
 a) El Estado Liberal-oligárquico. A mediados del siglo pasa-
do el Estado promovió el surgimiento de una sociedad capitalista
con plena inserción en el mercado mundial. El modelo de acumu-
lación agroexportador se apoyó en una clara división internacional
del trabajo (Inglaterra, proveedora de productos manufacturados;
Argentina, proveedora de materias primas). Esta concepción se re-
ferenció en una filosofía pública de raíz espengleriana basada en la
búsqueda de "orden y progreso", que era una concepción liberal y
moderna pero que a la vez, en nuestro país resultó poco democrá-
tica.
La consolidación del Estado-nación en la Argentina fue un pro-
ceso exitoso en términos de lo temprano y rápido de su resolu-
ción, en comparación con el resto de los países de la región. Es
que el Estado central, cuando existía, al menos hasta mediados del
siglo XIX, tenía sólo una presencia formal que mostraba una frágil
dominación sobre poderes públicos provinciales. Durante el perío-
do de conformación del Estado-nación, cuyo punto de partida ins-
titucional fue la Constitución de 1853, éste no se limitó a asegurar
condiciones de estabilidad política y seguridad jurídica, sino que
promovió la creación de infraestructura de transporte e hizo posi-
ble el poblamiento de áreas desiertas en zonas alejadas de la costa.
Según N. Botana, siete décadas desde la independencia no ha-
bían bastado para construir una unidad política, ni mucho menos
para legitimar un centro de poder que hiciera efectiva su capaci-
dad de control a lo ancho y a lo largo del territorio nacional. Lue-
go del triunfo de Urquiza sobre Rosas en Caseros, vio su fin una for-
ma de gobierno caracterizada por una descentralización según la
cual las provincias de la llamada Confederación Argentina se reser-
vaban el máximo de su capacidad de decisión. Urquiza se propuso
combinar su triunfo -la fuerza- con la eficacia de un acuerdo -con-
senso- para lograr que las provincias cedieran parte de su poder
de decisión. Al respecto, Halperín Donghi sostiene que la etapa
que comienza en 1852 es la de la construcción de una nueva na-
ción y la construcción de un Estado, y en 1880 esa etapa puede
considerarse cerrada, no porque se haya construido la nueva na-
ción o se haya fracasado en el intento, sino porque lo que ha cul-
minado con éxito es la instauración del Estado nacional, y la defi-

43
nición de este proyecto nacional se daba en un contexto ideológi-
co marcado por la crisis del liberalismo que sigue a 1848 yen uno
internacional caracterizado por la expansión del centro capitalista
hacia la periferia.
La conformación de la nación tuvo aquí características distin-
tivas también de la de otros países latinoamericanos. El vuelco de
una masa migratoria de Europa occidental desde fines del siglo
XIX, Y su vinculación con los contingentes originales o criollos,
dio particulares características a la conformación de esa nacionali-
dad. Ello coincidía con una visión de la modernización de la elite
dominante, que consistía en la necesidad de traer a estas orillas los
trozos vivientes de las sociedades modernas para reproducir el
proyecto de transformación deseado y asociado con la moderni-
dad.
El proceso de organización nacional arrasó a partir de los '60
con las autonomías provinciales a través del ejército nacional,
constituyendo el monopolio de la coacción, el mercado de traba-
jo, llevando a cabo la integración territorial mediante obras de in-
fraestructura y comunicaciones, y extendiendo las relaciones capi-
talistas a todo el territorio nacional. La estancia fue el elemento
productivo central del modelo de acumulación agroexportador, y
esta unidad productiva -cuya singularidad era la combinación de
formas de dominación tradicionales con modernas de explota-
ción- terminará simbolizando el sistema de autoridad económico
y político-cultural de la clase dominante. 33
El Estado nacional mostró escasa autonomía respecto de esta
clase. El gobierno se estructuraba y operaba como coto de caza ce-
rrado y los asuntos nacionales eran manejados como problemas de
redes de relación familiares para servir y satisfacer a un círculo res-
tringido de intereses y de individuos provilegiados de la oligarquía.
Se constituyó un régimen político censitario, centralizado en la
presidencia bajo la forma del "unicato" (f.A. Roca), de control de
las provincias y de la sucesión. La victoria de las armas nacionales,
que logró arrebatar a la provincia de Buenos Aires su capital, per-

53. Marcos Kaplan, "La crisis del Estado de Derecho Latinoamericano", ponen-
cia preparada para el Congreso Mundial de la Asociación Internacional de Cien-
cia Política, Buenos Aires, Congreso Mundial de IPSA, 21 al 25 de julio de 1991.

44
mitía, como decía Avellaneda, que nada quedara ya en la nación
que fuera superior a la nación misma. El triunfo de Roca era el del
Estado central, y la Argentina era, al fin, una. 34
Se trató, en lo relativo al sistema político, de la constitución
de un régimen de partidos de notables, con fuertes restricciones a
la participación, dado que se partía del supuesto de que "orden y
progreso" sólo serían alcanzables al precio de restringir el acceso
de la mayoría a las decisiones. Fue la consolidación del modelo al-
berdiano, de amplias libertades civiles y restringidas libertades po-
líticas, "el orden conservador" (N. Botana, 1988).
Paralelamente, se promovió la integración social mediante el
amplio acceso de los ciudadanos al sistema educativo. La constitu-
ción de esa identidad nacional fue desarrollada a través de la edu-
cación pública. El Estado adoptó el rol de modernizador y porta-
dor de un progreso identificado con el mundo cultural europeo oc-
cidental. Un cambio que no era tanto producto de un consenso na-
cional como del proyecto y voluntad de la elite.3 5 Si las luchas de
la Independencia contribuyeron a difundir un temprano sentido
de pertenencia nacional, el proceso de configuración posterior, re-
ferido a la integración de una identidad colectiva, tuvo un desarro-
llo complejo y conflictivo. Fue una modernización direccionaliza-
da verticalmente y como negación de lo anterior. Fue ese "progre-
sismo liberal" de pretender -como dice Halperín Donghi- intentar
"construir una Nación contra su pasado más bien que a partir de
él", lo que conformó este primer modelo de relaciones Estado-so-
ciedad. 36 A diferencia del desarrollo norteamericano, que no resig-
nó de sus raíces y expresó una suerte de confianza en el hombre
común para construir la república, aquí este desarrollo se basó en

:H Ya en su asunción del mando, Roca, detrás del lema de "paz y administra-

ción". evoca implícitamente la idea de mantener y cimentar la coincidencia elel
Estado nacional y los sectores que dominan la economía argentina. La finalidad
esencial de su administración será la coronación de la tarea ya emprendida: la
construcción del Estado, y a esto apuntan la creación de un ejército moderno
(monopolio legítimo de la fuerza), el desarrollo de las comunicaciones (unidad
nacional territorial) y el poblamiento del territorio (ofreciendo garantías a la vida
y a la propiedad).
:\~. M. Kaplan, op. cit., pág. 208.
:\6 Tulio Halperín Donghi, El espejo de la historia. Buenos Aires, Sudame-
ricana, 1987. También este corte, esta sensación de discontinuidad y de quiebre
con lo anterior, se manifiesta en la obra de José Hernández.

45
una ruptura que partía de una gran desconfianza en su propia po-
blación y presuponía la descalificación de todo lo anterior. Una
búsqueda del progreso que contraponía lo europeo como lo bue-
no y lo nativo como algo de total falta de positividad.
Fue un período denostado y a la vez ensalzado por la historio-
grafía posterior: desde una perspectiva modernizadora, fue desta-
cado como una etapa de crecimiento y ascenso en el concierto
mundial y, desde una perspectiva democrática, fue criticado por su
carácter elitista y autoritario. Desde la lógica del desarrollo, fue
cuestionado por una visión no industrialista, generadora de un de-
sarrollo económico sesgado por su alta dependencia de las fluctua-
ciones del comercio internacional.
Pero el Estado liberal-oligárquico cambia de régimen políti-
co en 1916. Se produce el paso del Estado liberal oligárquico al de-
mocrático liberal, y por lo tanto, de la democracia restringida cen-
sitaria a la ampliada gracias a las luchas en favor de la democracia
y libertad política desarrollada por el radicalismo yrigoyenista
(1916-30). El ascenso de las capas medias se traduce en una cre-
ciente exigencia de participación en el sístema.é? Es un cambio de
régimen dentro del mismo modelo de Estado liberal. Se trató de
una lucha por la libertad política y, si bien durante estos gobiernos
no se logró una modificación institucional significativa, se produjo
el pasaje del Estado considerado como exclusivo protector de los
derechos civiles hacia un rol de mediador de la conflictividad so-
cia1. 38
El radicalismo yrigoyenista fue la construcción del primer par-
tido de masas moderno junto a la lucha por la incorporación social
de los sectores medios que, por momentos, adopta rasgos moví-
mientistas en una lucha contra los sectores oligárquicos. Se incor-
pora a la cultura el fuerte impacto de la reforma universitaria. El Es-
tado se coloca como armonizador de los diferentes intereses en
juego. Este "solídarismo" propuso un funcionamiento estatal dife-
rente del sostenido por los conservadores -ya que para éstos la

37 Osear Oszlak, La formación del Estado Argentino, Buenos Aires, Uni-

versidad de Belgrano, 1982.
38 . F.L. Sabsay y R. Etehepareborda, El Estado Liberal Democrático, Buenos
Aires, Eudeba-Maeehi, 1987.
equidad sólo era el resultado del equilibrio espontáneo de las fuer-
zas económicas-o No obstante, no hubo ruptura con la clase domi-
nante, ésta siguió hegernonízando, en la medida en que había con-
senso sobre la forma de entender el progreso económico. Y si bien
no fueron cuestionadas las bases reales de la desigualdad ni del po-
der de los sectores terratenientes, sí se pretendió corregir sus ex-
cesos. El modelo de acumulación agro exportador continuó, en la
medida en que permanecía inalterable el consenso sobre las bon-
dades de la división internacional del trabajo en que se apoyaba.
La declinación del Estado liberal y el golpe de Estado con que
caerá el gobierno radical serán producto de diversos factores, co-
mo la facciosidad de la clase dominante, el impacto de la crisis eco-
nómica del '30 Y la misma conflictividad presente en el interior del
partido gobernante. El golpe militar del '30 y la crisis internacional
van a constituir el punto de inflexión entre dos tipos de Estado: el
liberal y el social. Como consecuencia de la caída del comercio in-
ternacional y de la reducción nacional de la capacidad de compra,
surge la intervención del Estado en la economía (Iuntas regulado-
ras, Banco Central, control de cambios, permisos previos de im-
portación, elevación de aranceles de importación, etc.), En 1934
se constituye el régimen de unificación y coparticipación de im-
puestos, un mecanismo de distribución de la renta estatal. En la re-
lación Estado-provincias, éstas aparecen como instancias político-
administrativas canalizadoras, a nivel local, de los fondos federales.
El Estado comienza a cambiar junto con la pérdida de hege-
monía del elenco oligárquico y el ascenso de las fuerzas armadas.
Pero también comienza a cambiar la sociedad civil, con el surgi-
miento de nuevos actores, como fracciones del empresariado in-
dustrial y del nuevo proletariado urbano.

El Estado nacional-popular o social. Este modelo es produc-

to de la crisis del capitalismo del '30, la guerra fría y la sustitución
de importaciones. Las sociedades posteriores a la crisis mundial
del '30 promovieron una modificación del rol estatal. La búsqueda
de superación de la recesión y el estancamiento y el desorden po-
lítico, que generaba el capitalismo dellaissez faire, dieron una res-
puesta común de carácter estatista. Aquí, la incorporación de seco

47
tares trabajadores y la desarticulación de relaciones sociales y eco-
nómico-culturales que se arrastraban de la anterior dominación
oligárquica se realizaron a través de líneas nacional-populares. El
contexto de surgimiento del Estado benefactor es el de la incorpo-
ración de grandes masas, la necesidad de contrarrestar las crisis pe-
riódicas del capitalismo y de conciliar el imperativo de la acumula-
ción con el de legitimación. Como señala A. Barón, "El Estado de
bienestar reposaba pues sobre la problemática compatibilización
de dos lógicas: una de tipo económico, orientada hacia la reanima-
ción y estabilización de la acumulación capitalista, otra de tipo po-
lítica, preocupada por aventar los peligros de la revolución, asegu-
rar la pacificación social, la institucionalización de los conflictos
clasistas y la creación de un orden burgués estable y legítímo.v?
El Estado deja de concebirse como gendarme y exclusivo pro-
tector de derechos individuales para convertirse en garante de de-
rechos sociales. De acuerdo con Manuel García Pelayo, "si en el
primer modelo -el estado liberal de Derecho- se trataba de prote-
ger a la sociedad del Estado, aquí se trata de proteger a la sociedad
por la acción del Estado." (. ..) En el anterior modelo un Estado que
se realiza por la inhibición; "aquí se trata de un Estado que se rea-
liza por la intervención, por su acción en forma de prestaciones so-
ciales, dirección económica y distribución del producto nacio-
nal",40 El modelo liberal de separación entre sociedad y Estado se
consideró superado por esta concepción unitaria de los planos po-
lítico y social que tendía a la conformación de una matriz Estado-
céntrica. El nacionalismo popular produjo así conflictos específi-
cos entre representación política -vía partidos desprestigiados por
el fraude de los '30- y sectorial de sindicatos y cámaras, alentado
por el Estado en el límite con la concepción demoliberal. 41

39. Atilio Borón, op. cit., pág. 133.

40. "Estado social significa la disposición y responsabilidad, la atribución y la
competencia del Estado para estructurar el orden social", H.P. Ipsen, en "Enteing-
unung und Sozialisierung" en Veroffentlichungen der Vereininung" der Deuts-
chen Staat rechtskhrer Heft, 10, 1952, pág. 74. Manual García Pelayo, en Las
transformaciones del Estado contemporáneo, op. cit., pág. 27.
41. La emergencia de nuevos tipos de gobierno y de regímenes, señala O. lan-
ni, "es la manifestación de cambios institucionales, o rupturas estructurales inter-
nas y externas. En el nivel interno lo que está en juego es una nueva combinación
de fuerzas sociales, políticas y económicas para organizar y hacer funcionar el po-
der. Tal vez sean las condiciones excepcionales, internas y externas, ante las que
 El peronismo se asoció a una visión organicista, en la cual los
distintos elementos debían ser armonizados por este compromiso
histórico del Estado con la sociedad. La legitimación comenzó a ba-
sarse en la respuesta del Estado a las demandas populares, en el
distribucionismo, el apoyo plebiscitario y el liderazgo carismático
como articulador de la movilización popular.
La resolución del conflicto entre capital-trabajo dejó de ser
considerada como resultado del mercado o un asunto policial, de
derecho privado y sujeto a la exclusiva determinación de un con-
trato. Se trató de transformar la lucha de clases en términos de ar-
monización de intereses de los actores, y la propuesta de una "co-
munidad organizada" apuntó a esta búsqueda.é- En lo económico,
el Estado pasó a tener un papel activo en la producción de insu-
mos básicos y en la aplicación de variadas gamas de instrumentos
de políticas, cuotas de importación, promoción sectorial, crédito
industrial, líneas de redescuentos, mecanismos extraarancelarios,
etc. (Kosakoff, 1993: 17). La empresa pública va a constituir la uni-
dad productiva característica del segundo modelo estatal.
En términos del sistema político se constituyó el "rnovimientis-
rno" como un modelo de partido predominante con tendencias he-
gemónicas que presuponía una alta politización de las relaciones so-
ciales, una organización de los sectores populares, centralidad del
Poder Ejecutivo pero escasa importancia dada a los aspectos insti-
tucionales y al Parlamento.O La conformación del régimen político,
en realidad, presuponía un desafio similar al del desarrollo indus-
trial autónomo: la integración política de los nuevos sectores socia-
les que habían acudido al llamado de la industrialización sustitutiva.
Por el lado económico, la Argentina no compartía con los Es-
tados capitalistas centrales dos condiciones básicas del nuevo mo-
delo de desarrollo: la inexistencia previa de un patrón de desarro-

se encuentras las "nuevas" clases, las que originan nuevas exigencias políticas y
económicas. Tan es así que el propio aparato estatal adquiere una nueva configu-
ración bajo el populismo. Cambia la relación del Estado con la sociedad.", op. cit.,
pág. 22.
rz Ver de Cristian Buchrucker, Nacionalismo y Peronismo. Ed. Sudameri-
cana, Buenos Aires, 1985.
-!:l. La interpretación de este período en algunos autores va de simple manipu-
lación de masas por líderes carismáticos hasta participación popular en [as medio
das de gobierno (Ernmerich).

49
110 industrial autosostenido y con capacidad de financiamiento que
otorga un mercado propio, y la inexistencia de un masivo merca-
do laboral urbano asalariado, con las necesidades sociales que tal
mercado implica y con los conflictos sociales que el desarrollo in-
dustrial genera.vt y por el lado de la fórmula política, esa integra-
ción se basó en el fuerte liderazgo de Perón y en la constitución de
un novedoso sentimiento de integración nacional.
En este período se produce una migración de significativa im-
portancia, que es de sectores rurales del interior hacia las zonas del
litoral industrializadas. Si la migración previa fue europea meridio-
nal (los argentinos traídos de los barcos), ésta va a asociarse a un
componente predominantemente criollo. Estos sectores, en la me-
dida en que legitimaron el Estado -Ia mayoría de las veces por
abrumadoras victorias electorales-, le daban capacidad al Estado
para extraer renta agraria de los anteriores sectores dominantes y
volcarla a la industria. Pero esta función tan inclusiva y sustantiva
del Estado requería de consensos políticos más amplios. El desco-
nocimiento de la necesidad de efectivizar pactos y reconocimien-
tos institucionales con sectores de la oposición, de lograr consen-
sos amplios más allá de su constitución electoral mayoritaria, llevó
a que esta visión de la justicia social fuera vista como una imposi-
ción autoritaria del populismo. 45
De esta forma, se facilitó también desde el gobierno la polari-
zación y con ello las estrategias desestabilizadoras de la clase domi-
nante. Si el segundo momento institucional de las relaciones Esta-
do-sociedad estuvo conformado por la Constitución del 49, por la
importancia del principio de lo social, esta Constitución se vio en-
vuelta en un cuestionamiento sobre su legitimidad que hizo invia-
ble su posterior vigencia. De esta forma, el Estado social, que en
las sociedades desarrolladas debilitó las confrontaciones ideológi-

44. Diego Rauss, "El estado en América Latina", en Sociología Política, Fun-
dación Hernandarias, Buenos Aires, 1993.
45. "El Estado (populista) es presentado por las fuerzas que se hállan en el
poder como si representase, al mismo tiempo, a todas las clases y grupos socia-
les, pero vistos como "pueblo", como una colectividad para la cual el nacionalis-
mo desarrollista pacifica y armoniza los intereses y los ideales. El Estado es pro-
puesto e impuesto a la sociedad como si fuera su mejor y único intérprete, sin la
mediación de los partidos." (Octavio Ianni, La formación del Estado Populís-
ta en América Latina).

50
cas y de clase, aquí reprodujo un conflicto de legitimidad y una
polarización que recorrerá gran parte de su historia posterior.
Luego de la Revolución Libertadora cambia el régimen políti-
co pero la intervención del Estado en el desarrollo continúa en un
nuevo subtipo del Estado social: el Estado desarrollista. En el mar-
co de una democracia con proscripción, la estrategia económica
de cuño cepaliano amplió las estructuras tecnoburocráticas, dife-
renciándose de la estrategia nacional-popular en cuestiones de én-
fasis: mientras la última consideraba al Estado en función de la dis-
tribución y la autonomía nacional, la desarrollista lo hizo en favor
del aumento de la inversión y la integración a este proceso del ca-
pital extranjero. Había un rol mayor para el empresariado, para la
racionalidad técnica del sector público y menor para los sindicatos
y la movilización popular. El Estado ya no era concebido como en-
carnación plebiscitaria de un pacto social, sino como la instancia
técnico-neutral que debía ejecutar los imperativos objetivos del de-
sarrollo.w
Pero la conflictividad derivada de un discurso democrático
constitucional y la política de exclusión electoral se sumó a los
efectos polarizantes provenientes de la guerra fría y a la creciente
influencia militar en el gobierno. De esta manera, se dejó al siste-
ma político en medio de "un juego imposible", producto tanto del
celo militar por la seguridad nacional, frente a lo que parecía cons-
tituir la amenaza populista, como la falta de acuerdo de los actores
principales del sistema de partidos sobre las reglas del juego.
En 1966, se inicia la fase burocrático-autoritaria del Estado so-
cial. Esta se caracterizó por la exclusión política y la presencia de
las corporaciones industriales en el poder. Partía de considerar que
la única restricción al proyecto de desarrollo y modernización del
país residía en el alto nivel de conflictividad social de la época, la
forma en que se había realizado la inclusión de la masa obrera y la
lentitud e ineficacia asociada a la política derno-líberal. Sobresalía
en este golpe fundacional un diagnóstico ingenieril de la política.
una concepción organicista y corporativa del Estado en búsqueda
de una comunidad reconstruida por un liderazgo conservador. La
planificación en el "Onganiato" constituirá una confianza en la pla-
.tú. N. Lechner, op. cit., pág. 27.

57
nificación como orientadora del desarrollo, ocupando un lugar bi-
sagra entre el gobierno y los agentes sociales, entre la moderniza-
ción económica impulsada y el antiliberalismo político. 47
Este régimen autoritario estaba también fundado en la hipóte-
sis de una guerra interna permanente de carácter ideológico, arti-
culada al conflicto entre el capitalismo y el comunismo. Guillermo
O'Donnell señala que, en este régimen, las posiciones superiores
de gobierno eran ocupadas por personas que accedían de organi-
zaciones complejas y altamente burocratizadas (fuerzas armadas,
grandes empresas); un sistema de exclusión política y económica
y despolitizante que se correspondía con la etapa de profundiza-
ción del capitalismo periférico y dependiente, pero también dota-
do de una extensa industrialización. 48 Y a pesar del éxito econó-
mico de los primeros años del régimen autoritario -en términos de
estabilización monetaria y crecimiento industrial-, el gobierno
militar no podrá superar la crisis de legitimidad con que surge y se
verá confrontado a una nueva ola de movilización política.
Con la crisis del B-A Y la movilización creciente de masas se
produce el nuevo período democrático a comienzos de los '70. El
regreso de Perón se vincula al intento de concertación social y de
un pacto político de conformación más plural. Pero la conjunción
de diversos factores internos y externos, como la inflación incon-
trolada, la crisis del petróleo, la violencia guerrillera y la alta con-
flictividad intragubernamental, llevará nuevamente a la clase domi-
nante y a los sectores liberal-conservadores a proponer el "vacío
de poder" como legitimante de su nuevo acceso al gobíemo.s? No
obstante, este último golpe militar no va a mostrar los habituales
rasgos de la crisis pendular de posguerra sino el propósito de des-
montar el modelo estatal anterior. Es el momento en que comien-
zan a producirse los primeros signos de una nueva bisagra históri-
ca en la relación Estado-sociedad, así como lo fueran la década del
ochenta en el siglo XIX y la del treinta en el actual: el inicio de un
cambio de época.

47. M. Hopenhayn, op. cit., pág. 4.

48. Guillermo O'Donnell, "Reflexiones sobre las tendencias de cambio del Es-
tado Burocrático Autoritario", op. cit., pág. 86.
49. Ver de Liliana de Ríz, Retorno y Derrumbe, Folios, México, 1986, y de
Guido Di Tella, Perón-Perón, Sudamericana, Buenos Aires, 1987.

52
 Cuadro 1
Modelos de relación Estado sociedad

l. Estado 2. Estado- 3. Tendencias

liberal (oligár- social al Estado
quico y (nacional- postsocial
liberal- popular, (neoliberal).
democrático) . d esarrollista
y burocrático-
autoritario) .
I
1I a) Rol Estado libe- Estado social, Garante de
ral, garante garante de reglas de [ue-
,\
1I
de derechos derechos so- go, de equili-
' individuales, ciales, inter- brios macro-
1,1

1I
fuerte separa- penetración económicos,
ción Estado y Estado y so- competencia,
11
sociedad. ciedad civil. diferenciación
Estado y so-
1I
1
ciedad civil.

11 b) Modelo de Agroexportador Industrialismo Orientado al

11 acumulación (laissez fairey. sustitutivo mercado exter-
iI
(Estado inter- no (Estado I

,i
11
ventor). subsidiario).
,1
"

c) Mediación Partidos de Partidos de Partidos "aga-

política notables, de- masas progra- rra todo"
mocracia res- maticos, mode ("catch aH")
tringida, cen- lo "movimien- sistema de
sitaria, arn- tista", partido partidos, for-
pliada. predominante. mato biparti-
I
dista.

d) Mediación Patrimoníalis- N eocorporatí- Pluralismo

de intereses mo. vísmo imper- ("lobby").
fecto.
Continúa
53
e) Acción co- Identidades: Identidades Nuevos moví-
I lectiva 'el ciudadano' colectivas, mientos socia-
y colectívída- 'el trabaja- les, 'el con-
des. dor', movili- sumidor' y el
zación de rna- usuario.
sas, organiza-
ción colecti-
va.

t) Modelo cul- Individualismo, Igualitarismo Individualismo

tural libertad. (holismo). competitivo.

g) Contexto Predominio de Guerra fría. Hegemonía de

internacional Gran Bretaña. los Estados
Unidos.

1.3 LA CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR

Cada cambio estructural reconoce en el pasado el espejo don-

de juzgarse y analizarse. Desde las ciencias sociales encontramos
una fuerte similitud entre el proceso de modernización actual vin-
culado a la globalización con las profundas transformaciones pro-
ducidas en el siglo pasado en la sociedad a través de la introduc-
ción del capitalismo en la sociedad tradicional o las que provocara
la segunda revolución industrial. Allí también las orientaciones a
abrir espacios libres de mercado para permitir las regulaciones de
tipo competitivo y comerciales llevaron a una transformación de la
anterior sociedad basada en la tradición y en formas protectivas Y.
paternalistas locales. Fue el impacto del mercado irrumpiendo en
ámbitos guiados por orientaciones y valores tradicionales y en con-
solidadas identidades histórico-culturales. Esta modernización
significó la transformación de la sociedad tradicional por un proce-
so de cambio inducido desde arriba, donde se estableció una socie-

54
dad moderna, pero no bajo patrones industrialistas sino bajo un
modelo extractívo de agricultura extensiva. SO
El segundo cambio que completa a mediados de este siglo el
proceso de conformación del Estado nación va a tratarse de un de-
sarrollo más endógeno, junto con una industrialización que se
acentúa con la segunda guerra mundial y en el marco de la guerra
fría. Y si en la primera etapa esta constitución del Estado supuso la
conformación de la infraestructura de la administración pública y
del sistema educativo a nivel nacional, en la segunda, el proceso de
industrialización y desarrollo del Estado social terminará de com-
pletar la conformación del Estado-nación.
Por eso, si en la gran transformación producida a fines del si-
glo XIX el mercado provocó la ruptura de valores y tradiciones, así
como de los modos de vida, hoy también la nueva modernización
vinculada a la globalización produce una ruptura en la lógica coti-
diana de los sectores medios y populares. Estos quedan fragmenta-
dos y con las anteriores comprensiones de la realidad deslegitima-
das. El cambio promueve individualismo, orientaciones al propio
interés y quiebre de anteriores lazos sociales. Toda una compren-
sión del mundo se derrumba. La crisis hace desaparecer arraigadas
direcciones sociales a la vez que otras comienzan a emerger.
Si a partir de la crisis del capitalismo dellaisser[aire se creyó
que el predominio del Estado y de lo político sobre el mercado era
definitivo, desde fines de los '70 el mecanismo autorregulador del
mercado vuelve a actuar. Es un proceso reestructurador, por el
cual, lo que comienza a dejarse atrás es la sociedad conformada
por la industrialización sustitutiva, la política de masas y el desarro-
llo industrial orientado hacia adentro, donde comienzan a modifi-
carse los diversos rasgos que caracterizaron al Estado de bienestar:

so. Para el caso norteamericano, ver de C. Polanyi, The Great Transforma-

tion, 1948, y para América Latina, de Pedro Morandé, Modernización y Cien-
cias Sociales, Universidad Católica de Chile, Santíago., 1987. Cuando se habla de
modernización, se trata en general de las transformaciones impulsadas en los sis-
temas periféricos con el fin de que se acerquen a modelos occidentales. En este
sentido. puede decirse que todos los países de América Latina están sometidos a
la confrontación con procesos de modernización que desestructuran las socieda-
des tradicionales y necesitan la puesta en marcha de nuevos mecanismos de re-
gulación de las relaciones políticas, económicas y sociales. Ver de Georges Couf-
fignal,op. ctt., pág. 32.

55
las orientaciones hacia el "pleno empleo"; el apuntalamiento del
sistema de seguridad social; la provisión pública de servicios socia-
les universales; el mantenimiento de un nivel mínimo de calidad de
vida asegurado por el Estado a través de legislación específica, y
una concepción del aparato del Estado vehiculizada a través de la
centralización y una racionalidad administrativa de tipo burocráti-
CO. 5 1

Es una crisis de un Estado también caracterizado por prácticas

clientelares fuertemente arraigadas, con opacidad en los procesos
burocráticos, con marcado secretismo en las negociaciones políti-
cas, con una presencia encubierta y poco expuesta de los distintos
intereses sociales, e importantes grados de discrecionalidad en la
toma de decisiones. 52
Esta nueva modernización va a estar acompañada por signífi-
cativos cambios económicos, políticos y sociales que alteran la co-
herencia del anterior modelo y van a dar lugar a una ruptura con
el mismo. Se trata de buscar apertura, flexibilidad y desregulación
para articular la economía anteriormente "cerrada" a un capitalis-
mo globalizado. Es la crisis de un modelo de Estado benefactor que
fue, en la Argentina, frustrado en parte por su recurrente crisis de
legitimidad (ciclo cívico-militar), lo que impidió un aprovecha-
miento más pleno de las oportunidades de desarrollo que brinda-
ba el capitalismo de posguerra. Y si bien el Estado de bienestar lo-
cal tuvo similitudes con los Estados centrales, en lo relativo a polí-
ticas de pleno empleo y promoción de una estructura social más
uniforme, su rasgo diferenciado fue que no existió un extendido
consenso ideológico respecto del mismo. 53

'; 1. Seguimos en esto los rasgos identíficatoríos del Estado de bienestar desa-
rrollados por Minujín y Cosentino, op. cit., pág. 33.
';2 Osear Madoery, "Una aproximación teórica al análisis de políticas públi-
cas", FLACSO, Rosario, agosto de 1993, pág. 11 (mimeo).
53. M. García Pelayo (op. cit.) señala que el carácter complejo e indetermina-
do del Estado contemporáneo se revela en la diversidad de nombres que recibe.
Cuanto más difícil es aprehender un objeto, más válidas son las posibilidades ter-
minológicas para poder conceptualizarlo. Esto ocurre con nuestro objeto: desde
el ya mencionado Welfare State, correspondiente al alemán Wohlfahrstaat, si-
guiendo por el Estado de bienestar, Estado Social, Estado Social de Derecho, Esta-
do de asociaciones, Estado providencial o benefactor. Al respecto, ver también
de Juan Carlos Corbetta, "Sociedad y Estado: interrogantes y desafíos", en El
Príncipe. Revista de Ciencia Política, núm. 1, enero-marzo de 1994, pág. 41.
 ¿Pero cuáles son los datos o factores que van a trastrocar la ló-
gica del anterior modelo de relaciones Estado-sociedadjó'[
En lo económico, la crisis del modelo de acumulación sustitu- •
tivo basado en la demanda interna (cepaliano-desarrollista) es el
correlato periférico de la crisis del keynesianismo de los países
centrales frente a procesos de inflación con recesión conjuntos
(estanflación). Una situación de descontrol fiscal que ya no podía
resolverse con los anteriores mecanismos intervencionistas sobre
la demanda y el gasto público. El impacto del endeudamiento y de
las políticas de ajuste se produce conjuntamente con la necesidad
de lograr una nueva inserción internacional de la economía. En el
'75 comienza con el "Rodrigazo", con la crisis de alta inflación más
recesión, luego, con el intento de resolución vía autoritaria en el
'76 Y políticas de apertura económica. En los '80, ya con la demo-
cracia, explota la crisis de la deuda y al fin de la década se produ-
ce la profundización de la crisis del Estado que hace eclosión con
las hiperinflaciones. En los '90 comienzan los primeros síntomas
de superación de esa crisis y una reforma estatal que delinea más
claramente el nuevo modelo de acumulación.
Es que en todo este proceso la globalización de la producción
y de las finanzas erosiona la capacidad del Estado de controlar la
economía. 55 Los procesos de concentración y centralización del
capital se suman a la influencia de un nuevo paradigma tecnológi-
co que altera y modifica los procesos organizacionales en la re-
lación capital-trabajo. Esto hace que la acumulación de capital de-
penda cada vez menos de los recursos naturales y del trabajo y ca-
da vez más de la intensidad del conocimiento. 56 El eje del proceso
económico deja de ser el trabajador y su organización y pasa a ser
el mercado, el consumidor y el management. El empresario se

~,i. No pretendemos ser exhaustivos sino señalar en forma sincrónica algunas

de las contradicciones recogidas en trabajos sobre la crisis del Welfare State co-
mo los de: Klaus Offe, Las contradicciones del Estado de Bienestar, Alianza
Universidad, Madrid, 1991; josep Pico, Teorías sobre el Estado de Bienestar,
Siglo XXI, Barcelona, 1987,
~~. David Held y Anthony McGrew. "Globalízation and the Liberal Democra-
tic State", en Government and Opposition, vol. 28, núm. 2, spring, 1993, pág.
270.
~6. Xavíer Gorostiaga, "América Latina frente a los desafíos globales", Cuader-
no do CEAS, núm. 135, set/oct., 1991 (16-39).

57
convierte en el apartador de sentido del modelo y éste y sus esti-
los de vida aparecen como emblemáticos de la buena vida.
Este proceso puede ser sintetizado por el impacto que produ-
ce en el conjunto de la sociedad la globalización de la economía:
la difusión a nivel mundial de las pautas de la economía de libre
mercado. En la medida en que se diluyen las fronteras nacionales,
se desmenuza la primacía del Estado. Los fenómenos de globaliza-
ción afectan la naturaleza de las economías nacionales y erosionan
su soberanía. El Estado comienza a tener una menor incidencia y
control de la economía interna, lo que conduce a sensibles retro-
cesos en sus políticas económicas y sociales y a un significativo
desplazamiento de las fuerzas sociales que inciden en sus decisio-
nes. 57
En este marco, donde la índole y dirección de los flujos prin-
cipales de intercambio comercial y financieros se produce entre
las sociedades desarrolladas, predomina la problemática de la in-
clusión, tanto en lo interno como en lo externo, en lo colectivo
como en lo individual. Una situación en donde los países pueden
quedar al margen del crédito, del comercio y del progreso econó-
mico, y donde lo que caracteriza la nueva situación más que la bús-
queda de autonomía es la búsqueda de inclusión en el nuevo mun-
do económico que se constituye.
En lo político, se produce el pasaje del régimen autoritario al
democrático. Este movimiento se vincula a la gigantesca transfor-
mación de la escena política latinoamericana de los '80. Así como
se produce el impacto de la globalización de la economía de mer-
cado, también en la Argentina se extienden las pautas delliberalis-
mo democrático como las bases de legitimación del Estado. Este
proceso choca con el régimen autoritario y con la proclividad a los
golpes y al fuerte rol político que tuvieran las fuerzas armadas du-
rante los anteriores 50 años. Se desmantelan sus capacidades es-
tructurales de acción política y unifica un criterio de legitimidad,
produciéndose una convergencia amplia sobre la democracia que
recorre el arco de derecha a izquierda. Una convergencia en la cla-
se política hacia la tolerancia, a la competencia y al rechazo de la

57. Michel Beaud, "Reformes économiques et transformations du role de l'E-

tat", Conferencia ICCDA, París, 25 de abril de 1990, pág. 2.
violencia como modalidades de la política. Los partidos dejan de
tener una expresión clasista marcada, declinan las identificaciones
fuertes y de adhesión a las ideologías sociales.
Pero también la vinculación de la democracia liberal con los
ajustes erosiona sus contenidos sociales y económicos. La demo-
cracia es asociada cada vez más a instituciones y procedimientos,
a formas más que a contenidos, desapareciendo del horizonte co-
lectivo la idea de democracia social o sustancial en favor del con-
cepto de democracia formal. La democracia ya no va a ser vincula-
da tanto a la participación, respuesta a las demandas que surgen de
la voluntad popular, como al Estado garantista, a la representación
y a la opinión pública. Declina la idea de sujeto, y los fenómenos
de corrupción generan apatía y crisis de representación. Desapare-
ce la concepción de la política como eje de la movilización y del
sentido emancipatorio de la misma. Se asiste a la consolidación de
los partidos políticos en tanto monopolio de la representación,
junto a su crisis de agregación de demandas, desafección política
y el surgimiento de nuevos actores.
En el contexto político internacional, se produce el fin de la
guerra fría y el derrumbe de los socialismos reales, la caída del mu-
ro de Berlín, la hegemonía militar norteamericana y la constitución
de un orden internacional, que hace que la conflictividad externa
ya no quede ligada al conflicto típico de la guerra fría. Los factores
ideológicos que obligaban a alineaciones internacionales rígidas
desaparecen. La problemática mayor que enfrenta el Estado no es
militar ni político-ideológica, sino económico-tecnológica. Se con-
forma un nuevo patrón de inserción internacional donde lo que se
trata es de insertarse en un mundo económico unificado con ten-
dencia al reforzamiento de la primacía del Norte (desacople de las
economías desarrolladas de las periféricas), pérdida del peso de
América Latina en los flujos económicos mundiales por menor im-
portancia de la mano de obra barata y de sus materias primas, de-
pendencia financiera y debilitamiento de su capacidad de negocia-
ción internacional. 58
ss Como señala Manfred Mols, el Tercer Mundo, luego del fin de la guerra
fría. no tiene el mismo peso en las consideraciones de estructuración del sistema
internacional que pareció tener temporalmente en la época del idilio del Diálogo
Norte Sur de los años setenta. En "La sociedad del mañana", Cuadernos del
Claeh, Montevideo, núm. 68, 1993/94, pág. 35.

59
 Esto es particularmente gravitante para la Argentina como
ejemplo de sociedad intermedia que había desarrollado un particu-
lar juego de poder en medio del conflicto Este-Oeste. De allí tam-
bién la declinación del ejército y de la función tan central que tu-
viera en el modelo anterior. Es la quiebra no sólo de la Doctrina de
la Seguridad Nacional, sino también de las visiones antiimperialis-
tas y tercermundistas que se les contrapusieron. Es que fue esa re-
gulación de fondo político-militar la que implicó la relativización
del peso de la esfera de la economía en las relaciones internaciona-
les en el modelo de posguerra, una vez que el mercado mundial se
constituyó como sobredeterminado por la dinámica de la compe-
tencia político-ideológica entre los Estados nacionales. El "precio
político" de una mercadería expresaba un valor por encima o por
debajo de lo que debía encontrar en relación con el mercado. "De
allí -dice Werneck Víanna- que la intensa politización e ideologi-
zación de las relaciones internacionales acarreadas por la guerra
fría vino a favorecer la emergencia de los países periféricos que
empezaron a jugar con las rivalidades de las dos potencias domi-
nantes, maximizando sus ventajas comparativas en el terreno polí-
tico, militar y diplomático, a fin de convertirse en instrumentos de
modernización económica." 59
En este marco de crisis de la división bipolar del mundo, de
poderes mundiales basados en principios distintos y antitéticos (el
mercado o la planificación estatal), se produce la paulatina inscrip-
ción de la Argentina dentro del área de influencia norteamericana
junto al paralelo alejamiento de Europa. Y si bien los Estados Uni-
dos presentan indicadores de declinación económica, su presencia
político-cultural y económica es creciente en la región, y desde fi-
nes de los '80 la Argentina se inserta plenamente dentro de su área
de influencia. Se trata de un cambio significativo dada la relación
de tensión existente con la potencia del Norte que databa desde fi-
nes del siglo pasado, tanto por problemas de no complementarie-
dad económica, de relaciones privilegiadas de la Argentina con Eu-

59. Luiz Werneck Vianna, "Os Americanos, os Russos e Nos", en Grupo de

Conjuntura, "O Novo Cenario Internacional: Tendencias Planetárias e Implica-
coes para a América Latina", núm. 46, IUPER], Río de)aneiro, nov. de 1991, pág.
18 (17-27)

60
ropa, o de una voluntad de autonomía que fuera vista como nega-
tiva por los EUA para su política latinoamericana.
En lo social, las relaciones internas comienzan a no corres-
ponder ya a la sociedad del industrialismo sustitutivo. Estamos
frente a una constitución de relaciones sociales, políticas y econó-
micas que ya no son asociables a las típicas de la sociedad indus-
trial. Hay pérdida de homogeneidad social; la sociedad se presenta
cada vez menos como organizada en clases sociales claramente de-
finidas. En su lugar encontramos una pluralidad de grupos sociales
y actores cuya desagregación no responde a posicionamientos fun-
cionales o a lógicas socioproductivas claramente identificables (in-
formales, cuentrapropistas, terciario expandido). El progresivo en-
vejecimiento de la población implica un incremento considerable
en el número de perceptores de pensiones, usuarios de los servi-
cios sanitarios, con las consiguientes tensiones presupuestarias
que ello introduce en las instituciones estatales de bienestar.
Las anteriores relaciones laborales estables, propias del fordis-
mo, dan lugar a una mayor separación espacial de los lugares de
producción y de reproducción. Este cambio da lugar a la confor-
mación de otro mercado de trabajo y a otro contrato laboral que se
produce mediante la flexibilización y desregulación, la difusión de
la precarización del empleo, el autoempleo, el pluriempleo. Se tra-
ta de una sociedad dual, donde declinan las instituciones y patro-
nes del capitalismo organizado y aparecen juntos fenómenos socia-
les considerados como típicamente posmodernos y otros casi tra-
dicionales o de regresión social.
Se asiste a la pérdida de homogeneidad de la sociedad, al au-
mento de la diferenciación y de la desigualdad. La diferenciación
pasa a ser parte del modelo; en algún sentido se transforma en un
valor. En contraste con el anterior modelo de acumulación, que
integraba al mundo industrial, el nuevo promueve una sociedad de
dos velocidades: los que están en el postindustrialismo y los que
quedan afuera. Un proceso que lleva a la emergencia de una nue-
va trama societaria conformada por multiplicidad de organizacio-
nes no gubernamentales, consultoras, fundaciones y movimientos
sociales. Es que la expansión del mercado por la economía trans-
nacional implica un aumento de la estratificación, diferenciación y

61
 E,tado & aocit:dad

complejización social que termina por quebrar las expectativas del

modelo estatal intervencionista tendientes a la homogeneidad y a
la universalidad. El Estado deja de cumplir roles productivos y de
reproducción social y las relaciones con actores son más contrac-
tuales. Más que relaciones orgánicas, no hay ahora lazos fuertes si-
no variables coyunturales en una situación dinámica de cambios
abruptos que conllevan altos niveles de incertidumbre.
En lo cultural, se produce la crisis de las ideologías sociales
evidenciándose los efectos de la crisis del sujeto y de una concep-
ción de la historia lineal y progresiva. Toda una "representación del
mundo" entra en crisis. 60 La transnacionalización se asocia a los va-
lores del mercado y significa la pérdida de un mundo homogéneo
y una creciente conciencia de interdependencia. Se pasa de un
mundo de certezas con centralidad en lo político estatal, y en lo
histórico, a otra visión más indeterminada sobre el futuro, de posi-
bilidades, tomándose conciencia de la complejidad, de la imprevi-
sibilidad y de la mayor interdependencia. De la pretensión de la
construcción de la sociedad totalmente reconciliada a la incremen-
talista, de búsqueda de mejoramiento de los mecanismos de proce-
samiento y elaboración de sus conflictos.
La influencia de un paradigma individual-competitivo mues-
tra el pasaje de un modelo cultural vinculado a lo público-estatal
de solidaridades nacionales hacia otro vinculado al mercado, a la
sociedad civil y competencia. La amplia socialización de valores in-
dividualistas, narcisistas, en el seno de la sociedad de consumo y el
impacto desmovilizador de la crisis desplazan el centro de aten-
ción ideológico del ámbito público al privado y de la acción colec-
tiva al espacio de la privacidad. Es el pasaje de la centralidad que
adquiría la figura del "trabajador" en el welfare estate a la del "con-
sumidor".
En síntesis, la relación Estado-sociedad se modifica paralela-
mente con la consolidación del modelo democrático liberal y la
economía de mercado. Si el anterior modelo de relaciones Estado-
sociedad, característico del Estado de bienestar o social, fue pro-
ducto del ascenso de la clase trabajadora, de la sustitución de ím-

60 Alain ]oxe, Le cyde de la dissuasion (1945-1990), Ed. La Découverte,

París, 1979.

62
portaciones y de la guerra fría, estos tres procesos hoy han conclui-
do. El paradigma del Estado de bienestar periférico se derrumba
así como también sus imágenes y representaciones. Los márgenes
de acción del Estado se restringen, la relación Estado-sociedad se
modifica y el Estado se vuelve a reestructurar tanto en relación con
estos nuevos factores internos como con los externos dando a luz
la emergencia del nuevo modelo: el Estado postsocial o neoliberal.

63
 CAPITULO 2

DEL INDUSTRIAUSMO SUSTITUTIVO

A LA ECONOMÍA DE UBRE MERCADO

"La economía argentina ha sufrido una serie

de importantes cambios estructurales en las
últimas dos décadas. Estos cambios, que afec-
tan a las estructuras productivas en su raíz,
han sido particularmente intensos en el sector
industrial. Si bien el nuevo modelo de indus-
trialización que se perfila en el país no se ha
terminado de definir, es evidente que la etapa
actual difiere sustancialmente de lo que era el
modelo basado en la sustitución de importa-
ciones, que rigió en el país desde principios de
la década del treinta hasta fines de los setenta."

B. Kosacojf, 1993
65
 El Estado benefactor en la Argentina se caracterizó desde la
posguerra por la regulación del mercado, el compromiso social ca-
pital-trabajo, la intervención estatal en la reproducción social y la
garantía de derechos sociales. Si bien con intermitencias, debido a
los continuos cambios de régimen, sus rasgos más notables fueron
poner énfasis en el empleo público, el desarrollo industrial y la au-
tonomía económica nacional. A diferencia del Estado de bienestar
de los países centrales -caracterizado por el impulso de planes so-
ciales con coberturas de carácter universalista-, la naturaleza de la
intervención estatal estuvo dada aquí por su incidencia en la repro-
ducción de la fuerza de trabajo, mejoramiento de la infraestructu-
ra, promoción del empleo y del desarrollo. Como dice Alberto Mi-
nujín: "En efecto, el 'Estado de bienestar' sólo parcialmente llega a
implantarse en la Argentina, dejando importantes áreas sociales y
grupos de población sin cubrir". 1
El Estado de bienestar o social parte aquí de una situación más
precaria que la de los países centrales, de allí que la administración
pública ocupe mayores espacios y áreas. La necesidad de desarro-
llar y modernizar el país es más producto de la voluntad estatal de
alcanzar estos logros que de un movimiento natural del sector pri-
vado. De allí el enorme porcentaje de la producción total del país
en manos de las empresas públicas y del empleo, siendo este Esta-
do asociado al modelo industrialista sustitutivo predominante du-
rante más de cinco décadas. A partir de 1930 pierde vigencia el
modelo agroexportador y la industria pasa a ocupar un lugar de
privilegio en la economía -como dice B. Kosacoff- bajo la modali-
dad del denominado "proceso de sustitución de importaciones":
"En particular en su segunda fase, que comenzó en 1958, las acti-
vidades industriales fueron el motor del crecimiento de la econo-
mía, creadora de empleos y la base de acumulación del capital. Asi-

l. A. Minujín, Cuesta Abajo. Los nuevos pobres en Argentina, Buenos Ai-

res, Unesco, 1992, pág. 20. Esta característica fue un rasgo particular que asumió
el Estado social en gran parte de América Latina. Como señala D. 1barra: "Más que
controles reguladores de la actividad privada o la recreación de instituciones de
beneficio social, la intervención pública en América Latina se dirigió, en la enor-
ma mayoría de los casos, a poner en marcha empresas directamente productivas.
Más que Estado benefactor, hay un Estado promotor que se ocupa de alentar pe-
ro también de suplir los cuadros usualmente débiles de los empresarios priva-
dos". Rev. de la CEPAL, op. cit., pág. 62.

66
mismo, se fue generando una capacidad tecnológica sumamente
destacada en el ámbito latínoamerícano.t-

2.1 LA ECONOMÍA POLÍfICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervención del Estado en la producción comienza a desa-

rrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del '30. Los
conservadores empiezan a implementar medidas reguladoras co-
mo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacio-
nal (luntas reguladoras, Banco Central, etc.). Con posterioridad, el
peronismo, en los '40, legitima los criterios intervencionistas para
favorecer la inclusión de la clase trabajadora y el desarrollo indus-
trial protegido y un rol económico del Estado activo. Y luego, el
desarrollismo lo va a prolongar con un rol más inductor de la in-
versión industrial extranjera, promotor del desarrollo y de la difu-
sión tecnológica.
De allí que si definimos el modelo de acumulación como la
forma predominante de valoración del capital, los patrones de re-
producción, inversión y usufructo del mismo, durante las cinco dé-
cadas anteriores este fue conformado por la sustitución de 00-
portaciones: promoción de la demanda interna, política indus-
trial de protección con altas tarifas, sistema redistributivo median-
te arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrialización
subvencionada por el Estado. Este complejo sistema implicó un ti-
po de relación Estado-economía sumamente estrecho, una subor-
dinación del mercado al control político para ser receptivo a de-
mandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento que,
si bien no fueron altas, permanecieron constantes durante más de
cuatro décadas.3
2. Bernardo Kosacoff, "La industria argentina: un proceso de reestructuración
desarticulada", en El desafio de la competitividad, op. cit., pág. 13.
~. El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de la
tasa de interés de beneficio, en muchos periodos, nulo. Entre 1946 y 1974 las ci-
fras del PBI aumentaron en promedio 3,5% al año. Es un desempeño relativamen-
te pobre comparado con otras economías de similar grado de desarrollo pero con-
trasta vivamente con el estancamiento posterior al 76. Ver Dietrich Rueschmeyer
y Peter B. Evans, "The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of
the Conditions UnderIying Effective Intervention" (págs. 44-77) en Bringing the
State Back In, Ed. Peter Evans, Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol, Cambrid-
ge Univ. Press. New York, 1985.

67
 Para el estructuralismo cepaliano, el Estado fue considerado
como el agente principal del desarrollo o corrector de "los fallos
del mercado", el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo eco-
nómico y social basado en los déficit de dinamismo del sector pri-
vado, privilegiándose el intervencionismo estatal y el proteccionis-
mo sobre las industrias domésticas. La teoría cepaliana, que alenta-
ba el Estado "empresario", fue la más influyente sobre las políticas
de los gobiernos que se sucedieron entre fines de los 'SO y de los
'60, y adoptada para superar la crónica dependencia comercial ex-
terna de las economías latinoamericanas. Fue una elaboración con-
ceptual de políticas que, en realidad, eran aplicadas ya con anterio-
ridad por gobiernos nacional-populares. Esta concepción del Esta-
do planificador de la Cepal -de acuerdo con M. Hopenhayn- "fue,
a medias, la invención de un concepto inédito de Estado, y a me-
dias, el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los años
,30 se insinuaba de hecho en distintos países de América Latina. En
otras palabras, el modelo de Estado Planificador fue la reconstruc-
ción teórica, consistente y unitaria de lo que se daba de manera
fragmentaria y espontánea en la práctica". 4
En este modelo, el Estado tuvo un rol distributivo y buscó unir
el desarrollo con la integración del territorio nacional ya que has-
ta el '30 el país estaba básicamente articulado a la Pampa húmeda
y al modelo de acumulación agroexportador.f Con posterioridad,
no sólo se convertirá en un Estado interventor, sino en agente de
construcción política de un nuevo bloque, que buscará desplazar
la hegemonía de las oligarquías del modelo primario-exportador
por la de burguesías industriales consolidadas al calor del proceso
sustitutivo.
4, M. Hopenhayn, op. cit., pág. 9. También ver Albert Hírschman, The Stra-
tegy ofEconomic Development, Yale University Press, New Haven, 1958.
5. Como señalan B. Kosacoff y Gabriel Bezchinsky, a partir de "fines de la dé-
cada del cincuenta y durante los años sesenta, las empresas trasnacionales fueron
el actor central en el periodo de profundización del proceso sustitutivo de impor-
taciones, liderado por los sectores metalmecánicos y petroquímico. Esta etapa se
caracterizó por la excelente performance del sector industrial, que se desempe-
ñó como el motor del crecimiento económico hasta mediados de los años seten-
ta.", "De la sustitución de importaciones a la globalización", en El desafio de la
competitividad. La industria argentina en transformación, Bernardo Kosa-
coff (cornp.), Buenos Aires, CEPAL,Alianza Editorial, 1993, pág. 251. Ver también
de Buisson, 1, y Mols, M. (comps.) Entwicldungsstrategien in Lateinamerika
in Vergangenheit und Gegenwart, Paderborn, 1983.

68
 Este modelo de acumulación es también denominado "desa-
rrollo hacia adentro", modelo de regulación "fordísta", de "com-
promiso keynesiano" o de capital centrado en el Estado y basado
en la sustitución de importacíones.? Sin embargo, conviene dife-
renciar entre las potencialidades del modelo planificador del Esta-
do social y su realidad concreta. Los gobiernos que se sucedieron
luego del '55 mostraron una alta confrontación entre líneas libera-
les y desarrollistas, produciéndose continuos avances y retrocesos
que impidieron una política económica coherente. Por un lado,
presiones para volver a la orientación agropecuaria exportadora,
por otro, para profundizar el proceso de industrialización sustituti-
va.
Si bien hay causas exógenas que determinaron el comienzo
del cambio del patrón de acumulación en los '70 (aumento de los
precios del petróleo), la forma singular que adopta la crisis en la
Argentina es el resultado de la conjunción de factores externos e
internos y aparece como crisis fiscal del Estado. La crisis fiscal se
produce por un desequilibrio generado a partir de la menor pro-
ductividad y disminución de la capacidad contributiva y, a la vez,
por aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apa-
rato estatal, lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cada
vez más incontrolable. El Estado deja de ser un agujero negro que
todo lo puede absorber. De acuerdo con Gert Rosenthal, el gasto
público aumentó con mayor velocidad que los ingresos públicos,
debido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmo
y a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento im-
positivo. "Esta divergencia entre gastos e ingresos de por sí involu-
craba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco, que al-
canzó niveles diversos hasta 1982. En algunos países y períodos, ta-
les déficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcio-
nes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores pertur-
baciones macroeconómicas, captando recursos externos del sec-
tor privado interno. En la mayoría de los casos, sin embargo, impli-
caron un financiamiento inflacionario. El acelerado endeudamien-
to de la década de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6. Al respecto, ver de G. O'Donnell, "Estado, democracia y ciudadanía", op.

cit., pág. 79.
garon un peso insoportable a los gastos fiscales, convirtiendo -en
la mayoría de los países- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fis-
cal manifiesta,"?
No obstante, las teorías que explican la crisis del Estado de
bienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a tra-
vés de tres procesos habitualmente analizados por separado:
-El agotamiento del modelo sustitutivo. Este enfoque mues-
tra las dificultades del Estado para garantizar la expansión indus-
trial sostenida y la incorporación social sin un creciente conflicto
distributivo (Díaz Alejandro, 1982). Se trataría del recrudecimien-
to a comienzos de los '70 de la crisis de balanza de pagos, una si-
tuación que convulsionaba periódicamente la economía argentina
desde su misma génesis: la contradicción que generaban nuestras
principales exportaciones primarias -compuestas por "bienes sala-
rio" - y la política de fomentar la industrialización liviana que, al
propiciar mayor demanda interna, aumentaba el consumo y achi-
caba los bienes a exportar. El aumento de bienes industriales im-
portados, por la misma necesidad creciente de insumos que de-
mandaba el industrialismo sustitutivo, generaba cíclicas crisis de
balanza de pagos, que eran disparadoras de crisis políticas. En tér-
minos politicológicos, la modernización activaba al sector popular,
aumentaba sus expectativas y acrecentaba el "sentido de amenaza"
sobre las clases altas, generándose una situación conflictiva entre
dos coaliciones distributivas: la industrial-urbana y la exportadora-
agraria, un conflicto saldado por sucesivos golpes militares, habi-
tualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las deva-
luaciones (O'Donnell, 1972).
Ante la incapacidad para expandir en forma considerable y
dentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de ma-
nufactura, el proceso de industrialización por sustitución de im-
portaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externo.
Esto originaba drásticas rectificaciones en la política económica
tendientes a reducir este desequilibrio, lo cual llevaba al estanca-
miento y a la acentuación de las presiones inflacionarias. Esta crí-

7. Gert Rosenthal, en "La magnitud del aparato estatal como centro de los de-
bates: Las razones y las consecuencias", Comisión Económica para América
Latina, ONU, 1991, pág. 21.

70
sis cíclica a comienzos de los '70 se profundiza por aumentos de
los costos internacionales -crisis del petróleo- mostrando un nue-
vo e inesperado fenómeno: inflación con recesión.
La inflación fue un problema permanente hasta entonces, pe-
ro había permitido vía emisión controlar los recursos sin recurrir a
procedimientos tributarios. Recursos que Se usaban para financiar
proyectos industriales, infraestructura o servicios sociales requeri-
dos por la industrialización. Pero ahora se trataba de la declinación
de la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto so-
cial. Recesión e inflación conjunta constituían un problema que ya
no podía resolverse con el instrumental keynesiano. Por otra par-
te, la regulación del ciclo económico y el pleno empleo habían ge-
nerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar la
distribución del ingreso. En ausencia de recesión, la inflación fue
la respuesta al poder de los trabajadores.f En el "Rodrigazo" se pro-
duce la conjunción de la crisis fiscal, del pacto social del '74, Y al-
ta inflación en un círculo vicioso: la puja del sindicalismo por ma-
yores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empre-
sarios de esos aumentos a los precios.
Otra línea argumental sobre el agotamiento del modelo susti-
tutivo señala que se habría acabado "la etapa fácil" de la sustitu-
ción de importaciones (Faynzilber, 1988). El pasar de las indus-
trias livianas metalmecánicas a las de base y aumentar las exporta-
ciones industriales para no depender de las agrarias presuponía dar
un salto en la productividad y en las opciones estratégicas de in-
versión que no se dieron. Se habría producido un atraso en el aban-
dono de la estrategia de sustitución de importaciones y en la adop-
ción de otra orientada a las exportaciones. Consecuentemente, se
generó un excesivo proteccionismo que promovió una industriali-
zación deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acos-
tumbrada a ser "asistida" por un Estado "prebendalista". La estati-
zación exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espa-
cios para la empresa privada y distorsionando los precios relativos.
Las distorsiones que el "capitalismo de Estado" generaba en el mer-

8. Aldo lsuani, "Bismarck o Keynes, ¿quién es el culpable?" Notas sobre la Cri-

sis de Acumulación, en El Estado Benefactor. Un paradigma en crisis, A. Isua-
ni. R. Lo Vuolo, E. Tenti Fanfani, Miño Dávila, Buenos Aires, CIEPP, 1991. pág. 21.

71
 Cj.tado & Sociedad

cado interno se superponían a la sobrecarga de demandas sociales

asumidas por el Estado en virtud del pacto social. La crítica neoli-
beral sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa, a su
vez, en los efectos de la inflación de expectativas y demandas que
dicho Estado despertaba, buscando explicar la crisis por el aumen-
to sostenido del gasto público, lo que provocaba un creciente dé-
ficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabili-
dad monetaría.?
Este Estado desalentaba la inversión al proteger en exceso a
un empresario "rentista", produciendo una hipertrofia administra-
tiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa lógica burocrá-
tica y las múltiples provenientes de la sociedad civil. La existencia
de un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favo-
ritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando un
Estado "barato" para los costos de producción, pero que generaba
el denominado "impuesto inflacionario" para el conjunto Leach, a.
1989). La crítica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en que
desincentivaba la inversión, generaba procesos de redistribución
del capital al trabajo que reducían el excedente capitalista y se tra-
ducía en menores recursos para la inversión, estimulaba un aumen-
to excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en lo
referido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los tra-
bajadores.I"
Las diferencias de explicación sobre el agotamiento del mode-
lo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistas
es que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandas,
mientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdade-
ramente capitalistas, que vivían a costa del Estado. El agotamiento
del industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y, si las
neoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo, para
las neoliberales toda la concepción del proteccionismo fue equivo-
cada.l !

9. Martín Hopenhayn, "Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador", CE-

PAI. (mimeo), 1988, pág. 75.
10 Ver Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, El fraca-
so del estatismo, Buenos Aires, Sudamericana, 1987.
11. Las opciones de desarrollo industrial en la región, vistas en perspectiva his-
tórica, fueron percibidas como una "aventura poco realista" (tesis neoliberal) o
un proyecto incompleto ("industrialización trunca"), tesis de origen más cepalía-

72
 -El endeudamiento externo. Este enfoque muestra que la po-
lítica posterior a 1982 -año en que suben las tasas de interés inter-
nacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- se
explica por la necesidad de lograr superávit fiscal para poder pagar
los servicios de la deuda contraída durante la dictadura y luego le-
gitimada por los gobiernos democráticos. La crisis mexicana de la
deuda retrae a los bancos a otorgar nuevos créditos, y desde allí
hay que comenzar a pagar.
La dictadura militar endeudó severamente al país, pero los re-
cursos obtenidos no se aplicaron a la inversión productiva o al me-
joramiento tecnológico, sino que sirvieron para endeudar a las em-
presas públicas, subsidiar a los nuevos grupos económicos y reali-
zar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo, 1987, E. Calcagno,
1989). Se trató de un círculo perverso que explica la dinámica pos-
terior: el endeudamiento privado fue transferido al Estado y los
mismos intereses que habían contribuido a endeudarlo serán los
posteriores compradores de las empresas públicas con los bonos
de una deuda externa devaluada. A partir del endeudamiento, el
Estado debe estabilizar la economía dependiendo de los "fondos
frescos" proporcionados por las agencias internacionales, pero
que se obtienen a condición de achicar el gasto y privatizar. El Es-
tado se desmantela, pero no por un problema endógeno, sino por
esta relación perversa que vincula endeudamiento a condicionali-
dades de los organismos de crédito internacionales ("consenso de
Washington") y presión de los grupos locales por una mayor libe-
ralización de la econornía.Jé
Este proceso habría llevado al predominio del capital financie-
ro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestruc-
turación de la industria nacional. Es que la apertura económica a

no. Ver de Fernando Fajnzylber, La industrialización trunca de América Lati-

na, Ed. Nueva Imagen, México, 1983, cap. 1, pág. 19. De Hugo Nochreff, "Cons-
traints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America. An ap-
proach to sorne socío-econonuc conditionants for development: The Argentíne
Case", en FIACSO. Documentos e Informes de Investigación. dic. de 1993.
12 E. Lahera, oj). cit., y también William C. Smith, "Hypcrínflatíon. Macroeco-
nomic Inestability and Neolíberaí Restructuration in Dernocratíc Argentine. po-
nencia del XV World Congress of the Internatíonal Political Science Asso-
cíatíon, Buenos Aires, Arg .. july 21-25; Basualdo y otros. oj). cit., pág. 181.

73
que indujo la dictadura no habría buscado tanto producir una re-
conversión económica como política, des estructurar las condicio-
nes productivas donde el bloque populista se reconstítuía.U No
habría un agotamiento natural del modelo sustitutivo, sino que se
lo quiebra exprofeso. Para ello se desplaza el centro del proceso
económico desde la producción industrial hacia la valorización fi-
nanciera del capital, alentándose la internacionalización financiera
de los capitales locales más poderosos y las empresas transnacio-
nales diversificadas.
Luego de que a mediados de los '80 se hubiera ahuyentado el
peligro de un quiebre financiero regional, a través del FMIYel Ban-
co Mundial, las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pa-
gos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financie-
ra. Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeros
los verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanas.
Es que a comienzos de los '80 estos bancos estaban fuertemente
cuestionados por la opinión pública de sus respectivos países. Los
préstamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar una
supervisión creciente sobre las posiciones financieras de los países
de la región y monitorear sus presupuestos. A partir de allí se im-
plementan programas de austeridad que permitían obtener nuevos
préstamos pero que exigían reducir el gasto gubernamental, abrir
la economía y aumentar los recursos. Se trató de nuevas relaciones
de fuerza Norte-Sur, donde los condicionamientos impuestos por
los países centrales para llevar a cabo esta reestructuración fueron
particularmente altos: como señala]. Nelson: "los historiadores re-
cordarán los '80 como una época extraordinaria y largamente per-
versa en las relaciones económicas Norte-Sur. El colapso interna-
cional finalmente fue sorteado, pero el precio fue alto y pagado
principalmente por las naciones pobres't.H

u. Adolfo Canitrot, "La disciplina como objetivo de la política económica: un

ensayo sobre el programa económico del gobierno argentino desde 1976", Estu-
dios CEDES, Buenos Aires, Vol. 2, núm. 6, 1981.
14. J. Nelson, Programas de Ajuste en América Latina, 1988. El número de
pobres en América Latina se elevó casi el 25% sólo entre 1985 y 1990, totalizan-
do 108 millones de personas (Banco Mundial). También Dharam Ghai en, "Struc-
tural Adjustment, Global Integration and Social Democracia", en United Nations
Research Institute for Social Development (UNRISD), DP, núm. 37. October,
1992, pág. 3.

74
 Es la década perdida para América Latina y de reconversión
tecnológica en los países centrales. 1s Por ello, el diagnóstico de la
crisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten las
agencias internacionales sólo para llevar a cabo los programas de
ajuste- sólo toma en cuenta uno de los factores, ya que el creci-
miento previo se debió también a ese mismo intervencionismo,
desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado por
el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transfor-
mar en obstáculo más que en promotor del desarrollo. La crisis fis-
cal del Estado se agrava por el endeudamiento, haciendo que el
sector público resulte transformado en Estado "benefactor", pero
respecto de unos pocos actores, y esto es lo que genera la profun-
da e irreversible crisis económica y financiera de un sector públi-
co crecientemente empobrecido y deteríorado.Jv
En este diagnóstico se fundamenta la elaboración vinculada a
"la ofensiva neolíberal", que explica este proceso de desnacionali-
zación y desmantelamiento estatal. Una ofensiva no sólo en térmi-
nos de política pública, sino también ideológico-culturales, en
búsqueda de promover una concepción basada en todas las bonda-
des asociadas al funcionamiento del libre mercado. Por ello, el
diagnóstico de la crisis por intervencionismo estatal -argumento
del que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo los
programas de ajuste sólo toma en cuenta uno de los factores, ya
que el crecimiento previo se debió también a ese mismo interven-
cionismo, desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Es-
tado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y
transformar en obstáculo más que en promotor del desarrollo
(Bresser Pereira, 1990).

15. De acuerdo con Jorge Schvarzer, "La región paga parte de la deuda, pero
a costa de un déficit endémico del sector público, que se vuelca en el deterioro
cada vez más grave de los servicios de educación y salud, de la infraestructura, de
los salarios de los agentes públicos, y de las expectativas mismas de crecimiento. ,.
(...) "En definitiva, el ajuste se justificó en la región por la urgencia para pagar.
Después de casi una década se revela más claro que nunca que esa urgencia no
permitió ni pagar ni crecer. Su único resultado consistió en resolver el problema
coyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores, pero no el largo pla-
zo. La experiencia del sudeste asiático exhibe, por contraste, las ventajas de cre-
cer primero para pagar después, en "Los noventa: una crisis de larga gestación,
Estado, nuevo orden económico y democracia en América Latina, Ed. Nue-
va Sociedad, Caracas, 1992, pág. 124-125.
IÚ. E. Basualdo y otros, op. cit., pág. 185.

75
 E:.tado & ¿ocit:dad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamental-

mente en el endeudamiento corre el riesgo, no obstante, de ver só-
lo uno de los factores que influyen en este proceso. Porque cuan-
do se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algo
totalmente urdido por determinadas elites e intereses, dejando de
considerar la crisis del anterior modelo de acumulación así como
también los constreñimientos objetivos derivados de la globaliza-
ción de la economía.
- Globalización. Esta tercera explicación se centra en los
cambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivel
mundial de comienzos de los '70. Con la no convertibilidad del dó-
lar en los EUA, la crisis del petróleo, la revolución tecnológica y la
crisis en la tasa de ganancia, habría comenzado una nueva era. Es-
ta termina de consolidarse en términos políticos con la caída del
muro de Berlín y la expansión de la economía capitalista al conjun-
to del globo. Con el reciclaje de los petrodólares a los países en-
deudados se produce la concentración del poder financiero en los
EUA y comienzan los primeros síntomas de constitución de un
mercado global.
Esta tendencia globalizadora se conforma por una creciente
interdependencia que se establece por flujos financieros más que
por bienes y servicios. Los Estados se ven enfrentados a un capita-
lismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global. Esto
tiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de Bretton
Woods, de tasas de cambio basadas en una paridad fija del dólar
con el oro en 1971, reemplazado por un sistema de tasas de cam-
bio flotantes. El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tie-
ne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahora
mucho más directamente subordinados al flujo global de dinero: la
adopción por un Estado nacional de políticas aparentemente dañi-
nas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones mucho
más rápidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de la
moneda nacional (Clarke, 1988; Bonefeld, 1990).
En este sentido, se puede afirmar que los Estados nacionales
buscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios: "lo que
esto significa -como señala H. Holloway- cambia radicalmente
con la nueva liquidez del capital. La competencia entre Estados pa-

76
ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Es-
tados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivos
para el capital" .17 Lo nuevo es la constitución de un sistema eco-
nómico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiempo
real: "En otras palabras, cada vez puede hablarse menos de econo-
mías nacionales, sino de espacios políticos nacionales que operan
en una trama indisoluble de procesos económicos mundiales." 18
Asistimos a una etapa de globalización o mundialización que
se caracteriza -como señala R. Petrella- porque: a) alcanza al con-
junto de fases de concepción, de desarrollo, de producción, distri-
bución y de consumo de bienes y servicios; b) desborda las estra-
tegias de un capitalismo industrial nacional. Es decir, tiende a la de-
saparición gradual de los principios, reglas y modos de organiza-
ción y de valorización de los recursos materiales e inmateriales del
sistema "nacional" (Estado nacional, economía nacional, derecho
nacional, soberanía nacional). Los procesos de internacionaliza-
ción y multinacionalización -dice este autor- habían parcialmente
quebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y la
mundialización implicaría el fin de lo nacional en tanto lugar de
pertenencia estratégica para los sectores económícos.!?
El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado de
bienes, servicios, tecnología y capital. En este contexto, el Estado
ya no puede mantener la economía cerrada ni niveles de subsidios
y protección como antes so riesgo de aumentar la inflación y la fu-
ga de capitales. Debe aumentar el grado de competitividad y pro-
ductividad de las empresas para que su mercado no sea penetrado
e impedir que los flujos económicos busquen mejores oportunida-
des en otro lado. Requiere constituir climas favorables para la in-
versión y llevar a cabo una economía en favor del capital y flexibi-
lizar el mercado de trabajo. El poder de amenaza pasa así del sec-
tor trabajo al capital. Con el capitalismo global aparece otra ame-
naza para el Estado, que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway, "La Reforma del Estado: Capital Global y Estado Nacional",
en Perfiles Latinoamericanos, FLACSO, núm. 1, die. de 1992, pág. 27.
ts Manuel Castells. op. cit., pág. 24.
19 Ricardo Petrella, La mondialisation de l'économie: une hypothese
prospectíve, Futuribles, Paris, 1989.

77
(amenaza revolucionaria), como el peligro proveniente de la movi-
lidad del capital, de la ingobernabilidad por hiperinflación, y de
quedar aislado de los circuitos de crédito internacionales.
Esta última explicación asocia la reforma del Estado con el
inevitable producto de los constreñimientos derivados de un pro-
ceso de inserción en la economía globalizada. No obstante no dis-
tingue las particularidades que tal proceso de globalización adop-
ta en la región y en particular en la Argentina, sobre todo, al pro-
ducirse esta reconversión económica con endeudamiento externo
y en un largo período de estancamiento.
Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los límites
del modelo de acumulación sustitutivo, el endeudamiento y la glo-
balización, ¿pueden tener una síntesis superadora? Si una de ellas
muestra las insuficiencias endógenas del modelo, la otra, el perver-
so círculo constituido por endeudamiento y el poder de los grupos
económicos, y la tercera, la demanda de integración a un mundo
con mayor competitividad como condición sine qua non para
subsistir, estas tres teorías se han utilizado aisladamente para expli-
car la crisis del Estado y con diversas finalidades ideológicas. Las
lecturas de la crisis no convergieron en sus aportes, sino que ayu-
daron a legitimar determinadas políticas: desde la interpretación
del Plan Austral a mediados de los '80, basada en los límites del in-
dustrialismo sustitutivo, hasta el Plan de Convertibilidad a comien-
zos de los '90, basado en los constreñimientos derivados de la glo-
balización.
En realidad, a los elementos objetivos que proporcionan estas
tres teorías para la explicación de la crisis debe sumarse, la inci-
dencia de un comportamiento empresario particular. En una eco-
nomía que conservaba todavía fuertes patrones extractivos, se tra-
tó de una clase industrial orientada por la ganancia rápida, preben-
dalista, que no integraba la producción hacia adelante y que nun-
ca se independizó plenamente de la concepción liberal dominan-
te. A ello se sumó un Estado que protegió esos comportamientos
poco competitivos, que después se endeudó facilitando de ese
modo que la economía nacional fuera luego presa fácil de la globa-
lización.
2.2 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformación y pasaje del modelo de acumulación susti-

tutivo al nuevo se va a realizar a través de políticas de ajuste dife-
rentes de los programas de estabilización aplicados en décadas pre-
vias. El ajuste busca un cambio estructural de la relación economía-
Estado. Los economistas dejan de señalar "las fallas del mercado"
para dedicarse a identificar "las fallas de la intervención estatal"
(burocratismo, excesos reguladores, falta de iniciativa, desperdi-
cio, paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusi-
vas).20 Los programas de ajuste apuntan a que las economías nacio-
nales se adapten a las nuevas condiciones de la economía mundial
caracterizadas por los cambios tecnológicos que demandan más
flexibilidad dentro de las empresas, una mayor descentralización
de la producción, así como por mercados mundiales más competi-
tivos e inestables (Cortazar, 1989).
Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo: el macroe-
conómico, como provisión de recursos externos para equilibrar la
balanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperar
los equilibrios externos mediante el control de la demanda agrega-
da; la reducción del gasto público, de la inflación y el aumento de
la balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan sol-
ventar las erogaciones por el servicio de la deuda; y el microeco-
nómico, como velar por la eficacia de la economía, por un uso más
eficáz del capital y de los factores de producción.U Pero los ajus-
tes, tanto los de los '80 como los de los '90, todos tienen la misma
finalidad, poder hacer frente a las obligaciones contraídas con el
exterior.
- Autoritarismo)' endeudamiento. La intervención militar
del '76 adquirió un carácter fundacional, tanto por las modalidades
sistemáticas que adquirió la represión como por el tipo de política
económica que inaugura. El régimen militar comienza a desarticu-
lar el anterior Estado a partir de una apertura económica irrestric-

20. Al respecto, ver Sunkel, O. y Zuleta, G., "Neoestructuralísmo versus neoli-

beralisrno en los noventa", Revista de la CEPAL, núm. 42, 1990.
21. Floreal Forni, Alfredo E. Lattes, Javier Lindenbom, "Políticas Públicas de In-
tegración Social. Argentina", Buenos Aires, ClACSO, agosto de 1992 (mirneo).

79
ta, la entrada masiva de capitales con fines especulativos, elimina-
ción de regulaciones, toma de créditos en el exterior y liberación
del sistema financiero, medidas todas estas que terminarán provo-
cando recesión y desindustrialización.
El Estado éste se orienta a transferir sus recursos a los grandes
grupos económicos mediante subsidios financieros, regímenes es-
peciales de promoción industrial muchas veces de proyectos poco
viables, sobreprecios en las compras del Estado, estatización direc-
ta de la deuda, etc. La política monetarista de Martínez de Hoz de-
sarticula a sectores de la producción pero sin contraprestación
ninguna en términos de mayor productividad, crecimiento o esta-
bilidad económica. 22
A su vez, esta respuesta local frente a la crisis no fue la de
avanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnológicos acu-
mulados en la etapa anterior, superando sus dificultades, sino la de
intentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econo-
mía, cuyo fracaso concluyó con un proceso de desarticulación pro-
ductiva y de varias de esas áreas estratégícas.é> Es la etapa del as-
censo neo liberal, cuando se derivan crecientes recursos públicos
hacia los grupos económicos buscando terminar con las cinco dé-
cadas de "estatismo" y reducir la capacidad de veto del sector tra-
bajo.24 Fueron políticas anticipadas un año antes, durante el go-
bierno de Isabel Perón con el "Rodrígazo", cuando se licuaron los
incrementos salariales realizando una brusca transferencia de ri-
queza desde los sectores del trabajo y de la producción hacia los
especulativos. Del Estado 'impulsor' se pasó al reasignador de re-
cursos de un sector a otro de la economía, y de todos ellos hacia
el exterior, con una brusca caída del salario real y del nivel de ocu-
pación.

22 Al respecto, ver de J. Schvarzer, "J. Martínez de Hoz: la lógica política de

la política económica", CISEA, Buenos Aires, 1983; de A. Canitrot, "La política de
apertura económica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios. Un es-
tudio macroeconómico", Proyecto PNUD/ÜIT, 1983; y de Sourrouille,J.V., Kosa-
coff, B. y Lucangeli, J., Transnacionalización y política económica en la Ar-
gentina, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1985.
23. B. Kosacoff y G. Bezchínsky, op. cit., pág. 253.
2~. Daniel García Delgado, "El ascenso del Neoliberalismo", en CIAS. Buenos
Aires, núm. 282, diciembre, 1982.

80
 En este período no sólo se produjo el endeudamiento -que
fue de 7.800 millones de dólares a finales del 76 hasta los 45.000
de 1982-, sino que esos recursos, a diferencia de otros países de la
región, que los utilizaron para la inversión y recambio tecnológico,
fueron utilizados aquí especulativamente o transferidos al exterior.
El fracaso del régimen militar, tanto en términos económicos, po-
líticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior. 2';
El desplome de la modalidad de financiamiento externo existente
hasta 1982 -crisis de la deuda- afectó de manera más que propor-
cional al sector público, ya que éste se hizo cargo de la deuda pri-
vada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajuste
en las nuevas condicíones.év
-Transicion y heterodoxia. Luego de 1983, la democracia
tendrá que enfrentar un dilema en términos de resolver el pago de
la deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas du-
rante varios años de dictadura. Más allá de las oportunidades inicia-
les perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externa
en forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legítima
de la ilegítima, a partir del momento en que se decide pagarla en
su totalidad, el problema va a consistir en determinar ¿cómo, cuán-
do y quiénes la van a pagar?
La ecuación política generada por el gobierno en la etapa
Grinspun -con una suerte de continuación de manejo keynesiano
en el aparato estatal- tampoco parecía percibir los cambios pro-
fundos que se habían producido en el Estado y en la sociedad. La
fórmula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e in-
terna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un cho-
que contra los sindicatos, fuerzas armadas y oposición-, una ecua-
ción que al poco tiempo se mostró insostenible. La primera nove-
dad importante va a ser, entonces, la introducida por el Plan Aus-
tral, el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscando
no contradecir estabilización con legitimación, pero que, sin alian-
zas sociales y políticas significativas, va a significar un cambio res-
pecto de la ecuación política inicial: acuerdo externo y confronta-
ción interna.
2~. Jorge Schwartzer, "Un modelo sin retorno". CISEA. Buenos Aires. núm. 22
1990.
26 Gert Rosenthal, op. cit.. pág. 24.
 El Austral puede ser visto como un ajuste que intentó articu-
lar estabilidad con crecimiento, creyendo que bastaba con modifi-
car la inflación inercial mediante la eliminación de los efectos de
la pasada ínflacíón.é" La heterodoxia intenta controlar la inflación,
ajustar, crecer y cumplir con las demandas, y para ello realiza una
amplia desindexación de los precios del sector público y privado
junto a una reforma monetaria (creación de nueva moneda) para
resolver la situación de recesión con inflacíón.P' Se trató de un
ajuste monetario que, en el primer año de estabilización concitó
consenso, pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar ne-
cesidades económicas estructurales a coyunturas político-electo-
rales -lo cual explica el poco énfasis en la reducción del gasto pú-
blico- terminará manteniendo las causas inflacionarias. Se paga la
deuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores y
seguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el "festival de
bonos"), pero sin reducir el déficit fiscal ni llevar a cabo la reforma
del Estado.é?
El programa del Austral se desdibuja dos años más tarde sin lo-
grar contener la inflación ni presentar un modelo de desarrollo al-
ternativo al neoliberal, sólo manteniendo elementos diferenciados
con éste en términos del "tempo" necesario para la realización de
los cambios estructurales, pero con los siguientes saldos: declina-
ción del nivel de inversión, del empleo, concentración de los gas-
tos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta infla-
ción. 30 A partir de allí, el gobierno intuye la necesidad de encarar
la reforma estructural del Estado, pero ha perdido credibilidad y
queda a mitad de camino, dejando abiertas las puertas para la hipe-
rinflación.
Luego del 87, el Plan Primavera intentó que no se descontro-
lasen las variables, pero, al no contar con apoyos en el mundo em-
presario ni sindical, queda aislado y enfrentado a su propio diag-
27. Frenkel, R., FaneUi, ].M. y Rozenwurcel, G. "Growth and Structural Reform
in Latin America, Where we stand", CEDES, Buenos Aires, 1990.
28 WiUiam Smith, op. cit., pág. 6.
29. Marcelo Diamand, "La estructura productiva desequilibrada y la doble bre-
cha", Cuaderno Núm. 3 CERE, Buenos Aires, 1988.
30. Alberto Minujín, "En la Rodada", Cuesta abajo. Los nuevos pobres: efec-
tos de la crisis en la sociedad argentina, Alberto Minujín (comp.), UNICEF, Lo-
sada, 1992, pág. 16.

82
nóstico sobre la crisis de gobernabilidad, porque los que en reali-
dad tenían esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresa-
rios más que los sindicatos ("el golpe de mercado"). Se trató, por
tanto, de una estrategia que puso excesivo énfasis en el peligro
ofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos más que en otras fuer-
zas sociales y actores.
De ete modo, el Plan Primavera no paga la deuda, queda con
el excedente para regular el dólar, pero, cuando los organismos in-
ternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligro
de que ganase el peronismo, dejan de apoyar el plan. Ya no les in-
teresaba quién estaba en el poder sino cobrar. La pérdida de apo-
yo del Tesoro norteamericano significó la caída del único sostén
que aún tenía el programa, lo que, sumado a la falta de capacidad
de gestión del gobierno nacional, lleva al desbarranque hiperinfla-
cionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos eco-
nómicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al go-
bierno saliente como al entrante.U
Puede hablarse de la hiperinflación como de una suerte de
"violencia monetaria". Y así como la etapa anterior fue marcada
por la violencia política y la represión, en el modelo que se confor-
ma, la violencia monetaria marcará otro surco no menos significa-
tivo de la fase final de la crisis del Estado social. La hiperinflación
redujo drásticamente salarios, el consumo y la producción. Los
grupos económicos consiguen desplazar brutalmente la decisión
hacia sí mismos y los intereses que representan y, por otro lado,
consiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siempre
reside en las instituciones republicanas.
. A finales de los '80 ya no se podía seguir tirando para adelan-
te la crisis fiscal -al no hacer el ajuste, todos siguen haciendo sus
negocios y el ajuste no llega a hacer tal-, y lo mismo que con el pa-
go de la deuda, al continuar con las transferencias de divisas al sec-
tor empresario y financiero- y la hiperinflación pone en jaque al
plan heterodoxo. La posición de los bancos se hace más dura por-
que ya habían previsionado sus deudas y no corrían el riesgo de de-
claracíones de moratorias. La experiencia peruana de Alan García
había caído en el descrédito y era sancionada con el aislamiento

"l. Citas de Nochteff y otros.

por el sistema financiero internacional. Las exigencias eran de hie-
rro: no habría credibilidad sin determinado tipo de políticas orto-
doxas, y sin credibilidad no habría estabilización.
En este período se muestra la típica encrucijada en que cae el
ajuste heterodoxo: la contradicción entre intereses de los acreedo-
res externos y capitales de la industria y contratistas locales; y en
términos políticos, entre la realización del ajuste y el logro del con-
senso electoral.
- Estabilización y ortodoxia. El nuevo gobierno democrático
va a aplicar el ajuste ortodoxo. En este sentido, la catastrófica for-
ma en que termina el gobierno radical explica la modificación de
las apuestas del siguiente. El gobierno peronista intenta despertar
confianza con el mundo del poder empresarial más fuerte, hasta el
punto de poner al mando de la economía a un grupo económico
(Plan Bunge y Born). Realiza una alianza estratégica con el esta-
blisbment, con el cual siempre el peronismo había antagonízado,
Las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica bus-
caron reducir el déficit fiscal y liberar el dinamismo económico al
sector privado, lo que significó una verdadera ruptura con la con-
cepción de economía mixta del peronismo.
Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia de
no haber terminado de dilucidar quiénes ganaban y quiénes per-
dían dentro de los grupos económicos principales. La alianza gu-
bernamental con algunos grupos financieros y productivos radica-
dos en el país se mostró insuficiente ya que acreedores y financís-
tas tendieron a cuestionar este primer esquema. Al no haber ajus-
te, perduraban las características anteriores, nadie perdía, todos se-
guían haciendo sus negocios, el ajuste no llegaba a ser tal y el pa-
go de la deuda era diferido. Los Planes Erman posteriores son par-
te del "ajuste tardío" que comienza a implementarse a comienzos
de los '90, mediante la transformación de la deuda interna en ex-
terna, recorte de partidas destinadas a la promoción industrial, re-
ducción de un 50% de los niveles de compras y de la inversión pú-
blica.
El "Plan Bonex" es un antecedente importante para el mane-
jo de la deuda pública interna porque hace crecer la capacidad de
regulación del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas.
Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman González tampoco logra
éxito, por enfrentarse no sólo a las presiones de los distintos gru-
pos afectados, la escasa densidad tecnoburocrática de su equipo,
como por las mismas contradicciones generadas por el estilo polí-
tico presidencial al cual estaba subordinado. Va a ser el Plan Cava-
110, al hacer convertible el austral en dólares, con prohibición del
Banco Central de emitir sin cobertura, el que va a lograr una ma-
yor autonomía de la economía de la política y un cambio cualitati-
vo: una mayor eficacia estatal.sé
Este plan se basa en la convertibilidad, la reforma estructural
de la economía y el reordenamiento de la deuda interna y externa.
Disminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de política
económica instrumentada a partir de duras reglas monetarias, fis-
cales y cambiarias. Es una reforma estructural de la economía me-
diante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pa-
go efectivo y en plazo acotado de la deuda. En abril del '90 el go-
bierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady),
cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que se
paguen los compromisos, lo que signífíca la regularización de pa-
gos externos durante los próximos 30 años. 33 Si por un lado, con
el Plan de Convertibilidad los grandes grupos económicos pierden
una importante herramienta de acción, tanto en lo que se refiere a
imponer medidas al gobierno como en generar ganancias especu-
lativas con el manejo de la cotización de la divisa, por el otro, ga-
nan con el avance de las privatizacíones.H

32. Respecto de los resultados más notables del plan. se revela un considera-
ble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementó el 8,9% en 1991 y el 8,7%
en 1992), se produce una desaceleración del proceso inflacionario, una duplica-
ción en los ingresos tributarios, y una notable expansión del financiamiento inter-
nacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de dólares y en
1992 superaron los 12 mil millones de dólares) y del financiamiento doméstico,
en particular recomposición del crédito comercial.
33. Entre 1982 y 1991 se fírrnaron 6 "stand by" -crédítos condicionados del
FMI-; ninguno de los 5 primeros fue cumplido. En el segundo semestre de 1991
se logra un superávit de 2.250 millones vía reducción del gasto. aumento de la re-
caudación impositiva y prevísíonal, y privatizaciones.
:\4. Alfredo T. García, 'Tres años de gobierno", Realidad Económica, núm.
109, julio-agosto, 1992. Ver también de Patricio Meller, "Ajuste y reformas econó-
micas en América Latina: Problemas y experiencias recientes" en Pensamiento
Iberoamericano, núm. 22/23, Tomo Il, julio 1992-junio 1993.
 El plan parte de acuerdos externos que permiten una autono-
mía mayor de la política gubernamental respecto de los grupos lo-
cales, produciéndose la siguiente paradoja: el ajuste ortodoxo im-
pacta sobre algunos sectores que parecían intocables, permite una
cierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar dis-
tancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindi-
catos, cámaras mercadointernistas) y, a la vez, poner orden entre
los nuevos grupos que se tornan hegemónicos durante los '80
(contratistas, grupos exportadores, banca y acreedores).
El objetivo del plan es devolver al Estado autonomía en una
suerte de autoatamiento (la promesa de no emisión) a cambio de
recuperar capacidad de decisión y negociar con los acreedores un
plan de crédito de facilidades ampliadas. También busca un ata-
miento de las variables políticas, no ya por lo institucional sino de
la capacidad de la política para generar modelos alternativos. 35 De
esta manera, se produce un vuelco en las expectativas: el modelo
define mayor capacidad de gestión, un orden económico y ganado-
res y perdedores. Se trata de un ajuste estructural que no sólo va a
ser tardío, en comparación con los de Chile y México, sino que se
realiza en tiempo récord. Se quiebra la ecuación del anterior go-
bierno, que pensaba que si hacía el ajuste no podría ganar las elec-
ciones, y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de la
nueva economía política de la estabilización.
Se trata de un ajuste "externo", ya que en él predomina un ti-
po de interés disciplinador y ordenador de todos los demás: el de
los acreedores. El Plan Brady es el compromiso de los países en-
deudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral de
la deuda y de los servicios refinanciados. La deuda, otrora impaga-
ble e incobrable, se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos, sin ries-
gos ni pérdida para los bancos por su corresponsabilidad en esta
situación. De este modo se construye un modelo económico más
dependiente de lo internacional, la economía se transnacionaliza y

3;. Para un análisis histórico de las tradiciones políticas y la constitución del

equipo técnico (Fundación Mediterráneo) del ministro Cavallo, ver de Enrique
N'haux, Menem-Cavallo. El poder mediterráneo, Buenos aires, Ed. Corregi-
dor, 1993.

86
el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas. 36 El
modelo genera expectativas de continuidad y, a la vez, de inevita-
bilidad.

2.3 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta política de reforma del Estado apunta a la reestructura-

ción de su aparato productivo y administrativo, con la idea de afir-
mar la supremacía del mercado por sobre el Estado para optimizar
la asignación de recursos. 37 La idea de eficacia aparece como
leitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentable
y en que cierren las cuentas. Por un lado, ya desde los '70 se ha-
bían venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de Bienestar.
El de Acción Social deja de ser un Ministerio movilizador, genera-
dor de una legitimación ad hoc de los gobiernos en términos de in-
tegración social, pierde gran parte de sus organismos y presupues-
to mientras que las políticas sociales se descentralizan y privatizan.
La dimensión social se torna subordinada a las variables macroeco-
nómicas y este Ministerio, al quedar sólo con las responsabilidades
administrativas de las erogaciones corrientes (que significan un al-
to porcentaje en salarios), se transforma en gestor ante el Ministe-
rio de Economía y/o Hacienda 38 mientras que la acción social se
transfiere a provincias.
El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los '80 en
una Secretaría transmisora de demandas sectoriales sin ningún re-
lieve. Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad cen-
tral, una concepción planificadora de mediano y largo plazo, aho-
ra las políticas de estabilización hacen que la planificación reduz-

36. El proceso de transnacionalización de la economía, a su vez, conduce a la

dolarización de la misma; esto significa que la Argentina pierde su capacidad de
moneda. El Estado pierde la capacidad de financiarla vía emisión monetaria. por
lo que éste, para cubrir su déficit, recurre al financiamiento interno. Ver, "Argen-
tina: El Estado en e! tiempo de las Privatizaciones", Voces, núm. 29, abril de 1993,
pág. 8.
57. Al respecto, ver de! C.F.I., "Apuntes sobre la reforma del Estado, Estado y
Administración, Documentos sobre la Reforma", Documento Núm. 1, nov. de
1992.
58. A. Bustelo, op. cit., pág. 128.

8/
ca su alcance y posibilidades. Declina el planeamiento global de
mediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y al
corto plazo.á? La planificación, que tenía una fuerte influencia so-
bre la Presidencia y luchaba por la cúspide de la jerarquía ministe-
rial, es desplazada por el Ministerio de Economía. De este modo,
"la crisis del paradigma modernizador de los años '70 evidencia la
ruptura del nexo planificación / gestión administrativa, como nexo
articulador de una estrategia de conjunto que predetermine el uso
de los recursos sobre la base de una estrategia o plan, en alguna
medida remitible a las prescripciones provenientes del sistema re-
presentativo o, en su defecto, a correlaciones de fuerzas claramen-
te identificables entre los actores sociales". 40
El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obre-
ro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-tra-
bajo, se preocupa más bien por sacar las leyes de desregulación. Su
objetivo es llevar a cabo la adaptación técnica del ajuste y cambiar
los relaciones laborales vía flexibilización. El Estado se desrespon-
sabiliza de la reproducción de la clase trabajadora y busca que el
conflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se de-
scentralice a nivel de empresa.
El Ministerio de Obras y Servicios Públicos -otrora eje del gas-
to público- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbi-
do por el de Economía. Este último organismo aumenta en poder y
se transforma en un verdadero superministerio que direcciona-
liza y otorga racionalidad a las distintas áreas del gobierno. Es un po-
der vinculado al equipo económico, que toma el puesto de direc-
ción del Estado. La economía se autonomiza, opera como un orde-
namiento neutral de resguardo de equilibrios, como una gestión pu-
ramente técnica. Se trata de un poder tecnocrático basado en el co-
nocimiento, el control de la información, en la capacidad de gestión
y en reconocimientos internacionales, mientras que la política apa-
rece como una tarea de legitimación eminentemente electoral.
Por último, el Ministerio del Interior también se modifica; si
antes era el ministerio más importante del gabinete ahora se ocu-

39. B. Hopenhayn, op. cit., pág. 2.

40.Ver al respecto en Antonio Daher, "Neoliberalismo urbano en Chile", en
Cuadernos del CIAEH, nr. ;7, 1991/1, Montevideo.

88
pa de la seguridad y su carácter es más técnico. La política princi-
pal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza al
resto del gabinete es el de Economía. De esta forma, así como cam-
bia la estructura y dinámica ministerial, también lo hace el conte-
nido de las políticas públicas.
1. -Prtuatizacion. La frase "los ferrocarriles son nuestros"
mostraba la doble valencia -económica y política- que tenía la
orientación a las nacionalizaciones del modelo anterior. El optimis-
mo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdad
estaba puesto en la acción estatal y en la empresa públíca.U En el
nuevo modelo, el desplazamiento hacia el mercado está fundado
en la búsqueda de austeridad como forma de resolución de los pro-
blemas fiscales. Pero además, las privatizaciones se ven como el
medio esperanzador no sólo de suprimir gastos sino de allegar re-
cursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con los
que enjugar el desajuste de las cuentas públicas y evitar la crisis fis-
cal. Según]. Schwarzer, todo el proceso anterior de endeudamien-
to y concesiones constituyó un deliberado esfuerzo para debilitar
las empresas públicas, "produciéndoles una parálisis que se volvió
uno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchos
de la necesidad de prívatízarlas'vt/
Los cambios producidos desde fines de los '70 ponen en cri-
sis al sistema de empresas públicas, motor del crecimiento econó-
-11. D. Rueschmeyer y P. Evans, op. cit., pág. 57.
42. Jorge Schwarzer, "Argentina 1976-1981: El endeudamiento externo como
pivote de la especulación financiera", Cuadernos del Bimestre, C1SEA, Buenos
Aires, 1984. Ver artículos de la Revista Unidos, "La fe de los conversos", Buenos
Aires, octubre de 1992. Las privatizaciones -señala M. Twaites- se están hacien-
do "con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacer
la deuda externa e interna, y con la hipótesis de que, como expresión del profun-
do ajuste estructural, significan una importante señal hacia el mercado mundial
para atraer capitales. Desde este ángulo, podrían explicarse como intentos del Es-
tado nación de hacerse más atractivo para atraer y capturar el capital que circula
por el mundo en su volátil forma financiera. Ello estaría indicando cómo los Esta-
dos nación buscan retener el capital dentro de sus fronteras, porque en todo mo-
mento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad en
su conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nación- como
capitalista. De este modo, las privatizaciones constituyen oportunidades de nego-
cios de rentabilidad segura en un momento de difícil valorización productiva del
capital, por lo que representan el reparto de las principales áreas entre los capi-
tales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen "nacio-
nal" como transnacional-. sin ninguna otra lógica que la valorización rentable y
el mínimo riesgo, cual es la tónica de los tiempos (. ..) desde esa perspectiva. la
mico sustitutivo, dada la rigidez de sus mecanismos de producción
y administración y la escasa o nula capacidad estatal de financia-
miento de la inversión pública que queda a partir del endeuda-
miento. La crisis de las empresas públicas, muchas hechas con una
relación prebendaría con proveedores privados, impacta sobre la
sociedad, dada su anterior capacidad de absorber empleo y de sub-
sidiar vía tarifas reducidas el consumo social.
Este proceso de privatización es apoyado por el Banco Mun-
dial, que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo los
ajustes sectoriales, los retiros voluntarios, y diseñar los planes de
prívatízacíón.O Las transferencias de derechos, reformas estatuta-
rias, basadas en competencias, privilegios, hacen que se liquiden
entidades, se otorguen concesiones, premios, licencias, transferen-
cias de exenciones impositivas, diferimiento de pago de créditos,
capitalización de créditos y que también se realicen programas pa-
ra dueños parciales (Programas de Propiedad participada).44
Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a ca-
bo esta política fue la necesidad de mejorar la calidad de los servi-
cios y eliminar la corrupción vinculada a la "patria contratista", a las
compras del Estado y los sobreprecíos.v> Este proceso de transfe-
rencias de bienes públicos al sector privado, si bien termina con la
"patria contratista", y da lugar a una larga serie de corruptelas, o fal-
ta de transparencia en una primera etapa con que se encaró esta po-
lítica al privatizar rápido y a cualquier precio. También en su ím-

venta de las empresas públicas como forma de 'hacerse atractivos' aparece así co-
mo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en términos de competen-
cia interestatal por el inasible capital, adquiere su racionalidad.", op. cít., pág. 31.
43. Alejandro E. Rausch, "Monitoring and regulatory aspects of privatisation in
Argentina and Latin America", United Nation Development Prograrnme, Oxford,
]uly 1993, pág. 13-14.
44. Como señala Mabel e Thwaites Rey, "En el marco de un debate mundial-
mente extendido sobre el papel y el tamaño del Estado y el rol del mercado, el di-
seño/implementación de la política de privatizaciones impulsada por el gobierno
justicialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia de
transformación profunda de la relación Estado/sociedad y de los vínculos entre
los distintos grupos, clases y actores sociales configurados durante largas décadas
en la Argentina, y constituye la culminación de tendencias estructurales gestadas
durante muchos años en tensión con las crisis y mutaciones del mercado interna-
cional.", en "Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones", en Aportes, núm. 1,
otoño de 1994, pág. 28.
45. Véase al respecto, de Gerchunoff, P. y Cánovas, e, Privatizaciones: la
experiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella, Buenos Aires, 1992.

9°
plementación se favoreció las ganancias de poderosos grupos eco-
nómicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20% de su
valor. Además de ser un instrumento para regularizar la situación
con los acreedores externos, la privatización también jugó un rol en
la compensación a través de la entrega de mercados cautivos a gru-
pos económicos afectados por los recortes de subsidios por el ajus-
te.
En términos microeconómicos, el balance de este proceso de
privatizaciones es ambiguo: en algunos casos, se producen algunas
inversiones y modernización, pero con servicios que no alcanzan
la eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel). En
otros, el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como en
la reducción del paquete accionario inicial del Estado, en el caso
Aerolíneas. Tampoco existen mecanismos de control suficientes
para asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones se
cumplan a posteriori. En este sentido, la experiencia privatizadora
desarrollada en nuestro país se caracterizó por el papel casi exclu-
yente del P. Ejecutivo en la determinación del proceso; expresó
también una mayor preocupación por garantizar las transferencias
de las empresas a los privados que por establecer una efectiva pre-
sencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyec-
to de desarrollo y expansión productíva.w Y si bien en 1991 -con
el Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este proceso
privatizador muestra más transparencia y control, aún sigue apli-
cándose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravoso
para las cuentas fiscales sin tomar la precaución de preservar o te-
ner en cuenta áreas 'o industrias estratégícas.f?
2. -Desregulación. Si en los '40, como respuesta a las desi-
gualdades distributivas, se establecieron controles y leyes protec-
46, Alfredo Ladillisky, "Entes de Regulación y Control. ¿Un nuevo rol del Esta-
do?", Programa de Posgrado en Control de políticas públicas, FLACSO, Buenos
Aires, 1994, pág. 18 (mimeo). También consideraciones sobre el posible rol a ju-
gar por los entes reguladores en Jorge E. Barbará, "El Estado post privatizador: los
entes reguladores", en rev. Aportes. Estado, Administración y Políticas Públicas,
núm. 1, 1994.
47. También ver, de Gaggero J., Gerchunoff P., Porto A. y Urbitondo S., "Algu-
nas consideraciones sobre la privatización de Obras Sanitarias de la Nación", Ins-
tituto de Estudios Económicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana, Es-
tudios Córdoba, núm. 63, julio-dic. 1992. Y de Ana Dínersteín, "Privatizaciones y
legitimidad: la lógica de la coerción", en Realidad Económica, núm. 113, Bue-
nos Aires, 1993.

9
'
toras del trabajo, impuestos progresivos y el complejo de regula-
ciones de la producción que conformaron las instituciones del Es-
tado benefactor, la ola desreguladora de fínes de los '80 se traslada
al comercio exterior e interior, disolviendo entes reguladores de
precios (luntas), reformando la seguridad social y las negociacio-
nes colectivas de trabajo, desregulando la práctica profesional de
escribanos, abogados, arquitectos, etc. La desreglamentación de la
actividad económica significa la introducción de modificaciones
en la base jurídico-normativa del Estado tendiente a aumentar las
libertades económicas, el establecimiento de tratamientos fiscales
benignos a las utilidades y reinversión así como la reducción del
poder de los sindicatos. Bajo el supuesto de orientar el Estado a sus
roles originales de administrador de justicia, seguridad, educación
básica, resguardo de la salud pública, seguridad social y, última-
mente, preservación del medio ambíente.v' Todo esto integra el
conjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia, bajar los
costos y reforzar los alicientes a la formación privada de capital. 49
La flexibilización apunta a la reducción del costo de la mano de
obra, a favorecer una contratación más precaria y a reducir los gas-
tos empresarios en aportes sociales.
El impacto principal de esta política de desregulaciones es
que termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientar
a los grupos económicos, que ya no pueden seguir viviendo del Es-
tado. Pero no es sólo el mundo industrial y urbano lo que se deses-
tructura, ya que el impacto de la desregulación sobre la actividad
agropecuaria con la disolución de las Juntas y la mayor presión im-
positiva sobre los productores es también significativo. 50 Lo cierto
es que la economía se concentra cada vez más y amplía la distan-
cia entre ricos y pobres, en un proceso que no lleva al protagonis-
mo del microempresario local -como aseveraban algunos teóricos
de desarrollo alternativo de cuño neoliberal- sino al de grupos

48. Ramón O. Frediani, "Estabilización y reforma estructural en Latinoamérica

durante la década del noventa", en Contribuciones, CIEDLA, oct-dic., 1991, pág.
94.
49. Ibarra, op. cit., pág. 76.
50. Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal, en "Hambre y Crisis
Agraria en el 'Granero del Mundo"', en Realidad Económica, núm. 121, enero-
febrero de 1994.
concentrados que se convierten en los actores principales de este
proceso de modernización.
3. -Descentralizacion: El Estado argentino fue tradicional-
mente centralizado, federal en su constitución pero unitario en su
poder real. A la fuerte centralización política que constituyó al Es-
tado liberal-oligárquico le siguió la concentración económica en el
Estado nacional-popular. De allí la novedad que significa el trasla-
do de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya en
la administración radical. Se acentúa esta tendencia en los '90 en
una relación distinta y más descentralizada entre el Estado federal
y las provincias, pero sin todavía tener éstas la capacidad técnica y
de gestión lograda a nivel nacional. Es un proceso de reforma que
se produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal a
comienzos de 1994.
El Estado central ha perdido capacidad de gestión y es el pri-
mer interesado en desprenderse de actividades a las que, hasta ha-
cía poco, no estaba dispuesto a renuncíar.>! En tal sentido, se tra-
ta de una descentralización basada en una fuerte causación econó-
mica, como mecanismo de reducción del déficit central. En casos
como el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mu-
nicipios la descentralización trabaja en una doble valencia: como
demanda democrática y como requerimiento fiscalista, como bús-
queda de mayor autonomía local y como distribución hacia abajo
de los costos del ajuste.
Las provincias deben aumentar su atención a la recaudación
impositiva propia, ya que los acuerdos con el gobierno nacional so-
bre coparticipación les implica una reducción de los giros de los
montos que Buenos Aires hacía al interior. También las provincias
grandes pierden con el nuevo régimen de coparticipación. Esta
descentralización se concreta mediante políticas de retiro del Esta-
do central, traspaso de competencias hacia provincias y munici-
pios en salud, educación, transporte y vivienda. La reforma estatal
elimina mecanismos distributivos de carácter espacial permitiendo
mayores niveles de libertad y autonomía para los entes provincia-
les y municipales, pero a la vez convalidando la desigualdad.

Sl. R. Esteso, "Crisis y descentralización estatal: los límites del Federalismo

Centralista", en Capraro, H. y Esteso, R.E., Norte Grande, op. cit., pág. 222.

93
 En este contexto se produce lo que Arroyo y Peñalva denomi-
nan la municipalización de la crisis del Estado social: la con-
fluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de las
demandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de una
mayor eficacia y racionalidad de la gestión local. 52 Pero el munici-
pio, con lo que se le delega, no puede promover un Estado de bie-
nestar a nivel local. Si bien las demandas sociales se desplazan ha-
cia allí, su resolución queda condicionada por la baja capacidad ge-
rencial y recaudadora de los gobiernos locales. 53
4. -Reforma administrativa. Junto con la ampliación del Es-
tado social creció la burocracia. 54 Se desarrolló una racionalidad
de ampliación de las estructuras que, con el correr de los años,
constituyó una gran superposición de aparatos y normativas. Des-
de los cincuenta continúa la incorporación de empleo a la adminis-
tración, que queda así hiperdesarrollada. Se trataba de una lógica
burocrática autorreproductiva que se agravaba por las secuelas del
ciclo cívico-militar. A partir de la desfinanciación de la etapa dicta-
torial, la administración pública experimenta un largo proceso de
deterioro.
Los primeros antecedentes de la reforma administrativa los
encontramos en la creación de los administradores gubernamenta-
les del gobierno radical, que buscaba constituir una élite de funcio-
narios de mayor capacitación vinculados a la Presidencia. 55 En los
'90 se lleva a cabo una reforma en forma más expeditiva, basada en
la reducción de personal (mediante el régimen de retiros volunta-
rios) y en la búsqueda de constituir una nueva clase tecnocrática
de nivel intermedio, guiada por exigencias gerenciales y de dife-
renciación salarial (el SINAPA). Se empieza a generar un sistema de

52. S. Peñalva, y D. Arroyo, "Estado Benefactor y Municipio en Crisis", Docu-

mento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y políticas
urbanas, Quito, 1991; ver el texto en Rev. Cambios, núm. 1, vol. 3 Buenos Aires,
1991.
53. A. Garay y D. García Delgado, "El municipio en Argentina", en: Peñalva,
Grossi (eds.) Gobiernos Locales en América Latina, Santiago de Chile, Ed. Sur,
1991.
54. Ver de Oszlak, O. y O'Donnell, G., "Estado y políticas estatales en Améri-
ca Latina: hacia una estrategia de investigación", en Revista Venezolana de De-
sarrollo Administrativo, núm. 1, Caracas, 1982.
55. Ver al respecto de O. Oszlak, "Los A.G.: La creación de un cuerpo geren-
cial de élite en el sector público argentino", en Aportes, op. cit., pág. 102.

94
profesión administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos cri-
terios conceptuales para el manejo público, comisiones de selec-
ción a aspirantes a cargos públicos, reencasillado del personal de
los ministerios y recalificación del mismo. Se trata de la búsqueda
de una despolitización progresiva y paulatina de los cargos de Di-
rectores Nacionales y gerentes. 56
Se busca incorporar nuevas formas de gestión de la cosa pú-
blica, con una racionalidad de resultados más que sobre la base de
normas; se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencial
frente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales. 57
La política se complejiza y tecnifica y la reorganización estatal ha-
ce lo mismo. La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobre
el empleo, dado el carácter de paliativo frente a la desocupación
que el empleo público había asumido en el anterior modelo. 58 Pe-
ro la reducción del personal no necesariamente lleva a la desburo-
cratización. El intento de profesionalizar la administración pública
choca con las magras retribuciones y la pérdida de motivación del
personal, que hacen que numerosos técnicos se desplacen al sec-
tor privado. 59
El nuevo Estado en la economía desregulada deja de producir
y contrata cada vez más afuera. Establece nuevos vínculos asocián-
dose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales que
terminan conformando una nueva red de intereses distinta de la
del estado contratista. En este Estado se promueve una ética públi-
ca vinculada a la búsqueda de eficiencia, en términos de equili-
brios macroeconómicos, control del gasto y aumento de la recau-
dación. Las privatizaciones de empresas y servicios públicos son
evaluadas sobre la base de esta concepción de la eficacia. Emerge
una generación de funcionarios con mayor preocupación por la

<;6 Al respecto, ver de Gustavo Béliz, "Argentina: una reforma global. El pro-
ceso de transformación del Estado y de la sociedad en la Argentina", en Estado y
Mercado. Del enfrentamiento a la Annonización, Fukuyama, Béliz, Plowden
y otros, Coediciones Eudeba-Inap, Buenos Aires, 1993, pág. 36.
57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D. Osborne y T. Gae-
bler, La Reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial
en el sector público. Paidós, Buenos Aires, 1994.
'iH. Ver de Menen, C. y R. Dromi, Reforma del Estado y Transformación
Nacional, Buenos Aires, Ed. Ciencias de la Administración, 1990.
'i9 Ver I. Felcman, La Reforma del Estado, Buenos aires, 1991.

95
administración, que se vuelven más técnicos, donde se valora más
la formación y la responsabilidad personal. Es una racionalidad
que no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibren
las cuentas, a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modo.
Se incorpora un estilo técnico-gerencial distinto del político-ideo-
lógico o planificador con preocupación social, del modelo ante-
rior.
Se trata de una visión pública más gerencial, donde hay valo-
ración de los antecedentes e importancia de las responsabilidades
individuales. Esto presupone la conformación de una clase de nue-
vos gerentes, mientras que la vieja burocracia pública queda desca-
lificada. La administración funciona como una realidad dual; junto
con esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocracia
con sus problemáticas y cultura; se trata de una gran masa de em-
pleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajos
salarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia en
la sociedad.
5. - La reducción del gasto público. Un aspecto central de es-
ta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumento
de los recursos del sector público. La reducción del gasto se logra
mediante privatizaciones, reducción de la inversión pública, trans-
ferencia de escuelas, de hospitales y otros servicios al ámbito pro-
vincial o municipal sin el acompañamiento de las respectivas par-
tidas presupuestarias, cancelación de los préstamos que el Banco
Central efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previ-
sión social; reducción de empleados públicos, de ayudas del Teso-
ro Nacional a las provincias, etc.
El aumento de los recursos se logra mediante una reforma tri-
butaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiación del
Estado. Si durante el modelo anterior se lo hacía sobre la base de
retenciones agrarias, emisión, en el nuevo, se basa en la mayor y
más eficaz recaudación y los recursos provenientes de las
privatizaciones. Se busca incrementar la recaudación impidiendo
la evasión y aumentando la base imponible, reduciendo las alícuo-
tas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mer-
cado de capitales como el proceso interno de ahorro inversión y
el retorno de capitales nacionales fugados al exterior.

96
 La D.G.!. aumenta en operacionalidad ya que la función de tri-
butación se transforma en clave en el nuevo modelo, comenzándo-
se a generar así una nueva cultura fiscal. No sólo se introduce una
perspectiva más técnica y rigurosa de entradas y gastos, sino que
se realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indi-
rectos y modalidades de recaudación más rigurosas (aumento de la
base impositiva, mayor control y sanción a la evasión de las empre-
sas), todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales ac-
titudes evasoras. No obstante, la carga fiscal tiene tendencias regre-
sivas, ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represen-
ta el SO% del total de los impuestos recaudados en 1992).60
Con respecto al gasto social, la extensión del mismo en educa-
ción, salud, vivienda popular caracterizó la etapa anterior. El proce-
so de redistribución de la renta dependía de una racionalidad cen-
tral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de las
prestacíones.v! Desde su expansión, el Estado de bienestar fue pen-
sado en el interior de una propuesta macroeconómica como meca-
nismo contracíclico, tanto desde el punto de vista del gasto como
de su financiamiento. Pero ahora el proceso de ajuste, al concebir
el gasto social como "blando", procede a su reducción dejando so-
brevivir mecanismos compensadores. La política social queda su-
bordinada a los requerimientos de la modernización económica y
del equilibrio fiscal y se descentraliza, incorporándose políticas "mi-
nimalístas' o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo.
6. - Regionalización. Por último, otra dimensión de esta
transformación del Estado es la profundización del proceso de in-
tegración regional. El Estado nacional lleva a cabo una política ac-
tiva en la búsqueda de integración, que ya no es propia de los pe-
queños países, sino también de las grandes potencias. El Mercosur
-como tratado de unión aduanera- tampoco es el tipo de políticas
de integración que predominaran en los '60-'70 (Asociación Lati-
noamericana de Libre Comercio -ALALC-), sino un fenómeno más
profundo, ya que no se trata sólo de una búsqueda de libre comer-

60. Juan Carlos Gómez Sabaini y Juan José Santierí. "¿Quién paga los impues-
tos en la Argentina?", en Desigualdad y Exclusión, op. cit., pág. 149-153.
61. E. Tenti. "Pobreza y Política Social", op. cit., pág. 118.

97
cio sino de unir políticas de alta tecnología, ciencia, educación, en-
tre los distintos países.v-
La nueva ola de regionalismo se expande como un intento de
reducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmen-
te caóticos del incremento de la globalización sobre las economías
nacionales. Se busca compensar el debilitamiento del Estado me-
diante la constitución de articulaciones plurinacionales. El Estado
nacional no aparece ya como un actor autosuficiente. El nuevo re-
gionalismo impone sobre gobiernos y actores la búsqueda de una
mejor performance y efectividad, pero no sólo en algunas activida-
des sino en el conjunto de la economía. En este proyecto de cons-
titución de un bloque regional comienzan a tener importancia las
consideraciones sobre eficiencia económica global, la competitivi-
dad y productividad, más que las de auosuficiencia y autarquía na-
cional. De allí que parte de los ejes del debate sean hoy el de los
costos industriales, el de las ventajas competitivas y el "costo ar-
gentino".
Pero en la constitución del Mercosur se observan diversos
conflictos: el derivado de las asimetrías que presentan las econo-
mías de cada país, en donde, a las naturales dificultades de integrar
economías tan disímiles como las de la Argentina, Brasil, Paraguay
o Uruguay, se suman las distintas situaciones fiscales de los princi-
pales Estados y sus diferentes estrategias económicas (Brasil, aún
sin haber estabilizado su economía pero con una apuesta a expan-
dir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo pro-
tegiendo las industrias de bienes de capital e informática, y la Ar-
gentina, más vinculada a la industria alimentaria, petroquímica y
primaria), y a la vez, con las distintas políticas internacionales se-
guidas por ambos países. 63 En este sentido, se producen contradic-
ciones entre una política internacional muy alineada, como la de la
Argentina, con los requerimientos político-económicos de la afir-
mación regíonal.vt

62. Miriam L. Campanella, "Proactíve Policy making: The New Role of the Sta-
te-Actor". en Government and Opposition, vol. 26, núm. 4, 1991.
63. Naum Minsburg, "Argentina y el Mercosur: un proceso complejo", en Cua-
dernos del Claeh, núm. 68, Montevideo, 1993/94, pág. 39-54.
64. Roberto Russell y Laura Zuvanic, "Argentina: deepening Alaigment with
the West", en}ournal oí Interamerican Studies and World Affair, vol. 33,
núm. 3, 1991, pág. 130.
 Cuadro 2
Modelo de Acumulación-Regulación

Estado Modelo sustitutivo, Modelo aperturista,

mayor autonomía con reestructuración
relativa del y globalización,
Estado, importancia orientado al sector
del Estado-nación. externo, menor
autonomía relativa
del Estado.
Rol Interventor, Subsidiario, rol
impulsor del "fiscal", garante
desarrollo, garante de equilibrios
del bienestar, macroeconómicos.
"empresario" ,
"empleador" .
Rasgos Distribución, Estabilización,
desarrollo, competencia, -
articulador saneamiento fiscal,
regional, de inserción en la
sujetos colectivos, economía mundial,
autarquía, búsqueda de
desarrollo, pleno equilibrios
empleo, regulación. macroeconómicos.
Políticas Centralización Descentralización,
Públicas económica, regionalización,
nacionalización privatización, (gro-
("la empresa pos y conglomera-
pública"), dos), estabilización
desarrollo, desregulación,
distribución, flexibilización,
regulación del reducción del
capital y trabajo, gasto, políticas
planificación sociales
global, provisión "rninimalistas",
de bienes públicos, especialización,
políticas sociales producción
universales. segmentada.
Continúa
99
 Regulación Fordismo Posfordismo, expor-
periférico, tación y mercado
principios interno.
tayloristas,
mercado protegido.
Modelo de Producción de Especialización
Organización masas, mercados flexible,
masivos, maquinaria
homogéneos. automatizada.

2.4 LA ECONOMÍA POIÍnCA DE lA ESTABIIlZACIÓN

A comienzos de los '90 se termina de producir la reconver-

sión del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral, a
partir del cual ya no hay vuelta atrás. Se derrumba el Estado de bie-
nestar y junto con él las grandes redes sociales de apoyo (gran em-
presa, gran sindicato, empleo estable y seguridad social colecti-
va).65 El nuevo modelo económico hace que el rol principal del Es-
tado sea fiscal y esté vinculado a la promoción de los equilibrios
macroeconómicos, de la apertura y competitividad general de la
economía. Se trata de una racionalidad donde la orientación esta-
tal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva, ex-
pansiva, basada en el gasto y creación de instituciones y empleo,
para volverse restrictiva en recursos. Se trata del fin de una carac-
terística del Estado argentino: la expansión de funciones hecha
normalmente por agregación más que por reestructuración o
transformación interna. 66 De acuerdo con R. Martínez Nogueira, la
gran diferenciación estructural derivaba de la constante creación
de secretarías, subsecretarías y direcciones, así como de la prolife-

65. Sergio Boisier, "Las relaciones entre descentralización y equidad", Revista

de la Cepal, núm. 46. abril 1992, pág. 114.
66 Como señala B. Kliksberg, el estado latinoamericano en expansión se ca-
racterizó por una verdadera "explosión" en sus niveles de complejidad. Extendi-
ó considerablemente las áreas de acción del aparato público y profundizó su in-
tervención en áreas donde actuaba anteriormente. La multitud de metas simultá-
neas que perseguía planteaba técnicamente difíciles problemas de compatibiliza-
ción de objetivos. Bernardo Kliksberg, "La Reforma Administrativa en América la-
tina. Una revisión del marco conceptual", en Teoría de la Burocracia, op. cit.,
pág. 460.

100
ración de organismos descentralizados y aun de cuentas especia-
les. "De lo cual derivaba ambigüedad, superposición y tensiones
en la delimitación de competencias y asunción de responsabilida-
des.,,67
El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (se-
guridad, justicia, salud, educación) dejando los aspectos producti-
vos al sector privado. Es el retiro de la actividad del Estado del área
de la producción y el reforzamiento del mercado y de la competen-
cia. Se abandona uno de los principios básicos del Estado de bie-
nestar, como el de la intervención estatal para mantener el pleno
empleo, lo cual se ve favorecido por la constatación de que desem-
pleo y paz social no son realidades antagónicas e incompatibles,
contrariamente a lo que se había pensado durante las décadas an-
teriores.v''
A diferencia de otros casos de reforma del sector público,
aquí se trata, más que de un retiro selectivo y gradual de la activi-
dad productiva y social del Estado, de un retiro total y brusco. Se
adoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos ni
matización alguna, sino la privatización de "todo y pronto". Tam-
poco se consideran aspectos estratégicos a preservar por el Esta-
do, referidos tanto a proteger áreas de decisión nacional en lo pro-
ductivo-tecnológico o por cuestiones claves cambiarias (por ejem-
plo, en Chile y México mantuvieron bajo control público la pro-
ducción de cobre y de petróleo, respectivamente). También, a di-
ferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental, en don-
de la liberalización representa en muchos aspectos una continua-
ción de tendencias en el período de posguerra, aquí se constituye
como una drástica reversión de las políticas pasadas.

67. R. Martínez Nogueira en "La Reforma del Estado en Argentina. La Lógica

Política de su Problemática Organizacional'', en Perfiles Latinoamericanos,
FLACSO, México, núm. 1, die. de 1992, pág. 36. Esta creación constante y super-
posición fue una característica general de América Latina. Ver A. Garretón, op.
cit., pág. 10; también Aníbal Pinto en sus estudios sobre Chile. 1962 y 1964, en
"La Reforma del Estado en Argentina. La Lógica Política de su Problemática Orga-
nízacíonal'', en Perfiles Latinoamericanos, México, FLACSO, núm. 1, die. de
1992, pág. 36.
68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares, "Las transformaciones de lo político
desde una perspectiva europea", en, Las transformaciones de lo político,.J.
Benedicto y F. Reinares (eds.), Madrid, Alianza Universidad, 1992.

101
 La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribución a
la estabilización y a generar credibilidad interna y externa. Se con-
forma un nuevo orden económico que aparece como sentido co-
mún, estableciéndose nuevas reglas del juego. El Estado pasa de
formas de gestión globalistas centralizadas a la focalización y selec-
tividad en las políticas sociales y a la eliminación de la economía
mixta. La intervención pública se hace más segmentada y orienta-
da a reducir el gasto fiscal, profundizando su orientación hacia el
sector externo. A partir de una definición universal "del usuario de
servicio", se introduce la problemática de la calidad del servicio
también en el sector público. Las ideas de flexibilidad y diferencia-
ción enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdad
que caracterizara al modelo fordista. El Estado tiende a concentrar-
se en el mantenimiento de equilibrios macroeconómicos, en la
problemática de la competitividad y productividad de la economía.
Surgen nuevas formas de intervención estatal que implican
una suerte de codeterminación entre agencias públicas, organiza-
ciones intermedias y organismos internacionales. La idea que gana
espacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo, a
la vez, que se observan los límites de lo estatal para encarar ciertos
problemas. Pero este proceso, ¿significa la detención de la raciona-
lidad vertical del ámbito público intervencionista característico del
Estado social?
En un sentido sí, porque termina el Estado como clave en la
resolución de la cuestión social, de la pacificación del conflicto de
clases y del desarrollo nacional. Estos roles se estructuraban a tra-
vés de una continua intervención y expansión burocrático-admi-
nistrativa a través del gasto público, mientras que ahora comienza
a sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra, donde ya no se
presupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestio-
nes. Pero la racionalidad estatal que guía este cambio no deja de
ser vertical en un sentido profundo, ya que su elaboración se hace
a partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se impo-
ne al conjunto de los sectores mediante intervenciones drásticas.
En realidad, el nuevo plan macro al que los distintos actores se van
adaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI, sus
plazos y metas, y donde el superávit fiscal se transforma en piedra
angular.

102
 Estos cambios determinan una cuádruple inversión respecto
de la economía política del industrialismo sustitutivo:
-Se quiebra la racionalidad en que la política agregaba los in-
tereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloque
mercado internista basado en la demanda interna como del agro-
exportador basado en la devaluación y transferencia de recursos a
exportadores y productores agropecuarios). La nueva racionalidad
ya no está definida de acuerdo con esos sectores o ligada a deman-
das sociales mayoritarias, sino que se impone desde una lógica de
equilibrios y de eficiencia.
Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta for-
ma crecientemente externos. Desperdiciada en los '80 la posibili-
dad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda, o de
llevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una re-
conversión de la economía más equitativa y autónoma, lo que hu-
biera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera, en los
'90, la Argentina se ajusta a una lógica que se muestra irreductible:
recorte del gasto, aumento de las contribuciones y logro de supe-
rávit fiscal tanto para estabilizar una situación inflacionaria como
para garantizar el pago de la deuda externa.
Se trata de la disminución del rol del Estado en el manejo de la
economía. Aquí cesa la función del Estado empresario ya que deja
de tener bajo control actividades antes consideradas estratégicas por
su importancia económica, social o militar, y también de su rol de
Estado empleador, que compensaba con su expansión el bajo dina-
mismo del sector privado en la creación de empleo. La Argentina pa-
sa de un modelo de fórmula estatista de economía semicerrada a
otro altamente flexibilizado, de economía abierta pero sin transicio-
nes; de "todo al Estado" se pasa a "todo al mercado". El patrimonio
público acumulado durante décadas es objeto de negociaciones co-
yunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionarios,
consolidando un proceso de concentración iniciado ya en los '80. Si,
por un lado, ello permite resolver la crisis fiscal, generar estabilidad
y crecimiento, por otro, las políticas neoliberales muestran pérdida
de capacidad regulatoria sobre monopolios privados con creciente
capacidad de condicionar a la comunidad y al Estado.
-Segundo, el modelo de país que surge de este equilibrio ma-
croeconómico, no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703
to de una voluntad colectiva y de carácter político, sino de múlti-
ples y simultáneas adaptaciones de los distintos grupos e indivi-
duos a esta lógica económica. El Estado, a partir del ajuste y globa-
lización, revela pérdida de autonomía para definir patrones de pro-
ducción, consumo y distribución del ingreso en relación con la
que disponía en el modelo anterior. Pero, respecto de la situación
vivida en los '80, aumenta en capacidad para poner normas, fijar
reglas de juego, disciplinar actores y reducir la incertidumbre.
También subsiste la inequidad en la distribución del ingreso,
observándose que el peso de los ajustes ha caído en los estratos ba-
jos y medios de la sociedad. Se trata de un cambio en favor del ca-
pital, del sector servicios, mientras que los grupos más afectados
son los pensionados, los nuevos ingresantes al mercado de trabajo,
obreros industriales y empleados estatales.
- Tercero, termina por constituirse un establishment más mo-
derno, que deja atrás la imagen de la clásica oligarquía en conso-
nancia con los programas liberales. Se modifica la anterior tensión
existente dentro de los sectores dominantes que promovía su divi-
sión entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los blo-
ques tendía a realizar alianzas con los sectores populares. Es decir,
no sólo se modifican las orientaciones de los electorados con las
privatizaciones y desregulaciones, sino que estas políticas engen-
dran nuevos grupos, conductas y asignaciones de poderes en mu-
chos casos írreversibles.v? No es tanto la creación de una nueva
clase capitalista como sucede en Europa del Este, o el mejoramien-
to de la posición competitiva de algunos grupos como ocurre en
Europa occidental, sino la resolución de la crisis orgánica previa y
la configuración de una nueva hegemonía.
Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitados
con los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre el
modelo de país a conformar. No se trata sólo de una nueva recon-
figuración del mismo -en términos de modernización y democra-
tizacíón-, sino, en un sentido más cualitativo, de la existencia de
una clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modelo
económico y de país de cara al proceso de globalización. Y así co-
mo fuera típico en el primer modelo de relación Estado-sociedad
69. H. Figenbaum y). Henig, op. cit., pág. 208.

7°4
el predominio del sector agrario, y en el segundo el del sector fa-
hril, hoy se muestra el predominio del sector terciario, de grupos
económicos que monopolizan los servicios privatizados junto con
sectores de las finanzas y de producción trasnacionalizada.
-Por último, cambia el foco de la intervención económica, del
intervencionismo de actividades dirigidas al desarrollo y mano
tenimiento de industrias básicas -que tradicionalmente se basaban
en las ventajas comparativas-, a otro modelo de respuestas flexi-
bles a condiciones económicas diversificadas en mercados interna-
cionales cambiantes (las ventajas competítívasj.Z" Si el rol anterior
del Estado fue establecer una alianza con el trabajo para presionar
al capital y asegurar la integración y la paz social, el nuevo trata de
establecer una alianza con el capital para comprometerlo en la in-
versión, controlar la inflación, flexibilizar el trabajo e integrarse a
la economía globalizada.
Si en el industrialismo sustitutivo, el crecimiento suponía un
aumento del salario y del empleo, con efectos sobre las condicio-
nes de vida del conjunto social, el crecimiento actual no se asocia
ya al nivel de empleo. La creación de puestos de trabajo es más len-
ta que el crecimiento del producto y no hay vinculación del au-
mento de la producción con el crecimiento del empleo. Con la glo-
balízacíón, la economía se escinde de la nación, las ganancias de
las grandes corporaciones no implican una mejora social de am-
plios conjuntos o el logro de una progresiva redistribución del in-
greso. El crecimiento, al no requerir de una distribución progresi-
va del ingreso, ni basarse en la demanda interna, ya no se extiende
al conjunto de la población. A su vez, la mayor incorporación tec-
nológica para aumentar la productividad reduce los niveles de
fuerza de trabajo requeridos. Las empresas recurren cada vez me-
nos a una fuerza de trabajo permanente, y en su lugar contratan a
un núcleo muy especializado de trabajadores, rodeados por una
periferia de trabajadores temporales.Z! De esta manera, pueden
coexistir éxitos macroeconómicos -en términos de control infla-

-0. Philip Cerny, The Changing Architecture of Politics (cap. "Transnatio-

nal Structures and State Responses: from the Welfare State tu the Competition Sta-
te". op. cit., pág. 205.
-l. Naciones Unidas, Informe sobre Desarrollo Humano, Programa para el De-
sarrollo (PNUD). 1993.

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cionario, saneamiento fiscal y crecimiento del PBI- con altos cos-
tos sociales -como concentración del PBI, creciente desempleo,
exclusión y ampliación de la brecha entre ricos y pobres.
En síntesis, a comienzos de los '90 se consolida el nuevo mo-
delo de acumulación dirigido al sector externo. Sobre todo el Plan
de Convertibilidad genera reducción de la incertidumbre en lo in-
terno y un mejor clima de confianza internacional: la Argentina
aparece como mercado emergente. Genera un orden económico y
un nuevo pacto social que sucede al constituido en derredor de la
democratización en los '80, y ahora vinculado a la estabilidad. Es
una nueva economía política de estabilización que concilia acumu-
lación con legitimación. No obstante, sobre esta nueva economía
política pesan algunos interrogantes sobre ¿qué pasará luego de
que el mecanismo para evitar la crisis fiscal (las privatizaciones) se
haya agotado? ¿Cómo va a lograrse un crecimiento basado en inver-
sión y producción de bienes transabies más que el basado en el in-
greso de capitales? y, finalmente, ¿cómo podrá lograrse un mayor
empleo y equidad en el crecimiento dentro de este brusco proce-
so de reconversión económica?

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