CÓMO CITAR ESTE ARTÍCULO: Retos de la coordinación

Alarcón-Requejo, G. (2023). Retos de la

coordinación entre justicia comunal de las
entre justicia comunal de
rondas campesinas y justicia ordinaria en Perú:
una revisión crítica del Acuerdo Plenario
las rondas campesinas y
N.º 1-2009/CJ-116. Jurídicas, 20(1), 75-93.
https://doi.org/10.17151/jurid.2023.20.1.5
justicia ordinaria en Perú:
una revisión crítica del
Recibido el 10 de mayo de 2022
Aprobado el 13 de octubre de 2022
Acuerdo Plenario
N.º 1-2009/CJ-116*
Gilmer Alarcón-Requejo**

RESUMEN

El Acuerdo Plenario N.º 1/2009/CJ-116 Palabras clave: Perú, pleno

es un aporte de la Corte Suprema del jurisdiccional, rondas campesinas,
Perú que contiene elementos normativos relación de coordinación, enfoque
para concretizar la coordinación intercultural, pluralismo jurídico.
entre la jurisdicción especial comunal
y la jurisdicción ordinaria, dado el
mandato constitucional y convencional
que sostiene el reconocimiento de la
función jurisdiccional de las rondas
campesinas en el Perú. A través de la
revisión del Acuerdo en relación con
el sistema de fuentes del derecho y las
exigencias del pluralismo jurídico, el
presente artículo tiene como objetivo
explicitar los elementos normativos
elaborados por los jueces e identificar
sus puntos de coincidencia con
los pronunciamientos del Tribunal
Constitucional. Dicha evaluación se
da mediante el análisis documental de
las fuentes primarias y secundarias, lo
que permitió identificar como principal *
El presente artículo es el resultado del proyecto de
punto de encuentro entre ambas Cortes investigación docente financiado con recursos de la
Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo, Lambayeque
la exhortación al legislador para que (Perú). Proyecto aprobado por Resolución 440-2023-FDCP-
cumpla con el mandato del artículo VIRTUAL, en el marco del plan estratégico y operativo del
Vicerrectorado de Investigación.
149 de la Constitución, el cual exige la **
Doctor en Derecho. Investigador RENACYT-CONCYTEC-
promulgación de una ley de desarrollo Código P0019363. Docente en la Universidad
Nacional Pedro Ruiz Gallo. Lambayeque, Perú.
que regule las relaciones entre ambas E-mail: [email protected]. Google Scholar. ORCID:
jurisdicciones. 0000-0002-1587-4224

Jurídicas, 20(1), 75-93, enero-junio 2023

Gilmer Alarcón-Requejo

Challenges of coordination between

communal justice of the peasant
patrols and ordinary justice in
Peru: a critical review of Plenary
Agreement No. 1-2009/CJ-116

ABSTRACT

The Acuerdo Plenario No. 1/2009/CJ-116 is a

contribution of the Supreme Court of Peru that contains
normative elements to concretize the coordination
between the special communal jurisdiction and the
ordinary jurisdiction, given the constitutional and
conventional mandate that sustains the recognition of
the jurisdictional function of the peasant patrols in
Peru. Through the review of the Agreement in relation
to the system of sources of law and the requirements
of legal pluralism, this article aims to explain
the normative elements elaborated by the judges
and identify their points of coincidence with
the pronouncements of the Constitutional Tribunal.
This evaluation is made through the documentary
analysis of primary and secondary sources, which
allowed us to identify as the main point of convergence
between both Courts, the exhortation to the legislator
to comply with the mandate of Article 149 of the
Constitution, which requires the enactment of a
development law regulating the relationship between
the two jurisdictions.

K ey words : Peru, jurisdictional plenary, peasant

patrols, coordination relationship, intercultural
approach, legal pluralism.

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 Retos de la coordinación entre justicia comunal de las rondas campesinas y justicia ordinaria en Perú...

Introducción

Los jueces de las salas penales permanente y transitorias de la Corte Suprema de

Justicia de Perú aprobaron el Acuerdo Plenario N.º 1/2009, el 13 de noviembre
de 2009; en adelante, el Acuerdo. A través de esta labor jurisprudencial, la Corte
Suprema abordó los elementos normativos de la coordinación entre la jurisdicción
especial comunal y la jurisdicción ordinaria. Dichos elementos tienen como ejes el
pluralismo jurídico y la inclusión del enfoque intercultural al tratamiento de casos
en los que las rondas campesinas ejercen función jurisdiccional. Configuraron
una doctrina legal para abordar los conflictos suscitados entre la jurisdicción
ordinaria y la jurisdicción comunal rondera, considerando la aplicación de sus
normas consuetudinarias. Los criterios que el plenario desarrolló están agrupados
en cuatro elementos: humano, orgánico, normativo y geográfico; elementos a
los cuales se añade el factor de congruencia, relativo a la observancia de los
derechos humanos y fundamentales por parte de los titulares de la jurisdicción
comunal especial. Los jueces de la Corte Suprema elaboraron este aporte para
brindar mayor predictibilidad a la resolución de casos en los que se configure el
referido conflicto.

El presente artículo se propone explicar en qué consisten los elementos normativos

sobre coordinación entre la jurisdicción especial comunal y la jurisdicción
ordinaria, expuestos en la doctrina jurisprudencial del Acuerdo y contrastarlos con
el tratamiento brindado por las sentencias del Tribunal Constitucional del Perú.
Este análisis tiene como punto de partida la revisión de la literatura actualizada,
así como los aportes teóricos, avances normativos y jurisprudenciales relativos
al reconocimiento de la jurisdicción especial rondera, desde la perspectiva del
enfoque intercultural y el pluralismo jurídico.

La figura del Acuerdo Plenario frente a la figura del

precedente y el sistema de fuentes de Derecho

El reto que supuso el reconocimiento de la actividad jurisdiccional de las rondas

campesinas no fue ajeno a la labor hermenéutica que las salas penales de la Corte
Suprema emprendieron desde 2005, con la realización de los plenos jurisdiccionales.
Dichos foros han sido escenario de exposiciones y debates orientados a la
elaboración de criterios dirigidos a definir el marco interpretativo de una norma.
Los plenos tienen sustento legal en el artículo 116 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial y “constituyen un mecanismo dinámico institucionalizado en el Poder
Judicial para ‘concordar’ la jurisprudencia en diversos niveles y especialidades,
por medio de los plenos superiores nacionales, regionales y distritales” (Unidad
de Plenos Jurisdiccionales y Capacitación del Centro de Investigaciones Judiciales
del Poder Judicial, 2020). Si bien el debate en torno a la fuerza vinculante de los
acuerdos plenarios continúa atizado por argumentos que apelan a la fuerza de la

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Gilmer Alarcón-Requejo

tradición del civil law frente al common law, lo cierto es que los jueces peruanos
han adoptado, en su mayoría, una postura pragmática al respecto, en tanto optan
por aplicar la doctrina jurisprudencial que exponen para la resolución de casos
(Álvarez, 2020).

El grado de desarrollo que presentan los plenos jurisdiccionales en el Perú se aprecia

en las guías metodológicas elaboradas por el respectivo órgano consultivo, las
cuales datan de 2008 y 2020, respectivamente. La nueva guía resalta la necesidad
de “dar continuidad a la política institucional de uniformizar la jurisprudencia
nacional y coadyuvar a la predictibilidad de las decisiones judiciales” (Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial, 2020, p. 1). La guía también enfatiza la importancia
de concordar la jurisprudencia y lograr la predictibilidad como manifestación del
principio de igualdad en la aplicación de la ley. Este principio interpela el sistema
de fuentes del derecho y, dada la configuración de la institucionalidad para la
elaboración de los acuerdos plenarios, es posible advertir una aproximación entre
doctrina y jurisprudencia y, entre ellas, la institución del precedente.

El precedente constituye un instrumento de orientación hermenéutica para los

operadores jurídicos o una metanorma interpretativa, en términos de Ródenas
(2012, pp. 81-82). Facilita la elaboración de reglas a partir de un caso concreto a
través del razonamiento inductivo y el uso de la analogía (Cross y Harris, 2012,
p. 217). Es una manifestación de racionalidad en tanto refleja la coherencia y
razonabilidad de las decisiones judiciales y el análisis de la motivación en casos
análogos (Ferreres y Xiol, 2010). Si bien la figura del acuerdo plenario no coincide
con la figura del precedente en todos sus extremos, ambos tienden puentes para
la racionalidad en la interpretación de la ley. Gracias al precedente, en sentido
amplio, el juez puede introducir lineamientos diversos a la ley, basados en las
razones jurídicas que resuelven casos concretos, razones que pueden ser políticas,
prudenciales y jurídicas (Núñez, 2020, pp. 319-320). Dichas razones pueden ser
acogidas por los órganos de base en la aplicación del derecho, quienes no pueden
desentenderse de la dimensión institucional y la jerarquía del órgano emisor (Núñez
y Arriagada, 2021), ya sea del precedente en sentido estricto, o de la doctrina legal
contenida en los acuerdos plenarios.

Pese a la adhesión que los acuerdos requieren de los jueces, es necesario tomar en
cuenta las críticas relativas a la falta de claridad del marco normativo peruano y la
falta de congruencia entre la figura del Acuerdo Plenario y el precedente vinculante
(Abanto, 2022). Dichas críticas tienen como punto de partida las exigencias del
principio de legalidad y la subsecuente primacía de la ley, respecto de otras
fuentes del derecho. La respuesta a estas críticas consiste en identificar las citadas
figuras como “herramientas destinadas a cumplir los fines de la armonía sistémica
judicial”, aspecto que les dota de legitimidad, más allá de los límites normativos
del órgano emisor, y de una mejora en la calidad de la motivación (Aguedo, 2014,
pp. 169-171).

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 Retos de la coordinación entre justicia comunal de las rondas campesinas y justicia ordinaria en Perú...

Cabe resaltar que el Acuerdo Plenario no desplaza a la ley, sino que el desarrollo de
la técnica evidenciada en la realización de los plenos jurisdiccionales apela a los
operadores jurídicos, a partir del alcance de los criterios elaborados. Esto se debe
a que el insumo para la realización de los plenarios son sentencias contradictorias
y su discusión es pública. En este sentido, la fuerza normativa de los acuerdos
reside en la persuasión, tanto por los argumentos elaborados en el Pleno, como
por la confianza que genera el procedimiento, que en términos de Nino (1997)
implica reconocer el valor epistémico de la decisión colectiva (p. 180). De esta
manera, se visibiliza la tensión entre la primacía de la seguridad jurídica frente a la
independencia de los jueces, advertida por Igartua (2006).

Tratamiento de la facultad jurisdiccional de las

rondas campesinas en el marco normativo peruano

Las rondas campesinas son entidades reconocidas como personas jurídicas que
surgieron ante la falta de presencia del Estado para garantizar la seguridad y
el mantenimiento del orden público en Cajamarca (Starn, 1991, pp. 35-36).
Se les considerada como organizaciones de autodefensa que buscan proteger los
derechos de la comunidad y preservar el orden público. Al respecto, Laos et al.
(2003) señalan que, desde su surgimiento, la ronda representó “una respuesta
organizada de los campesinos (…) ante la acción de peligrosas bandas de
abigeos que asolaban sus comunidades y caseríos, afectando sus bienes, su salud
y su propia vida” (p. 24). La efectividad de dicha modalidad de organización
fue replicada en todo el territorio peruano, y llegó a ser considerada como un
movimiento relevante y duradero en América Latina (Starn, 1991, p. 14). En
cuanto a la percepción de los campesinos, quedó claro que la justicia rondera
“era más efectiva, rápida, económica, justa y compasiva que la justicia ofrecida
por el Estado” (Gitlitz, 2005, p. 322).

Con posterioridad al fenómeno social que representó el surgimiento y arraigo de

las rondas campesinas a lo largo del territorio peruano, la respuesta estatal no fue
uniforme. Si bien su rol era mencionado en el artículo 149 de la Constitución de
1993, en tanto apoyo en la función jurisdiccional de las autoridades indígenas,
no fue hasta la Ley N.º 27908 que amplió dicho reconocimiento. Al respecto,
Tornero (2015), citando el informe de la Comisión de Asuntos Indígenas de
2002, señala que el reconocimiento de las rondas campesinas no tuvo un
tratamiento normativo uniforme, hubo períodos gubernamentales donde se
les persiguió o intentó subordinar a las fuerzas del orden del Estado peruano.
Al respecto, indica que en el Gobierno militar de Morales Bermúdez (1975-1980)
se desconoció su existencia y fueron enfrentadas; mientras que en el Gobierno de
Alan García (1985-1990) se restringió el rol de las rondas a un órgano de apoyo
para las fuerzas policiales. Aspectos que se observan en el Decreto Supremo
N.º 012-88-IN. En este escenario, la suscripción y ratificación del Convenio 169

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Gilmer Alarcón-Requejo

de la Organización Internacional del Trabajo1 representó un punto de inflexión

para el razonamiento jurídico, dadas las exigencias sobre el reconocimiento y
la protección de los pueblos indígenas y sus respectivos sistemas normativos,
instituciones y mecanismos de resolución de conflictos.

Pese a los intentos de proscripción o de subordinación, las rondas campesinas

se consolidaron como una forma de organización social autónoma, con amplio
reconocimiento en el medio rural (Laos et al., 2003, p. 60). Asimismo, cuentan
con una legitimidad reforzada a partir de su reconocimiento en la Constitución
de 1993, el marco legal observado en la Ley 27908 y su reglamento2, así como
las obligaciones del Estado peruano a partir de la suscripción del Convenio 169
de la OIT. Pese a dicho marco normativo, el ejercicio de la facultad jurisdiccional
de las rondas campesinas presenta considerables resistencias por parte de los
órganos estatales del sistema de justicia ordinaria, especialmente cuando se
registran algunos casos de arbitrariedad por parte de las rondas3. Los operadores
judiciales de primera instancia, así como el titular de la acción penal, han venido
criminalizando la actividad de las rondas campesinas (Levaggi, 2010).

Las obligaciones del Estado peruano, conforme el Convenio 169, son claras
respecto del reconocimiento y la preservación del sistema de normas de los
pueblos y comunidades indígenas, así como de la función jurisdiccional especial.
Da un marco de justificación para la “validez y eficacia de las decisiones de
la jurisdicción especial” (Yrigoyen, 2004, p. 175). Este proceso trajo como
consecuencia un conjunto de exigencias normativas tanto al legislador como a
los órganos de aplicación de la ley. En cuanto al primero, está pendiente la tarea
de elaborar una ley de coordinación entre la jurisdicción comunal y la ordinaria,
la cual no solo se deduce a partir del Convenio 169, sino también del artículo
149 de la Constitución Política. En relación con los segundos, la tarea consiste en
realizar un análisis razonable de los casos donde las autoridades de los pueblos
indígenas, comunidades campesinas y rondas campesinas ejercen la función
jurisdiccional, diferenciar cuándo se trata de un ejercicio legítimo de coerción y
aplicación de normas, y cuándo requieren de un control ante ejercicios arbitrarios
de dicha función.

1
Incorporado mediante la Resolución Legislativa N.º 26253 y publicada en el Diario Oficial El Peruano, el 2 de
diciembre de 1993. Casi de manera simultánea se dio el proceso de aprobación de la Constitución Política del Perú, la
cual fue promulgada el 29 de diciembre de 1993 y entró en vigor el 1 de enero de 1994.
2
Ley de Rondas Campesinas, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 7 de enero de 2003, cuyo reglamento fue
aprobado a través del Decreto Supremo N.º 25-2003-JUS del 30 de diciembre del mismo año.
3
Entre otros casos, destaca la denuncia contra la ronda campesina del anexo de Carhuacocha, en el distrito de Chilia,
provincia de Pataz, departamento de La Libertad, por supuesta agresión y tortura a dos mujeres adultas mayores
acusadas de brujería. Ante tal imputación y la necesidad de garantizar la vigencia de derechos fundamentales, la
Defensoría del Pueblo intervino a través de un hábeas corpus para liberar a las agredidas y exhortó a las rondas
campesinas a enmarcar su actuación dentro de los límites de la Constitución y las leyes (Defensoría del Pueblo, 2022).

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 Retos de la coordinación entre justicia comunal de las rondas campesinas y justicia ordinaria en Perú...

Los criterios jurisprudenciales del Acuerdo Plenario

y la relevancia del factor de congruencia

Uno de los principales aspectos que desarrolla el Acuerdo es la necesidad de

coordinar los sistemas de justicia ordinaria y comunitaria, debido a la falta de canales
de comunicación entre los integrantes de ambas jurisdicciones. Dicha ausencia
se aprecia en casos donde delitos graves, tales como secuestro y usurpación de
funciones, son imputados a los ronderos. Al respecto, los jueces de las salas penales
de la Corte Suprema fueron enfáticos en señalar que los casos donde la intervención
de las rondas consista en retener a los investigados, no podían configurar el delito
de secuestro, tal como se observa en el décimo tercer fundamento jurídico del
Acuerdo Plenario.

Podemos considerar al Acuerdo como un pronunciamiento jurisdiccional que

recoge los aportes del enfoque intercultural respecto al derecho penal. Se trata de
un esfuerzo por afrontar la criminalización injustificada de la acción de las rondas
campesinas por parte de los órganos jurisdiccionales (Francia, 2010). Entre las
referencias citadas por el Acuerdo, ubicamos un conjunto de pronunciamientos de
la Corte4, los cuales dan cuenta de la imputación de los siguientes tipos penales a los
integrantes de las rondas: secuestro, lesiones, extorsión, usurpación de funciones,
desobediencia y resistencia a la autoridad. Es decir, “tipologías donde la violencia
y la coacción son medios comunes de comisión, los cuales por su naturaleza
tienen en la legislación vigente penas muy altas”, conforme el tercer fundamento
del Acuerdo.

Para el Pleno de los jueces supremos, ofrecer un conjunto de criterios que eviten la
criminalización de la justicia comunal tenía como ejes la protección del derecho a
la identidad étnica y cultural, el mandato constitucional de proteger la pluralidad
étnica y cultural, así como el reconocimiento de derechos fundamentales colectivos
e individuales, conforme los artículos 2.19 y 89 de la Constitución Política del
Perú. Asimismo, estos fundamentos constitucionales fueron abordados desde una
“perspectiva de sistematización e integración normativa” que incluye el Convenio
169 de la OIT, así como la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas. Complementariamente, los jueces señalaron la importancia
de un pluralismo jurídico fundado en los derechos humanos y respetuoso del
derecho a la diferencia, lo cual representa un desafío ético en el marco del diálogo
intercultural (Tubino, 2015, p. 45).

4
Los pronunciamientos que seleccionó el Pleno son los siguientes: 1722-2009/La Libertad, del 7 de julio de 2009;
5124-2008/Lambayeque, del 31 de marzo de 2009; 5184-2008/Lambayeque, del 31 de marzo de 2009; 625-2008/
Amazonas, del 21 de abril de 2008; 4000-2007/Huara, del 14 de marzo de 2008; 1836-2006/Amazonas, del 4 de julio
de 2006; 752-2006/Puno, del 17 de mayo de 2006; 2164-2005/Cajamarca, del 26 de abril de 2006; 975-2004/San
Martín, del 9 de junio de 2004; y 4160-96/Ancash, del 7 de noviembre de 1997.

Jurídicas, 20(1), 75-93, enero-junio 2023 81

Gilmer Alarcón-Requejo

Observamos que el Acuerdo contiene un importante componente constitucional,

en tanto parte por el reconocimiento a la identidad étnica y cultural de los
pueblos indígenas, comunidades y rondas campesinas (Bazán y Quiroz, 2018).
Este reconocimiento comprende a la jurisdicción comunal y sus aportes en materia
de resolución de conflictos (De Trazegnies, 2011). También recalca la necesidad
de superar las barreras en el acceso a la justicia por parte de las comunidades
campesinas y pueblos indígenas, las cuales implican aspectos sociales, económicos
y culturales (Peña, 2012). En este sentido, es acertado que los jueces señalen la
subsidiariedad de las instituciones del Estado en territorios donde las comunidades
campesinas o los pueblos indígenas desarrollen sus propios sistemas normativos.
Pese a estas precisiones, persisten situaciones de colisión o superposición de
funciones entre justicia ordinaria y justicia especial (Brandt, 2017).

Ante la identificación de casos en los que aún se discute la legitimidad de las

rondas para ejercer la función jurisdiccional, es relevante revisar los fundamentos
jurídicos que conforman el Acuerdo, a partir de la lectura comparada sobre el
reconocimiento de la identidad étnica y el reconocimiento del ejercicio de la
función jurisdiccional de los pueblos indígenas. Gutiérrez (2011), Montalván
(2019) y López y Tapia (2022) revisan los fundamentos del pluralismo jurídico y
hacen visible algunos rezagos colonialistas que conspiran frente a las garantías
constitucionales y convencionales.

El Acuerdo Plenario precisó los delitos que no pueden imputarse cuando

los ronderos ejercen la jurisdicción comunal: el secuestro y la usurpación de
funciones. La detención o retención de una persona por parte de los ronderos
no es un injusto penal. Esta retención se produce al amparo de la facultad
jurisdiccional que reconoce la Constitución y el principio de pluralismo
cultural y jurídico. El foco de dichas actividades recae principalmente en la
denominada cadena ronderil, la cual es concebida por las rondas como un
servicio comunitario de vigilancia (Poder Judicial, 2011, p. 9); mientras que para
un observador externo, es una restricción de la libertad ambulatoria. Al respecto,
Bazán (2009) precisa que, a partir de sus sentencias, la Corte Suprema mantenía
una línea jurisprudencial poco uniforme respecto a la cadena ronderil y el error
culturalmente condicionado, llegando incluso a equipararlo al arresto ciudadano
(pp. 349-350). Pese a la falta de claridad, en relación con el uso de la fuerza por
parte de las rondas, el Acuerdo determina, frente a un caso, que las rondas pueden
retener a una persona, en el marco de su respectivo procedimiento comunal-
rondero; en consecuencia, los hechos no pueden contar con la tipificación de
secuestro por el titular de la acción penal ordinaria.

En las líneas descritas, el Acuerdo condensó los principales avances que otros
ordenamientos jurídicos habían elaborado a la fecha, y representó el reconocimiento
y creación de un “espacio legal para la organización” de las rondas quedando
pendiente la pregunta por los límites de la misma (Gitlitz, 2020, p. 286). Al respecto,

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 Retos de la coordinación entre justicia comunal de las rondas campesinas y justicia ordinaria en Perú...

el parámetro central en la elaboración de los criterios del Acuerdo es el denominado

factor de congruencia, desarrollado en su momento por la Corte Constitucional de
Colombia (1996) en la Sentencia T-349/96. A este criterio se suman los elementos
objetivos de la jurisdicción especial comunal-ronderil, a través de los cuales se
busca determinar si el conflicto es “puramente interno de la ronda” o si se trata de
un “conflicto de naturaleza intercultural”.

En la Sentencia T-349/96 se aprecia el esfuerzo del máximo intérprete de la

Constitución colombiana: trata de delimitar el contenido del artículo 246 de
su respectiva Carta, dispositivo que establece la jurisdicción indígena, cuyo
ejercicio está condicionado al cumplimiento de la Constitución y las leyes. Así, la
observancia de los derechos fundamentales debía interpretarse a partir del principio
de maximización de la autonomía de la jurisdicción indígena. Como resultado de
este ejercicio interpretativo, la referida Corte señaló que la jurisdicción indígena
debía respetar el derecho a la vida, la prohibición de la esclavitud y de la tortura.
Este extremo de la sentencia es recogido en el séptimo fundamento del Acuerdo,
respecto de los alcances del artículo 149 de la Constitución peruana, precepto
asimilable a la de su par colombiano, respecto de la prohibición de vulnerar los
derechos fundamentales de la persona. De esta manera, se puede caracterizar al
factor de congruencia como una guía principista para el razonamiento jurídico,
en casos donde se cuestione la actuación jurisdiccional de los integrantes de las
rondas campesinas.

Al factor de congruencia, se suman cuatro elementos que el Acuerdo desarrolla

a partir de la adopción del enfoque intercultural y de una lectura moderada del
pluralismo jurídico. Esta opción es advertida por Brandt (2017), los jueces del
pleno no se adscriben a los extremos maximalistas o minimalistas, en relación con
los alcances de la jurisdicción comunal rondera. De ahí que el elemento objetivo
complemente y ofrezca mayor claridad al momento de evaluar los casos de tensión
entre la jurisdicción especial y la ordinaria, a la par que reconoce el valor del
rol que ejercen las rondas campesinas para mantener el orden público, territorios
donde habitan poblaciones vulnerables.

Conforme los fundamentos noveno y décimo del Acuerdo, la determinación de

la jurisdicción especial comunal ronderil está conformada por cuatro elementos.
En primer lugar, se observa el elemento humano que busca determinar la existencia
de un grupo diferenciable por su origen étnico o cultural y que pugna por mantener
su identidad cultural. En segundo lugar, el elemento orgánico exige comprobar la
existencia de autoridades tradicionales, en tanto las rondas son una organización
comunal que requiere un determinado grado de organización, el reconocimiento
comunitario y la capacidad de control social. En tercer lugar, observamos el
elemento normativo que reclama la existencia de un sistema jurídico propio, que
esté conformado por normas materiales y procesales aplicadas por las rondas, y que
tengan como fundamento la protección y aseguramiento de la cultura comunitaria.

Jurídicas, 20(1), 75-93, enero-junio 2023 83

Gilmer Alarcón-Requejo

Por último, el elemento geográfico observa el ámbito territorial de la ronda, a

partir del cual se define, mediante la noción clásica de competencia, el ámbito de
aplicación de las funciones jurisdiccionales.

Entre los elementos señalados por el Acuerdo hay un hilo conductor para determinar
el derecho de las rondas campesinas, el cual según Picolli (2013) no podría
considerarse como existente si se asume una perspectiva positivista del Derecho,
ya que no necesariamente existe un sistema normativo predecible y claro en sus
contornos; aspecto que se observa, en tanto las rondas “administran justicia de
manera reactiva y no preventiva” (pp. 31-32). Los ronderos comparten un sistema
de valores, instituciones y costumbres, y en su sistema de normas no se advierten
elementos característicos equiparables al derecho codificado; sin embargo, en
tanto actores de integración social, gozan de legitimación por el rol que cumplen
para preservar la paz social en sus entornos y los mecanismos participativos que
emplean para arribar a una decisión. En estos componentes radica la fortaleza de la
ronda, entendida como condición de legitimidad, dadas las prácticas deliberativas
que se observan en la aplicación de sus normas, antes que por su equiparación
con los órganos de coacción del Estado. Aspectos que, en conjunto, deben
observar la integridad del ordenamiento jurídico y las reglas de reconocimiento
constitucionales y convencionales. Así, el factor de congruencia y los elementos
del Acuerdo Plenario permiten justificar las “competencias auto normativas de los
entes institucionales” (Pérez, 1995, p. 158) y que, en este caso, se trata de las
rondas campesinas, bajo el enfoque del pluralismo jurídico.

Luces y sombras del Acuerdo Plenario

N.º 1-2009/CJ-116 y rol del legislador

Los avances en justicia intercultural se han manifestado en diversos espacios

institucionales, en especial en aquellos que buscaron discutir propuestas de
reforma constitucional tal como la Mesa Nacional de Pluralismo Jurídico et al.
(2002), así como las actividades de la Comisión de Justicia Intercultural del Poder
Judicial. Gracias a este proceso se observa un favorable cambio cualitativo que se
nutre de la experiencia tanto a nivel nacional como internacional (Perales, 2019).
También apreciamos mejoras en relación al ámbito procesal, tal como se observa
en los límites de la jurisdicción penal ordinaria, manifestados en el artículo 18°
del Código Procesal Penal aprobado en 2004 (Bazán, 2009). Estos avances fueron
materia de discusión en el Acuerdo Plenario N.º 1-2009/CJ-116 y posteriormente
complementados en el Acuerdo Plenario N.º 1-2015/CJ-116, relativo al peritaje
cultural (Balcázar, 2016). En ambos pronunciamientos se evidencia que la discusión
sobre los alcances del enfoque intercultural y los fundamentos para las relaciones
de coordinación entre la jurisdicción especial comunal y la ordinaria permanecen
abiertas al debate, así como a la inclusión de los aportes del derecho comparado y
los avances normativos relativos al desarrollo legislativo.

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 Retos de la coordinación entre justicia comunal de las rondas campesinas y justicia ordinaria en Perú...

A partir de la revisión de los avances señalados y la discusión de los aportes

institucionales, se puede advertir la importancia de subsanar los vacíos del
marco normativo infraconstitucional en materia de justicia intercultural. La falta
de una ley que desarrolle los alcances del artículo 149 de la Constitución no
puede ser subsanada por los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia.
En este sentido, el Acuerdo es una respuesta provisional ante dicha insuficiencia
legislativa. Su aporte no desplaza al desarrollo legislativo, sino que elabora una
doctrina jurisprudencial para hacer frente al problema de los pronunciamientos
contradictorios que se apreciaban en la judicatura. En este sentido, la elaboración
del Acuerdo representa un esfuerzo institucional del Poder Judicial peruano para
guiar a los operadores jurídicos, frente a casos que dan cuenta de la necesidad
de implementar la coordinación entre la jurisdicción ordinaria y la función
jurisdiccional de las rondas campesinas, desde un enfoque intercultural.

Si el Acuerdo tiene como finalidad concordar la jurisprudencia o generar predictibilidad,

a primera vista pareciera que la opción de los jueces peruanos fue alejarse de los
fundamentos del pluralismo jurídico y de la exigencia de un tratamiento diferenciado
que ponga el relieve en el análisis caso por caso. Sin embargo, los jueces optaron
por conjugar ambas categorías para dar una respuesta provisional al problema de
la coordinación jurisdiccional. El referido problema tiene como punto de partida el
reconocimiento que la Constitución Política del Perú hace de la justicia comunitaria
en el artículo 149, reconocimiento que va de la mano con la necesidad de contar
con una ley de coordinación para enunciar claramente los límites y supuestos de
hecho relativos a la competencia y los procedimientos de aquella, frente a la justicia
ordinaria. La ausencia de este desarrollo normativo no solo genera inseguridad, sino
también situaciones arbitrarias en contra de las autoridades comunales, en especial
de las rondas campesinas, a quienes la Constitución de 1993 consideró como órganos
de apoyo y no como titulares de la función jurisdiccional especial, si adoptamos una
interpretación restringida y literal de la norma (Ruiz, 2009, p. 148).

Respecto a la función jurisdiccional de las rondas campesinas, la respuesta de la

judicatura peruana no fue uniforme hasta la elaboración del Acuerdo. Este contiene
la jurisprudencia concordada de las salas penales permanentes, transitorias y
especial de la Corte Suprema, a partir de la cual se formularon las reglas que unifican
la interpretación de los casos relativos al ejercicio de la potestad jurisdiccional de
las rondas. Su elaboración tuvo como punto de partida la necesidad de unificar
los criterios para la resolución de casos referidos a la imputación de graves delitos,
tales como secuestro, lesiones, extorsión o usurpación de funciones. Los jueces
supremos optaron por reconocer la actividad que realizaban las rondas campesinas
para mantener el orden público y no desconocer la amplia legitimidad social de
las mismas. Este reconocimiento se tradujo en el conjunto de reglas y parámetros
contenido en el Acuerdo para regular la participación de las rondas y evitar
situaciones que configuran vulneraciones de los derechos fundamentales.

Jurídicas, 20(1), 75-93, enero-junio 2023 85

Gilmer Alarcón-Requejo

El Acuerdo sentó una importante toma de postura en relación con el reconocimiento

explícito de la jurisdicción comunal rondera. Así, las rondas campesinas pasaron
a contar con un respaldo objetivo respecto a su función jurisdiccional, dejando de
ser consideradas como un mero ente de apoyo para las autoridades de los pueblos
indígenas y comunidades campesinas y nativas. El Acuerdo reforzó el reconocimiento
de las rondas campesinas como titulares de la función jurisdiccional y amplió los
alcances del artículo 149 de la Constitución Política del Perú. Sin embargo, el
Acuerdo no desarrolló los alcances del artículo 18.3 del Código Procesal Penal,
el cual establece como límite de la jurisdicción penal ordinaria los hechos punibles
previstos en el artículo 149 de la Constitución. Es decir, el Acuerdo presenta un
vacío “al no vincular sus criterios sustantivos con los mecanismos procesales
vigentes con el Nuevo Código Procesal Penal” (Francia, 2010, p. 50).

Si bien el Acuerdo es una figura que no se enmarca en los alcances conceptuales

del precedente vinculante, su aporte es fundamental para evitar pronunciamientos
contradictorios de parte de los jueces en materia intercultural. El desarrollo
de los criterios establecidos en la doctrina jurisprudencial del Acuerdo ha sido
positivamente valorado en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional
peruano, los cuales han profundizado el razonamiento sobre el factor de congruencia.
Así, en la Sentencia N.º 04417-2016-PHC/TC el intérprete señaló que el ejercicio
de la jurisdicción comunal rondera no podía vulnerar de manera desproporcionada
el derecho a la libertad personal y la libertad de tránsito, al acusar a uno de sus
integrantes de no participar en las reuniones de la ronda campesina del caserío
Las Malvinas (distrito y provincia de Jaén, región de Lambayeque) e incumplir
otras obligaciones en su calidad de rondero. En una línea similar, también advirtió
sobre los vacíos en relación con la falta de criterios sobre el debido proceso,
tal como se observa en la Sentencia N°04081-2016-PA/TC, en el que resolvió
declarar fundada la demanda de amparo por haberse acreditado la vulneración
del derecho fundamental al debido proceso por parte de la Comunidad Campesina
de Huancachi (provincia de Yauyos, Lima). Se ordenó dejar sin efecto la sanción
de expulsión definitiva impuesta a uno de los integrantes de la ronda, al acusarlo
de haber recibido dádivas de una compañía minera, y actuar en contra de los
intereses de la comunidad. En ambos casos, el Tribunal consideró que las garantías
que se desprenden del derecho al debido proceso no pueden ser percibidas como
simples elementos formales o procedimentales, por lo que la jurisdicción ordinaria
puede intervenir ante situaciones que den cuenta de excesos o inobservancia de los
derechos fundamentales por parte de las rondas campesinas.

El Acuerdo armoniza las exigencias convencionales y constitucionales del

reconocimiento de la jurisdicción especial comunal, a partir de la elaboración de
reglas donde los derechos fundamentales limitan el ejercicio del poder; en este
caso, del poder de las rondas campesinas. Este aspecto es advertido con mayor
detalle en la Sentencia N.º 03158-2018-PA/TC que señala la afectación del debido
proceso por parte de la ronda campesina de la Comunidad de Ccollana, Cusco.

86
 Retos de la coordinación entre justicia comunal de las rondas campesinas y justicia ordinaria en Perú...

Ante ello, precisa que el Acuerdo Plenario no descarta que “los ronderos puedan ser
procesados penalmente por incurrir en la comisión de delitos al impartir justicia”
lo cual es “perfectamente compatible con los criterios de justicia intercultural”
(fundamento jurídico 56). Dicha situación legitima la intervención de la justicia
ordinaria, sin que ello signifique una intromisión en la autonomía jurisdiccional
de las rondas.

La Sentencia N.º 03158-2018-PA/TC también remarca a las rondas como

actores de una justicia viva, que exige tener en cuenta la realidad comunal
y la legitimidad conseguida gracias a su eficacia en el mantenimiento del orden
público y la resolución pacífica de los conflictos. En relación a estos alcances,
Laos et al. (2003) señalan que la “justicia campesina”, pese a su legitimidad, no
había sido suficientemente desarrollada en la Ley de Rondas N.º 27908, por lo
que su aplicación por parte de las rondas generaba incertidumbre (pp. 67-68).
En este marco, el intérprete constitucional señala que la Constitución incorpora
esta realidad para darle un contenido acorde al derecho. Esta toma de postura
es consecuencia del reconocimiento que hizo el constituyente a “una situación
de hecho preexistente a la instauración del Estado peruano como una república
democrática, la cual es que en el seno de las comunidades campesinas y nativas
se imparta justicia aplicando el derecho consuetudinario” (fundamento 59).
En consecuencia, la jurisdicción comunal comprende a las comunidades campesinas,
nativas y a las rondas campesinas, las cuales han impartido justicia “apelando
a sus costumbres y a las reglas de su propia cultura”, y también han entablado
relaciones con los diferentes órganos de la jurisdicción ordinaria para resolver las
controversias sometidas a su consideración, tal como se observa en el caso materia
de análisis (fundamento 46).

El intérprete constitucional también destacó que los avances en materia de

coordinación entre los titulares de la jurisdicción especial comunal y los órganos
de la jurisdicción ordinaria, no eximen al Congreso de la República de aprobar la
ley de coordinación entre la jurisdicción comunal y la ordinaria, ya que la falta de
desarrollo legislativo del artículo 149 de la Constitución constituye una situación
de inconstitucionalidad por omisión legislativa, que genera “una vulneración a
la autonomía jurisdiccional de las comunidades campesinas y nativas del país y
de las rondas campesinas”. En consecuencia, el Tribunal Constitucional incluyó
en la parte resolutiva de la Sentencia N.º 03158-2018-PA/TC una exhortación al
Congreso para que apruebe la ley de coordinación entre ambas jurisdicciones
fijándole un plazo de dos años, a partir de la expedición de la sentencia, 21 de
enero de 2021.

Diez años antes de la exhortación del Tribunal Constitucional, los jueces de la Corte
Suprema ya habían reconocido los límites del aporte contenido en el Acuerdo frente
al rol del legislador. En consecuencia, actuaron de manera propositiva en atención
a la iniciativa legislativa que les corresponde, por lo que la Sala Plena de la Corte

Jurídicas, 20(1), 75-93, enero-junio 2023 87

Gilmer Alarcón-Requejo

Suprema presentó al Congreso de la República el Proyecto de Ley N.º 313/2011-PE,

en 2011. Esta iniciativa contenía una propuesta legislativa para la coordinación y
armonización intercultural de la justicia, orientada a definir la competencia de la
jurisdicción especial comunal, entre ellas la de las rondas campesinas.

Siguiendo esta línea de tiempo, diez años después de la propuesta legislativa de la

Corte Suprema, organizaciones de pueblos indígenas u originarios y afroperuanos,
con la asistencia del Instituto Internacional de Derechos y Sociedad elaboraron
la “Agenda de los pueblos para el Bicentenario”5 e impulsaron activamente la
presentación de una nueva propuesta legislativa que recogiese los avances de
proyectos anteriores. Así, el 5 de mayo de 2021, fue presentado el Proyecto de Ley
N.º 7638/2020-CR, denominado “Ley de Coordinación entre Sistemas jurídicos
de pueblos originarios y afroperuanos, y entidades del Estado”, el cual, pese a
contar con un dictamen favorable, no fue aprobado debido al cambio de legislatura
(Organizaciones de Pueblos Indígenas u Originarios y Afroperuanos impulsoras de
la Agenda de los Pueblos para el Bicentenario e Instituto Internacional de Derecho
y Sociedad, 2022). Con el cambio de Gobierno, las referidas organizaciones
requirieron a las nuevas autoridades que aprueben el citado proyecto de ley, el cual
fue actualizado y signado con el N.º 546/2021-CR y pese a haber sido sustentado
en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente
y Ecología el 22 de diciembre de 2021, aún no ha sido debatido en el Pleno
del Congreso6.

La zona de encuentro entre los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y

del Acuerdo Plenario es clara, identifican la necesidad de desarrollar el contenido
del artículo 149 de la Constitución. Sin embargo, una vez situados fuera de esta
zona, nos encontramos lejos del área de certeza absoluta del derecho, entre luces
y sombras, donde los órganos de aplicación transitan por un halo intersticial del
derecho. Se trata de una penumbra, una intersección entre la indeterminación del
derecho, la validez jurídica y la crisis actual del positivismo jurídico (Ródenas,
2012). Esta zona de penumbra contiene supuestos complejos, como el que
configura la función jurisdiccional de las rondas, una situación de incertidumbre
que se agudiza por la omisión del legislador peruano.

La zona de penumbra descrita puede ser afrontada a partir de una lectura

coherente del sistema normativo, que incluye los instrumentos internacionales

5
Conforme indica la citada publicación, las organizaciones participantes fueron: Pueblo Achuar del Pastaza,
representado por la Federación de la Nacionalidad Achuar del Perú (FENAP), la Central Única Nacional de Rondas
Campesinas del Perú (CUNARC-P), la Unión Nacional de Comunidades Aymaras (UNCA), el Instituto de Investigación
Ciencia y Tecnología Indígena “INTI DE AMÉRICA”, la Confederación Nacional Agraria (CNA), la Confederación
Campesina del Perú (CCP), la Asociación Negra de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (ASONEDH),
la Red Peruana de Jóvenes Afrodescendientes (ASHANTI-Perú) y la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva
Peruana (AIDESEP).
6
Expediente virtual del Proyecto de Ley N.º 546/2021-CR, disponible en: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-
portal/#/expediente/2021/546

88
 Retos de la coordinación entre justicia comunal de las rondas campesinas y justicia ordinaria en Perú...

para la protección de las instituciones de las comunidades campesinas, nativas

y las rondas campesinas. En este sentido, el reconocimiento de estos derechos
y la observancia de los derechos humanos, conforman un factor de coherencia
que deben observar tanto jueces como legisladores. En cuanto a su razonamiento
material, el Acuerdo Plenario incluyó estos aspectos para dotar de una mayor
justificación racional a la doctrina jurisprudencial propuesta, y con ello evitar
pronunciamientos contradictorios respecto al ejercicio de la función jurisdiccional
por parte de las rondas campesinas. Esta postura, en términos de Nino (1997,
p. 685) denota la importancia de la participación de los jueces en los procesos
de discusión pública, en el marco de un proceso público. Este mecanismo no
solo dota de mayor legitimidad a sus pronunciamientos, sino que además es un
elemento determinante para persuadir a los jueces de instancias inferiores de seguir
la doctrina jurisprudencial propuesta, tal como observamos en el caso del Acuerdo
Plenario materia de análisis.

Siguiendo a Ródenas, el halo intersticial que goza de mayores luces es el

anteriormente descrito. Sin embargo, las sombras pueden identificarse a partir de
la falta de dispositivos normativos claros respecto a los alcances de la doctrina
jurisprudencial contenida en el Acuerdo Plenario. A ello se suman algunos casos
de abusos e inobservancia del debido proceso por parte de las rondas campesinas.
En conjunto, estos extremos permiten observar que la implementación del enfoque
intercultural, en la interacción entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción
especial comunal rondera, permanece inconclusa. Por ello, es indispensable la
intervención del legislador, el cual debe tener en cuenta los avances en torno al
enfoque intercultural desarrollado por el Acuerdo, los pronunciamientos del Tribunal
Constitucional y la doctrina. De esta manera, se evitará ir a contracorriente del
desarrollo de los contenidos normativos en materia de coordinación jurisdiccional.

Conclusiones

El Acuerdo Plenario N.º 1/2009 constituye un hito importante para concretar

las exigencias de reconocimiento de la jurisdicción especial comunal de las
rondas campesinas. Con la finalidad de subsanar el problema de la falta de
predictibilidad en las sentencias emitidas respecto a la actuación de las rondas
campesinas, los jueces supremos elaboraron un conjunto de criterios para
determinar la legitimidad de la actuación rondera. Este aporte recogió los aportes
doctrinales que previamente habían desarrollado los alances del pluralismo
jurídico y del enfoque intercultural. Entre ellos resalta la Sentencia T-349/96 de
la Corte Constitucional de Colombia que desarrolló el factor de congruencia
como una exigencia basada en la observancia de los derechos humanos y de una
interpretación sistemática del marco normativo.

Jurídicas, 20(1), 75-93, enero-junio 2023 89

Gilmer Alarcón-Requejo

En la elaboración del Acuerdo hay un claro esfuerzo por enunciar un conjunto

de elementos normativos que guíen la interpretación de los jueces ante casos
relativos al ejercicio de la jurisdicción comunal rondera. Si bien el Acuerdo no
es un precedente vinculante en sentido estricto, el marco normativo peruano,
así como un tratamiento no formalista de las fuentes del Derecho, reconocen en
esta figura un elemento importante para facilitar algunos procesos de subsunción
dados los casos concretos. En este sentido, destacan los elementos materiales y
procedimentales del Acuerdo como factores que determinan su nivel de persuasión
frente a los demás órganos jurisdiccionales.

Los argumentos desarrollados por el Acuerdo Plenario los comparte el Tribunal

Constitucional, en tanto han sido citados en casos donde el ejercicio de la función
jurisdiccional rondera ha sido judicializado, en especial por no observar el factor
de congruencia; ya sea por la imposición de medidas desproporcionadas o por no
observar el debido proceso. El intérprete constitucional peruano mantiene, en líneas
generales, una postura moderada sobre los alcances de la jurisdicción especial.
Postura que resulta razonable, en tanto los mecanismos procedimentales propios
de las rondas no han estado exentos de excesos y cuestionamientos por la falta de
previsibilidad de sus decisiones. Sin embargo, estos defectos no deslegitiman a
las rondas, sino que representan un reto concreto para las labores pendientes del
legislador peruano; tanto la Corte Suprema como el Tribunal Constitucional han
puntualizado sobre la necesidad de contar con una ley que desarrolle los alcances
del artículo 149 de la Constitución Política del Perú. Así, el Acuerdo Plenario nos
ilustra sobre los elementos principales de la tópica en torno al enfoque pluralista de
la justicia especial de las rondas campesinas, ante la complejidad, las dificultades
y los retos que plantea al sistema normativo peruano.

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