LAS RELACIONES DE PANAMA
Y LOS ESTADOS UNIDOS (1903-1936)
DEL TRATADO HAY-BUNAU-VARILLA
AL TRATADO ARIAS-ROOSEVELT
Celestino ANDRES ARAUZ M.
El nacimiento de una República condenada bajo el peso de la leyenda negra.
Cuando el 18 de noviembre de 1903, el ingeniero francés Philippe Bunau-
Varilla como Ministro Plenipotenciario de Panamá, suscribió con el Secretario de
Estado Nortea-mericano John Hay, la Convención del Canal Istmico, a la vez que
concedió a los Estados Unidos amplios poderes para la construcción,
mantenimiento, funcionamiento, sanea-miento y protección de la vía
interoceánica, mediante la consigna de la perpetuidad, también puso
oficialmente a la naciente República bajo un virtual protectorado. Habrían de
transcurrir más de seis décadas para que las estipulaciones de este ignominioso
pacto fuesen descartadas como la base fundamental de las relaciones
contractuales entre los dos países, y ello solo a raíz de los sangrientos sucesos de
enero de 1964.
Hasta entonces, los gobiernos que se sucedieron en el poder en Panamá,
buscaron alcanzar reivindicaciones formales y no la sustitución o abrogación definitiva
del contro-versial documento firmado por Bunau-Varilla, que pesó sobre la vida de la
República cual espada de Damocles. Esto es evidente en el "Convenio Taft" de 1904,
los Proyectos de Tratado de 1915 y 1926, así como en el Tratado General de Amistad y
Cooperación suscrito una década después. No obstante, es preciso reconocer que tales
pactos constituye-ron los primeros intentos por aminorar o revisar las duras y lesivas
cláusulas de la Convención del Canal Istmico, aunque como veremos, también
entrañaron otros compro-misos para Panamá, aparte de no eliminar del todo su
situación de dependencia.
Recordemos que por el artículo I de la mencionada Convención, los Estados
Unidos asumieron el compromiso de garantizar y mantener la independencia de
Panamá, y por añadidura, se arrogaron el derecho de intervenir en las ciudades de
Panamá, Colón y sus áreas adyacentes, tal como se estipuló en la Cláusula VII. Estas
disposiciones fueron
205
precisamente las que, desde muy temprano, hicieron aparecer a nuestra
naciente República como un Estado mediatizado, cuya existencia dependía de la
protección de la Nación del Norte. Y si a lo anterior, añadimos la intervención
militar del gobierno norteamericano y la participación de los funcionarios de la
Compañía del Ferrocarril - propiedad de un consorcio estadounidense- en el
movimiento separatista de 1903, podemos explicarnos porqué a Panamá en el
ámbito internacional, durante mucho tiempo -y aún hoy aunque en menor grado-
se le consideró como el producto del cabildo de Bunau-Varilla y William Nelson
Cromwell, además del efecto directo de la política del " Big Stick" de Theodore
Roosevelt, entre cuyos principales objetivos estaban la construcción y dominio
absoluto de un Canal Interoceánico por Panamá o Nicaragua ( 1).
Tal es el origen y el asidero de la denominada "leyenda negra panameña", para
la cual la nueva República surgió por obra y gracia de la acción extranjera. La misma
se nutrió con las declaraciones y escritos del propio Bunau-Varilla, las jactanciosas y
conocidas palabras de Theodore Roosevelt: "yo me tomé al Istmo", y la actitud
prepotente de John Hay, quien en 1905 afirmó que la soberanía de Panamá en la
Zona del Canal equivalía, a lo sumo, a un "cetro sin valor". En gran medida, también
contribuyeron a difundir esta versión distorsionada de nuestra historia, los
testimonios de algunos contemporáneos de la época nacidos en Colombia o en
Panamá quienes no aceptaron la independencia (2). Otros autores extranjeros se
sumaron a esta posición y es difícil no encontrar en los libros de Historia sobre la
América Latina que abordan el tema de la secesión de Panamá, argumentos más o
menos similares (3).
Entre la abundante bibliografía sobre este tema, véase a Alvaro Rebolledo: Reseña histórico-política
de la comunicación interoceánica con especial referencia a la separación de Panamá y los arreglos entre
los Estados Unidos y Colombia. Editorial Hispano-Americana, San Francisco, California, I930; Antonio José
Uribe: Colombia y los Estados Unidos. Imprenta Nacional. Bogotá. 1931; Eduardo Lemaitre: Panamá y su
separación de Colombia. Una Historia que parece muela. Biblioteca del Banco Popular. Bogotá. 1971;
Miles P. Duval jr.: Cádiz a Catar. Historia de la larga lucha diplomática por el Canal de Panamá. Primera
edición en español por la Editorial Universitaria con prólogo de Carlos Manuel Gasteazoro, Panamá, 1973;
Ernesto Castillero Pimentel: Panamá u los Estados Unidos. Litho Impresora Panamá. cuarta reimpresión.
1974; William D. Mc Cain: Los Estados Unidos y la República de Panamá. Primera edición en español por
la Editorial Universitaria con Estudio Preliminar y notas de Celestino Andrés Araúz, Panamá, 1976; Gerstle
Mack: La Tierra Dividida. La Historia del Canal de Panamá otros proyectos del Canal ístmico. Segunda
edición en español por la Editorial Universitaria, con prólogo de Carlos Manuel Gasteazoro, Panamá. 1978.
y David Mc Cullough: The Path between the seas. the creation Odié Panama Canal (1870-1914). Simon
and Schester. New York. S.F. Hay traducción al español por Lasser Press. Mexicana S.A.. México D.F..
1977.
Al respecto, son ilustrativas las obras de Juan Pérez y Soto: I.N.R.I. desgraciada Colombia el día que carera en
manos de Reyes. Imprenta Rayo. La Habana. 1905 y Panamá: lo que se iba quedando en el tintero. Imprenta
Eléctrica. Bogotá. 1911: Nicolás Victoria Jaén: Escritas. Editora Minerva. Panamá. I924 y el polémico libro de Oscar
Terán: Del
Tratado lay al Tratado llar-Bunau-1árilla. Historia crítica del atraco yanqui, mal llamada en
Colombia. l a
perdida de Panamá. y en Panamá, nuestra independencia de Colombia. 2 vol. Imprenta Motivos Colombianos.
Panamá, 1935. Existe una segunda edición en un solo volumen de Carlos Valencia Editores, Bogotá. 1976.
Ejemplos sobresalientes de esta actitud son, entre muchas otras, las obras de Pierre Chaunu: Historia de la
América Latina. Editorial Universitaria de Buenos Aires. 1964. quien sostiene que: "...la protección del Canal sirvió
como pretexto de intervención. La pequeña República panameña fue creada en 1903 por las. necesidades de tal
causa. luego de una revuelta contra Colombia. hábilmente maquinada..." p. 124. Similares puntos de vista expone
Jacques Lamben en su: ..Imérica Latina. Estructuras sociales e Instituciones Políticas. Ediciones Ariel. Barcelona,
. .
1964. A su criterio, Panamá: "es un Estado artificial -creado en 1903. a expensas de Colombia. con el único objeto
de facilitar a los Estados Unidos la concesión del Canal que el Senado colombiano le había negado- (y) las
condiciones de vida y las actividades de los habitantes (de Panamá) un millón aproximadamente. se encuentran
intensamente sometidas a la influencia exógena de la Zona del Canal". pp. 82.83. Por su parte. el historiador
norteamericano Hubert Herring, fue más lejos al manifestar que: "La República de Panamá es una anomalía entre
las naciones. Independiente y soberana. con la plena panoplia de un gobierno libre. Panamá está dominada política
y económicamente por el Canal bajo el control americano. Por más sinceramente que los Estados Unidos puedan
garantizar sus dignidades y privilegios a este diminuto Estado. subsiste el hecho de que Panamá solo existe por el
Canal. El resultado es un Estado indefinido, distinto de cualquier otro del mundo": Evolución Histórica de;illlériell
Latina desde las comienzos hasta la actualidad. Tomo
206
Con todo, los partidarios de la leyenda negra panameña omiten, por ignorancia o
mala fe, la serie de causas que pocos años después de la unión voluntaria a Colombia
en 1821, impulsaron a la separación de nuestro país en los intentos fallidos de 1830,
1831 y 1840. Tampoco toman en cuenta la instauración del Estado Federal que rigió
durante tres décadas (1855-1885) en el territorio istmeño. Había, en suma, deseos
autonomistas en Panamá a lo largo del siglo XIX y éstos abarcaban una amplia gama
de intereses que, por supuesto, no se limitaban a aspectos socio-económicos y
políticos. Por eso y tal como ocurrió con la independencia de Cuba, los Estados Unidos
se aprovecharon del descontento reinante en Panamá para apoyar el movimiento
separatista de 1903, máxime cuando el Tratado Herrán-Hay había sido rechazado por
el Senado Colombiano. De esta forma, tenían carta blanca para concertar otro
Convenio del Canal que le resultara ampliamente favorable.
Revisionismo e intervencionismo en las primeras tres décadas de la República.
Durante el período que nos ocupa (1903-1936) y hasta los años sesenta,
constituyó una preocupación constante de nuestros gobiernos obtener
reivindicaciones económico-fiscales en relación con el Tratado del Canal, pero a su
vez las no menos permanentes intervenciones norteamericanas de diversa índole
fueron el caldo de cultivo para que, a principios de la segunda década del siglo, entre
la clase media surgiera un movimiento nacionalista el cual cobró ímpetu en el cuarto
decenio.
Controversias e intentos iniciales para reformar la Convención del Canal
Istmico. Debemos tener presente que en el Tratado Hay-Bunau-Varilla, poco o nada
fue lo que
Panamá obtuvo en el orden económico-fiscal. La anualidad de 250 mil dólares que el
gobierno norteamericano se comprometió a pagar nueve años después de ratificarse
dicho pacto, era en realidad la suma que la Compañía del Ferrocarril transístmico
desde 1869 reconocía al gobierno colombiano por el uso del territorio istmeño. Pero
en virtud del artículo XXII de la Convención del Canal, Panamá renunció
explícitamente a aquel derecho y lo mismo hizo respecto a las acciones y privilegios
que le correspondían de la nueva Compañía del Canal francés. Igualmente, pueden
considerarse irrisorios los 10 millones de dólares que por la cesión del territorio
destinado a la vía interoceánica se le pagaron a la nueva República, tan pronto como
se intercambiaron los instrumentos de ratificación. Es indudable que esta cifra, en
modo alguno, compensaba lo que en verdad debía cobrar por el traspaso de los
bienes y derechos de aquellas dos empresas al gobierno norteamericano. Baste
recordar que por tal transacción Colombia había exigido veinte millones de dólares,
es decir aproximadamente la mitad de lo que los Estados Unidos convinieron en
satisfacerle a la Nueva Compañía francesa. Más aún, de los citados diez millones que
le correspondían a Panamá, seis se depositaron en un banco de Nueva York en
hipotecas de bienes raíces y su fiscalización se encomendó a John P. Morgan, si bien
en realidad fue el propio gobierno estadounidense el que veló por el uso de los
llamados "millones de la posteridad", cuyo acceso pasó a ser la manzana de la
discordia de nuestros partidos políticos, aunque la tentadora suma solo fue
recuperada para la República a comienzos de los años cincuenta.
I. Editorial Universitaria de Buenos Aires. 1972. pp. 588 y ss. No obstante, en la historiografía
estadounidense más reciente hay obras que tratan el tema de independencia de Panamá y sus
consecuencias con mayor objetividad, como es el caso del libro de E. Bradford Burns: Luiin
American a comise iinerpremi►e History. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs. New Jersey. S.F.. de la
.
cual existe traducción al español por la Editorial Universitaria de Panamá en 1977.
207
A lo anterior debemos añadir que, a mediados de 1904, para afianzar la
supeditación del naciente Estado y a la vez facilitar la construcción del Canal, se
concertó un Convenio Monetario mediante el cual, además de establecerse la paridad
del dólar con el balboa, se adoptó el talón oro como base para las emisiones, en
sustitución del patrón de plata utilizado en los pesos colombianos hasta entonces en
circulación (4). También por estas fechas, el territorio destinado a la ruta intermarina
se constituyó en un enclave colonial moderno; en tanto que simultáneamente y bajo
el amparo del Tratado Hay-Bunau-Varilla, además de los consorcios ya existentes
desde finales del siglo XX como la United Eral! Company y la American Banana
Company, dedicadas a la extracción y comercio del banano, arraigaron en la Zona
del Canal y en todo el territorio panameño un sinnúmero de empresas para la
explotación de negocios de diversa índole. Así pasaron a manos extranjeras la tala y
el procesamiento de las maderas, la minería, ganadería, actividades industriales y
agrícolas, además del control de servicios públicos como los bancos, el gas, el hielo, la
luz y el telégrafo e incluso los juegos de azar como la lotería. Todo ello merced a
amplias concesiones otorgadas por las administraciones presidenciales de las tres
primeras décadas de la República, mediante decretos, leyes y contratos sumamente
flexibles y hasta desmedidos (5).
Y es que, en verdad, fue sumamente optimista y de franca colaboración la actitud
inicial de los panameños respecto al Tratado del Canal y la política imperialista de los
Estados Unidos. En opinión del grupo de notables que intervino en el movimiento
separatista, con la nueva ruta se iba a reactivar la estancada economía del país,
entonces afectada sensiblemente por el fracaso de la Compañía francesa y la Guerra
de los mil días. Mas poco tardó en ponerse en evidencia cual era la interpretación que
le daban las autoridades zoneítas y el propio Departamento de Estado a la
Convención del Canal. Y cuando ello ocurrió, de golpe se vieron frustradas las
esperanzas de "bienestar y progreso" que nuestros comerciantes y hombres de
negocios tenían puestas en dicho pacto. Pero desde entonces estos permanecieron
más a la expectativa de la denominada "economía canalera", es decir la prestación de
bienes y servicios en la zona de tránsito, que en el impulso de las actividades
primarias como la agricultura y la ganadería. Por supuesto, ello lo único que hizo fue
aumentar la dependencia de Panamá hacia los Estados Unidos (6) .
Fácil es colegir que semejante economía estaba sujeta a presiones externas
que la mantenían en permanente estado de alerta. En junio de 1904, el
Gobernador de la Zona del Canal George Davis, obedeciendo órdenes expresas
del Secretario de Guerra William H. Taft, declaró abiertos al comercio
internacional los puertos de Balboa y Cristóbal en las entradas del futuro Canal,
puso en vigor la "Tarifa Dingley", estableció aduanas y creó oficinas postales
que usarían exclusivamente sellos norteamericanos (7). Como era de esperar,
tales actos, provocaron desasosiego y malestar, tanto en las esferas del
gobierno como en los comerciantes particulares de nuestra República, cuyos
intereses, cabe señalar, ya desde entonces estaban estrechamente
identificados. Ambos vislumbraban que el
4, Al respecto. véase a Ricardo J. Abro: +LVWRULD GRFXPHQWDGD GH ODV SULPHUDV HPLVLRQHV GH SODWD SDQDPH³D GH
YDORU QRPLQDO H LQWU¯QVHFR LJXDO DO GH ODV PRQHGDV GH SODWD GH ORV (VWDGRV 8QLGRV Cuadernos del Banco
Nacional. Panamá, Diciembre de 1968: José Daniel Crespo: /D PRQHGD SDQDPH³D \ HO QXHYR 7UDWDGR GHO &DQDO
Editora La Moderna. S.A., Panamá. 1936 y "La moneda panameña. soberanía monetaria y el fomento económico".
en varios: 3DQDP£ FLQF XHLR F D³RV GH República. Edición de la Junta Nacional del Cincuentenario. Panamá. 1953.
pp. 435-488 y Manuel María Valdés: 1QDWQ£ \ VX VREHUDQ¯D PRQHWDULD Panamá. I951.
William D. Mc Cain: Op. cit., en especial el capítulo V: "Los millones norteamericanos". pp. 95-116.
John y Mavis Biesanz: Panamá J VX SXHEOR Editorial Letras S.A., México D.F.. pp. 91-106. 7.
.
Mc Cain: Op. c it.. pp. 21-23 y Ricardo J. Alfaro: "Medio siglo de Relaciones entre Panamá y los
Estados Unidos". en Panamá FLQFXHQWD D³RV GH 5HS¼EOLFD 2S FLW pp. 123-124.
208
futuro de Panamá sería "de debilidad, de pobreza y de atraso", en vez del "porvenir
brillante" que los mismos Estados Unidos se habían comprometido a facilitarle.
Ante las protestas del Ministro de Panamá en Washington José Domingo de
Obaldía, en un principio el Secretario de Estado negó la existencia de la
soberanía panameña en la Zona del Canal, como ya apuntamos, pero el
Presidente Theodore Roosevelt resolvió emplear medios conciliatorios y envió al
Istmo a William H. Taft con el propósito de apaciguar los ánimos exaltados de los
temerosos istmeños. Se arribó, de este modo, al llamado "Convenio Taft", el 6 de
diciembre de 1904.
Al analizar este documento, salta a la vista, que si bien en el mismo nuestros
primeros gobernantes lograron establecer con las autoridades norteamericanas una
especie de modus vivendi el cual hizo desaparecer el peligro, para ellos inminente, de
que la Zona del Canal se convirtiera en un emporio comercial, ello se obtuvo a costa
de nuevos y serios compromisos para nuestro país. Así, a la Zona del Canal sólo se
importarían los artículos y mercaderías descritos en el Tratado Hay-Bunau-Varilla y se
limitarían al carbón y al petróleo las ventas a los buques que atracaran en los puertos
de Balboa y Cristóbal, se suspendía la "Tarifa Dingley" y nuestra República
suministraría los sellos postales al 45% de su valor nominal. Pero en reciprocidad,
Panamá habría de adoptar una serie de medidas de carácter fiscal y administrativo
que se habían pasado por alto en dicho Tratado. Entre otras, la delimitación
provisional de la Zona del Canal, ratificación del Convenio monetario, reducción de
derechos consulares e impuestos de aduana sobre los artículos de importación y
amplias facilidades para el establecimiento de sociedades mercantiles (8).
Como era previsible, durante los veinte años de vigencia del "Convenio Taft",
no se lograron superar diversas causas de fricción entre los Estados Unidos y
Panamá. Poco o nada se hizo por parte de las autoridades de la Zona del Canal
para terminar con el contrabando de los comisariatos en las ciudades de Panamá
y Colón o para detener las extralimitaciones de la Compañía del Ferrocarril, que
no solo se dedicó al transporte de pasajeros, correos y carga, sino también
explotó otros negocios en abierta competencia con los comerciantes panameños.
Al mismo tiempo, se establecieron en el territorio de la Zona un sinnúmero de
empresas extranjeras evadiendo el pago de impuestos a nuestra Repúbli-ca: en
tanto que continuaron las expropiaciones de tierras fuera del área concedida para
los fines del Canal, so pretexto de que eran necesarias para la empresa. Y a ello
se agregaba el hecho de que las indemnizaciones se pagaban conforme al avalúo
de las tierras establecido en 1903, aunque dichas expropiaciones se efectuaran
muchos años después (9).
Así las cosas, podemos explicarnos el porqué las reivindicaciones económico-
fiscales prevalecieron sobre las de naturaleza política o jurídica en los primeros
intentos que se realizaron para revisar el Tratado Hay-Bunau-Varilla. En 1915, el
entonces Presidente de la República Belisario Porras adelantó gestiones en
Washington para la concertación de otro documento contractual con los Estados
Unidos. En esencia, se trataba de tres pactos: uno que reemplazaría totalmente
al de 1903, otro de Amistad y Comercio y el tercero sobre
6H WUDWD GH XQD VHULH GH 2UGHQHV (MHFXWLYDV GHO 'HSDUWDPHQWR GH *XHUUD GH ORV (VWDGRV 8QLGRV \ GH
'HFUHWRV (MHFXWLYRV FX\R WH[WR VH UHSURGXFH HQ OD 0HPRULD GH OD 6HFUHWDU¯D GH *RELHUQR \ 5HODFLRQH V
([WHULRUHV 3DQDP£ 7DPEL«Q DSDUHFHQ HQ GLYHUVDV REUDV FRPR ODV GH (UQHVWR &DVWLOOHUR 5H\HV '2& 9
,OLVOµULFRV GH OD LQFOHSHQGHPX GHO 5WPR 3XEOLFDFLRQHV GHO ,QVWLWXWR 1DFLRQDO 3DQDP£ SS YDULRV
'RFXPHQWRV KRXODPHQWDOHV SDUD OD +LVWRULD GH OD QDFLµQ SDQD0H³D 3XEOLFDFLRQHV GH OD -XQWD 1DFLRQDO GHO
&LQFXHQWHQDULR 3DQDP£ SS 'LµJHQHV $ $URVHPHQD +LVWRULD 'RFXPHQWDO GHO &DQDO GH 3DQDP£
8QLYHUVLGDG GH 3DQDP£ SS (UQHVWR &DVWLOOHUR 3LPHQWHO 2S FLW SS /9,, /; 9 \ P£V UHFLHQWHPHQWH HQ
OD REUD FROHFWLYD GH &DUORV 0DQXHO *DVWHD]RUR &HOHVWLQR $QGU«V $UD¼] \ $UPDQGR 0X³R] 3LQ]µQ /D ,OLVORULD
GH 3DQDP£ HQ VXV 7H[W2V Tomo II. Editorial Universitaria, Panamá. 1980. pp. 38-45.
0H &DLQ 2S FLW SS (UQHVWR &DVWLOOHUR 3LPHQWHO 2S FLW pp. 259-261.
209
medidas de defensa conjunta de la vía interoceánica. Bajo reserva los
anteproyectos se sometieron a la consideración del Consejo de Gobierno y
de una junta de notables en la que figuraban individuos de la oposición.
Estos últimos creyeron oportuno aprovecharse de las circunstancias para
dar a la publicidad los documentos preparatorios y así restarle méritos a la
iniciativa de Porras, quien entonces optó por suspender las negociaciones
(10).
Pese a este fracaso, durante la tercera administración presidencial de Porras
(1920-1924), nuevamente se insistió en la necesidad de reformar el Tratado del Canal,
máxime cuando desde mediados de 1922, el Departamento de Estado hizo pública su
intención de abrogar unilateralmente el "Convenio Taft", so pretexto de que el
propósito del mismo había sido el de servir como de arreglo temporal durante la
construcción del Canal. El gobierno norteamericano recomendaba que tal acuerdo
fuera sustituido, "por un conve-nio más permanente". No obstante, se advirtió que la
abrogación del "Convenio Taft- que efectivamente se hizo en mayo de 1924 -dejaba
en pleno vigor las cláusulas del Tratado Hay-Bunau-Varilla y cualquier nuevo acuerdo
que fuera a negociarse lo "complementaría pero no lo reemplazaría" (11).
Bajo estas condiciones y en el apogeo de la "doctrina del Caribe" para la cual
esta región pasó a ser parte de la "seguridad nacional" de los Estados Unidos, en julio
de 1926 se celebró en Washington un Proyecto de tratado que recibió la repulsa del
pueblo panameño. Pero antes de ocuparnos de este polémico documento, vale la
pena dedicarle unas líneas al intervencionismo político y militar de los Estados Unidos
en nuestro país durante las tres primeras décadas de la era republicana.
Intervenciones diversas y reacciones en su contra.
Si hemos de ceñirnos a la verdad histórica, debemos de admitir que muchás
de las intervenciones norteamericanas en Panamá en este período,
particularmente en el ámbito político, se hicieron a solicitud o cuando menos con
el consentimiento de los panameños. Es cierto que, como ya indicamos, el
Tratado Hay-Bunau-Varilla autorizó la injerencia de los Estados Unidos en los
asuntos internos de la recién establecida República. Mas' tampoco debemos
olvidar que por el artículo 136 de la Constitución de 1904, se permitía la
intervención norteamericana en todo nuestro territorio para "restablecer la paz
pública" y el "orden constitucional", si los mismos eran turbados. Con razón a
este artículo también se le denominó la "Enmienda Platt panameña", porque
colocó a nuestro país bajo la protección directa del Departamento de Estado, tal
como también ocurría entonces con Cuba (12).
Desde 1906 hasta 1928, para los hombres públicos de Panamá, tanto
del gobierno como de la oposición, se convirtió en costumbre pedir a las
autoridades estadounidenses la supervisión de las elecciones de
Presidentes. Designados o Vicepresidentes. Diputados
Mensaje del Presidente de la República a la Asamblea Nacional en sus sesiones ordinarias de
1916. Imprenta Nacional. Panamá. 1916; véase. asimismo: Belisario l'arras. el Tratado del Canal 1' .
la lucha por nuestra plena soberanía. Lidio Impresora Panamá. SA. S.F.. p. 68.
Ricardo J. Alfaro: Historia Documentada de las negociaciones para la celebración del Tratado de 1926.
Segunda edición, con Estudio Preliminar de Celestino Andrés Araúz, Editorial Universitaria. Panamá. 1982, p. 17.
Juan Antonio Henríquez: "Para la Historia. De cómo tuvo su origen, se redactó, modificó y
aprobó el artículo 136 de la Constitución de la República de Panamá", en Nueras Ritos, Año 2. No.
36. Panamá. septiembre de I908, pp. 843-851, reproducido en la Revista Lotería, NOS 346-
347,,Pananiá, enero-febrero de 1985, pp. 112-118. Cf. con los puntos de vista de Tomás Arias:
Memorias de Don Tomás Arias. Fundador de la República y Triunviro, Panamá, 1977, pp. 30-32 y
Ernesto Castillero Reyes: "El artículo constitucional que salvó a la República de revoluciones durante
veintiocho años", en la Revista Lotería, segunda época. N° I48. Panamá, marzo de I968, pp. 46 y ss.
y Concejales. Así fueron vigilados los comicios electorales de 1908, 1912 y 1918 y por
lo menos en cinco oportunidades más hubo solicitudes fallidas para que funcionarios
extranjeros resolvieran asuntos que los panameños debimos de afrontar nosotros
mismos. Como bien señaló el conocido internacionalista Ricardo J. Alfaro:, "lo peor no
fue el hecho mismo de las intervenciones", sino, la convicción que se apoderó del
ánimo de hombres y partidos de que el factor esencial de su éxito político eran las
simpatías de las autoridades norteamericanas (y) así surgió la tendencia a convertir la
legación de los Estados Unidos en centro donde convergían las aspiraciones políticas
(13).
A veces las supervisiones electorales allanaron el camino a las intervenciones armadas
como ocurrió a mediados de 1918, cuando a raíz del conflicto creado entre el gobiernó de
Ciro Urriola con los partidos de oposición al posponerse las elecciones municipales y de
diputados a la Asamblea Nacional, los marines norteamericanos ocuparon las ciudades de
Panamá, Colón, Veraguas y Chiriquí. En esta última provincia las tropas de ocupación
permanecieron hasta agosto de 1920. Pero quizás uno de los episodios más denigrantes
para nuestro país, fue el que se suscitó en octubre en 1925 a raíz del movimiento
inquilinario, cuyo objetivo principal era obtener rebajas en los alquileres de casas ubicadas
en barrios populares de Panamá y Colón. Las manifestaciones fueron duramente reprimidas
por la policía nacional y ante el recrudecimiento de las protestas, el Presidente Rodolfo
Chiari invocó el artículo 136 y solicitó la intervención de las fuerzas estadounidenses, que se
hicieron cargo de la situación y restablecieron el orden (14).
Otros hechos demuestran a plenitud hasta que extremos llegó el intervencionismo
de los Estados Unidos en Panamá. A instancias de los diplomáticos norteamericanos y
de común acuerdo con algunos de los panameños que participaron en el movimiento
separatista, en 1904 se disolvió el ejército nacional y se suprimió el Ministerio de
Guerra y Marina. Un cuerpo de policía Nacional, bajo la supervisión de inspectores
estadounidenses, asumió la responsabilidad de garantizar la tranquilidad en nuestro
país. Pero, entre 1905 y 1915, fueron continuos los choques sangrientos entre los
soldados norteamericanos con los miembros de dicha policía, por lo que a comienzos
de 1916 por presiones del Departamento de Estado a este cuerpo se le quitaron las
armas de largo alcance las cuales se depositaron en la Zona del Canal (15).
Especial mención merece, la controversia de límites entre Panamá y Costa Rica,
que desde sus inicios también llamó la atención del Departamento de Estado, sobre
todo por los intereses que en el área fronteriza tenían la American Banana Company y
United Fruit Company. Nuestro país heredó este problema de Colombia y un laudo
emitido en 1900 por el Presidente de Francia Emile Loubet no había podido
solucionarlo. Por último, las naciones en discordia recurrieron al arbitraje
norteamericano, si bien el denominado "fallo White" de 1914, tampoco puso término al
conflicto, toda vez que Panamá lo rechazó al considerar que favorecía abiertamente a
Costa Rica en el Pacífico. No obstante, por varios años se mantuvo el statu quo, pero
en febrero de 1921 tropas costarricenses irrumpieron en Pueblo Nuevo de Coto,
situado bajo jurisdicción panameña. Tras varios choques armados, Panamá logró
recuperar el territorio invadido, y entonces los Estados
Alfaro: "Medio siglo..." Op.cit., p. 129. Asimismo, puede consultarse a Manuel María Valdés:
Las intervenciones electorales en Panamá. The Star and Herald Co., Panamá, 1932. Este trabajo ha
sido reproducido recientemente en la Revista Lotería, NOS. 346-347, Op.cit., pp. 127-137.
Memoria de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Panamá, 1926, pp. 254-256. Véase también
sobre este tema a Alexander Cuevas: "El movimiento inquilinario de 1925", en Tareas, N°. 14, Panamá,
abril 1964-marzo 1965.
Memoria de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Panamá, I916, pp. 182-214 y Carlos Iván
Zúñiga: El desarme de la Policía nacional de 1916. Ediciones Cartillas Patrióticas, Panamá, 1973.
211
Unidos, que se constituyeron en los garantes del "fallo White", no solo
presionaron a nivel diplomático, sino también recurrieron a medidas de fuerza
como fue el envío de buques armados para finalmente obligar a nuestro país a
ceder el área en disputa (16).
Durante los carnavales de febrero de 1925, estalló una sangrienta rebelión
en el Archipiélago de San Blas. Provistos de armas y municiones e instigados por
el aventurero norteamericano Richard O. Marsh, un grupo de indios cunas
atacaron los cuarteles de la Olida nacional en distintas islas y ejecutaron a la
mayor parte de la guarnición y a algunos civiles. Marsh supo hábilmente
aprovecharse del descontento reinante entre los indígenas ante la desacertada
política de aculturación realizada por los gobiernos de Belisario Porras y Rodolfo
Chiari. Tenía interés en fomentar la libre explotación del caucho en la región del
Darién en beneficio de algunas compañías estadounidenses que él representaba.
Fue así como se proclamó la "República de Tule", en cuya Acta de Independencia
redactada por Marsh, se invocaba la protección ele los Estados Unidos. Como es
de suponer, este alzamiento indígena no prosperó. Y en otra clara demostración
de debilidad del Poder Ejecutivo de entonces para resolver por sí mismo el
conflicto, con la participación del Ministro Norteamericano John E. South, una
comisión oficial firmó un acuerdo con los cabecillas de la rebelión. Bajo la
promesa de mejor trato y respeto a sus costumbres, los cunas depusieron las
armas y se sometieron a las leyes de la República. Pero también gracias a South,
el conspirador Marsh pudo escapar impune a la justicia de Panamá (17).
En vísperas, durante y aún después de la Primera Guerra Mundial, el gobierno
norteamericano ejerció un control absoluto sobre los medios de comunicación
existentes en Panamá. Además se posesionó de gran parte de la isla de Taboga y de
Bahía Las Minas, con el argumento de que eran necesarias para la defensa del Canal.
Agentes fiscales de los Estados Unidos vigilaron el funcionamiento de la Hacienda
Pública, desde los inicios de nuestra República hasta principios de los años veinte.
Asimismo, por esas fechas, ciudadanos norteamericanos llegaron a ocupar cargos
administrativos importantes, no solo en los asuntos de sanidad donde desempeñaron
una loable labor, sino también en los centros pedagógicos y hasta en la construcción
de caminos y carreteras. Y no sin la oposición de los ministros estadounidenses,
Panamá comenzó a disponer de sus propios fondos en el Banco Nacional y traspasó la
Lotería de manos particulares al Estado (18).
Semejante paternalismo trajo como consecuencia algunas protestas de los círculos
oficiales y la animadversión más abierta y sostenida de otros sectores de la sociedad
panameña. El 23 de agosto de 1923, individuos que ejercían profesiones liberales y se
sentían perjudicados por el predominio de los norteamericanos en los puertos públicos
antes aludidos, fundaron la asociación semisecreta Acción Comunal. Con rituales místi-
cos, al estilo de los masones y carbonarios, pero con un fuerte sentido cívico y
nacionalista plasmado en el lema: "Hable en castellano, cuente en balboas y lea Acción
Comunal", su órgano informativo, este grupo inició una tenaz campaña contra el
intervencionismo estadounidense en Panamá. Criticó duramente al Tratado Hay-Bunau-
Varilla demostran-do a la luz del Derecho Internacional los vicios de la mayoría de sus
cláusulas. Se propuso,
Secretaría de Relaciones Exteriores: Controversia de Límites entre Panamá y Casta Rica. 2 vols.,
Imprenta Nacional. Panamá, I9I4-I92I; Mc Cain: Op. cit., pp. 203-2I8 y Castillero Pimentel: Op. cit..
pp. 140-190.
Ricardo Falla: "Articulación del Archipiélago Kuna a la Nación Panameña (I903-I930)". en Tareas.
N°. 37, Panamá, noviembre 1976-febrero I977, pp. I0-69.
I8. Mc Cain: Op. cit., caps. VII, VIII y IX, pp. I42-202; José Pezet: "El 2 de enero ante la
Historia. Discurso . Panamá. I947. pp. 11-I2; Memoria de la Secretaría de Relaciones
-
Exteriores. T. II. Panamá. 1922. pp. 55-58 y Manuel Octavio Sisnett: Belisario Porras o la
vocación de la nacionalidad. Segunda edición. Imprenta Universita-ria, Panamá, 1972, pp.
402 y ss.
212
además, denunciar la malversación de los fondos estatales y otros desaciertos
de los gobiernos que hasta entonces se habían sucedido en el poder (19).
De este incipiente nacionalismo también eran partícipes otras agrupaciones como el
Sindicato General de Trabajadores, cuyos objetivos eran lograr mejoras salariales y otras
reivindicaciones para los panameños que laboraban en la Zona del Canal (20). Es así como
paulatinamente fue acumulándose un malestar general contra el intervencionismo de la
poderosa Nación del Norte en nuestro país y cuya máxima expresión en el período que nos
ocupa, se evidenció ante el Proyecto de Tratado de 1926, como veremos a continuación.
Nuevo intento de revisión y concertación de otro Tratado del Canal.
Negociación y rechazo del Proyecto de Tratado Kellogg-Alfaro.
Tras arduas y accidentadas negociaciones que duraron poco más de dos años y
medio, el 28 de julio de 1926, los representantes del Gobierno panameño Ricardo J.
Alfaro y Eusebio A. Morales, firmaron en Washington con el Secretario de Estado Frank
B. Kellogg y el jefe de División de negocios Latinoamericanos Francis White, un
polémico Proyecto de Tratado, cuyo contenido hasta este momento se desconocía en
Panamá.
En efecto, este documento se negoció con sigilo y peor aún, influido por el
Departa-mento de Estado, el gobierno de Rodolfo Chiari convino en no darlo a
conocer íntegra-mente, hasta tanto el Senado norteamericano entrara a
considerarlo en diciembre de 1926, y ello a pesar de que la Asamblea Nacional de
Panamá, -organismo que habría de estudiar el pacto para su ratificación o
rechazo-, abría sus sesiones tres meses antes. Ante el compás de espera se optó
por la medida nada propicia ni convincente de publicar en la prensa oficial una
sinopsis del Proyecto, la cual lógicamente no podía contener todos los aspectos
que éste abarcaba. Por eso, Acción Comunal, calificó a esta síntesis como la "
sinopsis engañadora", con la que la administración Chiari pretendía ocultar los
puntos negativos de un nuevo Tratado, que en caso de aprobarse habría de ser
"fatal para la República" (21).
No eran exagerados estos temores de Acción Comunal. En el controversia)
proyecto de Tratado los asuntos estratégico-militares eran prioritarios para los Estados
Unidos en tanto que para Panamá, en otro orden de intereses que ya apuntamos,
prevalecían una serie de beneficios económico-fiscales. De esta forma, se otorgaban
facilidades a los comerciantes de nuestro país para vender a los buques que cruzaran
por el Canal; el gobierno norteamericano prometía combatir el contrabando y restringir
el establecimien-to de empresas privadas en la Zona del Canal; las mercaderías
destinadas a los comisaria-tos, barcos o almacenes, para ingresar a la República,
tendrían que pagar gravámenes. Además, se concederían, libre de erogaciones, los
espacios necesarios para la construcción de edificios de Aduanas panameñas en la
Zona del Canal y no se impondrían contribuciones de ninguna especie a las personas
que pasaban de aquel territorio a las ciudades de Panamá y Colón y viceversa. Pero a
su vez, habría de reafirmarse el Convenio Monetario
Sobre Acción Comunal, son de gran utilidad sus propia1 publicaciones: 3DQDP£ VXV SUREOHPDV \ VXV KRPEUHV
OXFKD SHULRG¯VWLFD DJRVWR DJRVWR Panamá, I928 e +LVWRULD GH OD UHYROXFLµQ SDQDPH³D
Panamá, I93I. Datos importantes se encuentran en José Pezet: 2S FLW Víctor Florencio Goytía: (O VLJOR ;; HQ
3DQDP£ 5XPERV HTXLYRFDGRV vol. I. Editorial Linosa, Bárcelona, I975; Víctor Manuel Pérez y Rodrigo Oscar de León
Lerma: (O PRYLPLHQWR GH $FFLµQ &RPXQDO HQ 3DQDP£ Panamá, S.F., e Isidro A. Beluche: $FFLµQ &RPXQDO
VXUJLPLHQWR \ HVWUXFWXUDFLµQ GHO QDFLRQDOLVPR SDQDPH³R Academia Panameña de la Historia, I98I.
Jorge Turnen 5DL] +LVWRULD \ 3HUVSHFWLYDV GHO 0RYLPLHQWR 2EUHUR SDQDPH³R Editorial Signos,
México, I982 e Iván Quintero: (O 6LQGLFDWR *HQHUDO GH 7UDEDMDGRUHV Cuadernos Populares, N°. 7
CELA. Panamá, I979. 2I. Acción Comunal: 3DQDP£ VXV SUREOHPDV 2S FLW p. 83.
213
y se cedía a perpetuidad a los Estados Unidos una parte de la isla de Manzanillo con sus
aguas y bahías adyacentes. Además, se determinaban un buen número de medidas para la
defensa del Canal, merced a las cuales las fuerzas armadas norteamericanas tendrían libre
tránsito para efectuar maniobras militares en cualquier punto de nuestra República.
Asimismo, Panamá ponía a disposición de los Estados Unidos en tiempos de paz o de
guerra, el establecimiento y control de líneas telefónicas, telegráficas y estaciones radiográ-
ficas. Igualmente, nuestro país se consideraría en estado de guerra en el caso de cualquier
conflicto armado en que la Nación del Norte fuese beligerante (22).
Ante la encrucijada de una opinión pública exaltada -a cuyo frente estaban
Acción Comunal y el Sindicato General de Trabajadores- que exigía el rechazo del
Proyecto, y la extrema dependencia hacia el Departamento de Estado que impedía
dar rienda suelta al nacionalismo, el gobierno de Rodolfo Chiari se abstuvo de emitir
una improbación lisa y llana. Por eso, el 26 de enero de 1920, la Asamblea Nacional
emitió una resolución mediante la cual se acordó suspender la consideración del
pacto, hasta tanto el Poder Ejecutivo tuviese la oportunidad de gestionar y obtener
condiciones más acordes con los intereses del pueblo panameño.
El significado histórico del Tratado General de Amistad y Cooperación.
A principios de 1936, en el contexto de la política del "Buen Vecino", de Franklin D.
Roosevelt, los gobiernos de Panamá y los Estados Unidos firmaron el Tratado General de
Amistad y Cooperación con el que nuestra República logró importantes reivindicaciones,
aunque tuvo que ceder en algunos aspectos que entrañaban compromisos rechazados en
1926, sólo que ahora se presentaron con otros términos menos lesivos y supuestamente en
a ras de los mutuos intereses de las dos naciones en el Canal interoceánico (23).
Mas antes de analizar brevemente el contenido del Tratado de 1936, debemos
tener presente que tanto la situación internacional como las propias condiciones
internas de Panamá, allanaron el camino para su concertación. En efecto, desde la
década del veinte en las conferencias Panamericanas se insistió por parte de los
países situados al sur del Río Grande, en la necesidad de establecer el principio de la
no intervención en sus relaciones mutuas y con los Estados Unidos. Tal postulado se
aceptó en Montevideo en 1933 y tres años más tarde fue ratificado en un Protocolo
durante la Conferencia de Buenos Aires. A mediados de 1937, el Senado
norteamericano ratificó dicho documento con lo cual el gobierno de Franklin D.
Roosevelt renunció explícitamente a intervenir en forma directa en las otras naciones
del Continente Americano (24). Por supuesto, esto no significaba el abandono de la
Doctrina Monroe, sino un cambio de signo en las relaciones interamerica-nas, que
ahora buscaban estrecharse a través de pactos comerciales y defensivos ante la
posibilidad de otra Guerra Mundial.
A su vez, en el ámbito interno Panamá sufrió importantes alteraciones
políticas. El 2 de enero de 1931, Acción Comunal llevó a cabo el primer
Golpe de Estado de nuestra historia republicana y no obstante lo estipulado
en el Tratado Hay-Bunau-Varilla y el artículo 136 de la Constitución, no hubo
intervención de los Estados Unidos a favor del
El texto de este Proyecto de Tratado se encuentra en: Ernesto Castillero Reyes: Documentos Históricos...
Op. cit., pp. 437-464: Diógenes A. Arosemena: Historia Documental... Op. cit., pp. 425-451.
El texto de este Tratado se reproduce en: Memoria de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Panamá
1936-1937. Véase, asimismo: Documentos Fundamentales... Op. cit., pp. 455-471 y Diógenes A.
Arosemena: Historia Documental... Op. cit., pp. 457-496.
Brice Wood: La Política del Buen Vecino. UTEHA, México. 1967, pp. 106-108 y Federico G. Gil: Latinoamérica y
Estados Unidos. Dominio, cooperación y conflicto. Editorial Tecnos; Madrid, 1975. pp. 146-I47.
214
depuesto Presidente Florencio Harmodio Arosemena. Al año siguiente y por
primera vez desde 1906, se celebraron elecciones presidenciales sin que
ninguno de los partidos participantes solicitara la supervisión
norteamericana. Resultó electo Harmodio Arias, quien al asumir el Poder
Ejecutivo casi de inmediato mostró interés por iniciar negociacio-nes con los
Estados Unidos para la concertación de otro Tratado sobre la vía
interoceánica, al tiempo que rechazó el pago de la anualidad del Canal en
dólares desvalorizados (25).
Es indudable que el Tratado Arias-Roosevelt de 1936, constituyó un importante
paso en la consolidación de la personalidad internacional de nuestra República. Se
abrogó el artículo 1 de la Convención de 1903, mediante el cual, como vimos, los
Estados Unidos asumieron el compromiso de garantizar y mantener la independencia
de Panamá. Igual-mente fue eliminada la parte del artículo VII que le daba el derecho
y la autoridad al gobierno norteamericano de intervenir en las ciudades de Panamá,
Colón y sus áreas adyacentes para conservar el orden público. Y en cierta forma
también se puso término a las expropiaciones territoriales para efectos del Canal, al
estipularse que Panamá ya había cumplido "leal y satisfactoriamente" con tal
obligación contraída en el Tratado Hay-Bunau-Varilla. Ahora, ambos gobiernos
determinarían, en caso de alguna contingencia imprevista, las tierras y aguas
adicionales que fuesen necesarias para el normal funciona-miento de la vía
interoceánica.
Hubo otros avances para nuestra República en este nuevo Tratado y los mismos
se ajustaban a las demandas reiteradamente expuestas por los hombres de negocios
dedica-dos al comercio y a la prestación de servicios. Además del aumento de la
anualidad del Canal de 430 mil dólares, el gobierno estadounidense se comprometió a
cooperar con las autoridades panameñas en la persecución del contrabando y para
que se respetaran las leyes relativas a aduanas y emigración. Excepto las empresas
relacionadas directamente con la ruta, no se permitiría el establecimiento de otras
compañías privadas en la Zona del Canal. Se darían oportunidades a los comerciantes
locales para que, de conformidad con los reglamentos de aquel territorio, abastecieran
con sus artículos a los buques que cruzaran por la ruta o arribaran a sus puertos
terminales. Asimismo, se le dio facultad a Panamá para construir edificios de aduana
en tales sitios y los Estados Unidos no impondrían derechos ni contribuciones a las
mercaderías y otros efectos que entraran a la Zona del Canal desde el territorio bajo
jurisdicción panameña. Y en Convenciones anexas al Tratado, los dos gobiernos
asumieron el compromiso de construir la carretera transístmica entre Panamá y Colón,
al igual que se traspasaron a nuestra República algunas estaciones radiográficas.
Más, tal como ya indicamos, también el Tratado Arias-Roosevelt entrañaba serios
compromisos para Panamá. En el artículo I, se estableció la "obligación conjunta de
asegurar el efectivo y continuo funcionamiento del Canal y el mantenimiento de su
neutralidad". Y por su parte, el artículo X estipulaba que en caso de conflagración
internacional o de existencia de cualquier amenaza de agresión en que peligrara la
seguridad de nuestra República, ambos gobiernos tomarían las medidas de
prevención y defensa que consideraran necesarias "para la protección de sus
intereses comunes".
Por último, claramente se indicó-que el contenido del Tratado de 1936
no afectaba los derechos y obligaciones adquiridos por las partes
contratantes en otros pactos vigentes entre las dos naciones. En otras
palabras, salvo las modificaciones introducidas en el nuevo
Ricardo J. Alfaro: "El pago de la anualidad del Canal en dólares desvalorizados", en Anuario GH 'HUHFKR Organo de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Panamá. Año II. N°. 2, Enero 1956-mayo 1957, pp. 193-202.
21 5
pacto, la Convención del Canal Istmico de 1903 todavía continuaba
como la piedra angular en las relaciones contractuales de Panamá y
los Estados Unidos. Se necesitaron aproximadamente otras tres
décadas y nuevas luchas reivindicatorias para que esta situación
fuera superada.
