COMUNICADO 21

22 de mayo de 2025

Sentencia C-197/25
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar
Expedientes D-15.948 y 15.971 AC

Corte declaró inexequible norma dictada en uso de facultades

extraordinarias por violar el principio constitucional del mérito como eje
axial de la Constitución, así como los derechos fundamentales a la
igualdad, al debido proceso y al acceso a cargos públicos, dado que
establecía un privilegio desproporcionado en favor de los nombramientos
en encargo o provisionalidad de la DIAN, en detrimento de los ganadores
del concurso de méritos

1. Norma demandada

PARÁGRAFO 2. Para asegurar que la

“DECRETO LEY 927 DE 2023 Entidad adelante sus competencias
en todas las seccionales y delegadas
con altos niveles de excelencia y con
Por el cual se modifica el Sistema los mejores perfiles profesionales, los
Específico de Carrera de los empleados públicos que superen el
empleados públicos de la Unidad periodo de prueba deberán
Administrativa Especial -DIAN y la permanecer en el lugar o sede donde
regulación de la administración y se encuentra el empleo público
gestión de su talento humano mínimo dos (2) años. Lo anterior sin
perjuicio de las potestades que
Artículo 36. USO DE LISTA DE ELEGIBLES. corresponde al Director de
Una vez provistos los empleos objeto reubicación de los empleos públicos
del concurso, la lista de elegibles en la planta global y flexible y, en
tendrá una vigencia de un (1) año, general, de manejo de personal para
contado a partir de su firmeza. atender las necesidades del servicio.

La lista de elegibles deberá ser PARÁGRAFO TRANSITORIO. En

utilizada en estricto orden aplicación de los principios de
descendente para vacantes economía, sostenibilidad fiscal y
generadas con posterioridad a la austeridad del gasto, las listas de
convocatoria, siempre y cuando los elegibles resultantes de los concursos
requisitos del empleo sean los mismos realizados en virtud del parágrafo
y sus funciones iguales o equivalentes. transitorio del artículo 32 del Decreto-
Ley 071 de 2020, luego de que los
PARÁGRAFO 1. Si al hacer uso de la empleos ofertados sean provistos en
lista de elegibles no se acepta el estricto orden de méritos, deberán ser
nombramiento o no se acude a la utilizadas dentro del término de su
posesión dentro del término vigencia para proveer vacantes
establecido en las normas legales se generadas con posterioridad a las
entenderá que la persona queda convocatorias, así como aquellas
excluida de la lista y se continuará con derivadas de la ampliación de la
la provisión de los empleos en estricto planta de personal, siempre y cuando
orden de resultados. los requisitos del empleo sean los
mismos y sus funciones iguales o
equivalentes.
 los requisitos del empleo sean los
El proceso de selección cuya mismos y sus funciones iguales o
convocatoria y reglas se encuentran equivalentes.
establecidas en el Acuerdo No.
CNT2022AC000008 del 29 de En todo caso, las listas de elegibles a
diciembre de 2022, seguirá su curso que hace referencia el presente
con independencia de la etapa en parágrafo transitorio no podrán
que se encuentre y, una vez utilizarse si el empleo público se
conformada la lista de elegibles, esta encuentra provisto mediante encargo
deberá ser utilizada dentro del o provisionalidad. Estos cargos
término de su vigencia para proveer públicos deberán ser ofertados en
las vacantes ofertadas y aquellas que una nueva convocatoria aplicando
se generen con posterioridad las reglas previstas en este Decreto-
derivadas de la ampliación de la Ley.”
planta de personal, siempre y cuando

2. Decisión

ÚNICO. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del tercer inciso del parágrafo

transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023.

3. Síntesis de los fundamentos

La Sala Plena de la Corte Constitucional analizó dos demandas de

inconstitucionalidad acumuladas dirigidas en contra del tercer inciso del
parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023. Según los
demandantes, el acápite en cuestión viola los principios constitucionales del
mérito y de la función administrativa, los derechos fundamentales a la
igualdad, al debido proceso y al acceso a funciones públicas y el criterio
de sostenibilidad fiscal. Esto es, en razón a que restringió el uso de las listas
de elegibles para la provisión en periodo de prueba de los cargos ofertados
que estaban siendo ejercidos con ocasión de nombramientos en encargo
o provisionalidad, En su opinión, el acápite demandado desconoció que la
provisión de los cargos de carrera administrativa debía hacerse en razón del
mérito, obstaculizó el acceso al empleo público de quienes superaron el
concurso correspondiente y privilegió a quienes ocupaban los cargos de
forma temporal.

La Corte Constitucional absolvió dos cuestiones preliminares, a saber:

(i) Ineptitud. En este punto, la Corte concluyó que los cargos de las
demandas acumuladas eran aptos, con excepción del cargo tercero por
la vulneración de los principios de la función administrativa y del criterio de
sostenibilidad fiscal de la Constitución, por cuanto no superó la carga
mínima argumentativa requerida en razón a que se limitó a referir cuestiones
prácticas relacionadas con actuaciones ineficientes, antieconómicas y sin
sostenibilidad fiscal, sin traer a colación argumentos de índole
constitucional.
(ii) Cosa juzgada. Sobre esta cuestión, se observó que no hay lugar a la
configuración de la cosa juzgada material respecto de lo decidido en la
Sentencia C-331 de 2022, en tanto y en cuanto no existe identidad de
objeto entre la disposición analizada en esa oportunidad y la que originó el
análisis de constitucionalidad en el presente caso. Pues bien, el contenido
normativo entre una y otra disposición no era el mismo.
A raíz de lo anterior, la Sala Plena se preguntó si la restricción al uso de las
listas de elegibles cuando el empleo público se encuentre provisto
mediante encargo o provisionalidad, así como la realización de una nueva
convocatoria con ocasión de dicha restricción, viola el principio del mérito
y los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso
a cargos públicos.
Para dar respuesta al anterior interrogante, la Corte reiteró la jurisprudencia
sobre el principio constitucional del mérito, el régimen de carrera
administrativa y se refirió a los sistemas especiales y específicos de carrera
administrativa, en particular, al de la carrera administrativa en la DIAN.

A partir de lo anterior, concluyó que el inciso tercero del parágrafo

transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023 es contrario al principio
constitucional del mérito y a los derechos fundamentales a la igualdad, al
debido proceso y al acceso a cargos públicos. Para llegar a esa conclusión,
aplicó un juicio de razonabilidad y proporcionalidad en su dimensión
estricta, en el que advirtió que a pesar de que la disposición persigue una
finalidad imperiosa -la de garantizar una continuidad y eficiencia del
servicio que presta la DIAN- y es efectivamente conducente para alcanzar
el fin propuesto, aquella no es necesaria , en tanto existen otras alternativas
que no comprometen las prerrogativas constitucionales en mención.

Además, concluyó que es abiertamente desproporcionada porque el

beneficio que otorga la medida a propósito de alcanzar la finalidad no es
proporcional a la afectación de las mencionadas prerrogativas
constitucionales. Pues la norma privilegia los nombramientos en encargo o
en provisionalidad, al punto de minimizar el principio del mérito, el debido
proceso, el acceso a cargos públicos, y además, propiciar un tratamiento
discriminatorio que beneficia a los ocupantes de cargos de forma temporal
en detrimento de los derechos de quienes ocuparon los primeros puestos en
las listas de elegibles como resultado de un concurso de méritos. En
concreto, la Corte trajo a colación las siguientes razones:
(i). La medida desestimó el eje axial del mérito como forma de proveer los
cargos públicos de carrera administrativa de la DIAN, al permitir la
permanencia indefinida en el empleo de quienes ejercen los cargos en
provisionalidad o encargo.

(ii). Desconoció la jurisprudencia constitucional sobre el carácter vinculante

de las listas de elegibles, así como los derechos adquiridos de quienes
ocupan los primeros puestos en ellas.

(iii). Violó los presupuestos excepcionales y temporales exigidos por la

jurisprudencia constitucional para la provisión de cargos en provisionalidad
y encargo.

(iv). Vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso al

desempeño de cargos y funciones públicas, pues además de que cambió
intempestivamente las condiciones del concurso, privó a los aspirantes de
la posibilidad de ocupar las vacantes.

(v). También transgredió el derecho a la igualdad, en tanto y cuanto resulta

irrazonable, desproporcionado y discriminatorio privilegiar la permanencia
en el cargo de servidores que los ocupan de forma transitoria, en perjuicio
de los aspirantes que superaron el concurso de méritos respectivo.

(vi). Ocasionó la destinación de recursos públicos para la realización de un

concurso de méritos para ofertar vacantes, desconociendo que sobre ellas
ya existen listas de elegibles vigentes.

En suma, la Corte constató que de las más de 10.000 vacantes definitivas,

aproximadamente 5.600 cargos son ocupados por encargo o
provisionalidad pese a que se ha invertido más de 50.000 millones de pesos
en la realización de los concursos. Es palmario el esfuerzo institucional y
presupuestal que demandó la realización de los concursos, sumado al
impacto real de mantener los cargos vacantes o en interinidad, muestra
que la medida no es razonable y genera un retroceso injustificado, sobre
todo en términos de mérito. Así, advierte que, como consecuencia de la
declaratoria de inexequibilidad, la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN), a partir de la fecha, debe proveer los cargos ofertados
utilizando, en estricto orden meritocrático, las listas de elegibles, que
además están próximas a vencer, constituidas como resultado del concurso
de méritos.
 4. Salvamento de voto

El magistrado Miguel Polo Rosero salvó su voto en esta decisión, por dos
razones fundamentales. Primero, sostuvo que, de acuerdo con el
precedente constitucional en casos similares, el análisis del asunto debió
realizarse mediante un juicio de proporcionalidad intermedio, y no uno
estricto. De haber optado por este enfoque, la disposición cuestionada
habría sido declarada exequible. Segundo, y complementando su primer
argumento, el magistrado consideró que incluso si se aplicara el juicio
estricto, la exigencia de necesidad se acreditaba en este caso, lo que,
en cualquier circunstancia, habría hecho la norma compatible con la
Constitución.

En cuanto al primer argumento, el magistrado señaló que, en casos

semejantes como los resueltos en las sentencias C-503 de 2020, C-102 de
2022 y C-387 de 2023, la Corte aplicó un juicio de proporcionalidad de
intensidad intermedia, para valorar los cargos propuestos en las
demandas. En todas ellas fue fundamental la consideración de que la
regulación de la carrera administrativa es un ámbito en el cual la
Constitución otorga un amplio margen de configuración al Legislador,
entre otros aspectos, para fijar el alcance de las listas de elegibles. Por tal
razón, no se advierte del examen realizado por la mayoría de la Sala, el
cumplimiento de la carga de exteriorizar una especial argumentación,
para, adicional a los razones de transparencia y suficiencia, revelar los
motivos por los cuales incluso, desde la perspectiva de la seguridad
jurídica y la buena fe, los motivos para no seguir el precedente e
implementar un juicio de proporcionalidad estricto eran más poderosos,
respecto de la obligación primigenia que tienen los jueces, incluidos los
constitucionales, de preservar una misma lectura del derecho.

Frente a lo segundo, a pesar de considerar que el juicio aplicable en este

caso debió ser uno de intensidad intermedia, cuyo enfoque habría
conducido a la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada,
el magistrado Polo señaló que, aun bajo un examen estricto, cabía
compartir con la mayoría de la Sala que, con algunas precisiones, la
norma acusada perseguía un fin constitucional imperioso y era idónea o
efectivamente conducente para lograr su satisfacción. Sin embargo, y a
diferencia de lo resuelto por ese Tribunal, estimó que la medida
adoptada en el precepto impugnado era necesaria y proporcional en
sentido estricto, razón por la cual, en el escenario propuesto, debió
declararse ajustada a la Constitución.
A su juicio, la disposición acusada restringía, de manera transitoria y
excepcional, el uso de las listas de elegibles derivadas de dos tipos de
procesos públicos de méritos que se han adelantado en la DIAN, para
cierto tipo de cargos, y únicamente respecto de aquellos empleos
públicos que, para la fecha de expedición del Decreto Ley 927 de 2023,
se encontraban temporalmente ocupados, ya fuese por encargo o en
provisionalidad. En esto consiste la medida legislativa cuya
constitucionalidad debía controlar la Corte.

La finalidad de la medida, que se podía interpretar a partir del propio

contenido normativo de la disposición, consistía en evitar que se usen
ciertas listas (unas ya concluidas, como las derivadas del parágrafo
transitorio del artículo 32 del Decreto Ley 071 de 2020, y otras en proceso
de consolidación, que corresponden a las que se sigan del concurso de
que trata el Acuerdo CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022)
para llenar plazas cuya provisión ya había sido resuelta temporalmente
(aunque no en propiedad), y garantizar que se adelantara un nuevo
concurso abierto y actualizado, regido por las nuevas reglas introducidas
en el Decreto Ley 927 de 2023. De esta forma, en atención a este
mandato, se aseguraba una mayor transparencia y competitividad en
los concursos, conforme con los nuevos criterios del sistema específico,
ajustado a los fines misionales y técnicos de la DIAN, que buscan
privilegiar la profesionalización, la equidad en el ingreso y la evaluación
periódica de competencias, en los términos de los artículos 2, 3, 4 (en
especial, su inciso segundo), 21, 24, 25, 29, 34 y 36 del decreto en
mención.

Se trataba de una medida idónea, en tanto contribuía directamente a la

finalidad de implementar de manera técnica, gradual y funcional el
nuevo sistema específico de carrera de la DIAN, de tal forma que se
asegurara la correspondencia entre los empleos provistos y las nuevas
reglas. En efecto, la disposición acusada: (i) evitaba que los cargos
ocupados temporalmente fueran provistos en propiedad mediante
reglas anteriores a la reforma normativa; (ii) permitía que la provisión
definitiva de dichos empleos se realizara mediante nuevos concursos,
conforme con el nuevo régimen (artículos 29 y 34), lo que privilegiaba el
mérito, pero bajo parámetros actualizados y más exigentes en términos
de competencias y evaluación; y, finalmente, (iii) impulsaba una
transición institucional ordenada, en la que, como se infería de lo
indicado en la intervención de la DIAN, preservaba la planeación y la
capacidad operativa de la entidad, mientras se surtían los nuevos
concursos anuales, según el artículo 34 del citado decreto.
En este sentido, el medio elegido por el Legislador extraordinario –esto es,
la restricción parcial y transitoria en el uso de las listas de elegibles– no era
arbitrario o irrazonable, sino que correspondía una modulación
adecuada de un instrumento de la carrera, en aras de asegurar una
implementación gradual y técnica del nuevo sistema.

En atención al contenido normativo de la disposición acusada, se trataba

de una medida necesaria para alcanzar el fin constitucionalmente
imperioso que buscó el Legislador. En primer lugar, la disposición no
suprimía el uso de las listas de elegibles en general, sino que las restringía
únicamente respecto de cargos que venían siendo ocupados por
encargo o provisionalidad, al momento de la entrada en vigor del
Decreto Ley 927 de 2023, y que exigían una transición regulada hacia el
nuevo régimen funcional y misional de carrera de la DIAN1.

En efecto, la disposición no restringía, in genere, el uso de las listas de

elegibles. El parágrafo transitorio permitía que las listas de elegibles
producto de los concursos anteriores (las derivadas del parágrafo
transitorio del artículo 32 del Decreto Ley 071 de 2020, y las del concurso
de que trata el Acuerdo CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022)
fuesen usadas para llenar vacantes posteriores a las respectivas
convocatorias (durante el término de su vigencia temporal), mientras que
la expresión acusada (el último inciso del parágrafo transitorio del artículo
36) restringía esta posibilidad exclusivamente respecto de empleos que
estén ocupados por encargo o provisionalidad, lógicamente, al
momento de la entrada en vigencia del Decreto Ley 927 de 2023. De esta
forma, la disposición garantizaba que la provisión de estos empleos
temporalmente cubiertos se realizara, de manera definitiva, mediante las
nuevas reglas del sistema específico de carrera de la DIAN, adoptadas
en el Decreto Ley 927 de 2023. En esta medida, se garantizaba la
temporalidad y subsidiariedad de esta forma de empleo, en tanto se
surte el proceso definitivo por concurso de méritos, en los términos del
artículo 29 de este decreto; de allí que no consolidaran derechos de
carrera.

En segundo lugar, no existía una medida menos gravosa con igual grado
de idoneidad que permitiese asegurar, al mismo tiempo: (i) la
continuidad del servicio, (ii) la coherencia técnica entre el ingreso
definitivo y las nuevas reglas, y (iii) la salvaguarda de una transición sin
1 Según indicó la DIAN en su intervención, “el régimen de transición no ha afectado la garantía de la provisión

de los empleos por mérito. De una parte, en el año 2023 se proveyeron cerca de 1.900 vacantes mediante el
uso de las listas de elegibles de las convocatorias 1461 de 2020 y 2238 de 2021, hasta el término de su vigencia
y/o agotamiento. Por otra parte, en la presente vigencia, se está adelantando la provisión de 1.623 vacantes
con el uso de las listas de elegibles de la Convocatoria 2497 de 2022, adicionales a las 4.700 vacantes
ofertadas en dicha convocatoria”.
rupturas organizacionales. Por lo tanto, en el marco del juicio estricto
propuesto por la mayoría de la Sala, se acreditaba el carácter necesario
de la medida, al no existir alternativas normativas de igual idoneidad y
menor impacto sobre los derechos en tensión.

Finalmente, la medida superaba el juicio de proporcionalidad en sentido

estricto, ya que (i) su alcance era limitado y transitorio, (ii) no suprimía el
principio del mérito ni el acceso mediante concurso, y (iii) aseguraba
mayores beneficios institucionales –como la continuidad del servicio, la
profesionalización y la planeación organizacional, finalidades adscritas a
la nuestra estructura del sistema específico de carrera de la DIAN, en los
términos del Decreto Ley 927 de 2023– frente a una menor afectación
que se presenta respecto de las expectativas individuales, de las
personas que participaron de los concursos de que trata el parágrafo
transitorio del artículo 32 del Decreto Ley 071 de 2020, y quienes
participan de la convocatoria del Acuerdo CNT2022AC000008 del 29 de
diciembre de 2022.

En concreto, frente a este último argumento, para el magistrado Polo

Rosero, era claro que el eventual sacrificio de las expectativas (que no
derechos adquiridos) de los elegibles era menor frente a las ventajas
institucionales de la medida. Si bien es cierto que algunas personas que
integran las listas anteriores podrían verse afectadas en su expectativa
de ser nombradas en ciertos cargos (al hacer parte de una lista de
elegibles), la medida preservaba la integridad funcional de la entidad,
evitaba rupturas en la prestación del servicio tributario y aduanero, y
garantizaba la coherencia entre el nuevo modelo de carrera y el ingreso
definitivo. Además, no cabía duda de que los elegibles mantenían su
derecho de ser nombrados en otros cargos vacantes posteriores a la
convocatoria, durante el tiempo de vigencia de la lista, conforme se
dispone en el resto del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto
Ley 927 de 2023.

Esta valoración era especialmente compatible con el precedente de la

sentencia C-387 de 2023, en la que la Corte juzgó una medida semejante
a la que se estudió en esta oportunidad, relacionada con la restricción
temporal del uso de la lista de elegibles en el sistema especial de carrera
de la Fiscalía General de la Nación. En la citada providencia a la Corte
le correspondió valorar “si el inciso 3° del artículo 35 del Decreto Ley 20
de 2014, al establecer que las listas de elegibles resultantes de los
procesos de selección adelantados por la Fiscalía General de la Nación
solo podrán ser usadas para proveer las vacantes definitivas que se
generen en los empleos inicialmente provistos por los concursos, y no para
suplir vacantes preexistentes de los empleos ofertados pero que no fueron
convocados, resulta contrario al derecho de acceso al desempeño de
cargos y funciones públicas y al principio fundamental del mérito para el
ingreso a empleos de carrera”. La Corte declaró la exequibilidad simple
de la disposición, al superar las exigencias del juicio intermedio. De
manera puntual, al enjuiciar la proporcionalidad en sentido estricto de la
medida, hizo referencia a los siguientes supuestos que, mutatis mutandis,
son aplicables al caso que ahora se estudia:

“(…) aunque los aspirantes que están en una lista de elegibles,

por razón del desarrollo de los concursos, en principio, han
acreditado el mérito suficiente para ocupar un cargo vacante
en la entidad, no por ello se impone la obligación
constitucional de que necesariamente deba asignárseles un
cargo que esté en dicha condición, por fuera de los que fueron
sometidos a concurso, como lo propone el accionante. Ello es
así, por una parte, porque el Legislador puede determinar cuál
es el alcance que tendrían las listas de elegibles en cada
entidad en particular, a partir de los objetivos que se buscan
con ella; y, por la otra, porque esos propósitos deben tener
respaldo en fines constitucionales válidos, como ocurre, en este
caso, con los mandatos de gradualidad, adaptación y
continuidad (…) // Por otra parte, en las sentencias C-135 de
2018 y C-084 de ese mismo año, la Corte se pronunció sobre las
listas de elegibles, y determinó que no existe un derecho
adquirido a un ocupar un cargo público, por la sola
circunstancia de estar incluido dentro de una de ellas, pues
necesariamente se requiere de la existencia de una vacante y
de que la misma sea susceptible de ser cubierta por su
incorporación dentro un concurso de méritos, salvo que el
Legislador disponga de una regla distinta respecto de la
aplicación de la lista, como ya se ha mencionado en esta
providencia. // (…) al no tratarse de un derecho absoluto, la
posibilidad de ingreso a un cargo depende no solo de las
exigencias que se impongan para el mismo, sino también de
las reglas que se hayan fijado en la convocatoria y del alcance
que tenga la lista de elegibles, aspectos que se sujetan al
ámbito de configuración del Legislador y que excluyen
decisiones arbitrarias que carezcan de un fin válido, lo que no
ocurre en el presente caso. // (…) Por último, también cabe
puntualizar que el sistema de carrera y la superación del
concurso público son las formas que, por excelencia, permiten
acreditar el mérito para el ejercicio de un cargo. Sin embargo,
 ello no conduce a que se entienda que el mérito es exclusivo
de dichos mecanismos y que otras de formas de vinculación a
la función pública son ajenas a la carga de acreditar las
calidades y capacidades necesarias para el desarrollo de las
atribuciones propias de un empleo. Por ello, aun cuando es
deber del Estado y de todas sus entidades adoptar las medidas
necesarias para llevar a cabo los concursos que permitan
ocupar todos los cargos de carrera administrativa, a fin de
cristalizar de forma plena el principio del mérito, mientras ello
ocurre, no puede entenderse que existe un privilegio hacia la
provisionalidad o el encargo, y que esas figuras pueden
utilizarse sin ningún control, ya que, como lo advirtió este
tribunal en la sentencia C-102 de 2022, dichas formas
extraordinarias de proveer vacantes exigen el deber de
motivar los actos de vinculación, y en virtud de las
justificaciones que allí se plasmen, valorar el mérito de las
personas para estar en los cargos que ocupan”.

Por lo expuesto, y a juicio del magistrado Polo R., la Corte, aun aplicando
un juicio estricto de proporcionalidad y en concordancia con los
precedentes jurisprudenciales sobre la materia, así como con una lectura
integral del precepto demandado, debió haber declarado la
constitucionalidad de la disposición acusada.

Jorge Enrique Ibáñez Najar

Presidente
Corte Constitucional de Colombia