CAPITULO I

Proceso de planificación en el área metropolitana

La GRAN BUENOS AIRES y su idea de ciudad

La búsqueda de antecedentes sobre las reflexiones de urbanismo respecto

de la evolución de la Gran Buenos Aires1, nos obliga a remontarnos al momento
de la fundación, reconociendo que existe una “idea de lo que es una ciudad”
incluso anterior a ese mismo acto, explicitada por un marco normativo, las
Leyes de Indias. Este marco hizo que el fundador se atuviera a procedimientos
claramente pautados que estipulaban unos criterios de trazado, a fin de ordenar
lo que se construiría sobre el territorio y la distribución de la tierra entre los
futuros habitantes, junto con directivas para instalar las instituciones que lo
gobernarían. La geometría parcelaria, que estructuró desde entonces la evolución
del espacio urbano y también el espacio rural, da cuenta de la relación entre
ocupación y condiciones ambientales, como ha quedado demostrado, por
ejemplo, con la línea del fondo de la legua y el conjunto de líneas catastrales
perpendiculares a las cuencas.
Esta voluntad de controlar el territorio explica, también, la creación de un
sistema de asentamientos periféricos que aportaban soporte logístico al trazado
de los primeros circuitos viarios.
Durante toda la etapa colonial, el progreso de la ciudad fue dando lugar a la
construcción de infraestructuras y la realización de intervenciones de
cualificación del espacio urbanizado, tal como fue en el fin del siglo XVIII, la
realización de obras de la defensa costera y la construcción de la alameda por
parte del Virrey Vértiz.

La transformación de la ciudad a fines del siglo XIX

La reflexión sobre la evolución de la ciudad y su estructuración reconoce

un momento relevante cuando se acudió al pensamiento de los higienistas,
buscando dar respuesta a crisis sanitarias.
Después que las tres pestes (cólera, fiebre amarilla y tifus) diezmaran la
población alrededor de 1870, los ingenieros Coghlan y Juan Bateman 2,
concibieron el proyecto de construcción de una red de obras de saneamiento
para 400.000 habitantes en las 3.000 hectáreas del radio antiguo de Buenos
Aires3.
A su vez los medios de transporte hicieron lo propio. Así como el caballo
había modificado la noción del tiempo y del espacio de los habitantes originarios
de esta región, el ferrocarril estableció otra relación diferente con el territorio.
Alberdi consideró en las Bases4 que el ferrocarril permitiría dar vuelta lo que la
estructura colonizadora puso al revés. Consideraba preciso traer las capitales a

9
 las costas o bien llevar el litoral al interior del continente. Allí plantea también que
el ferrocarril y el telégrafo eléctrico, que son la supresión del espacio, obran este portento
y cambian las cosas más difíciles sin decretos ni asonadas. La Constitución del año
1853 en su Art. 67° oficializó este mandato encomendando al Congreso Nacional
el fomento de la construcción de ferrocarriles y vías de navegación5.
Las primeras concesiones del ferrocarril (norte, oeste y sur) fueron otorgadas
en 1857, pero es recién en los años 1880 cuando la discusión entre los ingenieros
Huergo y Madero sobre la construcción de un nuevo puerto, lleva a analizar en
profundidad la necesidad de concebir y construir una matriz logística que
estructure el territorio y el espacio urbano. La expansión del alumbrado a gas,
el tendido de líneas de electricidad y la concesión de líneas de trainway fueron
completando las intervenciones sobre el espacio público tendientes a cualificar
el tejido consolidado6.
La sanción de Ley de Federalización7 obligó a la Provincia de Buenos Aires
a ceder el Municipio de la ciudad de Buenos Aires a la Nación8 y a constituir,
a su vez, una nueva capital provincial. Con el proyecto y la fundación de la
ciudad de La Plata, en noviembre de 1882, se vuelve a exponer un cuerpo
conceptual que la sociedad de la época consideraba como idea de ciudad y que
influye, incluso, en los criterios de intervención para la transformación de
ciudades existentes9.
En 1887 comienzan las obras de construcción de Puerto Madero,
interrumpiéndose la relación pampa-río que caracterizaba a Buenos Aires. La
costa se transformó en un lugar residual, saneada con el desarrollo de la
Costanera Sur, proyecto de Benito Carrasco, incluyendo escalinatas, espigón,
balneario y teatro griego.
En 1895 el censo de la población dio cuenta de 677.786 habitantes
consagrando a Buenos Aires como la ciudad más poblada del Hemisferio Sur,
siendo los barrios de Monserrat y San Nicolás los más poblados y también los
más cosmopolitas, con 64% de extranjeros.
En 1898, una comisión técnica ad hoc elabora el Plano de Mejoras y en
1909 el Nuevo Plano.

Puede concluirse que a fines del siglo XIX, la estructuración del espacio
metropolitano se apoyó en una reflexión sobre la relación entre ambiente y
sociedad (la salud, las infraestructuras sanitarias), una reflexión sobre la relación
entre infraestructura y producción (la construcción del soporte logístico) y una
reflexión sobre el crecimiento y la estructuración del espacio construido (trazado,
forma urbana, estética edilicia, calidad del espacio publico). No siempre estas
reflexiones tuvieron la forma de un plan, mas bien dieron lugar a debates públicos
que, en muchos casos, pusieron en juego relaciones de poder. Interesa rescatar
de esta experiencia que existió un pensamiento y una voluntad de gobernar el
territorio, detrás de las decisiones que materializaron la matriz que sostuvo el
crecimiento de esta aglomeración durante más de 100 años.

Las obras del Centenario

Con los festejos del Centenario de la independencia argentina se aceleraron

los «planes de embellecimiento y extensión» decimonónicos de influencia inglesa
y francesa. Agrimensores venidos a delimitar las nuevas estancias y paisajistas
contratados para diseñar sus cascos intervinieron en el trazado y diseño de las
nuevas urbanizaciones. La higiene y la circulación, como punto de partida de

10
las primeras intervenciones se complementó con la idea de una ciudad bella.
La apertura de grandes bulevares y el acondicionamiento de un sistema de
parques estructuraron un nuevo tipo de tejido urbano, como en el caso del
Parque Tres de Febrero proyectado por Carlos Thays.
La apertura de Avenida de Mayo tomó una significación particular al
convertirse en la primera intervención sobre el tejido consolidado.
En 1911 se aprobó el Plan de Bouvard. Entre 1914 y 1918, Carrasco como
Director de Parques y Paseos de la Ciudad consideró la necesidad de articular
las instituciones alrededor de parques y plazas para cualificar los nuevos barrios
periféricos10, a partir del requerimiento de más lugares de reunión, clubes y
usos sociales del espacio público. Más tarde, en 1924, se desarrollará la
construcción de la Avenida Costanera Sur, con el aporte del paisajista Forestier,
mientras que entre los años 1913 y 1930 se construirá la primera red de
subterráneos.

A pesar de plantear intervenciones que aparejaban conflictos entre actores

con intereses contradictorios, algunos a favor de la inversión en el área central,
otros ligados a la expansión y la venta de tierras), estos planes marcan una
inflexión en las modalidades de representación de la ciudad y se conciben como
instrumento administrativo de control e intervención, que permitieron visualizar
a la ciudad dentro de sus límites jurídico-administrativos. Ya no se trataba de
habilitar nuevas urbanizaciones en la periferia sino de comprometerse con la
ciudad construida y producir ciertas correcciones sobre la geometría del trazado
fundacional que permitiera absorber estos proyectos de corte haussmaniano,
que generaban las condiciones para que la ciudad pudiera resolver el incremento
del tránsito, los edificios en altura con ascensor y las calles con subterráneo.

1923 – 1925 – Proyecto Orgánico para la Urbanización del Municipio.

Plano Regulador y de reforma de la Capital Federal.

Durante la presidencia de Marcelo T. de Alvear se desarrolló un plan urbano

designando una Comisión de Estética Edilicia, presidida por el Intendente
Municipal Carlos M. Noel11. La Gran Buenos Aires había pasado de 780.000
habitantes en el año 1895 a 1.500.000 habitantes en 1914.
La primera posguerra significó para la ciudad que la gran inmigración 1.1 PLAN DIRECCIÓN DE
europea se amontonara en conventillos. A pesar que el tranvía promovía el PASEOS PÚBLICOS -
desarrollo de nuevas urbanizaciones aún existían dificultades para acceder a la FUENTE: PROYECTO
ORGÁNICO PARA LA
vivienda. La emergencia de una nueva clase media marcó el crecimiento de
URBANIZACIÓN DEL
nuevos partidos políticos con la mayoría socialista en el Concejo Deliberante. MUNICIPIO. COMISIÓN DE
La Comisión Nacional de Casas Baratas fue creada en 1915 (Ley 9677) y ESTÉTICA EDILICIA. 1923
permitió a la ciudad financiar la construcción de numerosos conjuntos
habitacionales12.
Entre 1922 y 1929 se puso en
marcha un gran operativo, que
implicaba mayor generación de
electricidad, la electrificación del
tranvía por la compañía anglo-
argentina y la acción de empresas
constructoras que ejecutaron 4.500
viviendas. En este momento puede
reconocerse la influencia del Plan
Bouvard para Buenos Aires, del

11
 urbanismo de la Sociedad Francesa (SFU) a través de Forestier y las ideas de la
Dream City, de la escuela de Chicago.
Comienzan a proponerse intervenciones sobre todo el territorio de la ciudad
y se reconoce la necesidad de considerar “los extramuros”. En el documento del
Plan se manifiesta que “Avellaneda, Matanza, Lomas de Zamora, San Martín,
Haedo no pueden permanecer ajenos…, están llamados a compartir el porvenir”
bajo concepciones que dejan entrever la problemática metropolitana. Si bien
sólo se proponen acciones de tipo proyectual, el Plan incluye nuevos aspectos
como la descentralización administrativa y la participación ciudadana. Propone
la recuperación del contacto con el río, la reestructuración vial, equilibrio de la
estructura urbana, respeto y cualificación del centro, planes para el espacio
público y los espacios verdes y consideraciones sobre el crecimiento de la
aglomeración y la necesidad de expandir los servicios sanitarios.
Este Plan puede también ser considerado como una idea de ciudad, como
una referencia de lo que la sociedad de su tiempo consideraba que se debía
hacer con ella. Si bien propone intervenciones parciales, estas se inscriben en
una visión urbanística global, destacando el sentido estructurador del espacio
público.

La crisis del 30 y la sustitución de importaciones

1.3 Edificio Kavanagh - Fuente:
Mi Buenos AIres Herido. J. El contexto de la crisis mundial de 1930 abre un tiempo de inestabilidad
Molina y Vedia. política y conflictos sociales. Al hacer crisis el modelo agro exportador, la
industria nacional comienza a producir aquellos productos que ya no se podían
importar. Al derrocamiento del orden constitucional y el golpe militar
corresponden políticas conservadoras dirigidas a reactivar la economía en base
a la industria. La obra pública se concibe como una forma de generar puestos
de trabajo. La tecnificación del campo acelera los procesos migratorios hacia la
ciudad. La expansión del suburbio y la aparición de rancheríos (villas miseria)
dan cuenta de una nueva estratificación social y de las nuevas condiciones en
que se desarrollaría la lucha política.
Se construyen edificios públicos, conjuntos habitacionales y la ampliación
del paseo costanero. Se intenta revitalizar el sur con el parque Almirante Brown;
se completan infraestructuras, se realizan los entubamientos de cursos fluviales
como el Riachuelo y el Arroyo Maldonado. El progreso se manifiesta en los
contemporáneos edificios en torre (rascacielos) como el COMEGA (1931-
1932), SAFICO (1932-1933) y Kavanagh (1933-1935), pero también en
construcciones que no respetarán las condiciones de habitabilidad mínimas
necesarias, reduciendo el aire y luz del interior de la manzana.

Carlos Maria Della Paolera (Director de la primera Oficina de Planeamiento

del Municipio desde 1932), insiste en la necesidad de considerar la “aglomeración
bonaerense”. En proceso de elaborar un Plan Regulador y con una visión de
avanzada, proyecta la Av. 9 de Julio como una obra a escala regional, vinculada
con el sistema de parques de Forestier. Esta y otras nuevas avenidas serán el
comienzo del trazado contemporáneo de penetración regional. La construcción
de tres puentes sobre el Riachuelo: el puente Avellaneda, (1935) y los puentes
Uriburu (1938) y de la Noria (1941) posibilitaron la vinculación entre la Capital
y los municipios del sur.
En este contexto, Buenos Aires recibe la visita de Le Corbusier. Durante
su primera visita, en 1929, se limita a dar una serie de conferencias, pero alcanza
a establecer contactos para desarrollar junto con los jóvenes arquitectos Juan

12
Kurchan y Jorge Ferrari Hardoy, en 1938, una propuesta para un Plan Director,
con los principios de la Carta de Atenas, donde el paradigma de la modernidad
suponía un desapego por la ciudad tradicional. Conceptualmente, las nuevas
propuestas urbanísticas recomendaban la distribución racional de las funciones
sobre el territorio (zonning), la incorporación de nuevas tecnologías en la
construcciòn, y la sistematización de prototipos de viviendas prefabricadas
producidas con procedimientos industriales. Las propuestas urbanas promovían
una transformación cultural, en la medida en que la incorporación a la vida
cotidiana de los nuevos espacios y objetos de la industria inducirían confort y
democratización.

1929 Plan Le Corbusier

1938 Plan Director para Buenos Aires

De acuerdo con la concepción de la ciudad radiante (ville radieuse), propone

concentrar el área urbana, incrementando la densidad de población y
reestructurando el tejido. Su intervención se focaliza sobre un sector de la ciudad
(entre calles Pueyrredón, Jujuy, Riachuelo y el río) proponiendo un cinturón
verde que afecta incluso zonas que en ese momento estaban loteadas y
construidas. Propone otra vialidad jerarquizada, la proyección de un nuevo centro
de gestión (la cité des affaires), la apertura de la ciudad al río y la posibilidad de
desarrollar ciudades satélites, a su vez concentradas y rodeadas de verde.

Si bien sus propuestas no llegaron a conformar un programa de acciones,

verificamos que sus principales ideas y propuestas, con el tiempo, fueron
materializándose (Aeroparque, Ciudad Universitaria, Av. 9 de Julio, etc.). Puede
afirmarse que esas ideas e imágenes penetraron profundamente en la conciencia
de generaciones de arquitectos, funcionarios y empresarios, que las asumieron
como un ideario de transformación de la realidad, implementándolas cada vez
que tuvieron ocasión de intervenir sobre el desarrollo de la ciudad. Al observar
la evolución de la realidad resulta evidente identificar este pensamiento con el
desarrollo de la propiedad horizontal, con la formulación de los códigos 1.4 LE CORBUSIER. PLAN
urbanísticos y el diseño de políticas de vivienda social durante toda una época. DIRECTOR PARA BUENOS
Mas allá del reconocimiento de un cuerpo conceptual que explica el paso de la AIRES - Fuente: Revista La
modernidad y forma parte del patrimonio cultural Arquitectura deHoy. 1947.
de nuestra ciudad, nos interesa comprender la
mecánica que convirtió a este plan en el detonante
de un proceso de transformación de la realidad.
Interesa rescatar su carácter de movimiento
cultural que produce una transformación en la
cabeza y en el corazón de las personas, más eficaz,
quizás, que una programación detallada de una
secuencia de acciones a encarar por el Estado.

Los Planes Quinquenales 1947 y 1952

La transformación de la estructura productiva

rural y el desarrollo de la industria nacional
promovieron una corriente migratoria que marcó
un punto de inflexión en la curva de crecimiento

13
 de la población y expandió notablemente el suburbio. Este periodo esta marcado
por el protagonismo de las luchas sociales y la alianza de los sectores populares
con un Estado que se propone intervenir sobre el desarrollo de la economía, así
como promover una distribución mas justa de los recursos producidos por la
sociedad13.
Los Planes quinquenales de 1947 y 1952, fueron la herramienta de
planificación de la acción estatal, definiendo una política de nacionalización de
empresas concesionadas como las de ferrocarriles, gas, teléfonos, energía
eléctrica; propusieron una distribución racional de las actividades sobre el
territorio y promovieron la realización de obras de infraestructura apoyando el
desarrollo industrial en los municipios protagonistas de Avellaneda, Lanús,
Morón, Vicente López, San Martín y Lomas de Zamora.
La nacionalización del ferrocarril y consecuentemente, el abaratamiento
del boleto, consolidó el papel de este medio de transporte en la estructuración
del territorio metropolitano, estimulando la suburbanización como medio de
realización del sueño de la casa propia. La expropiación de grandes áreas verdes
(Bosques de Ezeiza, Parque Pereyra Iraola) dio lugar a intervenciones de una
envergadura desconocida hasta el momento, como el proyecto de autopista
parque, que en 1946 estructura el nuevo aeropuerto de Ezeiza, con dos grandes
barrios de vivienda (Ciudad Evita y General Belgrano), de centros deportivos
y recreativos populares (piletas de Ezeiza) y de un sistema de parque públicos
con una cuidada forestación. La propuesta se integraba con el proyecto del
“Parque de los Trabajadores” (trabajo de saneamiento del Bañado de Flores
encargado en 1943, incluyendo vivienda, industria y centro deportivo) y con la
eliminación de los basurales de la quema y la construcción de las obras de
regulación de la cuenca del arroyo Cildañez.
Desde 1915 hasta 1944 el Estado había construido 1.095 unidades de
viviendas. Entre los años 1945 y 1952 el Ministerio de Obras Publicas construyó
6.500 casas y la Municipalidad de Buenos Aires, 3.200. Entre 1945 y 195514 se
produjeron 217.000 soluciones habitacionales. La construcción de viviendas
pasó a representar el 5.9% del PBI, siendo el centro de la acción la asignación
de créditos del Banco Hipotecario Nacional, que permitió que cada particular
desarrolle su propio proyecto de vivienda. De los años 1920 a 1945, el BHN
había concedido 14.800 préstamos hipotecarios y durante el plan quinquenal
se adjudicaros 170.000 créditos. Cabe señalar que el plan supuso también la
regulación del costo de los alquileres y un impuesto a los terrenos baldíos. Se
construyeron los conjuntos unifamiliares de Ciudad Evita (15.000 habitantes)
por el Ministerio de Obras Públicas y los barrios Los Perales y Parque Saavedra
(427 viviendas) por la Fundación Eva Perón. Sin embargo esta política no
alcanzó a evitar la aparición de villas miseria en las áreas residuales, ni la
ocupación desordenada del suelo favorecida por las acciones de especulación
que generaron nuevas parcelas en áreas sin servicios o inundables. La ciudad
“auto construida” comenzó a crecer por agregación bajo la hegemonía de los
rematadores.

A partir de la sanción del Código de Edificación en el año 1944, la ciudad

completa la ocupación de su territorio, se densifica y crece en altura en el centro,
gracias a la Ley de Propiedad Horizontal sancionada en el año 1948. El censo
de 1947 comienza a consignar la categoría “Gran Buenos Aires”, aunque se
excluye del área el territorio de la Capital Federal, marcando la singularidad
del caso y uno de los principales problemas para una gestión metropolitana.
En 1948, se crea la Oficina del Plan Regulador y se comienzan los estudios
previos al posterior Plan surgido de ella en 1958. La idea de Planificación tiene

14
antecedentes internacionales desde la crisis del ’29, en Gran Bretaña, en la
URSS y en Estados Unidos de Norte América (Tennessee Valley) y está ligada a
fuertes acciones estatales, con ideas de cambio.

Si bien los Planes Quinquenales no respondieron al formato de los planes

urbanos, merecen ser destacados considerando sus efectos sobre el desarrollo
de la gran ciudad, ya que plantearon políticas de construcción de infraestructuras,
transportes y de vivienda social, incluyendo los créditos del Banco Hipotecario
Nacional.

Periodo de inestabilidad política y golpes militares 1955-1983

A partir del golpe de estado de 1955 y hasta 1983 se abre un periodo de

gran inestabilidad caracterizado por alternancia de regímenes militares con
gobiernos democráticos: la llamada Revolución Libertadora de 1955 es sucedida
en 1958 por un gobierno desarrollista (Frondizi), seguido por nuevos golpes
militares e interinatos, que en 1963 se interrumpen con la llegada de un nuevo
presidente electo (Illia). En 1966, otro golpe instaura una Junta Militar que
gobernará hasta 1973, en que vuelve a triunfar el peronismo que será derrocado
en marzo de 1976, quedando el poder en manos de sucesivas juntas militares
hasta 1983.
Hasta la llegada de la última dictadura militar, el PBI se mantuvo en niveles
considerablemente altos y su distribución per capita era muy superior a la que
conocimos en los periodos posteriores. El desarrollo productivo mantenía niveles
de ocupación próximos al pleno empleo, y los niveles salariales permitían a un
trabajador levantar una vivienda auto-construida. Puede afirmarse que la
experiencia de la etapa anterior volvía inaceptable el sometimiento autoritario,
o la apertura con democracias restringidas. Las luchas del pueblo trabajador
superaban la cuestión salarial para plantear el problema de la participación
democrática, apuntando a reconstruir el proyecto de un Estado con iniciativa,
regulador y garante de la justicia social.

1958- Plano Director para la ciudad de Buenos Aires

Lineamientos generales para el Área Metropolitana. Informe preliminar.
Etapa 1959 -196015.

En el contexto de la “Alianza para el Progreso” se estimula el ingreso de

capitales y la recuperación de la industria nacional por las empresas
multinacionales. Se intensifican los procesos de desigualdad social y
desequilibrio entre regiones. El Estado promueve la ocupación territorial
poniendo eje en el potencial del litoral fluvial.
Dentro de los antecedentes cabe mencionar el Plan de
Remodelación para el Barrio Sur (450.000 habitantes) en el que
trabajara el Arq. Antonio Bonet, y el proyecto del Bajo Belgrano
(50.000 habitantes), llamado la ciudad junto al río, desarrollado por
los arquitectos Ferrari Hardoy, Bonet, Vivanco, Roca y un equipo
destacado.
En 1958, se formaliza el funcionamiento de la Organización del
Plan Regulador (OPR) como organismo municipal de planeamiento
de carácter permanente; se propone que sea interdisciplinario y
conformado por personal de excelencia16. Tiene competencias sobre
el territorio de la Ciudad Buenos Aires, pero desarrolla lineamientos

15
 a escala Metropolitana (hasta 30 km. de distancia), regional (hasta un radio de
100 km.) y nacional, para equilibrar la primacía porteña. El Plan propone la
necesidad de definir acuerdos a nivel Metropolitano (Nación, Provincia y
Ciudad) y promueve la descentralización.
Reconoce la influencia de los planes anteriores, especialmente de los CIAM17
que recomendaban acciones por medio de planes y códigos, y del urbanismo de
posguerra, con interés por el desarrollo interdisciplinario pero con marcado
sesgo economicista. Abarcaba en sus propuestas la reestructuración del puerto
y vialidades, fortalecimiento del ferrocarril, equilibrio urbano y renovación del
centro, creación de nuevos núcleos de desarrollo industrial y control de la
expansión urbana, como también atención a problemas ambientales (residuos,
cuencas hídricas, corredores verdes).
La creación de la Organización del Plan Regulador llevó años de intentos
pero se logró instalar como institución permanente18. A pesar de reconocer la
necesidad de la coordinación metropolitana, no se pudo avanzar en este sentido,
primando una visión centralista y técnica. Más bien debe asumirse que durante
esta etapa se acentuaba el desequilibrio centro periferia. El conjunto de obras
que plantea fueron llevadas adelante con el tiempo, como expresión de la lógica
tecno-burocrática que da continuidad a la acción del Estado, pero no se puede
afirmar que sus resultados hayan sido el eje de una acción de gobierno. Interesa
rescatar de este experiencia la importancia de esta autonomía de la
administración y su necesidad de contar con un proyecto que de continuidad y
coherencia a la acción del Estado. Este caso, demuestra la permanencia de una
lógica institucional, que da continuidad a los proyectos públicos, trascendiendo
la intermitencia de los funcionarios políticos.

1966-1970 – El plan del CONADE: Esquema Director Año 2000

Organización del espacio de la Región Metropolitana de Buenos Aires

Este plan fue elaborado durante el gobierno militar de 1966, que mediante
un golpe de estado disuelve los partidos políticos y las legislaturas. En el contexto
de la guerra fría y en el marco de la doctrina de seguridad nacional, este gobierno
se propone formular un proyecto geopolítico que supone el desarrollo de una
política territorial. Se crea el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y
se le encomienda la formulación de una estrategia de desarrollo para cada una
de las regiones del país. Los trabajos incluyeron la propuesta de una Ley
Metropolitana y la creación de un Ente Interprovincial de Desarrollo.
Tomando como referencia la experiencia francesa del Institut d’Aménagement
Urbaine de la Région Ille de France (IAURIF), las estrategias regionales evaluaron
las demandas de infraestructura y las posibilidades de desarrollo de cada región.
El Esquema Director para el año 2000 fue desarrollado por la Oficina
Regional del Área Metropolitana, que respondía a la Presidencia de la Nación19.
Fue aprobado por un Decreto-Ley del gobierno de facto y si bien su
implementación fue obligatoria, no logró una autoridad regional de
planeamiento o coordinación.
Por primera vez se considera al territorio comprendido por Capital Federal
y 25 partidos de la Provincia de Buenos Aires como una región20, entendida
como una faja costera que desarrolla una metrópolis lineal de 20 km. de ancho
(La Plata, Buenos Aires, Rosario), donde se promueve una política de radicación
industrial, que se reforzará posteriormente, con la apertura de nuevos puertos.
Plantea la coordinación entre administraciones y acciones concertadas, pero
rechaza la potestad de los Municipios para elaborar sus propios planes. Propone

16
el desarrollo de ejes viales preferenciales y se completa el Estudio Preliminar
de Transporte de la Región Metropolitana que proyecta un sistema único de
redes integradas, RER (Red Expreso Regional), uniendo Norte con Sur. El
crecimiento del parque automotor no
es todavía percibido como un motivo
de preocupación.
Debe reconocerse que esta
experiencia logró, por primera vez,
producir un documento técnico
consistente que planteaba de forma
integral la problemática nacional y
tenia una propuesta para el desarrollo
de la región, aunque como producto
de una práctica autoritaria, no
establecía mecanismos de
participación ciudadana. Queda claro
que uno de sus objetivos estratégicos
fue controlar el territorio que
expresaba los mayores niveles de
conflictualidad social, para lo cual se
proponía reestructurar el suburbio,
eliminar bolsones de pobreza y ordenar
el crecimiento.
Sus propuestas despertaron
muchas expectativas en los medios
técnicos y en los hechos sigue siendo
tomado como referencia para el
desarrollo del área metropolitana. Fue 1.6 Delimitación de la Región
recuperada como propuesta por los gobiernos militares del periodo 76-83, en Metropolitana de Desarrollo.
tanto elemento legitimizador de su acción de gobierno. Fuente: Esquema Director del
Año 2000.
A la luz de lo sucedido, puede afirmarse que este Esquema Director tuvo
importantes niveles de realización. La construcción de grandes obras públicas
ha priorizado sistemáticamente la realización de las previstas por este plan, lo
que en la actualidad permite verificar la concreción de muchas de sus
predicciones. Lamentablemente, estos criterios desalentaron la realización de
obras que expresaban otras formas de desarrollo. En gran medida explican la
postergación del desarrollo de la zona oeste y en particular del municipio de La
Matanza, donde en los últimos 30 años se presentaron los mayores índices de
crecimiento y los indicadores más alarmantes de miseria.

1975/77 – Sistema Metropolitano Bonaerense SIMEB

La Provincia de Buenos Aires fue desarrollado algunas experiencias de

planeamiento. En 1958 había sido creado el Consejo de Planificación
Económica y cuando el gobierno nacional instaura el CONADE, la provincia
a su vez, propone su sistema, el COPRODE, integrado por los ministerios y
oficinas municipales de desarrollo.
Habiéndose organizado la Dirección de Ordenamiento Urbano dependiente
de la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo en el Ministerio de Obras Públicas,
se elaboraron normas básicas para la zonificación preventiva de los partidos
integrantes del Área Metropolitana, definiendo criterios para el uso ocupación

17
 y subdivisión del suelo y dotación de servicios públicos que fueron aprobadas
por decreto del año 1969.
Durante el breve periodo de gobierno democrático transcurrido entre el
1973 y 1976 se crea una oficina responsable del desarrollo de un Plan para el
Área Metropolitana conformado por un equipo interdisciplinario y
numeroso21.Este grupo de técnicos jóvenes, elabora el estudio que da origen al
documento del Plan que se realiza conjuntamente entre la Nación (Ministerio
de Economía, Secretaria de Transportes y Subsecretaria de Planeamiento
Ambiental), la Provincia de Buenos Aires (Ministerio de Obras Públicas,
Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda) y el Programa Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD, Programa CONHABIT)22. Este refleja la irrupción de
la problemática ambiental y social con el objetivo de promover el desarrollo de
las mejores prácticas en la gestión del hábitat.
Un nuevo golpe de estado, en marzo de 1976, impone los criterios de la
doctrina de la seguridad nacional, y en este marco, retoman vigencia los criterios
represivos23 del control territorial.
Siguiendo con la experiencia del CONADE se recuperarán parte de los
estudios y se les dará nuevos significados. Corresponde hacer esta salvedad
porque algunos de los instrumentos propuestos por el SIMEB fueron centrales
para el desarrollo de la política urbana que implementó el gobierno militar,
sobre todo aquellos que resultaron útiles para su decisión de controlar el
territorio.
Adhiriendo a un marco conceptual sistémico, el plan del SIMEB
consideraba a la Región Metropolitana de Buenos Aires como un eje fluvial
industrial que conformaba un sistema, que incluía el Gran La Plata y se extendía
1.7 Lineamientos de la Estructura hasta Brandsen al Sur, Baradero y San Pedro al Norte y Luján al Oeste, y que
Espacial. Fuente: SIMEB. a su vez se coordine como sistema con La Plata y Rosario.
En su abordaje inicial propone que
el planeamiento constituya un
mecanismo continuo de análisis y
formulación de políticas urbanas, que
incluya la participación de la comunidad
y se complete con la creación de un Ente
Metropolitano responsable de
implementar las acciones indicadas por
el plan.
Al analizar los efectos de esta
experiencia debemos reconocer que pese
a haber sido desvirtuados los objetivos
y las propuestas que este plan tuvo con
su equipo inicial, y que muchos de sus
miembros debieron pagar su
participación con la prisión o el exilio,
ha sido este el plan urbanístico que
mayor impacto ha tenido sobre el
devenir de la realidad del área
metropolitana.
La sanción del Código de
Planeamiento Urbano para la Ciudad de
Buenos Aires (1977), la modificación de
la Ley de Alquileres, la sanción de la Ley
Provincial de Ordenamiento Territorial
y Usos del Suelo 8912 (1977) y la

18
PROCESO DE PLANIFICACION EN EL AREA METROPOLITANA

creación del CEAMSE (Cinturón Ecológica del Área Metropolitana Sociedad

del Estado), conformarán un cuerpo de medidas que modificarán las tendencias
de desarrollo de la región.
Entre estas medidas se destaca la prohibición de localizar industrias dentro
de un radio de 70 km. de la Capital Federal, obligando a las existentes a delimitar
precintos industriales que acotaban tanto su crecimiento como el cambio de
tecnología.
La creación del Mercado Central, surge como una política de control
sanitario, y de regulación de calidad y precios en el abastecimiento del área
metropolitana. La construcción de un equipamiento de gran dimensión y la
creación de un organismo tripartito (Nación, Provincia, Ciudad) avanzan en la
concreción de instituciones metropolitanas. La propuesta del CEAMSE
adquiere una relevancia particular por tratarse de un proyecto que involucra
varias dimensiones del problema. Se trata de la afectación de una porción
significativa el territorio metropolitano, sobre la que se construiría una vialidad
concéntrica modificando el esquema radial predominante. Esta vialidad
organizaría un sistema de parques que, según sus autores, mejoraría la provisión
de áreas verdes por habitante. En estos parques se habrían de localizar algunos
centros de relleno sanitario, con el fin de corregir los problemas de
contaminación atmosférica derivados del uso generalizado de incineradores
domiciliarios. El proyecto proponía la creación de una sociedad del estado, que
asociaba a la provincia y la ciudad de Buenos Aires, financiando parte de las
obras por medio de una concesión de obra pública.
Cabe señalar que mas allá de la problemática que actualmente presenta el
relleno sanitario, señalando la necesidad de revisar esta política, se coincide en
marcar la creación del CEAMSE como un momento relevante en la historia
de la gestión metropolitana.

Desde el advenimiento de la Democracia

A partir de 1982, los sucesivos fracasos de la política económica y el fracaso
militar de la guerra de las Malvinas, sumados al incremento del descontento
social, unifican el reclamo de los diferentes sectores sociales por el retorno de la
democracia.
En diciembre de 1983 se inicia un ciclo de reconstrucción institucional
que se prolonga hasta nuestros días. Las dificultades económicas del país, cuya
deuda externa pasa, durante la dictadura, de 7.000 a 60.000 millones de dólares,
jaqueará permanentemente las posibilidades de recuperar la prosperidad que
había caracterizado a esta sociedad hasta mediados de la década del 70.
Durante esta etapa se ensayaron diferentes estrategias de respuesta a la
crisis, siendo recurrente la apelación a las recetas neoliberales que impulsaban
los organismos responsables de monitorear el pago de la deuda. Los procesos
de globalización desplegaron su lógica sobre estos territorios, presentándose
como una posibilidad de salida de la crisis. Destacamos el interés de algunas
iniciativas y procesos desarrollados durante este período:

20 IDEAS para Buenos Aires

Desde la recuperación de la democracia en 1985, los ayuntamientos
españoles propusieron canalizar las reivindicaciones urbanas de la población a
través de Programas de Acciones Inmediatas. Sus objetivos apuntaban a la
generación de empleo, el mejoramiento del hábitat y a responder a problemas
funcionales, a la insuficiencia de los equipamientos y a la cualificación ambiental
de la ciudad sobre la base de procesos participativos. El ayuntamiento de Madrid

19
 había realizado, con bastante éxito, la
experiencia de convocar a un concurso de
ideas. La municipalidad de Buenos Aires
se hace eco de esta iniciativa y, en el marco
de un convenio de cooperación con
España, convoca el Concurso de las Veinte
Ideas para Buenos Aires24. En un momento
de repliegue de la planificación, en el que
también se constataban sus limitaciones,
estos proyectos aparecen como programas
abiertos de escala intermedia y menor, que
dan lugar a la participación de los
habitantes en las decisiones. Por su parte,
el espacio público toma protagonismo,
desplazando a otros temas, pero apoyado
en la recuperación del derecho a la ciudad
dada por el advenimiento de la democracia.

1984-1997 Creación de la Comisión

Nacional del Área Metropolitana –
CONAMBA
En 1984, el Gobierno Nacional (a
través del Ministerio del Interior), la
Provincia de Buenos Aires y la
Municipalidad de la Ciudad, suscribieron
el acuerdo denominado Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)
en el que participaron la Ciudad y 14
partidos, como reconocimiento de una
problemática pendiente: “la gestión de una
ciudad integral que no se refleja en su división administrativa ni jurídica y la
necesidad de la regionalización”(PIREZ, 1994).
Sobre esta base, por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional, en 1987 se crea
la CONAMBA, que incluía en este acuerdo a la Ciudad y 19 partidos: Almirante
Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Florencio Varela, General
San Martín, General Sarmiento, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Merlo,
Moreno, Morón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero, y
Vicente López25. Propone el funcionamiento multipolar y multifocal, la
reactivación económica compatible (industria de tecnología adecuada con mano
de obra calificada); la organización territorial tramada y la regulación ecológica.
Se propone consolidar la ciudad actual. Promover el desarrollo urbano y la
vivienda, completar la infraestructura urbana y el sistema de espacios abiertos
urbanos, reordenar y contener la periferia, monitorear el crecimiento periurbano;
fortalecer los centros de servicio rural, preservar los recursos naturales, y ejercer
tutela ecológica. Se considera prioritaria la gestión descentralizada y la
materialización de proyectos ejecutivos y de corto plazo, propuestos para los
niveles en cooperación con diversos organismos nacionales e internacionales,
con efecto demostrativo e inductivo de los lineamientos globales.
Desde el punto de vista institucional, se apunta a la coordinación
intersectorial e interjurisdiccional en las diferentes áreas de gobierno que tienen
competencia sobre el AMBA, lo cual es coherente con la propuesta de creación
del Ente Metropolitano y se apoyó en la coincidencia política entre el Poder
Ejecutivo Nacional y la Provincia.

20
1987 – 1991 Plan Trienal de Gobierno
Contemporáneamente, la Provincia de Buenos Aires propone a la discusión
de la población las Bases Generales del Programa de Gobierno 1987-1991 y el
Plan Trienal 89/91. Se considera, asimismo, la identificación de regiones y la
formulación de un plan de desarrollo para cada una. Se desarrolla un diagnostico
general de la situación de la provincia y, sobre la base de una matriz problemas/
programas, abre una programación exhaustiva de acciones de gobierno.
Este plan, denominado “Plan de los 1000 emprendimientos”, planteaba
para el Gran Buenos Aires la creación de un fondo de desarrollo social con
capacidad para financiar acciones estructuradas en torno a un banco de
proyectos.
Dentro de su estructura se desarrolla la problemática de la región
metropolitana y para la región que abarca el Delta y el eje fluvial industrial.
En el año 1987, el Conurbano tiene aproximadamente ocho millones de
habitantes.
El estudio, coordinado por la Subsecretaria Provincial de Desarrollo
SUPRODE, 26 tiene un enfoque interdisciplinario con fuerte impronta
económica y presupuestaria y se orienta a organizar coherentemente el accionar
estatal en sus diferentes frentes sectoriales.
Reconoce el desarrollo de la metrópolis hacia el oeste, en contra de lo previsto
en planes anteriores y propone el fortalecimiento del Camino de Cintura como
articulador del funcionamiento de la primera corona, marcada por la fricción
entre residencia e industria y el control de la expansión de la mancha urbana,
promoviendo la ocupación de los espacios intersticiales en el interior del tejido
y mejorando la provisión de infraestructuras en las áreas ya urbanizadas.
Destaca los cambios que produce el crecimiento de la terciarización,
recomendando fortalecer la estructura de centros, subcentros y corredores
urbanos27. Analiza la existencia de cambios en los patrones de localización
industrial, señalando la necesidad de promover un sistema de parques
industriales para recuperar empleos industriales. Se analizan los problemas
producidos por los procesos de urbanización de las cuencas, las inundaciones,
las alteraciones ecológicas, decapitación de suelos por actividades extractivas e
influencia de la localización industrial sobre el área y también los aspectos
referidos a residuos. Plantea la necesidad de la participación popular
identificando a los Municipios como los ámbitos privilegiados de relación
entre estado y sociedad.

Caracteriza que en el Conurbano se superponen la pérdida de dinamismo

productivo, el crecimiento demográfico y el deterioro de las condiciones de
vida, tornando la situación sumamente crítica, y alerta sobre la necesidad de
una estrategia global, que enfatice la cuestión de tierra y vivienda.

Puede señalarse, entre sus efectos, el desarrollo de un vasto programa de

obras públicas (con predominio de las hidráulicas como la reparación de la
presa Roggero), programas como el Pro-Tierra, destinado a movilizar el suelo
urbano y a resolver problemas de regularización dominial y el Pro-Casa,
descentralizado y con participación de los usuarios, como también la promoción
de capacidades en los municipios en la formulación de proyectos, proceso que
se consolidó con la creación del Fondo del Conurbano y la formación de un
banco de proyectos. Puede afirmarse, que son varios los municipios que han
incrementado el protagonismo de sus áreas de planeamiento desarrollando,

21
 con sus propios equipos, una cultura del plan que les ha permitido mejorar
notablemente la calidad de sus proyectos28.

1995 - Estudio del Conurbano Bonaerense, Relevamiento y Análisis

Por encargo del gobierno de la Provincia de Buenos Aires y con el patrocinio
de la CONAMBA y del Consejo Federal de Inversiones (CFI), en 1995 se
realizó y publicó el “Estudio del Conurbano Bonaerense, Relevamiento y
Análisis”, realizado en el marco del PROYECTO GENESIS 200029. El mismo
fue apoyado por el Gobierno Nacional, tanto desde el reconocimiento de la
necesidad de actualización de las problemáticas locales como de la identificación
de la problemática metropolitana, supralocal.
Se trata de un estudio diagnóstico completo, que también incluye una
síntesis propositiva acerca del crecimiento de la aglomeración y su estructuración,
vialidades, transportes, estructura de centros, infraestructura y relación de estos
elementos con la estructura productiva.

2006 – Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires PUA

El PUA es un proceso de planeamiento que se inicia en respuesta a los
artículos 27° y 29° de la Constitución de la Ciudad, que estableció las bases de
su autonomía en 1994. En el marco del nuevo estatuto jurídico administrativo
se ponen en marcha dos planes en el ámbito del Poder Ejecutivo: el Estratégico
–medio de concertación y comunicación social de las acciones – y el Plan Urbano
Ambiental - de carácter analítico y propositivo. La entonces Secretaría de
Planeamiento Urbano y Medio Ambiente, elabora, durante 1997, un
Prediagnóstico Territorial y Propuestas de Estrategias, base de la Ley 71,
promulgada por Decreto N° 2288/98, que definió la composición del Consejo
del Plan encargado de su elaboración, carácter, objetivos y criterios orientadores.
Si bien el PUA es de aplicación sobre la Ciudad Buenos Aires, considera
necesario para su desarrollo sostenible definir marcos de concertación con los
partidos del Área Metropolitana. Propone un modelo de gestión participativo,
“que en forma permanente se acuerden diagnósticos, estrategias y cursos de acción,
guía del accionar público y privado”. Desde sus inicios, el Consejo del Plan Urbano
Ambiental, presidido por el Jefe de Gobierno en cada etapa y Coordinado por
el Ministro de Obras Públicas o Secretario de Planeamiento, ha desarrollado
diversos documentos y publicaciones, (hemos considerado el documento síntesis
presentado en septiembre 2006). Su elaboración, en todos los casos a cargo de
los Consejeros y Consultores pertenecientes a distintas disciplinas, incluye la
participación de entidades académicas, profesionales y organizaciones de la
comunidad, integrando un Foro Participativo Permanente.

La planificación urbana como disciplina experimentó fuertes

transformaciones; incorporó la necesidad de la participación como respuesta a
la formulación de planes tecnocráticos y autoritarios, incluyó la relación entre
planeamiento y gestión, como respuesta a la existencia de planes no ejecutados.
Por ultimo, predominó el sentido de lo concreto, asumiendo el carácter táctico
de las intervenciones y la necesidad de producir resultados dentro de períodos
de acción de gobierno sumamente acotados.

La experiencia de los planes (que acabamos de analizar) daba cuenta de la

necesidad de realizar casi siempre las mismas acciones, repitiéndolas a lo largo
del tiempo, de plan en plan, sin lograr que los gobernantes asuman el conflicto
que suponía implementarlas. Pese a lo señalado, existieron iniciativas y búsquedas

22
de nuevas modalidades de planeamiento, que permiten hoy avanzar sobre la
base de esta experiencia, con una perspectiva mucho más realista. Debe
destacarse la experiencia de un número considerable de Gobiernos municipales,
que pasaron de la zonificación preliminar (que exigía la implementación del
Decreto Ley 8912/77) a la formulación de planes urbanos, muchos de ellos
desarrollados con metodologías participativas. Interesa asimismo rescatar la
creación de la CONAMBA expresando una voluntad de crear una agencia de
desarrollo regional.
La experiencia del Plan Trienal, que da lugar a la creación del Fondo del
Conurbano. La experiencia de Génesis 2000, que se plantea los problemas del
tamaño y la gestión de los gobiernos locales. Y la experiencia de la creación de
la ciudad autónoma, con la redacción de una constitución y de los esfuerzos
por formular un plan urbano ambiental para ese distrito.
La actual etapa manifiesta un cambio positivo de tendencia para la Argentina
y por ende de las condiciones para la planificación urbana de la metrópolis. La
Constitución Nacional de 1853, en su artículo 107, prevé la facultad de las
provincias de “crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer
órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines…” Existen actualmente
procesos de agrupamientos regionales dentro del Área Metropolitana (regiones
norte y sur en consorcio) pero no existen aun experiencias metropolitanas
institucionalizadas. Este es el desafío.

1.8 – Ciudad de Buenos Aires.

Documento del Plan Urbano
Ambiental. 2000

23