Poder Judicial de la Nación

Juzgado Nacional de Primera Instancia del Trabajo Nº3

AUTOS: “CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO DE LA

REPÚBLICA ARGENTINA c/ PODER EJECUTIVO NACIONAL s/ ACCIÓN
DE AMPARO”

CNAT EXPEDIENTE No. 19024/2025

SENTENCIA DEFINITIVA No. 27337

Buenos Aires, 30 de junio de 2025.

VISTOS:

La Confederación General del Trabajo de la República Argentina,

inicia la presente acción de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional con el
objeto de que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2 y 3 del decreto de
necesidad y urgencia Nro. 340/2025 del 20 de mayo de 2025 (B.O.21/05/2025).
Sostiene que dicha norma vulnera “en forma ostensible y manifiesta lo
prescripto por el art. 99 inciso 3), de la Constitución Nacional, viola el principio
básico de división de poderes y establece con modificaciones peyorativas y
permanentes en los derechos de los trabajadores y sus organizaciones
sindicales en materia de huelga y medidas legítimas de acción sindical, en
abierta violación al derecho y principio de libertad sindical en tanto la huelga es
su corolario indisociable con tutela en normas legales y garantizados por los
tratados internaciones y la propia Constitución Nacional…”.

Señala que el objeto primordial de la presente acción involucra al

derecho de huelga como manifestación primordial de la libertad sindical con
garantía de tutela legal a la vez que sostiene que la tutela se encuentra

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reconocida tanto en el art.14 bis de la Constitución Nacional como en el
Convenio Internacional No.87, C.A.D.H. y P.I.S.D.E.C..

Solicita la declaración de invalidez con diferentes fundamentos:

“...a) la fuente utilizada, un decreto de necesidad y urgencia en pleno
funcionamiento del poder Legislativo de la Nación; b) la materia abordada, por
violentar derechos y garantías constitucionales y convencionales. Sostiene la
invalidez formal de la norma, cita jurisprudencia del Máximo Tribunal y dice que
en la exposición de motivos del DNU 340/25 se llevó a cabo una dogmática y
genérica enunciación del estado de crisis.

Agrega que el Poder Ejecutivo no ha fundamentado en forma

acabada el daño que podría producir la dilación en transitar los carriles
normales de sanción de las leyes, a la vez que señala que la cita de la ley
27.742 resulta abstracta puesto que éste es un nuevo decreto y no es de la
categoría de decretos delegados.

Repara en que el art. 3 del DNU 340/25 sustituye sin disimulo el

texto del art. 24 de la ley 25877 y en concreto modifica por completo el texto
originario de la norma. Insiste en que el decreto cuya invalidez sostiene carece
de todo fundamento y motivación por lo que esta ausencia convalida su
arbitrariedad.

En síntesis, la actora sostiene que “...el DNU 340/2025: 1) No

reúne ninguna de las exigencias del art.99 inc. 3), de la Constitución Nacional;
2) Implica una ilegitima asunción de potestades legislativas; 3) No se configura
ningún supuesto objetivo de “necesidad y urgencia”, 4) No existe imposibilidad
alguna de que se reúna el Congreso, y prueba cabal es que, como ya lo
señaláramos, el Poder Legislativo está en pleno funcionamiento habiendo
sesionado el mismo día en el que se publicó la norma cuestionada en el Boletín
Oficial, y 5) No se ha emitido frase alguna destinada a fundar la gravísima
medida, lesiva de garantías constitucionales....”.

En el acápite 6 de escrito inicial argumenta en relación con la

invalidez sustantiva de la norma y la limitación a la libertad de ejercicio del
derecho de huelga introducido en el decreto cuestionado. Explica que las
cláusulas cuestionadas contienen una manifiesta antijuridicidad en distintos

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aspectos: 1) La conceptualización como servicio esencial de la actividad
vinculada a la Marina Mercante y las actividades conexas, 2) El exceso de los
servicios considerados esenciales en el sentido estricto del término, 3) La lista
de actividades consideradas de “importancia trascendental” y 4) La obligación
de no interrumpir los servicios y garantizar servicios mínimos con prestaciones
efectivas entre el 75% y el 50% de las habituales; cláusulas que se inscriben en
el carácter regresivo de la Constitución Nacional art. 14 bis de la CN, del art. 3
del C.87 OIT, de la CADH y del Protocolo de San Salvador y del PISDEC.

Argumenta en relación con la incorporación de la marina mercante

como servicio esencial y la falta de fundamentos que sustenten la decisión;
sobre la sustitución total del art. 24 de la ley 25877 e incluso la modificación y
ampliación de la letra del anterior DNU 70/23. Señala que de la lista de
servicios esenciales consagrados en el art. 24 de la citada norma (servicios
sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía
eléctrica y gas y el control de tráfico aéreo) pasa a una lista de más de 60
actividades incluidas como esenciales y de importancia trascendental.

Reseña los criterios vertidos por el Comité de Libertad Sindical y

la Comisión de Expertos en aplicación de convenios y recomendaciones de
OIT, así como la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos No. 27/2021, todo ello en relación con la prestación de servicios
esenciales.

Como corolario de todo lo expuesto y con sustento en que el DNU

340/25 instaura principios contrarios e inversos al orden constitucional, así
como el entramado de protección de la libertad sindical, solicita el progreso de
la acción.

El Estado Nacional –Secretaría de Trabajo, Empleo y Seguridad

Social del Ministerio de Capital Humano-, con fecha 22/06/2025 produjo el
informe del art. 8 de la ley 16986.

En términos similares al informe presentado el 29/05/2025 el

Estado Nacional, esgrime que la excepcionalidad, necesidad y urgencia que
fundamentan el dictado del D.N.U. 340/25 son cuestiones políticas no
justiciables y que corresponde que el D.N.U. sea sometido a revisión y control

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del Congreso Nacional y que una intervención judicial en este momento
implicaría una trasgresión prematura al principio de división de poderes.

Postula que la norma cuestionada no introduce nuevas modificaciones

a las ya introducidas al art. 24 de la ley 25877 con el dictado del DNU 70/23
(art. 97) y refiere que la única modificación que ahora se introduce la citada
norma consiste en la incorporación de la Marina Mercante dentro del listado de
los servicios esenciales que fueron oportunamente enumerados e introducidos
por el citado decreto del año 2023. Agrega y reitera que el decreto cuestionado
sólo introduce a la Marina Mercante en un articulado ya sustituido y modificado
por el DNU 70/2023 por lo que desconoce que sean 60 las actividades
incluidas como servicios esenciales y reitera que la norma solo legisla en
relación con la Marina Mercante Nacional. Concluye que incorporar los
servicios de transporte marítimo y fluvial y los servicios portuarios como
servicios esenciales, inevitablemente imponía la necesidad de disponer una
sustitución total del art. 24 por una cuestión de estricta técnica legislativa.

Insiste en que el art. 24 de la ley 25.877 vigente a la fecha de la

sanción del Decreto N. 340/2025 se corresponde con la redacción conforme
texto del art. 97 del Decreto No. 70/2023. Argumenta sobre la necesaria
incorporación de la marina mercante al listado enumerado en aquella norma.

Sostiene que la declaración de invalidez decidida por la Cámara

de Apelaciones del Trabajo en la causa No.56862/2023 “Confederación
General del Trabajo de la República Argentina c/ Poder Ejecutivo Nacional”, no
deroga lo dispuesto en el art. 97 del Decreto 70/23 dado que, encontrándose
en trámite ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, no existe cosa
juzgada sobre este aspecto. Agrega que seguir la línea interpretativa de la
parte actora implicaría asumir la derogación del Decreto 70/23. Insiste con la
firmeza y validez constitucional del art. 97 del citado decreto que modificó
oportunamente el art. 24 de la ley 25.877.

Esboza argumentos en relación con la ausencia de caso y cita

jurisprudencia que entiende aplicable, a la vez que reitera la improcedencia de
la vía de amparo

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 A continuación, vierte argumentos en relación con las razones de
necesidad y urgencia en el dictado del DNU, y reitera que la excepcionalidad y
la urgencia son cuestiones políticas no justiciables. Postula que el mecanismo
de control por parte del órgano legislativo en los términos de la ley 26.122 es el
único contralor que merece el decreto, puesto que la valoración política de la
excepcionalidad, la necesidad y urgencia es del Poder Ejecutivo y del
Congreso Nacional mas no del Poder Judicial. En esa inteligencia sostiene que
es el Poder Legislativo el que se encuentra en mejores condiciones para
examinar si resulta necesario sortear las vías ordinarias para la sanción de una
ley.

Formula las negativas de rigor y argumenta sobre las facultades

constitucionales del Poder Ejecutivo. Se explaya en relación a la crisis e
importancia del servicio de transporte marítimo y fluvial. Argumenta sobre la
emergencia económica que atraviesa el país y profundiza acerca de la
armonización del derecho de huelga con la crisis industrial actual. Fundamenta
en doctrina y jurisprudencia acerca de la necesidad de reglamentar el derecho
de huelga.

Y CONSIDERANDO:

I.-La presente acción cuenta con el antecedente de la medida

cautelar dictada por la suscripta y confirmada por el superior el 09/06/2025,
donde ha quedado zanjada tanto la cuestión relativa a la competencia, la vía
elegida como la legitimación activa oportunamente cuestionadas por la aquí
demandada, cuestionamiento que reitera en los acápites IV, V y VI del informe
presentado. Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el Sr.
Representante del Ministerio Público Fiscal, estaré sobre estas cuestiones a lo
ya resuelto en la medida cautelar.

Respecto de la inhibitoria destaco que la suscripta no ha recibido

petición ni resolución alguna proveniente de la Sala IV CAF, tribunal ante el
cual tramita el expediente No. 19225/25.

II.-En primer término, debo abocarme al planteo formulado por la

demandada en relación con la ausencia de caso. En este punto postula que la
demanda comprende una visión sumamente subjetiva en relación con las

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cuestiones normadas en el DNU 340/25, que manifiesta una simple
disconformidad y que no puede ser considerado un avasallamiento de
derechos individuales o colectivos. Agrega que los agravios que le causaría la
norma impugnada a sus representados son meramente especulativos y que
ello evidencia la ausencia de “caso” dentro de la acción de amparo que plantea.
Cita jurisprudencia, y dice que la necesidad de que exista caso o controversia
es que el derecho debatido entre partes adversas pueda determinarse de
manera efectiva fundándose en un interés específico, concreto y atribuible al
litigante; lo cual no sucede en autos por la carencia de interés concreto de la
parte actora.

Al expedirme en relación con la legitimación activa de la parte

actora he sostenido que ésta se encuentra definida por lo normado por el art.
43 de la Constitución Nacional, así como por las normas pertinentes de la ley
23.551.

La presente acción tiene como objeto la declaración de invalidez

constitucional de los arts. 2 y 3 del DNU 340/25 mediante el cual se agrega a la
navegación marítima como servicio esencial y a la vez se sustituye el art. 24 de
la ley 25.877 que regula los servicios esenciales en el marco de los conflictos
colectivos.

Sobre este aspecto la Corte ha considerado desde sus primeros

tiempos (cfr. Fallos: 2:254) que la discusión sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de las leyes y, en general, de los actos de las otras dos
ramas de gobierno no es por sí misma una cuestión sobre la que deban opinar
los tribunales nacionales; solo deben hacerlo cuando es necesario examinar el
tema para decidir una causa que verse sobre puntos regidos por la
Constitución, los tratados y las leyes nacionales, a requerimiento de parte
interesada. Como se ha explicado en decisiones más recientes, el control
encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa requiere
inexorablemente de la existencia de un "caso" donde se debata la
determinación de un derecho entre partes adversas, fundado en un interés
específico, concreto y atribuible en forma determinada al litigante (Fallos:
324:2381). Este requisito debe ser observado rigurosamente, no para eludir
cuestiones de repercusión pública, sino para asegurar la preservación del

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principio de división de poderes que excluye del poder judicial la atribución para
expedirse en abstracto sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por
los otros departamentos de gobierno (Fallos: 306:1125; 307:2384; 310 :2342;
317:335 y 330:3109).

Sobre la cuestión doctrina que comparto ha sostenido que el

promotor de un amparo colectivo debe tener algún tipo de “afectación”
inmediata o mediata (pero no etérea, conjetural, fantasiosa, lírica o
declamativa) que, valga la redundancia, le dé condición de afectado. El mero
interés en el cumplimiento de la ley, de la Constitución o de la observancia del
orden jurídico importa una relación de causalidad ´remota´, como la llama con
acierto Balbín, insuficiente para configurar una ´afectación´ en los términos del
art. 43 de la Constitución. Tampoco satisfaría tal afectación el ´generalizado
interés de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes de gobierno´,
como lo puntualizó la Corte Suprema de Justicia de la Nación en ´Prodelco´”
(Néstor Sagües, Derecho Procesal Constitucional. Acción de Amparo. T. 3,
2009, pág. 357).

Por lo expuesto, el fundamento de la acción, el derecho

involucrado, regula los servicios esenciales en el marco de los conflictos
colectivos, la afectación invocada y, como sostuve, la legitimación activa para
llevar a cabo esta acción, considero que en el presente se configura la
presencia de caso.

III.-Sentado ello debo abocarme al examen de la objeción

constitucional planteada por la parte actora quien sostiene tanto la invalidez
formal como sustancial de los arts. 2 y 3 del DNU 340/25. El art. 2 de la citada
norma en tanto declara la calidad de servicio esencial de la navegación por
agua marítima y/o fluvial destinada al transporte de personas, de mercaderías,
de carga, servicios conexos y operaciones costa afuera, a través de los
distintos medios que se utilicen para tal fin; y el art. 3 sustituye el art. 24 de la
ley 25877, ampliando la enumeración de la norma original de los servicios
considerados esenciales y limitando en cada caso el derecho de huelga.

Los considerandos del Decreto de Necesidad y Urgencia No.

340/25 dan cuenta de que el Presidente de la Nación Argentina en Acuerdo

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General de Ministros entiende que en el caso se encuentran reunidos los
presupuestos formales y sustanciales exigidos por el art. 99 inc. 3 de la
Constitución Nacional para el dictado del mismo, requiriendo las disposiciones
allí establecidas la inmediatez de aplicación, a la vez que señalan que se torna
imposible seguir con los trámites ordinarios previstos en la misma para la
sanción de las leyes.

El artículo 99 inc. 3 de la Constitución Nacional dispone “... El

Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: (...)3. Participa de la
formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar.

El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad

absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible

seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las
leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán
refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez

días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya
composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada
Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de
cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las
Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del
Congreso.”.

Previo al análisis del texto constitucional en el que el Poder

Ejecutivo funda sus facultades, creo necesario recordar que el sistema de
republicano y de representación democrática de gobierno establecido por los
constituyentes (1953), pilar fundamental para la convivencia nacional, refleja la
soberanía del pueblo, la elección libre de sus gobernantes, la periodicidad de
éstos en las funciones, publicidad de los actos de gobierno y la división de
poderes. Dicha división ha sido dispuesta con la finalidad de control del poder,
a la vez que se ha entendido que dicha separación en la sociedad moderna

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halla su finalidad en la especialización que requiere el cumplimiento de las
diferentes funciones del Estado (María Angélica Gelli, Constitución de la Nación
Argentina, comentada y concordada, La Ley, Tomo I, página 33).

También es pertinente memorar que con anterioridad a la reforma

constitucional de 1994, y en relación con las facultades legislativas y la
posibilidad del dictado de decretos de necesidad, la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en el Fallo Peralta (sentencia del 27 de Diciembre de 1990)
sostuvo que éstos debían dictarse en determinadas condiciones “...para la
procedencia de aquellos decretos; a) una situación de grave riesgo social, que
pusiese en peligro la existencia misma de la Nación y el Estado, b)
razonabilidad de las medidas dispuestas, en términos de : relación entre los
medios elegidos por la norma y los fines de esta; examen de proporcionalidad
de las medidas y tiempo de vigencia de ellas e inexistencia de otros medios
alternativos adecuados para lograr los fines buscados; c) la convalidación del
Congreso expresa o tácita ...”.

Acerca de los parámetros objetivos, aunque la Corte intensificó el

control de la emergencia, diluyó los controles del Poder Legislativo al admitir la
ratificación tácita del Congreso, bastándole con que este, pudiendo hacerlo, no
dictara una disposición contraria. Así “Peralta” constituyó la convalidación
jurisprudencial de los decretos de necesidad y urgencia -sin que la Constitución
Nacional los regulara- y, al mismo tiempo, un caso de control judicial de la
emergencia pues la Corte Suprema la examinó y entendió que la había,
calificando la situación que daba lugar a la norma de grave riesgo social (María
Angélica Gelli, Constitución Nacional, Comentada y concordada, La Ley, Tomo
II, art. 99 pág. 494).

Así continuó la jurisprudencia del máximo tribunal marcando el

camino de interpretación de la norma superior y la mayoría del Tribunal en el
caso “Rodríguez” (1997) sostuvo que es al propio Congreso a quien le compete
arbitrar los medios para emitir su decisión, de ratificación o rechazo, conforme
a la Constitución Nacional y del modo que entienda adecuado a las
circunstancias en que se expida al respecto. (María Angélica Gelli, Constitución
Nacional Comentada, y concordada, La Ley, Tomo II, art. 99 pág.499).

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 Claro es que la Convención reformadora de 1994, con el cometido
de atenuar el presidencialismo, en materia de facultades legislativas distinguió
tres fuentes desde el punto de vista material: la delegación legislativa, los
decretos de necesidad y urgencia y la promulgación parcial de las leyes
(Tratado de derecho Constitucional, Horacio Rosatti, Tomo II pág. 406, Rubinzal
Culzoni Editores).

En efecto, este relato temporal nos lleva al año 1999 en el que la

Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo en doctrina aún vigente que
“...Los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separación de
las funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de
la forma republicana prevista en el art. 1 de la Constitución Nacional. En este
sentido los arts. 23, 76 y 99 revelan la preocupación del poder constituyente
por mantener intangible como principio un esquema que, si bien completado
con la doctrina de los controles recíprocos que los diversos órganos se ejercen,
constituye uno de los pilares de la organización de la Nación, por cuanto
previene los abusos gestados por la concentración de poder. Considérese que
la reforma fue fruto de una voluntad tendiente a lograr, entre otros objetivos, la
atenuación del sistema presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso
y la mayor independencia del Poder Judicial. En este sentido, el art. 99 inc. 3,
segundo párrafo, contiene la regla general que expresa el principio en términos
categóricos “El poder ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo (Considerando
7º del precedente “Verrocchi” del 19/08/1999, Fallos 322:1.726) y más actuales
como “Morales, Blanca Azucena c/ ANSeS s/ impugnación de acto
administrativo. Fallos 346:634).

Así es que, el segundo párrafo del inciso 3) del art. 99 de la

Constitución Nacional no deja margen de interpretación en cuanto a que en
materia legislativa la regla constitucional es la imposibilidad del Poder
Ejecutivo, bajo pena de nulidad, para emitir disposiciones de carácter
legislativo. Luego, el tercer párrafo establece la excepción a la regla, elementos
que pasaré a analizar seguidamente.

En tal sentido también se ha expedido la Corte Suprema de

Justicia de la Nación al establecer “...cualquier disposición de carácter

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legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie
inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien
demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la única excepción
admitida en la Constitución a la prohibición general antes sentada, a saber, la
descripta en los dos párrafos siguientes del artículo 99.3:...” (del voto de la Dra.
Carmen Argibay en caso “Massa”, 27 de diciembre de 2006. Fallos: 329:5913 y
del Voto de la Dra. Carmen M. Argibay en “Consumidores Argentinos c/ EN-
PEN-DTO 558/02-SS-Ley 20091 s/ amparo Ley 16986 C. 923. XLIII. REX
19/05/2010 Fallos: 333:633.).

Las excepciones contenidas en el tercer párrafo de la citada

norma son: a) que las circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir
los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las
leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o
de régimen de los partidos políticos, b) que exista necesidad y urgencia.

A la fecha del dictado y publicación del DNU 340/25 (20 y 21 de

mayo del corriente), el Congreso de la Nación Argentina se encontraba en
pleno funcionamiento, es así que la Cámara de Senadores en sesión ordinaria
se reunió el 07/05/2025 y el miércoles 21/05/2025 se llevaron a cabo sucesivas
reuniones de comisiones: Seguridad Interior y Narcotráfico y de Justicia y
Asuntos Penales., Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable, Comisión
de Banca de la Mujer, Comisión de Ciencia y Tecnología, Reunión de la
Comisión de Educación y Cultura. A la vez, el 29/04/2025 se llevó a cabo una
Sesión Especial Ordinaria en la Cámara de Diputados de la Nación y el
21/05/2025 (143° PERÍODO ORDINARIO MIÉRCOLES 21 DE MAYO 12 HS 8°
REUNIÓN – 7° SESIÓN ESPECIAL) (consulta web de sitio oficial del Congreso
de la Nación).
En efecto, el funcionamiento en pleno del Congreso Nacional en
sesiones ordinarias (Decreto 140/25) resulta suficiente para descalificar e
invalidar la norma dictada en uso de las facultades del art. 99 inc.3 CN puesto
que no se cumple el primero de los supuestos de excepción mencionados.
Señalo que en este mismo sentido he analizado la validez constitucional del
DNU 699/2019 dictado el 09/10/2019 cuando el Congreso de la Nación se

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encontraba en sesiones ordinarias. Lo expuesto conduce a analizar si se
cumple el siguiente de los supuestos de excepción.
Antes de continuar con el análisis agrego a lo expuesto que el
Poder Ejecutivo Nacional no ha expresado en los considerandos de la norma
impugnada que existieran al momento de su dictado “circunstancias
excepcionales” que impidan llevar la decisión legislativa al Congreso de la
Nación, solo a modo de ejemplo basta recordar la emergencia global irrefutable
dictada por la OMS, en época de la pandemia Covid-19, donde la
excepcionalidad era obvia.
Ahora bien, respecto del siguiente recaudo, necesidad y urgencia,
el Estado Nacional sostiene que la declaración de necesidad y urgencia
constituye una cuestión política no justiciable. Sobre este puntual aspecto en el
fallo precedentemente citado (“Consumidores Argentinos”) también quedó
establecido por el Máximo Tribunal que el texto constitucional no habilita a
concluir en que la necesidad y urgencia a la que hace referencia el inciso 3º del
art. 99 de la Constitución Nacional sea la necesidad y urgencia del Poder
Ejecutivo en imponer su agenda- habitualmente de origen político
circunstancial- sustituyendo al Congreso de la Nación en el ejercicio de la
actividad legislativa que le es propia-.
Es clara la doctrina sentada en innumerables pronunciamientos
relativa a que el art. 99, inc. 3 de la Constitución Nacional no deja lugar a dudas
de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder
Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción
a exigencias materiales y formales, que constituyen una limitación y no una
ampliación de la práctica seguida en el país. Para que el Poder Ejecutivo pueda
ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es
necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea
imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución;
o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal
que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que
demanda el trámite normal de las leyes (“Verrocchi”, Fallos: 322:1726).

De la atenta lectura de la expresión de motivos de la norma en

análisis no surge suficientemente explicitada una situación de emergencia que

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conduzca al análisis particular de circunstancias diferentes a las ya acontecidas
en el año 2023, puesto que desde los primeros párrafos formula una directa
remisión al Decreto 70/23 y agrega “...Que la urgencia de la medida se ve
acreditada, en tanto persisten regímenes que por excesivos o insuficientes
obstruyen el tráfico marítimo comercial y derivan en un incremento de costos
significativos en ese sector, escenario que, además, se da en el marco de una
emergencia administrativa, económica, financiera y energética, de conformidad
con lo establecido en el Decreto No. 70/23 y en la Ley de Bases y Puntos de
Partida para la Libertad de los Argentinos, Ley 27742, contexto en el cual la
Marina Mercante Nacional corre el riesgo cierto de desaparecer...”.

Si bien la expresión pareciera justificar la crisis de un sector

determinado, en el caso, la marina mercante, lo cierto es que la norma no sólo
incorpora a la marina como servicio esencial, sino que sustituye un artículo de
una ley (art. 24 ley 25877), sustitución a la que me abocaré seguidamente.

Lo hasta aquí expuesto me lleva a sostener que no se verifican

circunstancias excepcionales ni situaciones de necesidad y urgencia que hayan
impedido el trámite constitucional de sanción de las leyes. Nótese, como quedó
expresado, que el Congreso de la Nación se encontraba en sesiones ordinarias
y que no se han dado cabales argumentos que den cuenta de la existencia de
urgencia para proceder a la modificación legislativa por la vía intentada.

En relación con el Decreto 70/23 y los fundamentos que llevaron a

su dictado, la Sala de Feria de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo,
declaró la inconstitucionalidad de la norma y sostuvo que “La CSJN ha dicho en
forma reiterada que es atribución del Poder Judicial evaluar, en el caso
concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos que
reúnan tan excepcionales presupuestos (“Verrocchi” y “Asociación Argentina de
Compañías de Seguros”). Cabe descartar de plano los criterios de mera
conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias
extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su titular de imponer
un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son. En efecto,
ningún impedimento existía para la reunión de las Cámaras del Congreso, e
incluso el 27/12/2023, es decir, con anterioridad a la fecha de entrada en
vigencia del DNU 70/2023, el órgano legislativo se encontraba convocado, en

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funciones, y con facultades para examinar el contenido de las reformas
propiciadas en dicho DNU. En referencia al recaudo de “urgencia” no se
avizora que las que se alegan constituyan razones urgentes para eludir la
debida intervención del Poder Legislativo en lo que hace a la legislación de
fondo, máxime cuando varias de las normas que el Poder Ejecutivo Nacional
pretende modificar sin darle intervención a los legisladores tienen naturaleza
represiva o sancionatoria, al punto que se las ha incluido como integrativas del
derecho penal laboral, calificadas como “leyes anti evasión” (Confederación
General del Trabajo de la República Argentina vs. Poder Ejecutivo Nacional s.
Acción de amparo; CNTrab. Sala de Feria; 30/01/2024).

El Estado Nacional argumenta que la sentencia dictada por el

Superior (Sala de Feria) no hizo cosa juzgada en relación con la declaración de
invalidez constitucional del Decreto 70/23 puesto que la Corte Suprema de
Justicia aún no se ha expedido en relación con la procedencia del recurso
extraordinario concedido. Sostiene la vigencia de dicha norma y enfatiza acerca
de que la única modificación introducida es la incorporación de la marina
mercante a lo dispuesto por aquella norma cuya vigencia sostiene.

Si bien es cierto que la sentencia dictada por la Sala de Feria de

la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo no se encuentra firme en tanto
la Corte Suprema no se ha expedido, entiendo que el resultado judicial de
aquella contienda en nada modificaría el análisis, en forma independiente de
aquella, dado que la decisión del Estado Nacional fue el de dictar un nuevo
decreto de necesidad y urgencia (No. 340/2025).

El Estado Nacional arguye que la única forma de incorporar a la

marina mercante como uno de los servicios esenciales era la de disponer una
sustitución total del art. 24 de la ley 25.877 y que ello responde a una cuestión
de estricta técnica legislativa.

Sobre este aspecto se ha sostenido que “La modificación de una

ley también puede hacerse mediante el agregado de nuevos artículos, párrafos,
incisos o apartados. En este caso debe asignarse a los nuevos textos una
identificación por números, letras o de otro modo, que sea concordante con el
método utilizado por la ley a modificar. Si se quiere modificar algún artículo de

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un texto legal aprobado como anexo de una ley, debe indicarse con precisión el
texto a modificar: no es lo mismo el artículo 3º de la ley 340, aprobatoria del
Código Civil, que el artículo 3º del Código Civil. (Ver regla 47). El agregado de
nuevos artículos en una ley anterior debe ser establecido mediante la
fórmula “Incorpórase a la ley ... el siguiente artículo ...”, y luego se
transcribe el texto a insertar, comenzando por su identificación numérica,
alfabética o la que corresponda. Esto vale también para el agregado de
párrafos, incisos o apartados...” (“Reglas Prácticas de Técnica Legislativa” M
Alejandra Svetaz, Beatriz M. Grosso, Héctor Pérez Bourbon y Fermín Pedro
Ubertone, Editorial de Belgrano, Buenos Aires, 2000) (el resaltado me
pertenece).

No descalifico la técnica utilizada por el Poder Ejecutivo Nacional

en la redacción de la norma cuestionada en la presente demanda, sólo creo
interesante resaltar que la sustitución no era la única forma de incluir a la
marina mercante dentro de los incisos que constituyeron el decreto 70/23. Sin
embargo, no puedo dejar de señalar que, en la técnica legislativa, la sustitución
de una norma se refiere al acto de reemplazar una disposición normativa (una
ley, un artículo, un inciso, etc.) por una nueva, de modo que la disposición
anterior pierde total o parcialmente su vigencia y es reemplazada por la nueva,
extremo que conduce a concluir que, en el caso, por el método de sustitución, y
a través de dos DNU (70/23 y 340/25) la demandada sustituyó en dos
ocasiones el mismo artículo de la ley 25.877. Repárese que la demandada en
todo momento en el informe circunstanciado habla de técnica legislativa,
arrogándose así la función legisladora.

En el caso, nos encontramos ante el dictado de un nuevo decreto

de necesidad y urgencia que, como tal, tiene idéntica jerarquía al anterior (DNU
70/23) e incluso lo incorpora como fundamento sumado a la ley 27.742. Esto
explica a mi modo de ver, que no se trata como sostiene la demandada, de una
simple modificación de una norma ya vigente, por un lado, porque se trata en
ambos casos de un decreto de necesidad y urgencia con todas las
restricciones para su dictado ya analizadas, y por otro porque el DNU 340/25
no agrega a la marina mercante al art. 97 del DNU 70/23 sino que legisla por
primera vez sobre la cuestión y a la vez sustituye el art. 24 de la ley 25877.

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 Lo cierto es que con el título “Apruébese el Régimen de
Excepción de la Marina Mercante Nacional”, el Poder Ejecutivo, llevando a
cabo una clara función legislativa incluyó a la marina dentro de los servicios
esenciales a la vez que volvió a sustituir el artículo 24 de la ley 25.877, con la
misma técnica con la que lo intentó con el DNU 70/23.

No dejo de advertir que la emergencia nacional se encuentra

invocada en ambos casos, sin embargo, dada la excepcionalidad de estos
decretos, repárese que no nos encontramos ante uno de carácter delegado
sino uno nuevo de “necesidad y urgencia”, resulta indispensable llevar a cabo
el análisis integral de la norma, sin reparar en la vigencia de normas anteriores
de idéntica técnica y jerarquía como sustento de la nueva.

Ahora bien, el último párrafo del inc.3 del art. 99 de la Constitución

Nacional dispone “...El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los
diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente,
cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de
cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario
de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las
Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del
Congreso...”.

La demandada sostiene que corresponde que el D.N.U. sea

sometido a revisión y control del Congreso Nacional y que una intervención
judicial en este momento implicaría una trasgresión prematura al principio de
división de poderes.

Años después de la reforma constitucional de 1994 se sancionó la

ley 26.122 (B.O.27/07/2006) Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y
Urgencia que en su art. 19 dispone “...La Comisión Bicameral Permanente
tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada
por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su
consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras. El
dictamen de la Comisión debe cumplir con los contenidos mínimos
establecidos, según el decreto de que se trate, en los Capítulos I, II, III del
presente Título.”.

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 El artículo 22 a su vez establece que “Las Cámaras se pronuncian
mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los decretos deberá
ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución
Nacional. Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma
inmediata.”.

El análisis del control y revisión de los decretos de necesidad y

urgencia a través del mecanismo establecido por la ley 26.122, a esta altura del
análisis merece un especial tratamiento puesto que no sólo es un requisito que
hace a la validez de la norma sino porque tal como lo sostiene el Poder
Ejecutivo, de no pasar dicho control estaríamos ante una clara intromisión de
un poder del estado en otro. Reparo que, a mi entender la intromisión del Poder
Judicial en el caso no es prematura ni trasgrede el principio de división de
poderes, sino que, por el contrario, lo garantiza.

Sobre este punto la Corte se expide obiter dicta en diferentes

momentos. La mayoría del Tribunal en el Fallo “Rodríguez Jorge -jefe de
gabinete de ministros de la nación-”1997 (privatización de aeropuertos),
sostuvo que es al propio Congreso a quien le compete arbitrar los medios para
emitir su decisión, de ratificación o rechazo, conforme a la Constitución
Nacional y del modo que entienda adecuado a las circunstancias en que se
expida al respecto. Agregó que “...la cláusula constitucional citada prevé un
específico ámbito de contralor en sede parlamentaria para los decretos de
necesidad y urgencia. Dicho contralor, por otra parte, no se encuentra
subordinado en su operatividad a la sanción de la ley especial...”; “lo cierto es
que el órgano de contralor -a quien corresponde ratificar o desaprobar los
decretos- es el Congreso de la Nación a quien le compete arbitrar los medios
para emitir su decisión conforme la Constitución Nacional...” (Considerando
13)” (María Angélica Gelli, Constitución Nacional Comentada, art. 99 pág. 499).

El art. 10 de la citada norma dispone que la “Comisión Bicameral

Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y
elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. El
dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a
los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su
dictado...”.

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 El procedimiento del examen que debe ejercer el Congreso ha
llevado a diferentes doctrinarios hacia una línea de interpretación que traduce
este debido control establecido por la ley 26.122 en un control aparente no real.
Ello por cuanto el artículo 24 dispone “El rechazo por ambas Cámaras del
Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo
que establece el artículo 2 del Código Civil, quedando a salvo los derechos
adquiridos durante su vigencia”.

Coincido con la posición doctrinaria que expresa que, esta norma,

a pesar de la exigencia de que las Cámaras se pronuncien expresamente por
el rechazo o por la aprobación de los decretos establece que la derogación de
los mismos procede por el rechazo de ambas Cámaras. En consecuencia,
basta con que una de las Cámaras del Congreso -por ejemplo, la dominada
numéricamente por el oficialismo- no se pronuncie para que el decreto
permanezca vigente y produzca plenos efectos. Además de ello, la ley no fijó
plazo para que se expidan las Cámaras del Congreso en función del examen
de validez y control de los decretos mencionados (art 24). Dicho de otro modo,
los decretos delegados, los decretos de promulgación parcial de leyes y los
decretos de necesidad y urgencia mantendrán su validez y producirán efectos
sobre los derechos de las personas, hasta que ambas Cámaras lo rechacen
expresamente (María Angélica Gelli, Constitución Nacional Comentada, art. 99
pág. 512).

Sentado ello y de acuerdo a la información que se puede obtener

de la Comisión Bicameral del Senado, el P.E.N. ingresó el mensaje “Número:
MEN-2025-49-APN-JGM Mensaje Referencia: Mensaje comunica DNU N°
340/25 A LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DEL H. CONGRESO DE
LA NACIÓN: 3 3 CIUDAD DE BUENOS AIRES Lunes 26 de Mayo de 2025” con
el siguiente texto “...A LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DEL H.
CONGRESO DE LA NACIÓN: 3 3 CIUDAD DE BUENOS AIRES Lunes 26 de
Mayo de 2025 Tengo el agrado de dirigirme a esa Comisión, en virtud de lo
dispuesto por los artículos 99 inciso 3 y 100 inciso 13 de la Constitución
Nacional y por la Ley N° 26.122, a fin de comunicarle el dictado del Decreto de
Necesidad y Urgencia N° 340 del 20 de mayo de 2025, que se acompaña...”
Por otra parte, en la Comisión Bicameral de Diputados se ingresó la

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comunicación del dictado del DNU 340/25 con fecha 02/06/2025 del que no
surge número de mensaje ni plazos de tratamiento en la bicameral.

Advierto así, que tal como ocurrió en el caso del DNU 70/23 y en
tantos otros ninguno de los plazos y condiciones establecidas por la norma se
han cumplido. A lo que cabe agregar que, siguiendo el razonamiento de la
doctrina citada, el silencio de las Cámaras no puede concluir en la vigencia del
DNU.

En el informe circunstanciado que produjo el Poder Ejecutivo

sostuvo que esperar los tiempos del Congreso Nacional implicaría la
eliminación, en el caso, de la Marina Mercante a la vez que sostiene que la
emergencia no admite demora. Este razonamiento conduciría a que luego de la
declaración de una emergencia económica, tal como sucesivamente se ha
decretado en nuestro país en distintos gobiernos y en distintas épocas, el
Poder Ejecutivo Nacional podría gobernar por decretos de necesidad y
urgencia, como consecuencia de que el trámite legislativo es lento,
desestimando así el sistema de control y contrapesos de división de poderes
diseñado por nuestra Constitución Nacional.

También en tal sentido se ha pronunciado el Máximo Tribunal al

fallar “...luego de dictado el decreto 214 se omitió completamente el
procedimiento legislativo previsto en el tercer párrafo y que, por lo tanto, no
hubo pronunciamiento oportuno por parte de las Cámaras del Congreso. En
consecuencia, no habiéndose cumplido el procedimiento propio de la
excepción, el decreto 214 debe reputarse dictado en trasgresión al principio
general establecido en el artículo 99.3, segundo párrafo, de la Constitución
Nacional. (Caso “Massa”, 27 de diciembre de 2006. Fallos: 329:5913).

Entonces, la ausencia de pronunciamiento tanto de la Comisión

Bicameral como de las Cámaras del Congreso Nacional, no pueden conducir
sino a aferrarse al principio general que emerge del art. 99 inc. 3 de la
Constitución Nacional: la prohibición de emitir disposiciones legislativas por
parte del Poder Ejecutivo Nacional.

Las consideraciones hasta aquí vertidas llevan a concluir en la

invalidez formal del DNU 340/23, elementos que a mi juicio resultan suficientes

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y me eximen de analizar el aspecto sustantivo de los arts. 2 y 3 de la norma
puesto que, como quedara expuesto, no se encuentra justificado el método
legislativo utilizado por el Poder Ejecutivo Nacional.

Sin perjuicio de ello, he de postular que la libertad sindical

reconocida por nuestra Constitución Nacional encontró a su vez en la ley
25.877 una regulación específica en relación con los conflictos colectivos de
trabajo en los servicios esenciales (art. 24), norma que además cuenta con una
reglamentación específica a través del Decreto 272/2006. A esta legislación se
suman las opiniones de la Comisión de Expertos de la OIT en tanto han
postulado que sería poco conveniente e incluso imposible pretender la
elaboración de una lista completa y definitiva de los servicios que puede
considerarse como esenciales (OIT La libertad sindical y negociación
colectiva).

Por todo lo expuesto, disposiciones legales citadas, y demás

consideraciones vertidas, FALLO: I.-Hacer lugar a la demanda de amparo
iniciada por la CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO DE LA
REPÚBLICA ARGENTINA contra el ESTADO NACIONAL -Secretaría de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de Capital Humano-, en los
términos de los considerandos precedentes y en consecuencia por resultar
contrarios a lo dispuesto por el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional,
declarar la invalidez constitucional de los artículos 2 y 3 del DNU 340/2025; II.-
Imponer las costas a cargo del Estado Nacional (art. 14 Ley 16.986); III.-
Regular los honorarios de las representaciones letradas de las partes actora y
demandada respectivamente en las sumas de $ 3.251.925.- (45 UMA) y la de $
2.529.275.- (35 UMA). El valor de la UMA ($72265), creada por el art. 13 de la ley de
aranceles profesionales, surge de la Res. 1236/2025 dictada por la CSJN; IV.- Se le
hace saber a los obligados al pago de honorarios que en caso de corresponder,
deberán adicionar a las sumas fijadas en conceptos de honorarios de los profesionales
actuantes en autos el IVA, ello conforme pronunciamiento de la CSJN en la causa
“Cia. Gral. De Combustibles S.A. s/ Recurso de Apelación” (C181 XXIV del
18/06/1993).

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 Regístrese, notifíquese a las partes y al Sr. Fiscal.
Oportunamente, previa citación fiscal, archívese

Moira Fullana
Jueza Nacional

Signature Not Verified

Digitally signed by MOIRA
FULLANA
Date: 2025.06.30 09:23:09 ART

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