RESUMEN EJECUTIVO DEL ANÁLISIS DEL PROYECTO GENERAL DE INGRESOS
Y EGRESOS DEL ESTADO: EJERCICIO FISCAL 2024
Introducción
El 1 de septiembre de 2023 fue remitido, al Congreso de la República de Guatemala, el
Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal
2024. El objetivo general de este informe es presentar un análisis sobre los principales
aspectos de dicho Proyecto a fin de brindar una idea de lo realista del mismo en términos
de sus supuestos, fuentes de ingresos y la composición del gasto.
En cuanto a los resultados, existen dos tipos: los estratégicos y los institucionales. Los
primeros son definidos de forma inter institucional o sectorial, con el acompañamiento
técnico de las entidades rectoras de planificación y presupuesto del Estado, y constituyen
los cambios deseables en las condiciones de vida de un grupo poblacional, en una magnitud
exacta y en un período específico. Y los segundos son definidos por cada institución en
función de su naturaleza o razón de ser; es decir, en términos generales definen el bien o
servicio que la institución brindará a la población objetivo en un futuro y dan respuesta a
su mandato institucional.
Para el 2024 se han definido un total de 16 resultados que se han denominado “Resultados
Estratégicos de Desarrollo (RED)” y para los que se propone una asignación presupuestaria
de Q.19,236.8 millones; es decir, el equivalente al 15.4% del Presupuesto Total de Egresos.
En cuanto a los resultados institucionales, para el ejercicio 2024, la Presidencia, Ministerios
de Estado, las Secretarías y Otras Dependencias del Ejecutivo, y la Procuraduría General de
la Nación definieron un total de 67 resultados asociados a una asignación presupuestaria
de Q.25,745.2 millones; es decir, el equivalente al 20.6% del Presupuesto Total de Egresos.
Las metas institucionales propuestas en el Proyecto de presupuesto 2024 no se acompañan
de modelos prescriptivos basados en evidencia, y no queda claro cuál será su aporte
cuantitativo al logro de los resultados estratégicos de desarrollo o las metas estratégicas de
desarrollo.
El presupuesto de ingresos propuesto para el ejercicio fiscal 2024 es de Q.124,880.0
millones. Al igual que en otras ocasiones la mayor parte corresponde a los ingresos
tributarios que financiarían poco más de tres cuartas partes del monto propuesto. Le siguen
en importancia los préstamos con un 10.9% del monto total (un 8.5% de los ingresos se
obtendrían por la colocación de bonos y un 2.5% serían los desembolsos de préstamos
externos). El 6.2% de los ingresos sería a través de la disminución de activos financieros
(saldo de caja).
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Durante el período 2004-2022 en diez ocasiones no se alcanzó el monto de los ingresos
tributarios aprobados y en nueve ocasiones se superó dicho monto y en 2023 es estima que
también se superará. El CIEN considera que el monto total estimado de ingresos tributarios
(incluyendo el bolsón de otros impuestos) en el Proyecto de presupuesto para el ejercicio
fiscal 2024 es factible de alcanzar, e incluso es factible el monto estimado por el Gobierno
electo, aunque en este último caso no exclusivamente a través del bolsón de otros
impuestos directos e indirectos (medidas administrativas para la reducción del
incumplimiento por parte de la SAT). Para el ejercicio fiscal 2024 el CIEN considera que los
ingresos tributarios podrían estar en un rango de entre Q.98,434.7 millones y Q.101,934.7
millones.
El presupuesto de egresos propuesto para el ejercicio fiscal 2024 es por un monto de
Q.124,880.0 millones lo que significaría Q.6,706.6 millones más que el presupuesto vigente
al mes de agosto de 2023 (5.7% de crecimiento nominal) y Q.9,436.2 millones más que el
presupuesto inicialmente aprobado para el ejercicio fiscal 2023 (8.2% de crecimiento
nominal). El Gobierno electo solicitó que el techo de egresos se ampliara a Q.126,680.0
millones (lo que implicaría un incremento nominal de 7.2% respecto al presupuesto vigente
de 2023 y un 9.7% respecto al presupuesto aprobado en 2023).
El 24 de octubre de 2023 la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM) del Congreso
de la República emitió un dictamen favorable a la Iniciativa de Ley 6279 correspondiente al
Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos para el ejercicio fiscal 2024.
Cabe destacar que para dicho dictamen la CFPM decidió, al igual que para los proyectos de
los ejercicios fiscales 2001 al 2003, hacer enmiendas a la propuesta originalmente enviada
por el Organismo Ejecutivo. Esto se hace a partir de la atribución del inciso b) del artículo
171 de la Constitución Política de la República que establece que corresponde al Congreso
“Aprobar, modificar o improbar, a más tardar treinta días antes de entrar en vigor, el
Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado”.
Para el ejercicio fiscal 2024, la CFPM mantuvo por el lado de los ingresos la propuesta
originalmente propuesta por el Organismo Ejecutivo. Sin embargo, por el lado de los
egresos nuevamente incluyó una serie de nuevas asignaciones, pero debido a que se
mantiene el mismo techo presupuestario implican una serie de reducciones.
Los incrementos y las reducciones son por un monto de Q.1,627 millones. Los incrementos
corresponden a Q.400 millones para el Organismo Judicial, Q.370 millones para el
Ministerio Público, Q.220 millones para transferencias corrientes a ONGs, Q.200 millones
para la USAC, Q.200 millones para el RENAP, Q.70 millones para la CC, Q.40 millones para
la SOSEP, Q.30 millones para el INACIF, Q.30 millones para el IDPP, Q.22 millones para la
Oficina Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, Q.20 millones para el Benemérito Cuerpo Voluntario de Bomberos de
Guatemala, Q.15 millones para el RIC, y Q.10 millones para la PGN. Sin embargo, las redu-
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cciones no son claramente identificadas y quedan a nivel de gasto de funcionamiento dando
como resultado una reducción neta en los seis ministerios que se muestran en el Cuadro
21. Una reducción que sí se identifica en el dictamen corresponde la SAT que pasaría de
Q.2,011.6 millones a Q.1,737.6 millones (reducción de Q.274 millones). Esto genera la duda
de si se cumpliría con el inciso a) del artículo 33 de la ley Orgánica de la SAT que establece
que “El monto equivalente al 2% del total de los tributos internos y al comercio exterior y
sus accesorios, que recaude la SAT y que deberá ser transferido de las cuentas de la Tesorería
Nacional diaria y automáticamente por el Banco de Guatemala a la cuenta específica que
operará a nombre de la SAT”.
Además, se modificaron algunos artículos y se incluyeron nuevos artículos como parte de
las modificaciones a la normativa de la iniciativa del Ley. La modificación que más llama la
atención es al segundo párrafo del artículo 56 al agregar que la emisión, negociación y
colocación de los Bonos del Tesoro correspondientes a los vencimientos de Bonos del
Tesoro programados para el año 2024, colocados en ejercicios fiscales anteriores (cupo
conocido como “Roll Over”) requieren previa aprobación por el Congreso de la República.
Por lo tanto, parece que pretenden que sea durante el ejercicio fiscal 2024 que se decida
aprobar o no el cupo del Roll Over. Además, modifican el primer párrafo del mismo artículo
para agregar que los Bonos del Tesoro por concepto de nuevo endeudamiento financiarán
los aportes extraordinarios para las entidades del Sector Justicia. Finalmente cabe destacar
que se incluyeron en el dictamen una serie de obras con número del Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP) que no han sido ingresados para la opinión técnica de la SEGEPLAN.
En síntesis, se puede concluir que la posibilidad de modificar la propuesta del Organismo
Ejecutivo ha promovido presupuestos más rígidos, menos transparentes, y probablemente
con una menor calidad de gasto público. Por lo tanto, se hace necesario llevar a cabo un
proceso de cambios estructurales en las reglas del juego que impliquen un nuevo arreglo
institucional con incentivos para un mejor presupuesto público y que eventualmente se
limite a que el Congreso de la República sólo pueda aprobar o improbar el Proyecto que
someta a su consideración del Organismo Ejecutivo.
Principales hallazgos
1. El presupuesto de Guatemala se encuentra entre los más rígidos del mundo. Las
rigideces presupuestarias limitan la eficacia y eficiencia del gasto público. La capacidad de
asignar los recursos a las prioridades cambiantes del contexto y responder a las demandas
ciudadanas se ve limitada cuando una parte importante del presupuesto está
predeterminada por el marco legal y gastos ineludibles en el corto plazo. Por ejemplo, en
el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos para el ejercicio fiscal 2024, el
88.2% de los ingresos corrientes netos de donaciones estarían comprometidos con un
destino específico. Sin embargo, en los últimos años se ha seguido la práctica de utilizar el
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bolsón de “otros impuestos” junto con saldos de caja de recursos del Tesoro para eludir
parte de la inflexibilidad presupuestaria. De hecho, el Gobierno electo justamente propone
que el 100% del incremento en la estimación de los ingresos tributarios por Q.1,800
millones sea como parte del Plan de Recaudación, Control y Fiscalización de la SAT que se
clasifica como “otros impuestos” para dar un destino específico por el lado de los egresos
en siete instituciones.
2. Guatemala no ha logrado alcanzar la meta de carga tributaria fijada en el Pacto
Fiscal y actualmente tiene la menor carga tributaria de América Latina y el Caribe. Desde
una perspectiva comparativa Guatemala destaca por su baja carga tributaria equivalente al
65.4% del promedio de América Latina y el Caribe (21.7% del PIB) y al 41.5% del promedio
de los países de la OCDE (34.1% del PIB). Durante el período 2000-2021, el promedio de
América Latina y el Caribe aumentó en 4.6 puntos porcentuales de 17.1% en 2000 a 21.7%
en 2021, mientras que en el mismo período la carga tributaria de Guatemala aumentó en
2.4 puntos porcentuales, de 11.7% a 14.2%. Durante el período 2001-2009 Guatemala no
fue el país de ALC con la menor carga tributaria pero sí durante el período 2010-2020.
3. La mayor parte del presupuesto de egresos ha correspondido al gasto de
funcionamiento y su participación ha mostrado una tendencia al alza. Entre el período
2004-2007 y 2022 el gasto de funcionamiento pasó de una participación de 52.4% del
presupuesto de egresos a un 68.9%; y pasó de representar el 7.6% del PIB en el período
2004-2007 a un 10.2% del PIB en 2022. Al analizar qué ha impulsado el incremento del
gasto de funcionamiento se encuentra que las categorías que más se incrementaron fueron
las correspondientes a bienes y servicios, y el recurso humano (1.03% y 1.00 del PIB entre
2004-2007 y 2022, respectivamente). La inversión pública ha tendido a perder participación
en el presupuesto de egresos justamente para acomodar un mayor gasto de
funcionamiento impulsado principalmente por el crecimiento de la masa salarial.
4. Guatemala no ha cumplido estrictamente con el último párrafo del artículo 61 de
la Ley Orgánica del Presupuesto. Durante la administración actual se utilizó más el
endeudamiento público para financiar el gasto de funcionamiento que pasó de un promedio
de 3.7% en el período 2004-2019 a un promedio de 15.8% en el período 2020-2022. Incluso
se ha llegado a utilizar deuda pública para financiar el gasto del recurso humano asociado
con pago de remuneraciones, del subgrupo 18, y de las Clases Pasivas Civiles del Estado.
Cabe destacar que en el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos para el
ejercicio fiscal 2024 se financiarían Q.3,571.8 millones de gastos de funcionamiento con
colocaciones internas y préstamos externos que incluyen Q.79.3 millones para el pago de
remuneraciones. Se encuentra que hay una tendencia a disminuir el uso de la deuda pública
para financiar el gasto de inversión que pasó de representar un promedio del 54.4% en
2004-2007 al 16.3% en 2022; y en contrapartida se incrementó de la participación del gasto
de funcionamiento que pasó de promediar 4.4% en 2004-2007 al 42.9% en 2022.
5. Mejorar la calidad del gasto público persiste como el principal desafío que se
afronta. Los montos asignados para el logro de los resultados estratégicos han significado
una asignación menor a una tercera parte del presupuesto de las instituciones responsables
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de implementar los programas sustantivos. Este hallazgo se refuerza al constatar que el
monto ejecutado para lograr los resultados estratégicos durante el período 2020-2022 fue
equivalente al 26.0% del costeo de las metas de la Política General de Gobierno 2020-2024
para el mismo período. El hallazgo anterior refuerza que la rigidez presupuestaria limita la
capacidad de asignar recursos financieros a prioridades estratégicas. Además, desde el
punto de vista técnico se considera una deficiencia de la respuesta presupuestaria el haber
financiado gastos permanentes, correspondientes a incrementos salariales, con
endeudamiento aprobado en el contexto de la pandemia del COVID-19. La mayor parte del
incremento del monto de los POA SAN durante el período 2020-2024 se explicaría por
etiquetar actividades de programas que no se incluyeron en el ejercicio fiscal 2020. Durante
la administración actual se ha seguido privilegiando la atención curativa hospitalaria y sigue
en deuda el fortalecimiento de la atención preventiva. Por otro lado, no sólo el monto
propuesto para la inversión pública ha sido y es insuficiente con una tendencia a la baja sino
que la calidad de las obras de inversión propuestas es cuestionable. Con la información que
acompaña los Proyectos de presupuesto de cada ejercicio fiscal es imposible evaluar la
calidad del gasto público y por lo tanto no se cuenta con un fundamento técnico sólido para
opinar sobre la conveniencia de las asignaciones propuestas.
6. Sólo una parte del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos para el
ejercicio fiscal 2024 está alineada con la Política General de Gobierno 2020-2024. En la
práctica existen debilidades en las distintas etapas del proceso presupuestario respecto a
un presupuesto por resultados para el desarrollo. En particular se considera que las etapas
de planificación, seguimiento y evaluación son las que tienen más oportunidad de mejora.
Se considera que la práctica en Guatemala se parece más a presupuestar de manera
incrementalista que presupuestar para el logro de resultados ya que no se observa que las
decisiones de las asignaciones presupuestarias tomen en cuenta de manera sistemática
información sobre el desempeño durante el proceso presupuestario. Las asignaciones
propuestas en 2024 para lograr los Resultados Estratégicos de Desarrollo equivalen al 15.4%
del presupuesto de egresos, y las asignaciones para los resultados institucionales equivalen
al 20.6%. Las metas institucionales propuestas en el Proyecto de presupuesto 2024 no se
acompañan de modelos prescriptivos basados en evidencia, y no queda claro cuál será su
aporte cuantitativo al logro de los resultados estratégicos de desarrollo o las metas
estratégicas de desarrollo. En la Política General de Gobierno 2020-2024 se plantean
algunas acciones estratégicas que no se explicitan claramente en el Proyecto de
presupuesto 2024. Por ejemplo, “Incrementar la carga tributaria de manera significativa …
Se revisarán y evaluarán los programas públicos con el objeto de eliminar aquellos que no
sean de interés social o que presenten resultados ineficientes. Se eliminarán los gastos no
esenciales como teléfonos, vehículos, combustible, viajes, … Los recursos provenientes de
endeudamiento deberán utilizarse para financiar inversión productiva, asegurando el
mantenimiento de la sostenibilidad de la deuda pública”.
7. Los ingresos tributarios del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos
para el ejercicio fiscal 2024 estarían cercanos a un límite inferior. El CIEN estima que los
ingresos tributarios en 2023 superarán el presupuesto aprobado y que probablemente es-
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tarán en un rango de entre Q.93,263.8 millones y Q.95,763.8 millones. El CIEN considera
que el monto total estimado de ingresos tributarios (incluyendo el bolsón de otros
impuestos) en el Proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal 2024 es factible de
alcanzar, e incluso es factible el monto estimado por el Gobierno electo, aunque en este
último caso no exclusivamente a través del bolsón de otros impuestos directos e indirectos
(medidas administrativas para la reducción del incumplimiento por parte de la SAT). Para
el ejercicio fiscal 2024 el CIEN considera que los ingresos tributarios podrían estar en un
rango de entre Q.98,434.7 millones y Q.101,934.7 millones. Cabe destacar que en ambos
ejercicios fiscales los montos de la SAT estarían cerca del intervalo inferior de los rangos
estimados. Por lo tanto, se considera que la carga tributaria del cierre 2023 será superior
al cierre estimado por la SAT y el Ministerio de Finanzas Públicas, y que para 2024 se podría
superar la meta propuesta en el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
ejercicio fiscal 2024.
8. El Presupuesto de egresos del ejercicio fiscal 2024 sigue una estructura muy similar
a la de ejercicios fiscales anteriores y la información que lo acompaña no permite contar
con un fundamento técnico sólido para analizar la conveniencia de las asignaciones
propuestas. El presupuesto de egresos propuesto para el ejercicio fiscal 2024 es por un
monto de Q.124,880.0 millones, pero el Gobierno electo solicitó que el techo de egresos se
ampliara a Q.126,680.0 millones (lo que implicaría un incremento nominal de 7.2% respecto
al presupuesto vigente de 2023 y un 9.7% respecto al presupuesto aprobado en 2023). El
principal incremento sería para los servicios de la deuda pública. La mayor parte del
incremento se explica por la inclusión de Q.2,474.0 millones para amortizar las pérdidas del
Banco de Guatemala correspondientes al ejercicio fiscal 2022. Durante la administración
actual se han privilegiado las asignaciones para las municipalidades, los Consejos de
Desarrollo, entidades como el Ministerio Público, el Organismo Judicial y la Universidad de
San Carlos, a las organizaciones de padres de familia, a la masa salarial, a las clases pasivas,
y a los servicios de la deuda pública. El mayor perdedor sería la construcción de bienes
nacionales de uso común.
9. El articulado del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos para el
ejercicio fiscal 2024 se utiliza para legislar sobre otras leyes. En particular se legisla en
torno a la misma Ley Orgánica del Presupuesto, la Ley de Contrataciones, y la Ley de Servicio
Civil; así como para regularizar temas contables. Cabe destacar que el artículo 56 establece
que los recursos provenientes de la colocación de Bonos del Tesoro aprobados en la
presente Ley que financien gastos de funcionamiento se exceptúan de lo dispuesto en el
último párrafo del artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto que dice “No se podrán
realizar operaciones de crédito público para financiar gastos corrientes u operativos”. El
Gobierno electo propuso sustituciones para cuatro artículos del Proyecto de presupuesto
2024 (Art.22 Celebración de convenio, Art. 20 Transparencia y eficiencia del gasto público,
Art. 32 Desembolsos por concepto de trasferencias, subsidios y subvenciones, y Art. 72
Agilización de gestiones para la ejecución de préstamos externos, donaciones y cooperación
técnica) y cinco nuevos artículos. Con estas propuestas pretenden mejorar el control de los
gastos y una mayor transparencia y rendición de cuentas del uso de los recursos públicos.
6
Recomendaciones
1. Eliminar gradualmente las asignaciones presupuestarias con destino específico y
simultáneamente acompañar de mayor responsabilidad por el logro de resultados. En el
corto plazo, se sugiere iniciar con reformas en leyes que generan rigidez presupuestaria (por
ejemplo, la Ley del IVA) para generar recursos de libre disponibilidad. Además, se debe
cambiar la forma de prestar los servicios públicos financiados con estos recursos
adicionales. Se deben establecer prioridades, midiendo sistemáticamente los resultados
alcanzados para conocer el impacto de cada quetzal gastado, a fin de garantizar que los
recursos se asignan justamente donde serán más eficaces. Además, se sugiere dar a los
responsables de las distintas entidades la libertad de decidir cuál es la mejor manera de
obtener resultados, y luego exigirles que rindan cuentas de ello. También será necesario
promover las ideas y la creatividad del sector público y una apertura a la innovación
mediante un cambio en los incentivos de las personas que se desempeñan en el sector
público. Esto implica introducir una nueva cultura de gestión que garantiza el uso de la
evidencia científica en la toma de decisiones a fin de aumentar la eficacia y la eficiencia del
gasto público. Un punto de partida relevante de esta nueva cultura podría ser incorporar
formalmente las denominadas “Revisiones del Gasto”1 en el proceso presupuestario de
Guatemala al igual que lo han hecho varios países de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE).
2. Incrementar significativamente la recaudación tributaria para lograr la suficiencia
de recursos para que el Estado pueda financiar sus obligaciones. El punto de partida debe
ser crear un espacio de discusión con un sólido compromiso político para tratar los temas
estructurales y estratégicos de una reforma fiscal integral (ambas caras de la moneda:
ingresos y egresos) a la medida del caso de Guatemala. Por la experiencia del pasado
histórico reciente se considera que este espacio debe contar con un mandato que cuente
con un amplio respaldo político (idealmente tanto del Organismo Ejecutivo como el
Organismo Legislativo y actores relevantes de la sociedad guatemalteca) así como con la
participación de expertos de reconocido prestigio en materias fiscales y profesionales. En
el contexto del cambio de Gobierno, en el corto plazo, se podría promover el diseño de una
agenda fiscal de mediano plazo que incluya una ruta de modernización del sistema
presupuestario para mejorar la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos junto
con una estrategia para mejorar el lado de los ingresos. También se recomienda modificar
la redacción del inciso g) del artículo 27 de la Ley Orgánica de la SAT (Decreto 1-98) que
establece que el Superintendente será removido por el Directorio si incumple el Convenio
de Cumplimiento de las Metas de Recaudación Tributaria de tal forma que la nueva
redacción se centre en las acciones que están bajo el control directo de la SAT a fin de limitar
el incentivo a subestimar la estimación de los ingresos tributarios. También se debe mejorar
la redacción del artículo 23 bis “Pronóstico y meta de recaudación tributaria” a fin de que
1
Son un proceso institucionalizado para analizar los gastos actuales con el fin de identificar opciones para
reducir o redirigir el gasto y/o mejorar la relación valor por dinero.
7
se publiquen los modelos utilizados junto con toda la documentación técnica que respalda
el pronóstico técnico de la recaudación tributaria esperada y las metas de recaudación
tributaria adicional del Plan de Recaudación, Control y Fiscalización de la SAT.
3. Promover una combinación sinérgica entre el gasto de funcionamiento y el de
inversión pública. El punto de partida debe ser desarrollar una dimensión de medio plazo
más fuerte en el proceso de presupuestación, que vaya más allá del ciclo anual tradicional.
Esto implicará necesariamente una reforma de la Ley Orgánica del Presupuesto para que
los presupuestos multianuales dejen de ser en la práctica un mero formalismo. Esta
reforma debe hacer factible la recomendación del Fondo Monetario Internacional de
avanzar a un marco presupuestario de mediano plazo completo y armonizando para la
presentación de proyecciones de ingresos y gastos en el marco fiscal de mediano plazo y el
Presupuesto Multianual. Para ordenar el gasto de funcionamiento se sugiere que la
negociación de los pactos colectivos de condiciones de trabajo no sea llevada a cabo con
opacidad por las autoridades nominadoras y más bien que se haga con la aplicación de altos
estándares de transparencia entre los sindicatos de trabajadores y el Estado de Guatemala
representado por el Ministerio de Finanzas Públicas, el Ministerio de Trabajo y Previsión
Social, y la Oficina Nacional del Servicio Civil a partir de un estudio técnico de la
disponibilidad presupuestaria para dicho fin. En el mediano plazo es necesaria una reforma
del servicio civil de Guatemala para garantizar contar con el recurso humano adecuado para
afrontar los desafíos de la gestión pública y que pueda ejercer una carrera pública basada
en su desempeño. En el caso del gasto de inversión se recomienda seguir la sugerencia de
la OCDE de diseñar el marco del presupuesto de capital con el fin de satisfacer las
necesidades nacionales de desarrollo de forma rentable y coherente. Además, se debe
decidir si para el caso de Guatemala son convenientes reglas fiscales de composición (o
doble condición) del gasto público para salvaguardar la inversión pública de los recortes
presupuestarios limitando la expansión del gasto público total y del gasto de
funcionamiento durante las épocas de bonanza. El objetivo sería contar con mayor
certidumbre en un horizonte de mediano plazo y gestionar de mejor manera el ciclo
económico protegiendo la inversión pública en los malos tiempos del ciclo y promoviendo
políticas fiscales contra cíclicas (ahorrar en los buenos tiempos para gastar más en los
malos). Se recomienda acelerar la recuperación de la participación de la inversión pública
en el presupuesto de egresos, pero en proyectos que previamente cuenten con los estudios
que garanticen su calidad y eficiencia; es decir, que sean socialmente rentables. Para lograr
este mejor balance, en el mediano plazo, será necesario incrementar significativamente la
recaudación tributaria y mejorar la flexibilidad del presupuesto.
4. Limitar financiar el gasto de funcionamiento con crédito público. En el corto plazo
se recomienda que el Congreso de la República apruebe sustituciones de deuda más cara
por de menor costo financiero (Bonos de Tesoro por préstamos externos) para liberar
recursos que actualmente se están presupuestando en los servicios de la deuda pública para
que en el Proyecto de presupuesto se pueda reducir el monto de los gastos de
funcionamiento financiados con endeudamiento público. Sin embargo, en el mediano plazo
8
la mejor forma de hacer sostenible la adopción formal de la “regla de oro” de las finanzas
públicas de utilizar el endeudamiento público únicamente para financiar gastos de inversión
pública, rentables socialmente (para ser equitativos intergeneracionalmente en asumir los
costos de estos activos) pero siempre en el marco de una adecuada sostenibilidad fiscal,
sería avanzar significativamente en la flexibilización del presupuesto público.
5. Implementar una metodología para mejorar la calidad del gasto público. Debido
a que los ciudadanos exigen un mejor desempeño del Gobierno y los servicios públicos; los
contribuyentes no están dispuestos a pagar más impuestos; y las rigideces presupuestarias
limitan la eficacia y eficiencia del gasto público es necesario una nueva forma de
presupuestar a fin de convertir el gasto público en resultados que los ciudadanos valoren.
Mejorar la productividad del sector público, es decir, hacer más con menos, es una forma
clave de mejorar la calidad del gasto público. El primer paso es salir de la mala práctica
actual de equiparar insumos y resultados para asumir que más financiación equivale a mejor
servicio como puede verificarse en las audiencias públicas que se celebran en la Comisión
de Finanzas Públicas y Moneda del Congreso de la República. En particular se sugiere un
planteamiento “hacia atrás” de la presupuestación: en lugar de decidir cuánto gastar y
luego asignarlo, se debe establecer primero qué resultados se quieren obtener (¿qué se
busca obtener?). Una vez establecidos y priorizados los resultados, se puede asignar el
gasto en función de lo que los ciudadanos estén dispuestos a pagar. En síntesis, se
recomienda centrar la atención en los resultados prioritarios y, a continuación, asignar los
recursos necesarios para conseguirlos de la manera más eficaz y eficiente (¿cómo se planea
lograr los resultados?). Sin embargo, no será suficiente con cambiar el proceso de
elaboración del presupuesto. También es necesario cambiar los incentivos (promover la
productividad y la mejora de la eficiencia), y la rendición de cuentas (contar con datos e
indicadores de calidad) dentro del sistema presupuestario. Por lo tanto, será necesario
elaborar e implementar una estrategia integrada para mejorar continuamente la eficiencia
y la productividad del sector público. Con esto se busca evitar las prácticas actuales de
hacer lo incorrecto (problema de diseño) y hacer lo correcto de manera incorrecta
(problema de implementación).
6. Aprobar una versión del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos
para el ejercicio fiscal 2024 que previamente haya corregido sus deficiencias técnicas de
formulación. El primer paso debió ser que la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda del
Congreso de la República hubiera elaborado un dictamen con un sólido fundamento
técnico. Lamentablemente el dictamen siguió el mismo patrón años anteriores de agregar
rigideces con poca transparencia. Ahora se recomienda que sea el Pleno del Congreso quien
como mínimo apruebe la versión original del Proyecto de presupuesto que envió el
Organismo Ejecutivo e idealmente que corrija las deficiencias técnicas de dicha versión.
Particularmente se sugiere no incluir artículos en la Ley anual del presupuesto que legislen
materia que debiera legislarse en otras normativas, y no incluir nuevos artículos con
asignaciones en las que se desconozca su impacto potencial en términos de resultados.
También se recomienda, tal como manda la Ley Orgánica del Presupuesto, limitar financiar
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gastos de funcionamiento con crédito público. Además, se debe promover el uso de
mecanismos competitivos para adquirir bienes y servicios. Por lo tanto, habría que eliminar
los artículos que establecen proveedores. Se sugiere evaluar a profundidad la conveniencia
de los artículos propuestos por el Gobierno electo e incluir la mejor redacción de estos
durante la discusión en el Pleno del Congreso de la República. Por otro lado, se debe
garantizar que todos los programas que finalmente se incluyan en el presupuesto 2024 sean
el resultado de evaluar opciones basadas en evidencias, y que se asignen recursos utilizando
sus datos e indicadores de desempeño, y de capacidad de implementación. Para realizar
los análisis anteriores se recomienda revisar para cada entidad su Plan Estratégico
Institucional, Plan Operativo Multianual, Plan Operativo Anual 2024, y Plan Anual de
Compras 2024. En el caso de las obras de inversión se recomienda eliminar aquellas que no
cuenten con una opinión técnica de “aprobada”, con requisitos pendientes o que no han
sido sometidos a la opinión técnica de la SEGEPLAN.
7. Profundizar la discusión en torno a la estimación de los ingresos tributarios. Se
sugiere que en futuros ejercicios de presupuesto se discuta en detalle los modelos utilizados
para hacer las estimaciones de los ingresos tributarios junto con un análisis de sensibilidad
de las variables que fundamentan dichas estimaciones. También se sugiere que se presente
públicamente los fundamentos técnicos del monto total que la SAT denomina “reducción
de incumplimiento tributario” así como su desagregación en cada impuesto específico en
que se estima lograr dicha recaudación una vez que es aprobado el convenio entre la SAT y
el Ministerio de Finanzas Públicas. Además, se recomienda que el Ministerio de Finanzas
Públicas haga de conocimiento público, en cada ejercicio fiscal, cómo calcula exactamente
el monto del Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado que se utiliza como
base para calcular los distintos aportes constitucionales.
8. Impulsar una agenda de reformas legales que sustituya la mala práctica legislar
mediante la Ley anual del presupuesto. Se recomienda hacer las reformas directamente
en la legislación correspondiente (Ley de Servicio Civil, Ley de Contrataciones, Ley Orgánica
de Presupuesto, Ley de Clases Pasivas del Estado, etc.), pero a partir de diagnósticos sólidos
que permitan cambios profundos y coherentes. Además, se deben fortalecer las
instituciones y los sistemas de gestión de las finanzas públicas a partir de los resultados de
estudios recientes como la evaluación sobre la gestión de la inversión pública en Guatemala,
conocida como PIMA (por sus siglas en inglés: Public Investment Management Assessment),
y la Actualización de la Evaluación de la Transparencia Fiscal.
9. Promover cambios institucionales para avanzar hacia la construcción de un sector
público a la altura de los desafíos del Siglo XXI. En el caso de la presupuestación es
fundamental que el ente rector sufra un proceso de fortalecimiento institucional y que se
actualice su Ley Orgánica (para introducir nuevas funciones y cambios en su estructura
organizacional) a fin de promover un uso más estratégico de los recursos públicos para el
desarrollo en un contexto de sostenibilidad fiscal. Para una descripción más detallada de
cuál es la situación actual del Ministerio de Finanzas Públicas y del proceso de moderniza-
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ción que se podría impulsar se recomienda revisar el informe de A. Arenas de Mesa y E.
Mosqueira (2021). La transformación del Ministerio de Finanzas Públicas debe llevarse a
cabo en el marco de la construcción de un nuevo arreglo institucional del sector público
guatemalteco en el que se actualice la participación de entidades existentes como por
ejemplo la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia y la Contraloría
General de Cuentas, así como la creación de nuevas entidades para que en conjunto
verdaderamente logren los resultados prometidos y valorados por los ciudadanos. El nuevo
arreglo institucional debe acompañarse de la inversión necesaria para garantizar que el
sector público cuenta con las capacidades necesarias para afrontar los desafíos del siglo XXI.
Para este proceso se sugiere revisar detalladamente tanto las mejores prácticas como los
fracasos en la búsqueda de contar con un sector público que cumple con sus promesas a los
ciudadanos. Este nuevo arreglo institucional necesariamente debe contar con sólidos
sistemas de información y un sistema de seguimiento, evaluación y aprendizaje que brinde
la evidencia científica para tomar decisiones informadas y responsables sobre las
asignaciones presupuestarias. En síntesis, se busca tanto diseñar estrategias (políticas,
programas o intervenciones) basadas en la mejor evidencia disponible como garantizar que
esas estrategias se apliquen eficaz y eficientemente en la práctica y que las mismas se
arraiguen en el funcionamiento del sector público del siglo XXI.
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