Honorables Magistrados

Consejo de Estado
Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera
E. S. D.

DEMANDANTE: Juan Manuel Galán Pachón

DEMANDADO: La Nación- Presidencia de la República de
Colombia
MEDIO DE CONTROL: Nulidad simple
ASUNTO: Demanda de nulidad simple en contra de la
Resolución No. 161 del 23 de mayo de
2025.

Juan Manuel Galán Pachón, identificado con cédula de ciudadanía No. 79589617,
actuando en nombre propio, respetuosamente manifiesto que interpongo demanda por el
medio de control de nulidad simple contra la Resolución No. 161 del 23 de mayo de 2025,
expedida por el Presidente de la República de Colombia, mediante la cual se delimitó una
Zona de Ubicación Temporal (ZUT) en jurisdicción del municipio de Tibú (Norte de
Santander), y se dispuso la suspensión de órdenes de captura y extradición respecto de
miembros del Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio, para cuyo efecto
procedo a dar cumplimiento a los requisitos exigidos.

I. COMPETENCIA

De conformidad con los artículos 104 y 135 del CPACA, el conocimiento de esta acción
corresponde al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

II. DESIGNACIÓN DE LAS PARTES

Las Partes dentro de esta actuación y las subsiguientes que se llegaren a suscitar son las
siguientes:

2.1. Demandante

Juan Manuel Galán Pachón, identificado con cédula de ciudadanía 79589617, mayor de
edad, domiciliado en Bogotá, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 137 del
CPACA.

2.2. Demandado

Nación – Presidencia de la República, representada por el Presidente de la República en

ejercicio.

1
 III. FUNDAMENTOS FÁCTICOS

A continuación, se establecen los hechos sobre los cuales se estructuran las controversias
planteadas mediante el presente proceso:

1. Mediante Resolución 161 del 23 de mayo de 2025, la Presidencia de la República

delimitó una Zona de Ubicación Temporal (ZUT) en Tibú, y suspendió órdenes de
captura y de extradición frente a personas certificadas como miembros del Frente
33 acreditados.

2. Este acto fue expedido sin análisis de proporcionalidad, sin evaluación de riesgos
regionales, sin control judicial, sin expedición de norma de sometimiento como lo
condicionó la Corte Constitucional y sin garantías institucionales para víctimas o
población civil.

3. Aunque la Ley 2272 de 2022 no exige expresamente una reglamentación

adicional para la aplicación del artículo 8° modificado, su implementación fue
condicionada por la Corte Constitucional a una Ley de sometimiento expedida
por el órgano legislativo —especialmente en cuanto a la suspensión de órdenes
de captura con fines de extradición y las garantías de los derechos de las
victimas—, se evidencia que se pretende implementar sin contar con un marco
reglamentario complementario que precise sus límites, condiciones y
mecanismos de verificación, lo que genera un escenario de inseguridad jurídica
que vulnera los principios de legalidad, separación de poderes, motivación
suficiente y cooperación judicial internacional.

4. La suspensión de órdenes de captura con fines de extradición se encuentra

planteada sin intervención ni autorización judicial y sin Ley de sometimiento como
lo condicionó la Corte Constitucional y sin evaluación previa de proporcionalidad
y necesidad frente a obligaciones internacionales y derechos de víctimas.

5. Desde su expedición, se ha documentado un deterioro en el orden público, con

expansión territorial de grupos armados, desplazamientos forzados y aumento
de homicidios1.

1
Según el más reciente informe de la Defensoría del Pueblo (Abril, 2025) El Catatumbo atraviesa la
peor emergencia humanitaria registrada en Colombia.

“El balance humanitario en la región es alarmante. Entre el 16 de enero y el 28 de abril de

2025, se registraron 64.783 personas desplazadas y 12.913 confinadas actualmente24.
Adicionalmente, en el marco de la emergencia, se han documentado, al menos, 117
homicidios, 32 personas lesionadas y 5 firmantes del Acuerdo de Paz desaparecidos,
además de un patrón sostenido de movilidad humana forzada.”

A pesar de no contar con las cifras actualizadas con datos desde el 23 Mayo, fecha en la que entró
en vigencia la normativa demandada en la presente nulidad, noticias de medios de comunicación
nacionales plantean un aumento en la violencia en este último mes.

https://caracol.com.co/2025/06/27/reportan-nuevos-enfrentamientos-armados-en-el-catatumbo/

https://www.infobae.com/colombia/2025/06/08/escalada-de-violencia-en-el-catatumbo-
enfrentamientos-entre-disidencias-de-las-farc-y-el-eln-agravan-la-crisis-humanitaria/

2
 IV. OPORTUNIDAD

Se ejerce la acción de nulidad simple, conforme al artículo 137 del CPACA, en defensa del
principio de legalidad objetiva y del interés general, ante una actuación que trasciende la
esfera individual y vulnera normas superiores con efectos estructurales sobre derechos
fundamentales y compromisos internacionales del Estado (Consejo de Estado, Sección
Primera2).

Por tal razón, de conformidad con lo dispuesto en el literal a del artículo 164 del CPACA,
este medio de control puede ejercerse en cualquier tiempo, sin sujeción a término de
caducidad, precisamente por tratarse de un instrumento orientado a garantizar la primacía
del orden jurídico sobre situaciones de hecho o actos contrarios a derecho.

En consecuencia, la presente demanda se presenta dentro del plazo legal, de conformidad

con la normatividad vigente, en tanto se sustenta en causales de nulidad que afectan el
orden público, la legalidad del actuar administrativo y el interés general, como se expondrá
en el presente escrito.

V. PRETENSIONES

En esta demanda se pretende lo siguiente:

PRIMERO. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 161 de 23 de mayo de 2025,

expedida por la Presidencia de la República, por haber sido proferida en contravención de
disposiciones constitucionales y legales, lo que evidencia vicios de nulidad en su
expedición, por ausencia de competencia, falta de motivación, desviación de poder,
extralimitación funcional y por haber generado efectos nocivos graves sobre el orden
público y el interés general, como principios superiores de nuestro ordenamiento jurídico.

SEGUNDO. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se restablezca el

control judicial efectivo sobre las órdenes de captura y de extradición, garantizando que
cualquier decisión relacionada con la suspensión o modificación de dichas medidas se
sujete al principio de reserva judicial y a los procedimientos legalmente establecidos, en
particular en relación con la necesidad de existir una ley de sometimiento una autorización
judicial del levantamiento de ordenes de captura y una protección a las victimas tal como lo
condicionó la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la norma.

TERCERO. Que se ordene la entrega, bajo supervisión judicial y con publicidad suficiente,
de los anexos técnicos del acto acusado.

CUARTO. Que se condene en costas a la Nación-Presidencia de la República.

2
Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 62492 del 13 de diciembre de 2023, sobre
suspensión de extradiciones.

3
 VI. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Atendiendo al marco legal y regulatorio en materia de nulidad simple, así como, las
particularidades previstas en el ordenamiento colombiano en materia de garantías
fundamentales, se presentan los siguientes fundamentos de derecho:

6.1. Síntesis del problema jurídico

El problema jurídico que se presenta en este contexto tiene como punto de partida la
expedición de la Resolución No. 161 del 23 de mayo de 2025 por parte de la Presidencia
de la República, acto mediante el cual se delimitó una Zona de Ubicación Temporal y se
ordenó la suspensión de órdenes de captura y extradición, sin que se acreditaran los
requisitos jurídicos, constitucionales y jurisprudenciales exigidos para su validez y
procedencia.

En ese sentido, se tiene que dicho acto se encuentra viciado de nulidad por haber sido
proferido en contravía de los normas superiores en que debe fundarse, sin competencia
suficiente, sin cumplimiento de los requisitos habilitantes exigidos por el ordenamiento
jurídico, sin motivación adecuada y por haber generado efectos nocivos graves sobre el
orden público, la seguridad regional, los derechos fundamentales y los compromisos
internacionales del Estado colombiano.

La anterior afirmación se sustenta en el hecho de que este acto vulnera el ordenamiento

jurídico superior al desconocer lo establecido no solo en normas de carácter constitucional,
sino en el precedente jurisprudencial desarrollado por la Corte Constitucional en sentencia
C-525 de 2023, en la que se condiciona la legalidad de medidas como la delimitación de
zonas de ubicación temporal y la suspensión de órdenes de captura al cumplimiento de
requisitos estrictos de madurez del proceso, control institucional y habilitación legal
específica.

Adicionalmente, se evidencia que dicho acto adolece de motivación sustancial, en tanto no

evidencia la expedición de la ley de sometimiento que ordena la Corte, no evidencia el
control judicial sobre el levantamiento de las ordenes de extradición, no explica de forma
suficiente ni técnica el fundamento jurídico, fáctico o institucional que justificaría la adopción
de medidas de tan alto impacto sobre los derechos de las víctimas y los compromisos
adquiridos a nivel internacional, así como otras falencias que permiten cuestionar la validez
jurídica de dicho acto administrativo.

Por otra parte, se evidencia que la resolución ha producido consecuencias adversas

estructurales sobre el orden público y la vigencia efectiva del Estado de Derecho en el
territorio, lo que configura la causal autónoma de nulidad prevista en el inciso final del
artículo 137 del CPACA, por afectación grave al interés público y a los derechos
fundamentales de la población civil.

En definitiva, es evidente que la resolución controvertida no solo fue expedida con infracción
de normas superiores de orden constitucional y legal, sino que también se profirió sin
competencia material suficiente, al margen de los condicionamientos exigidos por la Corte
Constitucional para su procedencia, entre otras particularidades que serán desarrolladas a
mayor profundidad en los apartes siguientes de este escrito, lo cual justifica plenamente su
exclusión del ordenamiento jurídico por la vía del medio de control de nulidad simple.

4
 6.2. Naturaleza del acto administrativo
Para efectos de esta demanda, se tiene que dicho acto administrativo es de naturaleza
mixta, en tanto:

• Reúne elementos de acto de carácter particular, al aplicar medidas concretas de

suspensión de órdenes de captura y de extradición frente a integrantes del Frente
33 consignados en un listado certificado.

• Y produce efectos generales, al modificar condiciones de seguridad, orden público

y derechos colectivos de la población en Tibú y el Catatumbo, y afectar compromisos
internacionales asumidos por Colombia.

6.3. Legitimación en la causa

Esta demanda de nulidad simple se interpone al amparo del artículo 137 CPACA, el cual
consagra que este medio de control tiene naturaleza pública, lo que implica que cualquier
persona, en su calidad de ciudadano, está legitimada para solicitar la nulidad de actos
administrativos que contraríen el ordenamiento jurídico.

6.4. Limites constitucionales y legales de la actuación administrativa

La demanda de nulidad simple se fundamenta esencialmente en el desconocimiento directo

del ordenamiento jurídico superior. Por tal razón, se tiene que la mencionada resolución
aquí controvertida vulnera las siguientes normas:

• Constitución Política: artículos 2, 6, 9, 29, 93, 113, 150, 189 y 229.

• Leyes: Ley 418 de 1997 (mod. Ley 2272 de 2022); Ley 1437 de 2011 (CPACA),
artículos 3, 35, 36, 137 y 231.
• Derecho internacional: Convención Americana sobre Derechos Humanos y
tratados de extradición ratificados por Colombia.

Antes de desarrollar los cargos concretos de nulidad, resulta pertinente hacer referencia al
marco constitucional y jurisprudencial aplicable a los actos administrativos expedidos en el
marco de la justicia transicional, la delimitación de zonas de ubicación temporal y la
suspensión de órdenes judiciales, a efectos de sustentar la necesidad de control estricto
por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Dado lo anterior, se tiene que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Estado ha expuesto que “el acto administrativo, como expresión de la voluntad
administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o
particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano
competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se
identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva
expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y
formal (procedimiento de expedición)”. Así mismo, la falta de estos elementos estructurales
conlleva la conformación de vicios generadores de invalidez, que afectan la legalidad del
acto administrativo3.

3
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 05 Ago 2021. Rad.
25000-23-37-000-2014-01278-01(24503)

5
La Sentencia C-771 del 2011 expresa que “claramente existe un deber estatal de
salvaguardar los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas, sin embargo,
esa garantía debe enmarcarse en el contexto de la justicia transicional”4. Lo que subraya la
necesidad de que los mecanismos de paz se presenten dentro de límites coherentes y no
vulneraren derechos fundamentales ni compromisos internacionales.

Ahora bien, el principio de legalidad, como eje del Estado de Derecho, exige que toda
actuación de los servidores públicos se funde no solo en normas específicas, sino en el
marco del ordenamiento jurídico integral: Constitución, ley, decretos reglamentarios y
principios generales del derecho. Ordenamiento al que no se puede sustraer ningún
funcionario del Estado5.

Es por esto que es menester resaltar que la facultad con la que cuenta el Presidente de la
República de reglamentar no es arbitraria y cuenta con ciertos límites que habilitan su
materialización, que no son otros que la Constitución y la ley misma. En palabras de la
Corte Constitucional: “las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley
respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella. No se olvide que
cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce
en inconstitucionalidad por extralimitación del ámbito material del reglamento”6.

Es por ello que la creación de este tipo de escenarios debe ser compatible con los principios
del bloque de constitucionalidad, en especial los derechos de las víctimas, el debido
proceso y el respeto por la soberanía judicial, debido a que no todo lo que se presenta como
acto para la paz cumple los fines de la paz y dicho fin no puede servir como excusa para
desconocer el marco juicio sobre la cual se funda.

La desviación de poder se configurará cuando se desvirtúa las condiciones de legalidad y

finalidad pública de un acto administrativo. Ante esto, el Consejo de Estado ha resaltado la
necesidad de evaluar los actos administrativos partiendo del punto de que estos deben
basarse “tanto en los fines generales e implícitos de este tipo de actuaciones: satisfacción
del interés general, búsqueda del bien común, mejoramiento del servicio público, etc., como
el específico para cada tipo de acto administrativo, el cual se haya en la regulación de la
atribución o competencia que con él se ejerce”7.

Bajo esta misma línea argumentativa, cabe mencionar lo planteado por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-069 de 2020 en relación con las funciones otorgadas por
el artículo 189 de la Constitución al Presidente. “En particular, en relación con la conducción
de los diálogos de paz, al presidente le corresponde la toma de las decisiones. (…) El
otorgamiento de amplias facultades constitucionales al presidente en el mantenimiento del
orden público no supone que tenga potestades omnímodas. Por el contrario, tiene unos
límites expresos en el respeto de la Constitución Política y en la ley. Más aún, el
otorgamiento de estos poderes al presidente de la República supone también la atribución
de la correspondiente responsabilidad por el manejo del orden público”.

4
Corte Constitucional, Jurisprudencia reiterada en la Sentencia C-579 del 2013, C-674 del 2017 y
C-262 de 2023.
5
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2409 de 2019.
6
Corte Constitucional, Sentencia C-302 de 1999
7
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 7 jun. 2012. Rad.
66001-23-31- 000-1998-00645-01.

6
En este orden, no todo puede justificarse en nombre del orden público o de la paz si se
comprometen derechos fundamentales o funciones esenciales del Estado. Esto lo resalta
la Corte Constitucional enfatizando que “la obligación estatal de asegurar la paz y el orden
no permite a las autoridades olvidar su deber de respetar y no vulnerar los derechos
humanos, y por ello todas las políticas de seguridad están enmarcadas por el estricto
respeto a los límites impuestos por los derechos humanos”8

Así las cosas, la Corte9 ha especificado que “el Gobierno […] no tiene la facultad para definir
las normas penales pues, de ser así, se vulneraría la separación de poderes (art. 113 CP),
al tiempo que el derecho de libertad personal (art. 28 CP), el debido proceso (art. 29 CP) y
las garantías de acceso a la justicia de las víctimas (art. 229 CP). Esta facultad es exclusiva
del legislador”.

En relación con los límites constitucionales que rigen la creación de zonas de ubicación
temporal (ZUT) y la suspensión de órdenes de captura en procesos con estructuras
armadas organizadas de crimen de alto impacto, la Corte Constitucional, en la Sentencia
C-525 de 2023, fijó parámetros estrictos que condicionan la validez de estas medidas por
parte del Ejecutivo.

Por un lado, “la ley que rija los términos del sometimiento deberá desarrollar la facultad de
crear zonas de ubicación temporal, definiendo con claridad su finalidad, alcance objetivo,
temporal y geográfico, así como el procedimiento a seguir y los mecanismos de
seguimiento”. Por otro lado, “las zonas de ubicación solo se puedan establecer en una etapa
avanzada del proceso para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con
la ley de sometimiento que expida el Congreso”.

Estos criterios resultan directamente aplicables al análisis de legalidad de la Resolución 161

de 2025, cuyo contenido excede las competencias constitucionales del Ejecutivo y
contraviene las condiciones fijadas por la Corte Constitucional.

De manera que, su nulidad no solo puede fundamentarse en la violación directa de la

Constitución, sino también en la configuración de una desviación de poder, al haberse
emitido con una finalidad distinta a la autorizada por el ordenamiento jurídico; en la
incompetencia, al ejercer funciones reservadas al legislador y a la autoridad judicial sin
habilitación legal suficiente; y en la falta de motivación suficiente, al no exponer razones
técnicas, jurídicas ni sociales que justifiquen su contenido, su oportunidad ni su
proporcionalidad, así como otras particularidades que han derivado en consecuencias
graves para la seguridad jurídica, el interés público y los derechos de las víctimas, lo que
refuerza la necesidad de control judicial sobre la actuación administrativa cuestionada.

Por consiguiente, a la luz del marco constitucional, legal y jurisprudencial expuesto, se

evidencia que la mencionada resolución debe ser analizada con un estándar estricto de
legalidad, dado su carácter excepcional, sus efectos estructurales sobre el orden jurídico y
su directa incidencia en derechos fundamentales y principios esenciales del Estado de
Derecho. En este contexto, se procede a desarrollar las causales de nulidad que
estructuralmente comprometen la validez del acto acusado.

8
Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002.
9
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2023.

7
 6.5. Cargos y causales de nulidad

El precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, frente a las causales de nulidad del
acto administrativo ha dispuesto lo siguiente10:

“[…] finalmente las llamadas causales de nulidad del acto administrativo, previstas en
el artículo 137 de la Ley 1437, a partir, sin duda, de los elementos de existencia y
validez del acto administrativo: (i) órgano competente; (i) formas y procedimiento; (iii)
motivo y motivación; (iv) finalidad, y (v) objeto o contenido. Vistos desde el punto de
vista negativo, esos elementos configuran, en mayor o menor grado, las causales de
nulidad del acto administrativo y del reglamento: la incompetencia del funcionario o
del órgano; la expedición irregular —que incluye la falta de motivación y las
violaciones del derecho de defensa—, la falsa motivación, la desviación de poder
y la violación de la ley, que, a su vez, ocurre por inaplicación, indebida aplicación
e interpretación errónea de la norma de sujeción.(….)” ( subrayado y negrilla fuera
del texto).

Ahora bien, en el presente caso la resolución controvertida se encuentra viciada de nulidad

por múltiples razones de orden constitucional, legal y procedimental, que afectan tanto la
forma como el contenido del acto, así como los efectos que de él se derivan.

Así pues, en términos generales, se evidencia que dicho acto controvertido vulnera de
manera directa los artículos 2, 6, 9, 29, 93, 113, 150, 189 y 229 de la Constitución Política,
comprometiendo principios fundamentales del orden constitucional como la colaboración
internacional, el debido proceso penal, la separación de poderes, la reserva legal, el acceso
a la justicia y los derechos de las víctimas.

Asimismo, la resolución adolece de motivación, en contravía de los artículos 3, 35 y 36 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de
2011), al no exponer de forma clara ni técnicamente fundada las razones que justifican la
oportunidad, proporcionalidad y alcance de la suspensión de órdenes de captura y
extradición, afectando los principios de legalidad y publicidad.

Adicionalmente, se incurre en una extralimitación de funciones al ejercer competencias

propias del diseño penal y la delimitación territorial sin habilitación legal expresa, en abierta
contradicción con el marco constitucional vigente en materia de extradición. Dado lo
anterior, se expone con mayor profundidad los argumentos que sustentan dicha nulidad de
la resolución controvertida:

1. Nulidad del acto por haber sido expedido con infracción de las normas en que
debía fundarse, en este caso, por violación grave de disposiciones
constitucionales fundamentales.

Esta causal se fundamenta en la violación de normas superiores, por lo cual, dicha violación
solo sucede en tres escenarios, sea por la falta de aplicación de la norma, por la aplicación
indebida o por la interpretación errónea de la misma.

10
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 10 de
septiembre de 2015 Radicado 11001-03-26-000-2014-00054-00(21025). CP. Hugo Fernando
Bastidas.

8
Por lo tanto, el Consejo de Estado11 ha planteado frente a cada uno de los escenarios, las
siguientes particularidades:

“La Sala Especial Transitoria de Decisión (providencia del 2 de mayo de 2011, exp.
2003- 00572, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) ha dicho que se infringe de
manera directa la ley, por falta de aplicación, cuando se ignora la existencia de la
norma, o porque a pesar de conocerla, no se aplica a la solución del caso. En cuanto
a la aplicación indebida, señaló que se presenta cuando el precepto que se hace valer
se usa o aplica a pesar de no ser el pertinente para resolver el asunto. Y, sostuvo que
se presenta una interpretación errónea, cuando se le asigna a la norma un sentido o
alcance que no le corresponde”.

Entendido el anterior marco conceptual y aplicándolo al caso en concreto, se tiene que la

resolución aquí controvertida fue expedida en contravención directa de múltiples normas
constitucionales superiores, cuya aplicación era obligatoria, y cuya omisión o aplicación
distorsionada genera una nulidad por violación sustancial de la Constitución.
En el caso concreto, se invoca esta causal por dos vías complementarias:

A. Infracción directa de la Constitución Política

En el presente escenario, la resolución No. 161 de 2025 fue expedida con desconocimiento
de disposiciones constitucionales fundamentales, que resultaban de obligatoria aplicación
en razón del contenido y los efectos del acto, pues dicho acto acusado afecta principios
estructurales del orden constitucionalidad como la legalidad, la separación de poderes, la
reserva de ley en materia penal, la función judicial y el acceso a la justicia, entre otros
aspectos, como se expone a continuación:

• Art. 2: Vulneración del deber de proteger a los ciudadanos. El acto desprotege

derechos fundamentales de las víctimas y de la comunidad al suspender acciones
judiciales y permitir la concentración de un grupo armado ilegal sin reglamentación
adecuada ni garantías efectivas para la población civil.

• Art. 6: Desconocimiento del principio de legalidad: Al exceder los límites

impuestos en la Sentencia C-525 de 23 y actuar sin ley habilitante ni cumplimiento
de los requisitos de madurez del proceso, el Presidente incurrió en una actuación
manifiestamente contraria a derecho.

• Art. 9: Rompimiento del principio de cooperación internacional. Viola el deber

de Colombia de cooperar en la lucha contra el crimen internacional al suspender
extradiciones de personas requeridas por otros Estados sin control judicial ni
evaluación de obligaciones convencionales, afectando la credibilidad internacional
del país.

• Art. 29: Afectación del debido proceso de las víctimas. Al disponer, por vía
administrativa, la suspensión de capturas y extradiciones sin intervención judicial ni
control de legalidad. Esta medida desconoce el principio de reserva judicial en

11
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Sentencia del 29 de
julio de 2021. Radicado 11001-03-27-000-2020-00017-00(25346). CP. MYRIAM STELLA
GUTIÉRREZ ARGÜELLO.

9
 materia penal12 conforme al cual toda afectación a la libertad personal requiere
orden judicial y control legal estricto.

Así mismo, se priva a las víctimas del derecho a una justicia efectiva y se debilita el
rol del juez natural, en contravía de la jurisprudencia consolidada13 que protege la
función judicial exclusiva en la persecución penal. En conjunto, esta actuación
compromete la legalidad del proceso y desconoce garantías del bloque de
constitucionalidad en materia de debido proceso, verdad y acceso a la justicia penal.

• Art. 93: Desconocimiento de tratados internacionales vigentes. Se desconoce

el bloque de constitucionalidad y el carácter prevalente de los tratados
internacionales sobre derechos humanos y de cooperación penal que obligan a no
suspender extradiciones salvo causas justificadas, debidamente motivadas y
controladas judicialmente.

• Art. 113: Violación del principio de separación de poderes. Al disponer la

creación de una zona de ubicación temporal sin la Ley de sometimiento exigida por
la Corte Constitucional14 ni la intervención de autoridad judicial competente para
levantar las ordenes de extradición, el Presidente de la República incurrió en una
intromisión funcional que desconoce el principio de separación de poderes.

• Art. 150: – Invasión de la competencia legislativa. Corresponde de manera

exclusiva al Congreso de la República la función de expedir las leyes y de dictar los
códigos en todos los ramos de la legislación, incluida la materia penal y procesal.
En concordancia con este mandato, la Corte Constitucional ha sostenido15 que las
figuras que impliquen modificación o suspensión del ejercicio de la acción penal,
como las zonas de ubicación temporal con efectos sobre órdenes de captura o
extradición, están sometidas a reserva legal estricta. La Resolución 161 de 2025
desconoce esta reserva, al regular por vía administrativa una materia que es
competencia exclusiva del legislador, e invade por tanto una órbita funcional ajena
al Ejecutivo.

• Art. 189: Extralimitación en el ejercicio de competencias presidenciales16. El

Presidente carece de competencia para definir por vía administrativa condiciones
que implican afectación de la acción penal y de decisiones judiciales en curso, como
la suspensión de órdenes de captura y extradición. En ausencia de la ley de
sometimiento prevista por la Corte Constitucional17, la Resolución 161 constituye un
acto de gobierno que invade funciones legislativas y judiciales, violando los límites
materiales del artículo 189 de la Constitución.

• Art. 229: Desprotección del derecho de acceso a la justicia. La Resolución

impide que las víctimas y la sociedad accedan a la justicia penal. Se impide que la
justicia penal actúe con plenitud, afectando el derecho de las víctimas y de la

12
Corte Constitucional, Sentencia C-239 de 1997
13
Corte Constitucional, Sentencia C-456 de 1998 y C-237 de 2005
14
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2023
15
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2023
16
Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 y C-456 de 1998.
17
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2023.

10
 sociedad a que las violaciones graves de derechos humanos sean investigadas,
juzgadas y sancionadas por las autoridades competentes.

B. Desconocimiento del precedente constitucional vinculante como

transgresión del artículo 243 de la Constitución Política.

De acuerdo con el artículo 243 de la Constitución política, se tiene:

“ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional
hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo,
mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.”

Por otra parte, frente a la relevancia del precedente ha dicho el Consejo de Estado18 que:

“El carácter vinculante de estas reglas o subreglas de derecho, encuentra además su

fundamento en la salvaguardia de los principios a la igualdad y la seguridad jurídica,
así como en la coherencia del ordenamiento jurídico, pues no se puede aceptar que en
aplicación de los principios de autonomía e independencia, se desconozca el carácter
sistemático del texto constitucional que obliga a ponderar los principios en tensión, en
donde la igualdad material y la certeza jurídica, cobran relevancia (….)”

Por otra parte, la Corte Constitucional19 ha establecido que:

“En el caso del precedente constitucional, la jurisprudencia de esta Corporación ha

establecido que tanto los fallos proferidos en control abstracto como en concreto están
amparados por la fuerza vinculante, “debido a que determinan el contenido y alcance
de la normatividad superior, al punto que su desconocimiento significaría una violación
de la constitución”.

Dicho esto, es evidente que la fuerza vinculante del precedente se ve especialmente

reforzada cuando se tratan de sentencias de constitucionalidad que condicionan la
exequibilidad de normas legales, como ocurre con la sentencia C-525 de 2023, la cual
estudia la constitucionalidad de la Ley 2272 de 2022, cuya exequibilidad quedó supeditada
al cumplimiento estricto de una seria de requisitos o condiciones mínimas, requisitos que
permite incluir incluso que la competencia del Presidente de la República para recurrir a
este tipo de figuras se encuentra condicionada al cumplimiento de estos, pues de no
hacerlo, su ausencia desnaturalizaría el acto administrativo y vulneraria principios como el
de legalidad, particularidad que en el presente escenario ocurre, pues se evidencia en
relación con dichos requisitos habilitantes, lo siguiente:

Existencia de una ley La Corte condicionó la posibilidad de establecer zonas de

de sometimiento ubicación y adoptar medidas excepcionales, como la
específica suspensión de órdenes de captura, a la previa expedición de
una ley de sometimiento, la cual deberá definir finalidades,

18
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 11 de
febrero de 2016, Radicado 11001-03-15-000-2015-03358-00(AC).
19
Corte Constitucional, Sentencia SU 113 de 2018.

11
 mecanismos de verificación, alcance temporal y geográfico, y
garantías institucionales.
No obstante, a la fecha, la mencionada ley no existe, por lo que
es evidente que no hay soporte normativo suficiente que
habilite al Presidente a expedir una resolución de esta
naturaleza, por lo cual, expedir una resolución de este tipo se
traduce en una amplia transgresión de principios como el de
legalidad y reserva de ley, dado que el presidente está
tomando decisiones que no son de su competencia hasta tanto
no se regule dicho aspecto
Intervención de Si bien se establece en la sentencia C-525 de 2023 que “solo
autoridad judicial se pueden suspender cuando (i) el Gobierno justifique la
competente en la medida, incluyendo su temporalidad y el alcance territorial
suspensión de necesario de la misma; y (ii) la autoridad competente de la
órdenes de captura. Rama Judicial valore estos supuestos”20, lo cierto es que la
resolución ordena la suspensión de órdenes de captura,
incluidas las de extradición, por vía puramente administrativa,
sin intervención ni control previo de autoridad judicial
competente, vulnerando principios como el de separación de
poderes e incluso llegando a invadir competencias que no tiene
asignadas.
Existencia de una Se evidencia que el acto controvertido carece de motivación
justificación técnica, sustancial, pues no explica por qué se considera jurídicamente
fáctica y jurídica de válido establecer la ZUT, ni por qué sería proporcional o
las medidas necesaria la suspensión de órdenes de captura en este caso
adoptadas. específico; ni siquiera se establece algún aparte referente al
control judicial previo que debe existir de dichas suspensiones
de órdenes de captura.
En ese sentido, lo único que se evidencia en el cuerpo del acto
acusado son razones genéricas, sin análisis concreto de
legalidad, proporcionalidad o necesidad, y sin sustento en los
hechos o en estudios previos verificables para darle plena
validez a dicho acto y sus efectos.

Necesidad de un De la sentencia que estudia la constitucionalidad de la Ley

Estado avanzado del 2272 de 2022, se tiene que la Corte Constitucional estableció
proceso de paz. que solo en una etapa de madurez avanzada del proceso de
sometimiento a la justicia puede considerarse la creación de
ZUT; no obstante, en el presente escenario, se evidencia que
la resolución controvertida no acredita con prueba objetiva ni
acto anexo la existencia de dicho estado avanzado, ni
incorpora certificación alguna expedida por la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz que permita probar, si quiera
sumariamente, el estado del proceso.
Existencia de La resolución no define con claridad la delimitación geográfica
mecanismos de la ZUT ni establece protocolos de verificación, seguridad ni
verificables de control control presupuestal, lo cual vulnera los principios de legalidad,
territorial y uso de
recursos públicos:

20
Corte Constitucional, Sentencia C 525 de 2023

12
 eficiencia y publicidad en el ejercicio de la función
administrativa21.

Lo anteriormente expuesto, evidencia, como ya se ha mencionado, que la resolución

controvertida fue expedida sin acreditar el cumplimiento de estos requisitos, lo cual es un
claro desconocimiento directo del contenido de la sentencia de constitucionalidad citada,
omisión que no solo vulnera el precedente, sino que transgrede el artículo 243 de la
Constitución Política, en tanto implica desatender una condición de validez impuesta por la
Corte Constitucional.

Por consiguiente, la expedición del acto demandado sin observar las condiciones fijadas
por la Corte Constitucional no solo constituye simplemente una diferencia interpretativa,
sino una violación directa de una norma superior con fuerza normativa, lo cual configura
plenamente una causal de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA, ya que el
desconocimiento de esta sentencia, en tanto parámetro normativo obligatorio, despoja de
sustento jurídico al acto administrativo y lo convierte en una manifestación de poder sin
habilitación válida, aspecto que sustenta la necesidad de excluir dicho acto del
ordenamiento jurídico.

2. Nulidad del acto por haberse expedido con desviación de las atribuciones
propias de quien los profirió, en este caso, la presidencia de la República.

Esta causal se traduce en una desviación del poder al momento de emitir el acto
administrativo o en palabras del Consejo de Estado22, por esta causal se entiende como
aquella intención con la cual la autoridad toma una decisión persiguiendo un fin diferente al
previsto por el legislador, que obedece a un propósito particular, personal o arbitrario.

Es por esto, que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado23, se tiene
frente a esta causal lo siguiente:

“Se podrá pedir la nulidad de un acto administrativo cuando se dicta con desviación de
las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió. Es decir, cuando
el acto si bien fue expedido por órgano o autoridad competente y con las formalidades
debidas, en realidad persigue fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento
jurídico”.

Por lo tanto, en el supuesto de alegar dicha causal, se deberá demostrar la intención del
funcionario competente de perseguir fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento
jurídico de acuerdo con la naturaleza del acto administrativo.

Ahora bien, atendiendo a lo anterior, es evidente que en el presente caso la resolución

controvertida constituye un acto expedido con desviación de poder, pues si bien fue
proferido por el ejecutivo, la finalidad material perseguida no responde a los fines legítimos

21
Ley 1437 de 2011 artículo 3
22
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A.
Sentencia del 26 de septiembre del 2012. Radicado 19001-23-31-000-2001-01047-01(0407-10). CP.
Gustavo Eduardo Gómez
23
Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 22 de febrero de 2018.
Radicado 25000-23-25-000-2008-00942-01(1635-17). CP. Rafael Suárez

13
de la figura de Zona de Ubicación Temporal (ZUT) consagrada en la Ley 2272 de 202224,
esto por cuanto se evidencia que esta herramienta se utilizó con el aparente objetivo de
favorecer, por vía de hecho, a un grupo armado al margen de la ley, sin controles
institucionales, sin verificación previa de un eventual proceso de paz y sin exigencia de
garantías para la población civil ni las víctimas.

Particularmente, destaca el hecho de que se pretenda dar validez por parte del Gobierno a
un tipo de acto que ni siquiera acredita el cumplimiento de los requisitos establecidos por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-525 de 2023, que estudia la constitucionalidad de la
misma ley que fundamenta la creación de la Zona de Ubicación Temporal (ZUT), aspecto
que agrava aún más la situación, pues, como ya se ha dicho en este escrito, no se evidencia
siquiera la existencia de un proceso de paz en estado avanzado y por el contrario, si existe
evidencia de continuos ataques y asesinatos a la población civil.

Adicionalmente, destaca el hecho de que la resolución evidencia una ausencia total de

motivación técnica, no define parámetros de control, desarme, seguridad jurídica ni
verificación y carece de mecanismos que garanticen el interés general, la protección de la
población civil o el respeto por las decisiones judiciales previamente adoptadas,
particularidad que configura una ruptura entre el contenido del acto y la finalidad pública
que debería orientar la actuación del gobierno, desnaturalizando por completo el sentido
legal y constitucional de las zonas de ubicación temporal y desviando de manera arbitraria
la finalidad para la cual fue creada.

De hecho resulta particularmente relevante que la medida se haya adoptado en una zona
como el Catatumbo, sobre la cual la Defensoría del Pueblo ha emitido informes que
documentan su grave situación de violencia, control territorial por grupos armados y
afectación sistemática de derechos humanos. Pese a este contexto, el gobierno decidió
implementar una figura de tan alto impacto sin garantías ni controles efectivos, lo que
permite configurar una desviación del poder, omisiones que lejos de constituir una simple
falencia procedimental, evidencian una ejecución arbitraria del poder conferido al
Presidente, en tanto se hace uso de esta figura para fines ajenos al interés general,
particularmente en una región que históricamente ha sido afectada por el conflicto armado,
la violencia estructural, la ausencia de institucionalidad y la expansión de economías ilícitas.

Por lo que, paradójicamente, en lugar de responder a esa crisis mediante el fortalecimiento

de las capacidades estatales, la presencia integral del Estado y el sometimiento de
estructuras armadas al margen de la ley a un marco normativo legítimo, se tiene que el
gobierno optó por entregar, sin habilitación legal, sin verificación ni control, un
reconocimiento territorial y jurídico a un grupo armado ilegal, desnaturalizando por completo
la finalidad de la figura de Zona de Ubicación Temporal, entregándoles prerrogativas para
que sigan expandiendo su actuar criminal sin la intervención de la fuerza pública y en
ausencia de las garantías que debe brindar el estado para la población civil que habita en
esa zona.

Dicho esto, si bien es claro que la desviación de poder no se presume, los elementos
objetivos aquí expuestos, como la falta de motivación sustancial, el uso instrumental de la
figura, la omisión de controles y el contexto regional de crisis en la zona, documentado
institucionalmente, permiten sostener que razonablemente el acto fue adoptado con una

24
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 27 de
septiembre de 2018. Radicado 11001-03-26-000-2018-00015-00. CP. Rocío Araujo Oñate.

14
finalidad ajena al marco legal que regula la figura invocada, por lo cual, es evidente que se
configura la causal de nulidad por desviación de poder conforme lo dispone el artículo 137
del CPACA.

Por consiguiente, la resolución aquí controvertida se encuentra viciada de nulidad, en tanto

que, se adoptó con un propósito material ajeno a los fines legalmente previstos,
desnaturalizando la figura jurídica invocada y utilizándola sin soporte normativo, sin
verificación institucional ni garantías para la población civil y las víctimas, aspectos que
permiten evidenciar que el acto fue adoptado con una finalidad ajena al interés general, lo
que hace procedente su retiro del ordenamiento jurídico conforme a lo dispuesto en el
artículo 137 del CPACA.

3. Nulidad del acto por haberse expedido con desconocimiento de la ley.

Frente a esta causal, según el Consejo de Estado25, considera que se refiere a un defecto
externo, ya que no se basa en su contenido, motivación o propósito, sino en la autoridad
que lo emite, pues, es claro, que el derecho no otorga al Estado una facultad general para
actuar como autoridad normativa de forma abstracta, sino que se requiere una atribución
específica de competencia a la autoridad administrativa.

La anterior afirmación se refuerza en la siguiente postura del Consejo de Estado26 , quien

afirmó en sentencia que:

“Cuando la competencia está reservada exclusivamente al legislador según la

Constitución, no es válido que otras instancias emitan normativas que excedan sus
facultades legales”.

Dado lo anterior y aterrizando en el caso concreto, se advierte que, si bien la Ley 2272 de
2022 prevé, de forma general, la posibilidad de establecer zonas de ubicación temporal y
de suspender órdenes de captura en el marco de acercamientos con estructuras armadas
organizadas, dicha habilitación no es plena ni automática y se encuentra condicionada por
la sentencia C-525 de 2023 de la Corte Constitucional a la verificación previa y concurrente
de requisitos y condicionamientos estrictos que deben cumplirse de manera acumulativa,
requisitos ya citados a lo largo de este escrito, pero que de los cuales destacan
esencialmente la existencia de una ley de sometimiento, el control judicial previo a las
decisiones de suspender órdenes de captura o extradición y la garantía de los derechos de
las víctimas.

Dicho esto, es claro que ninguno de los requisitos, especialmente los anteriormente
mencionados, fue satisfecho al momento de la expedición de la resolución 161 de 2025,
puesto que no existe a la fecha una ley de sometimiento que regule normativamente esta
figura, ni consta verificación institucional alguna del cumplimiento de condiciones previas,
ni, mucho menos, se evidencia que las órdenes de captura cuya suspensión se dispone en
el artículo 1 de la resolución hayan sido objeto de revisión judicial previa e incluso ni siquiera

25
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda. Subsección A.
Sentencia del 02 de julio de 2020 Radicado 11001-03-25-000-2017-00032-00(0098-17). CP. William
Hernández
26
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda. Subsección A.
Sentencia del 02 de julio de 2020 Radicado 11001-03-25-000-2017-00032-00(0098-17). CP. William
Hernández

15
se evidencia el estado actual del proceso con el grupo armado al margen de la ley
mencionado en la resolución.

De hecho, lo que sí se evidencia es la adopción de una decisión mediante un acto

administrativo unilateral, sin sustento normativo suficiente, lo que configura una actuación
manifiestamente contraria al ordenamiento constitucional y legal, en la medida en que no
contaba con el respaldo legal requerido, ni con la habilitación sustancial y procesal exigida
por la Corte Constitucional para ejercer su facultad reglamentaria válidamente en esta
materia.

En ese sentido, esta actuación adicionalmente configura un vicio de competencia material,

pues el ejercicio de la competencia del presidente se encontraba condicionado a supuestos
y normas previas que no se cumplieron, de manera que la autoridad carecía de competencia
real para adoptar el acto administrativo en cuestión, más allá de su investidura formal.

En consecuencia, la resolución demandada incurrió en una nulidad por falta de competencia

y por desconocimiento de las normas en que debía fundarse, al haberse expedido sin contar
con las condiciones materiales y normativas que habilitaran válidamente al Presidente para
adoptar medidas de esta naturaleza, por lo cual, se está ante una infracción que
compromete de manera directa el principio de legalidad, la reserva de ley, separación de
poderes e incluso el derecho de las víctimas a una justicia efectiva, particularidades por las
cuales se configura la causal de nulidad por falta de competencia de quien expide el acto y
desconocimiento de la ley en que debía fundarse conforme a lo dispuesto en el artículo 137
del CPACA.

4. Expedición irregular del acto administrativo por falta de motivación suficiente,

en contravención de los principios de legalidad, debido proceso, reserva de
ley y separación de poderes.

De acuerdo con el Consejo de Estado27, frente a la falta de motivación como causal de

nulidad se ha dispuesto:

“las razones de hecho y de derecho que: inspiraron la producción de los mismos. En

cuanto a la falta de motivación, la Sala recuerda que este cargo se denomina
técnicamente expedición en forma irregular del acto. En efecto, cuando la Constitución
o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación
conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto administrativo, se está
condicionando la forme del acto administrativo, el modo de expedirse. Si la
Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre en vicio de expedición
irregular y, por ende, so configura la nulidad del acto administrativo.".

Expuesto lo anterior, se evidencia que, desde la postura jurisprudencial del Consejo de

Estado, la expedición en forma irregular como causal de nulidad se configura, entre otros
supuestos, cuando la autoridad omite incorporar en el acto las razones de hecho y de
derecho que lo fundamentan, los términos exigidos por la Constitución o la ley, pues tal
como lo ha señalado esa Corporación, la motivación constituye un elemento esencial del
acto administrativo y su ausencia afecta directamente su validez jurídica.

27
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 26 de
julio de 2017, Radicado 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326)

16
Así pues, como se expuso, el Consejo de Estado ha sido enfático en afirmar que la falta de
motivación no es una simple irregularidad formal, sino un vicio estructural que compromete
la legalidad del acto y configura la nulidad por expedición irregular, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 137 del CPACA.

Ahora bien, entendido lo anterior, se tiene que en caso de la resolución aquí controvertida,
existe una ausencia sustancial de motivación, pues el acto no expone de manera clara,
suficiente y técnicamente sustentada las razones de hecho y derecho que justifican dicha
delimitación, ni la suspensión de las órdenes de captura y extradición frente a los miembros
del Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio.

La anterior afirmación se sustenta en el hecho de que, si bien el acto invoca disposiciones

generales de la Ley 2272 de 2022 y de la Ley 418 de 1997, omite, como se expuso en el
acápite anterior, sustentar de forma específica el cumplimiento de los requisitos habilitantes
establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-525 de 2023, que condicionó la
constitucionalidad de estas medidas al cumplimiento previo de ciertas condiciones
indispensables. En particular, se evidencia en el presente escenario lo siguiente:

- Incumplimiento del requisito de habilitación legal como transgresión al

principio de legalidad.

Frente al principio de legalidad, ha dicho la Corte Constitucional lo siguiente:

“Su posición central en la configuración del Estado de derecho como principio rector
del ejercicio del poder y como principio rector del uso de las facultades tanto para
legislar -definir lo permitido y lo prohibido- como para establecer las sanciones y las
condiciones de su imposición, hacen del principio de legalidad una institución jurídica
compleja conforme a la variedad de asuntos que adquieren relevancia jurídica y a la
multiplicidad de formas de control que genera la institucionalidad”28.

Así pues, se tiene que este principio exige que toda actuación de los poderes públicos se
encuentre debidamente habilitada por la ley, en especial cuando se trata de materias
sensibles como el ejercicio del ius puniendi del Estado, la suspensión de órdenes judiciales
o la implementación de medidas excepcionales en contextos de conflicto o sometimiento.

Ahora bien, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-036 de 2025, al analizar el alcance

de las disposiciones de la Ley 2272 de 2022, estableció que los contenidos de carácter
humanitario derivados de acuerdos o protocolos con grupos armados solo pueden surtir
efectos jurídicos válidos si son desarrollados a través de los instrumentos de producción
normativa previstos en la Constitución y bajo estricto cumplimiento de sus requisitos29.

28
Corte Constitucional, Sentencia C 710 de 2001
29
Corte Constitucional, Sentencia C 036 de 2025 ( Mediante dicha sentencia, la Corte Constitucional
resolvió “Declarar INEXEQUIBLE la expresión “hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los
artículos 93 y 94 de la Constitución Política, en consecuencia,” contenida en el inciso segundo del
parágrafo 6 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 -adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022-
, y EXEQUIBLE el resto del inciso, en el entendido de que, cuando los contenidos de carácter
humanitario que hagan parte de los acuerdos o protocolos requieran de implementación normativa,
esta debe realizarse a través de los instrumentos previstos en la Constitución y la ley para el efecto
y bajo el estricto cumplimiento de los requisitos de producción normativa que prevé la Constitución”.)

17
En particular, recalcó que este tipo de medidas no pueden implementarse mediante simples
actos administrativos o decisiones unilaterales del Ejecutivo, sino que requieren una
habilitación legal expresa expedida por el Congreso de la República, por lo que, la exigencia
de una ley de sometimiento específica, como condición para la validez de medidas como
las Zonas de Ubicación Temporal (ZUT), también fue reiterada en la Sentencia C-525 de
2023, llevando a que la Corte condicionara la exequibilidad de la norma al hecho de que las
ZUT solo pueden establecerse “en una etapa avanzada del proceso, para hacer viable el
sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de sometimiento que expida el
Congreso”.

Dado lo anterior, en el caso concreto, se evidencia que la Resolución No. 161 de 2025 fue
expedida sin que exista actualmente una ley de sometimiento vigente que reglamente esta
figura, lo cual evidencia una falta de habilitación legal suficiente y un uso desbordado de la
potestad reglamentaria del Ejecutivo, omisión que claramente compromete directamente el
principio de legalidad en su dimensión orgánica (competencia) y formal (reserva legal), así
como la separación de poderes, al pretender atribuirse la Presidencia funciones reservadas
al Legislador.

Adicionalmente, y para darle mayor gravedad a la situación, se evidencia que el acto

administrativo controvertido incluye medidas que afectan directamente la ejecución de
órdenes judiciales en procesos penales y de extradición, sin contar con la intervención o
control previo de autoridad judicial competente, lo que vulnera también el principio de
reserva judicial en materia penal y afecta derechos fundamentales de terceros y víctimas.

Dicho lo anterior, resulta claramente evidente el incumplimiento del requisito de producción

normativa, pues la inexistencia de una ley de sometimiento como presupuesto habilitante
para la expedición de la Resolución 161 de 2025 permite concluir que esta actuación
administrativa se ha emitido sin competencia material, desconociendo el principio de
legalidad, la reserva legal penal, la separación de poderes y el derecho de acceso a la
justicia de las víctimas.

- Incumplimiento del principio de reserva de ley y usurpación de funciones

judiciales.

Frente al principio de reserva de ley y de lo que se entiende en el ordenamiento jurídico

colombiano, ha establecido la Corte Constitucional, lo siguiente:

“(…) La cláusula de reserva de ley es una de las manifestaciones de los principios

democrático y de separación de poderes, que suponen que las normas que rigen la
vida en sociedad reflejen mínimos de legitimidad, al ser la expresión de la soberanía
popular, el resultado del procedimiento deliberativo en el proceso de formación de las
leyes y el reparto del ejercicio del poder normativo, que significa que el Legislador debe
adoptar las decisiones que el Constituyente le ha confiado, y que el instrumento a
través del cual estas se reglamentan no puede establecer disposiciones que sean
propias del ámbito del Legislador.(….)La reserva de ley es una institución jurídica, de
raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador
a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en
una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al
ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste,

18
 evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de
ley”30.

En ese sentido, de la postura de la Corte Constitucional se entiende que el principio de

reserva de ley constituye una manifestación esencial de los principios democráticos y de
separación de poderes, por lo que implica que determinadas materias deban ser reguladas
exclusivamente por el legislador, como expresión directa de la soberanía popular y del
procedimiento deliberativo propio del Congreso.

De manera que ni el ejecutivo ni ninguna otra autoridad puede expedir disposiciones que
invadan ese ámbito reservado de la Constitución, pues dicho principio impone, entonces,
un límite tanto al poder legislativo, impidiéndole delegar sin fundamento constitucional sus
competencias normativas, como al poder ejecutivo, prohibiéndole regular materias que
deben ser desarrolladas mediante ley. Por tal razón, llegar a desconocer este principio
implica una infracción directa del orden constitucional, que puede dar lugar a la nulidad de
actos administrativos o a la declaratoria de inconstitucionalidad de normas expedidas sin
competencia.

Ahora bien, en el presente escenario se evidencia que la resolución controvertida, al

disponer de la suspensión de órdenes de captura y ordenar la creación e implementación
de una ZUT, invade claramente un ámbito reservado al legislador, pues adopta medidas
que tienen efectos sustanciales en el ámbito penal y procesal penal, sin contar con el
soporte normativo requerido, ni haber sido expedida por autoridad competente para ello.

La anterior afirmación se sustenta esencialmente en que la Corte Constitucional, en la

Sentencia C-525 de 2023, estableció que, en el marco del desarrollo de este tipo de figuras,
donde se busca que los miembros de la estructura armada ilegal se desmovilicen, lo cierto
es que es esencialmente relevante la existencia de una ley de sometimiento a la justicia
cuyo contenido debe definir con precisión los procedimientos, garantías, actores
intervinientes, mecanismos de verificación y límites materiales y temporales; ley que hasta
el momento no ha sido expedida por el Congreso, lo cual hace jurídicamente inviable que
el Ejecutivo, por vía de resolución, adopte decisiones de esta naturaleza31.

Por otra parte, se agrava más la situación si tenemos en cuenta que la Corte32 estableció
que la suspensión de órdenes de captura solamente puede operar bajo dos condiciones
concurrentes:

• Que el Gobierno justifique la medida, incluyendo su necesidad, proporcionalidad y

delimitación territorial y temporal.
• Que la autoridad judicial competente valore dichos supuestos, lo cual no ocurrió en
el presente caso.

30
Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2014
31
En dicha sentencia (C-525 de 2023), la Corte resolvió entre otras cosas, “2. Declarar
CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “[l]os términos de
sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que [...] sean
necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia”, en el entendido de que
los términos del sometimiento a la justicia deben ser definidos por el Legislador y garantizar los
derechos de las víctimas.”
32
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2023

19
No obstante, de la resolución controvertida se evidencia que los anteriores presupuestos
no se satisfacen, pues dicha resolución realmente se limita a invocar genéricamente
artículos de la Ley 418 de 1997 y de la Ley 2272 de 2022, más no demuestra siquiera
sumariamente la existencia de una ley específica de sometimiento, ni un acto legislativo
que la habilite expresamente para establecer zonas de ubicación con efectos en materia
penal, ni cuenta con verificación judicial ni motivación material suficiente.

Asimismo, debe resaltarse que las decisiones que afectan la libertad personal, como lo es
la suspensión de órdenes de captura, no solo se encontrarían sometidas al principio de
reserva de ley en materia penal, sino también a un control judicial obligatorio, conforme lo
ha reiterado la Corte Constitucional en la Sentencia C-525 de 2023, sentencia de la que se
concluye que, por la naturaleza de dichas medidas y los efectos que estas generan sobre
el ejercicio de la acción penal y los derechos de las víctimas, no pueden ser adoptadas
exclusivamente por el Ejecutivo, sino que requieren, además de su justificación fáctica y
jurídica clara, la valoración por parte de un juez competente.

Por lo cual, se concluye que la intervención judicial en este escenario no resulta ser un
trámite accesorio ni un control eventual, sino un requisito esencial de validez constitucional,
que permite garantizar el equilibrio de poderes, la protección de derechos fundamentales y
la legitimidad del acto, por lo que omitir dicha intervención implica desconocer el mandato
del artículo 29 de la Constitución, según el cual toda limitación a la libertad personal debe
emanar de autoridad judicial competente.

Dicho esto, es evidente que esta situación no solo implica una violación del principio de
legalidad, por la ausencia de norma habilitante con fuerza de ley, sino también una invasión
de competencias propias del poder judicial, afectando de manera grave el principio de
separación de poderes, el derecho de acceso a la justicia de las víctimas y el modelo
institucional de frenos y contrapesos que caracteriza al Estado social de derecho
colombiano.

En consecuencia, este ejercicio normativo sin un respaldo legal constituye claramente una
extralimitación de las funciones del ejecutivo y una invasión de competencias tanto del
poder legislativo como judicial, particularidad que no solo compromete el principio de
legalidad y debido proceso de las víctimas, sino que también la separación de poderes y
la seguridad jurídica, por lo cual, se concluye que esta infracción estructural configura una
causal autónoma de nulidad del acto administrativo en los términos del artículo 137 del
CPACA.

5. Nulidad del acto administrativo por afectación grave al orden público y al

interés general: configuración de una de las causales excepcionales previstas
en inciso final del artículo 137 del CPACA

De acuerdo con el artículo 137 del CPACA, la nulidad del acto administrativo también
procede cuando, aun no configurándose alguna de las causales expresamente previstas
inicialmente, se evidencie que “los efectos nocivos del acto administrativo afecten en
materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.” Frente a esto, ha
dispuesto el Consejo de Estado33 lo siguiente:

33
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
Sentencia del 21 de septiembre de 2017, Radicado 11001-03-25-000-2012-00177-00(0753-12)

20
 “[L]a acción de simple nulidad procede contra los actos de carácter general y particular,
caso este último cuando comporte un especial interés para la comunidad y, cuando no
se esté en presencia de una pretensión litigiosa. El nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de
2011 estableció el medio de control de nulidad para los actos administrativos de
carácter general y excepcionalmente previó esta misma acción contra actos
administrativos de carácter particular, en los siguientes casos: (….)3. Cuando
los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden
público, político, económico, social o ecológico. (…..)Las reglas a las que alude el
parágrafo de la norma transcrita son las señaladas en el artículo 138 ibidem para el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso sub judice de
las pretensiones del actor se desprende que propugna la declaratoria de nulidad de
normas que establecen el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos
públicos, y específicamente de aquellas que señalaron diferentes grados de defensor
de familia, por lo que no cabe duda de que su contenido y objetivos trascienden su
mero interés particular y que su proyección va más allá en cuanto afectan derechos de
un amplio sector de la comunidad, circunstancia ésta que legitima la acción de simple
nulidad. Es decir, la decisión que eventualmente se adopte tendría repercusiones de
orden social y económico en un importante número de personas. (….)”( subrayado y
negrilla fuera del texto)

Así pues, es evidente que la anterior postura del Consejo de Estado ratifica la procedencia
de dicho medio de control en escenarios donde el acto administrativo, aun de contenido
particular, tiene efectos proyectados sobre intereses colectivos, derechos fundamentales o
condiciones estructurales del orden público, cuya alteración o menoscabo justifica la
intervención del juez contencioso-administrativo para la restauración del orden jurídico
vulnerado.

Dicho esto, en el presente escenario, la resolución controvertida ha generado

consecuencias materiales que trascienden el contenido particular del acto, comprometiendo
de manera directa y verificable el orden público, la seguridad nacional, la capacidad estatal
y los derechos de comunidades vulnerables, configurándose así de forma plena y autónoma
la causal excepcional consagrada en el artículo 137 del CPACA.

Por tal razón, entre los efectos nocivos de dicho acto, destacan:

• La afectación del orden público regional, reflejada en el aumento de hechos de

violencia armada, desplazamiento forzado, amenazas contra líderes sociales e
incluso enfrentamientos armados, todo dentro de un contexto de control territorial
ejercido por actores armados al margen de la ley, de conformidad con lo expuesto
en el informe de abril de este año de la Defensoría del Pueblo.

Afirmación que de igual forma se sustenta con la siguiente afirmación de la

Defensoría del Pueblo en el mes de mayo de este año, cuando estableció frente a
la crisis del Catatumbo lo siguiente:

“Entre el 16 de enero y el 30 de abril de 2025, la subregión del Catatumbo, en

Norte de Santander, registró uno de los desplazamientos masivos más graves
de los últimos años. En total, 66.141 personas fueron desplazadas y 11.490
confinadas. Durante este período se reportaron 127 homicidios, 5 firmantes de

21
 paz desaparecidos y 33 personas lesionadas. Cúcuta, Ocaña y Tibú son los
municipios que más desplazados han recibido”34.

• La creación de una zona de vacío institucional sin mecanismos efectivos de control,

lo cual ha favorecido la permanencia y el fortalecimiento operativo de dicha
organización al margen de la ley, sin desarme previo, sin supervisión estatal ni
verificación nacional o internacional.

• El desprestigio y debilitamiento de la capacidad estatal de cooperación internacional

y lucha contra el crimen transnacional.

• La revictimización de comunidades históricamente afectadas por el conflicto

armado, quienes han sido expuestas nuevamente a la presencia armada sin
garantías institucionales, sin participación en la definición del instrumento y sin
acceso efectivo a mecanismos de protección o reparación.

Dado lo anterior, se tiene que las circunstancias exceden de manera sustancial el ámbito
interno y formal del acto administrativo, pues no se trata de simples deficiencias de trámite,
de errores técnicos en la motivación o de interpretaciones razonables dentro del marco de
discrecionalidad del ejecutivo.

Por el contrario, lo que representa dicha resolución es una afectación estructural del orden
constitucional, ya que si bien dicho acto pareciera estar bajo la apariencia de legalidad, lo
cierto es que altera el equilibrio funcional entre las ramas del poder público, desborda la
competencia de la presidencia y proyecta efectos nocivos concretos y verificables sobre el
orden público, la seguridad jurídica y los derechos fundamentales.

Por ello, no solo es evidente el impacto directo de dicha resolución sobre el principio de
legalidad y el interés general, sino también sobre el derecho que les asiste a las víctimas a
tener una justicia efectiva de conformidad con los parámetros previstos en la Ley 1448 de
2011, pues esta resolución representa una amenaza para la vigencia del Estado social de
derecho, al suspender de facto y por vía administrativa, la ejecución de las órdenes de
captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra los miembros del
Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte.

Adicionalmente, la adopción de este tipo de medidas sin cumplimiento de los requisitos

materiales exigidos por la Corte Constitucional, como la verificación institucional del estado
avanzado del proceso, compromete la imagen y la responsabilidad internacional del Estado
colombiano, al incumplir estándares mínimos en materia de cooperación penal y lucha
contra el crimen transnacional.

En consecuencia, no se está ante un defecto menor, sino ante una actuación

manifiestamente contraria al ordenamiento superior, que ha producido consecuencias
lesivas de alcance estructural y persistente, particularidad que hace procedente y necesaria
la intervención de este Honorable Consejo de Estado, en tanto se encuentra acreditado el
presupuesto material que activa esta causal excepcional, por tratarse de un acto que ha

34
del Pueblo, D. (2025 5). Persiste la movilidad humana forzada en Colombia. Defensoría Del
Pueblo. https://www.defensoria.gov.co/en/-/persiste-movilidad-humana-forzada-en-colombia

22
generado efectos nocivos graves sobre el orden público, político y social y como tal, debe
ser retirado del ordenamiento jurídico.

VII. PRUEBAS

Con el fin de presentar los soportes respectivos en los que se fundamenta la presente
demanda y los argumentos para su procedencia, aportamos como pruebas los siguientes
documentos:

• Copia auténtica del acto acusado.

• Sentencia C-525 de 2023. Sobre el desarrollo de zonas de ubicación temporal en
determinadas zonas del territorio nacional.

VIII. ANEXOS

1. Documentos señalados en el acápite probatorio

2. Solicitud formal de medida cautelar

IX. NOTIFICACIONES

El suscrito las recibe en la Secretaría de su despacho, o en el correo electrónico

[email protected].

El demandado en el correo electrónico [email protected] de

acuerdo con la información publicada en la página web35.

De los Honorables Magistrados, con respeto,

Juan Manuel Galán Pachón

35
https://dapre.presidencia.gov.co/AtencionCiudadana/notificaciones-judiciales

23
Bogotá D.C, 1 de junio de 2025

Honorables,

Magistrados del Consejo de Estado

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera

DEMANDANTE: Juan Manuel Galán Pachón

DEMANDADO La Nación- Presidencia de la República de
Colombia
MEDIO DE CONTROL Nulidad simple
ASUNTO Solicitud medida cautelar

Juan Manuel Galán Pachón, identificado con cédula de ciudadanía No. 79589617,
actuando en nombre propio, por medio del presente escrito me dirijo a ustedes muy
respetuosamente con el fin de presentar la solicitud de medida cautelar en el marco de la
demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple contra la Resolución No. 161
del 23 de mayo de 2025, expedida por la Presidencia de la República, mediante la cual se
delimitó una Zona de Ubicación Temporal (ZUT) en jurisdicción del municipio de Tibú (Norte
de Santander) y se dispuso la suspensión de órdenes de captura y extradición respecto de
miembros del Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio, para cuyo efecto
procedo a dar cumplimiento a los requisitos exigidos:

I. HECHOS

Para efectos de esta solicitud de medida cautelar, téngase como fundamentos fácticos
los siguientes:

1. Mediante Resolución 161 del 23 de mayo de 2025, la Presidencia de la

República delimitó una Zona de Ubicación Temporal (ZUT) en Tibú, y suspendió
órdenes de captura y de extradición frente a personas certificadas como
miembros del Frente 33 acreditados.

2. Este acto fue expedido sin análisis de proporcionalidad, sin evaluación de

riesgos regionales, sin control judicial, sin expedición de norma de sometimiento
como lo condicionó la Corte Constitucional y sin garantías institucionales para
víctimas o población civil.

3. Aunque la Ley 2272 de 2022 no exige expresamente una reglamentación

adicional para la aplicación del artículo 8° modificado, su implementación fue
 condicionada por la Corte Constitucional a una Ley de sometimiento expedida
por el órgano legislativo —especialmente en cuanto a la suspensión de órdenes
de captura con fines de extradición y las garantías de los derechos de las
victimas—, se evidencia que se pretende implementar sin contar con un marco
reglamentario complementario que precise sus límites, condiciones y
mecanismos de verificación, lo que genera un escenario de inseguridad jurídica
que vulnera los principios de legalidad, separación de poderes, motivación
suficiente y cooperación judicial internacional.

4. La suspensión de órdenes de captura con fines de extradición se encuentra

planteada sin intervención ni autorización judicial y sin Ley de sometimiento
como lo condicionó la Corte Constitucional y sin evaluación previa de
proporcionalidad y necesidad frente a obligaciones internacionales y derechos
de víctimas.

5. Desde su expedición, se ha documentado un deterioro en el orden público, con

expansión territorial de grupos armados, desplazamientos forzados y aumento
de homicidios1.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO

Atendiendo a lo expuesto tanto en la demanda como en los hechos de la presente solicitud,

se evidencia que la expedición de la Resolución No. 161 del 23 de mayo de 2025 constituye
un acto administrativo expedido con manifiesta infracción del orden constitucional y legal
vigente, al haber sido proferido sin competencia suficiente, sin cumplimiento de las
expresas condiciones exigidas por la Corte Constitucional, sin motivación sustancial que
justifique su contenido, y generando efectos nocivos graves sobre el orden público, la
seguridad jurídica y los derechos fundamentales de las víctimas.

1
Según el más reciente informe de la Defensoría del Pueblo (Abril, 2025) El Catatumbo atraviesa la peor
emergencia humanitaria registrada en Colombia.

“El balance humanitario en la región es alarmante. Entre el 16 de enero y el 28 de abril de 2025, se

registraron 64.783 personas desplazadas y 12.913 confinadas actualmente24. Adicionalmente, en el
marco de la emergencia, se han documentado, al menos, 117 homicidios, 32 personas lesionadas y 5
firmantes del Acuerdo de Paz desaparecidos, además de un patrón sostenido de movilidad humana
forzada.”

A pesar de no contar con las cifras actualizadas con datos desde el 23 Mayo, fecha en la que entró en vigencia
la normativa demandada en la presente nulidad, noticias de medios de comunicación nacionales plantean un
aumento en la violencia en este último mes.

https://caracol.com.co/2025/06/27/reportan-nuevos-enfrentamientos-armados-en-el-catatumbo/

https://www.infobae.com/colombia/2025/06/08/escalada-de-violencia-en-el-catatumbo-enfrentamientos-entre-
disidencias-de-las-farc-y-el-eln-agravan-la-crisis-humanitaria/
La evidente extralimitación e ilegalidad del acto, sumada a su capacidad para consolidar
situaciones fácticas de difícil o imposible reversión, como la suspensión de decisiones
judiciales, la configuración de espacios sin control institucional y la afectación directa del
acceso a la justicia de víctimas, sustenta la necesidad urgente de adoptar una medida
cautelar de suspensión provisional.

En ese sentido, en materia de solicitudes de medidas cautelares, ha previsto el artículo

230 del CPACA lo siguiente:

“ARTÍCULO 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas

cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y
deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para
el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes
medidas:

1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se

encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter

contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista
otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo
caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las
condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que
pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de

una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de

hacer o no hacer.. (….)” ( subrayado y negrilla fuera del texto)

De manera que el artículo 230 del CPACA establece un marco amplio para la adopción de
medidas cautelares, permitiendo que estas sean preventivas, conservativas, anticipativas o
de suspensión, siempre en relación directa con las pretensiones de la demanda. Dichas
medidas buscan garantizar la protección de derechos y evitar perjuicios irreparables dentro
del proceso administrativo.

Por otra parte, frente a los requisitos para decretar medidas cautelares, ha establecido el
artículo 231 del CPACA lo siguiente:

“ARTÍCULO 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se

pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos
procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud
 que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto
demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o
del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se
pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá
probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los
siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del

derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y

justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses,
que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que
concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los
efectos de la sentencia serían nugatorios.”.

En ese sentido, el artículo 231 del CPACA establece un marco claro para decretar la
procedencia de las medidas cautelares en procesos administrativos, medidas que buscan
evitar perjuicios irreparables y garantizar que los efectos de una eventual sentencia no sean
nugatorios.

Hecha esta salvedad, se tiene que la finalidad del presente escrito es solicitar, con base en
los artículo 230 y 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la
resolución No. 161 del 23 de mayo de 2025, toda vez que su ejecución implicaría la
consolidación de una situación de manifiesta ilegalidad, con efectos materiales graves
sobre el orden público, el principio de legalidad, la cooperación judicial internacional e
incluso los derechos fundamentales de las víctimas, desatendiendo las precisas
condiciones impuestas por la Corte Constitucional para su procedencia, ilegalidad alegada
que claramente surge de la simple confrontación del acto con las disposiciones
constitucionales y legales invocadas en la demanda, así como con el contenido obligatorio
de la Sentencia C-525 de 2023 de la Corte Constitucional, cuya inobservancia agrava a
situación.

Dicho lo anterior, se exponen los argumentos que sustentan la presente solicitud de medida
cautelar encaminada a la suspensión provisional de la resolución controvertida:
 2.1. Procedencia de la Suspensión Provisional de la Resolución No. 161 del 23
de mayo de 2025

Cuando se pretende solicitar la suspensión provisional de un acto administrativo

mientras se discute su legalidad, ha dispuesto el Consejo de Estado2 lo siguiente:

“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional

de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la
demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, si tal violación surge
del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores
invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud;
(…). La contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto
administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso
y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior
invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con
fundamento en el acto o las pruebas allegadas con la solicitud”.

Adicionalmente, en pronunciamiento posterior, afirmó el Consejo de Estado3 respecto a

la procedencia de una solicitud de medida cautelar que pretenda la suspensión
provisional de un acto administrativo, lo siguiente:

“En relación con la suspensión de los efectos de los actos administrativos, el artículo
231 del CPACA señala los requisitos específicos o sustanciales para su
procedencia, además de aquellos genéricos inmersos en los artículos 229 y 230
ibídem, que se concretan en que la solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a
la admisión de la demanda o en cualquier estado del proceso, iii) debidamente
sustentada, y iv) que guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la
demanda. (…) hay lugar a decretar la medida cautelar de suspensión provisional
respecto de actos administrativos, cuando del análisis del acto demandado y su
confrontación con las normas superiores invocadas como sustento en la demanda
o en la solicitud cautelar, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud,
surja la violación de las mismas; por lo que el requisito sustancial de procedencia
está determinado por la violación de cualquiera de las disposiciones normativas
invocadas, bajo los dos eventos expuestos, esto es, por la confrontación del acto -
previo análisis- con el contenido normativo denunciado o con las pruebas aportadas,
lo que supone no sólo una revisión formal como lo establecía el anterior Código,
sino el examen de los elementos de procedencia establecidos en función de la
finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de la legalidad

2
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Auto del 17 de marzo
de 2015, Radicado 11001-03-15-000-2014-03799- 00.
3
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 29
de marzo de 2019, Radicado 11001-03-26-000-2015-00126-01(54850)
 cuando ésta se advierte quebrantada, lo que de ninguna manera implica
prejuzgamiento como bien lo precisa el artículo 229 del CPACA”.

Entendida esta posibilidad, y conforme a lo detallado tanto en la demanda como en el

presente escrito, la resolución controvertida fue expedida con manifiesta infracción de
normas constitucionales y legales, al desconocer los límites de competencia del
Ejecutivo, omitir el cumplimiento de las condiciones exigidas por la Corte Constitucional
en la sentencia C-525 de 2023, carecer de motivación suficiente y generar efectos
graves sobre el orden público, los derechos de las víctimas y los compromisos
internacionales del Estado colombiano.

Dicha ilegalidad no solo surge del contenido mismo del acto y su comparación con las
normas superiores invocadas, sino que se encuentra respaldada por pruebas documentales
aportadas, tales como la misma Resolución 161, informes públicos sobre la situación de
orden público en la región del Catatumbo y los antecedentes constitucionales que
condicionan la validez de este tipo de medidas, en particular, con lo dispuesto
expresamente por la sentencia C-525 de 2023.

En consecuencia, se configura plenamente el supuesto normativo que habilita al juez para

decretar la suspensión provisional del acto acusado, en aras de evitar la consolidación de
un acto evidentemente arbitrario y nulo, previniendo de esta forma los efectos jurídicos
contrarios al orden constitucional y legal, sin que ello implique prejuzgamiento sobre el
fondo del asunto, tal como lo precisa el artículo 229 del CPACA.

Lo anterior afirmación se refuerza si tenemos en cuenta que se evidenció en el cuerpo de

la resolución controvertida, la configuración de las siguientes causales de nulidad producto
de la confrontación del acto con las condiciones exigidas por la Corte Constitucional, el
marco legal vigente y tratados internacionales aplicables.

A. Infracción de las normas en que debía fundarse.

Para efectos de esta causal, se evidencio que la controvertida resolución incurrió en:

• Violación directa de normas constitucionales: La resolución fue expedida en

desconocimiento de principios fundamentales del orden constitucional, como el
principio de legalidad (art. 6 CP), el derecho al debido proceso (art. 29 CP), la
reserva judicial en materia penal, la separación de poderes, la reserva legal en
asuntos penales, la prohibición de extralimitación funcional del Ejecutivo (art. 189
CP), el deber de respeto por la cooperación judicial internacional (art. 9 CP), el
derecho de acceso a la justicia (art. 229 CP) y la prevalencia de tratados
internacionales de derechos humanos (art. 93 CP).
• Desconocimiento del precedente jurisprudencial constitucional vinculante: Se
evidenció que el acto demandado fue expedido sin observar los condicionamientos
 establecidos en la Sentencia C-525 de 2023, cuyo cumplimiento dada la naturaleza
del órgano que la expide, era obligatorio para la validez constitucional de medidas
como la suspensión de órdenes de captura o la delimitación de la ZUT, por lo cual,
su desconocimiento constituye una violación directa del marco jurídico legal y
constitucional aplicable.

Con la confrontación del acto administrativo expedido frente al marco jurídico aplicable y
particularmente, respecto de los condicionamientos expresos que en virtud del análisis de
constitucionalidad implementó la Corte Constitucional en sentencia C-525 de 2023, es
evidente que no se cumplen los presupuestos y condicionamientos exigidos en el
precedente jurisprudencial mencionado, lo cual evidencia a simple vista la necesidad de
suspender sus efectos con el fin de evitar que su ejecución materialice graves perjuicios
para las victimas, los habitantes de la zona y el interés general.

B. Desviación de poder de la autoridad que lo expidió

Como se fundamentó en la demanda, se evidencia que se utilizó por parte de la Presidencia

de la República, la figura de la Zona de Ubicación Temporal con una finalidad distinta a la
legalmente establecida, sin controles, garantías o verificación institucional, y en un contexto
de grave crisis humanitaria y de orden público.

Lo anterior se sustenta en que dicha resolución fue proferida en ausencia de condiciones

objetivas que evidencien un proceso de paz en estado avanzado, sin desarrollo normativo
adecuado, sin Ley de sometimiento por parte del legislador como lo exige la Corte
Constitucional y sin definir mecanismos de verificación, seguridad, delimitación geográfica
o rendición de cuentas, situación que se agrava si tenemos en cuenta que se adoptaron
medidas excepcionales como la suspensión de órdenes de captura y de extradición, sin
control judicial como lo exige el marco jurídico, sin motivación técnica, ni garantías para la
población civil, lo cual evidencia un uso arbitrario de la figura con fines distintos a los
autorizados constitucional y legalmente y omitiendo las condiciones que se exige por la
norma.

Por consiguiente, la medida, más que facilitar un proceso estructurado y reglado de

transición a la vida civil, pareciera que otorga beneficios a un grupo al margen de la ley sin
sujeción a condiciones de desarme, concentración, verificación ni sujeción jurídica, lo cual
claramente configura una desviación de poder, al utilizarse un instrumento jurídico con una
finalidad política, no jurídica, desnaturalizando por completo su función en el marco del
ordenamiento constitucional y otorgando prerrogativas a grupos al margen de la Ley que
pueden derivar en consecuencias nefastas para el país, el orden público y muy
especialmente para los habitantes del territorio.

C. Expedición irregular por no cumplirse las condiciones precedentes

establecidas por la Corte Constitucional.
Se evidenció que la resolución fue adoptada sin que se hubieran satisfecho los requisitos
habilitantes exigidos por la Corte Constitucional, en particular, en relación con la expedición
de una Ley de sometimiento y de la autorización judicial para suspender las ordenes de
extradición, conforme lo dispuso en sentencia C-525 de 2023, por lo cual, se evidencia
que la resolución acusada incurrió esencialmente en los siguientes incumplimientos,
adicionalmente al hecho de que ni se evidencia ni se acredita un estado avanzado de
dicho proceso de sometimiento.

Es importante destacar las condiciones establecidas por la Corte como garantía en la

implementación y que no fueron cumplidas por el ejecutivo:
Incumplimiento del Como fue expuesto, tanto en el escrito de la demanda, como en
principio de legalidad este, se evidencia que la resolución controvertida fue expedida
por ausencia de sin contar con una habilitación legal expresa que respaldara la
habilitación normativa creación de una Zona de Ubicación Temporal (ZUT).

Afirmación que se sustenta conforme a lo señalado por la Corte

Constitucional en las sentencias C-036 de 2025 y C-525 de
2023, donde se establece que la validez de estas figuras exige
el desarrollo previo de una ley de sometimiento que defina las
condiciones, procedimientos y controles aplicables, por lo que,
al no existir dicha ley, la Presidencia actuó sin competencia,
vulnerando el principio de legalidad en su dimensión orgánica y
formal.
Violación del principio Conforme a la jurisprudencia constitucional, este tipo de medidas
de reserva legal penal y solo pueden establecerse mediante ley del Congreso y no por
extralimitación del acto administrativo del Ejecutivo.
Ejecutivo
En ese sentido, se evidencia que la resolución demandada
adoptó medidas con efectos penales, como la suspensión de
órdenes de captura y extradición, sin fundamento legal suficiente
y sin control judicial respectivo, lo que infringe la reserva de ley
en materia penal, particular actuación que constituye una clara
extralimitación de funciones, al invadir un ámbito normativo que
corresponde exclusivamente a otras ramas del poder.
Transgresión del La resolución demandada vulnera el principio de separación de
principio de separación poderes al atribuirse la Presidencia funciones propias tanto del
de poderes por invasión Congreso como de los jueces.
de competencias del
Congreso y la Rama Por un lado, adopta medidas con efectos sustanciales en materia
Judicial penal, como la suspensión de órdenes de captura y extradición,
sin ley de sometimiento que las regule, usurpando la
competencia normativa exclusiva del legislador.

Por otro lado, prescinde totalmente de la intervención de la

autoridad judicial en la suspensión de decisiones
 jurisdiccionales, contrariando el artículo 29 de la Constitución y
el precedente jurisprudencial de la Sentencia C-525 de 2023.

En consecuencia, es evidente que la Presidencia no estaba

facultada para sustituir al Congreso ni al juez natural en materias
que comprometen la libertad personal y el acceso a la justicia,
por lo que su actuación desborda los límites constitucionales del
poder ejecutivo.

En consecuencia, la ausencia de estos presupuestos hace que la autoridad administrativa

haya actuado de manera irregular y arbitraria, en desconocimiento de los precisos
condicionamientos plasmados por la Corte, con lo cual, no era procedente expedir este tipo
de resolución sin cumplir con el precedente jurisprudencial previsto por la Corte
Constitucional en la sentencia C-525 de 2023.

D. Expedición irregular del acto administrativo por falsa motivación.

La motivación constituye un elemento esencial del acto administrativo, en la medida en que

permite al administrado conocer las razones de hecho y de derecho que fundamentan la
decisión estatal y garantiza el ejercicio efectivo del derecho de defensa y contradicción, por
lo que desde la perspectiva del Consejo de Estado4, la omisión de motivación en actos que
requieren sustentación expresa implica un vicio en su forma de expedición que da lugar a
su nulidad.

Así pues, en el caso concreto, se evidenció que la resolución No. 161 de 2025 no expone
de manera clara ni técnicamente fundada las razones que justificarían la delimitación de
una Zona de Ubicación Temporal ni la suspensión de órdenes de captura y extradición, ni
siquiera acredita el cumplimiento de los requisitos y condiciones exigidos por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-525 de 2023, tales como el estado avanzado del proceso,
la existencia de una ley de sometimiento, el control judicial de los levantamientos de las
ordenes de captura, la protección de los derechos de las victimas y la adopción de
mecanismos verificables de control y supervisión.

Adicionalmente, ni se describen los instrumentos operativos, jurídicos o institucionales que

harían posible verificar el cumplimiento de los compromisos asumidos, lo cual impide
evaluar la legalidad, proporcionalidad y eficacia de la medida adoptada. En consecuencia,
la falta de motivación sustancial constituye un vicio objetivo que afecta de forma estructural
la legalidad del acto acusado, haciendo procedente su suspensión provisional mientras se
resuelve de fondo la controversia, con el fin de evitar la consolidación de una actuación
carente de justificación técnica, jurídica y fáctica.

4
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 26 de julio de
2017, Radicado 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326)
 E. Efectos nocivos graves sobre el orden público

La medida ha generado consecuencias graves en el Catatumbo, tales como

desplazamiento forzado, homicidios y expansión territorial de grupos armados, conforme lo
ha reportado la Defensoría del Pueblo. Tales efectos configuran la causal excepcional de
nulidad establecida en el inciso final del artículo 137 del CPACA.

Por lo tanto, se reitera que, conforme al análisis conjunto de los elementos objetivos
contenidos en la demanda y en esta solicitud, se configura con claridad la procedencia de
la suspensión provisional del acto demandado, dado que la confrontación del contenido de
la Resolución 161 de 2025 con las normas constitucionales y legales invocadas permite
concluir prima facie su ilegalidad manifiesta.

2.2. Finalidad de la medida cautelar solicitada

Se establece que la medida cautelar solicitada, encaminada a la suspensión provisional de

la resolución No. 161 del 23 de mayo de 2025, tiene como finalidad evitar que se consoliden
los efectos jurídicos y materiales de un acto administrativo expedido con serios vicios de
legalidad, cuyas consecuencias no solo comprometen el principio de legalidad, sino que
afectan de forma directa y actual el orden público, la seguridad jurídica y los derechos
fundamentales de las victimas.

En ese sentido, la ejecución de dicho artículo implicaría la implementación de una ZUT sin
el cumplimiento de los requisitos habilitantes exigidos por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-525 de 2023, sin desarrollo legal específico, sin verificación institucional previa,
ni motivación suficiente, por lo que permitir su despliegue, aun provisionalmente, podría
generar un grave riesgo a la institucionalidad e incluso llegar a tornar inocuo cualquier
pronunciamiento posterior sobre su legalidad.

En consecuencia, esta solicitud tiene una doble finalidad:

- Evitar la consumación de efectos que serían de difícil o imposible reversión, como

la suspensión de órdenes judiciales, el traslado de miembros de una organización
armada ilegal sin desarme ni control institucional y la exposición de comunidades a
nuevos riesgos de seguridad.
- Garantizar la eficacia de una eventual sentencia de nulidad, asegurando que no se
vean frustrados sus efectos por la consolidación anticipada del acto acusado.

2.3. Perjuicio irremediable como fundamento de la medida cautelar

De acuerdo con lo previsto en el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional procede
cuando, de no adoptarse, se cause un perjuicio irremediable, perjuicio que en este caso se
entiende configurado en el entendido que la ejecución de dicha resolución conlleva efectos
materiales que, de consolidarse, resultarían imposibles de revertir mediante una sentencia
posterior, aun cuando esta declare la nulidad del acto.

Así pues, la existencia de una Zona de ubicación temporal (ZUT) en una región como la del
Catatumbo, sin verificación institucional, sin ley de sometimiento, sin control judicial sobre
las órdenes de captura suspendidas pese a que se trata de una zona marcada por el
conflicto armado históricamente, supondría:

- La consolidación de espacios sin control del Estado.

- El aumento de la criminalidad.
- La interrupción de la acción penal sin control judicial que la autorice.
- Limitación al acceso a la justicia por parte de las víctimas.
- Despeje de una zona del territorio sin ley de sometimiento expedida por el legislativo
como lo condiciona la norma.
- La ejecución de recursos públicos sin respaldo legal ni control institucional.
- El deterioro de la cooperación judicial internacional, especialmente frente a procesos
de extradición en curso.

De manera que efectos de este tipo no solo resultarían graves y verificables, sino que
resultarían irremediables, en tanto comprometen derechos fundamentales, principios
esenciales de nuestro ordenamiento jurídico como la legalidad y la soberanía institucional,
por lo que, la consolidación de estos escenarios durante el trámite judicial vaciaría de
contenido la eventual decisión del juez contencioso-administrativo, al llegar tarde frente a
hechos consumados, especialmente considerando que dicha ZUT seria inicialmente por un
periodo de siete (7) meses según la resolución controvertida.

En consecuencia, la medida de suspensión provisional no solo resultaría procedente, sino

urgente y necesaria para preservar la eficacia del control judicial, proteger el ordenamiento
jurídico y evitar daños que, una vez materializados, no podrían ser restaurados por medios
judiciales ordinarios.

2.4. Verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo

231 del CPACA.

De conformidad con lo desarrollado en esta solicitud, y con base en los argumentos

expuesto en la demanda, se verifica a modo de conclusión, que en el presente caso
concurren todos los requisitos exigidos por el artículo 231 del CPACA para la procedencia
de dicha solicitud, como se describen a continuación:

Demanda La nulidad de la Resolución No. 161 del 23 de mayo de 2025

razonablemente fundada se sustenta en la infracción directa de normas, en el
en derecho desconocimiento del precedente obligatorio de la Corte
 Constitucional, en la desviación de poder, en la falta de
competencia y en la expedición irregular por falsa
motivación, por lo que, tales vicios están debidamente
argumentados en derecho y soportados con pruebas
documentales, lo que permite concluir que la demanda
cumple con el requisito de ser razonablemente fundada.
Titularidad del derecho El presente acto controvertido de acuerdo con lo
invocado evidenciado en este escrito como en el de la demanda,
afecta directamente el interés público, los derechos de las
víctimas, el orden constitucional, el principio de legalidad,
entre otros aspectos, particularidades que permiten tener
como acreditada la legitimación del demandante como parte
interesada y con interés jurídico en la legalidad del acto
administrativo impugnado.

Juicio de ponderación de Resultaría más gravoso para el interés público permitir que
intereses continúe la ejecución de un acto manifiestamente ilegal, con
efectos nocivos sobre el orden público, la justicia penal y los
derechos fundamentales de la ciudadanía, que decretar su
suspensión provisional, por lo que, la medida solicitada es
razonable, proporcional y necesaria para evitar la
consolidación de situaciones jurídicas irreversibles.
Perjuicio irremediable y Se acreditó el riesgo de perjuicio irremediable, dada la
efectos nugatorios consolidación de espacios sin control institucional, la
afectación de derechos fundamentales, la interrupción de la
acción penal, la suspensión de órdenes judiciales y la
exposición de comunidades a riesgos adicionales de
seguridad.

Adicionalmente, existen serios motivos para considerar que,

de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia
serían nugatorios, pues el acto podría producir efectos
materiales definitivos antes del pronunciamiento de fondo y
dados los cortos meses que tienen de vigencia inicial del
acto, no resultaría suficiente el término para resolver el
medio de control.

En consecuencia, se evidencia que la medida cautelar solicitada no solo es procedente,

sino que constituye una herramienta urgente e indispensable para salvaguardar el orden
constitucional, la legalidad y los derechos fundamentales afectados por el acto
administrativo demandado.
 III. SOLICITUD MEDIDA CAUTELAR

Conforme a lo expuesto en el cuerpo de la demanda y este escrito y con base en los

fundamentos legales que sustentan la procedencia de la solicitud de medida cautelar,
solicito de manera respetuosa a este honorable despacho lo siguiente:

PRIMERO. Se decrete la suspensión provisional de todos los efectos jurídicos de la

resolución No. 161 del 23 de mayo de 2025, expedida por la Presidencia de la República,
por incurrir en manifiesta infracción de normas constitucionales y legales, vulnerar el
precedente constitucional fijado en la sentencia C-525 de 2023, carecer de motivación
suficiente y generar consecuencias graves e irreversibles sobre la soberanía del territorio,
el orden público y los derechos fundamentales de las victimas, hasta tanto se resuelva la
controversia planteada en la demanda principal.

SEGUNDO. Se ordene que, como medida provisional, se abstengan las autoridades

nacionales, departamentales y municipales competentes de ejecutar, implementar o
desarrollar cualquier acción relacionada con la Zona de Ubicación Temporal (ZUT) creada
por medio de la resolución No. 161 de 2025, hasta tanto se decida de fondo la legalidad del
acto acusado.

IV. NOTIFICACIONES

El suscrito las recibe en la Secretaría de su despacho, o en el correo electrónico

[email protected].

El demandado en el correo electrónico [email protected] de

acuerdo con la información publicada en la página web5.

Con respeto,

Juan Manuel Galán Pachón

5
https://dapre.presidencia.gov.co/AtencionCiudadana/notificaciones
 REPUBLICA DE COLOMBIA

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

RESOLUCiÓN NÚMERO 161 DE 2025

. 23
Por la cual se establece una Zona de Ubicación Temporal y se dictan otras disposiciones

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos
22, 188 Y 189 de la Constitución Política, la Ley 2272 de 2022 que prorroga, modifica y adiciona la Ley
418 de 1997, Ley 548 de 1999, Ley 782 de 2002, Ley 1106 de 2006, Ley 1421 de 2010, Ley 1738 de
2014, la Ley 1941 de 2018, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 22 de la Constitución Política dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento.

Que según el artículo 188 de la Constitución Política, el presidente de la República simboliza la unidad
nacional y, al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos
y libertades de todos los colombianos.

Que de conformidad con el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al
preSidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa,
conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, y de acuerdo con el
numeral 3 de la misma norma constitucional, el presidente de la República dirige la fuerza pública y
dispone de ella como comandante supremo de las fuerzas armadas.

Que el artículo 1 de la Ley 2272 de 2022 señala que la política de paz es una política de Estado. A su
turno, el artículo 2 dispone que dicha política será: "prioritaria y transversal en los asuntos de Estado,
parlicipativa, amplía; incluyente e integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como
con relación a procesos de negociación, diálogo y sometímiento a la justicia. Los instrumentos de la paz
total tendrán como finalidad prevalente el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no
repetición y de seguridad para todos los colombianos; estándares que eviten la impunidad y garanticen
en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación".

Que el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado y adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de
2022, establece que: ''los representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin
de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, siguiendo
los lineamientos del Presidente de la República, podrán: (. ..) Realizar todos los actos tendientes a
. entablar y adelantar diálogos, así como negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o miembros
representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley (. ..)".

Que el parágrafo 2 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, prorrogado y modificado por el artículo 5 de la
Ley 2272 de 2022, señala que: "una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de
acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes
suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros
representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos,
negociaciones o acuerdos de paz ('.')".
 RESOLUCiÓN NÚMERO DE 2025
161
Continuación de la Resolución: "Por la cual se establece un Zona de Ubicación Temporal y se dictan otras disposiciones"

Que el parágrafo 4 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo S de la Ley 2272 de
2022, prevé que: "el presidente de la República, mediante orden expresa y en la forma que estime
pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, siendo
fundamental para ello que no se desconozcan los derechos y libertades de la comunidad. "

Que el artículo 10 de la Ley 418 de 1997 dispone que le corresponde exclusivamente al presidente de
la República la dirección de los acercamientos, conversaciones, negociaciones y diálogos, tendientes
a facilitar el desarme y la desmovilización de los Grupos Armados Organizados al margen de la Ley,
como responsable de la preservación y mantenimiento del orden público en toda la Nación.

Que el parágrafo 3 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo S de la Ley 2272 de
2022, indica que: "El Gobierno Nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo,
podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen
de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación
temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse
conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de. captura,
incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra estos y los demás miembros del grupo
armado organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las
mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso (. . .)"

En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno
ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones
públícas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes
en el marco del proceso de paz, o lo que se defina en los acercamientos o conversaciones para el
sometimiento a la justicia de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, el
Gobierno al establecer las zonas podrá: 1. Precisar la delimitación geográfica de las mismas. 2.
Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación
de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley o de las estructuras
armadas organizadas de crimen de alto impacto. 3. Establecer las condiciones y compromisos de las
partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas. 4. Utilizar, además de
zonas de ubicación temporal, otras modalidades de reincorporación a la vida civil, para efectos de poner
fin al conflicto armado, Estas zonas no serán zonas de despeje."

Que el parágrafo S del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 señala que: "Cuando se trate de diálogos,
negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno Nacional, la calidad de miembro del grupo armado
organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará mediante una lista suscrita por los voceros
o miembros representantes designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal
calidad. ", lista que será recibida y aceptada por el Consejero Comisionado de Paz de buena fe, de
conformidad con el principio de confianza legítima, como base de cualquier acuerdo de paz, sin perjuicio
de las verificaciones correspondientes, como la plena identificación de los miembros de los grupos
armados organizados al margen de la ley.

Que mediante la Resolución 309 del 13 de octubre de 2023, el presidente de la República, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, autorizó la instalación de una Mesa de Diálogos de Paz,
y con ello el inicio de un proceso de paz entre los representantes autorizados por el Gobierno Nacional
y los miembros representantes del autodenominado Estado Mayor Central de las FARC-EP, la cual se
realizó el 16 de octubre de 2023.

Que la delegación del Gobierno Nacional en la Mesa de Diálogos de Paz con el Estado Mayor de los
Bloques Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte, Comandante Jorge Suárez Bríceño y Frente
Raúl Reyes FARC - EP, en declaración conjunta deiS de abril de 2024, señalaron que: "De conformidad
con las evaluaciones realizadas, se acordó continuar con los diálogos y reiterar los compromisos
construidos desde la instalación de la mesa el 16 de octubre de 2023, y en las conversaciones
anteriores". En esa declaración ratificaron todos los acuerdos y protocolos adoptados en la Mesa de
Diálogos de Paz, suscritos previamente en tanto parte del autodenominado Estado Mayor Central de
 RESOLUCiÓN NÚMERO
161 DE 2025

Continuación de la Resolución: "Por la cual se establece un Zona de Ubicación Temporal y se dictan otras disposiciones"

las FARC - EP. Los acuerdos y protocolos adoptados incluyen disposiciones sobre protección a la
población civil, transformaciones territoriales y de economías ilegales, protección a los participantes en
la Mesa de Diálogos de Paz, comunicación y regulación en áreas de presencia, entre otras.

Que en el marco de la Mesa de Diálogos de paz han tenido vigencia Ceses al Fuego con Respeto a la
Población Civil entre el 16 de octubre de 2023 al 15 de abril de 2025, así como se ha avanzado en el
desarrollo de las transformaciones territoriales, definidas con participación autónoma y plural de las
comunidades en las regiones donde hace presencia el Estado Mayor de los Bloques Magdalena Medio
Comandante Gentil Duarte, Comandante Jorge Suárez Briceño y Frente Raúl Reyes FARC - EP.

Que, a partir del 16 de enero de 2025, la acción del Ejército de Liberación Nacional contra las
comunidades generó una crisis humanitaria sin precedentes en la región que agravó la situación de
orden público, lo cual ameritó la declaración de una conmoción interior mediante el Decreto 062 del 24
de enero de 2025, el cual cobija a los municipios de la región del Catatumbo, dentro de la cual se
encuentra el municipio de Tibú, Norte de Santander.

Que el 27 de marzo de 2025 el Frente 33 Mariscal Antonio José de Sucre del Estado Mayor del Bloque
Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte, por medio de una comunicación dirigida al presidente de
la República, reafirmó su compromiso de avanzar en la constitución de una zona de paz "que permita
avanzar hacia un agrupamiento inmediato con el fin de llegar a un acuerdo final de paz".

Que el 3 de abril de 2025 el Gobierno Nacional apoyó la decisión autónoma de retorno voluntario de
líderes y lideresas que se encontraban desplazados en la ciudad de Cúcuta, hacia el municipio de Tibú
del departamento de Norte de Santander, donde se estableció un refugio humanitario.

Que mediante el Decreto 0448 del 17 de abril de 2025, se ordenó la suspensión de las operaciones
militares ofensivas y de las operaciones especiales de la Policía Nacional contra los integrantes del
autodenominado Estado Mayor de los Bloques Magdalena Medio 'Comandante Gentil Duarte',
'Comandante Jorge Suárez Briceño' y Frente 'Raúl Reyes FARC-EP', con el objetivo de "Garantizarlas
condiciones de seguridad y logísticas necesarias para avanzar en el desplazamiento hacia la Zona de
Ubicación Temporal del Bloque Magdalena Medio Gomandante Gentil Duarle del EMBF, en la Región
del Gatatumbo, al igual que el avance en la construcción de condiciones para que el restante de los
miembros del EMBF, transiten hacia el desarrollo de una fase avanzada del proceso de paz, mediante
el tránsito a zonas de ubicación", entre otros.

Que el 3 de mayo de 2025 las Delegaciones del Gobierno Nacional y los Representantes del Frente 33
del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte, enel marco de la Mesa de
Diálogos de Paz, suscribieron en San José de Cúcuta, el Acuerdo de Catatumbo para la instalación de
una Zona de Ubicación Temporal (ZUT) en área rural del municipio de Tibú del departamento de Norte
de Santander, dando cumplimiento al objeto de las medidas adoptadas mediante Decreto 0448 del 17
de abril de 2025.

Que, teniendo en cuenta el estado avanzado del proceso y a raíz del Acuerdo de Catatumbo, resulta
necesario adoptar medidas jurídicas que faciliten el establecimiento de una Zona de Ubicación
Temporal para el Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte,
como desarrollo de los mecanismos establecidos en la Ley 2272 de 2022.

Que, en consideración a lo anterior:

RESUELVE:

Artículo 1. Establecer por siete (7) meses, a partir de la vigencia de la presente resolución, una Zona
de Ubicación Temporal - ZUT en área rural del municipio de Tibú del departamento de Norte de
Santander, en el marco del estado avanzado del proceso de paz con el Frente 33 del Estado Mayor del
 RESOLUCiÓN NÚMERO
161 DE 2025

Continuación de la Resolución: "Por la cual se establece un Zona de Ubicación Temporal y se dictan otras disposiciones"

Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte, que tendrá como objetivo facilitar la
implementación de los acuerdos de tránsito a la paz y a la vida civil de sus integrantes. La delimitación
geográfica de la misma se precisa en documento técnico anexo de carácter reservado.

Dentro de la duración de la ZUT, se contará con un plazo inicial de cuarenta y cinco (45) días calendario
contados a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución, para el traslado de los miembros
del Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte y la
adecuación de la zona. Para ello, se adelantarán todas las acciones en los niveles nacional,
departamental, municipal y local necesarias.

Las entidades de la rama ejecutiva, en sus distintos niveles, deberán concurrir en el desarrollo del objeto
de la zona de ubicación temporal, de manera articulada, para atender los programas y proyectos que
la intervención integral en la ZUT requiera, con garantías de dignidad y seguridad humana.

Los protocolos y acuerdos que determinen el funcionamiento de la ZUT y el desarrollo de sus

condiciones definirán la participación de entidades territoriales, nacionales e internacionales en la
misma.

Durante el término de funcionamiento de la ZUT, el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias
y eficaces para brindar la seguridad necesaria a los miembros del Frente 33 del Estado Mayor del
Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte y a quienes se encuentren en la misma, así como
garantizar la protección de los derechos de las comunidades, de conformidad con su mandato
constitucional.

Parágrafo 1. En la ZUT se mantendrá en todo momento y lugar la vigencia del Estado Social de
Derecho. Las autoridades civiles continuarán ejerciendo sus funciones y atribuciones constitucionales,
legales y reglamentarias, sin ninguna excepción.

Parágrafo 2. En aplicación de lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997,

modificado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, dentro de la ZUT queda suspendida la ejecución
de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra los
miembros del Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte, al
igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia la misma, previo listado entregado por los
miembros representantes, que deberá ser aceptado y acreditado por el Consejero Comisionado de Paz.

Artículo 2. La ZUT se regirá por las siguientes condiciones y compromisos : (i) fijar, mediante un
acuerdo, las condiciones, responsabilidades y modalidades para la disposición del material de guerra
del Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte; (ii) elaborar
y ejecutar un plan de acción para la atención integral de niñas, niños, adolescentes y jóvenes que
garantice su no vinculación, separación y desvinculación de las actividades armadas, la garantía
efectiva y el restablecimiento de sus derechos; (iii) establecer garantías de seguridad jurídica de los
miembros del Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte
dentro del componente de justicia, orientadas a su protección y en su tránsito a un estado de ciudadanía
plena en el marco del Estado Social de Derecho; (iv) implementar un plan de transformaciones
territoriales para la paz que facilite y brinde garantías para la sustitución de las economías de uso ilícito
y el aumento de la producción alimentaria; (v) desarrollar, con las coordinaciones institucionales
necesarias, el proceso de tránsito del Frente 33 del Estado Mayor del Bloque Magdalena Medio
Comandante Gentil Duarte hacia un estado de ciudadanía plena, en compromiso con la construcción
de la paz y el fortalecimiento de la soberanía; (vi) aportar en la elaboración del plan de búsqueda de
personas dadas por desaparecidas; (vii) ejecutar acciones de satisfacción de los derechos de las
victimas; y (viii) contribuir en programas de desminado humanitario o el que se acuerde, para proteger
la vida de la población civil, de la fuerza pública y de los miembros del Frente 33 del Estado Mayor del
Bloque Magdalena Medio Comandante Gentil Duarte.

Parágrafo 1. La ZUT no podrá ubicarse en áreas que se definan como Región de Paz.
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161
Continuación de la Resolución: "Por la cual se establece un Zona de Ubicación Temporal y se dictan otras disposiciones"

Parágrafo 2. Las condiciones operativas de seguridad de la ZUT se encuentran en documento técnico

anexo, de carácter reservado.

Artículo 3. Comunicar por intermedio de la Oficina del Consejero Comisionado de Paz la presente
resolución a las autoridades judiciales y administrativas competentes.

Artículo 4. La presente resolución rige a partir del día siguiente a su publicación en el Diario Oficial.

PUBLíQUESE, COMUNíQUESE Y CÚMPLASE

Dada en Bogotá D.C., a los

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11B 2025
NOTA DE RELATORÍA: Con fundamento en la solicitud realizada por el
magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, el 30 de septiembre de 2024, y dirigida
a la Secretaría General de la Corporación, se excluye del pie de firma del citado
magistrado la anotación “y aclaración de voto”, puesto que solo presentó
salvamento parcial de voto, el cual se anexa en la parte final de esta providencia.

TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-525/23

PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES-No se vulnera por la

facultad otorgada al Presidente de la República para adelantar
acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto

La posibilidad de entablar acercamientos y conversaciones con las EAOCAI

que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho con miras
a su sometimiento a la justicia es compatible con una lectura sistemática de la
Constitución Política. La preponderancia de los principios fundamentales de
la Constitución como elementos que iluminan la interpretación de las
facultades del presidente para la conservación del orden público se deduce de
la teleología de la Constitución que ha sido reconocida como la “Constitución
de la paz”; y de la prevalencia de los tratados sobre derechos humanos
ratificados por Colombia integrados al bloque de constitucionalidad. (...) En
todo caso, como también se expuso, la búsqueda de una solución pacífica no
puede adelantarse en desmedro de las facultades coercitivas del Estado de
Derecho, particularmente el ejercicio de la fuerza y la aplicación de justicia.

PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES-Se vulnera por

facultad del Presidente de la República para solicitar a las autoridades
judiciales la excarcelación de miembros de estructuras armadas
organizadas de crimen de alto impacto

(...) hay una interpretación posible del texto bajo estudio según la cual faculta
al presidente para solicitar a las autoridades judiciales la excarcelación de los
miembros de organizaciones sociales que reconozca como voceros. Dicha
interpretación es inconstitucional porque vulnera el principio de separación de
poderes. En efecto, permite al Gobierno interferir de manera desproporcionada
en el ejercicio de la actividad judicial, en especial, en la competencia de los
jueces de decidir sobre la libertad de quienes están sometidos a un proceso
penal.

DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Se vulneran por facultad del

Presidente de la República para solicitar a las autoridades judiciales la
excarcelación de miembros de estructuras armadas organizadas de crimen
de alto impacto
 Expediente D-15.099

(...) la excarcelación de voceros vulnera el derecho al recurso judicial efectivo

de las víctimas, en la medida que esta eventual excarcelación, como
consecuencia del uso de una facultad discrecional del presidente, desconoce el
deber del Estado de garantizar el cumplimiento de las decisiones que adoptan
las autoridades judiciales cuando imponen la privación de la libertad. En
consecuencia, dicha excarcelación hace inocuos los fines que en su momento
justificaron la imposición de la medida de aseguramiento o de la pena de
prisión, lo cual, a su vez, limita la efectividad del recurso judicial para las
víctimas, y afecta su derecho a la efectiva impartición de justicia.

ACERCAMIENTOS Y CONVERSACIONES CON

ESTRUCTURAS ARMADAS ORGANIZADAS DE CRIMEN DE
ALTO IMPACTO-Términos de sometimiento a la justicia deben ser
definidos por el legislador y garantizar los derechos de las víctimas

(...) la Sala concluye que la expresión “a juicio del Gobierno nacional” puede
llevar al equívoco de que la definición de este marco normativo es competencia
del Gobierno, cuando el sometimiento requiere, necesariamente, de una
regulación de carácter legal. De lo contrario, el Gobierno invadiría las
facultades del legislador a quien le corresponde, por mandato constitucional,
“hacer las leyes”. En consecuencia, declarará inexequible la expresión “a
juicio del Gobierno nacional”. Ahora bien, el legislador cuenta con un amplio
margen de configuración para definir y desarrollar el marco normativo que
rija el sometimiento de las EAOCAI. Sin embargo, los términos de
sometimiento que se establezcan legalmente deben atender los límites
expresamente fijados por la Constitución.

ACERCAMIENTOS Y CONVERSACIONES CON

ESTRUCTURAS ARMADAS ORGANIZADAS DE CRIMEN DE
ALTO IMPACTO-Alcance de la facultad del Gobierno para acordar su
ubicación temporal en determinadas zonas del territorio nacional

(...) dada la indeterminación de la figura en el caso de las EAOCAI, la ley que

rija los términos del sometimiento deberá desarrollar la facultad de crear zonas
de ubicación temporal, definiendo con claridad su finalidad, alcance objetivo,
temporal y geográfico, así como el procedimiento a seguir y los mecanismos de
seguimiento. Adicionalmente, juzga la Sala necesario, para garantizar el
principio de separación de poderes, que la determinación de zonas de
ubicación en los procesos que se adelanten con las EAOCAI se circunscriba a
una fase madura del proceso de acercamientos y conversaciones. De esta
manera se garantizará su idoneidad frente a la finalidad de hacer viable la
entrega o sometimiento a la justicia de los miembros de la EAOCAI, esto es, su
tránsito al Estado de Derecho.

SUSPENSION DE ÓRDENES DE CAPTURA A MIEMBROS DE

ESTRUCTURAS ARMADAS ORGANIZADAS DE CRIMEN DE
ALTO IMPACTO-Requisitos

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 Expediente D-15.099

(...) esta Sala considera que la suspensión de órdenes de captura contra los
miembros de las EAOCAI debe cumplir un requisito inescindiblemente ligado
a las mencionadas exigencias de motivación -del gobierno- y valoración -del
juez-, y que, a su vez, coincide con el estándar que la Corte ha venido
consolidando en su jurisprudencia en relación con tratamientos penales
especiales de muy diversa índole. Se trata de que todo tratamiento penal
especial debe estar condicionado al cumplimiento de unos requisitos mínimos
por parte del destinatario tendientes a la realización de los fines de la justicia
penal. Así, ningún tratamiento penal especial está exento de requisitos de
concesión ni de causales de revocatoria por incumplimiento. De ahí que sea
necesario que la concesión de un tratamiento de esta naturaleza, incluso de
carácter transitorio y operativo, esté condicionado a la participación genuina
y comprometida con el proceso que se adelanta y a no cometer nuevos delitos.
(...) En consecuencia, se condicionará la exequibilidad de la suspensión de las
órdenes de captura contra miembros de las EAOCAI, siempre que (i) el
Gobierno justifique la medida, incluyendo su temporalidad y el alcance
territorial necesario de la misma, y (ii) la autoridad competente de la Rama
Judicial valore estos supuestos, de acuerdo con las consideraciones aquí
expuestas.

ESTRUCTURAS ARMADAS ORGANIZADAS DE CRIMEN DE

ALTO IMPACTO-Garantía de seguridad a sus miembros

El apartado estudiado no vulnera el principio de separación de poderes pues

fue regulado por el Congreso dentro de las competencias de expedición
normativa y su margen de configuración legislativa para colaborar
armónicamente con la realización de los fines del Estado (arts. 2 y 150 CP). En
este contexto, dar garantías de seguridad a quienes participan en
acercamientos y conversaciones para la suscripción de términos de
sometimiento a la justicia es una herramienta con la que cuenta el presidente
de la República para la conservación del orden público (art. 189.4 CP). Esta
facultad puede ser ejercida en las condiciones restrictivas fijadas por la norma,
esto es, (i) únicamente para garantizar la seguridad e integridad de quienes
participen como voceros o miembros representantes de las estructuras en los
acercamientos y conversaciones, y (ii) solo para efectos de dicha participación
y en la medida en que resulte idónea para alcanzar la convivencia pacífica y
dar fin a la violencia causada por las EAOCAI.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Formal y material

El control de constitucionalidad que adelanta esta Corporación es de dos

clases. El primero es formal, en el que se evalúa si en la aprobación de la
disposición acusada se cumplió con el procedimiento de formación de la ley
que establecen las normas constitucionales y las normas orgánicas sobre la
materia. El segundo es sustancial, y en él se analiza el contenido de la norma
o disposiciones acusadas a la luz de la Constitución.

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 Expediente D-15.099

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-

Distinción entre la irregularidad en el trámite de una ley y la existencia de
un vicio en la formación de la misma

CONSEJO SUPERIOR DE POLITICA CRIMINAL-Naturaleza

CONSEJO SUPERIOR DE POLITICA CRIMINAL-Función

CONSEJO SUPERIOR DE POLITICA CRIMINAL-Alcance del

concepto previo en el trámite legislativo

(…) este concepto (i) es previo al inicio del trámite del proyecto en el
Congreso; (ii) no es vinculante; (iii) se exige su presentación en todos los casos
de discusión de proyectos de ley y de acto legislativo que se encuentren en
etapa de diseño e incidan en la política criminal y en el funcionamiento del
Sistema de Justicia Penal; (iv) su elaboración y emisión está a cargo del
Consejo Superior de Política Criminal pero en este proceso el Comité Técnico
debe emitir un concepto inicial sobre los proyectos de ley y de acto legislativo
que se someterán a discusión de los miembros del Consejo Superior; (v) el
Ministerio de Justicia y del Derecho es el responsable de que el concepto sea
conocido por el Congreso de la República; (vi) el concepto previo es un
documento de carácter técnico científico y como tal puede obrar como una
entre muchas fuentes de ilustración para los legisladores en materia de política
criminal; (vii) las normas que regulan el concepto imponen obligaciones para
el Consejo Superior de Política Criminal y para el Ministerio de Justicia y del
Derecho, pero no así para el Congreso de la República; y (viii) ninguna de las
normas que regulan el concepto previo establece que su ausencia impida el
desarrollo del trámite legislativo.

LEY ORGANICA-Naturaleza jerárquica superior/LEY ORGANICA-

Parámetro constitucional de control de normas ordinarias

TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de las proposiciones/TRAMITE

LEGISLATIVO-Clasificación de proposiciones

Las proposiciones son el medio a través del cual los miembros del Congreso
de la República ponen en conocimiento del cuerpo colegiado propuestas sobre
los proyectos de ley que están en trámite, u otro tipo de solicitudes enmarcadas
estrictamente dentro del trámite legislativo. Estas se realizan para que sean
consideradas y decididas por una comisión o por la plenaria de una de las
cámaras. La discusión sobre los proyectos de ley y las proposiciones hace parte
de la esencia del debate legislativo, que es abierto por el presidente de la
respectiva corporación y que termina con la votación general (art. 94, Ley 5ª
de 1992). Las proposiciones, en consecuencia, son una forma en la que los
congresistas pueden ejercer su derecho a intervenir en los debates (art. 96, Ley
5ª de 1992).

PROYECTO DE LEY-Procedimiento para el trámite de proposiciones

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 Expediente D-15.099

TRÁMITE LEGISLATIVO-Proposiciones suspensivas

(…) (i) las proposiciones suspensivas hacen parte del debate legislativo porque
promueven su interrupción para resolver un asunto de importancia en el
desarrollo del mismo; (ii) ellas tienen unos requisitos formales específicos
establecidos en la Ley 5ª de 1992, dentro de los cuales se resalta el que deben
ser presentadas por escrito y con la firma del proponente; (iii) de acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional el requisito de la doble lectura de
las proposiciones es fundamental para la publicidad y para la garantía del
debate democrático, por lo que tal lectura es una carga de las mesas directivas
de las corporaciones; (iv) los congresistas proponentes también tienen cargas
importantes dentro del debate, especialmente la de la debida diligencia; y
finalmente, que (v) el análisis de las irregularidades formales debe ser
estudiado a partir del principio de la instrumentalidad de las formas.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE

NOTIFICACION DE PROPOSICIONES PRESENTADAS
DURANTE LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y alcance

PAZ-Derecho, deber y fin constitucional

CONSTITUCION POLITICA EN MATERIA DE PAZ-Interpretación

a partir de condiciones históricas que permitan alcanzarla

DERECHO A LA PAZ-Facetas negativa y positiva

La búsqueda de la paz tiene dos facetas: una negativa y otra positiva. La

primera se refiere a la ausencia de violencia directa, mientras que la segunda
a la garantía integral de los derechos y la realización del Estado social de
Derecho. Ambas facetas de la paz son interdependientes, pues la una no es
sostenible sin la otra. En otros términos, el fin de la violencia no es posible sin
el fortalecimiento del Estado social de Derecho y la garantía de todos los
derechos humanos. De otra parte, es difícil que la faceta positiva de la paz
prospere mientras haya violencia extrema y directa contra la población.

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Solución pacífica

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Conservación del orden público

(...) el presidente de la República debe valorar los medios que tiene a su

alcance, ya sea los de conversación o negociación, suscribir acuerdos
humanitarios para disminuir el impacto de la violencia en la población bajo el
DIH, o acudir al uso de la coerción del Estado cuando sea necesario. Un uso
ponderado de los diferentes medios con los que cuenta asegura que el objetivo
final de sus facultades no se desvirtúe: garantizar los derechos fundamentales
a través de las herramientas del Estado de Derecho.

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 Expediente D-15.099

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Deber de acudir

preferencialmente a solución pacífica de los conflictos internos

ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-

Obligaciones del Estado para asegurar el goce efectivo de los derechos
humanos

(…) el Estado debe respetar y proteger la vida y seguridad de todas las

personas, así como sus otros derechos y libertades, de modo que debe
abstenerse de realizar actos que los vulneren y cumplir con su obligación
constitucional de garantizar los derechos fundamentales de manera impida que
terceros lo hagan. Las iniciativas para la consecución de la paz se orientan a
ese propósito.

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Protección frente a

problemas de orden público

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance constitucional

LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA-

Importancia

RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS-

Eje transversal del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no
repetición

DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Jurisprudencia constitucional

(…) la Corte a través de una amplia jurisprudencia ha definido el contenido y

alcance de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación
integral en el proceso penal ordinario. El ordenamiento jurídico garantiza su
derecho a participar en las decisiones que les afecten. En concreto, reconoce
que ello implica un deber constitucional de garantizar su participación en los
procesos penales por los delitos de los cuales han sido víctimas. Este derecho,
aunque modulado por principios como el de igualdad de armas y los fines de
la pena, se encuentra ligado al respeto de la dignidad humana. Aquella se
desconocería gravemente si se redujera la participación de las víctimas de
conductas punibles a la simple posibilidad de obtener una reparación
económica, sin permitirles ser agentes activos en búsqueda de la verdad sobre
lo sucedido y en la garantía de que se haga justicia mediante la aplicación
efectiva de las consecuencias fijadas en la Ley frente a la la comisión de un
delito.

DERECHO A LA JUSTICIA-Derecho de las víctimas a un recurso

judicial efectivo

PROTECCION A LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS-

Instrumentos internacionales

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 Expediente D-15.099

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Finalidad

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido estático y

dinámico

(…) la jurisprudencia ha sido uniforme en señalar que este principio tiene dos
contenidos: “uno estático, basado en la delimitación precisa de las
competencias y facultades, aunado al reconocimiento de autonomía e
independencia para las ramas del poder; y otro dinámico, que reconoce la
necesidad de articular las funciones entre dichas ramas, con el fin de lograr el
cumplimiento adecuado de los fines esenciales del Estado, así como impedir
los excesos en el ejercicio de las competencias a partir de un modelo
institucionalizado de mutuos controles”

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y

COLABORACION ARMONICA-Alcance

CONGRESO-Competencia para expedir leyes de orden público y

seguridad ciudadana

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Suspensión de órdenes de captura

SUSPENSION DE EJECUCION DE ORDENES DE CAPTURA EN

CONTEXTOS DE NEGOCIACIONES PARA BUSQUEDA DE LA
PAZ-Jurisprudencia constitucional

ESTRUCTURAS ARMADAS ORGANIZADAS DE CRIMEN DE

ALTO IMPACTO-Características

ACERCAMIENTOS Y CONVERSACIONES CON

ESTRUCTURAS ARMADAS ORGANIZADAS DE CRIMEN DE
ALTO IMPACTO-Finalidad

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena

SENTENCIA C-525 de 2023

Referencia: Expediente D-15.099

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad

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 Expediente D-15.099

contra la Ley 2272 de 2022, “[p]or medio de

la cual se modifica, adiciona y prorroga la
ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y
adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de
2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de
2014 y 1941 de 2018, se define la política de
paz de estado, se crea el servicio social para
la paz, y se dictan otras disposiciones".

Demandante: José Jaime Uscátegui

Pastrana.

Magistrados sustanciadores:
Natalia Ángel Cabo
Antonio José Lizarazo Ocampo

Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4

de la Constitución y cumplidos los trámites previstos en el Decreto Ley 2067
de 19911, profiere la siguiente:
SENTENCIA.

Esta decisión se adopta con ocasión de la demanda presentada, en ejercicio de

la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40.6 de la
Constitución, por el ciudadano José Jaime Uscátegui Pastrana contra la Ley
2272 de 2022.

Síntesis de la decisión

La Corte Constitucional conoció una demanda de inconstitucionalidad en contra

de la Ley 2272 de 2022, “[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga
la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de
1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018,
1
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política, el ciudadano José Jaime Uscátegui Pastrana demandó la Ley 2272 de 2022. Mediante
autos del 16 de febrero y 10 de marzo de 2023, el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo ordenó la práctica
de pruebas, las cuales fueron recibidas por la Secretaría General de la corporación y remitidas al despacho del
magistrado ponente, según consta en los informes respectivos1; y se ordenó continuar con el trámite. En sesión
celebrada el 2 de agosto de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió emitir una ponencia conjunta
del expediente D-150991 y los expedientes D-15104 y D-151102. Mediante Auto 1851 del 10 de agosto de
2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió convocar formalmente a una audiencia pública en el
marco de los procesos de constitucionalidad en los expedientes D-15099 y D-15104 y D- 15110 AC, para el 22
de agosto del presente año, de 8:00 a 17:00 hrs., en la Sala de Audiencias de la Corte Suprema de Justicia
ubicada en el Palacio de Justicia de la ciudad de Bogotá. En procura de contar con la información suficiente
para lograr un mejor proveer, el magistrado sustanciador, mediante autos del 16 de febrero de 2023 y de 10 de
marzo de 2023, solicitó diferentes elementos probatorios con fundamento en el artículo 10 del Decreto 2067 de
1991. En respuesta, (i) el 28 de febrero de 2023, se recibió oficio SLE-CS-098-CV19-2023 del 24 de febrero
de 2023, suscrito por el doctor Gregorio Eljach Pacheco, en el que se anexó copia de las Gacetas del Congreso
1261/22; 1361/22 y 1186/22 y 1360/22. Posteriormente, (ii) el 16 de marzo de 2023, se recibió oficio SG.2-
0224/2023 del 1 de marzo de 2023, suscrito por el doctor Jaime Luis Lacouture Peñaloza, secretario general de
la Cámara de Representantes, en el que anexó copia de las Gacetas del Congreso 1041/22; 1192/22; 1264/22;
1281/22 y 1207/22. Por último (iii) el 27 de marzo de 2023, se recibió oficio SG.2-0323/2023 del 17 de marzo
de 2023, suscrito por el doctor Jaime Luis Lacouture Peñaloza, secretario general de la Cámara de
Representantes “allegando la información faltante en relación con el trámite en Cámara de Representantes”, y
en el que se anexó copia de la Gaceta del Congreso 175/23.

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 Expediente D-15.099

se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se

dictan otras disposiciones”. El demandante, por una parte, formuló dos cargos
por vicios de procedimiento en contra de la totalidad de la ley, consistentes en:
(i) la aprobación de dicha normatividad sin previo concepto por parte del
Consejo Superior de Política Criminal y (ii) la omisión de la mesa directiva de
la plenaria de la Cámara de Representantes en dar trámite a una proposición
suspensiva, a fin de que no se discutiera el informe de conciliación hasta tanto
no se recibiera el mencionado concepto del Consejo Superior de Política
Criminal. Por otra parte, el accionante también acusó al artículo 5° de la Ley
2272 por violación (iii) del principio de separación de poderes y (iv) del derecho
de las víctimas a un recurso judicial efectivo.

Tras considerar que los cargos satisfacían las exigencias sustanciales de aptitud,
la Sala procedió con el análisis de los vicios de procedimiento, y constató que
no se configuró ninguno de los que fueron plantedos por el demanandante. En
primer lugar, la Sala constató que, aunque es obligación contar con el concepto
previo del Consejo Superior de Política Criminal, este no es requisito
constitucional ni orgánico ni de validez de la ley. En segundo lugar, la Sala
descartó el segundo cargo por vicio de procedimiento porque el documento
presentado por el demandante a la mesa directiva de la Cámara, el 2 de
noviembre de 2022, no podía tenerse como una proposición suspensiva que
ameritara ser sometida a consideración de la plenaria.

En cuanto a los cargos contra el artículo 5° de la Ley 2272, la Corte encontró

que, aunque la Constitución permite que el Gobierno nacional inicie
acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen
de alto impacto para procurar su sometimiento a la justicia, esa función, y las
autorizaciones que la norma acusada otorga al Gobierno para tales efectos,
deben enmarcarse dentro de los límites que impone la Carta Política. Así,
respecto del tercer cargo, la Corte concluyó que algunas de las medidas
contenidas en la norma cuestionada, relacionadas con la definición de los
términos del sometimiento a la justicia, la suspensión de órdenes de captura, las
garantías de seguridad, la creación de zonas de ubicación temporal y la
excarcelación de voceros de organizaciones sociales y humanitarias, resultaban
contrarias al principio de separación de poderes, razón por la cual fueron
condicionadas o declaradas inexequibles, en los términos precisos indicados en
la parte resolutiva de esta sentencia.

Por otro lado, y en relación con el cuarto cargo, la Corte también determinó que
la norma que permitía la excarcelación de personas designadas como voceros
limitaba el derecho de las víctimas al recurso judicial efectivo, razón que
también llevó a la declaratoria de inexequibilidad parcial del mencionado
artículo.

I. ANTECEDENTES ................................................................................ 11
1. Norma demandada ................................................................................. 11
2. Cargos de inconstitucionalidad admitidos ............................................. 11
3. Intervenciones y conceptos .................................................................... 14
3.1. Autoridades que participaron en la elaboración o expedición de la
disposición demandada ........................................................................... 14
3.2. Entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados .. 19
3.3. Intervenciones ciudadanas ............................................................... 24

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 Expediente D-15.099

3.4. Concepto de la procuradora general de la Nación ........................... 26

4. Audiencia pública .................................................................................. 27
II. CONSIDERACIONES ......................................................................... 28
1. Competencia ......................................................................................... 28
2. Cuestión previa. Análisis de la aptitud sustancial de la demanda ........ 28
3. Problemas jurídicos y estructura de la decisión ................................... 32
4. Primer cargo: vicio de procedimiento en la formación de la ley por
omisión del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal .. 33
4.1. El control de constitucionalidad de los presuntos vicios de
procedimiento en la formación de la ley ................................................. 33
4.2. Caracterización del Consejo Superior de Política Criminal y
fundamento legal y alcance de la obligación de rendir el concepto previo
34
4.3. Sobre la presunta vulneración del artículo 150 de la Constitución 36
5. Segundo cargo: vicio de procedimiento en la formación de la ley por la
omisión en que habría incurrido la mesa directiva de la Cámara de
Representantes en someter a discusión y votación como proposición
suspensiva una solicitud de aplazamiento del debate (artículo 151 CP) ... 41
5.1. Las proposiciones suspensivas dentro del trámite legislativo ........ 42
5.2. El trámite legislativo en la sesión del 3 de noviembre de 2022 en la
plenaria de la Cámara de Representantes en la que se votó y aprobó el
informe de conciliación del proyecto de ley 160 de 2022 Cámara - 181
de 2022 Senado ....................................................................................... 45
5.3. Sobre la vulneración del artículo 151 constitucional y 47.3, 94, 112,
113 y 114.3 de la Ley 5a de 1992 ............................................................ 48
6. Cargos por vicios materiales. Consideraciones generales.................... 51
6.1. La búsqueda de la paz y la convivencia pacífica en la Constitución
de 1991 .................................................................................................... 55
6.2. Fortalecimiento del Estado de Derecho y el deber de proteger a la
población ................................................................................................. 61
7. Tercer cargo. Vulneración del principio de separación de poderes (arts.
115 y 121 CP) por el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022.......................... 65
7.1. Alcance de la norma demandada .................................................... 66
7.2. Negociaciones con grupos armados que tienen un mando
responsable, ejercen control territorial y con quienes se adelantan
diálogos políticos .................................................................................... 66
7.3. Acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI),
con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento... 71
7.4. El principio de separación de poderes. Reiteración jurisprudencial.
72
7.5. Sobre la constitucionalidad de adelantar acercamientos y
conversaciones con EAOCAI ................................................................. 75
7.6. Sobre la facultad presidencial y gubernamental de definir los
términos del sometimiento y acordarlos con las EAOCAI ..................... 78
7.7. Sobre la suspensión de órdenes de captura a miembros de las
EAOCAI.................................................................................................. 82
7.8. Sobre las garantías de seguridad a los miembros de las EAOCAI . 88
7.9. Sobre la potestad de acordar con las EAOCAI su ubicación
temporal en determinadas zonas del territorio nacional.......................... 90
7.10. El principio de separación de poderes en relación con la potestad

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presidencial de nombrar voceros de organizaciones sociales y

humanitarias que se encuentren “en privación de libertad” .................... 91
8. Cuarto cargo. Vulneración de los derechos de las víctimas por la
potestad presidencial del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 de nombrar
voceros a integrantes de organizaciones sociales y humanitarias que se
encuentren “en privación de libertad”........................................................ 94
III.DECISIÓN ............................................................................................. 97

I. ANTECEDENTES

1. Norma demandada

1. El texto de la norma demandada es la Ley 2272 de 2022, publicada en el

Diario Oficial No. 52.208 del 4 de noviembre de 2022 y que se incluye en el
anexo 1 de esta decisión.

2. Cargos de inconstitucionalidad admitidos

2. El demandante formuló cuatro cargos contra la Ley 2272 de 2022, según

precisó en su escrito de corrección de la demanda. Dos de los cargos
formulados son por vicios de forma que, para el demandante, llevarían a la
inconstitucionalidad de la totalidad de la ley. El primero de ellos se refiere a la
ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal en el
trámite legislativo (artículos 135.3 y 150 de la Constitución) y, el segundo, a la
omisión en que presuntamente incurrió la mesa directiva de la Cámara de
Representantes al abstenerse de someter a discusión y votación una proposición
suspensiva, de conformidad con el artículo 151 constitucional. Para el
demandante, ambas deficiencias habrían mermado gravemente la calidad del
debate. Adicionalmente, el actor presentó dos cargos por vicios de fondo en
contra del artículo 5 de la ley demandada. El primero, por violación del
principio de separación de poderes (artículos 113, 116, 121 y 230 superiores)
y, el segundo, por el desconocimiento de los derechos constitucionales y
convencionales de las víctimas (artículos 93 constitucional, 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y 8 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos). A continuación se describen con más detalle
los cargos de la demanda.

3. De acuerdo con el primer cargo, en el trámite del proyecto de ley

160/2022 Cámara – 181/2022 Senado se habrían vulnerado los artículos 135.3
y 150 de la Constitución. En la demanda se planteó que el Consejo Superior de
Política Criminal no presentó el concepto previo al que se refiere el artículo
167 de la Ley 65 de 1993, en concordancia con el artículo 3 del Decreto 2055
de 2014, y de acuerdo con la reglamentación que hace la Ley 5 de 1992 del
trámite legislativo. El demandante afirmó que como representante a la Cámara
y en calidad de ponente del proyecto solicitó durante el debate, en dos
ocasiones, esto es el 10 y 25 de octubre, la presentación de dicho concepto. De
igual manera, indicó que a través de un derecho de petición enviado al
presidente del Consejo Superior de Política Criminal el 18 de octubre de 2022,
también pidió que tal instancia conceptuara sobre la iniciativa legislativa en

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trámite. No obstante, según constancia del secretario general de la Cámara de

Representantes, frente a dicho proyecto “no se observó concepto emitido por el
Consejo Superior de Política Criminal”2. Más aún, afirmó el demandante, que
en contra a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, el Consejo se reunió el
mismo día en que se sancionó la Ley 2272 de 2022, esto es el 4 de noviembre,
y dio respuesta a la petición el 10 de noviembre.

4. El demandante concluyó que lo anterior constituye una infracción que

desconoce lo dispuesto en la Directiva Presidencial 06 de 2018 sobre el trámite
legislativo, que a su vez da cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 65 de 1993 -
modificada por la Ley 1709 de 2014- y el Decreto 2055 de 2014, así como a las
órdenes de la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015, en el sentido
de que los proyectos de ley con incidencia en la política criminal deben ir
acompañados del concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Con el
mismo propósito, citó la Sentencia C-075 de 2022 en la que, según afirmó, se
señala “que la falta de un concepto puede llevar a la aprobación de leyes sin
una consideración mínima e informada por parte de los legisladores, más aún
cuando una norma impone el deber de emitir y analizar ese concepto”3, así este
no sea vinculante. Todo ello supondría una violación al artículo 150 de la
Constitución, mandato básico para el Congreso, y del artículo 135.3 sobre la
facultad de cada Cámara de “solicitar al Gobierno los informes que necesite”.

5. El segundo cargo se refiere a la omisión por parte de la mesa directiva de

la Cámara de Representantes de someter a discusión una proposición
suspensiva que el actor, en su calidad de ponente, radicó el 2 de noviembre ante
la Secretaría General de la Cámara de Representantes. Según el demandante,
con esta proposición

“pretendía aplazar el debate de la conciliación del proyecto de ley 160 de

2022 Cámara – 181 de 2022 Senado que se desarrollaría el 3 de noviembre
de la misma anualidad. Esta proposición debía someterse a consideración
en el entendido que debía votarse antes de que se surtiera el debate de
conciliación mencionado. Pero no fue así, pues a pesar de que el presidente
de la Cámara David Racero anunció dicha proposición, la proposición
suspensiva no se sometió a consideración…”4.

6. Así mismo, el actor afirmó que la proposición de suspensión del debate

hasta tanto se pronunciara el Consejo Superior de Política Criminal, debía
haberse sometido a discusión y votación, de acuerdo con los artículos 112, 113
y 114 de la Ley 5 de 1992. Sin embargo, según indicó en su demanda, el
secretario general de la Cámara omitió cumplir con lo dispuesto en los artículos
47.3 y 94 de la misma ley, en el sentido de “[d]ar lectura a los proyectos,
proposiciones y demás documentos y mensajes que deben ser leídos en sesión
plenaria”5. Con ello, se habría vulnerado el artículo 151 constitucional.

7. El tercer cargo es de fondo y se formuló contra el artículo 5° de la Ley

2272 de 2022. Dicho cargo se refiere a la vulneración del principio de
separación de poderes, consagrado en los artículos 113 y 121 de la

2
Expediente digital. Archivo “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”. Folio 5.
3
Expediente digital. Archivo “Subsanación de la demanda”. Folio 3.
4
Ibidem.
5
Ley 5 de 1992. Artículo 47.3.

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Constitución, “toda vez que la norma le asigna al [p]residente de la República

funciones que la Carta Política consagró exclusivamente en cabeza de la Rama
Judicial (artículos 116 y 230 superiores) y la Rama Legislativa (artículo 114
superior)6”. Tras transcribir los cinco artículos presuntamente vulnerados, el
actor expuso fundamentalmente dos argumentos.

8. Primero, el demandante alegó que el mencionado artículo de la Ley 2272

de 2022 le otorga al presidente de la República la facultad de establecer “las
condiciones para la liberación de un detenido o para el sometimiento a la
justicia”7, pese a que tal potestad corresponde al legislador y a que dichos
requisitos -para la liberación o el sometimiento- deben estar previstos
expresamente en la ley. Al respecto, el actor afirmó que el presidente no tiene
“la potestad [para] legislar, toda vez que el artículo 114 superior asigna dicha
labor al Congreso de la República”8. Igualmente, indicó que en materia penal
opera el principio de reserva legal, que ha sido ampliamente desarrollado por
la Corte Constitucional en su jurisprudencia, y citó, entre otros fallos, la
sentencia C-739 de 2000. En relación con el sometimiento, el actor señaló que
la condiciones para ello “deben estar contenidas de forma expresa en las
normas”9. Por ende, cuando la ley demandada omite definirlas y, por el
contrario, establece que “los términos de sometimiento a la justicia a los que se
lleguen con estas estructuras serán los que a juicio del Gobierno Nacional sean
necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia”10,
lo que hace, en contra de la Constitución, es otorgar al presidente de la
República la facultad de legislar.

9. Segundo, el actor indicó que cuando el artículo 5°, parágrafo 1°, de la Ley
2272 de 2022 establece que los voceros de los grupos armados organizados al
margen de la ley que participen en los procesos de paz, diálogos, negociaciones
y acuerdos con el Gobierno, serán “quienes actúan como integrantes de
organizaciones sociales y humanitarias a quienes el [p]residente de la
República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social,
y se encuentren en privación de la libertad”11, otorga al presidente “la potestad
abierta de excarcelar detenidos” 12, a pesar de que son los jueces los
competentes para “administrar justicia y decidir la libertad o no de un detenido
con base en lo establecido la ley (artículos 116 y 230 superiores)”13. El
demandante indicó además que esta facultad que se le asigna al presidente en
violación del principio de separación de poderes, es tan ambigua y discrecional
que implica la posibilidad de “liberar a cualquier detenido a su arbitrio”14, lo
cual “desnaturaliza al Estado de Derecho y al ordenamiento jurídico
colombiano frente a la administración de justicia”15.

10. El cuarto cargo que formuló el demandante es también de fondo y

consiste en que el artículo 5° de la Ley 2272 “viola los tratados internacionales
ratificados por Colombia en las disposiciones que establecen la protección
6
Expediente digital. Archivo “Subsanación de la demanda”. Folios 4 y 5.
7
Ibid. Folio 5.
8
Ibid. Folio 6.
9
Ibid. Folio 5.
10
Ibid. Folio 6.
11
Ibid. Folio 5.
12
Ibidem.
13
Ibidem.
14
Ibidem.
15
Ibidem.

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 Expediente D-15.099

judicial para las víctimas y a su vez el artículo 93 de la Constitución Política”16.

En particular, el actor se refirió al derecho de las víctimas a un recurso judicial
efectivo, de acuerdo con los artículos 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (CADH) y 8 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos (DUDH); así como a las obligaciones internacionales derivadas de
los mismos, incluyendo los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.

11. Como argumentos para sustentar el cargo, el demandante sostuvo que el

artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 viola dichas disposiciones pues “faculta el
Presidente de la República para decidir, a su arbitrio, que una persona que fue
condenada y sancionada por la autoridad competente, salga en libertad, a pesar
de que la violación a los derechos de la víctima constituya, dentro del
ordenamiento jurídico colombiano, una sanción o pena privativa de la
libertad”17. En consecuencia, la norma impugnada permite que, “a discreción
del presidente, este pueda eliminar la consecuencia que el ordenamiento
jurídico colombiano ha establecido para la violación de algunos derechos de
los ciudadanos” 18, y ello desnaturaliza el recurso judicial, que pierde el sentido
si a pesar de haber sido ejercido se anula la consecuencia jurídica “que
precisamente se persigue con el uso del mismo por parte de la víctima” 19.

12. El actor subrayó el hecho de que la Ley 2272 de 2022 no prevé ningún
tipo de sanción alternativa que reemplace la pena privativa de la libertad, y
cuestionó la posibilidad prevista por la ley de que una persona con medida de
aseguramiento privativa de la libertad, fundada en la necesidad de proteger a la
víctima, pueda salir en libertad al arbitrio del presidente de la República. Para
el demandante, es reprochable que la Ley 2272 de 2022 nada hubiera dicho
sobre los derechos de las víctimas ni las medidas para garantizar su reparación
y derecho a la justicia. Finalmente, el actor consideró que el artículo 5°
demandando sería contrario al marco constitucional que ha admitido ciertas
limitaciones a los derechos de las víctimas, pues en este caso se permite la clara
restricción de sus derechos a través de la figura de la excarcelación, “incluso,
por fuera del marco de un proceso de paz”20.

3. Intervenciones y conceptos

3.1. Autoridades que participaron en la elaboración o expedición de la

disposición demandada21

13. La Presidencia de la República solicitó a la Corte Constitucional

declarar la exequibilidad de la ley demandada al considerar, en primer lugar,
que durante el trámite legislativo no se presentaron los vicios de forma alegados
por el demandante. Puntualmente, esta autoridad indicó que el concepto del
Consejo Superior de Política Criminal no constituye por sí mismo un requisito
obligatorio del trámite legislativo y, en consecuencia, su ausencia no tendría la
capacidad para viciar el procedimiento surtido en la aprobación de la ley
16
Citó los artículos 8.1, 24 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el artículo 3 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y los artículos 3, 8 y 28 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos.
17
Ibid. Folio 7.
18
Ibid. Folio 7.
19
Ibidem.
20
Ibid. Folio 8.
21
Artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991.

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acusada. En su concepto la Presidencia hizo énfasis en que la Constitución y

la Ley 5° de 1992 no contemplan requisitos relacionados con conceptos de
órganos colegiados asesores del Gobierno Nacional en la expedición de leyes
ordinarias. Así, la Presidencia concluyó que el concepto del Consejo Superior
de Política Criminal solo es un “ingrediente adicional”22 que no constituye un
requisito de validez del trámite legislativo.

14. De todas maneras, y sin perjuicio de la conclusión anterior, la Presidencia

de la República indicó en su escrito que el proyecto que concluyó con la
expedición de la Ley 2272 de 2022 fue puesto en conocimiento del Consejo
Superior de Política Criminal, tanto así, que el 26 de enero el Comité Técnico,
indicó lo siguiente:

“[e]n esta sesión, el proyecto fue votado por el Comité Técnico de Política
Criminal, y colegiadamente esa instancia decidió abstenerse de
pronunciamiento, es decir, que la decisión del Comité Técnico fue la de no
emitir concepto, debiéndose aclarar que solo está facultado el Comité para
elaborar conceptos, cuando las votaciones son favorables o desfavorables a
los proyectos de ley o de acto legislativo”23.

15. En segundo lugar, respecto de la presunta omisión de someter a discusión

una proposición suspensiva del debate, la Presidencia señaló que dicha
situación no tuvo la entidad de configurar un verdadero vicio de forma. La
Presidencia sostuvo que en el desarrollo del trámite legislativo en la Cámara,
el demandante tuvo la oportunidad de elevar una solicitud para que no se
continuara el debate hasta tanto no se obtuviera el concepto del Consejo
Superior de Política Criminal. Sin embargo, si bien tal concepto es un insumo
importante, no condiciona al Congreso para que continúe con el ejercicio
propio de su labor legislativa. Según la Presidencia de la República debió
aplicarse, en consecuencia, el principio de la instrumentalidad de las formas en
torno a la presunta ocurrencia de una irregularidad. La Presidencia insistió,
además, que el demandante tuvo la oportunidad de explicar en varios momentos
del debate por qué a su juicio se requería el concepto del Consejo Superior de
Política Criminal.

16. Frente al tercer cargo que está dirigido contra el artículo 5º de la Ley 2272
de 2022 porque otorgaría al presidente de la República “la potestad abierta de
excarcelar detenidos”, la Presidencia solicitó estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-048 de 2001, en la cual la Corte Constitucional ya habría abordado
idénticos cuestionamientos. En aquella oportunidad este Tribunal declaró
exequible un aparte del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 que permitía al
Gobierno nacional establecer zonas del territorio en donde quedaría suspendida
la ejecución de órdenes de captura contra voceros o miembros representantes
de las organizaciones al margen de la ley a las que se les reconociera carácter
político en un proceso de paz. En concreto, se concluyó que: (i) el Congreso de
la República expidió la Ley 418 en ejercicio de su competencia de regular
asuntos penales; (ii) las disposiciones relativas a la suspensión no inciden en el
trámite de procesos judiciales, pues consisten en la paralización de la acción de
la Fuerza Pública frente a las personas a las que se les haya decretado una

22
Expediente digital. Archivo “Intervención Presidencia de la República”. Folio 27.
23
Ibid. Folio 30.

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privación de la libertad, y (iii) son medidas excepcionales y temporales que

requieren un acuerdo previo.

17. Adicionalmente, para la Presidencia el cargo sobre la vulneración del

principio de separación de poderes es producto de una interpretación errónea
del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, puesto que el demandante le da un
alcance que no se desprende de su contenido. De acuerdo con la intervención
presentada, esta norma no faculta al presidente de la República para levantar o
suspender órdenes de captura en favor de los voceros admitidos para aportar a
los procesos de diálogo dirigidos a lograr la disminución de la conflictividad
social, ya que, por el contrario, la norma reconoce que esta es una competencia
de las autoridades judiciales. Tampoco habría una competencia dada al
presidente de la República para suspender los procesos penales de los actores a
que se refiere la regulación, razón por la cual el cargo de vulneración a los
derechos de las víctimas no podría prosperar. A pesar de que la Presidencia
solicita la declaratoria de exequibilidad frente a este cargo, también manifestó
que el mismo carece de los requisitos de certeza y suficiencia.

18. Finalmente, respecto del cargo por la presunta violación de los derechos
de las víctimas, la Presidencia señaló que esta es una normativa que no tiene
por objeto regular tales derechos. Sin embargo, la interviniente sostuvo que
cualquier acuerdo de paz o de sometimiento al que se arribe con fundamento
en la Ley de Paz Total deberá tener como fundamento y parámetro los derechos
de las víctimas reconocidos y regulados en el ordenamiento jurídico.

19. El Ministerio del Interior solicitó a esta Corporación declarar la

exequibilidad de la Ley 2272 de 2022 y, subsidiariamente, la inhibición por
ineptitud sustantiva de la demandada, toda vez que los cargos no cumplen con
los requisitos de especificidad y pertinencia.

20. Frente al primer cargo, dicho ministerio señaló que dado que la ley objeto
de estudio no tiene connotación penal no es necesario el concepto del Consejo
Superior de Política Criminal. Para sustentar este punto, el interviniente citó la
respuesta dada por el director de Política Criminal y Penitenciaria del
Ministerio de Justicia y del Derecho, en la que señaló que, según el acta del 4
de noviembre de 2022, se puso a consideración del Comité Técnico de Política
Criminal la discusión del proyecto de ley nº. 160 de 2022 Cámara, 181 de 2022
Senado, y esa instancia decidió abstenerse de pronunciarse. Es decir, concluyó
el Ministerio del Interior, que la decisión del Comité Técnico fue la de no emitir
concepto y, por tanto, no procedía someter el asunto al alto nivel del Consejo
Superior de Política Criminal.

21. Frente al segundo cargo, argumentó el Ministerio del Interior que después
de revisar las grabaciones y los documentos aportados por el actor, se encontró
que lo que él elevó fue una “solicitud de aplazamiento”, que no constituye
ninguna de las tipologías de proposiciones a las que se refiere la Ley 5ª. En
otras palabras, en tanto la solicitud que el demandante radicó en la Secretaría
de la Cámara no está contemplada en el reglamento del Congreso, no es posible
indicar que la falta de su discusión tenga la virtualidad de afectar la
constitucionalidad de la Ley 2272 de 2022.

22. Frente al cargo de vulneración de la separación de poderes, el Ministerio

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del Interior expuso varios reparos. En primer lugar, indicó que, contrario a lo
que plantea el demandante, de lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 5° de
la Ley 2272 no se desprende la facultad de “excarcelar detenidos”. Así, a su
juicio, lo que el demandante manifestó se basa en una mera apreciación
subjetiva de la norma. En segundo lugar, el Ministerio señaló que en ningún
apartado de la ley se modifican los beneficios penales o los subrogados
contenidos en los artículos 63 y siguientes de la Ley 599 de 2000.

23. En tercer lugar, argumentó dicho ministerio que la norma acusada

tampoco pretende suspender las penas sino las órdenes de captura. Además, se
trata de una medida meramente transitoria que está supeditada a las
condiciones expresamente señaladas en el artículo 5° y sus parágrafos. Sobre
este punto, señaló el Ministerio del Interior que la Corte Constitucional sostuvo
en la Sentencia C-048 de 2002 que las suspensiones de las órdenes de captura
son: (i) un mecanismo constitucionalmente idóneo dentro de los diálogos,
negociaciones y procesos de paz; y (ii) una atribución reconocida al presidente
de la República en el marco de sus competencias constitucionales para
adelantar diálogos y negociaciones de paz.

24. Finalmente, frente al cargo de desconocimiento de los derechos de las

víctimas, el Ministerio del Interior señaló que no debe prosperar puesto que la
ley demandada no faculta al presidente de la República para disponer la
excarcelación de condenados. Por el contrario, el Ministerio indicó que la ley
es un instrumento convencional y constitucionalmente válido para allanar el
camino que conduzca a acuerdos de paz o sometimiento a la justicia, que
respeten los derechos de las víctimas de acuerdo con los compromisos
internacionales del Estado colombiano en materia de derechos humanos y de
Derecho Internacional Humanitario (DIH). De este modo, para el Ministerio
del Interior, la ley demandada protege a las víctimas y garantiza de sus
derechos, pues los consagra abierta y claramente. Por consiguiente, la entidad
interviniente consideró que la demanda fundamenta su cargo en una lectura
descontextualizada de la ley que no es sistemática, armónica e integral de todo
el texto normativo.

25. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó a la Corte Constitucional

declararse inhibida para pronunciarse de fondo. En relación con el primer
cargo, sostuvo que carece de especificidad y pertinencia porque el demandante
no sustentó la razón constitucional por la que la falta de emisión del concepto
del Consejo Superior de Política Criminal genera un vicio en el trámite
legislativo. Para dicho ministerio, el demandante se limitó a citar artículos sobre
el trámite, a referirse a la norma que creó a este Consejo y a determinar sus
deberes y funciones.

26. Frente al segundo cargo, el Ministerio señaló que la demanda no expuso

“los altos propósitos de interés público que estaban en juego o la magnitud del
procedimiento vulnerado”24. Por ende, para el Ministerio, el demandante no
cumplió con los estándares argumentativos para articular un vicio de forma,
que requieren tener en cuenta el principio de la instrumentalidad de las formas
y el in dubio pro legislatoris.

24
Expediente digital. Archivo “Intervención Ministerio de Justicia y del Derecho”. Folio 4.

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27. En relación con los cargos de fondo en contra el artículo 5° por presunta
vulneración al principio de separación de poderes y de los derechos de las
víctimas, el Ministerio de Justicia y del Derecho consideró que carecen de
certeza y suficiencia. Para este ministerio, el demandante le otorgó al artículo
acusado un alcance que no se desprende de su texto, ya que la norma no da
facultades al presidente de la República para levantar o suspender órdenes de
captura de los voceros admitidos para aportar a los procesos de diálogo; por el
contrario, la norma reconoce que esta competencia corresponde a la Rama
Judicial. Además, indicó el Minsiterio que la norma demandada tampoco
autoriza ninguna clase de suspensión de los procesos penales de los actores. La
entidad señaló que si las personas admitidas como voceras en sus distintas
modalidades están siendo investigadas, su designación en tal calidad no
suspende ni afecta ninguno de los procesos penales que se estén adelantando
en su contra. Según el Ministerio, los procesos penales continúan su trámite en
el estado procesal en el que se encuentren, por lo que los derechos de las
víctimas estarán siempre salvaguardados.

28. Tras identificar las presuntas falencias argumentativas de la demanda, el

Ministerio analizó los cargos. Frente al primero, este interviniente señaló que
el concepto del Consejo Superior de Política Criminal no constituye en sí
mismo un requisito obligatorio del trámite legislativo, por lo que no tiene la
capacidad de viciar el procedimiento. Adicionalmente, indicó que la norma
demandada no tiene una relación estrecha con los asuntos propios del concepto
de “política criminal”. Según lo dispuesto por la Corte Constitucional, las
regulaciones normativas de política criminal incluyen: “(i) la tipificación de
conductas delictivas; (ii) los regímenes sancionatorios y los procedimientos
necesarios para proteger los bienes jurídicos; (iii) criterios para mejorar la
administración de justicia; (iv) las normas que definen mecanismos para
proteger a los intervinientes en los procesos penales; (v) las que regulan
detención preventiva; (vi) las que definen asuntos como la prescripción de la
acción penal”25. En este caso, la norma estaría dedicada, en concreto, a asuntos
propios de orden público y a las medidas específicas a tomar para facilitar
escenarios de diálogo con diferentes grupos que participan en el conflicto.

29. Frente al segundo cargo, el Ministerio de Justicia y del Derecho indicó

que el video aportado por el actor como prueba de una presunta irregularidad
corresponde al debate del proyecto de la reforma tributaria y, de acuerdo con
lo certificado por la Secretaría de la Cámara de Representantes, “no se encontró
en la fecha señalada, proposición radicada ante la Secretaría General de la
Cámara de [R]epresentantes”26. El interviniente añadió que en el estudio de este
tipo de irregularidades se debe evaluar la afectación al proceso de formación
democrática de la norma y valorar si se desconoció la estructura básica del
procedimiento, lo cual no ocurrió en este caso. Por esta razón, en criterio del
Ministerio el vicio alegado no tiene la suficiente entidad para afectar la
constitucionalidad de la disposición.

30. Finalmente, el Ministerio hizo énfasis en las competencias del presidente

de la República para adelantar diálogos con diferentes grupos armados en virtud
de las labores de mantenimiento del orden público, como lo ha reconocido la

25
Ibid. Folio 8.
26
Ibid. Folio 10.

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Corte Constitucional, por ejemplo, en la Sentencia C-379 de 2016. En

consecuencia, consideró que el acercamiento con diferentes actores “no es algo
novedoso ni extraño”27, sino que, por el contrario, es una medida encaminada
al logro de la paz como valor, principio, derecho, deber y fin esencial del
Estado. En este marco, el Ministerio señaló que la Ley 2272 de 2022 crea un
esquema para el inicio de diálogos, conversaciones o sometimiento a la justicia
y si bien hace una enunciación de las atribuciones del presidente en el ámbito
de su facultad de mantenimiento del orden público, no desconoce que los
mecanismos de judicialización y sujeción a la justicia deben ser definidos por
el Congreso. En conclusión, este Ministerio consideró que la norma no
desconoce el principio de separación de poderes.

31. El Ministerio de Defensa Nacional solicitó la inhibición por ineptitud

sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, pidió que se declarare la
exequibilidad de la ley. En relación con el primer cago, este interviniente indicó
que la obligación de que el Consejo Superior de Política Criminal rinda un
concepto está contemplada en el Decreto 2055 de 2014, que no constituye un
parámetro de constitucionalidad. Por ende, la ausencia de dicho concepto no
genera un vicio en el trámite de la Ley 2272 de 2022.

32. En relación con los cargos en contra del artículo 5°, el Ministerio de
Defensa consideró que el demandante parte de una premisa equivocada al
señalar que tal disposición otorga al presidente de la República la potestad para
excarcelar ciudadanos condenados de forma discrecional. Para el Ministerio, si
bien la norma reconoce amplias atribuciones presidenciales para adelantar
negociaciones y suscribir acuerdos de paz, no faculta al presidente de la
República a excarcelar a personas privadas de la libertad ni autoriza la
concesión de indultos; simplemente permite que personas privadas de la
libertad puedan actuar como voceros en los diálogos de paz.

3.2. Entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados28

33. La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó a la Corte

Constitucional: (i) declarar la exequibilidad de la norma al no haberse
configurado los vicios de forma alegados; (ii) la exequibilidad del parágrafo del
artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, “en el entendido de que el presidente de la
República puede admitir como voceros a las personas que se encuentren
privadas de la libertad, siempre y cuanto estas participen a control remoto, es
decir, virtualmente”29; y (iii) la exequibilidad del inciso segundo del artículo 5º
de la Ley 2272 “en el entendido de que la competencia del Gobierno nacional
se circunscribe a la adopción de los requisitos y condiciones que deben cumplir
las mencionadas estructuras en aras de pacificar los territorios, siempre y
cuando tales requisitos y condiciones no tengan relación alguna con las
condiciones para la liberación de los detenidos, dado que se trata de un asunto
cuya competencia reside en la Rama Judicial”30.

34. En relación con el primer cargo de forma, la Academia argumentó que es

impertinente porque lo que está censurando el actor es la conducta omisiva del
27
Ibid. Folio 13.
28
Decreto 2067 de 1991, artículo 13.
29
Expediente digital. Archivo “Concepto – Academia Colomniana de Jurisprudencia”. Folio 44.
30
Ibid. Folio 44 y 45.

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Consejo Superior de Política Criminal y no el contenido material de algún

artículo de la Ley 2272 de 2022. Por su parte, sobre el segundo cargo de forma,
la Academia indicó que tampoco es pertinente porque el demandante no
argumentó el desconocimiento de una norma superior. Además, explicó que
según la información conocida sobre la sesión de la Cámara de Representantes,
la proposición elevada por el representante Uscátegui fue anunciada y conocida
por los congresistas que asistían a la plenaria. La Academia señaló que las
proposiciones suspensivas, de conformidad con el artículo 109 de la Ley 5ª de
1992, proceden cuando se alega que se presentan situaciones de fuerza mayor
o duelo. Sin embargo, el demandante solicitó el aplazamiento del debate hasta
no contar con el concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Es decir,
que el demandante no invocó circunstancias de fuerza mayor o duelo, por
consiguiente “no se daban los presupuestos para presentar la solicitud de
suspensión formulada por el congresista”31 ni para tramitarla según el artículo
109 de la Ley 5ª de 1992.

35. En relación con el primer cargo por vicios de fondo en contra del artículo
5°, la Academia consideró que el actor parte de un entendimiento equivocado
de la disposición, pues dicha norma no expresa que el presidente de la
República esté habilitado para excarcelar detenidos. Para la Academia, la
discrecionalidad del presidente solo operaría respecto de la admisión como
voceros de las personas que actúan como integrantes de organizaciones sociales
y humanitarias, cuando tales personas no pertenezcan a grupos armados
organizados al margen de la ley. Esta discrecionalidad, indicó la organización
interviniente, es expresión del ejercicio de las competencias constitucionales
del presidente de la República. Por lo anterior, a su juicio , ese cargo carece de
certeza y de pertinencia.

36. Por último, la Academia Colombiana de Jurisprudencia señaló que el

cuarto cargo no cumple con los requisitos que exige la jurisprudencia para
sostener la configuración de una omisión legislativa y que, incluso, si se
hubieran reunido, de todas formas este reproche no está llamado a prosperar.
Al respecto, la interviniente sostuvo que “no se ve la forma en que la Ley 2272
de 2022 podría resultar lesiva de los derechos y garantías constitucionales y
convencionales de las víctimas” pues para su comprensión y aplicación
requiere de otras normas jurídicas “como la Ley 1448 de 2011 y, por supuesto,
el Código de Procedimiento Penal”. La Academia afirmó que la interpretación
del ordenamiento jurídico debe hacerse a partir de un análisis integral,
sistémico, de conjunto, y no insular o fragmentado. A la luz de dicha
comprensión, estima que los derechos de las víctimas están debidamente
protegidos por otras fuentes normativas que se deben interpretar
armónicamente con la ley demandada.

37. Yesid Reyes Alvarado, en su calidad de director del Departamento de

Derecho Penal de la Universidad Externado de Colombia, se pronunció sobre
los cargos de forma y de fondo. Sobre los cargos de forma, en primer lugar,
indicó que la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal
no generó un vicio en el trámite. A su juicio, este concepto debe emitirse en
caso de que el Consejo determine que se trata de un proyecto de ley o acto
legislativo que verse sobre la “materia penal”. En este caso, el Consejo

31
Expediente digital. Archivo “Concepto – Academia Colomniana de Jurisprudencia”. Folio 25.

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determinó que no se requería concepto, pues la Ley 2272 de 2022 no versaba

sobre la mencionada materia. Adicionalmente, el interviniente señaló que el
requisito de rendir concepto por parte del Consejo Superior de Política Criminal
no es esencial en la formación de las leyes pues se encuentra contemplado en
una ley ordinaria, y no en la ley orgánica que reglamenta el procedimiento
legislativo. A su juicio, la Ley 65 de 1993, que contempla la obligatoriedad del
concepto, al ser una ley ordinaria “no tiene la capacidad de modificar una ley
orgánica que […] regula el trámite legislativo”. En consecuencia, en su criterio
la omisión del concepto no vició el trámite de la ley demandada.

38. En segundo lugar, en relación con la presunta omisión de trámite de una

proposición suspensiva, el profesor Reyes Alvarado consideró que se debe
rechazar el cargo. Según indicó, si bien el demandante argumentó que como
representante a la Cámara presentó una proposición suspensiva del debate para
que este se aplazara hasta tanto no se contara con el concepto del Consejo
Superior de Política Criminal, el secretario de la Cámara de Representantes
señaló expresamente que en la fecha indicada no había constancia de tal
proposición. Dice el interviniente Reyes que aunque el representante Uscátegui
insistió varias veces a que la continuación del trámite debería supeditarse a la
recepción del mencionado concepto los demás representantes no compartieron
su opinión. Por esto, en la intervención se concluye, que la Cámara de
Representantes no compartió la opinión del representante Uscátegui según la
cual la omisión del concepto viciaba el trámite de la ley. Por tanto, concluye,
no se presentó el vicio alegado por el demandante.

39. Frente a los cargos de fondo, el profesor Reyes Alvarado sostuvo que el
artículo 5º de la Ley debe ser declarada exequible porque, contrario a lo
sostenido por el demandante, esa norma no habilita al presidente de la
República para suspender órdenes de captura. Dicha competencia sigue en
cabeza exclusiva de la Rama Judicial y, por ende, la disposición acusada no
viola el principio de separación de poderes. Para el profesor Reyes Alvarado la
intervención del presidente consiste en designar a los miembros de
representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley y de las
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, así como a algunos
de sus voceros. Hecha la designación, puede proceder la suspensión de las
órdenes de captura que se hayan librado en su contra.

40. En este punto, el interviniente señaló que en la Sentencia C-048 de 2002

la Corte Constitucional ya se pronunció sobre una norma prácticamente
idéntica (el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997). En esa sentencia,
la Corte indicó que las suspensiones de órdenes de captura no eximen de
responsabilidad penal, y que el legislador está facultado para autorizarlas con
el fin de permitir la realización de los diálogos y la firma de acuerdos.

41. Finalmente, el profesor Reyes Alvarado argumentó que las suspensiones

de las órdenes de captura no lesionan los derechos de las víctimas porque no
suponen la interrupción o la terminación de las investigaciones o procesos
penales que se adelanten en contra de quienes resulten beneficiados con ellas.

42. En nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes

los profesores Libardo José Ariza y Juan Carlos Ospina, solicitaron declarar la
exequibilidad general de la Ley 2272 de 2022 y la exequibilidad condicionada

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del parágrafo 9° de su artículo 5º. En primer lugar, señalaron que se deben

desestimar los cargos por vicios de forma. Sobre el primero, resaltaron la
importancia de la intervención del Consejo Superior de Política Criminal como
órgano asesor para la superación del estado de cosas inconstitucional en materia
penitenciaria y carcelaria que decretó y reiteró la Corte Constitucional. No
obstante lo anterior, los intervinientes argumentaron que el concepto que debe
rendir dicho órgano no es ineludible en el trámite legislativo, por lo que su
ausencia no configura un vicio que afecte la constitucionalidad de la ley. Si
bien los intervinientes consideraron deseable que los proyectos normativos en
materia penal cuenten con el concepto del Consejo Superior, insistieron en que
se debe tener en cuenta que: (i) este no es vinculante para el Congreso; (ii) el
Consejo tiene un rol técnico muy importante para formulación de la política
criminal, pero su función se limita a la de asesorar al Gobierno nacional; y (iii)
el Congreso de la República tiene autonomía deliberativa. Por consiguiente, la
ausencia del concepto no vicia el trámite de la Ley.

43. En segundo lugar, los mencionados profesores consideraron que se deben

desestimar los cargos tercero y cuarto, pues son producto de una interpretación
errada sobre el procedimiento de suspensión de órdenes de captura. A su juicio,
la norma no faculta al presidente para realizar tal suspensión, sino que deja
claro que es competencia de las autoridades judiciales. Los profesores Ariza y
Ospina indicaron, además, que la suspensión de órdenes de captura no
corresponde al Gobierno nacional sino a las autoridades judiciales, de
conformidad con las leyes 600 de 2000 y 906 de 2004. En segundo lugar, la
suspensión de órdenes de captura no es una figura nueva y no conlleva la
renuncia a la persecución penal. Los intervinientes sostuvieron que derechos de
las víctimas permanecen protegidos por distintos instrumentos jurídicos y
autoridades del Estado. Así concluyeron que la suspensión de órdenes de
captura con el fin de negociar y suscribir acuerdos de paz no es una medida
que, por sí sola, viole los derechos de las víctimas “pues será en el marco del
proceso penal correspondiente y del resultado del proceso de diálogo,
negociación o acuerdo, con deseable éxito, que se puedan satisfacer los
derechos de las víctimas”32.

44. En tercer y último lugar, los intervinientes solicitaron declarar la

constitucionalidad condicionada del parágrafo 9° del artículo 5° de la Ley 2272
de 2022. Ese parágrafo estipula que para acceder a cualquier tipo de beneficios
o incentivos políticos, legales o socioeconómicos que se contemplen en los
acuerdos, se deberá exigir, al menos, el desarme, la desmovilización, la
colaboración con la justicia y la demostración de la voluntad real de
reincorporación a la vida civil. Asimismo, en el caso de los miembros de
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, se exigirá
información suficiente para el desmantelamiento de economías ilegales. Los
intervinientes solicitan el condicionamiento de este parágrafo “bajo el
entendido de que la satisfacción de los derechos de las víctimas es una
condición mínima de acceso a los incentivos y/o beneficios políticos, legales y
socioeconómicos contemplados en los acuerdos”33. A juicio de estos
profesores, es contrario a la Constitución que no se establezca como condición
de acceso a los beneficios la satisfacción de los derechos de las víctimas.

32
Expediente digital. Archivo “Concepto Universidad de los Andes”. Folio 4.
33
Expediente digital. Archivo “Concepto Universidad de los Andes”. Folio 6.

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45. La organización Human Rights Watch presentó un concepto en el que

no se hace una solicitud específica sobre la exequibilidad o inexequiblidad de
la norma demandada. Sin embargo, dicha entidad solicitó a la Corte
Constitucional tener en cuenta los estándares internacionales relevantes en
materia de DIH para diferenciar entre los grupos armados que hacen parte del
conflicto armado y los que no participan de aquél. Así mismo, dicha
organización enunció las obligaciones relevantes de Colombia en materia de
derecho internacional de los derechos humanos, en particular, el deber de
garantizar el acceso a la justicia.

46. Ana María Rodríguez Valencia y Julián González Escallón, directora y

coordinador del área de incidencia nacional de la Comisión Colombiana de
Juristas solicitaron a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de
la ley demandada. En primer lugar, indicaron que la ausencia del concepto del
Consejo Superior de Política Criminal no afecta la capacidad del órgano
legislativo para deliberar y expedir leyes. En segundo lugar, señalaron que, en
este caso, no se viola el principio de separación de poderes porque la ley no
otorga una facultad de excarcelación al presidente, sino sólo la de reconocer
una condición especial por la cual una persona privada de su libertad puede
acceder a un escenario de negociación. Finalmente, explicaron que no hay una
vulneración a los derechos de las víctimas puesto que la ley acusada busca, a
través de la negociación y como parte del acuerdo de paz, satisfacer sus
derechos.

47. Jorge Kenneth Burbano Villamarín, David Andrés Murillo Cruz y

Cristhian Camilo Rodríguez Martínez, miembros del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre, solicitaron a la Corte Constitucional declarar exequible la
ley respecto a los vicios de forma alegados. Para los intervinientes, dentro del
procedimiento legislativo no está establecida como condición para la
expedición de leyes el estudio obligatorio del concepto expedido por el Consejo
Superior de Política Criminal.

48. Sobre los cargos de fondo, los intervinientes señalaron que no es cierto,
como lo indica el demandante, que el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley
2272 de 2022 otorgue al presidente de la República “la potestad abierta de
excarcelar detenidos” 34 de forma discrecional, pues son los jueces los
competentes para “administrar justicia y decidir la libertad o no de un detenido
con base en lo establecido la ley (artículos 116 y 230 superiores)”35. También
indicaron que la interpretación que hace el demandante de la facultad asignada
al presidente en esa norma no corresponde a su contenido, pues ella no lo
habilita para “liberar a cualquier detenido a su arbitrio”36. Por la misma razón,
los intervinientes consideraron que el demandante atribuye al parágrafo 1° del
artículo 5º acusado un contenido que no es real. En concreto, los intervinientes
sostuvieron que el demandante no toma en cuenta que las autoridades judiciales
y estatales, en general, conservan “la responsabilidad de velar por la protección
de las víctimas y la custodia y vigilancia permanentes de los voceros de paz
que se vean beneficiados por la aplicación de un régimen de semilibertad, en el
34
Expediente digital. Archivo “Intervención Universidad Libre”. Folio 4.
35
Ibid.
36
Ibid.

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marco de las negociaciones de paz”37. En consecuencia, el Observatorio de la

Universidad Libre solicitó a la Corte inhibirse de decidir de fondo por falta de
certeza, pertinencia y suficiencia de los cargos presentados en la demanda.

49. Martha Maya Calle, directora de Proyectos para Latinoamérica del

Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT, por sus siglas en inglés) le
presentó a la Corte una reseña con algunas experiencias comparadas sobre
diálogos y negociaciones, y un recuento de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el derecho a la paz y los deberes y limitaciones que se
desprenden de la defensa y del mantenimiento del orden público. Así mismo,
esta interviniente solicitó a la Corte: (i) enfatizar en la importancia del diálogo
en la consecución de la paz; (ii) incluir una referencia explícita al hecho de que
la política de paz no puede hacerse al margen del deber del Estado de proteger
la integridad física de los ciudadanos, la estabilidad institucional y la defensa
de la soberanía e integridad territorial; y (iii) tener en cuenta en el estudio de
constitucionalidad el impacto de las definiciones incluidas en la ley acusada,
para efectos de “paz, en la estrategia y política de seguridad y defensa
nacional”38.

3.3. Intervenciones ciudadanas39

50. Víctor Mosquera Marín, Cristian Javier Angulo León, Mónica Roa
Hastamory, Juliana Arciniegas Mariño y Camila Avella Blanco, como
miembros de la Fundación Derechos y Justicia Asociados solicitaron la
declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 2272 de 2022 por vicios en el
trámite legislativo. A su juicio, por un lado, la ausencia del concepto previo del
Consejo Superior de Política Criminal es un vicio insubsanable, y su exigencia
tendría fundamento en las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y T-197
de 2017, así como en la Ley 5 de 1992, la Ley 65 de 1993 y el Decreto 2055 de
2014. Por otro lado, estos ciudadanos también consideraron que constituye un
vicio insubsanable la falta de discusión y trámite de la proposición suspensiva
presentada por el representante a la Cámara José Jaime Uscátegui.

51. De manera subsidiaria, este grupo de personas intervinientes pidieron la

declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones sobre suspensión de
órdenes de captura, incluidas aquellas con fines de extradición, y del
otorgamiento de beneficios a grupos armados delincuenciales contemplados en
el artículo 5º de la ley demandada. Los intervinientes sostuvieron que dichas
facultades violan los principios de separación de poderes, independencia
judicial y reserva legal; los tratados internacionales de protección de derechos
humanos; y hacen ineficaces los compromisos asumidos por Colombia en
virtud de la Convención de Palermo, los cuales se deben cumplir de buena fe.

37
Ibid. Folio 7.
38
Expediente digital. Archivo “Intervención Instituto para las Transiciones Integrales”. Folio 5.
39
Artículos 242-1 de la Constitución Política y 7 del Decreto 2067 de 1991. No se incluirán en el análisis las
siguientes intervenciones extemporáneas: (i) el 22 de agosto de 2023 Wilmer Damir Sierra Torres allegó escrito
que tituló “Intervención Expediente D-15099, Expediente D-15104, Expediente D-15110 – Ley 2272 de 2022”.
En este instó a la Corte Constitucional a defender el derecho a la paz como principio rector, a ser la vanguardia
de la paz, entendiendo que el marco reglamentario debe evolucionar de la mano con los retos que las necesidades
de la sociedad imponen. Señaló que, en su criterio, sí es posible usar el modelo de negociación del Estado frente
a grupos armados ilegales de carácter político y no político; y (ii) el 28 de agosto de 2022 César Eliécer Mojica
Dorado pidió a la Corte fallar “a total favor de la constitucionalidad de Ley de paz”39, sin ofrecer más
información.

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 Expediente D-15.099

52. Harold Sua Montaña solicitó a la Corte Constitucional: (i) declararse

inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por
la presunta vulneración del artículo 151 de la Constitución; (ii) declararse
inhibida para pronunciarse de fondo sobre el cargo subsidiario contra el artículo
5º de la ley por presuntamente desconocer los artículos 113, 114, 116, 121, 230
y 93 de la Carta; y (iii) declarar inexequible la totalidad de la ley por la falta de
sometimiento y discusión de la proposición suspensiva durante el trámite
legislativo.

53. El representante a la Cámara Alirio Uribe Muñoz solicitó a la Corte

Constitucional que se inhiba de proferir una decisión de fondo y,
subsidiariamente, que declare la exequibilidad de la ley respecto a los cargos
formulados, por las siguientes razones. Primero, porque la demanda es inepta
por no cumplir con los requisitos de claridad y certeza al no incluir
explicaciones comprensibles y partir de interpretaciones equivocadas.
Segundo, porque la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política
Criminal no genera un vicio de constitucionalidad, ya que no toda la ley versa
sobre temas asociados a la política criminal o penales. Además, porque el
Gobierno nacional no tiene un “poder de veto” de la actividad legislativa y el
Comité Técnico del Consejo Superior decidió abstenerse de emitir un
pronunciamiento. Tercero, porque la solicitud elevada por el representante
Uscátegui el 2 de noviembre no equivale a una proposición. Cuando dicha
petición se radicó, el debate del proyecto de ley había terminado y se
encontraba en proceso de conciliación, el cual se limita a aprobar o desaprobar
los textos conciliados y no a reabrir los debates de todo el proyecto.

54. En relación con los cargos materiales, el congresista señaló que la ley
demandada: (i) no vulnera el principio de separación de poderes ya que no
puede interpretarse que el presidente usurpe funciones de las ramas legislativa
y judicial, puesto que no se le otorgan funciones de excarcelación discrecional;
y (ii) no vulnera los derechos de las víctimas, ya que los derechos de esta
población no se satisfacen simplemente porque su victimario o presunto
victimario esté privado de la libertad. Además, indica el interviniente, que las
víctimas tienen derecho a participar si consideran que la solicitud de la libertad
vulnera sus garantías.

55. Ana María Arboleda Perdomo solicitó a la Corte la declaratoria de

inexequibilidad de la ley demandada por violar el principio de separación de
poderes y vulnerar los derechos de las víctimas. En especial, la ciudadana
indicó que los parágrafos 1, 2 y 3 del artículo 5° de la ley demandada otorgan
atribuciones al presidente para realizar actividades que son propias de los jueces
de la República, tanto al momento de nombrar voceros como de solicitar la
suspensión de órdenes de captura. Adicionalmente, la interviniente señaló que
se desconocen los derechos de las víctimas a la justicia y a la protección contra
la arbitrariedad, establecidos en diferentes cuerpos normativos internacionales,
regionales y nacionales.

56. En resumen, el sentido de los conceptos y las intervenciones es el

siguiente:

Exequibilidad Exequibilidad Inexequibilidad Inhibición

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simple condicionada
• Presidencia de • Academia • Víctor • Ministerio de
la República. Colombiana de Mosquera Marín, Justicia y del
• Ministerio del Jurisprudencia. Cristian Javier Derecho.
Interior. • Universidad de Angulo León, • Ministerio de
• Universidad Los Andes. Mónica Roa Defensa
Externado de Hastamory, Nacional.
Colombia. Juliana • Universidad
• Universidad Arciniegas Libre (vicios
Libre (vicios Mariño, Camila materiales).
formales). Avella Blanco. • Alirio Uribe
• Comisión • Harold Sua Muñoz.
Colombiana de Montaña. • Ministerio del
Juristas. • Ana María Interior (como
Arboleda pretensión
Perdomo. subsidiaria).
Fuente: elaboración propia con la
información del expediente

3.4. Concepto de la procuradora general de la Nación

57. El 24 de julio de 2023 la procuradora general de la Nación presentó

concepto en el que solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la Ley 2272
de 2022 por vicios en el trámite legislativo y declararse inhibida en relación
con los cargos presentados contra el artículo 5º.

58. La procuradora general consideró que en el trámite legislativo se

presentaron vicios insubsanables, ya que los congresistas no contaron con los
elementos de juicio necesarios para desarrollar una deliberación ilustrada. En
su escrito, esta funcionaria indicó que los congresistas tienen diferentes
mecanismos para adoptar una decisión informada y deliberada sobre los
proyectos de ley: los documentos de trabajo parlamentario y los conceptos
externos que deben ser aportados por determinados cuerpos técnicos del Estado
en virtud del principio de colaboración armónica. En esta segunda tipología se
encuentra el concepto del Consejo Superior de Política Criminal, cuya emisión
y remisión a las cámaras es una obligación establecida en la Sentencia T-762
de 2015.

59. La procuradora general insistió en que la jurisprudencia constitucional ha

señalado que la remisión del mencionado concepto no es un requisito
caprichoso, sino que es un mecanismo técnico de colaboración armónica entre
las ramas del poder público. Por lo anterior, a su juicio, la validez de las leyes
puede verse afectada cuando en los debates los congresistas no tienen la
oportunidad de deliberar ilustradamente. En este caso, continuó, la validez de
la Ley 2272 de 2022 se ve afectada, pues por los contenidos que desarrolla esta
normativa, relacionados con la política criminal del Estado y el sistema de
justicia penal y penitenciario, el Consejo Superior de Política Criminal tenía la
obligación de emitir un concepto previo y rendirlo ante las cámaras. La
procuradora general hizo énfasis en que la ley introduce una caracterización
nueva de los actores del conflicto armado, la cual impactaría de manera
evidente la política criminal del Estado en tanto sujetos que, en principio, están

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 Expediente D-15.099

sometidos a las reglas de la justicia ordinaria. Asimismo resaltó que, en

ocasiones pasadas, cuando se discutieron iniciativas que buscaban prorrogar las
disposiciones de la Ley 418 de 1997, el Consejo Superior sí emitió concepto
previamente.

60. Después de revisar el trámite legislativo surtido en este caso, la

procuradora general concluyó que la ausencia del concepto del Consejo
Superior de Política Criminal no fue una situación accidental, sino que se trató
de una “actuación deliberada, en la que el Gobierno Nacional no actuó
razonablemente para que los congresistas contaran con dicho insumo en el
desarrollo de sus deliberaciones”40. Para sustentar dicha conclusión, afirmó que
en el transcurso del trámite legislativo unos congresistas de la oposición
propusieron posponer la deliberación a fin de esperar la remisión del concepto;
sin embargo, tales solicitudes no fueron atendidas por las mesas directivas.

61. En este punto, la procuradora general concluyó que la ausencia del

concepto referido derivó en: (i) la violación de los mandatos constitucionales
que exigen que los debates sean debidamente ilustrados; (ii) el principio de
seguridad jurídica, en tanto el legislador desconoció un acto propio al aprobar
un cuerpo normativo que desconoce la medida de autocontrol establecida en el
artículo 167 de la Ley 65 de 1993; y (iii) el deber superior de cumplir con las
decisiones judiciales, en concreto, la establecida en la Sentencia T-762 de 2015.

62. Frente a los cargos relacionados con la violación del principio de

separación de poderes y el desconocimiento de los derechos de las víctimas, la
procuradora general consideró que la demanda es inepta porque carece de
certeza y suficiencia, ya que el accionante realizó “un análisis incompleto y
asistemático de la norma demandada”, el cual generó que se le atribuyeran
efectos que se desvirtúan con la lectura integral de la ley.

4. Audiencia pública41

63. Por disposición de los magistrados sustanciadores42 se realizó una

audiencia pública con el objetivo de oír a los demandantes, las autoridades que
participaron en la elaboración de la norma demandada, y las organizaciones y
personas expertas en la materia, frente a las siguientes temáticas: (i) los agentes
responsables de graves y masivas violaciones a los derechos humanos,
crímenes de guerra y de lesa humanidad en Colombia; (ii) las negociaciones
con estos grupos armados al margen de la ley en el pasado; (iii) la reincidencia
y su impacto en las dinámicas de violencia del país; y (iv) las implicaciones del
incumplimiento por parte de algunas personas de acuerdos de paz y
negociaciones anteriores. El resumen de las intervenciones que se realizaron en
dicha audiencia se encuentra anexo a esta sentencia (anexo 2)43. La diligencia
40
Expediente digital. Archivo “Concepto Procuradora General de la Nación”. Folio 8.
41
Mediante Auto 1851 de 2023 del 10 de agosto de 2023 la Sala Plena resolvió convocar a audiencia pública
en el marco del proceso de constitucionalidad de los expedientes D-15.099 y D-15.104 y D- 15.110 AC. Con
Auto del 16 de agosto siguiente, los magistrados sustanciadores adoptaron la agenda para el desarrollo de la
audiencia pública.
42
La audiencia se convocó mediante el Auto 1851 de 2023 y se realizó el día 22 de agosto de ese mismo año.
43
Adicionalmente a las intervenciones resumidas en el anexo, tal como consta en el expediente digital, el 23 de
agosto de 2023 el señor Wilmer Damir Sierra Torres, en reacción a la audiencia pública, presentó un escrito
con algunas reflexiones basadas en su experiencia como docente. Se refirió a la situación de sus estudiantes y
sus familias en relación con el conflicto, apoyó la exequibilidad de la ley demandada, controvirtió la postura de

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se desarrolló en conjunto con el proceso acumulado D-15.104 y D-15.110.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

64. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la

referencia, de conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución.

2. Cuestión previa. Análisis de la aptitud sustancial de la demanda

65. Como se reseñó arriba, los ministerios del Interior, de Justicia y del
Derecho y de Defensa Nacional y el ciudadano Alirio Uribe Muñoz, solicitaron
a la Corte Constitucional inhibirse de tomar una decisión por ineptitud
sustantiva de la demanda. Por su parte, la Universidad Libre solicitó a la Corte
declararse inhibida pero solo frente a los vicios de fondo. En consecuencia, la
Sala Plena de la Corporación considera que es oportuno analizar la aptitud
sustancial de la demanda para fundar un juicio de constitucionalidad, de cara a
los reparos que al respecto formularon los referidos intervinientes.

66. En reiterados pronunciamientos la Corte ha señalado que la acción pública

de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40 y 241 de la Carta, aunque
desprovista de formalismos y rigores técnicos, sí exige del demandante una
mínima carga argumentativa que permita comprender cuál es el concepto de la
vulneración. Este último es un requisito que toda demanda de
inconstitucionalidad debe cumplir para ser admitida. En sentencia C-1052 de
2001 la Corte precisó el alcance de dicha carga, en el sentido de que los
argumentos de la demanda deben ser claros, concretos, específicos, pertinentes
y suficientes44. En la sentencia C-385 de 2022, la Corte sintetizó el contenido
de tales requisitos en los siguientes términos:

“…las acusaciones deben: (i) ser suficientemente comprensibles

(claridad); (ii) recaer sobre el contenido real de la disposición acusada y
no sobre uno inferido por quien demanda (certeza); (iii) demostrar cómo
la disposición vulnera la Constitución Política, mediante argumentos
determinados, concretos, precisos y particulares sobre la norma en juicio
(especificidad); (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se
refieran al contenido normativo de las disposiciones
demandadas (pertinencia); y (v) suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política
(suficiencia).”

67. Ahora bien, la satisfacción de tales exigencias debe evaluarse a la luz del
principio pro actione, en atención a la naturaleza pública de la acción. A la luz
de dicho precepto, “la valoración de los cargos planteados en el proceso debe

los demandantes y cuestionó un argumento de uno de los intervinientes en la audiencia. A su vez, el 22 de

agosto de 2023 el señor Eliécer Mojica solicitó que se decidiera en favor de la constitucionalidad de la ley
demandada y, en relación con el artículo 2, en contra de una de las demandantes.
44
En igual sentido, ver sentencias C-1031 de 2002, C-1042 de 2003, C-1177 de 2004, C-798 de 2005, C-507
de 2006, C-401 de 2007, C-673 de 2008, C-713 de 2009, C-840 de 2010, C-807 de 2011, C-909 de 2012, C-
330 de 2013, C-418 de 2014, C-721 de 2015, C-330 de 2016, C-189 de 2017, C-134 de 2018, C-165 de 2019,
C-094 de 2020, C-050 de 2021, C-018 de 2022, C-322 de 2023, entre otras.

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tener un nivel razonable de flexibilidad y apertura”45, y serán admisibles

aquellas demandas que aporten los elementos básicos para emprender el juicio
de constitucionalidad.

68. En el asunto bajo examen, de acuerdo con la intervención del Ministerio

del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho, los cargos de forma
carecen de especificidad y pertinencia pues: (i) el demandante no sustentó
debidamente por qué la falta del concepto del Consejo Superior de Política
Criminal genera un vicio en el trámite legislativo; y (ii) tampoco expuso el
alcance del principio de duda en favor del legislador y de instrumentalidad de
las formas, para determinar el efecto de la omisión de la mesa directiva de la
Cámara de Representantes de someter a discusión y votación una proposición
suspensiva. El Ministerio de Defensa Nacional alegó que la ineptitud sustantiva
de la demanda deriva de que no se especificó el parámetro de constitucionalidad
en el cual consta la exigencia del concepto previo del Consejo Superior de
Política Criminal, toda vez que la obligatoriedad de este tiene como fuente
normativa un decreto. Finalmente, Alirio Uribe Muñoz sostuvo que la demanda
es inepta debido a que no es clara, ya que no determina cuáles son los artículos
que hablan sobre la política criminal y parte de un entendimiento equivocado
del artículo 167 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 91 de la Ley
1709 de 2014.

69. Como se pasará a explicar, la Corte no comparte lo dicho en dichos

conceptos e intervenciones, que indican que el primer cargo de forma carece de
claridad, especificidad y pertinencia, y el segundo de especificidad y
pertinencia. A continuación se exponen las razones por las cuales la Corte
considera que estos cargos sí son aptos.

70. En el primer cargo formal los argumentos expuestos en la demanda son,

claros porque, en primer lugar, siguen un hilo conductor que permite
comprender la demanda y los argumentos que fundan la presunta
inconstitucionalidad de la norma cuestionada. En segundo lugar, los
planteamientos son específicos porque describen cómo y por qué la falta del
concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal puede comportar
una vulneración de normas constitucionales, específicamente del artículo 150
constitucional, y desconocer lo dicho en las sentencias T-762 de 2015 y C-075
de 2022 en el sentido de que el trámite de los proyectos de ley con incidencia
en la política criminal debe contar con el concepto del Consejo Superior de
Política Criminal. Finalmente, los cargos son pertinentes porque si bien el
demandante para soportar su cargo mencionó normas que no son
constitucionales, como la Ley 65 de 1993 y el Decreto 2055 de 2014, también
soportó sus argumentos en disposiciones que sí lo son, particularmente en los
artículos 135.3 y 150 de la Constitución.

71. En efecto, de acuerdo con la demanda, la falta del concepto previo del
Consejo Superior de Política Criminal vulnera los artículos 135.3 y 150 de la
Constitución. El artículo 135.3 hace referencia a las facultades de cada Cámara
frente al ejecutivo, lo cual tiene relación con la situación que pone de presente
el demandante, toda vez que en su calidad de representante a la Cámara elevó
solicitudes al ejecutivo sobre el concepto previo del Consejo Superior de

45
Sentencia C-264 de 2019, reiterada en sentencia C-076 de 2021.

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Política Criminal. Sin embargo, ese artículo no contiene normas que rijan el
trámite legislativo y el demandante no presentó argumentos específicos para
considerarlo como parámetro de constitucionalidad. Por esta razón la Sala solo
abordará este cargo de vicio de procedimiento en función del parámetro de
constitucionalidad del artículo 150 superior, bajo el entendido de que, para el
actor, la expedición de la ley sin el citado concepto podría significar un
desbordamiento de la facultad constitucional del Congreso para hacer leyes, y,
con ello, la vulneración del mencionado precepto constitucional.

72. En el segundo cargo formal las razones desarrolladas en la demanda son

específicas en cuanto explican por qué la omisión de la mesa directiva de la
Cámara de Representantes de someter a discusión y votación una proposición
suspensiva tiene el alcance de lesionar las normas contentivas del trámite
legislativo, de manera precisa las que disciplinan los deberes de esta autoridad.
En este punto es necesario señalar que no existe un estándar argumentativo para
que los ciudadanos aleguen vicios de forma en el trámite legislativo que les
implique siempre someter el presunto vicio a un juicio de “instrumentalidad de
las formas” o a argumentar siempre desde el principio que indica que las dudas
deben resolverse a favor del legislador. Los planteamientos, además, son
pertinentes porque están fundados en el presunto desconocimiento de aquellas
normas de la Ley 5ª de 1992 que sirven de parámetro de constitucionalidad al
hacer parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, por cuanto
desarrollan el contenido directo de un mandato superior46.

73. Tal y como arriba se reseñó respecto de los cargos de fondo, esto es, la
violación al principio de separación de poderes (cargo tercero) y de los derechos
de las víctimas (cargo cuarto), se presentaron distintos reparos sobre la aptitud
de la demanda. Sobre el cargo cuarto, la Presidencia de la República indicó que
no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia, pues la norma demandada
no reconoce una competencia en favor del presidente para suspender los
procesos penales de los actores a los que se refiere la regulación.

74. El Ministerio del Interior señaló que el tercer cargo carece de certeza
porque de la lectura del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 no
se evidencia la facultad que señala el demandante de “excarcelar detenidos” o
suspender las penas. En similar sentido, los ministerios de Justicia y del
Derecho y de Defensa Nacional consideraron que tanto el tercer como el cuarto
cargo carecen de certeza y suficiencia en tanto surgen de una interpretación
errónea del demandante, pues la norma acusada no da facultades al presidente
de la República para levantar o suspender órdenes de captura ni para excarcelar
ciudadanos condenados.

75. Por su parte, la Academia Colombiana de Jurisprudencia consideró que

el tercer cargo es incierto porque parte de un entendimiento equivocado de la
disposición y el cuarto cargo no es claro, pues pareciera hacer referencia a una
omisión legislativa relativa, sin hacer alusión a ella. El concepto presentado por
la Universidad Libre indicó que los dos cargos de fondo carecen de certeza y
suficiencia porque lo alegado como inconstitucional por el actor no se encuentra
objetivamente en el texto de la ley demandada.
46
En la sentencia C-089 de 2022 la Corte precisó que la condición de parámetro de control de constitucionalidad
de la Ley 5ª de 1992 “depende, fundamentalmente, de que las disposiciones que se toman en consideración
permitan determinar el alcance real de las normas constitucionales”.

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76. Así mismo, la procuradora general de la Nación consideró que respecto

de los cargos tercero y cuarto la Corte Constitucional debe inhibirse porque
carecen de certeza y suficiencia, ya que el accionante realizó un “análisis
incompleto y asistemático” de la norma demandada.

77. De lo anterior se tiene que según algunos intervinientes los cargos de

fondo relativos al desconocimiento del principio de separación de poderes y a
la vulneración de los derechos de las víctimas serían ineptos, al considerar que
la norma no contempla una facultad en cabeza del presidente para solicitar la
excarcelación de los voceros de organizaciones humanitarias y sociales y que
se trata, por el contrario, de una interpretación subjetiva del demandante.

78. En cuanto al tercer cargo, la Corte observa que el artículo 5 de la Ley

2272 -cuyo contenido se cuestiona en su totalidad-, contempla unas medidas
que, a juicio del actor, vulneran el principio constitucional de separación de
poderes. Para el demandante, tales medidas permiten que el presidente de la
República asuma funciones de las ramas legislativa y judicial.
Independientemente de que le asista razón o no al accionante, por lo pronto se
observa que ese reparo es comprensible y parte de un contenido cierto del
artículo acusado. Esta norma expresamente autoriza a los representantes del
Gobierno nacional a realizar, “siguiendo los lineamientos del presidente de la
República”, varias acciones en pos de la reconciliación, la convivencia pacífica
y la paz. Además, en la medida en que el actor precisa, aunque sumariamente,
la razón por la que considera que la norma es inconstitucional, bien puede
concluirse que también se satisface el presupuesto de suficiencia, ya que se
formuló al menos una razón específica y constitucionalmente relevante que
suscita una mínima duda sobre la conformidad de dicho artículo con el texto
superior. La Sala reitera que el principio pro actione establece que se deben
considerar aptas las demandas que contienen los elementos básicos para
adelantar el juicio de constitucionalidad, a pesar de que sean presentados sin
mayor grado de elaboración o sofisticación47.

79. En relación con el cuarto cargo, el artículo cuestionado se refiere a la

autorización para el nombramiento como voceros de los miembros de tales
organizaciones que el presidente considere pueden contribuir a la paz, aunque
no se refiere expresamente a la solicitud de excarcelación. Sin embargo, no es
menos cierto que una aplicación posible de la norma es la que cuestiona el
demandante, como se pasará a explicar.

80. En efecto, la norma demandada es el fundamento jurídico que invoca el

Decreto 2422 de 2022 y éste, a su vez, es la base de las resoluciones con las que
se han solicitado las mencionadas excarcelaciones, como lo indicaron el
ministro de Justicia y el alto comisionado para la Paz durante sus intervenciones
en la audiencia pública48. Así, la norma impugnada ha sido el sustento jurídico
de varias solicitudes de excarcelación hechas por el presidente, además de ser
la justificante de las decisiones de autoridades judiciales que las han aprobado.

47
Sentencia C-264 de 2019.
48
https://www.youtube.com/watch?v=bT91WPAmxZY, registros 01:33:40 y 02:32:45, respectivamente.

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81. Adicionalmente, el principio del efecto útil de la norma permite concluir

que una aplicación de la expresión “y se encuentren en privación de libertad”,
contemplada en la norma demandada, permite su excarcelación, lo que para el
demandante resulta violatorio del derecho de las víctimas al recurso judicial
efectivo.

82. En consecuencia, la interpretación que la demanda hace de las normas

impugnadas corresponde a su contenido objetivo. Por ende, no les asiste razón
a los intervinientes al asegurar que los argumentos de la demanda son producto
de interpretaciones subjetivas, de suposiciones que exceden el texto de la ley o
de entendimientos equivocados de las disposiciones demandadas. Esto hace que
se cumpla con el mínimo argumentativo de certeza, que, en virtud del principio
pro actione, le permite a la Corte hacer un análisis de fondo de la
constitucionalidad de la norma acusada.

3. Problemas jurídicos y estructura de la decisión

83. De acuerdo con los cargos planteados en la demanda, y teniendo en

cuenta las posiciones que al respecto fueron formuladas tanto en las
intervenciones escritas como en la audiencia pública, la Sala debe resolver los
siguientes problemas jurídicos:

Respecto del primer cargo:

¿Durante el trámite de la Ley 2272 de 2022 el Consejo Superior de

Política Criminal presentó concepto previo y no vinculante sobre el
proyecto de ley, en los términos del artículo 167 de la Ley 65 de 1993?
En caso negativo, ¿constituye un vicio de procedimiento en la formación
de la Ley 2272 de 2022 el que no se haya contado con dicho concepto?

Respecto del segundo cargo:

¿Constituye un vicio de procedimiento en la formación de la Ley 2272 de

2022 la omisión de la mesa directiva de la Cámara de Representantes de
someter a discusión y votación una solicitud suspensiva del debate?

Respecto del tercer cargo:

¿Vulneran el principio constitucional de separación de poderes las

facultades que, en relación con las estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto y la designación de voceros, otorga al Gobierno
nacional el artículo 8° de la Ley 418 de 1997 -en la forma como fue
modificado por el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022-?

Respecto del cuarto cargo:

¿Vulnera los derechos de las víctimas el nombramiento que, como

voceros, haga el presidente de la República de miembros de
organizaciones sociales y humanitarias que “se encuentren en privación
de libertad”?

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4. Primer cargo: vicio de procedimiento en la formación de la ley por

omisión del concepto previo del Consejo Superior de Política
Criminal

84. Según el demandante, la omisión del concepto previo del Consejo

Superior de Política Criminal constituye un vicio de forma en la elaboración y
aprobación de la ley que afecta su constitucionalidad porque desconoce el
artículo 150 constitucional. Para analizar este cargo, la Sala se referirá, en
primer lugar, al control de constitucionalidad frente a los presuntos vicios de
procedimiento en la formación de la ley y, en segundo lugar, al concepto previo
del Consejo Superior de Política Criminal y su relación con el trámite
legislativo. Con base en ello, en tercera instancia, analizará si se incurrió en una
vulneración del artículo 150 constitucional y, por tanto, en un vicio de
procedimiento en la formación de la ley.

4.1. El control de constitucionalidad de los presuntos vicios de

procedimiento en la formación de la ley

85. El control de constitucionalidad que adelanta esta Corporación es de dos

clases49. El primero es formal, en el que se evalúa si en la aprobación de la
disposición acusada se cumplió con el procedimiento de formación de la ley que
establecen las normas constitucionales y las normas orgánicas sobre la materia.
El segundo es sustancial, y en él se analiza el contenido de la norma o
disposiciones acusadas a la luz de la Constitución.

86. El control formal tiene como parámetro la Constitución Política y otras

normas que, sin estar específicamente contenidas en la Constitución, forman
parte del bloque de constitucionalidad50, como sucede con las leyes orgánicas,
que regulan la actividad legislativa (art. 151 C.P.) y “permit[e]n determinar el
alcance real de normas constitucionales”51. De acuerdo con la Constitución
Política y la jurisprudencia constitucional52, la normatividad orgánica que
regula la actividad legislativa, incluye (i) el reglamento del Congreso y de cada
una de sus cámaras; (ii) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; (iii) los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo; y (iv) la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.

87. Dada esta temática específica y su procedimiento especial, las leyes

orgánicas tienen un rango superior al de las demás leyes, y constituyen
verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario53. Como quiera que el
proceso legislativo tiene reserva de ley orgánica, una ley ordinaria no puede
establecer los procedimientos o requisitos para la elaboración de las leyes ni
puede constituirse en un parámetro de control de constitucionalidad para
determinar si existió un vicio en el proceso legislativo. La misma conclusión se
deriva de los decretos leyes expedidos por el presidente de la República. Como
bien los expresa el artículo 150.10 de la Constitución, no es posible otorgarle al
presidente facultades extraordinarias para la expedición de leyes orgánicas.

49
Sentencia C-084 de 2018.
50
Sentencias C-238 de 2010 y C-750 de 2008.
51
Sentencia C-089 de 2022.
52
Sentencias C-053 de 2019 y C-289 de 2014.
53
Sentencias C-053 de 2019 y C-289 de 2014.

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88. De lo anterior se sigue que hay un reparto de competencias entre el

legislador ordinario, estatutario y orgánico54. Si bien la actividad legislativa
transcurre principalmente en el marco de las funciones del legislador ordinario,
a fin de respetar y dar desarrollo al principio democrático, hay materias
explícitamente señaladas por el Constituyente, que deben someterse al régimen
especial del procedimiento legislativo.

89. En efecto, el artículo 151 constitucional establece que “[e]l Congreso

expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el alcance de la
reserva de ley orgánica establecida en este artículo comprende “[…] no sólo el
ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás
funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público.
[…] ‘[L]a actividad de la rama legislativa del poder público comprende, en los
términos de la Constitución, una función constituyente, legislativa en sentido
estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control
público y de protocolo’”55.

90. Así, solo la Constitución Política (en principio, su Título V) y las leyes
orgánicas “[…] en los precisos casos en los que la misma [C]onstitución lo
disponga como requisito de trámite de las leyes”56, son, por regla general, el
parámetro para el control de constitucionalidad formal de las leyes.

91. No obstante, no toda irregularidad en el procedimiento de formación de

la ley constituye necesariamente un vicio que lleve a su invalidez. La Corte
Constitucional, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas57,
ha diferenciado entre meras irregularidades y vicios de procedimiento58, pues
en ciertos casos “puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida
en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega
a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras
[…]”59.

4.2. Caracterización del Consejo Superior de Política Criminal y

fundamento legal y alcance de la obligación de rendir el
concepto previo

92. El Consejo Superior de Política Criminal es un organismo colegiado

asesor del Gobierno nacional creado por el Decreto 2062 de 199560. Está
54
Sentencia C-432 de 2017.
55
Sentencia C-482 de 2008, ratificada en la Sentencia C- 432 de 2017.
56
Sentencia C-423 de 1995. Al respecto, puede verse también la Sentencia C-1042 de 2017.
57
“El principio de instrumentalidad de las formas, implica que la constatación de que ocurrió una irregularidad
en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla
del ordenamiento. Es necesario que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente
entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la
irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del
mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte
analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto
observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es
posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”. Sentencia C-737 de
2001.
58
Sentencia C-084 de 2018.
59
Sentencia C-872 de 2002.
60
“Por el cual se crea el Consejo Superior de Política Criminal”.

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integrado por 19 miembros que hacen parte de las diferentes ramas del poder
público, e ingresó a la legislación a través de la Ley 888 de 2004 que modificó
el Decreto 200 de 200361 en lo relacionado con el Consejo Superior de Política
Criminal y Penitenciaria. Luego fue incluido en el Código Penitenciario y
Carcelario, ya que el artículo 91 de la Ley 1709 de 201462 modificó el Consejo
Nacional de Política Penitenciaria y Carcelaria que estaba reglamentado en el
artículo 167 de la Ley 65 de 199363. Actualmente el Consejo Superior de
Política Criminal se rige por el Decreto 2055 de 201464.

93. De acuerdo con el Decreto-Ley 1050 de 196865 los Consejos Superiores

son organismos adscritos a los ministerios encargados de “[…] asesorar al
ministro en la formulación, coordinación y ejecución de la política o planes de
acción”66. El Consejo Superior de Política Criminal es un espacio de
coordinación institucional, de participación y discusión de la política estatal en
materia criminal encabezado por el poder ejecutivo, quien tiene a su cargo el
diseño de la política criminal, competencia que no es privativa suya, sino que
comparte con otros organismos como el Congreso de la República, el Consejo
Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación67.

94. El Consejo Superior de Política Criminal está presidido por el ministro

de Justicia y del Derecho68 y tiene una Secretaría Técnica que es ejercida por la
Dirección de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del
Derecho69. También cuenta con un Comité Técnico70, el cual es dirigido por el
Viceministerio de Política Criminal y Justicia Restaurativa de dicho ministerio
y o su delegado71. Dentro de sus funciones este Comité tiene la de:

“Examinar los proyectos de actos legislativos y de leyes que se

presenten a su consideración y del Consejo Superior Política Criminal,
confrontándolos con las investigaciones y desarrollos científicos que
sean pertinentes, a fin de emitir un concepto que se someterá a discusión
de miembros del Consejo”72.

95. En el artículo 167 del Código Penitenciario y Carcelario se establece que

una de las funciones del Consejo Superior de Política Criminal es:

“Además del diseño del Plan Nacional de Política Criminal, el Consejo

deberá presentar concepto previo no vinculante sobre todos los
proyectos de ley y de acto legislativo que en materia penal cursan en el
Congreso de la República. […]”.

61
“Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio del Interior y de Justicia, y se dictan otras disposiciones”.
62
“Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras
disposiciones”.
63
“Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”.
64
“Por el cual se reglamenta el Consejo Superior de Política Criminal, su funcionamiento y todos los asuntos relacionados con las demás
instancias técnicas que se requieran para su adecuado desarrollo”.
65
“Por el cual se dictan normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la administración
nacional”.
66
Artículo 16 Decreto-Ley 1050 de 1968.
67
Sentencia C-646 de 2001.
68
Artículo 8 del Decreto 2055 de 2014.
69
Artículo 15 del Decreto 2055 de 2014.
70
Artículo 16 del Decreto 2055 de 2014.
71
Artículo 17 del Decreto 2055 de 2014.
72
Numeral 2 del artículo 18 del Decreto 2055 de 2014.

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96. Y en el numeral 6 del artículo 3º del Decreto 2055 de 2014 se especifica

que le corresponde:

“Emitir concepto previo, no vinculante, sobre todos los proyectos de ley

y de acto legislativo, que se encuentran en etapa de diseño, y antes su
trámite en el Congreso la República, que incidan en la política criminal
y en el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal”.

97. Según indica el Decreto 2055 de 201473, corresponde al Ministerio de

Justicia y del Derecho coordinar todas las acciones para que estos conceptos
sean conocidos por el Congreso de la República.

98. De todo lo anterior se puede concluir sobre este concepto que: (i) es
previo al inicio del trámite del proyecto en el Congreso; (ii) no es vinculante;
(iii) se exige su presentación en todos los casos de discusión de proyectos de
ley y de acto legislativo que se encuentren en etapa de diseño e incidan en la
política criminal y en el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal; (iv) su
elaboración y emisión está a cargo del Consejo Superior de Política Criminal
pero en este proceso el Comité Técnico debe emitir un concepto inicial sobre
los proyectos de ley y de acto legislativo que se someterán a discusión de los
miembros del Consejo Superior; (v) el Ministerio de Justicia y del Derecho es
el responsable de que el concepto sea conocido por el Congreso de la República;
(vi) el concepto previo es un documento de carácter técnico científico y como
tal puede obrar como una entre muchas fuentes de ilustración para los
legisladores en materia de política criminal; (vii) las normas que regulan el
concepto imponen obligaciones para el Consejo Superior de Política Criminal
y para el Ministerio de Justicia y del Derecho, pero no así para el Congreso de
la República; y (viii) ninguna de las normas que regulan el concepto previo
establece que su ausencia impida el desarrollo del trámite legislativo.

4.3. Sobre la presunta vulneración del artículo 150 de la Constitución

99. En su intervención por escrito y en la audiencia pública, el ministro de

Justicia y del Derecho pretendió desvirtuar este cargo al presentar el oficio del
26 de enero de 2023 emitido por la secretaría técnica del Comité Técnico del
Consejo Superior de Política Criminal. En dicho documento se informa que el
Comité fue citado el 4 de noviembre de 2022 para examinar el proyecto de ley
No. 160 de 2022 Cámara, 181 de 2022 Senado y en esta sesión: “el proyecto
fue votado por el Comité Técnico de Política Criminal, y colegiadamente esa
instancia decidió abstenerse de pronunciamiento, es decir, que la decisión del
Comité Técnico fue la de no emitir concepto, debiéndose aclarar que solo está
facultado el Comité para elaborar conceptos, cuando las votaciones son
favorables o desfavorables a los proyectos de ley o de acto legislativo”74. Así
mismo, obra en el expediente certificado expedido por el secretario general del
Senado en el que se informa que “no se presentó concepto por parte del Consejo
Superior de Política Criminal”75.

73
“En desarrollo funciones Ministerio de Justicia y del Derecho coordinará las acciones necesarias para que los
conceptos y del Consejo Superior de Política Criminal sean conocidos por el Congreso la República y las demás
entidades y competencia en la materia” (parágrafo del artículo 3).
74
Expediente digital, archivo “Intervención Ministerio de Justicia y del Derecho”, pp. 8-9.
75
Expediente digital, archivo “D0015099. Demanda ciudadana”, p. 44.

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100. Lo que se observa, entonces, es que hay dos apreciaciones sobre el

concepto del Consejo Superior de Política Criminal en el trámite legislativo que
dio lugar a la Ley 2272 de 2022: una según la cual no hubo una omisión, sino
que el Comité Técnico decidió no conceptuar, y otra, que defiende el
demandante, según la cual no se presentó concepto alguno, por lo que el
Consejo Superior de Política Criminal no habría cumplido con sus funciones
afectando así el trámite legislativo. Frente a esta situación en concreto, la Sala
se permite establecer las siguientes claridades.

101. Emitir concepto para contribuir a la tecnificación del debate legislativo

en determinadas materias es una función del Consejo Superior de Política
Criminal, que implica que también pueda abstenerse de rendirlo cuando
considere que las temáticas de que trata el proyecto de ley o de acto legislativo
no están relacionadas con la “materia penal”76 que determina el ámbito de sus
competencias. De modo que el Consejo Superior de Política Criminal también
ejerce sus funciones cuando resuelve no conceptuar, con fundamento en el
concepto que rinda el Comité Técnico, de acuerdo con el numeral 2° del
artículo 18 del Decreto 2055 de 2014.

102. Ahora bien, aclara la Sala que el Consejo se encuentra obligado a

presentar concepto sobre todos los proyectos de ley y de acto legislativo en
“materia penal”. Esta es una función que no es potestativa según se desprende
de lo previsto en los artículos 167 del Código Penitenciario y Carcelario y 3.6
del Decreto 2055 de 2014.

103. Es decir que no le asiste razón al ministro cuando argumenta que el

Consejo Superior de Política Criminal cumplió con su función en cuanto el
Comité Técnico decidió no emitir concepto. Si se aceptara ello, sería asumir que
el Comité Técnico puede sustituir al Consejo en su función de decidir emitir
conceptos frente a proyectos de ley o de acto legislativo en materia penal.
Adicionalmente, la Sala considera que no es posible tener por presentado el
concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal para su
consideración en el trámite legislativo, cuando el referido concepto, o la
decisión de no conceptuar, se presenta, como en este caso, el mismo día en que
la Ley 2272 de 2022 fue promulgada, esto es el 4 de noviembre de 202277.

104. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que en el presente caso no se contó
con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, tal y como lo
certificaron los secretarios generales del Senado y de la Cámara de
Representantes. No obstante, esto no implica que se haya configurado un vicio
ni una irregularidad en el trámite legislativo, como pasa a argumentarse.

105. El artículo 150 constitucional constituye la fuente y el fundamento de la

competencia normativa a cargo del Congreso. Así mismo, constituye la cláusula
general de competencia del dicho órgano como legislador ordinario, determina
en qué consiste dicha potestad y señala diversos ámbitos en los que se
desarrolla.

76
Sobre la discusión sobre cuáles son las materias se entienden dentro del área del derecho penal y la
criminología, puede verse la intervención en la audiencia pública de Yesid Reyes Alvarado, director del Área
de Derecho Penal de la Universidad Externado de Colombia.
77
Diario Oficial No. 52.208.

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106. Ahora bien, más allá de establecer una cláusula procedimental a favor de
las leyes ordinarias, este artículo no establece ninguna otra prescripción relativa
al trámite legislativo. De ahí que, para el análisis constitucional del ejercicio de
la función de hacer las leyes por parte del Congreso, sea necesario acudir a la
Ley 5ª de 1992 a la que el artículo 151 constitucional remite en materia de
procedimiento, que es la normativa orgánica que regula el reglamento del
Congreso y de cada una de sus cámaras.

107. De este modo, el incumplimiento de la Ley 5ª de 1992, si bien por sí

mismo puede constituir un vicio en la validez de un acto jurídico del Congreso,
en algunos casos referidos de manera estricta al ejercicio de la función
legislativa, también puede interpretarse como un incumplimiento del artículo
150 constitucional en la medida en que, como se señaló, es el fundamento de la
competencia del Congreso en esta materia.

108. Ahora bien, el fundamento jurídico del deber del Consejo Superior de
Política Criminal de conceptuar es el Código Penitenciario (Ley 65 de 1993) y
el Decreto 2055 de 2014), y no ela Ley 5ª de 1992. Por tanto, concluye la Sala
que no constituye un requisito de validez del procedimiento legislativo en
materia penal, que antes o durante el trámite de un proyecto de ley el Congreso
tenga conocimiento del concepto emitido por el Consejo Superior de Política
Criminal. Esto es así al menos por las siguientes razones.

109. Primero, la regulación del procedimiento legislativo tiene reserva de ley

orgánica y ello supone que debe tramitarse a través de un tipo especial de ley
que tiene jerarquía superior a la de ley ordinaria, razón por la cual está integrada
al bloque de constitucionalidad en sentido lato78. No puede una ley ordinaria
como la que regula al Consejo Superior de Política Criminal, ni mucho menos
un decreto (como fue toda su regulación precedente), establecer requisitos
procedimentales al Congreso de la República y mucho menos parámetros para
el control de constitucionalidad formal de las leyes.

110. Segundo, de la literalidad de la normatividad descrita se desprende que la

expedición de los conceptos frente a los proyectos de ley en materia penal es
una exigencia que hace la ley ordinaria al Consejo Superior de Política Criminal
en desarrollo de su función asesora. De ninguna manera constituye un requisito
del procedimiento legislativo que obligue al Congreso de la República.

111. Tercero, se trata de un concepto a través del cual el Consejo Superior de

Política Criminal ejerce su función asesora y no tiene carácter vinculante, es
decir, el Congreso no tiene la obligación de atender su recomendación. El
concepto constituye un insumo muy importante para la racionalización de la
actividad legislativa y para promover un debate técnico e informado, pero no es
el único elemento con el que cuenta el Congreso para ejercer su actividad
deliberativa. Aún más, no se trata de un concepto que establezca los límites de
la deliberación. Así las cosas, y a pesar de la importancia del concepto, dada la
naturaleza de la actividad legislativa, la libertad de configuración del legislador
y su carácter no vinculante, este no es indispensable para la discusión y
aprobación de las leyes.

78
Sentencias C-228 de 2009, C-178 de 2016, C-644 de 2016, entre otras.

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112. Cuarto, la Corte Constitucional ha reconocido la importancia de la

colaboración armónica en los procesos de discusión y construcción de la política
criminal. Sin embargo, esta Corporación también ha señalado que, aunque dicha
colaboración es un principio a la luz del cual se deben ejercer las competencias
en el modelo orgánico de la Constitución de 1991, ello no implica que siempre
sea imperativa la participación de todos los órganos en la discusión de las leyes.
A propósito de un debate sobre la competencia de la Fiscalía General de la
Nación para participar en el diseño de la política criminal del Estado, la Corte
Constitucional señaló:

“Y es precisamente en el Congreso donde se garantiza el proceso

participativo de que habla la Constitución para la adopción de una
política estatal en materia criminal. La naturaleza del debate legislativo
permite que todos los órganos estatales con competencia en la materia
tengan la oportunidad de controvertir los instrumentos propuestos para
el desarrollo y la ejecución de esa política, sin que sea necesario que
todos y cada uno de ellos hayan efectivamente empleado este espacio
de representación popular”79. [Énfasis añadido]

113. Ahora bien, es preciso recordar que mediante la Sentencia T-762 de

201580 la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional reiteró la
existencia de un estado de cosas contrario a la Constitución en el Sistema
Penitenciario y Carcelario del país, declarado mediante la sentencia T-388 de
2013. En aquella providencia se estableció que una de las problemáticas
estructurales de la situación carcelaria es la desarticulación de la política
criminal81. Uno de los criterios argumentativos de los que dicha sentencia se
sirvió para contribuir a establecer las características de una política criminal
respetuosa de los derechos humanos es que esta sea coherente82, tarea en la cual
puede cumplir un papel relevante el Consejo Superior de Política Criminal. Por
lo tanto, en esta providencia la Sala resolvió:

79
Sentencia C-646 de 2001.
80
El demandante también citó como fundamento las sentencias C-075 de 2022 y T-388 de 2013 y C-786 de
2012, y algunos intervinientes citaron también la sentencia T-197 de 2017. No obstante, estas providencias no
establecen que la presentación del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal sea un paso
obligatorio del procedimiento legislativo. En la Sentencia C-786 de 2012 no se valora la ausencia del concepto
previo del concepto del mencionado Consejo sino que se exponen las reglas para determinar si una irregularidad
en la aplicación del procedimiento legislativo comporta un vicio y las reglas para determinar las posibilidades
de subsanarlo. La Sentencia C-075 de 2022 versa sobre el concepto de impacto fiscal a cargo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que está previsto en una ley orgánica (Ley 819 de 2003), pero no aborda el concepto
del Consejo ni su incidencia en el trámite legislativo. En la Sentencia T-388 de 2013 se reconoce la importancia
del papel de Consejo y se establece como una medida de mediano plazo fortalecerlo como instancia de análisis
de todos los proyectos de ley que en materia penal y penitenciaria que estén en curso en el Congreso de la
República; esta Sentencia, por tanto, no hace ninguna consideración sobre vicios de trámite legislativo
derivados de la ausencia del concepto. Tampoco la Sentencia T-197 de 2017 que se limita a recoger la doctrina
sentada en la Sentencia T-762 de 2015 en los siguientes términos: “6.4.2.2. Las órdenes de carácter general se
vincularon con la necesidad de incidir en el desarrollo de la política criminal y de lograr su compatibilidad con
el derecho a la dignidad humana. En este sentido, para conjurar el ECI y bajo una perspectiva de largo, mediano
y corto plazo, se hallan imperativos para que el Congreso, el Gobierno Nacional y la Fiscalía actúen conforme
a sus competencias, siguiendo unos parámetros mínimos mencionados en la citada sentencia. Así, por ejemplo,
al Congreso se le exhortó para contar con el concepto previo del Comité Técnico Científico del Consejo
Superior de Política Criminal para iniciar el trámite de proyectos de ley en materia penal. Al Gobierno se le
ordenó aplicar los estándares constitucionales mínimos de una política criminal respetuosa de los derechos
humanos, lo cual también se le exigió a la Fiscalía General de la Nación, en especial frente a la solicitud de
medidas de aseguramiento. Finalmente, se dispuso que el INPEC, la USPEC el DNP, el Ministerio de Justicia
y del Derecho, y el Consejo Superior de Política Criminal elaboraran un plan integral de programas y
actividades de resocialización” [énfasis añadido].
81
Fundamentos jurídicos 27 a 67.
82
Fundamentos jurídicos 61 y 62.

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“ORDENAR al Congreso de la República que, dentro del ámbito de sus

competencias y respetando su libertad de configuración del derecho, de
aplicación a lo dispuesto en los artículos 3º, numeral 6º, y 18 del Decreto
2055 de 2014, en el sentido de contar con el concepto previo del Comité
Técnico Científico del Consejo Superior de Política Criminal, para
iniciar el trámite de proyectos de ley o actos legislativos que incidan en
la política criminal y en el funcionamiento del Sistema de Justicia
Penal”. [Negrilla original].

114. Como se ha visto, las órdenes establecidas en el numeral 6º del artículo

3º y en el artículo 18 del Decreto 2055 de 2014 están dirigidas específicamente
al Consejo Superior de Política Criminal y al Comité Técnico y no están
referidas al procedimiento legislativo. De modo que la orden precitada de la
Sentencia T-762 de 2015, si bien insiste en que el concepto debe ser previo y
debe ser considerado por el Congreso, es una reiteración de una obligación
contenida en una ley ordinaria pues su cumplimiento contribuiría al debate en
el Congreso -y en concreto en el caso entonces analizado, a la superación del
estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria-. Sin embargo, lo
expuesto no convierte al requisito legal en uno orgánico o constitucional del
procedimiento de formación de las leyes.

115. La interpretación de la orden de aquella sentencia que pretende hacer

valer el accionante no es razonable si se tiene en cuenta que: (i) estaría dándole
una orden al Congreso respecto de una acción sobre la que no tiene el control;
(ii) haría depender la actividad legislativa de un concepto cuya expedición y
envío al Congreso depende del poder ejecutivo83, lo cual puede suponer una
limitación excesiva del principio democrático; y (iii) que la orden dada por la
Sala de Revisión es muy clara en señalar que el Congreso, en todo caso, puede
y debe actuar “dentro del ámbito de sus competencias”, las cuales se rigen en
materia procedimental por las correspondientes leyes orgánicas. En su trámite
no se dispone ningún requisito relativo a este concepto que limite la expedición
de las leyes.

116. Sobre este punto de manera adicional, la Sala resalta que en el numeral
segundo del resolutivo vigésimo segundo de la Sentencia T-762 de 2015 la
Corte eliminó el término “ineludible” para referirse a la obligación del Congreso
de contar con el concepto antes de iniciar el trámite de una iniciativa legislativa
o de acto legislativo que lo requiriera por tratarse de materias de competencia
del Consejo Superior de Política Criminal . Ese término sí lo usó la Sala de
Revisión en la parte motiva de dicha providencia al describir las características
que debe cumplir una política criminal respetuosa de los derechos humanos
(fundamento jurídico 67). La orden no consideró que el requisito fuera
ineludible desde la perspectiva del procedimiento legislativo.

83
A este respecto, cabe señalar que el Consejo Superior de Política Criminal, aunque integrado por autoridades
de distintas ramas del poder público y otros organismos del Estado, es presidido por el ministro de Justicia y
del Derecho (Ley 65 de 1993, art. 167.1), al que le corresponde coordinar “las acciones necearias para que los
conceptos y labores del Consejo Superior de Política Criminal sean conocidos por el Congreso de la República”
(Decreto 2055 de 2014, artículo 3°, parágrafo). Por su parte, el Comité Técnico del Consejo Superior de Política
Criminal, que tiene la función de examinar los proyectos de ley sobre la materia que con el fin de emitir un
concepto ante el Consejo Superior (Decreto 2055 de 2014, art. 18.2), es dirigido por el viceministro de Política
Criminal y Justicia Restaurativa del Ministerio de Justicia (ibidem, art. 17).

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117. Ninguno de los argumentos anteriores tiene la finalidad de restar

trascendencia al concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal. Por
el contrario, la Corte insiste en la importancia que reviste este concepto para
construir una política criminal articulada, consistente y enmarcada
constitucionalmente al concretar un insumo fundamental para la tecnificación
del debate legislativo. El concepto, sin duda, contribuye a la legitimidad y
coherencia de la legislación en materia de política criminal y el Consejo tiene
la obligación legal de rendirlo, por lo que el incumplimiento injustificado de
dicho deber podría incluso dar lugar a eventuales procesos disciplinarios en
contra de sus integrantes. Sin embargo, como se ha indicado, cosa distinta es
que la rendición del concepto no sea una obligación orgánica que condicione la
validez del debate legislativo.

118. Por las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional concluye que:

(i) las normas que regulan el concepto previo del Consejo Superior de Política
Criminal, en sí mismas, no obran como parámetro de constitucionalidad ni se
constituyen en requisito para la formación de las leyes; (ii) aunque se acredita
que la Ley 2272 de 2022 fue aprobada sin el concepto previo de dicho Consejo,
tal situación no vulnera el artículo 150 superior. En conclusión, para la Corte
no le asiste razón al actor al indicar que existió un vicio formal en el trámite de
la Ley 2272 de 2022 por la ausencia del referido concepto. Por lo mismo, no
hay necesidad de entrar a valorar, como lo solicita el demandante, si la Ley 2277
de 2022 versa sobre asuntos relacionados con materias penales o que incidan en
la política criminal. Hacer tal estudio implicaría realizar un juicio de legalidad,
que no es propio de las competencias de esta Corporación de conformidad con
el artículo 241 de la Constitución.

5. Segundo cargo: vicio de procedimiento en la formación de la ley por

la omisión en que habría incurrido la mesa directiva de la Cámara
de Representantes en someter a discusión y votación como
proposición suspensiva una solicitud de aplazamiento del debate
(artículo 151 CP)

119. Según lo señaló el demandante, el 2 de noviembre de 2022 radicó en la

Secretaría General de la Cámara de Representantes una proposición que tenía
el objetivo de suspender el debate de la conciliación del proyecto 160 de 2022
de la Cámara de Representantes y 181 de 2022 del Senado, hasta tanto se
contara con el concepto del Consejo Superior de Política Criminal. El actor
argumentó que al no haberse sometido a discusión ni votación tal proposición
suspensiva como lo ordenan los artículos 112, 113 y 114.3 de la Ley 5ª de 1992,
el trámite legislativo de la Ley 2272 de 2022 incurrió en un vicio de
procedimiento al desconocer el artículo 151 de la Constitución Política y los
artículos 47.3 y 94 de la Ley 5ª de 1992.

120. Para resolver este cargo, la Corte, en primer lugar, se referirá a las
proposiciones suspensivas dentro del trámite legislativo y analizará, conforme
a las pruebas allegadas en este proceso, lo ocurrido en la sesión del 3 de
noviembre de 2022 en la plenaria de la Cámara de Representantes en la que se
votó y aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley 160 de 2022
Cámara - 181 de 2022 Senado. Con base en ello, en segundo lugar, la
Corporación pasará a determinar si se incurrió en una vulneración del artículo

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151 constitucional y de los artículos 47.3, 94, 112, 113 y 114.3 de la Ley 5ª de
1992.

5.1. Las proposiciones suspensivas dentro del trámite legislativo

121. Las proposiciones son el medio a través del cual los miembros del
Congreso de la República ponen en conocimiento del cuerpo colegiado
propuestas sobre los proyectos de ley que están en trámite, u otro tipo de
solicitudes enmarcadas estrictamente dentro del trámite legislativo. Estas se
realizan para que sean consideradas y decididas por una comisión o por la
plenaria de una de las cámaras84. La discusión sobre los proyectos de ley y las
proposiciones hace parte de la esencia del debate legislativo, que es abierto por
el presidente de la respectiva corporación y que termina con la votación general
(art. 94, Ley 5ª de 1992). Las proposiciones, en consecuencia, son una forma en
la que los congresistas pueden ejercer su derecho a intervenir en los debates (art.
96, Ley 5ª de 1992).

122. El Título II85, Capítulo V86, Sección 5a de la Ley 5ª de 199287 reglamenta

las proposiciones. Allí, se establecen las siguientes características: (i) pueden
ser presentadas por cualquier congresista (art. 113); (ii) se clasifican en
principal, sustitutiva, suspensiva, modificativa y especial (art. 113); (iii) pueden
ser de modificación, adición o suspensión y deben ser presentadas por escrito y
firmadas; (iv) no hay necesidad de incluir por escrito las razones o argumentos
que justifican la presentación de la proposición, pues el autor puede hacer uso
de la palabra para sustentarla (art. 113); y (v) cuando se esté en discusión una
proposición solo se admiten solicitudes relativas a modificación, adición,
suspensión, orden, informe oral o lectura de documentos, declaración de sesión
permanente, y votación nominal o secreta (art. 112).

123. El procedimiento establecido para el trámite de las proposiciones es el

siguiente. Primero, deben ser leídas por el secretario general de cada cámara
(art. 47.3). Segundo, una vez leídas se procede a su discusión, lo cual, salvo con
algunas excepciones, es un paso impostergable antes de someterlas a votación.
(art. 123.5). Tercero, una vez cerrada la discusión y antes de la votación, la
proposición debe ser leída nuevamente (art. 125). Cuarto, las proposiciones
deben constar en las actas de las sesiones (art. 35).

124. De acuerdo con el artículo 114.3 del Reglamento del Congreso, la

proposición suspensiva “[e]s la que tiene por objeto suspender el debate
mientras se considera otro asunto que deba decidirse con prelación, pero para
volver a él una vez resuelto el caso que motiva la suspensión”. Este tipo de
proposiciones es distinta a la moción de suspensión del artículo 109 de la Ley
5ª de 1992, pues esta última se concede “en razón de una moción de duelo o por
circunstancias de fuerza mayor”, mientras que la proposición suspensiva puede
fundamentarse en razones distintas a estas. También, las proposiciones
suspensivas son distintas a la moción de aplazamiento al que se refiere el

84
Otras formas para el ejercicio de este derecho son las intervenciones (art. 97), interpelaciones (art. 98),
contestación a alusiones (art. 99); réplicas o rectificaciones (art. 100) y mociones de orden, aplazamiento, cierre
del debate, suspensión, prelación de mociones y retiro de mociones (arts. 106 a 111).
85
“De las disposiciones comunes al Senado de la República y a la Cámara de Representantes”.
86
“Del régimen de las sesiones”.
87
“Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.

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artículo 107 de la Ley 5ª de 1992. Dicha moción permite una postergación de

un debate en curso para una nueva fecha, mientras que en la proposición
suspensiva el debate no se posterga, sino que se interrumpe hasta tanto se dé
trámite al asunto invocado para la suspensión.

125. La Ley 5ª de 1992 establece como normas especiales de regulación de la

proposición suspensiva las siguientes: (i) tienen que expresarse por escrito y
con la firma del respectivo congresista (art. 113); (ii) se discute y resuelve
separadamente de la proposición principal88 (art. 114.3); (iii) en su discusión
cada congresista no podrá hablar más de una vez (art. 103.3); (iii) cada una de
las intervenciones en su debate no podrá exceder los cinco minutos (art. 108);
(iv) tiene prelación para su debate, después de la proposición de verificación de
quórum (art. 110) y de sesión permanente (art. 114.3); y (v) no podrá hacerse
una proposición suspensiva frente a otra suspensiva (parágrafo del artículo 114).

126. Ahora bien, la inobservancia de los requisitos rituales para la formación

y aprobación de las leyes, que establecen las leyes orgánicas y la Constitución,
puede llegar a configurar un vicio formal89. Corresponde a la Corte verificar la
gravedad de la irregularidad ocurrida en el trámite legislativo a fin de decidir
sobre la constitucionalidad de la ley. Para esto debe determinar:

“(i) Si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio

susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la
irregularidad represente un vicio, si existió o no una convalidación del
mismo durante el trámite legislativo respectivo; (iii) si el trámite no fue
convalidado, se analizará si es posible devolver la ley al Congreso, para
que subsane el defecto observado; y (iv) [d]e no acontecer alguno de los
anteriores supuestos, si es posible que la Corte misma los subsane en su
pronunciamiento, respetando siempre el principio de razonabilidad”90.

127. Así, esta Corporación ha establecido que no toda irregularidad sobre la

formación de las leyes da lugar a su inconstitucionalidad. Esto es lo que sucede
en los casos en que no se vulnera ningún valor o principio constitucional, no se
afecta la formación de la voluntad democrática ni se desconoce la estructura
institucional diseñada por la Constitución91. En el análisis de los vicios formales
es necesario aplicar el criterio hermenéutico contenido en el principio de
instrumentalidad de las formas, que implica que estas deben “interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”92.

128. Respecto del trámite de las proposiciones la Corte Constitucional ha

establecido que, dado que estas configuran buena parte del debate legislativo,
es necesario garantizar el principio de publicidad para, con esto, garantizar la
participación efectiva de los miembros del Congreso93. Por lo anterior, la lectura
de las proposiciones antes de la discusión y nuevamente antes de la votación es
lo que garantiza el conocimiento previo de los asuntos, lo que es muy relevante

88
“Proposición principal. Es la moción o iniciativa que se presenta por primera vez a la consideración y decisión
de una Comisión o de una de las Cámaras” (art. 114.1, Ley 5 de 1992).
89
Sentencia C-501 de 2001.
90
Sentencia C-730 de 2011.
91
Sentencia C- 737 de 2001.
92
Sentencia C-737 de 2001.
93
Sentencia C-751 de 2013.

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para el proceso de formación de la ley, el respeto de los derechos de las minorías

y la existencia del debate94.

129. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que

respecto de las proposiciones no solo tienen responsabilidad las mesas
directivas de las corporaciones en los términos ya señalados, sino que al
congresista le asiste un deber de diligencia inherente al trámite de la
proposición. No basta con radicarla, sino que tiene la obligación de explicarla
y exigir su sometimiento a discusión y decisión a través, por ejemplo, de las
mociones de orden95. El incumplimiento de este deber de diligencia hace que el
vicio respecto de una proposición no acarree su inconstitucionalidad pues “ello
supondría premiar una conducta omisiva, y por lo mismo, contraria a los
deberes que regulan el comportamiento de los congresistas”96.

130. El deber de debida diligencia que tienen los congresistas implica una
obligación de participar activamente en el proceso de formación de la ley y
adoptar todas las medidas que consideren necesarias para optimizar el debate
legislativo y asegurar que este se desarrolle conforme a las normas que lo
regulan. Es por esto que la Corte Constitucional considera que es contrario a la
naturaleza deliberativa el que los congresistas exhiban una actitud pasiva en el
trámite legislativo, para después, al término del debate, dejar constancias de
irregularidades. Por esta razón, esta Corporación con anterioridad ha indicado
que “[e]l Reglamento del Congreso no es una hoja de ruta pensada para el uso
estratégico, ni es una herramienta de oposición política”97. De hecho,
recientemente, en la Sentencia C-134 de 2023, la Corte reiteró la regla de que
la debida diligencia del proponente es un componente que también se debe tener
en cuenta para evaluar la publicidad de las proposiciones. Allí se expresó que
una de las finalidades de esa regla es evitar que se presenten múltiples
proposiciones como una estrategia para viciar el trámite legislativo98.

131. De todo lo anterior se resaltan los siguientes elementos como relevantes

para la resolución del cargo bajo examen: (i) las proposiciones suspensivas
hacen parte del debate legislativo porque promueven su interrupción para
resolver un asunto de importancia en el desarrollo del mismo; (ii) ellas tienen
unos requisitos formales específicos establecidos en la Ley 5ª de 1992, dentro
de los cuales se resalta el que deben ser presentadas por escrito y con la firma
del proponente; (iii) de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional
el requisito de la doble lectura de las proposiciones es fundamental para la
publicidad y para la garantía del debate democrático, por lo que tal lectura es

94
Sentencia C-760 de 2001. Al respecto también pueden verse las Sentencias C-1039 de 2004, C-131 de 2009,
C-168 de 2012, C-537 de 2012 y C-084 de 2018.
95
Sentencia C-1040 de 2005.
96
Ibid.
97
Sentencia C-029 de 2018. A partir de este deber de debida diligencia, por ejemplo, la Corte Constitucional
resolvió que la no discusión de una proposición no constituyó una irregularidad que diera lugar a la
inconstitucionalidad de la Ley 1753 de 2015: “En ese orden de ideas, es claro, de acuerdo con las subreglas
sentadas por la jurisprudencia constitucional, que el Congresista no desplegó un mínimo de diligencia, y no
intervino, ni presentó una moción específicamente destinada a exigir la discusión de la Proposición 148,
situación en la que, de acuerdo con las subreglas establecidas por la jurisprudencia constitucional y reiteradas
en los fundamentos normativos de esta providencia, debe concluirse que la irregularidad no tiene la fuerza
necesaria para provocar la invalidación de la norma” (Sentencia C-044 de 2017).
98
La sentencia referida señaló que, en virtud del deber de diligencia, no es aceptable para “quienes intervienen
en un procedimiento legislativo como este, presentar proposiciones y observar pasivamente cómo estas se dejan
de tramitar o se imprueban sin darles previa lectura, para así pre constituir un vicio o permitir que este se
configure, y luego oponerlo en la justicia constitucional”.

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una carga de las mesas directivas de las corporaciones; (iv) los congresistas
proponentes también tienen cargas importantes dentro del debate,
especialmente la de la debida diligencia; y finalmente, que (v) el análisis de las
irregularidades formales debe ser estudiado a partir del principio de la
instrumentalidad de las formas.

5.2. El trámite legislativo en la sesión del 3 de noviembre de 2022 en

la plenaria de la Cámara de Representantes en la que se votó y
aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley 160 de 2022
Cámara - 181 de 2022 Senado

132. De la lectura de la Gaceta del Congreso No. 175 de 202399 aportada por
la Secretaría General de la Cámara de Representantes y que obra en el
expediente100, la Sala encuentra que el 3 de noviembre de 2022 se discutió en la
plenaria de la Cámara el informe de conciliación del proyecto de ley 160 de
2022 Cámara - 181 de 2022 Senado. Este informe fue leído101, después de lo
cual el presidente de la Corporación, David Ricardo Racero Mayorca, preguntó
“Uscátegui ¿va a dejar una constancia, Representante?”102, para más adelante
replicar: “[u]n minuto Representante Uscátegui, adelante, entonces espere ya le
doy la palabra José para que tenga su debido respeto, abra registro señor
[s]ecretario”103.

133. Después de esta anotación del presidente de la Cámara se abrió el registro

para votar el informe de conciliación. Al cierre del registro el secretario general
anunció que la votación fue de “47 votos manuales por el sí y 81 votos
electrónicos, para un total de 128 votos por el sí. Por el no: [u]n voto de Yulieth
Sánchez, 1 voto manual por el no, 6 votos electrónicos para un total de 7 votos
por el no”104. Después de esto el secretario general dejó constancia de que se
aprobó el informe de conciliación105. Inmediatamente después el presidente
David Ricardo Racero Mayorca le dio la palabra al Representante Uscátegui,
quien hizo un comentario respecto de la aprobación de la reforma tributaria y
también sobre la aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley 160
de 2022 Cámara - 181 de 2022 Senado, así:

“Pero acabamos de votar la conciliación del proyecto de orden público

y se hizo sin el lleno completo de los requisitos de ley y con una
actuación por parte del Ministro de Justicia que perfectamente se está
configurando en un prevaricato, pero como sé que pocos me están
escuchando, ya nos veremos en las instancias correspondientes, que esto
no termina aquí, muchas gracias”106.

134. En el acta de la sesión del 3 de noviembre de 2022 no hay más constancias

de intervenciones del representante Uscátegui en el punto IV del orden del día,
que corresponde a la votación del informe de conciliación del proyecto que se

99
Gaceta del Congreso, año XXXII – No. 175. Bogotá, D. C., viernes 17 de marzo de 2023, ISSN 0123-9066.
100
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, fls. 10-122.
101
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, fl. 115.
102
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, fl. 116.
103
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, fl. 116.
104
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, fls. 116-117.
105
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, fl. 117.
106
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, fl. 117.

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sancionó como la Ley 2272 de 2022, ni constancias de discusión ni votación de

proposición suspensiva alguna.

135. Mediante auto de pruebas del 16 de febrero de 2023 el magistrado

sustanciador solicitó a la Secretaría General de la Cámara de Representantes
“(iv) copia de las solicitudes dirigidas por el representante y ponente del
proyecto José Jaime Uscátegui Pastrana el día 18 de octubre de 2022 al
presidente de la Cámara de Representantes, y los días 16 y 25 de octubre al
Consejo Superior de Política Criminal, para que dicho Consejo conceptuara
sobre la iniciativa legislativa en trámite”107. Posteriormente, con auto de pruebas
del 10 de marzo de 2023 el magistrado sustanciador solicitó a la Secretaría
General de la Cámara de Representantes “(v) copia de la proposición que el 2
de noviembre de 2022 radicó el representante José Jaime Uscátegui Pastrana en
su calidad de ponente, ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes, mediante la cual proponía la suspensión del debate que en la
plenaria se desarrollaría el 3 de noviembre de 2022 hasta que se pronunciara el
Consejo Superior de Política Criminal, con la constancia sobre si dicha
proposición fue o no leída en la sesión plenaria”108.

136. Mediante comunicación SG.2-0224/2023 del 16 de marzo de 2023109 la

Secretaría General de la Cámara de Representantes, encabezada por el Dr. Jaime
Luis Lacouture Peñaloza, allegó a la Corte Constitucional respuesta en la que
certificó que “[…] revisado de manera integral el expediente de la Ley objeto
de estudio, no se encontraron en las fechas indicadas, solicitudes suscritas por
el doctor José Jaime Uscátegui Pastrana, Representante a la Cámara, dirigidas
al Presidente de la Corporación o al Consejo Superior de Política Criminal”110.
Esta certificación fue ratificada mediante comunicación SG.2-0323/2023 del 27
de marzo de 2023111, en la cual la Secretaría General dio respuesta al auto del
10 de marzo de 2023112 en los siguientes términos:

“De otra parte, una vez revisado el contenido del Acta No. 28 de Sesión
Plenaria Ordinaria de noviembre 3 de 2022, publicada en la Gaceta del
Congreso 175 de marzo 17 de 2023 (adjunta a la presente), en la que fue
discutido, votado y aprobado el Informe de Conciliación al Proyecto de
Ley No. 160 de 2022 Cámara - 181 de 2022 Senado (ver páginas 106 a
108), esta Secretaría certifica que no se dio lectura a ninguna
proposición, sin embargo, se constató que antes de abrir la discusión del
antedicho Informe de Conciliación, la Presidencia le concedió el uso de
la palabra al H. R. José Jaime Uscátegui Pastrana, en dos (2)
oportunidades (ver página 107, columna 1, incisos 1, 2, 5 y 6), no
obstante, el doctor Uscátegui sólo se pronunció, posterior a la
aprobación del Informe de Conciliación en comento (ver página 108,
columna 2, incisos l, 2, 3, 4 y 5), y en dicha intervención no hizo ninguna
mención a la aludida proposición”113.

107
Expediente Digital, “Auto que Admite la demanda y decreta la práctica de pruebas”, p. 19.
108
Expediente Digital, “Auto del 10 de marzo de 2023, ordena pruebas y continuar con el trámite procesal”, p.
3.
109
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, pp. 1-229.
110
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, p. 5.
111
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-046 de 2023”, p. 3.
112
Expediente Digital, “Auto del 10 de marzo de 2023, ordena pruebas y continuar con el trámite procesal”.
113
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-046 de 2023”, pp. 3-4.

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137. Como uno de los anexos de la demanda, el actor José Jaime Uscátegui,
aportó un oficio que suscribió y dirigió al presidente de la Cámara, David
Racero Mayorca. El documento tiene un sello de recibido del 2 de noviembre
de 2022, 10:59 am, sin que se especifique el lugar de radicación. En dicho
memorial se expresa de manera textual el siguiente asunto: “Solicitud de
aplazamiento de la discusión del Informe de Conciliación del Proyecto de Ley
Nº 160 de 2022 Cámara -181 de 2022 Senado «Por medio de la cual se modifica,
adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada
por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de
2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio
social para la paz, y se dictan otras disposiciones»”114. En ese oficio se solicita
al presidente de la Cámara de Representantes que se aplace la discusión del
informe de conciliación porque no se ha recibido el concepto del Consejo
Superior de Política Criminal. Este es el documento al que en su demanda el
accionante refiere como la proposición cuya lectura, discusión y votación, en su
criterio, fue omitida por la mesa directiva115.

138. Así las cosas, pese a que el secretario general de la Cámara de

Representantes informó a esta Corporación que no tenía registro de que el
representante Uscátegui Pastrana hubiese formulado alguna solicitud de
aplazamiento dentro del trámite del presente proyecto de ley, lo cierto es que el
mencionado congresista sí aportó con su demanda un documento suscrito por él
que se anuncia como “solicitud de aplazamiento”, se refiere al Proyecto de Ley
160 de 2022 Cámara - 181 de 2022 Senado, y tiene un sello de recibido de
fecha 2 de noviembre de 2022. Aunque dicho sello no permite identificar con
certeza la dependencia adonde fue radicado, el accionante sostuvo que ese
documento lo presentó ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes. Ante estas versiones contrapuestas, la Sala opta por darle
credibilidad al demandante en cuanto a que sí radicó dicho documento ante la
Secretaría de la Cámara de Representantes el 2 de noviembre de 2022 ya que el
aludido documento en todo caso lleva una firma y fecha de recibido que
respalda lo dicho por el actor. Además, esto permite a la Corte pronunciarse
integralmente sobre el vicio de fondo alegado por el demandante, en lugar de
descartarlo por falta de prueba.

139. Hecha esta precisión, la Corte encuentra que, aunque se tenga por cierto
que el demandante efectivamente sí radicó la aludida comunicación el 2 de
noviembre de 2022 ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes,
este oficio no constituye una proposición suspensiva, en los términos
reglamentados por la Ley 5ª de 1992 por las razones que se expresan a
continuación. Primero, el mencionado oficio no permite establecer si lo que se
pretendía era un aplazamiento del debate en los términos del artículo 107 de la
Ley 5ª de 1992, o presentar una proposición suspensiva con fundamento en el
artículo 114.3 de la misma normatividad. El demandante no le otorgó al
documento el valor de una proposición, menos de una suspensiva, ni adujo que

114
Expediente Digital, “D0015099. Demanda ciudadana”, p. 41. En el escrito de la demandada el accionante se
refiere a este oficio como l
115
Expediente digital. Archivo: “D0015099. Demanda ciudadana”, p. 22. Textualmente: “[…] José Jaime
Uscátegui, en su calidad de ponente, el día 2 de noviembre de 2022 radiqué en la Secretaría General de la
Cámara de Representantes a las 10:59 am una proposición que pretendía aplazar (suspender) el debate de la
conciliación del proyecto de ley 160 de 2022 Cámara – 181 de 2022 Senado que se desarrollaría el 3 de
noviembre de 2022 […]”.

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elevaba esa solicitud en ejercicio de las facultades que la Ley 5ª de 1992

reconoce a los congresistas para incidir en el desarrollo del debate.

140. Segundo, y precisamente porque su solicitud fue radicada fuera del

debate, incluso un día antes de su ocurrencia, ella no tenía la potencialidad para
suspender la discusión pues ni siquiera había iniciado. La proposición en
cuestión, al tener el objetivo de cambiar el orden del día de la sesión del 3 de
noviembre de 2022 debió haber sido presentada para someterla a discusión en
el inicio de la sesión cuando se hizo lectura y se aprobó tal orden del día.

141. Tercero, el documento se dirigió exclusivamente al presidente de la

Cámara y en él se empleó la expresión “solicito que se aplace la discusión del
informe de conciliación”. Así, la petición pretendía una acción directa y
unilateral del presidente de la Corporación. De la literalidad del texto no se
extrae que el demandante hubiera pedido que la solicitud de aplazamiento se
sometiera a consideración y votación de la plenaria de la corporación. Por ende,
la mesa directiva de la Cámara de Representantes pudo interpretar el referido
oficio como una solicitud para elaborar o modificar el orden del día con
anterioridad al inicio de la sesión, sin que se tratara de una proposición
presentada en el curso del debate a la que tuviera que dársele el tratamiento
previsto en la Ley 5ª de 1992 para las proposiciones o las mociones de
aplazamiento.

142. En consecuencia, ni por su sentido formal ni por su contenido material es

posible derivar de ese oficio la naturaleza de una proposición y mucho menos
una suspensiva. Tampoco es dable concluir que se trataba de una moción de
aplazamiento que, como arriba se señaló, se presenta durante el desarrollo del
debate. Incluso, si en gracia de discusión se afirmara que lo que pretendía el
demandante era aplazar el debate, habría que recordar que la Ley 5ª de 1992
prevé que tal solicitud procede en relación con un debate en curso116. Además,
se insiste, el demandante no dejó en claro que esperaba que su solicitud fuera
sometida a consideración y votación de la plenaria de la corporación conforme
ocurre con las proposiciones suspensivas o con las mociones de aplazamiento.

143. Cuarto, el demandante pretendió darle al documento un mayor alcance

del que tiene. En la demanda, su autor caracterizó el documento como una
proposición cuando es evidente que no fue radicada como tal y expresó que el
objetivo era suspender el debate pese a que el documento textualmente se refiere
a aplazar la discusión,no a suspenderla. Al no tener alcance de proposición no
hacía falta que la mesa directiva le diera el tratamiento que la Ley 5ª de 1992
prevé para las proposiciones en general ni para las proposiciones suspensivas
en particular.

5.3. Sobre la vulneración del artículo 151 constitucional y 47.3, 94,

112, 113 y 114.3 de la Ley 5a de 1992

144. Según la Ley 5ª de 1992, el principio de publicidad de las proposiciones

se cumple con su lectura por parte de la mesa directiva de la respectiva
corporación. Por consiguiente, la radicación de las proposiciones se prueba, por

116
Ley 5ª de 1992. “Artículo 107. Aplazamiento. Los miembros de cada una de las Cámaras podrán solicitar el
aplazamiento de un debate en curso, y decidir la fecha para su continuación.”

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regla general, con: las actas de las sesiones publicadas en la Gaceta del
Congreso, que es el medio oficial de publicidad de sus actos117, y las
certificaciones que de las mismas haga la Secretaría General118.

145. La Corte estudió el acta de la sesión ordinaria del jueves 3 de noviembre

de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso No. 175 de 2023, después de que
la Secretaría General de la Cámara de Representantes le certificara que: “(…)
no se encontró en la fecha señalada, proposición radicada ante la Secretaría
General de la Cámara de Representantes, por el doctor José Jaime Uscátegui
Pastrana (…)”119. Sobre el punto corresponde, entonces, hacer algunas
consideraciones.

146. En la sesión ordinaria del 3 de noviembre de 2022 aún podrían discutirse

proposiciones. De acuerdo con el Reglamento del Congreso los debates
consisten en la discusión de los proyectos de ley y las proposiciones, y estos
terminan “con la votación general” (art. 94, Ley 5ª de 1992). Esto quiere decir
que en las sesiones de votación también se pueden discutir proposiciones, antes
del anuncio de inicio de votación (art. 123 de la Ley 5ª de 1992).

147. Es cierto, como lo afirmó el actor, que en la sesión ordinaria del 3 de

noviembre de 2022 él solicitó la palabra antes del anuncio de inicio de la
votación del informe de conciliación y, sin embargo, esta no le fue concedida
dado que su intervención no estaba anunciada ni precedida por una proposición
formal en los términos de la Ley 5ª de 1992. De modo que el presidente de la
Corporación interpretó que la intención del representante Uscátegui era dejar
una constancia120, por lo que le instó a guardar silencio y a dejar la constancia
respectiva en la oportunidad adecuada, esto fue, después de las votaciones.

148. Para la Sala, este proceder de la mesa Ddrectiva de la Cámara de

Representantes fue ajustado al Reglamento del Congreso, puesto que, contrario
a lo que afirma el actor, en el trámite legislativo correspondiente a la aprobación
del informe de conciliación de la Ley 2272 de 2022 no se presentó ninguna
proposición suspensiva de que trata el artículo 114 de la Ley 5ª de 1992 con el
argumento de esperar a contar con el concepto del Consejo Superior de Política
Criminal.

149. Considerando la oportunidad y la forma en la cual el representante

Uscátegui solicitó intervenir, y dado que se le dio la palabra al finalizar la
votación y fue escuchado en la constancia que dejó ante la plenaria, de la que
quedó registro en el acta de la sesión, concluye la Sala que se le respetaron sus
derechos de participación e intervención.

150. Adicionalmente, la Sala encuentra que el representante no cumplió con

su deber de debida diligencia que es exigible a los congresistas para procurar la

117
“Artículo 36. Gaceta del Congreso. El Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes tendrán un
órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Congreso. Los Secretarios de
las Cámaras serán los directores de las secciones respectivas. (Ley 5ª de 1992).
118
“Artículo 47. Deberes. Son deberes del Secretario General de cada Cámara: […] 12. Expedir las
certificaciones e informes -si no fueren reservados- que soliciten las autoridades o los particulares […]”.
119
Expediente Digital, “Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-029 de 2023”, p. 5.
120
“Artículo 133. Explicación del Voto. Durante las votaciones no se podrá explicar el voto. La constancia
pertinente podrá presentarse en la discusión del asunto de que se trate, o en la misma sesión dejándola por
escrito para consignarse textualmente en el acta de la sesión”. (Ley 5ª de 1992).

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lectura, discusión y votación de la solicitud que aseguró haber presentado

adecuadamente. Se ha determinado que cuando el congresista guarda silencio
durante el debate y no busca que la proposición sea discutida se entiende que
renuncia o desiste de la misma, sin que la falta de discusión de esa propuesta
derive en un vicio en el trámite. En este punto se debe recordar que la única
prueba que reposa en el expediente sobre las actuaciones del representante es el
oficio anteriormente referido que se presentó un día antes de la sesión en la que
se iba votar y posteriormente aprobar el informe de conciliación. De igual
forma, la Sala constata que, según la información del acta de la sesión del 3 de
noviembre de 2022, el representante Uscátegui solicitó la palabra después de la
lectura del informe de conciliación, previo a la votación, pero no en el momento
de lectura del orden del día, donde se tendría que haber discutido una
proposición suspensiva que, en esencia, buscara el cambio de tal orden.

151. La sesión en la que se debatió el informe de conciliación duró más de

once horas121 en las que el proponente no intervino para solicitar la lectura o el
debate de la proposición suspensiva. Si bien es cierto que la consideración y
votación del informe de conciliación duró pocos minutos, ello ocurrió al final
de la sesión122. Cuando se le concedió el uso de la palabra el demandante no
manifestó reparo alguno sobre la actuación de la mesa directiva ni cuestionó
que su proposición suspensiva no hubiera sido considerada123. También es
cierto que el grueso de las once horas que duró la sesión estuvieron dedicadas
al debate de la reforma tributaria, pero lo que se echa de menos no es que el
demandante dejara de hacer su solicitud en el curso del debate de otro proyecto
de ley, sino que no manifestara ni en la discusión del orden del día, ni en otro
momento de la sesión, su deseo de que la solicitud que radicó el 2 de noviembre
fuera tenida y tramitada como una proposición suspensiva.

152. Sin perjuicio de todo lo anterior, si en gracia de discusión se aceptara que

el oficio de fecha del 2 de noviembre de 2022 presentado por el representante
Uscátegui es constitutivo de una proposición suspensiva a la que no se le dio el
debido trámite de lectura, discusión y votación, la Sala encuentra que esta
omisión no tendría la entidad de ser considerada un vicio de trámite sino una
mera irregularidad. En tanto fue una solicitud presentada un día antes de la
sesión decisoria sobre el informe de conciliación, se trataría de un defecto sin
la suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la
validez de la ley. Al respecto, se debe tener en cuenta que, en la etapa legislativa
de discusión y aprobación del informe de conciliación, las potestades de cada
cámara tienen “un alcance claramente limitado a la facultad de conciliar los
textos aprobados por cada cámara. No se trata entonces de reabrir la discusión
sobre la totalidad del proyecto, sino de decidir sobre la aquiescencia en un texto
único que se somete a su aprobación y que refleja una voluntad integrada por
parte del legislativo. De esta manera, la actuación se concreta en ratificar un
informe acordado por unos delegat[a]rios, en el que se presenta un mismo
articulado para ambas cámaras”124 [énfasis original].

121
En la Gaceta del Congreso No. 175 del 17 de marzo de 2023 consta que la sesión inició a las 8:49 am (página
5) y terminó a las 8:28 pm (página 111).
122
Gaceta del Congreso No. 175 del 17 de marzo de 2023, pp. 106-108.
123
Gaceta del Congreso No. 175 del 17 de marzo de 2023, p. 108.
124
Sentencia SU-150 de 2021.

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153. Para el caso concreto lo anterior significa, también a la luz del principio
de instrumentalidad de las formas (que obliga a hacer una interpretación
teleológica y no solo formal del procedimiento), que en la instancia en la que el
representante Uscátegui solicitó, según su dicho, la suspensión del debate con
el objeto de conocer el concepto del Consejo Superior de Política Criminal, esta
información no hubiese tenido la posibilidad de nutrir la deliberación y el
ejercicio de discusión del proyecto. La fase de conciliación, como acaba de
verse, no consiste en “reabrir la discusión”, sino solo decidir sobre la
ratificación de un texto único.

154. La presunta omisión alegada por el demandante debe entonces tenerse

como una mera irregularidad. Por un lado, no tuvo la entidad de afectar la
deliberación ni el contenido del texto único sometido a conciliación. Por otro
lado, no dio lugar al desconocimiento de los derechos de participación ya que
el trámite legislativo se desarrolló en una serie de etapas reguladas en la Ley 5ª
de 1992, en las cuales se pudo haber presentado proposiciones de suspensión.

155. De todo lo anterior se concluye que, en primer lugar, no se configura el

vicio de forma alegado ya que el documento que radicó el 2 de noviembre de
2022 no constituye una proposición suspensiva. La mesa directiva no tenía
elementos para concluir que la expectativa del demandante era que a esa
solicitud se le diera el trámite de una proposición suspensiva. En segundo lugar,
y si en gracia de discusión se tuviera como una proposición suspensiva el
referido oficio del 2 de noviembre, tampoco se configuró un vicio toda vez que
el proponente no fue diligente durante la sesión del 3 de noviembre de 2022
para que la mesa directiva de la Cámara sometiera esa proposición a discusión
y votación de la plenaria. Finalmente, concluye la Sala que, también en gracia
de discusión, esta presunta omisión no constituiría un vicio sino una mera
irregularidad producto de la aplicación del principio de instrumentalidad de las
formas.

156. Por lo expuesto no logra acreditarse algún vicio en el procedimiento

legislativo relativo a la falta de discusión y votación de una proposición
suspensiva. En consecuencia, encuentra la Sala que no hubo infracción alguna
al artículo 151 de la Constitución ni a los artículos 47.3, 94, 112, 113 y 114.3
de la Ley 5ª de 1992.

6. Cargos por vicios materiales. Consideraciones generales

152. De acuerdo con los dos cargos que, por su contenido material, formula el
demandante contra el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 (que modifica al
artículo 8° de la Ley 418 de 1997), la Corte pasa a estudiar las expresiones
acusadas del artículo 5º referidas al proceso de sometimiento a la justicia de las
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). A
continuación se transcribe el artículo 5° acusado y se subrayan las expresiones
acusadas:

ARTÍCULO 5°. Modifíquese el artículo 3° de la Ley 1941 de 2018

[que a su vez modificó el artículo 8 de la Ley 418 de 1997], el cual
quedará así:
ARTÍCULO 8°. Los representantes autorizados expresamente por el

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Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre

los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, siguiendo
los lineamientos del Presidente de la República, podrán:
- Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y
conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de
alto impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado
de Derecho. Los términos de sometimiento a la justicia a los que se
lleguen con estas estructuras serán los que a juicio del Gobierno
Nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su
sometimiento a la justicia. El cumplimiento de los términos de
sometimiento a la justicia será verificado por las instancias
nacionales o internacionales que para el efecto se designen.
- Realizar todos los actos tendientes a entablar y adelantar diálogos,
así como negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o
miembros representantes de los grupos armados organizados al
margen de la ley, dirigidos a: obtener soluciones al conflicto armado,
lograr la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario,
el respeto de los Derechos Humanos, el cese de hostilidades o su
disminución, la reincorporación a la vida civil de los miembros de
estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de
condiciones que propendan por un orden político, social y
económico justo.
Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno
Nacional sean necesarios para adelantar el proceso de paz y su
cumplimiento será verificado por las instancias nacionales o
internacionales que para el efecto y de común acuerdo designen las
partes.
Estos acuerdos deben garantizar el normal y pleno funcionamiento
de las instituciones civiles dé la región en donde ejerce influencia el
grupo armado al margen de la ley que lo suscribe.
Cuando así lo disponga el Gobierno Nacional según lo acordado por
las partes, en el marco de un proceso de desarme, una instancia
internacional podrá estar encargada de funciones tales como la
administración, registro, control, destrucción o disposición final del
armamento del grupo armado organizado al margen de la ley y las
demás actividades necesarias para llevar a cabo el proceso.
A la respectiva instancia internacional que acuerden las partes se le
otorgará todas las facilidades, privilegios, de carácter tributario y
aduanero, y protección necesarios para su establecimiento y
funcionamiento en el territorio nacional.
PARÁGRAFO 1°. Se entiende por miembro-representante, la
persona que el grupo armado organizado al margen de la ley designe
como representante suyo para participar en los diálogos,
negociación o suscripción de acuerdos con el Gobierno Nacional, o
sus delegados. De igual manera, se entiende por miembro
representante, la persona que la estructura armada organizada de
crimen de alto impacto designe como representante suyo para
participar en los acercamientos, conversaciones, o suscripción de
términos de sometimiento con el Gobierno Nacional o sus
delegados.
Se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin
pertenecer al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con

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 Expediente D-15.099

el consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los

procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos. De igual
manera, se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que,
sin pertenecer a la estructura armada organizada de crimen de alto
impacto, pero con el consentimiento expreso de esta, participa en su
nombre en los acercamientos, conversaciones y suscripción de
términos de sometimiento a la justicia. Se admitirá como voceros a
quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y
humanitarias a quienes el Presidente de la República considere
puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se
encuentren en privación de libertad.
PARÁGRAFO 2°. Una vez iniciado un proceso de diálogo,
negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo
de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes
suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten
en contra de los miembros representantes de las organizaciones
armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos,
negociaciones o acuerdos de paz; o de los miembros representantes
de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto
con las que se adelanten acercamientos, conversaciones o se
suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer
tránsito al Estado de Derecho.
Para tal efecto, el Gobierno Nacional comunicará a las autoridades
señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos,
negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de
las personas que actúan como voceros o miembros representantes de
los grupos armados organizados al margen de la ley. Este mismo
procedimiento podrá seguirse con relación a los acercamientos,
conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la
justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto
impacto.
Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en
contra de los voceros de los grupos armados organizados al margen
de la ley, con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones
o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos. Este
mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de
las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
Se garantizará la seguridad y la integridad de todos los que
participen en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y
acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley, o en
los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de
sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto, de que trata esta ley.
Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los
acuerdos, negociaciones o diálogos y de considerarlo conveniente
podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o
internacional para llevar a cabo dicha verificación. Con relación a
los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de
sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto; podrán establecerse mecanismos de
verificación con instituciones o personas de la vida nacional o
internacional.

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PARÁGRAFO 3°. El Gobierno Nacional o los representantes

autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los
voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas
al margen de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y
para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus
miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional,
de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará
suspendida la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las
órdenes de captura con fines de extradición, contra estos y los demás
miembros del grupo armado organizado al margen de la ley al igual
que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta
que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho
proceso.
El mismo procedimiento podrá aplicarse para el caso de los
acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de
sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto, con el fin de facilitar su sujeción a la justicia.
Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del
Gobierno Nacional y de manera temporal se podrá suspender la
ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los
miembros del grupo armado organizado al margen de la ley o de la
estructura armada organizada de crimen de alto impacto, por fuera
de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso que se
adelante.

157. Al respecto, la Corte debe preguntarse, por una parte, si las facultades que
otorga la precitada disposición al Gobierno y, en particular al presidente de la
República, vulneran el principio de separación de poderes; y por otra parte, si
las medidas que autoriza dicha norma implican una restricción inconstitucional
de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y,
particularmente, al acceso a un recurso judicial efectivo.

158. Para ello, la Sala hará unas consideraciones previas generales sobre los
mandatos constitucionales en materia de la búsqueda de la paz y la convivencia
pacífica (6.1) y del fortalecimiento del Estado de Derecho y protección de la
población (6.2). Posteriormente, para estudiar el tercer cargo de la demanda, la
Corte abordará el alcance de la norma demandada (7.1), se referirá a las
negociaciones con los GAOML (7.2) y a los acercamientos y conversaciones
con las EAOCAI (7.3), reiterará su jurisprudencia sobre el principio de
separación de poderes (7.4), y se pronunciará sobre las cinco facultades
gubernamentales que contienen las expresiones demandadas, referidas al
proceso de sometimiento a la justicia de las EAOCAI, a saber: la posibilidad de
adelantar acercamientos y conversaciones (7.5); la definición de los términos
de sometimiento a la justicia (7.6); la suspensión de órdenes de captura (7.7);
las garantías de seguridad (7.8); y la ubicación temporal en zonas
predeterminadas (7.9). Luego, se estudiará la constitucionalidad de la potestad
presidencial de nombrar voceros de organizaciones sociales y humanitarias que
se encuentren “en privación de libertad” (7.10).

159. Con el fin de estudiar el cuarto cargo, la Corte reiterará la jurisprudencia

relevante sobre los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación, y abordará la constitucionalidad de la facultad presidencial de

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nombrar voceros de organizaciones sociales y humanitarias que se encuentren

“en privación de libertad” a la luz de dichos derechos y, en particular, el derecho
a un recurso judicial efectivo (8).

6.1. La búsqueda de la paz y la convivencia pacífica en la

Constitución de 1991

160. La Constitución de 1991 ha sido una respuesta a la violencia armada y un

instrumento para la convivencia pacífica y la paz. Ante la crisis institucional
que afrontaba Colombia a finales de la década de mil novecientos ochenta, el
Constituyente se propuso el objetivo de lograr una sociedad más estable y
pacífica. La Constitución Política fue concebida “como un pacto de paz para la
superación del conflicto que, para el momento de su concepción y expedición,
ponía en riesgo la estabilidad misma del Estado”125. Una nueva carta
constitucional “surgida de un proceso democrático, incluyente y participativo,
serviría de base para la construcción de una institucionalidad estable, basada en
el Derecho como mecanismo pacífico y reglado de solución de
controversias”126.

161. Esta visión se expresó en el texto constitucional a través de diferentes

referencias a la búsqueda de la paz y la convivencia pacífica. La Constitución
tiene como propósito esencial el logro de la convivencia (Preámbulo), reconoce
la paz como un derecho fundamental y un deber ciudadano (Preámbulo, arts. 22
y 95 C.P.), señala la convivencia pacífica como un fin esencial del Estado (art.
2 C.P.), establece que se debe respetar el DIH (art. 214.2 C.P.) que, junto con
los tratados internacionales de derechos humanos que prohíben su limitación en
estados de excepción, prevalece en el orden interno (art. 93 C.P.). El respeto a
la paz y a los derechos humanos es un derrotero de la educación (art. 67 C.P.).
La paz también se fundamenta en el deber de asegurar la convivencia pacífica
a través de las facultades del presidente de la República para la preservación del
orden público (art. 189.4 C.P.). Todo ello dentro de la obligación general del
Estado y sus autoridades de garantizar los derechos fundamentales en el marco
del Estado social de Derecho (arts. 2 y 5 C.P.).

162. Para la Asamblea Nacional Constituyente era claro que la búsqueda de la

paz y la convivencia pacífica no sólo era una finalidad del nuevo orden
constitucional, sino un principio, un valor, un derecho y un deber. De hecho, en
las discusiones que se dieron allí es posible rastrear las diversas propuestas que
plantearon dicha visión multidimensional de la paz127. El Gobierno Nacional
fue de los primeros en presentar una propuesta para incluir la consolidación de
la paz en el preámbulo de la Carta Política; y en distintos artículos, la paz como
un fin específico del Estado, como un deber y responsabilidad de todos los
colombianos128. La paz fue entendida en el constitucionalismo colombiano
como derecho síntesis:

“Yo reitero este punto, efectivamente la paz puede ser una aspiración o
un valor, son ambas cosas, pero lo importante es que quede en claro que
esa redacción, cualquiera de las dos palabras que se use, no impide
125
Sentencia C-379 de 2016.
126
Sentencia C-379 de 2016.
127
Al respecto, ver: Gacetas constitucionales No.5, 8, 9, 18, 21, 26, 36, 46, 62, 82, 83, 87,93 y 112.
128
Gaceta Constitucional No. 5, pp. 1 y 7

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consagrar la paz como un derecho y un deber de todos los colombianos,

porque la paz es la síntesis de todos los derechos humanos, sin ella no
habrá vigencia de ningún otro”129.

163. Con base en estos antecedentes, la Corte Constitucional ha llamado a la

Carta de 1991 una “Constitución para la paz”130 a la que “se llegó luego de un
proceso participativo que desde sus orígenes estuvo inspirado por el propósito
ciudadano de superar la violencia mediante un conjunto de medidas orientadas
a fortalecer las instituciones, la participación y el pluralismo”131.

164. Esta noción amplia y aspiracional de la paz provenía, de hecho, del

“origen democrático de la Asamblea, la diversidad ideológica de sus
integrantes, el pacto de paz que la misma Constitución representaba132 y el
deseo de contribuir a través de un constitucionalismo prospectivo a trasformar
una realidad histórica marcada por la violencia133”134. La Asamblea
Constituyente no solo fue, entonces, “una oportunidad para la reincorporación
de los grupos armados que participaron durante los años ochenta y noventa de
una guerra recrudecida que involucró a todo tipo de actores135, sino para la
celebración de un pacto de transformación profunda del Estado colombiano,
condensado en el tratado de paz que representó la Constitución Política de
1991136”137.

165. La búsqueda de la paz tiene dos facetas: una negativa y otra positiva. La
primera se refiere a la ausencia de violencia directa, mientras que la segunda a
la garantía integral de los derechos y la realización del Estado social de Derecho.
Ambas facetas de la paz son interdependientes, pues la una no es sostenible sin
la otra. En otros términos, el fin de la violencia no es posible sin el
fortalecimiento del Estado social de Derecho y la garantía de todos los derechos
humanos. De otra parte, es difícil que la faceta positiva de la paz prospere
mientras haya violencia extrema y directa contra la población. A continuación,
se pasa a desarrollar el alcance de estas facetas.

129
En: Comisión Primera, sesión de abril 10 de 1991.
130
Sentencia C-048 de 2001.
131
Sentencia C-080 de 2018.
132
“La integración de la Asamblea Constitucional guarda una estrecha relación con los procesos de paz que
vienen adelantándose bajo la dirección del Gobierno Nacional. Así se entendió desde la expedición misma del
Decreto Legislativo 1926 por el cual se dictaron medidas conducentes a la contabilización de los votos que
emitieran los ciudadanos el 9 de diciembre de 1990 a fin de que estos pudieran convocar e integrar la Asamblea
Constitucional”. En: Comunicado del Dr. Humberto De la Calle Lombana. En: Diario de la Asamblea Nacional
Constituyente. Miércoles 6 de febrero de 1991.
133
“Toda enmienda a la Carta Fundamental constituye prefiguración de un orden deseable, que movilice las
energías sociales hacia el logro de determinadas metas. En este proceso no podemos ser simples espectadores
comprometidos”. En: “Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 6,
presentado por el delegatario Diego Uribe Vargas. En: Diario de la Asamblea Nacional Constituyente. Lunes
18 de febrero de 1991, p. 14.
134
Sentencia C-080 de 2018.
135
Así se pronunciaba la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia No. 59 del 24 de mayo de 1990: “En ese
periodo el país ha asistido a múltiples hechos de violencia que lo han horrorizado; la toma del Palacio de Justicia
y la inmolación de 11 magistrados de esta Corporación, la muerte de tres candidatos presidenciales, la explosión
de un avión cargado de pasajeros, las masacres, las fosas comunes, los atentados a los periódicos, las bombas
que indiscriminadamente cobran víctimas inocentes, son ejemplos de una situación ya no solo atribuible a la
guerrilla y al narcotráfico, sino a otras manifestaciones del crimen organizado”.
136
“[…] La vida política se desarrolla a través de conflictos jamás definitivamente resueltos, cuya resolución
se consigue mediante acuerdos momentáneos, treguas y esos tratados de paz más duraderos que son las
Constituciones […]”. Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracia. Plaza y Janes. Barcelona, España, 1985,
p. 171. Citado en: Corte Suprema de Justicia, Sentencia No. 59 de 24 de mayo de 1990.
137
Sentencia C-080 de 2018.

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A. La faceta negativa de la paz: dar fin a la violencia

166. La terminación de los conflictos armados es un objetivo esencial en la

consecución de la paz, pues estos constituyen la negación frontal y absoluta de
la paz. En Colombia, como en el mundo138, el conflicto armado ha sido el
escenario de homicidios de personas civiles, desapariciones forzadas,
desplazamientos forzados, secuestros, torturas, distintas formas de violencia
sexual, reclutamiento y uso de niños, niñas y adolescentes para apoyar a los
grupos armados, la utilización de minas antipersona y otros explosivos que
causan lesiones y muertes en la población civil, entre numerosos crímenes de
extrema gravedad. El conflicto armado en Colombia ha provocado una extensa
victimización que ha causado daños al menos a 9.5 millones de personas139.

167. El juez constitucional no ha sido ajeno a la labor del Estado de buscar el

fin de los conflictos armados y las graves vulneraciones de derechos. Entre otras
acciones, la Corte Constitucional ha revisado la constitucionalidad de las
normas de la Ley 418 de 1997, conocida como la Ley de Orden Público, y sus
sucesivas prórrogas. Dicha Ley fue concebida como una herramienta para lograr
la solución pacífica y humanitaria del conflicto armado interno existente desde
hace décadas en Colombia.

168. Con este propósito, la Ley 418 de 1997 contempló en su apartado

principal los “instrumentos para la búsqueda de la convivencia” que incluyen
fundamentalmente “disposiciones para facilitar el diálogo y la suscripción de
acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley para su
desmovilización, reconciliación entre los colombianos y la convivencia
pacífica”140.

169. En la Sentencia C-048 de 2001, la Corte encontró compatibles con la

Constitución estas facultades y sostuvo que el presidente puede adoptar diversas
medidas para mantener y conservar el orden público, de conformidad con el
artículo 189 superior. Sin embargo, también señaló que este debe esforzarse por
encontrar soluciones pacíficas pues ellas “se acomodan mejor a la filosofía
humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la paz que la
Constitución propugna”141. En este sentido, en la Sentencia C-069 de 2020, la
Corte precisó que este deber de preferir la solución pacífica del conflicto

“se deriva, en primer lugar, de una lectura sistemática de la Constitución

Política, y en particular, de la prevalencia de los principios fundamentales
de la Constitución como elementos integradores que deben informar la
interpretación de la parte orgánica de la misma. En segunda medida, se
deduce así mismo del análisis de los antecedentes históricos y de la
teleología de la Constitución, que ha sido llamada la “Constitución de la
paz”, lo cual consta no sólo en las discusiones de la Asamblea Nacional
138
Según la Nueva Agenda de Paz presentada por el Secretario General de Naciones Unidas en 2023 “[u]na
cuarta parte de la humanidad vive en zonas afectadas por conflictos. Los conflictos son una de las principales
causas de los más de 108 millones de desplazados forzados en todo el mundo, más del doble que hace una
década”. Naciones Unidas, Informe de políticas de Nuestra Agenda Común 9. Nueva Agenda de Paz, Julio de
2023, pág. 5.
139
Registro Único de Víctimas. Registro Único de Víctimas (RUV) | Unidad para las Víctimas
(unidadvictimas.gov.co).
140
La segunda parte de la ley se refiere a ‘mecanismos para la eficacia de la justicia’ y sin embargo buena parte
de las disposiciones han sido subrogadas, tácitamente derogadas o han perdido vigencia.
141
Sentencia C-048 de 2001

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Constituyente, sino en el preámbulo mismo de la Constitución.

Finalmente, la preferencia por los medios pacíficos de solución del
conflicto armado se deriva también de la prevalencia de los tratados sobre
derechos humanos ratificados por Colombia, que la Corte, interpretando
el artículo 93 de la Constitución, ha incorporado al ordenamiento jurídico
como parte del bloque de constitucionalidad”142.

170. En esta línea, la Sentencia C-069 de 2020 la Corte reiteró que, dentro de
los instrumentos dirigidos a facilitar las negociaciones y diálogos entre el
Gobierno y los grupos armados con el fin de cesar la violencia se encuentran:
(i) “la posibilidad de entablar conversaciones, diálogos y negociaciones, con el
objetivo de llegar a acuerdos para la terminación definitiva del conflicto, o para
que se produzcan el cese de hostilidades, o la reducción de los enfrentamientos,
para verificar el cumplimiento de los acuerdos, lograr la desmovilización, el
desarme y la reintegración”; (ii) “la suspensión de los procesos judiciales y/o
de las órdenes de captura contra los miembros del grupo armado organizado y
sus representantes”; y (iii) la potestad del presidente de la República para
“autorizar la ubicación de los representantes, voceros y/o miembros de tales
grupos en zonas determinadas del territorio nacional, ordenando los
desplazamientos necesarios de la fuerza pública para garantizar la vida,
integridad personal, y demás derechos a sus integrantes”143.

171. Así pues, de conformidad con los principios constitucionales, la Corte ha

avalado el desarrollo de procesos de diálogo y conversación con actores
armados para la terminación del conflicto armado y la consecución de la paz.

172. Ahora bien, en Colombia y en el mundo la violencia y los crímenes más

aberrantes contra la dignidad humana, como los que se han enumerado antes,
no se producen únicamente como consecuencia de los conflictos armados. Otras
dinámicas de violencia causan crímenes similares o de gravedad comparable
para la dignidad humana. De acuerdo con el secretario general de la
Organización de Naciones Unidas, entre 2015 y 2021 un estimado de 3.1
millones de personas perdieron sus vidas como resultado de homicidios
intencionales. “[U]na cifra espeluznante que empequeñece la de las 700.000
personas que, según estimaciones murieron en conflictos armados durante ese
periodo”144. Según el mismo documento, “[e]l crimen organizado fue
responsable de tantas muertes en este período como todos los conflictos
armados juntos”145.

173. Si se entiende que la paz en su faceta negativa es la ausencia de violencia

directa contra la población y se orienta a la protección de las personas frente a
ella, la búsqueda de la paz enfrenta dicha violencia, independientemente de si
el contexto en el que se presenta es de conflicto armado o no, si las razones que
la causan son políticas o no. Un enfoque centrado en los derechos humanos de
las personas y en las víctimas obliga a entender que la paz supone impedir que
las personas sigan expuestas a los más graves crímenes, especialmente cuando

142
Sentencia C-069 de 2020
143
Sentencia C-069 de 2020.
144
Naciones Unidas, Informe de políticas de Nuestra Agenda Común 9. Nueva Agenda de Paz, Julio de 2023,
pág. 5.
145
Naciones Unidas, Informe de políticas de Nuestra Agenda Común 9. Nueva Agenda de Paz, Julio de 2023,
pág. 5.

Página 58 de 165
 Expediente D-15.099

se cometen de manera generalizada o sistemática, incluso si dichos hechos no

se producen en el conflicto armado.

174. En este contexto, el artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 hace parte de una
normativa que amplió el alcance que había tenido la Ley 418 de 1997 y previó
mecanismos de solución pacífica para terminar la violencia proveniente de las
denominadas “estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”
(EAOCAI), que no necesariamente son parte en el conflicto armado, pero son
causantes de conductas “que se enmarquen en patrones criminales que incluyan
el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos
en los que operen” (art. 2.c.ii de la Ley 2272 de 2022). Bajo este entendimiento,
esta normativa hace parte de una legislación que se relaciona con los principios
constitucionales de paz expuestos, es decir, que busca terminar la violencia
extrema y directa contra la población.

175. Esta normatividad se relaciona con la aspiración de la convivencia

pacífica expresada por el Constituyente en el Preámbulo, al establecerla como
fin del Estado (art. 2 C.P.) y con el reconocimiento de la paz como derecho y
deber (arts. 22 y 95 C.P.). Particularmente, la Ley en cuestión se enmarca en la
función del presidente de la República para preservar el orden público (art.
189.4 C.P.) y la obligación de todas las autoridades de garantizar los derechos
fundamentales en el marco del Estado social de Derecho (arts. 2 y 5 C.P.).

176. Es una aproximación que entiende que el deber del Estado de proteger a
las personas y a las comunidades no se restringe por el tipo o causas de la
violencia que genera las graves afectaciones a los derechos fundamentales, sino
que alcanza a todas las personas frente a la afectación grave de sus derechos,
independientemente de la fuente que le da origen.

177. Ahora bien, como más adelante se verá, lo anterior no quiere decir que el
legislador pueda extender a los procesos con las EAOCAI, sin más y
automáticamente, las facultades que ha concedido al presidente de la República
para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos para terminar la violencia
de los grupos parte en los conflictos armados, o de la violencia política.

B. La paz en su faceta positiva: las condiciones para evitar la reproducción

de la violencia

178. Dentro de una aproximación amplia de la paz a la que se refiere la

Constitución, el Congreso y la misma jurisprudencia constitucional han
entendido que la violencia proveniente de economías ilícitas como la del
narcotráfico debe ser enfrentada a través de los diferentes medios con los que
cuenta el Estado en su conjunto, por medio de una mirada que trasciende el
escenario del control del orden público y lo traslada al de la vigencia efectiva
del Estado social de Derecho. Así lo sostuvo esta Corporación en la Sentencia
C-283 de 1995, en la que estudió la Ley 104 de 1993, que antecedió la Ley 418
de 1997. Sobre el punto, en dicha sentencia se expresó:

“Los temas referentes a los procesos de paz, reinserción y

reincorporación de grupos guerrilleros a la vida civil, no menos que el
relativo a la política criminal en materia de narcotráfico y terrorismo,

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 Expediente D-15.099

constituyen objetivo prioritario de la gestión estatal y no se agotan en los

conceptos de perturbación del orden público y de su control y
restablecimiento, sino que, por la complejidad que les es propia y por las
repercusiones que tienen en los más diversos aspectos de la convivencia
social, son de mayor amplitud y comprometen en alto grado la
responsabilidad de todas las ramas y órganos del Poder Público, por lo
cual es erróneo atribuirlos en toda su extensión al exclusivo dominio del
Ejecutivo.
La paz no es algo que concierna privativamente a los organismos y
funcionarios del Estado sino que, por el contrario, atañe a todos los
colombianos, como lo declara el artículo 22 de la Constitución, a cuyo
tenor es un derecho de todos y un deber de obligatorio cumplimiento.
Menos todavía puede sostenerse que esté circunscrito a la actividad y
decisión de una sola rama del Poder Público”146.

179. La paz en su faceta positiva, tan importante como la negativa, encara los
factores estructurales de la violencia y busca robustecer la capacidad del Estado
para impedirla. En la Constitución, la paz positiva se expresa en la concepción
amplia e integral que orientó al Constituyente: la paz integra otros conceptos,
principios y derechos constitucionales. La paz es la aspiración de la convivencia
pacífica en el ámbito cotidiano, la resolución de conflictos por medios pacíficos.
Como derecho síntesis, la paz supone el ejercicio de los derechos fundamentales
y sólo es posible concebirla en el marco del Estado de Derecho.

180. La paz está intrínsecamente asociada al principio de dignidad humana

pues la violencia la desconoce. Por consiguiente, la paz no es un límite al
ejercicio de los derechos fundamentales, sino que el ejercicio de los derechos
fundamentales es la realización de la paz. En tal sentido, no puede haber paz sin
el respeto de los derechos de las víctimas. La paz promueve la justicia respecto
de los crímenes de derechos humanos y las violaciones al DIH. La justicia frente
a los crímenes reafirma su gravedad, reprocha su comisión y restablece la norma
que los prohíbe. Solo hay paz sin estos crímenes y violaciones, para lo cual es
indispensable su prohibición absoluta y su reproche efectivo a través de la
justicia, la reparación de las víctimas y la verdad.

181. La paz se enmarca en el Estado de Derecho pues requiere una justicia

independiente y efectiva frente a la violencia y el sometimiento de las
autoridades a la Constitución y la ley. Como afirmó Héctor Gross Espiell en
1986, proclamado como año internacional de la paz:

“La idea de paz es consubstancial con la idea del derecho. Yo siempre

recuerdo que un magnífico libro que publicó Hans Kelsen en 1945,
titulado Derecho y paz, en momentos en que reinaba el optimismo ante
las perspectivas de creación de un nuevo orden internacional después de
la Segunda Guerra Mundial, comenzaba con una frase que siempre me
pareció muy acertada para servir de preámbulo a toda la consideración de
este tema: «El Derecho es, por esencia, un orden para preservar la Paz».
Este concepto es obvio, evidentemente cierto, pero pienso que igual hay
que repetirlo, agregando, sin embargo, que la paz no puede caracterizarse
sólo por ausencia de violencia, de que la paz se integra necesariamente

146
Sentencia C-283 de 1995.

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con una idea de justicia. La paz no puede ser el orden de los cementerios,
sino un orden armónico de libertad, en un equilibrio de derechos y
deberes”147.

182. La paz se cimienta en la educación orientada a su respeto, en la formación

para que la violencia no sea la respuesta frente a los conflictos. Como lo ha
dicho la Asamblea General de las Naciones Unidas “puesto que las guerras
empiezan en la mente de los hombres [de las personas], es allí donde debe
construirse la defensa de la paz”148.

183. En este contexto, la paz consiste en la terminación del conflicto armado

interno y, desde una mirada de mayor amplitud, alcanzar la paz también supone:
enfrentar todos los tipos de violencia y sus causas, avanzar en el fortalecimiento
del Estado de Derecho, la democracia y la protección de los derechos humanos.
La paz es el fin de la violencia y también es la construcción de bases sólidas
para evitarla.

184. En síntesis, la paz no es solo la terminación de los conflictos armados, es

la erradicación de la violencia que vulnera de manera grave y extrema los
derechos fundamentales y solo es posible a través de la realización de la justicia
y del Estado de Derecho.

6.2. Fortalecimiento del Estado de Derecho y el deber de proteger a

la población

185. El artículo 189.4 de la Constitución Política asigna al presidente de la

República la obligación de conservar el orden público y restablecerlo donde
fuere turbado. De este precepto constitucional se desprenden, a su vez, dos
mandatos: (i) la búsqueda de una solución pacífica de la violencia, inclusive la
proveniente del conflicto armado -que se abordó en el apartado anterior- y (ii)
el deber de garantizar la vida y la seguridad de todos los ciudadanos149. En este
marco, la Corte Constitucional ha entendido que el presidente cuenta con una
amplia libertad para escoger los mecanismos para el mantenimiento del orden
público, que incluyen desde la resolución pacífica de los conflictos hasta el
recurso a medidas coercitivas y el uso de la fuerza150.

186. Una concepción amplia de paz integra entonces la garantía del orden
público y los esfuerzos de solución pacífica, conversaciones, acercamientos y
negociaciones; todo ello en aras de proteger a la población, mantener el orden
público, el monopolio de la fuerza en cabeza del Estado, cesar la violencia y
garantizar el Estado de Derecho. En colaboración armónica con las otras ramas
de poder público, la conservación del orden público conlleva también la
aplicación de justicia frente a quienes son responsables de la comisión de
delitos. Sin embargo, la búsqueda pacífica de solución de la violencia extrema
no puede ir en desmedro de las condiciones de la población, pues el medio no
puede convertirse en una amenaza para la realización de una finalidad esencial
del Estado: proteger los derechos de la población.

147
Héctor Gross Espiell, El derecho a la paz. Pace diritti umani - Peace Human Rights, 2-3/2013, págs. 59-81.
148
Declaración sobre la Preparación de las Sociedades para Vivir en Paz. Asamblea General de Naciones
Unidas. Resolución 33/73, 15 de diciembre de 1978.
149
Sentencia C-048 de 2001.
150
Sentencia C-048 de 2001.

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187. La búsqueda de la paz es una facultad y un deber que deben realizarse

dentro del marco de la Constitución, por lo que no autoriza “a los órganos
políticos a tomar decisiones que contradigan normas constitucionales”151, de
modo que “nunca pueden concebirse decisiones políticas o jurídicas, por más
loables que sean, como excepciones a la propia institución superior”152. Así,
este amplio catálogo de medidas disponibles para la conservación del orden
público y la búsqueda de una solución pacífica del conflicto armado se articulan
con las funciones relacionadas con la persecución de la criminalidad y la
garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación
que, como se dijo, hacen parte de una idea integral de paz, en su faceta positiva,
que supone la realización del Estado de Derecho. La protección de la vida y la
seguridad de la población civil son deberes del Estado y para ello tiene que
acudir a los distintos instrumentos y herramientas de que dispone. Su uso está
siempre orientado por la obligación de garantizar el ejercicio de los derechos
fundamentales y pierde sentido en la medida en que se constituyan en
mecanismos que propicien la vulneración de estos.

188. El artículo 2 de la Constitución establece la protección a la “vida, honra,

bienes, creencias, y demás derechos y libertades” como una garantía
constitucional a favor de todas las personas y un deber del Estado. Así mismo,
tanto el Preámbulo como el artículo 11 de la Carta Política entienden la vida
“como uno de los valores que el ordenamiento constitucional debe defender”153.
Particularmente, frente a su protección en medio del conflicto armado, la Corte
ha señalado que el Estado está obligado a garantizar la vida “sin importar quien
la amenace o si las circunstancias que la ponen en peligro se dan en áreas de la
geografía nacional donde la violencia es endémica154.”155

189. Desde esta perspectiva, la garantía de la seguridad es uno de los puntos

cardinales del orden público y de la búsqueda de la paz, en tanto “garantía de
las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades
fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional”156.
La Corte ha precisado que la seguridad es un derecho colectivo, “que asiste en
forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver
afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos
tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el
espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el
medio ambiente o la libre competencia económica (art. 88, CP).”157

190. De acuerdo con estos preceptos constitucionales, el Estado debe respetar

y proteger la vida y seguridad de todas las personas, así como sus otros derechos
y libertades, de modo que debe abstenerse de realizar actos que los vulneren y
cumplir con su obligación constitucional de garantizar los derechos
fundamentales de manera impida que terceros lo hagan. Las iniciativas para la
consecución de la paz se orientan a ese propósito.

151
Sentencia C-032 de 1993.
152
Sentencia C-032 de 1993.
153
Sentencias T-924 de 2014 y T-015 de 2022.
154
Sentencia T-134 de 2010..
155
Sentencia T-015 de 2022.
156
Sentencias T-719 de 2003 y T-078 de 2013.
157
Sentencias T-719 de 2003 y T-078 de 2013

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 Expediente D-15.099

191. Los instrumentos internacionales de derechos humanos que hacen parte

del bloque de constitucionalidad, como la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
señalan que “los Estados tienen el deber no sólo de respetar sino también de
garantizar los derechos humanos a todos los habitantes de sus territorios158, lo
que implica precisamente la obligación del Estado de asegurar unas condiciones
básicas de convivencia pacífica, sin olvidar su deber de respetar los derechos
humanos159”160.

192. El control del orden público, la garantía de la seguridad y el deber de

protección de los derechos humanos suponen la facultad del Estado de hacer
uso de medios coercitivos frente a quienes los amenazan. Estos mecanismos
corresponden al ejecutivo, a través del monopolio del uso de la fuerza, y el
principio de exclusividad de la fuerza pública (arts. 215, 217, 218 y 223 C.P.)161
que hoy integra el derecho a la paz en el artículo 22A de la Constitución.
Asimismo, una de las formas en las que el Estado ejerce la coerción es a través
del ejercicio de la justicia a cargo de la rama judicial (arts. 228 y 229 CP).

193. La facultad del presidente de acudir a medios de solución pacífica de la

violencia es complementaria de la facultad y el deber de acudir a medios
coercitivos cuando sea necesario para proteger los derechos fundamentales de
la población y garantizar el control territorial necesario del Estado de Derecho.
Así lo sostuvo esta Corte desde su jurisprudencia fundacional:

“El Estado moderno es aquella institución que aspira a lograr el

monopolio eficaz y legítimo de la coacción en un determinado territorio:
con ello se busca evitar los peligros que, para la convivencia social,
implica la multiplicación de poderes armados privados. El Estado
moderno pretende ser así la negación de la hipótesis hobbesiana de la
existencia de una guerra de todos contra todos, en el estado de naturaleza,
pues es deber del Estado mantener la convivencia pacífica e instaurar un
sistema jurídico-político estable, para constituir la protección a la vida
como una de las obligaciones del gobernante sin las cuales no es posible
la continuidad de la comunidad.
Esta especificidad del Estado moderno explica además ciertos rasgos
fundamentales del derecho. En efecto, las normas jurídicas que integran
un Estado de derecho se caracterizan no sólo por el hecho de que ellas
pueden ser impuestas por la fuerza sino, además, porque regulan el uso
de la fuerza. Esto significa que la amenaza de la fuerza no es sólo un
elemento distintivo del derecho sino que la fuerza misma es objeto de la
reglamentación jurídica. Por medio de esa doble relación con la fuerza,
el derecho en general, y el derecho constitucional en particular, cumplen
su función garantista, pues aseguran que la coacción no podrá ser
utilizada sino en los casos y modos permitidos por el orden jurídico. El
derecho sólo puede asegurar al individuo una esfera de libertad y
protección contra la violencia a condición de reprimir, incluso con la

158
Ver los artículos 1º de la Convención Interamericana y 2° del Pacto internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
159
Sentencia T-385 de 2019.
160
Sentencia C-100 de 2022.
161
Sentencias C-038 de 1995, C-296 de 1995 y C-076 de 2018.

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fuerza, aquellas actividades violentas de los demás individuos que

vulneran esa órbita de libertad”162.

194. Resulta claro que el mandato constitucional de la solución pacífica del

conflicto armado no excluye el de persecución de la criminalidad y protección
de la población, sino que, por el contrario, son complementarios. Ambos se
enmarcan en el Estado de Derecho, en la medida que buscan la realización de
los derechos y las libertades de todas las personas residentes en el territorio.

195. La garantía de la justicia es también esencial como medio del Estado de

Derecho para garantizar la paz, entendida como las condiciones para el pleno
ejercicio de los derechos fundamentales. En la Sentencia C-370 de 2006, que
analizó la constitucionalidad de un conjunto de apartados de la Ley 975 de 2005
(Ley de Justicia y Paz), la Corte advirtió que la paz que perseguía esta ley
integraba principios de justicia “ya que también es necesario garantizar la
materialización del contenido esencial del valor de la justicia y del derecho de
las víctimas a la justicia, así como los demás derechos de las víctimas, a pesar
de las limitaciones legítimas que a ellos se impongan para poner fin al conflicto
armado”163.

196. Así mismo, señaló que, pese a la importancia que tiene la búsqueda de
una solución pacífica del conflicto dentro del orden constitucional, esta “no
puede transformarse en una especie de razón de Estado que prevalezca
automáticamente, y en el grado que sea necesario, frente a cualquier otro valor
o derecho constitucional. En tal hipótesis, la paz –que no deja de ser un concepto
de alta indeterminación- podría invocarse para justificar cualquier tipo de
medida, inclusive algunas nugatorias de los derechos constitucionales, lo cual
no es admisible a la luz del bloque de constitucionalidad”164.

197. El Estado no puede renunciar al cumplimiento de una serie de

obligaciones relacionadas con la satisfacción de los derechos fundamentales de
las personas y las comunidades y la prevención y persecución de la
criminalidad, sobre todo cuando se trata de hechos que afecten sensiblemente
los derechos humanos165. La garantía del goce efectivo de los derechos es uno
de los compromisos principales del Estado social y democrático de Derecho166.
De él se derivan las obligaciones de (i) prevenir la vulneración de derechos (no
repetición); (ii) crear mecanismos idóneos y eficaces para su protección, en
casos de amenaza o vulneración (tutela efectiva); (iii) reparar las violaciones y
esclarecer los hechos (reparación y verdad), e (iv) investigar, juzgar y sancionar
las graves violaciones a los derechos humanos y el DIH (justicia)167.

198. Así lo han recogido las normas constitucionales de transición del

conflicto armado a la paz. Particularmente, los actos legislativos 01 de 2012 y
01 de 2017, que integran en los mecanismos de transición a la paz las
condiciones esenciales de garantizar verdad, justicia, reparación y no repetición
a las víctimas y a la sociedad168. La jurisprudencia constitucional ha señalado
162
Sentencia C-038 de 1995. Fundamento Jurídico No 6.
163
Sentencia C-370 de 2006.
164
Sentencia C-370 de 2006.
165
Sentencia C-370 de 2006. Sentencia C-771 de 2011.
166
Sentencia C-579 de 2013.
167
Sentencia C-579 de 2013.
168
Al respecto ver: Sentencias C-674 de 2017, C-007 de 2018, C-080 de 2018, entre otras.

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que estas garantías, junto a la búsqueda de la paz son pilares esenciales de la

Constitución.

199. En consecuencia, como se detalla más adelante, las negociaciones, los

acercamientos, conversaciones y eventuales procesos de sometimiento a la
justicia, no excluyen la obligación del Estado de recurrir a los instrumentos de
que dispone, en particular el uso de la fuerza y el ejercicio de la justicia para
proteger la vida y la seguridad de todas las personas. Tampoco puede renunciar
a su obligación de impedir la victimización de la población en el marco de los
distintos fenómenos de violencia.

200. Se trata de fines complementarios y que se retroalimentan, a tal punto que

se amparan bajo el mismo mandato constitucional del artículo 189.4. Esta
disposición permite el recurso a vías pacíficas para la solución de conflictos y a
respuestas alternativas para el fin de la criminalidad organizada, al tiempo que
garantiza al presidente de la República las herramientas necesarias para
mantener el orden público y las condiciones de seguridad de todas las personas,
como presupuesto para el libre ejercicio de las libertades democráticas.

201. El presidente de la República, como máxima autoridad en el control del

orden público, debe entonces conducir los procesos de conversaciones,
acercamientos, negociaciones y de solución pacífica de la violencia asegurando
la protección de los derechos de la población en un marco que propenda por: el
fortalecimiento del Estado de Derecho, la presencia integral del Estado, su
control territorial y la realización de la Constitución en todo el país. Para ese
fin, dentro del amplio margen de apreciación política con el que cuenta, el
presidente está en la obligación de usar tales herramientas de manera ponderada,
y evitar a toda costa que el ejercicio de sus atribuciones de control de orden
público, tanto las de solución pacífica como las coercitivas, vayan en desmedro
de los derechos fundamentales de las personas y comunidades.

202. Para tal fin, el presidente de la República debe valorar los medios que
tiene a su alcance, ya sea los de conversación o negociación, suscribir acuerdos
humanitarios para disminuir el impacto de la violencia en la población bajo el
DIH, o acudir al uso de la coerción del Estado cuando sea necesario. Un uso
ponderado de los diferentes medios con los que cuenta asegura que el objetivo
final de sus facultades no se desvirtúe: garantizar los derechos fundamentales a
través de las herramientas del Estado de Derecho.

203. En efecto, las facultades que el ordenamiento jurídico le confiere al

presidente para recurrir a un amplio espectro de posibilidades en la búsqueda
de la terminación del conflicto armado por vías negociadas, o para acercarse a
la criminalidad organizada y conseguir su sometimiento, no puede suponer, en
ningún caso, la renuncia a perseguir la criminalidad, garantizar el control del
territorio, la seguridad y la vigencia plena de los derechos de las personas.

7. Tercer cargo. Vulneración del principio de separación de poderes

(arts. 115 y 121 CP) por el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022

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204. Para analizar el cargo corresponde en primer lugar referirse al contexto

normativo en el que se inscribe el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 (7.1); en
segundo lugar, hacer unas precisiones sobre las negociaciones con los GAOML
(7.2) y los acercamientos y las conversaciones con las EAOCAI (7.3), para
luego abordar la línea jurisprudencial desarrollada por esta Corporación en
relación con el principio de separación de poderes (7.4) y, finalmente, revisar la
constitucionalidad de las distintas expresiones de la norma demandada frente a
las que se alega una presunta vulneración de dicho principio constitucional (7.5
a 7.10).

7.1. Alcance de la norma demandada

205. El artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 demandado en este proceso de

constitucionalidad, que modificó el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, concede
facultades al Gobierno nacional con el fin de que adelante procesos para poner
fin a la violencia organizada. Sin embargo, el artículo 2º de la misma ley
clasifica los procesos en dos tipos, que se distinguen por sus características y
por los grupos violentos con los que se pueden adelantar. Por consiguiente, para
abordar el estudio de constitucionalidad de las expresiones demandadas es
necesario analizar el contexto normativo en el que se insertan, según el artículo
2º de dicha normativa.

206. En primer lugar, el artículo 2º define el alcance de las negociaciones con

grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML) respecto de los que
se faculta al Gobierno para adelantar diálogos de carácter político en los que se
pacten acuerdos de paz. Según la norma, dichos procesos se pueden adelantar
con grupos que tienen “un mando responsable” y ejercen “sobre una parte del
territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas
y concertadas”.

207. En segundo lugar, el artículo 2° de la Ley 2272 de 2022 habilitó al

Gobierno a desarrollar procesos de “acercamientos y conversaciones” con
“grupos armados organizados” o “estructuras armadas organizadas de crimen
de alto impacto” (EAOCAI), con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y
desmantelamiento. La norma no da carácter político a estos procesos y los
distingue de las “negociaciones” de paz. Al definir las estructuras, señala que
son “organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas,
organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la
ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán
encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en
patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil
de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en
una o más economías ilícitas”.

7.2. Negociaciones con grupos armados que tienen un mando

responsable, ejercen control territorial y con quienes se
adelantan diálogos políticos

208. Este primer tipo de procesos tiene tres características, según lo que señala
el artículo 2º. Se trata: (i) de procesos conducentes al fin de la violencia y la
desarticulación del grupo a través de negociaciones; (ii) con grupos que

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participan en un conflicto armado, esto es, que cumplen los requisitos exigidos
por el DIH para considerar que existe un conflicto armado no internacional. En
particular, se requiere que el grupo actúe bajo un mando responsable, ejerza
control territorial y tenga la capacidad de sostener operaciones militares de
cierta intensidad. Y por último, (iii) el legislador autoriza que estos procesos
conducentes al fin de la violencia armada sean de diálogo político, con lo cual
se requiere que los mismos se adelanten con aquellos grupos armados que,
además de participar en un conflicto armado, sean de delincuencia política. En
cambio, con los grupos armados que son parte de un conflicto armado pero no
son de delincuencia política, no es posible establecer diálogos de carácter
político, pero sí negociaciones dirigidas a poner fin a la violencia mediante la
aplicación de instrumentos de justicia transicional, como se precisa a
continuación.

209. Los procesos de diálogo y negociación de estas características han tenido

un amplio desarrollo en la Constitución, la jurisprudencia y la legislación. Se
fundamentan en las normas constitucionales que (i) establecen que la paz es un
principio, objetivo y derecho constitucional; (ii) integran el DIH al bloque de
constitucionalidad; y (iii) facultan al Estado, en ciertas circunstancias
excepcionales, para adelantar negociaciones con grupos de delincuencia
política.

210. El relación con la paz, como se dijo (apartado 6.2), de conformidad con
el artículo 189.4 superior, el presidente de la República debe garantizar el orden
público en todo el territorio, para lo cual cuenta con diferentes facultades e
instrumentos constitucionales, entre ellos, los medios de solución pacífica de la
violencia, a través de procesos de diálogo y conversación. La Corte
Constitucional ha concluido que los instrumentos para la solución pacífica de la
violencia contemplados en la Ley 418 de 1997 y sus sucesivas prórrogas
encuentran fundamento en las normas constitucionales que propenden por la
convivencia que, además, se ajustan a la filosofía humanista y de búsqueda de
la paz que inspira la Constitución169.

211. Con respecto al DIH, los procesos de diálogo y conversaciones para

terminar el conflicto armado se fundamentan en la obligación constitucional de
aplicar las normas humanitarias, inclusive durante estados de excepción. El DIH

“es un conjunto de normas cuya finalidad es limitar las consecuencias

humanitarias de los conflictos armados. […] El principal objetivo del
DIH es restringir los métodos y medios de guerra que pueden emplear las
partes en conflicto, así como garantizar la protección y el trato humano
de las partes en conflicto, así como garantizar la protección y el trato
humano de las personas que no participan o que han dejado de participar
directamente en las hostilidades. En resumen, el DIH abarca las
disposiciones del derecho internacional que establecen normas mínimas
de humanidad que deben respetarse en toda situación de conflicto
armado”170.

169
Sentencias C-048 de 2001 y C-069 de 2020.
170
Comité Internacional de la Cruz Roja. Derecho Internacional Humanitario. Una introducción integral. Niels
Melzer. Coordinación: Etienne Kuster. Agosto, 2019.

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212. El artículo 93 de la Constitución dispuso que “[l]os tratados y convenios

internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos
humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen
en el orden interno”. Con base en esta norma constitucional, la Corte desarrolló
la figura del bloque de constitucionalidad para armonizar la supremacía
constitucional del artículo 4 y el mencionado inciso primero del artículo 93. En
consecuencia, los derechos reconocidos en los tratados internacionales y cuya
limitación está prohibida en estados de excepción tienen rango constitucional171.
El artículo 214.2 superior obliga a respetar el DIH durante los estados de
excepción, por lo que hace parte del bloque de constitucionalidad.

213. El DIH se aplica a conflictos armados no internacionales que, según el

artículo 3 común a los convenios de Ginebra, se presenta cuando surge en el
territorio de un Estado. Puede consistir en hostilidades entre las fuerzas armadas
estatales y grupos armados no estatales, o entre grupos armados no estatales
únicamente. El artículo 1° del Protocolo II adicional a los convenios de Ginebra,
por su parte, es más estricto, y exige que el conflicto se desarrolle entre fuerzas
armadas estatales y fuerzas armadas disidentes o “grupos armados organizados
que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de
dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares
sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo”.

214. En este marco, la Ley 782 de 2002, que prorrogó la Ley 418 de 1997,
circunscribió los destinatarios de los diálogos específicamente a las partes del
conflicto armado, según lo entiende el DIH. En ese momento, el legislador evitó
incluir a organizaciones armadas que no eran parte del conflicto armado. De
forma explícita, en la exposición de motivos de esta ley, argumentó que las
facultades estaban circunscritas a las organizaciones que participaban en el
conflicto armado en el marco del DIH y excluyó su aplicación respecto de las
organizaciones de crimen organizado y criminalidad ordinaria, que no eran
partes en el conflicto armado172. En este contexto, en el 2010, la Corte
Constitucional reconoció que este cuerpo normativo se enmarcaba

“dentro del conjunto de regulaciones que el Estado colombiano ha

producido durante los últimos 15 años para afrontar el conflicto armado,
tanto en lo que tiene que ver con las víctimas del mismo, como frente a
los actores que operan o hacen parte de los grupos organizados al margen
de la ley”173.

215. La Corte sostuvo que los instrumentos de la Ley 418 de 1997:

“son precisamente el tipo de instrumentos contemplados por el DIH como

mecanismos para aumentar el conjunto de normas de DIH aplicables a
los conflictos no internacionales, para mitigar los efectos del conflicto, y
171
Ver entre otras la sentencia C-146 de 2021.
172
“Aunque el Gobierno expresamente ha manifestado que no es su intención negociar con este tipo de
organizaciones, los ponentes consideramos que no es conveniente, además de alejarse del sentido de la ley
que se pretende prorrogar, dejar abierta esta eventual posibilidad. Por esta razón, y después de analizar
distintas fórmulas para limitar el término, acogimos la propuesta del Senador Carlos Gaviria, de utilizar la
fórmula del Derecho Internacional Humanitario que, en términos precisos, define quiénes, propiamente, hacen
parte del conflicto armado. Lo pertinente de la propuesta es que es una fórmula dentro de la cual quedan
incluidas todas las partes del conflicto armado, pero quedan claramente excluidas otras organizaciones
armadas, tales como las de los carteles de la droga”. Ponencia primer debate. Ley 782 de 2002.
173
Sentencia C-914 de 2010.

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para lograr la paz. En esa medida, resulta claro que el Protocolo II y la

Ley 418 de 1997 no persiguen finalidades distintas, sino que, por el
contrario, existe una identidad de propósito entre los dos cuerpos
normativos” [y] “van dirigidos a facilitar los procesos de diálogo y
negociación entre los grupos y el gobierno, a prevenir o mitigar la
violencia, y a llegar a acuerdos para garantizar la aplicación del Derecho
Internacional Humanitario y el respeto por los Derechos Humanos”174.

216. Así pues, los procesos de diálogo y conversación para terminar el

conflicto armado con grupos que hacen parte de éste se fundamentan en las
normas constitucionales que exigen el respeto del DIH, inclusive durante
estados de excepción.

217. En tercer lugar, esta primera tipología de procesos de negociación se

enmarca en las normas que el Constituyente contempló para responder a la
violencia causada por la delincuencia política. La Constitución ofrece
instrumentos para poner fin a la violencia política armada del país. En
particular, autoriza la concesión de amnistías e indultos, mecanismos de
participación política como medio de reincorporación y la prohibición de la
extradición. Debido a la naturaleza política de los delitos, también se ha
autorizado el desarrollo de negociaciones de tipo político.

218. En efecto, a través de normas transitorias, en 1991, la Constitución (i)

habilitó el establecimiento de circunscripciones especiales de paz en las
elecciones o la designación directa como congresistas a desmovilizados cuyo
número y nombres definiría el Gobierno nacional en función de las necesidades
del proceso (art. transitorio 12); (ii) autorizó al Gobierno para dictar normas de
reinserción que fueran necesarias para grupos guerrilleros (art. transitorio 13),
y (iii) autorizó directamente al Gobierno para conceder indultos y amnistías (art.
transitorio 30). Estas normas tuvieron una vigencia transitoria que respondió al
contexto de 1991.

219. Asimismo, y de manera permanente y no transitoria, la Constitución

reconoció el delito político y facultó al presidente para conceder indultos a
quienes lo cometieran (art. 201.2), previa autorización de una ley aprobada por
el Congreso con mayorías especiales y “por graves motivos de conveniencia
pública”. La norma establece que el Estado debe responder por las
indemnizaciones si en virtud de la amnistía o el indulto se exime a los
responsables de pagarlas (arts. 150.17). La Constitución también prohibió la
extradición por delitos políticos (art. 35).

220. La Constitución limita tales tratamientos jurídicos y políticos a los grupos

rebeldes o de delincuencia política. El concepto de “delito político” o
“delincuente político” es una categoría jurídica y constitucional que se
diferencia de la delincuencia común. Como lo ha dicho la Corte:

“149. En la jurisprudencia nacional (de la Sala Penal de la Corte Suprema

de Justicia y de la Corte Constitucional) el delito político se caracteriza,
desde el punto de vista objetivo, como una conducta dirigida contra el
régimen constitucional y legal, entendido como el bien jurídico

174
Sentencia C-069 de 2020.

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lesionado. Y, desde el punto de vista subjetivo, por el móvil altruista de

la conducta.

150. En la Sentencia C-577 de 2014, esta Corte señaló la utilidad de la

categorización del delito político en el marco de los procesos de paz,
indicando que, al diferenciarlo del acto criminal ordinario, el orden
jurídico reconoce al grupo en rebelión la connotación armada y política,
de donde surge la posibilidad de avanzar en una negociación igualmente
política. Estos delitos políticos, al igual que sus “conexos”, gozan de un
trato privilegiado, que se concreta en tres aspectos. Primero, la
posibilidad de recibir amnistías o indultos, en el marco de la ley; segundo,
la prohibición de extradición y tercero, la posibilidad de participar en
política, todo en virtud de “los fines altruistas de mejoramiento social
que subyacen a él”.

151. Si bien los delitos políticos no han sido definidos de manera más
precisa en los textos legales, el Código Penal brinda una orientación clara,
al establecer un capítulo específico sobre delitos contra el régimen
constitucional y legal vigente. Sin embargo, la definición de los delitos
conexos, es decir, aquellos en principio comunes, pero que guardan
relación de necesidad con los primeros, resulta más difícil de establecer.

Así, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que

estos “aisladamente serían delitos comunes, pero que por su relación
adquieren la condición de delitos conexos, y reciben, o pueden recibir, el
trato favorable reservado a los delitos políticos”.

Tanto los delitos políticos como sus conexos están enmarcados en

contextos históricos, políticos y sociales complejos, lo que explica que,
una definición más precisa de su alcance haga parte de la potestad general
de configuración del derecho, en cabeza del Legislador, siempre que
cumpla “con condiciones de razonabilidad y proporcionalidad”; y
garantice el cumplimiento del deber estatal de juzgar, investigar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las graves
infracciones al DIH”175.

221. En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha

desarrollado el alcance y límites de la facultad del legislador de conceder
indultos y amnistías por los delitos políticos y conexos176; y de permitir la
participación en política como medida de reincorporación, también política177.
En todo caso, las graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al
DIH no pueden ser consideradas delitos políticos pues su gravedad rompe el
nexo con la finalidad política, por lo que no es posible otorgar amnistías o
indultos para tales hechos. El Acto Legislativo 02 de 2019 prohibió considerar
como delitos políticos o conexos el secuestro y los relacionados con la
fabricación, el tráfico o porte de estupefacientes, los cuales tampoco pueden

175
Sentencia C-007 de 2018.
176
Sentencias C-007 de 2018 y C-080 de 2018.
177
Sentencias C-577 de 2014 sobre el artículo 67 transitorio, C-674 de 2016 sobre el artículo 20 transitorio del
Acto Legislativo 01 de 2017 sobre participación en política de las FARC y Sentencia C-027 de 2018 sobre el
Acto Legislativo 03 de 2017 sobre reincorporación política de las FARC.

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considerarse conductas dirigidas a promover, facilitar, apoyar, financiar u

ocultar delitos contra el régimen constitucional y legal.

222. En todo caso, la definición del conflicto armado interno del DIH no exige
una motivación política para que este se configure. Por consiguiente, ni la
aplicación de las normas internacionales humanitarias en los conflictos armados
internos ni los esfuerzos por terminarlo están restringidos a aquellos en los que
las partes tengan naturaleza o motivación política. Sin embargo, el régimen
constitucional del delito político sí restringe la concesión de amnistías e
indultos, beneficios de reincorporación política y la prohibición de la
extradición a la delincuencia política. Así, una negociación conducente a poner
fin a un conflicto armado regulado por el DIH no puede prever beneficios
reservados constitucionalmente para la delincuencia política si el grupo parte
del conflicto armado, valga la redundancia, no es de delincuencia política 178.

7.3. Acercamientos y conversaciones con grupos armados

organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de
alto impacto (EAOCAI), con el fin de lograr su sometimiento a
la justicia y desmantelamiento

223. La segunda tipología de procesos, introducida por el numeral (ii) del

literal c) del artículo 2° de la Ley 2272 de 2022, se refiere a los acercamientos
y conversaciones con las “estructuras armadas organizadas de criminalidad de
alto impacto” (EAOCAI). Esta busca responder a una dimensión de la violencia
a través de los instrumentos de diálogo o solución pacífica de la violencia que
ha contemplado la Ley 418 de 1997 y sus sucesivas prórrogas. La Ley 2272 de
2022 define las EAOCAI como:

“organizaciones criminales conformadas por un número plural de

personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se
dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles,
entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de
Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el
sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y
urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más
economías ilícitas”.

224. La Convención de Palermo es el tratado de Naciones Unidas contra la

delincuencia organizada transnacional y prevé normas para perseguirla a través
de instrumentos de cooperación internacional y para impedir su capacidad de
corrupción y el blanqueo de bienes179. La Convención obliga a los Estados a
criminalizar los delitos que cometen y que tienen finalidad principalmente
económica. Ese tratado distingue entre “grupos delictivos organizados” y
178
La Ley 782 de 2022, que modificó y prorrogó la Ley 418 de 1997, habilitó instrumentos para facilitar el
diálogo y suscripción de acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley. Sin embargo, eliminó
el requisito de que tuvieran carácter político para poder participar en los procesos de diálogo. Dicho requisito
sí era exigido por la Ley 418 de 1997 en su texto anterior. Posteriormente, la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia negó la posibilidad de otorgar amnistías e indultos a quienes se desmovilizaron en ejecución de la
Ley 782 de 2002 y que pertenecían a los grupos paramilitares denominados Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC). Esto, por considerar que los miembros de las AUC no desarrollaron delincuencia política (Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Auto del 11 de julio de 2007, rad. 26945). Es decir, la terminación
del conflicto armado con las AUC fue posible a través de los instrumentos de diálogo de la Ley 782 de 2002,
más no otorgamiento de beneficios reservados a la delincuencia política.
179
Aprobada por la Ley 800 de 2003 y ratificada en el año 2004.

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“grupos estructurados”. El "grupo delictivo organizado" es "un grupo

estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe
concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos
tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o
indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”. Al
"grupo estructurado" lo define como “un grupo no formado fortuitamente para
la comisión inmediata de un delito y en el que no necesariamente se haya
asignado a sus miembros funciones formalmente definidas ni haya continuidad
en la condición de miembro o exista una estructura desarrollada”.

225. Según el literal c) del artículo 2º de la Ley 2272 de 2022, las EAOCAI
tienen las siguientes características:

(i) Cumplen “funciones en una o más economías ilícitas” y desarrollan su

criminalidad “con miras a obtener, directa o indirectamente, un
beneficio económico u otro beneficio de orden material”.
(ii) Desarrollan “patrones criminales que incluyan el sometimiento
violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos”.
(iii) No se exige que operen “bajo la dirección de un mando responsable”
y “ejerza[n] sobre una parte del territorio un control tal que le permita
realizar operaciones militares sostenidas y concertadas”.

226. En cuanto al tipo de procesos que el Gobierno nacional puede adelantar

con estas estructuras, la Ley 2272 de 2022 estipula que:

(i) Con las EAOCAI se pueden realizar “acercamientos y

conversaciones”, que se distinguen de las “negociaciones”, que la Ley
2272 reserva para “grupos armados organizados al margen de la ley
con los que se adelanten diálogos de carácter político”.
(ii) El objetivo de dichos acercamientos y conversaciones es el de “lograr
su sometimiento a la justicia y desmantelamiento”, a diferencia de las
“negociaciones” que se dirigen a pactar “acuerdos de paz”.

227. Esta caracterización que hace la Ley 2272 de 2022 de los grupos y los
tipos de procesos constituye el contexto normativo dentro del cual la Corte hará
el análisis de constitucionalidad de las facultades a las que se refiere el artículo
5º de dicha ley. Lo anterior pues, como se dijo, el hecho de que las herramientas
que contiene la disposición demandada se hubieren aplicado en el pasado para
otros grupos armados y procesos, no faculta directamente su uso para superar la
violencia causada por la criminalidad organizada y, particularmente, por las
EAOCAI.

7.4. El principio de separación de poderes. Reiteración

jurisprudencial.

228. El principio de separación de poderes parte de la premisa de que el poder

político debe ser limitado y compartido y, por lo tanto, resulta incompatible su
concentración en uno de los órganos estatales. La jurisprudencia constitucional
ha entendido que la separación de poderes cumple, entonces, dos funciones
esenciales: (i) garantizar las libertades y los derechos de los ciudadanos y (ii)

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racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio del poder político180. Dichas

funciones se cumplen a través de un arreglo institucional que limita el poder
público mediante un sistema de controles interorgánicos que hagan efectivos
los frenos y contrapesos, y que también facilitan la acción coordinada entre tales
poderes181. Con este propósito, el artículo 113 de la Constitución establece la
separación del poder público en diferentes ramas, de manera que no resida en
una sola de ellas y que los diversos órganos que las integran se controlen de
manera recíproca.

229. La Corte Constitucional ha desarrollado una jurisprudencia consistente y

reiterada sobre el principio de separación de poderes, en la que se ha establecido
en múltiples oportunidades que se trata de un componente esencial de la Carta
Política “en tanto instrumento de limitación de poder y garantía de los derechos
y libertades y de la realización de los fines estatales”182.

230. Asimismo, la jurisprudencia ha sido uniforme en señalar que este

principio tiene dos contenidos: “uno estático, basado en la delimitación precisa
de las competencias y facultades, aunado al reconocimiento de autonomía e
independencia para las ramas del poder; y otro dinámico, que reconoce la
necesidad de articular las funciones entre dichas ramas, con el fin de lograr el
cumplimiento adecuado de los fines esenciales del Estado, así como impedir los
excesos en el ejercicio de las competencias a partir de un modelo
institucionalizado de mutuos controles”183.

231. Frente a la noción estática de este principio, la Corte ha señalado que

tiene como propósito evitar que se afecten las libertades individuales a partir de
un régimen político basado en la tiranía, y también “permitir una adecuada
especialización funcional, a través del ejercicio independiente de las
competencias de cada rama u órgano del poder público”184. Ahora bien, la Corte
ha advertido a su vez, que una delimitación rígida de las competencias de las
ramas del poder no es suficiente para garantizar los objetivos del Estado ni para
impedir el ejercicio arbitrario del poder185. Por el contrario, resulta necesario un
modelo de control y fiscalización interorgánico y recíproco, como regulador
constante del balance entre los poderes públicos186. Así, según la acepción
dinámica, este principio debe entenderse como la confluencia de las entidades
públicas en el desarrollo de los fines y valores constitucionales187.

232. El principio de separación de poderes se estructura entonces “sobre la

base de que los órganos del Estado se hallan separados funcionalmente pero
deben colaborar de forma armónica para realizar los fines del Estado”188.
Respecto a la separación funcional del poder, la jurisprudencia ha señalado que
esta busca la garantía del equilibrio y control entre los órganos del Estado, toda
vez que “permite que el poder no descanse únicamente en las manos de una sola
persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse

180
Sentencia C-288 de 2012.
181
Sentencia C-332 de 2017.
182
Sentencia C-285 de 2016.
183
Sentencia C-253 de 2017.
184
Sentencia C-253 de 2017.
185
Corte Constitucional, sentencia C-970 de 2011.
186
Conocido también por el término en inglés como sistema de checks and balances. Sentencia C-971 de 2004.
187
Corte Constitucional, sentencia C-156 de 2013.
188
Sentencia 630 de 2017.

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recíprocamente”189. Y, frente al mandato de la colaboración armónica entre las

ramas del poder público, la Corte ha indicado también que su propósito radica
en que los órganos del poder logren articularse mediante funciones separadas,
pero destinadas a la realización de los fines del Estado, sin que esto signifique
en ningún caso una ruptura en la división del poder o en el reparto funcional de
facultades, donde un órgano termine ejerciendo las funciones atribuidas por la
Constitución a otro órgano190. Este principio de colaboración armónica es
trascendental en la estructura del equilibrio de poderes pues se convierte en un
elemento rector de las relaciones entre las diferentes ramas del poder público.

233. En consecuencia, de estas dimensiones estática y dinámica del principio

de separación de poderes, se derivan dos exigencias primordiales. La primera
de ellas consiste en la identificación de los roles del Estado, a través “del
otorgamiento de funciones exclusivas a cada una de las ramas del poder público,
por medio de las cuales se cumplan los fines esenciales de su organización y
consagración”191. La segunda está relacionada con la garantía de los principios
de independencia y autonomía de los órganos creados por la Constitución, para
asegurar “la ausencia de injerencias externas de un órgano hacia otro, en donde
se quebranten las funciones y roles asignados a cada uno de ellos”192.

234. Este principio es a su vez el fundamento de las garantías de reserva

judicial y legal. La reserva judicial es una garantía constitucional en la que un
asunto o materia solo puede ser desarrollado por una autoridad judicial. A esta
también se la llama “reserva de la primera palabra” o “reserva absoluta de
jurisdicción” y opera “cuando, en ciertas materias, compete al juez no sólo la
última y decisiva palabra sino también la primera palabra referente a la
definición del derecho aplicable a las relaciones jurídicas. Es decir, hay ciertos
asuntos sobre los cuales sólo se pueden pronunciar los tribunales”193. Por su
parte, la reserva legal, que además materializa el principio de legalidad,
establece que determinado asunto o materia solo puede ser desarrollado
mediante una norma legal. Así, si el asunto es regulado por una autoridad o por
una norma diferente a la prevista en la Constitución, el acto o la norma son
inconstitucionales194.

235. En este marco deben entenderse las garantías de la reserva legal y judicial
que dispone el artículo 28 de la Constitución para la libertad personal. La
reserva judicial, en este sentido, “es una garantía constitucional, en virtud de la
cual, las afectaciones o privaciones de la libertad personal o las afectaciones de
la inviolabilidad del domicilio solo pueden acontecer o ser adelantadas, en
virtud de orden escrita de autoridad judicial competente”. Por su parte, en virtud
de reserva legal, la libertad sólo puede privarse “en virtud de motivos
previamente fijados en la ley y no a criterio del funcionario. Adicionalmente, el
procedimiento deberá satisfacer los requisitos fijados por la propia ley” 195.

189
Sentencia C-251 de 2002.
190
Sentencia C-246 de 2004.
191
Sentencia 630 de 2017 y C-285 de 2016.
192
Sentencia 630 de 2017 y C-285 de 2016.
193
Sentencia C-879 de 2011.
194
Sentencia C-342 de 2017.
195
Sentencia C-342 de 2017.

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7.5. Sobre la constitucionalidad de adelantar acercamientos y

conversaciones con EAOCAI

236. El inciso primero del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, que modificó el
artículo 8° de la Ley 418 de 1997, faculta a los representantes autorizados
expresamente por el Gobierno nacional a “[r]ealizar todos los actos tendientes
a entablar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas
de crimen de alto impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el
Estado de Derecho”. Esta facultad, según la norma, se debe desplegar bajo los
lineamientos del presidente de la República y se encamina a promover la
reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz.

237. Para decidir la constitucionalidad de dicho aparte del artículo 5º, la Corte
debe determinar en primer lugar si la facultad que otorga el legislador al
presidente de la República para adelantar “acercamientos y conversaciones” con
las EAOCAI vulnera el principio de separación de poderes.

238. Este aparte del artículo 5º habilita el proceso de acercamientos y

conversaciones que es el escenario en el que es posible aplicar las demás
facultades y prerrogativas que contempla dicha norma. Dentro de dicho proceso
se pueden ejercer otras facultades tales como el nombramiento de miembros
representantes y voceros, la suspensión de órdenes de captura, las garantías de
seguridad para quienes participen en tales procesos, la ubicación en zonas
prestablecidas, entre otras a las que se refiere el artículo.

239. La Constitución no impide al presidente de la República entablar

acercamientos y conversaciones con las EAOCAI en cuanto estas se dirijan a
enfrentar la grave violencia que causan. Como se expuso antes, la búsqueda de
la paz y la convivencia pacífica solo se puede entender como un medio para
garantizar la dignidad humana y proteger a las personas y comunidades de la
vulneración de sus derechos. Bajo tal consideración, la búsqueda de la paz por
la que propende la Constitución no se restringe a finalizar el conflicto armado,
sino que se extiende a erradicar toda forma de violencia contra la población.

240. Según la definición del artículo 2º de la ley, las EAOCAI desarrollan

“patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población
civil de los territorios rurales y urbanos”. Dichas estructuras pueden ser
responsables de delitos de gravedad comparable a la de los causados por las
partes en un conflicto armado, aún si no operan bajo un mando responsable ni
ejercen control territorial que les permitan desarrollar hostilidades concertadas
y de manera sostenida. La búsqueda de la paz y la convivencia pacífica como
propósito constitucional, así como el deber de las autoridades y el derecho de
las personas, las comunidades y la sociedad a la paz, amparan los esfuerzos que
se emprendan frente a este tipo de violencia.

241. Una mirada amplia de las bases y propósitos de paz y convivencia

pacífica de la Constitución de 1991 alienta esos esfuerzos. Es una aproximación
que entiende que el deber del Estado de proteger a las personas y a las
comunidades no depende del tipo o causa de la violencia que genera las graves
afectaciones a los derechos fundamentales, sino que comprende a todas las
personas frente a la vulneración grave de sus derechos, independientemente de
la fuente que le da origen.

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242. Asimismo, la autorización que la norma en cuestión otorga al Gobierno

nacional para emprender diálogos y acercamientos con dichas estructuras es
compatible con el artículo 189.4 superior que, según la jurisprudencia
constitucional (apartado 6.2), reconoce al presidente de la República un amplio
margen de apreciación para ejercer su competencia de conservar el orden
público y restablecerlo donde fuere turbado. En ese marco, el presidente puede
acudir, como lo ha hecho en el pasado, a mecanismos de solución pacífica de la
violencia, inclusive de la más extrema, a través de acercamientos y
conversaciones con EAOCAI.

243. Si bien el presidente de la República puede adoptar diversas medidas para

mantener y conservar el orden público, debe esforzarse por encontrar soluciones
pacíficas, pues estas “se acomodan mejor a la filosofía humanista y al amplio
despliegue normativo en torno a la paz que la Constitución propugna”196. Como
se ha expuesto, la facultad del presidente de buscar la convivencia pacífica y la
paz no se restringe al contexto del conflicto armado. Esta facultad también se
predica de los esfuerzos para lograr el sometimiento a la justicia para dar fin a
la violencia extrema que, independientemente del agente que la genera, causa
graves vulneraciones a los derechos fundamentales.

244. En todo caso, como también se expuso, la búsqueda de una solución

pacífica no puede adelantarse en desmedro de las facultades coercitivas del
Estado de Derecho, particularmente el ejercicio de la fuerza y la aplicación de
justicia. Lo esencial, más que el medio elegido por el presidente en su amplio
margen de apreciación política, es que su ejercicio contribuya a la finalidad
constitucional de proteger los derechos de las personas y garantizar la vigencia
del Estado de Derecho.

245. En este sentido, la posibilidad de entablar acercamientos y

conversaciones con las EAOCAI que demuestren voluntad para transitar hacia
el Estado de Derecho con miras a su sometimiento a la justicia es compatible
con una lectura sistemática de la Constitución Política. La preponderancia de
los principios fundamentales de la Constitución como elementos que iluminan
la interpretación de las facultades del presidente para la conservación del orden
público, se deduce de la teleología de la Constitución que ha sido reconocida
como la “Constitución de la paz”; y de la prevalencia de los tratados sobre
derechos humanos ratificados por Colombia integrados al bloque de
constitucionalidad.

246. Adicionalmente, la Sala Plena constata que el legislador fue respetuoso

de la Constitución al extender facultades que la Ley 418 de 1997 y sus reformas
han concedido al Gobierno para la solución pacífica de la violencia. Esta
decisión no desconoce la naturaleza particular de las EAOCAI ni iguala esas
potestades a las otorgadas frente a la violencia causada por (i) los grupos
armados que participan en el conflicto armado y (ii) los grupos de delincuencia
política.

247. En concreto, dentro de la libertad de configuración del legislador, en la

Ley 2272 de 2022 se previó la posibilidad de adelantar “acercamientos y

196
Sentencia C-048 de 2001.

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conversaciones” que se dirigen exclusivamente al sometimiento a la justicia y

el desmantelamiento de las estructuras que demuestren voluntad para transitar
hacia el Estado de Derecho. De esta manera, la Corte observa que la ley
distinguió los procesos de acercamientos y conversaciones con estos grupos, de
las “negociaciones”. Asimismo, excluyó la negociación política que, como se
dijo, está reservada para grupos de delincuencia política cuya conducta se dirige
contra el régimen constitucional como bien jurídico y se caracteriza por el móvil
altruista. Según la definición del artículo 2º, las EAOCAI no persiguen móviles
políticos, sino “obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro
beneficio de orden material”.

248. Según lo expuesto, la facultad dada por el legislador al Gobierno nacional

para “[r]ealizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y
conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto
que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho” no vulnera
el principio de separación de poderes.

249. En primer lugar, porque fue concedida expresamente por el legislador en

ejercicio de sus competencias de producción normativa. Desde su más temprana
jurisprudencia, la Corte Constitucional ha reconocido la potestad que tiene el
Congreso de la República para legislar en materia de orden público, sin que esto
implique una intromisión indebida en la facultad del presidente de la República
en la materia.

250. En la Sentencia C-283 de 1995, la Corte estudió la Ley 104 de 1993, que
antecedió a la Ley 418 de 1997, y que igualmente desarrollaba medidas para el
control del orden público, la vigencia del Estado social y democrático de
Derecho, como también contemplaba instrumentos para la búsqueda de la
convivencia y disposiciones para el diálogo y suscripción de acuerdos con
grupos guerrilleros, entre otros asuntos. La demanda sostenía que no estaba
dado al Congreso convertir en permanente la legislación expedida durante un
estado de excepción pues, de esa manera, el Congreso resultaba
instrumentalizado para el cumplimiento de funciones de control del orden
público privativas del presidente de la República, de conformidad con el
artículo 189.4 de la Constitución.

251. En esa ocasión, la Corte sostuvo que las materias reguladas por la ley
hacían parte de la competencia del Congreso y que, si bien la Constitución
establece el criterio general de la separación de poderes “que reserva a cada
rama una órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse las demás”,
también incorpora el principio de colaboración armónica en el artículo 113 para
el cumplimiento de los fines comunes del Estado. Entre estos fines se
encuentran los establecidos en el artículo 2º de la Constitución: "garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución"; "defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo";
"proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades y (...) asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares".

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252. La Corte concluyó que “[l]a participación del Congreso en el logro de

tales empeños, que corresponden al Estado en su conjunto, no vulnera la
Constitución, sino que la desarrolla”197.

253. En segundo lugar, el aparte estudiado no vulnera el principio de

separación de poderes porque reconoce la amplia facultad que tiene el
presidente de la República de conservar el orden público en todo el territorio
nacional (art. 189.4 CP) a través de medios de solución pacífica de la violencia
que la Constitución permite y alienta a través del entramado normativo que
constituye la “Constitución para la Paz” (Preámbulo y arts. 2, 22, 95 y 67 CP).
Mecanismos que se orientan a garantizar los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de derechos
humanos integrados al bloque de constitucionalidad (art. 93 CP).

254. Por consiguiente, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión

“Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y conversaciones
con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que demuestren
voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho”, contenida en primer
apartado del inciso primero del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022.

7.6. Sobre la facultad presidencial y gubernamental de definir los

términos del sometimiento y acordarlos con las EAOCAI

255. El artículo 5° demandado establece que “[l]os términos de sometimiento

a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que a juicio del
Gobierno nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su
sometimiento a la justicia”. De las distintas intervenciones escritas y aquellas
realizadas en la audiencia pública se evidencia que no es claro si esta norma
faculta al Gobierno para definir los términos del sometimiento o si es
imprescindible una legislación que los determine.

256. Como se dijo, el amplio margen de discrecionalidad del presidente para

superar las situaciones de violencia generadas por la criminalidad organizada
de alto impacto incluye la posibilidad de buscar su sometimiento a través de
acercamientos y conversaciones. Sin embargo, de conformidad con el principio
de separación de poderes, los términos de sometimiento a la justicia deben ser
definidos por el legislador.

257. La eventual concesión de tratamientos penales especiales u otras

prerrogativas es un asunto reservado de manera estricta al legislador y sujeto a
límites y condiciones de naturaleza constitucional, fundamentalmente
relacionados con la reserva legal en materia de judicialización y sanción penal,
así como con la garantía de los derechos de las víctimas.

258. No obstante, la expresión “a juicio del gobierno” de la norma podría

entenderse en el sentido de que el Gobierno puede definir y acordar con las
EAOCAI esos términos, inclusive los beneficios en materia penal, sin que sean
señalados por el legislador. Esto supondría un desplazamiento de su función que
desconoce la reserva legal y, por tanto, el principio de separación de poderes.
Sin un marco legal claro, el ejecutivo no puede reconocer medidas penales

197
Sentencia C-283 de 1995.

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especiales u otras prerrogativas, pues la Constitución solo faculta al legislador

para ello.

259. El principio de separación de poderes limita el ejercicio del poder público

a través de la “mutua contención entre autoridades”, impide la concentración de
las funciones en un solo órgano y, de esta manera, garantiza que cada rama se
haga cargo de sus competencias. Así, a una autoridad no le es posible apropiarse
de las atribuciones asignadas a una rama u órgano distinto “interfiriéndolo en
forma desmedida o privándolo de sus funciones privativas, en procura de darle
prevalencia y primacía a cualquiera de los otros poderes u órganos del
Estado198”199.

260. Como se ha dicho, en virtud del mandato de preservación del orden

público, el presidente puede adelantar acercamientos y conversaciones con las
EAOCAI que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho
para acordar su sometimiento a la justicia. Sin embargo, es competencia
privativa de la rama legislativa definir prerrogativas, concesiones o beneficios
para estas estructuras, distintos a los que prevé actualmente la ley, y en
particular el estatuto penal.

261. Así, para el sometimiento a la justicia de las EAOCAI, actualmente es

viable acudir, en un marco de colaboración armónica entre ramas del poder
público, a los tratamientos ordinarios que prevé la ley penal200. No obstante, la
definición de un régimen especial requiere de una regulación legal que respete
los límites constitucionales de acuerdo con el tipo de destinatarios y la
naturaleza de los eventuales tratamientos penales. La responsabilidad penal
respecto de los delitos que hayan cometido quienes se sometan a la justicia se
rige por un marco constitucional determinado por el principio de separación de
poderes del que, a su vez, son expresión las garantías de estricta reserva legal y
judicial en materia penal.

262. La definición de los tratamientos penales especiales no es competencia

del presidente en el marco de su facultad de mantenimiento del orden público.
Hacerlo excede su potestad política pues es materia de reserva legal y afecta al
núcleo esencial de los derechos fundamentales de las víctimas.

263. Los tratamientos penales son de reserva legal pues, según el artículo 28
de la Constitución, toda afectación de la libertad debe estar sometida a las
“formalidades legales”. Como lo ha entendido esta Corte “tanto la privación de
la libertad, como el allanamiento, deben practicarse en virtud de motivos
previamente fijados en la ley y no a criterio del funcionario. Adicionalmente, el
procedimiento deberá satisfacer los requisitos fijados por la propia ley” 201.

198
Cfr. Sentencia C-332 de 2017.
199
Sentencia C-630 de 2017.
200
Mientras no se tramite una ley especial, respetando los límites constitucionales y legales existentes para este
tipo de estructuras, son aplicables los beneficios penales que contempla nuestro régimen penal ordinario, esto
es, la Ley 906 de 2004. Debido a su tendencia acusatoria, el régimen penal ordinario prevé tres clases de
beneficios que pretender incentivar la aceptación temprana de los cargos y así, dar por terminado el proceso
penal sin la necesidad de agotar todas las etapas previstas: el allanamiento de cargos, los preacuerdos y el
principio de oportunidad.
201
Sentencia C-342 de 2017.

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264. Además, según el artículo 29 superior, nadie puede ser juzgado “sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio”. Este mandato constitucional contiene varias garantías penales, entre las
que se encuentra que el proceso penal se rige exclusivamente por las leyes
expedidas por el Congreso de la República; particularmente, por los códigos
Penal y de Procedimiento Penal, que se promulgan de conformidad con el
artículo 150.2 de la Constitución, o con otras leyes que, sin ser códigos, abordan
normas penales procesales y sustantivas. Como lo ha sostenido la jurisprudencia
constitucional

el derecho al debido proceso en el ámbito de configuración penal le exige

al Legislador: (i) definir de manera clara, concreta e inequívoca las
conductas que constituyen delito; (ii) señalar anticipadamente las
correspondientes sanciones; (iii) definir las autoridades competentes;
y, (iv) establecer las reglas sustantivas y procesales aplicables202.

265. De manera adicional, la competencia de administrar justicia penal se

enmarca en el principio de legalidad regido por el debido proceso, así como en
el derecho de acceso a la justicia de quienes se han visto perjudicados por la
comisión de un delito (art. 229 C.P.).

266. Coherente con el principio de reserva legal en materia penal, el artículo

250 de la Constitución establece que la Fiscalía General de la Nación no puede
“suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos
que establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad […] el cual
estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las
funciones de control de garantías”. El principio de separación de poderes se
expresa en materia penal a través del reparto de competencias entre las ramas
del poder público. Las reglas sustantivas y procesales de carácter penal tienen
reserva de ley y su expedición compete al Congreso de la República; mientras
que la aplicación de estas corresponde a los jueces penales que, a su vez, están
sometidos a ellas.

267. Este reparto funcional de competencias evita la concentración del poder

en una sola autoridad, y garantiza los principios de transparencia y deliberación
en la definición de asuntos de suma relevancia para los designios del país como
son: la identificación de aquéllos con quiénes es posible negociar o acercarse a
dialogar, la regulación del uso legítimo de la fuerza estatal, la obligación de
investigar, juzgar y sancionar hechos cometidos en el marco del conflicto
armado, los tratamientos penales especiales y la satisfacción de los derechos de
las víctimas203. Además, dicho reparto también asegura el debido proceso para
las personas procesadas penalmente y el acceso a la justicia para las víctimas de
los delitos. Como lo ha dicho la Corte, el principio de legalidad penal constituye

202
Sentencia C-200 de 2002, reiterado en la C-217 de 2016 y en la C-204 de 2023.
203
Sobre la importancia de un proceso transparente y claro en la regulación y definición de estos asuntos, ver
la intervención de Juanita Goebertus Estrada, directora de Human Rights Watch – División de las Américas,
durante la audiencia pública del 22 de agosto de 2023. De manera específica, la directora señaló que “cualquier
limitación a la obligación del Estado de investigar, juzgar y sancionar, bien en contextos de justicia transicional
o de sometimiento a la justicia, debería no solo avanzar en el cumplimiento de ese deber sino respetar la
separación de poderes” En: https://www.youtube.com/watch?v=bT91WPAmxZY, registro 7:30:45.

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una garantía de la separación funcional de los órganos que integran el

Poder Público y de la seguridad jurídica de las personas, en tanto que
pretende fijar reglas objetivas para impedir, de una parte, el abuso de
poder por las autoridades penales del caso, así como respetar la voluntad
del legislador y, de otra parte, le permite a los destinatarios conocer
previamente en qué situaciones pueden ser objeto de penas, ya sea
privativas de la libertad o de otra índole204.

268. Por consiguiente, el Gobierno (a cuya cabeza se encuentra el presidente

de la República) no tiene la facultad para definir las normas penales pues, de
ser así, se vulneraría la separación de poderes (art. 113 CP), al tiempo que el
derecho de libertad personal (art. 28 CP), el debido proceso (art. 29 CP) y las
garantías de acceso a la justicia de las víctimas (art. 229 CP). Esta facultad es
exclusiva del legislador, al igual que la regulación de los instrumentos de
justicia transicional, como se explica más adelante.

269. En definitiva, la Sala concluye que la expresión “a juicio del Gobierno

nacional” puede llevar al equívoco de que la definición de este marco normativo
es competencia del Gobierno, cuando el sometimiento requiere,
necesariamente, de una regulación de carácter legal. De lo contrario, el
Gobierno invadiría las facultades del legislador a quien le corresponde, por
mandato constitucional, “hacer las leyes”. En consecuencia, declarará
inexequible la expresión “a juicio del Gobierno nacional”.

270. Ahora bien, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración

para definir y desarrollar el marco normativo que rija el sometimiento de las
EAOCAI. Sin embargo, los términos de sometimiento que se establezcan
legalmente deben atender los límites expresamente fijados por la Constitución.

271. Son tres los límites que impone la Carta Política en este sentido: (i)
excluye a las EAOCAI de las prerrogativas previstas para los delitos políticos -
como la posibilidad de conceder indultos o amnistías-; (ii) excluye a ciertos
actores de la aplicación de instrumentos transicionales, en virtud del artículo 66
transitorio de la Constitución, que estipula en su parágrafo 2° que “[e]n ningún
caso se podrán aplicar instrumentos de justicia transicional a grupos armados al
margen de la ley que no hayan sido parte en el conflicto armado interno, ni a
cualquier miembro de un grupo armado que una vez desmovilizado siga
delinquiendo”; y (iii) la garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia y la reparación.Así, los términos de sometimiento a la justicia que se
definan para las EAOCAI siempre deben garantizar dichos derechos. Con todo,
la prohibición de aplicar instrumentos de justicia transicional a las EAOCAI se
refiere primordialmente a los tratamientos penales especiales y no tendría por
qué impedir la posibilidad de recurrir a esquemas de reparación masiva a las
víctimas o de esclarecimiento de la verdad, que son empleados en los modelos
transicionales, pero que no necesariamente son exclusivos de tales contextos
jurisdiccionales.

272. Con fundamento en lo expuesto, la Corte declarará exequible la expresión

“Los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas
estructuras serán los que sean necesarios para pacificar los territorios y lograr

204
Sentencia C-204 de 2023.

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su sometimiento a la justicia”, contenidas en el primer apartado del inciso

primero del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 que modificó el artículo 8° de la
Ley 418, en el entendido de que los términos del sometimiento a la justicia
deben ser definidos por el legislador y garantizar los derechos de las víctimas.

7.7. Sobre la suspensión de órdenes de captura a miembros de las

EAOCAI

273. La demanda reprocha que la Ley 2272 de 2022 faculte al Gobierno para
conceder beneficios penales a los miembros de las EOCAI, y refiere, entre otras,
la suspensión de órdenes de captura. Considera que tal potestad es violatoria del
principio de separación de poderes puesto que el Gobierno podría bloquear una
decisión judicial en un proceso penal.

274. La Ley 418 de 1997 ha contenido desde su formulación inicial una serie
de facultades a las que puede acudir el presidente de la República, una vez
iniciados los diálogos o negociaciones con grupos armados al margen de la ley.
Entre ellas está la suspensión de órdenes de captura en contra de quienes
participan en los diálogos, y la garantía de su seguridad durante el proceso de
diálogo o negociación. Asimismo, el presidente de la República tiene por
ejemplo la posibilidad de acordar la eventual ubicación temporal de los
miembros del grupo en zonas predeterminadas del territorio nacional, o la
definición de instancias de verificación de los diálogos y acuerdos.

275. La norma demandada extiende todas estas facultades, sin distinción, a las
EAOCAI. En particular, el artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 se refiere a la
suspensión de órdenes de captura en cuatro ocasiones:

• El inciso primero del parágrafo 2º extendió la facultad de suspensión de

órdenes de captura de los miembros representantes de grupos armados al
margen de la ley (GAOML) a los de las EAOCAI.
• El tercer inciso del parágrafo 2º extendió la facultad de suspensión de
órdenes de captura de los voceros de GAOML a los de las EAOCAI.
• El inciso segundo del mismo parágrafo extendió la obligación del Gobierno
nacional de certificar a los voceros y miembros representantes de los
GAOML a los de las EAOCAI, como requisito para la suspensión de las
órdenes de captura.
• Por último, el tercer inciso del parágrafo tercero extendió a cualquier
miembro de las EAOCAI la posibilidad que existía de suspenderles las
órdenes de captura a los miembros de los GAOML por fuera de las zonas de
ubicación “para adelantar actividades propias del proceso que se adelante”.

276. Por tanto, corresponde a la Sala Plena analizar la constitucionalidad de

las expresiones contenidas en el artículo 5° demandado, relativas a la facultad
del Gobierno de comunicar a las autoridades judiciales sobre el inicio de
acercamientos con EAOCAI y certificar la participación de voceros y miembros
representantes, con el fin de que se suspendan las órdenes de captura en su
contra durante las conversaciones (parágrafo 2 del artículo 5° de la Ley 2272 de
2022); así como la posibilidad de suspender las del resto de los miembros
cuando se produzca su ubicación temporal en una zona determinada en procesos

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avanzados de negociación, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 3° del

artículo 5 de la misma normatividad.

277. En primer lugar, es oportuno recordar que la suspensión de órdenes de

captura sólo había sido prevista en el pasado para miembros de GAOML parte
en el conflicto armado que participaran en diálogos y negociaciones de paz. En
la norma bajo estudio se está, sin embargo, ante un escenario distinto. En esta
ocasión la suspensión de órdenes de captura se prevé para “los miembros
representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto
con las que se adelanten acercamientos, conversaciones o se suscriban términos
de sometimiento a la justicia”.

278. En la Sentencia C-214 de 1993, la Corte avaló esta medida, prevista para
las negociaciones con delincuentes políticos en el Decreto 542 de 1993
(expedido en virtud del Decreto 1793 de 1992 que declaraba el estado de
conmoción interior por la situación de orden público por el conflicto con las
guerrillas). Dijo entonces la Corte:

En estas circunstancias, puesto que el Presidente de la República actúa

como legislador en tratándose de normas como las que son materia de
revisión, puede entonces rebajar las penas por este medio exceptivo y por
lo tanto, con mayor razón suspender las órdenes de captura dictadas en
procesos penales por delitos políticos y conexos, con el fin de permitir la
realización de los diálogos con los grupos guerrilleros, la firma de
acuerdos previos y la fijación de la ubicación temporal de éstos en zonas
determinadas del territorio nacional205.

279. Posteriormente, en la Sentencia C-048 de 2001, la Corte se refirió

justamente a la disposición de la Ley 418 de 1997 que preveía la suspensión de
órdenes de captura contra miembros representantes y voceros de grupos
armados al margen de la ley a los que el Gobierno les hubiera reconocido
carácter político, en los siguientes términos:

[…] la suspensión de las órdenes de captura es una limitación a la

aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento de medidas
de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de
responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la fuerza pública en
relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue
judicialmente ordenada. En efecto, las disposiciones acusadas consagran
la suspensión de las órdenes de captura que se hubieren proferido dentro
de la investigación de cualquier tipo de delito (i), como una medida
excepcional (ii), que opera de manera temporal (iii) y que está sometida
a la existencia de un acuerdo previo entre el gobierno y las
organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido
carácter político en un proceso de paz (iv). Este mismo mecanismo ya
había sido adoptado por el Legislador extraordinario en los procesos de
paz adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron a la vida
civil, lo cual demuestra que éste instrumento puede resultar idóneo para
la terminación del conflicto armado en Colombia y para obtener la paz206.

205
Sentencia C-214 de 1993.
206
Sentencia C-048 de 2001.

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280. Mientras en ese escenario la suspensión de órdenes de captura constituía

una medida excepcional y transitoria, la Corte estudió después la suspensión de
órdenes de captura como un beneficio penal definitivo en un marco de justicia
transicional. En la Sentencia C-771 de 2011 la Corte valoró la
constitucionalidad de esta medida, dispuesta en la Ley 1424 de 2010 (que
constituye un marco de la justicia transicional), cuyos beneficiarios son “los
desmovilizados de los grupos armados organizados al margen de la ley, que
hubieran incurrido únicamente en los delitos de concierto para delinquir simple
o agravado, utilización ilegal de uniformes e insignias, utilización ilícita de
equipos transmisores o receptores, y porte ilegal de armas de fuego o
municiones de uso privativo de las Fuerzas Armados o de defensa personal,
como consecuencia de su pertenencia a dichos grupos”.

281. En ese caso, la Corte determinó que la suspensión de órdenes de captura

constituía un beneficio penal en un marco de justicia transicional y que tal
prerrogativa respetaba los derechos de las víctimas en la medida en que: (i)
estaba sujeta a una serie de condiciones que debían cumplir los desmovilizados
y cuyo incumplimiento implicaba la pérdida del beneficio; (ii) se enmarcaba en
un proceso judicial en el que operaban todas las garantías para las víctimas; y
(iii) admitía los recursos ordinarios del Código de Procedimiento Penal, contra
la decisión de fondo de decreto de la suspensión de las órdenes de captura. Estas
condiciones operaron, como se dijo, para un tratamiento penal especial otorgado
de manera definitiva a quienes se habían desmovilizado, ya no estaban en
armas.

282. Esta distinción es relevante para el caso bajo estudio. Mientras en la Ley
1424 de 2010 la medida de suspensión de órdenes de captura constituye un
beneficio penal definitivo para los desmovilizados; la prevista en la Ley 418 de
1997, modificada por las normas aquí demandadas, es un mecanismo transitorio
y excepcional, es decir, un instrumento en principio meramente operativo para
el desarrollo de los diálogos que no extingue la responsabilidad penal del
beneficiario.

283. La Sala extrae al menos tres conclusiones de la jurisprudencia citada en

relación con la suspensión de órdenes de captura que aquí se estudia. Primero,
la medida prevista en la Ley 418 de 1997 es excepcional y temporal que, sin
embargo, implica una cierta intromisión del poder ejecutivo en el judicial, y que
hasta ahora se ha enmarcado en procesos de paz con grupos armados al margen
de la ley que son parte en el conflicto armado interno. Segundo, dicha medida
constituye una limitación a la ley penal y una interferencia en la actuación de la
fuerza pública, en la que, en virtud de la suspensión de la orden de captura, debe
dejar de perseguir a los destinatarios de la medida. Tercero, el mecanismo
previsto en la Ley 1424 de 2010 es un beneficio penal definitivo que tiene como
límite los derechos de las víctimas en las actuaciones penales que las afecten.

284. Ahora bien, a partir de las anteriores consideraciones concluye la Sala

que las expresiones del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022, que modifica el
artículo 8° de la Ley 418 de 1997, y que se refieren a la facultad de suspender
las órdenes de captura en contra de los voceros y miembros representantes de
las EAOCAI, una vez el Gobierno comunique a las autoridades judiciales sobre
el inicio de acercamientos, no contemplan un beneficio penal definitivo. En

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efecto, como lo afirmaron algunos intervinientes que defendieron la medida, en

este caso se trata de un instrumento provisional y operativo.

285. En el marco normativo constituido por la Ley 418 de 1997 y las normas
que la han prorrogado y modificado, la suspensión de las órdenes de captura es
un instrumento necesario para adelantar los procesos. De lo contrario, los
representantes autorizados por el Gobierno nacional no podrían desarrollar
conversaciones o acercamientos para el sometimiento de los miembros de las
EAOCAI. Su labor, autorizada por el mismo artículo 5º demandado entraría en
colisión con sus deberes como autoridades. Es decir, los funcionarios del
Gobierno no podrían adelantar las conversaciones y acercamientos con personas
con órdenes de captura vigentes, pues estarían al mismo tiempo compelidos a
hacer efectivos dichos requerimientos judiciales en virtud de sus obligaciones
como agentes de las instituciones estatales dedicadas a la persecución del
crimen, a menos que tales requerimientos estuviesen suspendidos o cancelados.
En consecuencia, la medida resulta, en principio razonable y necesaria, en aras
de materializar los mandatos de conservación del orden público a través de
acercamientos y conversaciones con las EAOCAI que demuestren voluntad
para transitar hacia el Estado de Derecho.

286. No obstante, los planteamientos desarrollados por esta Corporación en la

Sentencia C-048 de 2001 no son del todo extrapolables a la norma ahora
demandada, como lo propusieron algunas intervenciones, sobre todo por las
diferencias en cuanto a sus destinatarios y su actuar delictivo. En efecto, de
acuerdo con la definición del artículo 2° de la Ley 2272 de 2022, las EAOCAI
son organizaciones criminales conformadas por “un número plural de personas,
organizadas en una estructura jerárquica y/o en red”. Además se dedican a la
ejecución permanente o continua de conductas punibles como las tipificadas en
la Convención de Palermo, asociadas a las economías ilícitas, siempre “que se
enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la
población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen”. Como se
observa, los elementos definitorios son muy amplios y su caracterización abarca
la criminalidad organizada en general -organización de un número plural de
miembros que cometa delitos continuamente y participe de economías ilícitas-,
con el elemento distintivo de ejercer de alguna forma sometimiento violento de
la población.

287. No existe pues un nivel de precisión suficiente en el caso de las EAOCAI

que acote de forma razonable la posibilidad de paralizar la acción de la justicia
y de la fuerza pública a un universo claro, predeterminado y restringido. Por el
contrario, con la actual redacción de la norma, la facultad excepcional se
convierte en una muy general. Dicha laxitud en la delimitación de los
beneficiarios de la medida acarrea un grado de discrecionalidad desmedido en
el ejercicio de la facultad otorgada al presidente de la República.

288. Ahora bien, es claro que la caracterización hecha por el legislador de lo

que debe entenderse por EAOCAI atiende a un fenómeno actual de violencia
que corresponde al Estado abordar y controlar y, en ese marco, el poder
ejecutivo debe contar con una cierta discrecionalidad para evaluar a los distintos
grupos y actores criminales. Así, si bien el legislador puede delegar en el
Gobierno tal valoración, no puede omitir circunscribir su ejercicio. De lo
contrario, otorgaría, con ello, tal nivel de discrecionalidad que generaría un

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espacio de indeterminación, que facilitaría la arbitrariedad en la concesión de

beneficios penales -incluso transitorios-. Máxime cuanto ello limita la actuación
de la autoridad judicial a dar trámite a suspensiones de órdenes de captura con
carácter potencialmente masivo.

289. Si bien la suspensión de la orden de captura es transitoria y no elimina la

responsabilidad penal del beneficiario, detiene temporalmente una de las
funciones del ejercicio de justicia: la privación de la libertad. Asimismo, la
suspensión de la orden de captura impide la persecución de la fuerza pública
frente a personas que pertenecen a estructuras responsables de los más graves
crímenes contra los derechos humanos. Es decir, la suspensión de las órdenes
de captura limita la competencia de la Rama Judicial y, por consiguiente, el
derecho de las víctimas al acceso a la justicia. El derecho de acceso a la justicia
no es un derecho nominal o simbólico que se cumple con el trámite de proceso
judicial de carácter formal. El acceso a la justicia supone que las decisiones
judiciales se materialicen, en este caso, a través de la privación de la libertad
contemplada en la ley penal. Por ello la suspensión de las órdenes de captura en
aras de promover el sometimiento de los miembros de los grupos criminales no
puede desconocer la función de la justicia ni el derecho que tienen las víctimas
de acceder materialmente a ella.

290. Si bien la norma no prohíbe que la Fiscalía pueda continuar con sus
investigaciones penales y los jueces con la judicialización, la persecución
efectiva de los miembros de las EAOCAI se vuelve ilusoria y se constituye en
un poder presidencial que invade de forma excesiva y desproporcionada la labor
de la justicia. Esto se debe a la amplitud del universo de destinatarios y a la
vaguedad de la facultad que, si bien se relaciona con el control del orden
público, no es precisa en su alcance y contenido.

291. En su formulación actual, la facultad que otorga dicha norma resulta

demasiado amplia e imprecisa si se observa que es aplicable a un vasto universo
de criminalidad ordinaria y que, por tanto, la solicitud de la suspensión de las
órdenes de captura en contra de miembros de una EAOCAI, según la amplia
definición que contiene la ley, podría ser meramente discrecional del presidente
de la República. La norma no exige que la solicitud de suspensión sea motivada
y resulte necesaria, de acuerdo con los fines de la norma. Adicionalmente,
podría entenderse que tal solicitud que realiza el presidente no admite
valoración por parte de la autoridad judicial quien, de acuerdo con la norma,
“suspenderá las órdenes de captura” tras la solicitud del Gobierno.

292. Al respecto, el artículo 28 de la Constitución Política establece que una

persona puede ser privada de su libertad siempre y cuando: (i) se libre
mandamiento escrito de autoridad judicial competente; (ii) con observancia de
las formalidades legales; y (iii) por motivo previamente definido en la ley. Así,
las órdenes de captura constituyen actos jurisdiccionales, cuya imposición
cuenta con todas las garantías del debido proceso, están reservadas a las
autoridades judiciales, deben seguir unas reglas procedimentales previstas
previamente en la ley, y solo pueden ser emitidas por una autoridad judicial
competente. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “las
autoridades judiciales son garantes de la libertad y, en esa medida, son las únicas

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que tienen la competencia para ordenar la privación de la libertad a una persona

y legalizar la captura”207.

293. Por consiguiente, la vigencia del principio de separación de poderes,

exige que, en relación con la posibilidad de suspender órdenes de captura de
miembros de EAOCAI, los distintos poderes públicos cumplan con sus
funciones. En este caso se traducen, en primer lugar, para el Gobierno, en la
necesaria motivación de la solicitud de suspensión de las órdenes de captura.
En ella debe referirse a las razones que tiene el Gobierno para dar por
demostrada la voluntad de la EAOCAI para transitar hacia el Estado de Derecho
y la necesidad de la medida en función de la finalidad para la cual fue concebida
por el legislador. El tratamiento especial y excepcional estará justificado si son
claras las razones que acreditan la necesidad de suspender las órdenes de
captura vigentes contra un miembro de una EAOCAI para lograr el fin último
de desmantelamiento y sometimiento de la estructura a la justicia. Para ello, es
necesario acotar temporal y espacialmente la medida, pues no puede ser
permanente ni regir en cualquier parte del territorio nacional, sino que debe
localizarse según las estrictas necesidades de los acercamientos y contar con
términos temporales supeditados al desarrollo de tales conversaciones.

294. En segundo lugar, en cuanto al rol y función del poder judicial que
corresponde en este caso para proteger el principio nodular de nuestra
Constitución de separación de poderes, es necesario que la autoridad judicial no
sea un mero ejecutor de las instrucciones gubernamentales. Dicha autoridad
debe, por el contrario, evaluar el cumplimiento de los requisitos legales y
jurisprudenciales para que proceda la suspensión de órdenes de captura.

295. En tal sentido, la suspensión de las órdenes de captura requiere

necesariamente de la intervención de la autoridad judicial competente, que no
sólo debe atender la comunicación y certificación gubernamental de
participación en los diálogos y acercamientos, sino que también debe evaluar,
entre otros asuntos: (i) la calidad del beneficiario de la medida, es decir,
constatar que sea vocero o miembro representante de una EAOCAI a la que el
Gobierno le ha reconocido voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho;
así como verificar la suficiencia de la motivación administrativa de acuerdo con
los criterios arriba definidos; en particular para (ii) cerciorarse de que se trate
de una medida necesaria para el cumplimiento de los fines legales de adelantar
acercamientos y conversaciones para el sometimiento y desmantelamiento de la
estructura; y (iii) que la delimitación temporal y territorial es la necesaria en
función de dicha finalidad. Igualmente, debe (iv) constatar que la solicitud se
encuentra dentro de los supuestos cubiertos por el marco legal de los
acercamientos y conversaciones, de acuerdo con el alcance establecido en esta
providencia y los límites definidos por el propio legislador, de conformidad con
la jurisprudencia constitucional.

296. En efecto, sólo así se garantiza la función judicial que es especialmente

relevante cuando se trata de la privación de la libertad de una persona o su
liberación, regida constitucionalmente en el artículo 28 arriba mencionado.

207
Sentencia C-276 de 2019.

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297. Finalmente, esta Sala considera que la suspensión de órdenes de captura

contra los miembros de las EAOCAI debe cumplir un requisito
inescindiblemente ligado a las mencionadas exigencias de motivación -del
gobierno- y valoración -del juez-, y que, a su vez, coincide con el estándar que
la Corte ha venido consolidando en su jurisprudencia en relación con
tratamientos penales especiales de muy diversa índole. Se trata de que todo
tratamiento penal especial debe estar condicionado al cumplimiento de unos
requisitos mínimos por parte del destinatario tendientes a la realización de los
fines de la justicia penal. Así, ningún tratamiento penal especial está exento de
requisitos de concesión ni de causales de revocatoria por incumplimiento. De
ahí que sea necesario que la concesión de un tratamiento de esta naturaleza,
incluso de carácter transitorio y operativo, esté condicionado a la participación
genuina y comprometida con el proceso que se adelanta y a no cometer nuevos
delitos.

298. Por consiguiente, es necesario garantizar que las EAOCAI a las que
pertenezcan quienes se vayan a beneficiar de la medida, hayan dado muestras
objetivas de su voluntad de transitar hacia el Estado de Derecho, esto es, de que
estén efectivamente contribuyendo con el propósito último de los acercamientos
y conversaciones. Tal cuestión debe ser preliminarmente evaluada y justificada
por el Gobierno y, posteriormente, valorada y avalada por la autoridad judicial
competente, la que podrá, en todo caso, revocar la suspensión de la orden de
captura en caso de incurrir en la comisión de nuevos delitos. En tal sentido,
quien hallándose inmerso en un proceso de acercamiento o negociación,
beneficiado con medida de suspensión o levantamiento de las órdenes de
captura, de incurrir en nueva conducta delictiva, además de serle revocada la
suspensión de la orden de captura, no podrá ser acreedor de nuevos beneficios
–léase no ser capturado, imputado o acusado-- pues, ello equivale a consagrar
una especie de inmunidad penal, no prevista ni en la Constitución ni en la ley.

299. En consecuencia, se condicionará la exequibilidad de la suspensión de las

órdenes de captura contra miembros de las EAOCAI, siempre que (i) el
Gobierno justifique la medida, incluyendo su temporalidad y el alcance
territorial necesario de la misma, y (ii) la autoridad competente de la Rama
Judicial valore estos supuestos, de acuerdo con las consideraciones aquí
expuestas.

7.8. Sobre las garantías de seguridad a los miembros de las EAOCAI

300. El inciso cuarto del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022
establece la garantía de la seguridad y la integridad de quienes participen en los
acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la
justicia con las EAOCAI.

301. Desde su versión original, la Ley 418 de 1997 contempló esta medida
como un instrumento necesario para adelantar los procesos de diálogo y
conversación que dicha norma autorizaba. El inciso cuarto del parágrafo 1º del
artículo 8° de la referida ley establecía el deber de garantizar la seguridad y la
integridad de quienes participaran en procesos de paz, diálogos y negociaciones,
y así se ha mantenido en todas las prórrogas del artículo 8º. El artículo 5º de la
Ley 2272 de 2022 extiende este deber del Estado respecto de los miembros de

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las EAOCAI que participen en los procesos de acercamientos, conversaciones

y suscripción de términos de sometimiento a la justicia.

302. Esta medida es idónea para permitir el desarrollo de los acercamientos y

conversaciones con las EAOCAI y es complementaria a la suspensión de las
órdenes de captura para adelantar los procesos. El adecuado desarrollo de estos
acercamientos y conversaciones hace necesario y razonable que el Estado deba
garantizar la seguridad y la integridad de quienes participan en dichos procesos.

303. La mencionada garantía es una finalidad legítima para proteger la

integridad de quienes participan en el proceso, pues les permite adelantar las
conversaciones para alcanzar el sometimiento y desmantelamiento del grupo.
Además, la finalidad se convierte asimismo en condición, pues se garantiza la
seguridad en la medida en que se avance en el objetivo de los acercamientos y
conversaciones. Es decir, la protección no es una garantía para que los
miembros de las estructuras continúen las acciones criminales con impunidad,
sino para que transiten hacia el Estado de Derecho. El cumplimiento de esta
condición debe ser evaluada por el presidente, dentro de su amplio margen de
valoración política, conforme a la estrategia que defina para ejercer su facultad
de control del orden público. Así, estas garantías de seguridad e integridad solo
se justifican como un medio para conseguir el fin constitucional de los procesos
de acercamientos y conversaciones: dar fin a la violencia causada por las
EAOCAI.

304. No se puede pasar por alto que otorgar garantías de seguridad a miembros
de un grupo al margen de la ley responsable por crímenes de extrema gravedad,
excepciona la aplicación de las competencias constitucionales de la fuerza
pública que tienen el deber ordinario de perseguir a estas estructuras. Ello no
implica abandonar la obligación constitucional de proteger a la población y
garantizar sus derechos fundamentales, de conformidad con los artículos 2, 5 y
216 y subsiguientes de la Constitución.

305. Por esta razón, esta norma es de interpretación restrictiva y solo se puede
aplicar en la medida en que sea indispensable para detener la violencia y
criminalidad de la que son responsables las EAOCAI. Su constitucionalidad
tiene asidero siempre y cuando la suspensión del uso de la fuerza en contra de
los miembros de dichas estructuras sea un medio idóneo para la protección de
los derechos de la población y el funcionamiento del Estado de Derecho. En
otras palabras, la medida solo es admisible cuando maximice las posibilidades
de convivencia pacífica y el fin de la violencia.

306. De ninguna manera esta facultad se puede convertir en una justificación

para que los responsables de la grave criminalidad contra la población civil
resulten protegidos por el Estado para seguir causando daños y afectaciones a
la vigencia del Estado de Derecho y los derechos fundamentales de personas y
comunidades.

307. La Corte entiende que del texto mismo del aparte que se estudia se deriva
el alcance de este deber del Gobierno nacional: (i) solo se puede aplicar respecto
de quienes efectivamente están participando en los procesos de acercamiento y
conversación y (ii) solo con la finalidad de participar en ellos. Según lo
establece el mismo artículo 5º demandado, participan en estos procesos los

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miembros representantes y los voceros de las EAOCAI, según las condiciones

que establece el parágrafo primero. La obligación de garantizar la seguridad y
la integridad no se extiende, entonces, respecto de todos los miembros de las
estructuras. Lo anterior, sin perjuicio de la regulación particular de las zonas de
ubicación, que se abordará en el acápite siguiente (7.9).

308. Mientras la estructura siga desarrollando actividades delictivas, el Estado

tiene el deber de usar las herramientas a su alcance para el cumplimiento de
decisiones judiciales que obren en su contra, así como las herramientas de
persecución y uso proporcional y necesario de la fuerza dentro del Estado de
Derecho. Todo para conservar el orden público y proteger a las comunidades y
a la población.

309. El apartado estudiado no vulnera el principio de separación de poderes

pues fue regulado por el Congreso dentro de las competencias de expedición
normativa y su margen de configuración legislativa para colaborar
armónicamente con la realización de los fines del Estado (arts. 2 y 150 CP). En
este contexto, dar garantías de seguridad a quienes participan en acercamientos
y conversaciones para la suscripción de términos de sometimiento a la justicia
es una herramienta con la que cuenta el presidente de la República para la
conservación del orden público (art. 189.4 CP). Esta facultad puede ser ejercida
en las condiciones restrictivas fijadas por la norma, esto es, (i) únicamente para
garantizar la seguridad e integridad de quienes participen como voceros o
miembros representantes de las estructuras en los acercamientos y
conversaciones, y (ii) solo para efectos de dicha participación y en la medida en
que resulte idónea para alcanzar la convivencia pacífica y dar fin a la violencia
causada por las EAOCAI.

310. En consecuencia, la Corte declarará exequible el apartado “o en los

acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la
justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, de que
trata esta ley” del inciso cuarto del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272
de 2022, conforme a lo expuesto previamente.

7.9. Sobre la potestad de acordar con las EAOCAI su ubicación

temporal en determinadas zonas del territorio nacional

311. En cuanto a las expresiones de la norma demandada que facultan al

Gobierno para acordar con los voceros o miembros representantes de las
EAOCAI su ubicación temporal “en precisas y determinadas zonas del territorio
nacional”, la Sala considera que no es posible extrapolar la figura, sin mayor
desarrollo, del escenario de los diálogos y negociaciones de paz con grupos
armados parte en el conflicto armado interno al al escenario de los
acercamientos y conversaciones con EAOCAI.

312. En efecto, se trata de procesos con lógicas, secuencialidades y finalidades

distintas. Por consiguiente, es necesario contar con un marco legal que defina
las pautas, lineamientos, oportunidad y límites a la creación de estas zonas
cuando se trata de conversaciones con la criminalidad organizada.

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313. Para la Sala es claro que mientras estas zonas han servido en previos
procesos de negociación con grupos armados con presencia en territorios
distantes para facilitar su tránsito hacia la vida civil, siendo necesario por ello
su concentración en determinadas áreas rurales, no es claro cómo deben operar
las zonas de ubicación temporal para viabilizar el sometimiento de la
criminalidad organizada, incluyendo aquella que actúa principalmente en zonas
urbanas.

314. Adicionalmente, se insiste en que esta facultad debe respetar algunos

criterios para evitar una amplia discrecionalidad del Gobierno, que lleve a
restringir desproporcionadamente la separación de poderes. Por una parte, a la
luz de los fines propios de la norma, se debe entender que esta facultad de
ubicación temporal de las EAOCAI, tiene por objeto el sometimiento a la
justicia. Por otra parte, esta debe tener lugar en una fase madura del proceso de
sometimiento.

315. Sobre este último asunto, es necesario poner de manifiesto que mientras
en el caso de las negociaciones con GAOML la norma prevé que tal medida de
ubicación temporal procede “en un estado avanzado del proceso de paz”, no es
claro cómo puede trasladarse esta exigencia a los acercamientos con las
EAOCAI, cuyo único condicionamiento es que tal ubicación temporal se realice
“con el fin de facilitar su sujeción a la justicia”. La indeterminación de la
disposición es tal, que queda en manos del ejecutivo dotarla de contenido, con
los riesgos que ello implica para el principio de separación de poderes, en
particular en relación con la facultad del Congreso de hacer las leyes,
consagrada en el artículo 150 constitucional.

316. Por ende y dada la indeterminación de la figura en el caso de las

EAOCAI, la ley que rija los términos del sometimiento deberá desarrollar la
facultad de crear zonas de ubicación temporal, definiendo con claridad su
finalidad, alcance objetivo, temporal y geográfico, así como el procedimiento a
seguir y los mecanismos de seguimiento.

317. Adicionalmente, juzga la Sala necesario, para garantizar el principio de

separación de poderes, que la determinación de zonas de ubicación en los
procesos que se adelanten con las EAOCAI se circunscriba a una fase madura
del proceso de acercamientos y conversaciones. De esta manera se garantizará
su idoneidad frente a la finalidad de hacer viable la entrega o sometimiento a la
justicia de los miembros de la EAOCAI, esto es, su tránsito al Estado de
Derecho.

318. En consecuencia, se declarará exequible el inciso segundo del parágrafo

3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 en el entendido de que las zonas de
ubicación solo se puedan establecer en una etapa avanzada del proceso para
hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de
sometimiento que expida el Congreso.

7.10. El principio de separación de poderes en relación con la potestad

presidencial de nombrar voceros de organizaciones sociales y
humanitarias que se encuentren “en privación de libertad”

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319. El accionante alega que la norma autoriza al presidente a excarcelar a los

voceros de estas organizaciones que nombre como voceros de paz. Señala que
tal atribución vulnera el principio de separación de poderes porque las
decisiones sobre la libertad de un procesado o condenado penalmente son del
resorte exclusivo de las autoridades judiciales.

320. La literalidad de la norma se limita a facultar al presidente para admitir

como vocero a integrantes de las organizaciones sociales y humanitarias que
considere pueden “aportar al proceso de paz” y “a la conflictividad social”. Sin
embargo, como señala el demandante, una interpretación posible de la norma
es la de permitir su puesta en libertad. Tanto es así que la norma ha sido el
sustento jurídico de varias solicitudes de excarcelación hechas por el presidente
de la República.

321. La interpretación del artículo 5º, cuestionada en la demanda, también ha

sido usada por el Gobierno en el Decreto 2422 de 2022. Dicha norma creó la
Comisión Intersectorial para la Promoción de la Paz, la Reconciliación y la
Participación Ciudadana, y se le atribuyó como una de sus funciones la de
“[r]ecomendar la admisión o exclusión de ciudadanos(as) pertenecientes a
organizaciones sociales y humanitarias que se encuentren privadas de la libertad
como voceros en el marco de lo establecido en artículo 5 de la Ley 2272 de
2022”.

322. El Decreto 2422 de 2022 alude reiteradamente a “la ejecución de la

facultad presidencial establecida en el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022” sin
precisar nunca el contenido de tal facultad. Sin embargo, las resoluciones
presidenciales que solicitan la libertad de quienes han sido nombrados voceros
por pertenecer a organizaciones sociales y humanitarias permiten verificar la
interpretación hecha por el Gobierno de la facultad contenida en este inciso de
la norma demandada. En efecto el presidente de la República expidió 17
resoluciones en las que se designó voceros de paz y habría solicitado su
liberación pues estaban privados de la libertad, tal y como lo señaló el Alto
Comisionado para la Paz en la audiencia pública que tuvo lugar en el marco de
este proceso, el 22 de agosto de 2023. Si bien en algunos casos se produjo su
excarcelación y en otros fue negada por los jueces por distintas razones, lo cierto
es que el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 permite esa interpretación y esta
ha sido aplicada por el Gobierno y por algunas autoridades judiciales.

323. Más aún, podría alegarse que la norma autoriza la excarcelación del tipo
de voceros a los que se refiere, pues sólo así tiene sentido que se refiera
específicamente a personas privadas de la libertad y sólo bajo esa interpretación
es posible que estos voceros contribuyan de manera efectiva a la construcción
de la paz. Una persona privada de la libertad puede contribuir desde su lugar de
reclusión a la finalidad fijada por la norma y, por tanto, su nombramiento como
vocero no pierde sentido por el hecho de que no se dé su excarcelación.

324. Sin embargo, otra interpretación sostendría que la única finalidad por la
cual la norma se refiere a la privación de la libertad de los voceros es para
permitir su excarcelación. Esta hermenéutica de la norma cobra sentido en
virtud del principio del efecto útil, según el cual, la utilidad de la expresión “y
se encuentren en privación de libertad” es permitir su excarcelación.

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325. Por tanto, la Corte debe pronunciarse al respecto puesto que, aunque no
se desprende necesariamente del texto, es una interpretación posible. Si la Corte
encuentra que tal entendimiento de la norma es contrario a la Constitución,
procederá a excluirla de las interpretaciones posibles de la misma.

326. No obstante, es necesario distinguir dos facultades diferenciables. En

primer lugar, la de nombrar como vocero de paz a una persona privada de la
libertad. En segundo lugar, la de solicitar su excarcelación. La segunda no se
desprende necesariamente de la primera, por lo que no es posible concluir que
la primera incluye a la segunda. Tal interpretación excede la facultad legal que
debe interpretarse restrictivamente -la de nombrar voceros privados de la
libertad-, interfiere injustificadamente en las competencias del poder judicial y,
en consecuencia, vulnera el principio de separación de poderes.

327. El principio de separación de poderes es flexible y permite que

competencias de una rama puedan ser ejercidas excepcional y puntualmente por
otra, dentro de los límites constitucionales. Al respecto, la Corte ha indicado
que:

“en ciertas y precisas circunstancias, las competencias de un poder salen

de su órbita tradicional de acción para incursionar en ámbitos propios de
los demás y así lo admitió el Constituyente. Por tanto, no resulta extraña
la asunción excepcional de funciones otorgadas tradicionalmente a otro
poder, siempre que estén delimitadas en sus requisitos, alcances y que no
se superpongan entre sí, es decir, que no contraríen la separación y el
equilibrio entre los poderes públicos”208.

328. La garantía efectiva del principio de separación de poderes supone:

“(i) la identificación de las funciones del Estado; (ii) la atribución de

dichas funciones a órganos estatales diferenciados, en principio, de
manera exclusiva y excluyente; (iii) la garantía de que cada órgano goce
de independencia, en el sentido de que debe estar exento de injerencias
externas en el desarrollo de su función; (iv) la garantía de que cada órgano
goce de autonomía, en el sentido de que debe poder desenvolverse y
desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse”209.

329. Entonces, hay una interpretación posible del texto bajo estudio según la
cual faculta al presidente para solicitar a las autoridades judiciales la
excarcelación de los miembros de organizaciones sociales que reconozca como
voceros. Dicha interpretación es inconstitucional porque vulnera el principio de
separación de poderes. En efecto, permite al Gobierno interferir de manera
desproporcionada en el ejercicio de la actividad judicial, en especial, en la
competencia de los jueces de decidir sobre la libertad de quienes están
sometidos a un proceso penal.

330. Adicionalmente, el carácter impreciso de la expresión contenida en el

inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022
desconoce el principio de legalidad y pone en riesgo el sistema de frenos y

208
Sentencia C-253 de 2017.
209
Sentencia C-285 de 2016.

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contrapesos y el principio de separación de poderes. En relación con el primero

de estos, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el principio de
legalidad tiene una doble condición, pues rige tanto el ejercicio del poder como
el derecho sancionador. En tal sentido, todos los actos, funciones y facultades
que ostenten los servidores públicos deben estar definidos de forma expresa,
clara y precisa en la ley210.

331. La fórmula escogida por el legislador para definir quiénes podrán ser
admitidos como voceros y, por tanto, ser posibles destinatarios de la suspensión
de las órdenes de captura que se les hubieren impuesto, resulta tan etérea que
incumple los requisitos de claridad y precisión derivados del principio de
legalidad. Dicho incumplimiento no es menor, puesto que el principio de
legalidad se erige como un pilar fundamental del Estado de Derecho que
garantiza -entre otras- que el poder estatal se ejerza dentro de los límites
establecidos en la Constitución y la ley. La claridad y precisión en la
determinación de las funciones públicas son, por tanto, elementales para
garantizar un ejercicio del poder público respetuoso de los derechos
individuales y de las garantías constitucionales. Esta imprecisión, además,
cobra especial relevancia en la medida en que la facultad contemplada en la
norma referida, se asigna al presidente de la República.

332. Así, la jurisprudencia de esta Corporación reconoce en la Constitución

Política de 1991 un sistema de carácter presidencial que, pese al alindamiento
del poder ejecutivo que introdujo, mantiene la centralidad del presidente en la
estructura estatal. Ahora bien, precisamente como consecuencia de la adopción
de un sistema presidencial, los controles que se ejercen al poder del presidente
cobran particular relevancia, pues hay una mayor tendencia a concentrar el
poder y, con ello, un mayor riesgo de su desbordamiento211. En ese sentido, las
facultades que el legislador otorga al presidente, especialmente cuando aquellas
tienen injerencia directa en el ámbito de otra rama del poder público, tienen que
contar con parámetros mínimos que permitan ejercer el control judicial. La
ausencia de aquellos que impida valorar, cuando menos, la adecuación de la
medida adoptada para lograr el fin dispuesto, implica necesariamente una
concesión excesivamente discrecional del poder presidencial que riñe con el
sistema de frenos y contrapesos y el principio de separación de poderes.

8. Cuarto cargo. Vulneración de los derechos de las víctimas por la

potestad presidencial del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 de
nombrar voceros a integrantes de organizaciones sociales y
humanitarias que se encuentren “en privación de libertad”

333. A juicio del demandante, la expresión contenida en el inciso segundo del

parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, que establece que “[s]e
admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones
sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere
pueden aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en
privación de la libertad”, no sólo vulnera el principio de separación de poderes
-tercer cargo- sino que vulnera el derecho de las víctimas a un recurso judicial

210
Sentencia C-710 de 2001.
211
Sentencia C-141 de 2010.

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efectivo. Así mismo, reprocha que la norma demandada nada hubiera dicho
sobre los derechos de las víctimas ni las medidas para garantizar su reparación
y derecho a la justicia.

334. Al respecto, la Sala destaca que la Corte a través de una amplia

jurisprudencia ha definido el contenido y alcance de los derechos de las víctimas
a la verdad, justicia y reparación integral en el proceso penal ordinario. El
ordenamiento jurídico garantiza su derecho a participar en las decisiones que
les afecten. En concreto, reconoce que ello implica un deber constitucional de
garantizar su participación en los procesos penales por los delitos de los cuales
han sido víctimas. Este derecho, aunque modulado por principios como el de
igualdad de armas212 y los fines de la pena213, se encuentra ligado al respeto de
la dignidad humana. Aquella se desconocería gravemente si se redujera la
participación de las víctimas de conductas punibles a la simple posibilidad de
obtener una reparación económica, sin permitirles ser agentes activos en
búsqueda de la verdad sobre lo sucedido y en la garantía de que se haga justicia
mediante la aplicación efectiva de las consecuencias fijadas en la Ley frente a
la la comisión de un delito. Por tal motivo, la jurisprudencia constitucional, en
consonancia con el derecho internacional y comparado, ha reconocido y
protegido el derecho constitucional de las víctimas a participar en diversas
etapas del procedimiento penal214.

335. Ahora bien, en la Sentencia C-454 de 2006 la Corte precisó el alcance de

los derechos de las víctimas de la siguiente manera. El derecho a la verdad
incorpora las siguientes garantías: “(i) el derecho inalienable a la verdad; (ii) el
deber de recordar; (iii) el derecho de las víctimas a saber”. Por su parte, el
derecho a que se haga justicia supone una serie de deberes correlativos para las
autoridades: “(i) el deber del Estado de investigar y sancionar adecuadamente a
los autores y partícipes de los delitos; (ii) el derecho de las víctimas a un recurso
judicial efectivo; (iii) el deber de respetar en todos los juicios las reglas del
debido proceso”. Por su parte, el derecho a la reparación integral “comprende
la adopción de medidas individuales relativas al derecho de (i) restitución, (ii)
indemnización, (iii) rehabilitación, (iv) satisfacción y (v) garantía de no
repetición”.

336. Frente al derecho a la justicia que tienen las víctimas, particularmente a

acceder a un recurso judicial efectivo, la Corte ha sostenido que “este derecho
implica que toda víctima tenga la posibilidad de hacer valer sus derechos
beneficiándose de un recurso justo y eficaz, principalmente para conseguir que
su agresor sea juzgado, obteniendo su reparación215”. Es decir, este derecho
permite que las víctimas tengan la posibilidad real de solicitar ante las
autoridades competentes: “(i) la declaración de que un derecho está siendo
vulnerado, (ii) el cese de la vulneración, (iii) el procesamiento de los
responsables y (iv) la reparación adecuada por los daños causados”216.

212
Cfr., las sentencias C-209 de 2007, C-343 de 2007, C-260 de 2011, C-473 de 2016 y C-616 de 2014.
213
Cfr., Sentencia C-233 de 2016.
214
Cfr., sentencias C-228 de 2002, C-805 de 2002, C-979 de 2005, C-1154 de 2005, C-370 de 2006, C-454 de
2006, C-304 de 2007, C-209 de 2007, C-516 de 2007, C-250 de 2011, C-260 de 2011, C-771 de 2011, C-782
de 2012, C-839 de 2013, C-616 de 2014, C-233 de 2016, C-473 de 2016, C-031 de 2018 y C-395 de 2019.
215
Sentencia C-286 de 2014.
216
Sentencia T-083 de 2018.

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337. Así mismo, la Corte ha indicado que el derecho al recurso judicial

efectivo está reconocido en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (CADH), los cuales constituyen un criterio
hermenéutico relevante para nuestras normas constitucionales, con una doble
connotación: (i) como un derecho que tiene toda persona a un recurso efectivo
y rápido ante las autoridades competentes para obtener el amparo de sus
derechos y (ii) como un deber del Estado a “garantizar que la autoridad
competente decida sobre los derechos de toda persona que interponga tal
recurso, a desarrollar las posibilidades de recurso judicial y a garantizar el
cumplimiento de toda decisión en que se haya estimado procedente el
recurso”217.

338. También ha señalado que los principales rasgos de este derecho son: “i)
su garantía no se agota en su consagración formal en el ordenamiento jurídico
interno; y, ii) exige que sea idóneo y efectivo, es decir, con la capacidad de
resolver de fondo las cuestiones que se someten a consideración de los
tribunales independientes e imparciales, mediante términos y plazos razonables,
sin que el mismo revista la naturaleza de ilusorio, en atención a las condiciones
generales del país o incluso por las circunstancias particulares del caso”218.

339. En cualquier caso, resulta claro que el reconocimiento de estos

parámetros constitucionales en cualquier tiempo implica que los derechos a la
justicia, la verdad y la reparación de los que gozan las víctimas deben respetarse
en los procesos de justicia penal ordinaria. Ahora bien, la interferencia
desproporcionada del ejecutivo en el ejercicio de la actividad judicial, en
especial en lo relativo a la determinación sobre la libertad de quienes están
sometidos a un proceso penal, trastoca igualmente las garantías
constitucionalmente reconocidas a las víctimas.

340. Tal y como se señaló en materia de la suspensión de órdenes de captura,

la injerencia desproporcionada del Gobierno en el ejercicio de las funciones de
la Rama Judicial limita la competencia de aquella y, por tanto, restringe
injustificadamente el derecho de las víctimas al acceso a la justicia. Este derecho
es un pilar esencial para garantizar la dignidad de las víctimas e implica, entre
otras, que se ejecuten las decisiones judiciales sobre la restricción de la libertad
a quienes se les ha privado conforme a la ley penal.

341. Al respecto, le asiste razón al accionante al señalar que la excarcelación

de voceros vulnera el derecho al recurso judicial efectivo de las víctimas, en la
medida que esta eventual excarcelación, como consecuencia del uso de una
facultad discrecional del presidente, desconoce el deber del Estado de garantizar
el cumplimiento de las decisiones que adoptan las autoridades judiciales cuando
imponen la privación de la libertad. En consecuencia, dicha excarcelación hace
inocuos los fines que en su momento justificaron la imposición de la medida de
aseguramiento o de la pena de prisión, lo cual, a su vez, limita la efectividad del
recurso judicial para las víctimas, y afecta su derecho a la efectiva impartición
de justicia.

217
Sentencia T-264 de 2017.
218
Sentencia T-083 de 2018.

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342. Por lo tanto, la expresión “y se encuentren en privación de libertad”,

contenida en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2272
de 2022, resulta inexequible no sólo porque, como se dijo en el apartado
anterior, vulnera el principio de separación de poderes, sino porque vulnera el
derecho de las víctimas a un recurso judicial efectivo.

343. Por consiguiente, y como resultado de lo expuesto en el análisis del tercer

cargo (apartado 7.10) y del cuarto cargo (apartado 8) en relación el
nombramiento de integrantes de organizaciones sociales y humanitarias como
voceros, la Sala declarará exequible el aparte “Se admitirá como voceros a
quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a
quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de
paz, a la conflictividad social”, e inexequible la expresión “y se encuentren en
privación de libertad”, contenidas en el inciso segundo del parágrafo 1º del
artículo 5º de la Ley 2272 de 2022.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos de forma analizados, la Ley

2272 de 2022, “Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418
de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782
de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define
la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan
otras disposiciones”.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión

“Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y conversaciones
con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que demuestren
voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho”, contenida en el primer
apartado del inciso primero del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, que modificó
el artículo 8° de la Ley 418 de 1997.

Tercero. Declarar INEXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “a

juicio del Gobierno nacional” y EXEQUIBLE la expresión “Los términos de
sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los
que sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la
justicia”, contenidas en el primer apartado del inciso primero del artículo 5° de
la Ley 2272 de 2022 que modificó el artículo 8° de la Ley 418 de 1997, en el
entendido de que los términos del sometimiento a la justicia deben ser definidos
por el Legislador y garantizar los derechos de las víctimas.

Cuarto. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones “o

de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto con las que se adelanten acercamientos, conversaciones
o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer tránsito

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al Estado de Derecho”; “Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación

a los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento
a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”;
“Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”, de los incisos
primero, segundo y tercero, respectivamente, del parágrafo 2º, y “o de la
estructura armada organizada de crimen de alto impacto” del inciso tercero del
parágrafo 3º, todos del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de
que las órdenes de captura contra miembros de las EAOCAI solo se pueden
suspender cuando (i) el Gobierno justifique la medida, incluyendo su
temporalidad y el alcance territorial necesario de la misma; y (ii) la autoridad
competente de la Rama Judicial valore estos supuestos.

Quinto. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “o en los

acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la
justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, de que
trata esta ley” del inciso cuarto del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272
de 2022, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.

Sexto. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el inciso segundo del

parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 en el entendido de que las
zonas de ubicación solo se puedan establecer en una etapa avanzada del proceso,
para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de
sometimiento que expida el Congreso.

Séptimo. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el aparte “Se

admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones
sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere
puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social” y declarar
INEXEQUIBLE la expresión “y se encuentren en privación de libertad”,
contenidas en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2272
de 2022, que modifica la Ley 418 de 1997.

Notifíquese y cúmplase

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta
Aclaración de voto

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado
Con Salvamento parcial de voto

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JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado
Con salvamento parcial de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado
Con salvamento parcial y aclaración de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada
Con salvamento parcial de voto

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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SENTENCIA C-525 DE 2023

ANEXO 1

LEY 2272 DE 2022

(noviembre 4)
Diario Oficial No. 52.208 de 4 de noviembre de 2022
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA

Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de

1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de
1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014
y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el
servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:

ARTÍCULO 1o. OBJETO. Esta ley tiene como objeto definir la

política de paz como una política de Estado. Para ello, adiciona, modifica
y prorroga disposiciones contenidas en la Ley 418 de 1997, prorrogada,
modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de
2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, crea
el Servicio Social para la Paz, entre otras disposiciones.

CAPÍTULO I.
DEFINICIONES.

ARTÍCULO 2o. Para los efectos de esta ley se entenderá por seguridad
humana y por paz total, lo siguiente:

a) Seguridad Humana: La seguridad humana consiste en proteger a las

personas, la naturaleza y los seres sintientes, de tal manera que realce las
libertades humanas y la plena realización del ser humano por medio de
la creación de políticas sociales, medioambientales, económicas,
culturales y de la fuerza pública que en su conjunto brinden al ser
humano las piedras angulares de la supervivencia, los medios de vida y
la dignidad.

El Estado garantizará la seguridad humana, con enfoque de derechos,

diferencial, de género, étnico, cultural, territorial e interseccional para la
construcción de la paz total. Para ello, promoverá respuestas centradas
en las personas y las comunidades, de carácter exhaustivo y adaptadas a
cada contexto, orientadas a la prevención, y que refuercen la protección
de todas las personas y todas las comunidades, en especial, las víctimas
de la violencia. Asimismo, reconocerá la interrelación de la paz, el
desarrollo y los derechos humanos en el enfoque de seguridad humana.

La cultura de Paz Total es un concepto especial de Seguridad Humana,

para alcanzar la reconciliación dentro de la biodiversidad étnica, social y

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cultural de la nación a efectos de adoptar usos y costumbres propias de

una sociedad sensible, en convivencia pacífica y el buen vivir.

b) Paz total. La política de paz es una política de Estado. Será prioritaria

y transversal en los asuntos de Estado, participativa, amplia; incluyente
e integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como
con relación a procesos de negociación, diálogo y sometimiento a la
justicia. Los instrumentos de la paz total tendrán como finalidad
prevalente el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no
repetición y de seguridad para todos los colombianos; estándares que
eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible, los derechos
de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

La política de paz será una política de Estado, en lo concerniente a los

acuerdos de paz firmados y a los que se llegaren a pactar, así como a los
procesos de paz en curso y los procesos dirigidos al sometimiento y
desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto
impacto. En tal sentido, cumpliendo con los requisitos constitucionales
vinculará a las autoridades de todas las ramas y niveles del poder público,
quienes deberán orientar sus actuaciones a su implementación y
cumplimiento. Los gobiernos deberán garantizar los enfoques de
derechos, diferencial, de género, étnico, cultural, territorial e
interseccional en la construcción de las políticas públicas de paz.

De la política de paz de Estado hará parte la cultura de paz total,

reconciliación, convivencia y no estigmatización, para ello, contará con
la participación de la sociedad civil, incluyendo los espacios del sector
interreligioso. La política de paz garantizará el respeto a la libertad
religiosa y de cultos.

c) En el marco de la política de paz, el Gobierno podrá tener dos tipos de

procesos:

(i) Negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley

con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los que se
pacten acuerdos de paz.

Se entenderá por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel

que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte
del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares
sostenidas y concertadas.

(ii) Acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o

estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de
lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.

Se entenderá por estructuras armadas organizadas de crimen de alto

impacto, aquellas organizaciones criminales conformadas por un número
plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red,
que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas
punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la
Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que

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incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios

rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más
economías ilícitas.

Se entenderá como parte de una estructura armada organizada de crimen

de alto impacto a los ex miembros de grupos armados al margen de la
ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado
Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento.

Se creará una instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterización y

calificación de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto
impacto que puedan verse beneficiadas por esta ley. Dicha instancia debe
ser coordinada por el Ministerio de Defensa Nacional y contará con la
participación de la Dirección Nacional de Inteligencia y el Alto
Comisionado para la Paz.

CAPÍTULO II.

ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 418 de 1997, el

cual quedará así:

Artículo 3o. El Estado propenderá por el establecimiento de un orden

social justo que asegure la convivencia pacífica, la protección de la
naturaleza y de los derechos y libertades de las personas, con enfoque
diferencial y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o
marginados, tendientes a lograr condiciones de igualdad real y a proveer
a todos de las mismas oportunidades para su adecuado desarrollo, el de
su familia y su grupo social.

ARTÍCULO 4o. Modifíquese el artículo 6o de la Ley 418 de 1997, el

cual quedará así:

Artículo 6o. En el Plan Nacional de Desarrollo y en los Planes de

Desarrollo Locales de las entidades territoriales se fijarán políticas,
programas y proyectos, dirigidos al cumplimiento de los acuerdos de paz
pactados y el logro de la paz, así como el desarrollo social y económico
equitativo, la protección de la naturaleza y la integración de las regiones,
en especial, los municipios más afectados por la violencia o aquellos en
los que la presencia del Estado ha sido insuficiente, a través de la
promoción de su integración e inclusión. Lo anterior, con el propósito de
alcanzar los fines del Estado, contenidos en el artículo 2o de la
Constitución Política, un orden justo democrático y pacífico, la
convivencia y la paz. El cumplimiento de los acuerdos de paz pactados
deberá estar acompañado de partidas presupuestales garantizadas por el
Gobierno nacional.

Para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior estará sujeto

a la disponibilidad presupuestal de las entidades territoriales.

El Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Locales

tendrán un capítulo denominado “Proyectos, políticas y programas para
la construcción de paz”.

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PARÁGRAFO 1o. En los Planes de Desarrollo de las entidades

territoriales ubicadas en zonas PDET se priorizará lo dispuesto en el Plan
Marco de Implementación (PMI) y, en concordancia con ello, la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los
Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los
Planes Nacionales Sectoriales (PNS), los Planes Integrales de
Reparación Colectiva y los Planes de Retorno y Reubicación.

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno nacional garantizará el efectivo

funcionamiento de las instancias y mecanismos dispuestos en el punto 6
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el Gobierno nacional y las
FARC-EP, y en el Decreto 1995 de 2016. Para el efecto, el Gobierno
nacional reglamentará la materia.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Presidente de la República

adoptará las medidas necesarias para reorientar la destinación de los
recursos por comprometer en las Zonas Estratégicas de Intervención
Integral de conformidad con el nuevo enfoque de Paz Total hasta su
correspondiente cierre y liquidación.

ARTÍCULO 5o. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1941 de 2018, el

cual quedará así:

Artículo 8o. Los representantes autorizados expresamente por el

Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los
colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, siguiendo los
lineamientos del Presidente de la República, podrán:

- Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y

conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto
impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de
Derecho. Los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen
con estas estructuras serán los que a juicio del Gobierno nacional sean
necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la
justicia. El cumplimiento de los términos de sometimiento a la justicia
será verificado por las instancias nacionales o internacionales que para
el efecto se designen.

- Realizar todos los actos tendientes a entablar y adelantar diálogos, así

como negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o miembros
representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley,
dirigidos a: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva
aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los
Derechos Humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la
reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones
o su tránsito a la legalidad y la creación de condiciones que propendan
por un orden político, social y económico justo.

Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno nacional

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sean necesarios para adelantar el proceso de paz y su cumplimiento será

verificado por las instancias nacionales o internacionales que para el
efecto y de común acuerdo designen las partes.

Estos acuerdos deben garantizar el normal y pleno funcionamiento de las

instituciones civiles de la región en donde ejerce influencia el grupo
armado al margen de la ley que lo suscribe.

Cuando así lo disponga el Gobierno nacional según lo acordado por las

partes, en el marco de un proceso de desarme, una instancia internacional
podrá estar encargada de funciones tales como la administración,
registro, control, destrucción o disposición final del armamento del grupo
armado organizado al margen de la ley y las demás actividades
necesarias para llevar a cabo el proceso.

A la respectiva instancia internacional que acuerden las partes se le

otorgará todas las facilidades, privilegios, de carácter tributaria y
aduanero, y protección necesarios para su establecimiento y
funcionamiento en el territorio nacional.

PARÁGRAFO 1o. Se entiende por miembro-representante, la persona

que el grupo armado organizado al margen de la ley designe como
representante suyo para participar en los diálogos, negociación o
suscripción de acuerdos con el Gobierno nacional, o sus delegados. De
igual manera, se entiende por miembro-representante, la persona que la
estructura armada organizada de crimen de alto impacto designe como
representante suyo para participar en los acercamientos, conversaciones,
o suscripción de términos de sometimiento con el Gobierno nacional, o
sus delegados.

Se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer

al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con el
consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los procesos
de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos. De igual manera, se entiende
por vocero la persona de la sociedad civil que, sin pertenecer a la
estructura armada organizada de crimen de alto impacto, pero con el
consentimiento expreso de esta, participa en su nombre en los
acercamientos, conversaciones y suscripción de términos de
sometimiento a la justicia. Se admitirá como voceros a quienes actúan
como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el
Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a
la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad.

PARÁGRAFO 2o. Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación

o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos,
las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de
captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros
representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los
cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz; o de los
miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto con las que se adelanten acercamientos,
conversaciones o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con

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el fin de hacer tránsito al Estado de Derecho.

Para tal efecto, el Gobierno nacional comunicará a las autoridades

señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones
o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que
actúan como voceros o miembros representantes de los grupos armados
organizados al margen de la ley. Este mismo procedimiento podrá
seguirse con relación a los acercamientos, conversaciones o suscripción
de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas
organizadas de crimen de alto impacto.

Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en

contra de los voceros de los grupos armados organizados al margen de la
ley, con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o
suscripción de acuerdos, por el término que duren estos. Este mismo
procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.

Se garantizará la seguridad y la integridad de todos los que participen en

los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos con grupos
armados organizados al margen de la ley, o en los acercamientos,
conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia
con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, de que
trata esta ley.

Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los

acuerdos, negociaciones o diálogos y de considerarlo conveniente podrán
acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para
llevar a cabo dicha verificación. Con relación a los acercamientos,
conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia
con estructuras armadas organizadas. De crimen de alto impacto, podrán
establecerse mecanismos de verificación con instituciones o personas de
la vida nacional o internacional.

PARÁGRAFO 3o. El Gobierno nacional o los representantes

autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros
o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de
la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del
presente artículo, su ubicación temporal, o la de sus miembros en
precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse
conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de
las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de
extradición, contra estos y los demás miembros del grupo armado
organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del
desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine
o declare que ha culminado dicho proceso.

El mismo procedimiento podrá aplicarse para el caso de los

acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de
sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen
de alto impacto, con el fin de facilitar su sujeción a la justicia.

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Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno

nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las
órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo
armado organizado al margen de la ley o de la estructura armada
organizada de crimen de alto impacto, por fuera de las zonas, para
adelantar actividades propias del proceso que se adelante.

En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá

garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El
Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas
para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que
acuerden las partes en el marco del proceso de paz, o lo que se defina en
los acercamientos o conversaciones para el sometimiento a la justicia de
las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, el
Gobierno al establecer las zonas podrá:

1. Precisar la delimitación geográfica de las mismas.

2. Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que

participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de
las organizaciones armadas al margen de la ley o de las estructuras
armadas organizadas de crimen de alto impacto.

3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la

temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas.

4. Utilizar, además de zonas de ubicación temporal, otras modalidades

de reincorporación a la vida civil, para efectos de poner fin al conflicto
armado. Estas zonas no serán zonas de despeje.

PARÁGRAFO TRANSITORIO 3A. Una vez terminadas las Zonas

Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos
Transitorios de Normalización (PTN), como Zonas de Ubicación
Temporal, según lo acordado en el Acuerdo Final de Paz, suscrito entre
el Gobierno nacional y las Farc-EP, se mantendrán suspendidas la
ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse
contra los miembros de dicha organización que han estado concentrados
en dichas zonas, que además se encuentren en los listados aceptados y
acreditados por el Alto Comisionado para la Paz, previa dejación de
armas, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano
pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre en
funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial
competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las
actuaciones penales, acusaciones, o condenas existentes en su contra. En
el caso de los miembros de la organización que no se encuentren
ubicados físicamente en las zonas de ubicación temporal, pero se hallen
en el listado aceptado y acreditado por el Alto Comisionado para la Paz
y hayan a su vez firmado un acta de compromiso de dejación de las
armas, la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas
o que hayan de expedirse, operará desde el momento mismo de su
desplazamiento hacia las zonas de ubicación temporal, hasta que su
situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción

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Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de

que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la
amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones
o condenas existentes en su contra.

De igual forma, se mantendrá suspendida la ejecución de las órdenes de

captura que se expidan o hayan de expedirse en contra de cualquiera de
los miembros del grupo armado, cuya suspensión se ordenó en su
momento para adelantar tareas propias del proceso de paz por fuera de
las zonas, que además se encuentren en los listados aceptados y
acreditados por el Alto Comisionado para la Paz y que hayan dejado las
armas. Dicha suspensión se mantendrá hasta que su situación jurídica sea
resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz
(JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la
autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure,
respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas
existentes en su contra.

Las personas trasladadas permanecerán en dichas ZVTN en situación de

privación de la libertad hasta la entrada en funcionamiento de la JEP,
momento en el cual quedarán en libertad condicional a disposición de
esta jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso
de que trata el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016.

En aquellos casos en los que no se hubiere decidido por parte de las

autoridades judiciales sobre el traslado de las personas privadas de la
libertad a la ZVTN o PTN, y las mismas ya hubieren finalizado, la
autoridad judicial procederá a otorgar la libertad condicionada en los
términos establecidos en la Ley 1820 de 2016 y el Decreto 277 de 2017.

PARÁGRAFO TRANSITORIO 3B. Se mantendrá la suspensión de la

ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse
contra los miembros del grupo armado concentrados en las zonas de
ubicación temporal, cuando requieran ausentarse temporalmente de las
mismas durante el tiempo de atención de citas o emergencias para
atención en salud y calamidades domésticas debidamente informadas
ante el representante de enlace de la Oficina del Alto Comisionado para
la Paz.

Cuando los miembros del grupo armado requieran salir temporalmente

de las Zonas de Ubicación Temporal por los motivos relacionados en el
inciso anterior, se suscribirá un acta con el Mecanismo de Monitoreo y
Verificación en el que constará la razón de ausencia de la zona y la fecha
en la que se retornará a la misma.

Quedarán suspendidas las órdenes de captura con fines de extradición de

los miembros de las Farc-EP, incluidos en el listado aceptado por el Alto
Comisionado para la Paz, que se encuentren acreditados por dicho
funcionario, que hayan dejado las armas y además firmado las actas de
compromiso correspondientes.

PARÁGRAFO 4o. El Presidente de la República, mediante orden

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expresa y en la forma que estime pertinente, determinará la localización

y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, siendo fundamental
para ello que no se conculquen los derechos y libertades de la comunidad.

PARÁGRAFO 5o. Cuando se trate de diálogos, negociaciones o firma

de acuerdos con el Gobierno nacional, la calidad de miembro del grupo
armado organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará
mediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes
designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal
calidad. En el caso de las estructuras armadas organizadas de crimen de
alto impacto, esta calidad podrá acreditarse de la misma manera.

Esta lista será recibida y aceptada por el Alto Comisionado para la Paz
de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, como
base de cualquier acuerdo de paz o término de sometimiento a la justicia,
sin perjuicio de las verificaciones correspondientes, como la plena
identificación de los miembros de los grupos armados organizados al
margen de la ley o de las estructuras armadas organizadas de crimen de
alto impacto, en ellos incluida.

PARÁGRAFO 6o. Las partes en la mesa de diálogos podrán acordar la

realización de acuerdos parciales, cuando lo estimen conveniente, los que
deberán ser cumplidos de buena fe.

Las disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de

paz, incluidos los parciales, así como los protocolos que suscriban las
partes en la mesa de diálogos, que tengan por propósito proteger a la
población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no
participan directamente de las hostilidades, hacen parte del DIH,
conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución
Política, en consecuencia, serán vinculantes para las partes.

PARÁGRAFO 7o. Los acuerdos, acuerdos parciales y protocolos que

se pacten en el marco de los diálogos y negociaciones de paz del
Gobierno nacional con grupos armados al margen de la ley, que tengan
por propósito la consecución y la consolidación de la paz, constituyen
una política pública de Estado, por tanto, es deber de las autoridades
garantizar los mecanismos e instrumentos a su alcance tendientes a su
cumplimiento.

Los acuerdos parciales tendrán que cumplir en toda circunstancia los

deberes constitucionales del Estado o leyes vigentes y serán vinculantes
en tanto se ajusten a estos preceptos.

PARÁGRAFO 8o. La dirección de todo tipo de acercamientos,

conversaciones, negociaciones y diálogos tendientes a facilitar el
desarme y la desmovilización de los Grupos Armados Organizados al
margen de la ley y/o a la suscripción de términos de sometimiento a la
justicia con grupos armados organizados o estructuras armadas
organizadas de crimen de alto impacto, corresponde exclusivamente al
Presidente de la República como responsable de la preservación del
orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del Gobierno

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participen en los acercamientos, conversaciones, negociaciones o

diálogos, y suscriban acuerdos o términos de sometimiento, lo harán de
conformidad con las instrucciones que él les imparta.

La función de suscripción de acuerdos, tanto humanitarios parciales

como finales de cualquier tipo, es exclusiva del Presidente de la
República como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, y no podrá ser
delegada a ningún funcionario de menor jerarquía.

PARÁGRAFO 9o. Para acceder a cualquier tipo de incentivos y/o

beneficios políticos, legales y socioeconómicos contemplados en dichos
acuerdos se deberá exigir, como mínimo, el desarme, la desmovilización,
la colaboración con la justicia, y la demostración de la voluntad real de
reincorporación a la vida civil.

En el caso de los miembros de las estructuras armadas organizadas de

crimen de alto impacto se exigirá como mínimo información suficiente
para el desmantelamiento de las economías ilegales.

ARTÍCULO 6o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997,

del siguiente tenor:

Artículo 8A. Gabinete de Paz. Cada uno de los Ministerios que

conforman el Gobierno nacional deberá definir los componentes de la
política pública de paz que hagan parte de su competencia. En sesiones
bimestrales o cuando así lo determine el Presidente de la República, el
Gabinete Ministerial sesionará como Gabinete de Paz. En esas sesiones
los Ministerios presentarán informes sobre los asuntos a su cargo en esta
materia.

PARÁGRAFO 1o. El Gabinete de Paz será convocado por el Presidente

de la República o por quien él designe, y los asuntos referidos a
conversaciones, acuerdos y negociaciones con actores armados que se
traten en sus sesiones, así como la información y documentos que se
expidan en esta materia, podrán tener el carácter de reservados, excepto
la. información relacionada con la ejecución presupuestar de los
Ministerios. A sus sesiones podrán ser invitadas las autoridades que
defina el Presidente de la República. Deberá rendir un informe a la
Nación acerca del desarrollo de los diálogos o acercamientos, sin
vulnerar los compromisos de reserva pactados en los procesos.

PARÁGRAFO 2o. El Presidente de la República podrá convocar a las

sesiones del Gabinete de Paz a los representantes autorizados por el
Gobierno nacional que participen de diálogos, acercamientos,
negociaciones o firma de acuerdos de paz, así como a otros servidores
públicos, integrantes de las Comisiones de Paz del Congreso de la
República, Gobernadores y Alcaldes de zonas afectadas por el conflicto
o representantes de la sociedad civil que, por autorización del Presidente
de la República, participen de los mismos.

El Alto Comisionado para la Paz será invitado permanente a las sesiones

del Gabinete de Paz.

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ARTÍCULO 7o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997,

del siguiente tenor:

Artículo 8B. Regiones de Paz. El Presidente de la República podrá

constituir Regiones de Paz, en las que se adelanten, con su autorización,
diálogos de paz. Se priorizará en su conformación, además de los
territorios PDET del Acuerdo de Paz, los municipios categorizados como
ZOMAC, territorios étnicos, comunidades de influencia o zonas
vulnerables en las que existan graves afectaciones a la población civil y
al territorio, y en las que haya ausencia o débil presencia del Estado, así
como aquellos municipios que tengan la condición de ser epicentro
económico, comercial, cultural y social de una región donde estén
focalizados municipios PDET.

PARÁGRAFO 1o. El Presidente de la República podrá designar

Comisionados de Paz Regionales para que bajo la dirección del Alto
Comisionado para la Paz dialoguen con la comunidad y faciliten la
consolidación de los acuerdos alcanzados.

Los Comisionados de Paz Regionales no tendrán competencia para

adelantar diálogos, realizar procesos de paz o firmar acuerdos con grupos
armados al margen de la ley, función que es indelegable del Presidente
de la República. Tampoco estarán habilitados para realizar
acercamientos, conversaciones o firmar términos de sometimiento a la
justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.

PARÁGRAFO 2o. En las Regiones de Paz se promoverá la

participación de la sociedad civil a través de instancias como los
Consejos de Paz, Comités de Justicia Transicional, organizaciones
sociales y de derechos humanos, mesas de víctimas, así como de
empresarios, comerciantes y asociaciones de la zona, que manifiesten su
intención de participar.

PARÁGRAFO 3o. Las Regiones de Paz no serán zonas de ubicación

temporal ni de despeje de la fuerza pública.

PARÁGRAFO 4o. La Defensoría del Pueblo en ejercicio de sus

funciones, deberá acompañar en las Regiones de Paz, los procesos de
atención y seguimiento a las víctimas del conflicto.

El Gobierno nacional previo estudio de necesidades administrativas por

parte de la Defensoría del Pueblo podrá disponer las apropiaciones
necesarias para atender las atribuciones conferidas en el marco de la
atención y seguimiento a las víctimas del conflicto.

ARTÍCULO 8o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997,

del siguiente tenor:

Artículo 8C. En los procesos de paz y en cada una de sus etapas se

garantizará la participación efectiva de las mujeres y de la sociedad civil,
la reparación y los demás derechos de las víctimas, enfoque étnico,

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participativo, de género, ambiental, de libertad religiosa y diferencial, así

como el principio de centralidad de las víctimas, serán transversales a los
acuerdos.

ARTÍCULO 9o. Incorpórese un artículo nuevo a la Ley 418 de 1997,

del siguiente tenor:

Artículo 8D. Las organizaciones humanitarias imparciales con

presencia registrada en Colombia, que brinden protección y asistencia
humanitaria a la población afectada por conflictos armados o por la
violencia, podrán sostener contacto, ocasional o continuado, con grupos
armados organizados al margen de la ley o estructuras armadas
organizadas de crimen de alto impacto, con fines exclusivamente
humanitarios, previo conocimiento y autorización expresa del Presidente
de la República y del Alto Comisionado para la Paz.

Asimismo, se permitirá, que las organizaciones humanitarias autorizadas

expresamente por el Presidente de la República, atendiendo la reserva
del derecho de control del Estado, el paso rápido y sin restricciones de
toda la asistencia y acción humanitaria destinada a las personas civiles
necesitadas, que tenga carácter imparcial y se preste sin distinción
desfavorable alguna.

CAPÍTULO III.
SERVICIO SOCIAL PARA LA PAZ.

ARTÍCULO 10. SERVICIO SOCIAL PARA LA PAZ. Con

fundamento en el artículo 22 de la Constitución Política créase el
Servicio Social para la Paz, como una alternativa al servicio militar.

ARTÍCULO 11. MODALIDADES DEL SERVICIO SOCIAL

PARA LA PAZ. El Servicio Social para la Paz tendrá una duración de
doce (12) meses, y podrá prestarse en las siguientes modalidades:

1. Servicio social para promover la alfabetización digital en zonas rurales

o urbanas.

2. Servicio social, para el trabajo con víctimas del conflicto armado y la

promoción de sus derechos, la defensa de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitaria.

3. Servicio social para la refrendación y el cumplimiento de acuerdos de

paz.

4. Servicio social para promover la política pública de paz, la

reconciliación, la convivencia y la no estigmatización.

5. Servicio social para la protección de la naturaleza la biodiversidad, las

fuentes hídricas, hábitats marinos y costeros, ecosistemas estratégicos, la
riqueza ambiental y forestal del país.

6. Servicio social para promover la paz étnico, cultural y territorial,

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respetando el derecho de autodeterminación, la autonomía, usos y

costumbres de las comunidades étnicas, y la cultura campesina.

7. Servicio social para la protección y cuidado de las personas en

condición de discapacidad y personas mayores en condición de
vulnerabilidad.

8. Servicio social para el trabajo en la reforma rural integral.

9. Servicio social para ser vigía del patrimonio cultural material e

inmaterial de la Nación.

10. Servicio social para el trabajo con personas damnificadas o afectadas

por fenómenos o amenazas naturales.

11. Servicio social para promover la educación y las actividades

relacionadas en materia de gestión del riesgo y cambio climático.

PARÁGRAFO 1o. El Servicio Social para la Paz será prestado por las
personas que cumplan con los requisitos del servicio militar obligatorio,
este será certificado y equivalente a la libreta militar, y se reconocerá
como experiencia para primer empleo.

PARÁGRAFO 2o. El Servicio Social para la Paz no podrá usarse para

hacer proselitismo político electoral.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno nacional reglamentará

el Servicio Social para la Paz, su remuneración y las modalidades
mediante las que puede prestarse. Su implementación se realizará de
manera gradual y progresiva.

CAPÍTULO IV.
OTRAS DISPOSICIONES.

ARTÍCULO 12. CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA C-101 DE

2022 PROFERIDA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL. En
cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte
Constitucional sobre los incisos 2 del artículo 8o y 3o del parágrafo del
artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes
territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén
recaudando el tributo creado con fundamento en el artículo 8o de la Ley
1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los
departamentos la suscripción a un servicio público domiciliario, o de los
municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán
continuar cobrándolo con base en las condiciones definidas en sus
ordenanzas o acuerdos.

ARTÍCULO 13. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 32 de la

Ley 599 del 2000, del siguiente tenor:

PARÁGRAFO TRANSITORIO. No habrá lugar a la responsabilidad

penal por la comisión de las conductas de las que tratan los

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artículos 365 y 366 del presente Código cuando el arma, sus partes
esenciales, accesorios esenciales o municiones, ilegales o irregulares, de
uso privativo de la fuerza pública o traficadas, sean entregadas con
ocasión y durante el término previsto en el Programa Nacional de
Entrega Voluntaria de Armas y su reglamentación. Sin perjuicio de la
responsabilidad penal que tenga lugar cuando estas conductas se hayan
cometido en concurso con delitos más graves, caso en el cual deberá
responderse por estos últimos, de conformidad con la ley.

ARTÍCULO 14. PROGRAMA NACIONAL DE ENTREGA

VOLUNTARIA DE ARMAS. Créase el Programa Nacional de Entrega
Voluntaria de Armas, por un plazo de 12 meses, prorrogable por igual
término, contados a partir de la expedición de la reglamentación.

Durante la vigencia de este programa, toda persona natural o jurídica,

nacional o extranjera que, de manera voluntaria, entregue al
Departamento Control y Comercio de Armas y Explosivos (DCCAE) o
a quien el Ministerio de Defensa delegue, armas de fuego fabricadas,
hechizas, artesanales, legales o irregulares, de uso privativo de la fuerza
pública o traficadas, así como sus partes esenciales, accesorios esenciales
o municiones, con independencia del estado de conservación que tengan,
recibirá los siguientes incentivos:

a) Anonimato en la entrega.

b) Ausencia de responsabilidad penal por las conductas descritas en los

artículos 365 y 366 del Código Penal.

c) Incentivos económicos para quienes al momento de la entrega

voluntaria cuenten con permiso otorgado por el Estado para el porte o la
tenencia de armas según las condiciones del Decreto ley 2535 de 1993 o
el que haga sus veces.

PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Defensa deberá reglamentar el

Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas dentro de los seis
(6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. La
reglamentación deberá precisar, como mínimo, el procedimiento de
entrega, garantizando en todo caso el anonimato de quien realiza la
entrega, la recepción, inutilización de las armas de fuego, sus partes
esenciales, accesorios esenciales o municiones, así como la
determinación de las características particulares del incentivo económico
y su valor, cuando sea procedente.

PARÁGRAFO 2o. Las armas de fuego recibidas deben ser

inventariadas e inutilizadas de inmediato, y quedarán bajo control y
custodia del Departamento Control y Comercio de Armas y Explosivos
(DCCAE),
PARÁGRAFO 3o. Para efectos del diálogo, acercamiento, negociación
o firma de acuerdos de que trata el capítulo anterior, las condiciones de
la entrega de armas se acordarán de manera independiente a lo contenido
en este artículo.

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ARTÍCULO 15. Modifíquese el artículo 7o de la Ley 1941 de 2018, el

cual quedará así:

Artículo 7o. Modifíquese el artículo 2o de la Ley 1421 de 2010, así:

Artículo 2o. El artículo 2o de la Ley 1106 de 2006, que sustituyó los

artículos 13 de la Ley 782 de 2002 y 32 de la Ley 418 de 1997, quedará
así:

De las pólizas de seguros para el transporte terrestre o fluvial. La entidad

financiera de naturaleza oficial que determine el Gobierno nacional,
redescontará los préstamos que otorguen los distintos establecimientos
de crédito para financiar la reposición o reparación de vehículos
(terrestres o fluviales), maquinaria, equipo, equipamiento, muebles y
enseres, así como la carga y la tripulación y capital de trabajo de personas
naturales o jurídicas, tengan o no la calidad de comerciantes, y la
reparación o reconstrucción de inmuebles destinados a locales
comerciales, cuando se trate de víctimas de los actos a que se refiere el
artículo 60 de la Ley 782 de 2002, o en los casos en que la alternación
del orden público lo amerite.

Todos estos muebles, enseres e inmuebles, así como la carga y la

tripulación deben ser afectados cuando se trate de víctimas de los actos
a que se refiere el artículo 60 de la Ley 782 de 2002, o en los casos en
que la alteración del orden público lo amerite.

Así mismo, en desarrollo del principio de solidaridad la entidad

financiera de naturaleza oficial que determine el Gobierno nacional,
otorgará directamente a las víctimas de los actos a que se refiere el
artículo 60 de esta ley, préstamos para financiar la reconstrucción o
reparación de inmuebles afectados.

PARÁGRAFO. No obstante, la existencia de líneas de crédito para

reposición o reparación de vehículos, el Gobierno nacional mantendrá el
seguro de protección de vehículos de transporte público urbano e
intermunicipal, terrestre o fluvial, así como la carga y la tripulación, a fin
de asegurarlos contra los actos a que se refiere el artículo 6o de la Ley
782 de 2002, o en los casos en que la alteración del orden público lo
amerite, incluidos los ataques terroristas cometidos por grupos armados
organizados al margen de la ley, grupos armados organizados,
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto o
delincuencia común, casos en los cuales el afectado no podrá acceder a
los dos beneficios.

ARTÍCULO 16. El Gobierno nacional garantizará la priorización de los

planes territoriales y nacionales con enfoque de desminado humanitario
en todo el territorio nacional, así como la cooperación de todos los grupos
ilegales en la identificación de áreas minadas y el subsecuente
desminado.

ARTÍCULO 17. Los documentos que se produzcan en fase

precontractual, contractual y poscontractual de la contratación que se

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realice en el marco de la negociación o implementación de los acuerdos

de paz pactados deberán ser publicados de forma proactiva, amplia,
sencilla y eficiente, dentro de los diez (10) días siguientes a su creación,
con el fin de garantizar el control social sobre dichos recursos. Lo
anterior, con independencia del régimen de contratación que se utilice
para tales fines.

También, la entidad contratante verificará que el contratista o ejecutor

del contrato cumpla con las condiciones de idoneidad y experiencia para
el cumplimiento del objeto contratado.

La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la

Nación realizarán especial vigilancia sobre los recursos que se ejecuten
en el marco de la negociación e implementación de los acuerdos de paz
pactados.

ARTÍCULO 18. PAZ CON LA NATURALEZA. La paz total como

política de Estado deberá comprender la paz con la naturaleza. Los
acuerdos de paz o términos de sometimiento a la justicia podrán
contener, como medida de reparación, la reconciliación con la
naturaleza.

CAPÍTULO V.

PRÓRROGA, VIGENCIA Y DEROGATORIAS.

ARTÍCULO 19. DE LA PRÓRROGA DE LA LEY. Prorróguese por

el término de cuatro (4) años la vigencia de los artículos: 1o, 2o, 5o, 26,
27, 28, 30; 31, 34, 35, 37, 43, 44, 45, 49, 54, 66, 68, 69, 72, 74, 75, 76,
77, 78, 79, 80, 83, 92, 93, 94, 95, 98, 102, 103, 106, 107, 108, 109, 110,
112, 113, 114, 115, 117, 118, 121, 123, 125, 126, 127 y 130 de la Ley
418 del 26 de diciembre de 1997 y modificada por las Leyes 548 de 1999
y 782 de 2002. Prorróguese de igual forma, los artículos 2o, 4o, 12, 15,
16, 17, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 43 y 46 Ley
782 de 2022 (sic), los artículos 3o y 4o de la Ley 1106 de 2006; los
artículos 2o, 4o, 5o, 8o, 9o, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22
de, la Ley 1421 de 2010, los artículos 3o, 4o, 5o, 6o y 7o de la Ley 1738
de 2014 y los artículos: 4o, 5o, 6o, 8o de la Ley 1941 de 2018; el artículo
19 de la Ley 2126 de
2021 y el artículo 49 de la Ley 2197 de 2022.

Los artículos 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o y 15 de la presente ley tendrán
una vigencia de cuatro (4) años, a partir de su promulgación, y derogan
las disposiciones que les son contrarias, en especial, las contenidas en las
Leyes 418 de 1997, 1421 de 2010 y 1941 de 2018.

ARTÍCULO 20. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. Con excepción

de los artículos 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o y 15 cuya vigencia se establece
en el artículo anterior, las demás disposiciones de esta ley rigen a partir
de su promulgación y derogan las disposiciones que le sean contrarias.”

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ANEXO 2
AUDIENCIA PÚBLICA219

1. Intervención de los demandantes.

1. José Jaime Uscátegui Pastrana señaló que la Ley de Paz Total incurre en
los siguientes defectos. El primero, consiste en la ausencia del concepto previo
del Consejo Superior de Política Criminal, en contravía de lo dispuesto en el
artículo 91 de la Ley 1709 de 2014 que dispone que una norma que afecte la
política criminal debe contar con el concepto previo de la Comisión de Política
Criminal. Si bien el concepto no es vinculante, es un requisito previo para la
aprobación de la ley de acuerdo con el artículo 3.6 del Decreto 2055 de 2014 y la
Sentencia C-786 de 2012, en la cual se señala que los vicios que afecten algún
principio constitucional son insubsanables. El congresista insistió en que, en este
caso no contaron con la voz experta para ilustrar la votación, de ahí que se vulneró
el proceso deliberativo.

2. En segundo lugar, el representante Uscátegui alegó la omisión de la mesa

directiva de la Cámara de Representantes al no someter a discusión y votación
una proposición suspensiva que él presentó en la plenaria para esperar el concepto
previo del Consejo Superior de Política Criminal. Precisó que, como ponente,
desde el primer debate solicitó dicho concepto. Adicionalmente, indicó que en lo
que se refiere al servicio militar, se violó el principio de unidad de materia. De
otro lado, puso de presente que, de forma paralela, se estaba discutiendo la
reforma tributaria, que sí contó con el concepto previo del Consejo Superior de
Política Criminal, dado que modificó algunas disposiciones del Código Penal.
Aseguró que en este caso, que se discute la Ley de Paz Total, no es aceptable que
se niegue el mismo instrumento.

3. En tercer lugar, argumentó la trasgresión del principio constitucional de

separación de poderes, cuya concreción se ejemplifica con la Resolución número
039 del 8 de marzo de 2023 en la que el presidente ordenó a la Rama Judicial
suspender órdenes de captura contra miembros del llamado Estado Mayor Central
sin ponerlo en consideración de las instancias judiciales. En cuarto lugar, alegó la
vulneración de los derechos constitucionales y convencionales de las víctimas, y,
por último, cuestionó el otorgamiento de beneficios a criminales sin contar con
un marco jurídico.

4. María Fernanda Cabal Molina intervino, también como vocera de

Paloma Valencia y Paola Holguín, en relación con el expediente D-15.104 en el
que obran como demandantes. Su solicitud de inconstitucionalidad se concretó en
tres cargos. El primero, consistió en un vicio de forma en el trámite legislativo al
contrariar las normas que regulan la formulación de leyes, específicamente,
aquellas contenidas en los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución, así como
las leyes 5 de 1992 y 63 de 1993. Lo anterior, debido a que el proyecto debió
contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal y en
consecuencia, su ausencia afectó la validez.

219
Mediante Auto 1851 de 2023 del 10 de agosto de 2023 la Sala Plena resolvió convocar a audiencia pública
en el marco del proceso de constitucionalidad de los expedientes D-15.099 y D-15.104 y D- 15.110 AC. Y
mediante Auto del 16 de agosto de 2023 los magistrados sustanciadores adoptaron la agenda para el desarrollo
de la audiencia pública.

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5. El segundo cargo, subsidiario, expuso la violación del principio de

consecutividad e identidad flexible por parte del penúltimo inciso del artículo 2°,
los artículos 10, 11 y 12, pues (i) dicho inciso no se discutió en las comisiones
conjuntas, sino que la comisión de conciliación habría suplantado la voluntad
expresa de una de las cámaras del Congreso; (ii) los artículos 10 y 11 fueron
eliminados tras una proposición que terminó con 40 votos a favor de la
eliminación y 38 en contra, y el artículo 12 sin ninguna proposición, fue votado
negativamente con 34 votos por el sí y 46 por el no. Sin embargo, una vez llegó
el proyecto a la comisión de conciliación, los artículos negados por votación
después de una amplia discusión, fueron revividos, en un exceso de la comisión
de conciliación.

6. El tercer cargo, formulado también como subsidiario, cuestiona que

respecto del artículo 5° parcial, parágrafo 1°, inciso 2° de la Ley 2272 de 2022,
se habría configurado una omisión legislativa por violación de los derechos de las
víctimas. En su criterio, se trataría de una amnistía e indulto desconociendo los
artículos 13 y 250 de la Constitución, y 1° y 24 de la CADH. Dicha omisión lleva
al Estado a una posición en la que no puede cumplir con los deberes de investigar,
juzgar y sancionar a los victimarios, y satisfacer los derechos a la verdad, justicia,
reparación y no repetición de las víctimas.

2. Intervenciones de las autoridades

7. Danilo Rueda Rodríguez, Alto Comisionado para la Paz, indicó como

punto de partida que la Ley de Paz Total es consecuencia del proceso de
reingeniería de la violencia, a partir de la identificación de seis conflictos armados
(al 7 de agosto de 2022, pues en 2016 había solamente 2 expresiones de
violencia). Sin embargo, hay identidad en los afectados, siendo estos las
negritudes, los indígenas y las personas más pobres del país. En la mayoría de los
casos, los diversos grupos de combatientes están conformados por millares de
jóvenes que solo tienen como oportunidad la violencia.

8. El comisionado destacó que en la construcción de paz, es claro que las

víctimas están en el centro de las decisiones pues, aunque la Ley habilita la
discusión sobre la justicia transicional, ninguna medida es para la impunidad.
Indicó que la Constitución no exige el carácter político para iniciar
conversaciones con vocación de alcanzar la paz, aunque tal atributo tenga
relevancia frente a algunos beneficios como la amnistía. Enfatizó que el carácter
político puede ser de importancia para reconocer la naturaleza insurgente de
aquellos que se encuentran alzados en armas contra el Estado y el orden
constitucional vigente, pero ese reconocimiento no afecta la facultad del
presidente, contenida en el artículo 189 de la Constitución para adelantar
acercamientos o diálogos de paz.

9. Agregó que, por su parte, el DIH no incorpora ninguna referencia relativa

al requerimiento de una voluntad, finalidad o elemento político para que un grupo
armado no estatal pueda constituirse como parte de un conflicto armado no
internacional a efectos de la aplicación del artículo 3 común de los convenios de
Ginebra. Además, no existe una prohibición expresa para impulsar acercamientos
y conversaciones, en cambio, las leyes 418 de 1997 y 2272 de 2022 sientan las
bases para avanzar en ese sentido. Adicionalmente, directivas como la 1516 del

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Ministerio de Defensa, conciben la aplicación del DIH para diversos grupos

armados que no tienen naturaleza política.

10. Precisó que el objetivo del artículo 22 de la Constitución es para toda la

población, especialmente para quienes siguen sometidos a diversas modalidades
de grupos armados. Es en virtud de los artículos 2º y 5º de la Ley 2272 de 2022
que se permiten efectuar los diálogos, acercamientos y conversaciones con los
grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML) y las estructuras
armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). Sin embargo,
diferenció los diálogos que se surten con GAOML, que tienen naturaleza política,
la cual a su vez se deriva del propósito de usar las armas contra el orden
constitucional ilegal vigente, de las conversaciones que se llevan a cabo con
EAOCAI en los términos del artículo 2° citado. Aunque los acuerdos a los que se
llegue varían según se tenga o no el carácter político, la fase exploratoria es igual,
por lo que la designación de miembros representantes y voceros es equivalente
para ambos tipos de grupos.

11. La diversidad y la complejidad de grupos armados tan distintos en nuestra

geografía, ha llevado a utilizar, desde 1997, la figura de facilitadores de paz como
un mecanismo para el desarrollo de acercamientos con grupos armados
irregulares con una supervisión permanente. En desarrollo de la política de paz
actual solo se ha aplicado la figura de las representaciones con dos grupos
armados irregulares que tienen narrativas y manifestaciones de origen político y
no pasan de diez personas. En la actualidad, se han reconocido 87 facilitaciones
de paz, algunas de ellas para personas privadas de la libertad. Lo anterior nunca
ha supuesto una suspensión de la pena privativa de libertad, ni mucho menos
implica que el ejecutivo se imponga sobre el poder judicial. El Alto Comisionado
sostiene que por el contrario, esto establece una colaboración armónica.

12. En relación con los voceros, indicó que no representan a los grupos
armados, y para ejercer la vocería se tienen en cuenta tres criterios objetivos: (i)
las personas deben ser integrantes de organizaciones sociales y humanitarias; (ii)
las personas deben estar privadas de la libertad; y (iii) según el criterio del
presidente de la República, las personas deben poder aportar en la consecución
de la paz. A la fecha, se han reconocido 17 voceros mediante resolución; a 4 de
ellos se les ha concedido la suspensión de la medida de aseguramiento privativa
de la libertad, y a 8 se les negó por no acreditar su pertenencia a organizaciones
sociales y humanitarias; a los 5 restantes no se les ha definido su situación.

13. La Ley 2272 de 2022 se refiere al inicio de nuevas fases de violencia, no

previstas por la Ley 975 de 2005 ni por el Acuerdo Final de Paz, que identifican
la relación entre violencias urbanas y rurales. Hay organizaciones que hoy tienen
en sus filas personas desmovilizadas o reincorporadas después de que se
suscribieron acuerdos de paz. Si bien el artículo 66 transitorio de la Constitución
prevé que no se pueden extender mecanismos de justicia transicional a los
miembros de grupos armados que sigan delinquiendo, esta norma lo que prohíbe
es que se reciban varios mecanismos transicionales dentro un mismo ciclo, pero
no impide que, en otros ciclos de transición al Estado de Derecho, se ofrezcan
tratamientos que promuevan su desmovilización y reincorporación, respetando
los derechos de las víctimas, estándares internacionales y enfrentando la
impunidad. Un entendimiento contrario neutralizaría el deber de la paz.

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14. Respecto de los alegados vicios de procedimiento, aclara que no hay tales
pues los artículos 10, 11 y 12, así como el penúltimo inciso del artículo 2º, de la
Ley 2272 de 2022, estuvieron presentes en todos los debates del proyecto, dando
plena aplicación al principio de consecutividad. Además, no existe norma expresa
que exija que entre la sesión en la que se anuncia la votación y su votación efectiva
deba transcurrir un determinado tiempo (en este caso solo transcurrieron algunos
minutos).

15. Néstor Osuna, ministro de Justicia, afirmó que la Ley 2272 de 2022 no
es más que la séptima prórroga de la Ley 418 de 1997 y en esa medida no se trata
de una ley novedosa. Precisó que el Consejo Superior de Política Criminal tiene
un consejo técnico previo que es el que somete a su consideración los asuntos que
se votan y los que no. En este caso, ese consejo determinó que no era competente
para conceptuar sobre la presente ley puesto que no versaba sobre asuntos penales
como quiera que, ni creaba un delito, ni modificaba una pena, ni se refería a
políticas criminales ordinarias del Estado. Lo propio ocurrió respecto de las leyes
que prorrogaron la Ley 418 de 1997, la Ley Estatutaria de la JEP, las reglas de
procedimiento para la JEP, o los actos legislativos 01 y 02 de 2017. Concluyó
frente a este punto que el concepto del Consejo Superior de Política Criminal no
se requiere para cualquier ley del Estado, sino para aquellas que definen una
política criminal. En tal sentido, reitera que la Ley 2272 de 2022 es para conseguir
la paz y no es propiamente una ley criminal.

16. Además, agregó que el procedimiento legislativo está definido en leyes

orgánicas, como la Ley 5 de 1992, y la norma que se refiere al concepto
cuestionado es una ley ordinaria. En consecuencia el parámetro constitucional es
una ley estatutaria y no una ordinaria. Advirtió que, permitir que un órgano asesor
del Gobierno nacional pueda paralizar u obstaculizar el trámite de una ley de
contenido criminal porque no se emita un concepto, sí sería una herramienta del
ejecutivo que chocaría con las competencias del legislador.

17. Esta ley ciertamente establece una diferenciación entre GAOML y

EAOCAI, para reservar para los primeros el carácter político y para los segundos
el carácter puramente criminal. Sin embargo, al exigir que sean de alto impacto,
permite que con uno y con otro haya acercamientos. El presidente, con su
atribución de conservar el orden público puede apelar a mecanismos dialógicos y
de acercamiento, no solo con grupos que tienen finalidad política sino también
con grupos criminales que no tienen ese objetivo. Por supuesto, a esos grupos no
se les pueden conceder indultos o amnistías. En particular, la Ley 2272 de 2022
no establece ningún beneficio ni rebaja punitiva, sino que establece un marco para
que otra ley señale esos beneficios. Aclaró que frente la Ley de Justicia y Paz de
2005 la Corte Constitucional consideró que los paramilitares no tenían calidades
políticas pese a lo cual se siguió aplicando. Precisó que, según el parágrafo 2° del
artículo transitorio 66 de la Constitución, “la aplicación de instrumentos de
justicia transicional es posible solamente frente [a] grupos armados al margen de
la ley que hayan sido parte en el conflicto armado interno, independientemente
de su estatus político”, y tal diferencia es pertinente para determinar la agenda de
diálogos y las eventuales condiciones de regímenes legales.

18. Indicó que “la norma [Ley 2272 de 2023, artículo 5] también regula los
procedimientos relacionados con la suspensión de órdenes de captura contra
miembros representantes o voceros de los grupos, las cuales en ninguno de los

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dos casos son automáticas y deben ser tramitadas ante la correspondiente

autoridad judicial”. Y que la Fiscalía ha negado la suspensión de las órdenes de
captura contra integrantes de las EAOCAI dada la falta de carácter político que
tienen estas organizaciones, sin que esta diferencia tenga sustento en la ley.

19. Martha Mancera, vicefiscal general de la Nación, señaló que, dado que
se está ante un proceso de negociación sui generis, la fiscalía ha enfrentado
diversos retos de interpretación jurídica frente a las solicitudes de suspensión de
órdenes de captura. La postura de la Fiscalía General de la Nación (FGN) ha
descansado sobre cinco pilares: (i) privilegiar las facultades presidenciales en la
búsqueda de la paz, en virtud de lo cual las dudas interpretativas se resuelven a
favor de las facultades presidenciales; (ii) la colaboración armónica entre los
poderes públicos, por lo que se ha procedido a suspender las órdenes de captura;
(iii) la distinción entre proceso de paz y sometimiento, diferenciando las
estructuras que tienen estatus político de las que no, puesto que la facultad del
fiscal general de suspender órdenes de captura se circunscribe únicamente al
primero; (iv) el respeto a la autonomía de los jueces de la República, y (v) la
importancia central de las víctimas, que hace necesario un marco jurídico para la
suspensión de las órdenes de captura de estructuras no políticas, pues sin él se
limita desproporcionadamente a la justicia y los derechos de las víctimas.

20. En consecuencia, solo es procedente la suspensión de órdenes de captura a

quienes ostentan estatus político, esto es, guerrillas y grupos rebeldes. En los
demás casos el fiscal general carece de competencia y la decisión corresponde a
los jueces de la República. Además, a juicio del fiscal general, no es procedente
suspender órdenes de captura a las EAOCAI sin un marco legal.

21. Señaló que el gobierno nacional tiene la facultad de adelantar diálogos de

carácter político con GAOML, y acercamientos con fines de sometimiento con
otros GAOML y con EAOCAI. De esta distinción se derivan consecuencias en
relación con la extradición, el régimen de inhabilidades y las amnistías e indultos,
entre otros. El reconocimiento político es excepcional, y por tanto no cabe correr
la línea para abarcar grupos que no tienen esta naturaleza, pues se corren al menos
tres riesgos: (i) vaciar de contenido la diferenciación hecha por el legislador; (ii)
desnaturalizar la estrategia de política criminal contra el crimen organizado, y (iii)
erosionar el principio de legalidad en materia de estructuras criminales.

22. Insistió en que no es posible suspender las órdenes de captura para los
GAOML sin carácter político o las EAOCAI si no existe un marco normativo que
precise los términos de su sometimiento. Por ello, la suspensión de órdenes de
captura se rige por el Decreto 1980 de 2012, que fue concebido para aplicarse
frente a grupos armados organizados que tuviesen estatus político. Lo anterior,
toda vez que en los antecedentes del Decreto se cita la sentencia C-048 de 2001
en cuanto señaló que la suspensión de las órdenes de captura debe ser: (i)
excepcional, (ii) temporal y (iii) sometida a la existencia de un acuerdo previo
entre el Gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere
reconocido carácter político en un proceso de paz.

23. Finalmente, llamó la atención sobre las resoluciones 00003 y 00135 del 13
de marzo de 2023. En la primera de ellas la Fiscalía accedió a suspender las
órdenes de captura frente a miembros de estructuras disidentes que no firmaron
el Acuerdo Final de Paz (AFP). En la segunda, el fiscal advirtió que de la nueva

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lista de 20 miembros del Estado Mayor Central 11 habían sido firmantes del AFP
y por tanto, tendrían que acogerse a un régimen de sometimiento. La vicefiscal
destacó que no existe una norma que establezca la procedencia del levantamiento
de las medidas de aseguramiento en el caso de acercamientos con grupos sin
carácter político, lo que genera inseguridad jurídica para los operadores
judiciales. En todo caso, enfatizó que las víctimas deben ser oídas.

24. Margarita Cabello, procuradora general de la Nación, inició su

intervención señalando que la búsqueda de la paz es una finalidad del Estado,
pero en ese proceso se debe respetar siempre el orden constitucional. En
Colombia hoy es posible identificar 2 tipologías de grupos armados. La primera
se refiere a los GAOML con una ideología política, que actúan bajo un mando
responsable y pretenden el control del territorio por la fuerza militar. Se ha
considerado que la confrontación con los GAOML es propia de un conflicto
armado no internacional y le resulta aplicable el DIH. Con ellos es posible
adelantar procesos de negociación que finalicen en escenarios de justicia
transicional. La procuradora resaltó que el presidente, en el marco de sus
competencias para preservar y restablecer el orden público, puede adoptar las
medidas operativas necesarias como la designación de voceros o la suspensión de
órdenes de captura, levantamiento de medidas de aseguramiento, entre otros.

25. En segundo lugar, se tienen las GAO o bandas criminales, tienen como
objetivo principal el lucro por medio de actividades ilegales sin motivaciones de
carácter político, no hacen parte del conflicto armado interno que enfrenta
Colombia, y por ello, no pueden ser beneficiarios de la justicia transicional,
conforme con el artículo 66 transitorio de la Constitución.

26. Advirtió que, si bien la ley demandada define las tipologías de grupos
armados y señala los tratamientos de una manera que parecen ser compatibles, en
el artículo 2º se diluyen las diferencias entre uno y otro grupo. La norma no tiene
en cuenta que la articulación institucional es diferente según un grupo u otro. En
el caso de los grupos al margen de la ley, el ejecutivo tiene mayor protagonismo,
mientras que en el otro la Rama Judicial es la protagonista. Por falta de claridad,
las disposiciones de paz total permiten hermenéuticas en la que el Gobierno puede
disponer de la libertad de personas, por ejemplo, desconociendo órdenes de
captura. Es por lo todo lo anterior que solicitó la inexequibilidad de la norma.

2.1. Respuestas a las preguntas de los magistrados y magistradas

27. Danilo Rueda, Alto Comisionado para la Paz. Los magistrados y magistradas
de la Corte formularon las siguientes preguntas: ¿cuáles son los criterios objetivos
de selección de los voceros? ¿de cuántos voceros ha solicitado el Gobierno la
liberación y ante qué autoridades? ¿cuáles han sido aprobadas y cuáles
denegadas? y ¿cómo es la participación de las víctimas?

28. Este respondió que es necesario distinguir las diversas figuras que permiten
la construcción de escenarios de confianza. Los facilitadores son personas de la
sociedad civil que ejercen ese rol por el conocimiento de la operación del grupo
armado o porque en los territorios con conflictividad tienen alguna intervención
de tipo humanitario. Los representantes son los delegados definidos por el grupo
armado irregular para la defensa de sus intereses en la interlocución con el

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gobierno. Es sobre ellos que se hace la solicitud de levantamiento de órdenes de

captura. Los voceros de grupos armados irregulares son personas que tienen la
confianza del grupo armado irregular para hacer la mediación con el Gobierno
nacional. Los gestores de paz, son personas de los grupos armados irregulares,
inicialmente de origen político, que sí están privados de la libertad se solicita la
suspensión de la orden de captura, no del proceso penal, y que cumplen tareas
específicas. Por último, para los jóvenes que participaron en el estallido social se
planteó una vocería que tiene como requisitos estar privado de la libertad en razón
del estallido y probar que es parte de una organización en favor de derechos
económicos, sociales o culturales. En ese caso se hace la solicitud de suspensión
de la privación de la libertad y desarrolla funciones monitoreadas. De las 16
solicitudes solamente 8 han sido aprobadas. Todos estos jóvenes tienen un rol
activo en la construcción de paz.

29. Frente a la pregunta por las razones constitucionales en que funda la

afirmación de que quien incumplió un régimen de transición anterior, puede ser
beneficiario de otro régimen, en segunda oportunidad, señaló: hoy hay estructuras
armadas irregulares como la del Valle de Aburrá que retomó el uso de las armas
tras el incumplimiento de lo que se planteó. Los mandos medios no participaron
del acuerdo de paz, ni pueden resolver su situación jurídica ni responder ante las
víctimas. Lo que pretende la ley es resolver las dinámicas de conflictividad social
y es al Congreso al que le corresponde crear el marco jurídico.

30. Ante la pregunta por el tratamiento diferenciado entre grupos armados ilegales
con carácter político y los que no lo tiene, indicó que, aunque diferencian dichos
grupos para algunos efectos, el DIH no tiene esta distinción por lo que se pueden
adelantar acercamientos con los que no tienen tal carácter.

31. Frente a la pregunta sobre cómo se pretende enfrentar el nuevo ciclo de

violencia sin un marco jurídico específico y si las estructuras criminales de alto
impacto saben que se están sometiendo y conocen las reglas de juego, afirmó que
el marco general aplicable recoge la historia de todos los procesos de paz que se
han hecho, incluyendo el pacto de Ralito.

32. Néstor Osuna, ministro de Justicia. Ante la pregunta sobre cómo se

interpretó el artículo 66 transitorio de la Constitución Política en la Ley 2272 de
2022, señaló que el propósito del artículo 66 transitorio de la Constitución es
loable pues el Estado no ofrece justicia transicional para la criminalidad corriente.
Ahora bien, dicho artículo no establece que las medidas de justicia transicional
no puedan aplicarse a grupos que no tengan de manera explícita un carácter
político, sino que habla de grupos que no hayan sido parte en un conflicto armado.
Sin embargo, si se trata de un nuevo conflicto armado estamos ante la posibilidad
de nuevos diálogos -bien sea para sometimiento o para un nuevo proceso de paz-
y de una justicia transicional de nueva oportunidad. Las medidas tendrán que estar
contenidas en una ley. Si es un nuevo conflicto armado hay una posibilidad.

33. Sobre la distinción entre los GAOML y otros grupos que no son parte en el
conflicto armado, indicó que al elaborar la ley se plantearon si el punto de partida
era una línea nítida entre EAOCAI o GAOML o si la frontera era borrosa.
Decidieron partir de la definición de conflicto armado. Ahora bien, en relación
con la distinción binaria que afirma la señora vicefiscal no es tan evidente en la
vida real, pues no es posible decir cuándo un grupo es político o no lo es.

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34. Sobre el criterio diferenciador entre la respuesta estatal ordinaria y la

transicional señaló que a los fenómenos criminales ordinarios se les aplica el
Código Penal, incluso cuando esas manifestaciones criminales son intensas.
Ahora bien, cuando los Protocolos de Ginebra permiten clasificar como parte del
conflicto armado interno a aquellos grupos con control militar en algún lugar del
territorio, el Estado puede evaluar si la ley ordinaria es suficiente o si es necesario
acudir a otros mecanismos de tal forma que se pueda construir una convivencia
pacífica. En ese sentido, puede pensarse en una graduación de 1 a 10 de la justicia
transicional, estando en el máximo grado la JEP, en el nivel 4 estaría Justicia y
Paz, y en el nivel 0 estaría la justicia ordinaria. Dado que la Constitución tiene un
mandato de búsqueda de la paz, se pueden ensayar distintos grados de justicia
transicional.

35. En relación con el requisito del concepto previo del Consejo Superior de
Política Criminal, indicó que el hecho de que una ley guarde relación con el orden
público no implica que la ley tenga que ir ante dicho organismo. Aclaró que en
este caso no era necesario.

36. Sobre la interpretación que hace del parágrafo 2° del artículo 66 transitorio de
la Constitución, afirmó que en el conflicto armado interno pueden participar
grupos armados con estatus político, pero también otros grupos no políticos,
siendo ambos potenciales beneficiarios de instrumentos transicionales. Además,
que la expresión “siga delinquiendo” no implica una restricción para cuando se
trata de un nuevo conflicto.

37. Frente a la pregunta por los derechos de las víctimas en la Ley 2272 de 2022
afirmó que los derechos de las víctimas se insertan en la Ley 906 de 2004, la cual
no es derogada por la Ley 2272 de 2022. Por esa razón, el ministro señala que
hay que hacer una lectura acompasada y concluir que no se desconocen sus
derechos.

38. Martha Mancera, Vicefiscal general de la nación. Ante la pregunta por el

fundamento constitucional para limitar la suspensión de órdenes de captura
exclusivamente a grupos, respondió que el artículo 2º de la Ley 2272 de 2022 trae
3 escenarios: (i) el de los GAOML con los que se adelanten diálogos políticos, en
relación con los cuales el Decreto 1880 de 2012 dispone que deben tener estatus
político y las órdenes de captura son suspendidas por el fiscal general de la Nación
y recaen solo sobre aquellos que no han sido capturados. (ii) Los acercamientos
con otros GAO, frente a los cuales está vigente el Decreto 965 de 2020, que
autoriza como único camino el sometimiento individual y la aplicación del
principio de oportunidad. Y (iii) los acercamientos con personas privadas de la
libertad deberán ceñirse a lo dispuesto en el código penal para justicia ordinaria
y frente a ellos el fiscal no tiene competencia para suspender órdenes de captura.

39. Añadió que resulta preocupante que el Alto Comisionado ha pedido la

suspensión de órdenes de captura en tres escenarios distintos a partir de 14
resoluciones: (i) en favor de miembros del ELN en las que se anuncia una mesa
de negociación de paz (4 resoluciones); (ii) en favor de miembros del EMC de las
FARC-EP; y (iii) en favor de nuevas estructuras criminales dedicadas a obtener
lucro. La Fiscalía sólo tiene competencia frente a los primeros.

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3. Intervención de expertos, investigadores y organizaciones

40. María Victoria Llorente, Fundación Ideas para la Paz, señaló que el
objetivo de su presentación es dar un escenario de contexto para determinar el
ámbito de aplicación de la ley. Hizo un recuento de la evolución del conflicto
armado en el país y de los grupos irregulares, indicando que se ha llegado a un
escenario híbrido entre lo político y lo criminal. Este contexto es producto del
paso de un conflicto armado con actores de dimensión considerable con alcance
nacional y proyectos políticos más o menos nítidos en términos de insurgentes y
contrainsurgentes, a un escenario híbrido en el cual hay: mayor descentralización
y fragmentación de los grupos, una mayor articulación de esos grupos con
estructuras delincuenciales, menos enfrentamiento con el Estado a la vez un
considerable incremento de las disputas entre facciones armadas por controlar
territorios, una variedad de rentas ilegales a parte del narcotráfico y un uso de
medios de acción de todo tipo.

41. Para finalizar su intervención, ofreció una caracterización de tres grupos: (i)
el ELN, más cercano al espectro de lo político, (ii) el Clan del Golfo, orientado
hacia el espectro de lo criminal y (iii) en una posición ambigua, las disidencias
del Estado Mayor Central y la Segunda Marquetalia, en las cuales el componente
político militar es menos sólido mientras prevalece la relación con el narcotráfico
y otras economías ilegales.

42. En el escenario descrito la decisión de la Corte Constitucional debe contribuir

a establecer criterios objetivos que permitan clarificar tres elementos de muy
difícil interpretación de la ley en cuestión: (i) definición de cuáles organizaciones
van por el carril de la negociación y cuáles por el camino del sometimiento; (ii)
el tratamiento jurídico posible frente a firmantes de acuerdos de paz previos que
hoy hacen parte de grupos armados organizados al margen de la ley, como es el
caso del EMC; y (iii) lo que se puede o no decir sobre los procesos de
sometimiento a la justicia y lo que se necesita jurídicamente para allanar esta vía.

43. La interviniente manifestó que la Instancia de Alto Nivel creada en la Ley de

Orden Público para el estudio caracterización y calificación de las EAOCAI
debería reconsiderarse en términos de composición y alcance, con el fin de tener
en cuenta la experiencia acumulada del Estado colombiano, por ejemplo, cuando
abordó a las BACRIM. Por último, defendió que el debate central es si el Estado
decidirá cerrar el tratamiento de excepcionalidad que se ha usado en Colombia
para el conflicto histórico, cuyo único remanente es el ELN y entrará en una
discusión sobre los mecanismos jurídicos para tratar los nuevos fenómenos de
crimen organizado, a través de un marco ordinario.

44. Alejandro Valencia Villa, ex Comisionado de la Comisión para el

Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición, inició su
intervención señalando algunas características de los actuales grupos armados al
margen de la ley. En primer lugar, listó el tránsito de combatientes de un grupo a
otro grupo, lo que demuestra un alto componente del mercenarismo en el conflicto
armado colombiano. Al respecto, estableció que un número significativo de
quienes hacen parte de los diferentes grupos armados ilegales del país hicieron
parte de otro grupo previamente. En segundo lugar, apuntó que el narcotráfico y
otras economías ilícitas, como la minería ilegal, son el incentivo central de los
nuevos grupos armados organizados. En tercer lugar, las guerras domésticas entre

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diferentes grupos armados ilegales son una constante del conflicto armado. En
cuarto lugar, el ex comisionado apuntó que el altruismo del delito político,
elemento central que favorece las salidas políticas negociadas con los grupos
guerrilleros, solo lo conserva de manera clara el ELN. Aunque los grupos
rearmados y disidentes de las FARC –EP ejercen un control político sobre
muchos de los municipios en los que ejercen un control territorial, su accionar
está lejos del delito político. Resaltó que a la luz del DIH lo político no es un
elemento indispensable para caracterizar un conflicto armado no internacional ni
a las partes del conflicto.

45. Además, el ex comisionado Valencia determinó que los requisitos de

aplicación material del artículo 1° del Protocolo II de 1977, adicional a los
convenios de Ginebra de 1949, se cumplen de manera evidente en el caso del el
ELN y en los grupos rearmados y disidentes de las FARC–EP. Sin embargo, si
prima la violencia criminal sobre acciones típicamente militares propias de un
conflicto armado, se puede poner en duda esa naturaleza propia de hostilidades
que exige el DIH para su aplicación. El interviniente concluyó que se requiere
hacer una caracterización precisa de los grupos actuales para determinar si
cumplen con los requisitos exigidos por el DIH y determinar si tienen un carácter
político.

46. Gustavo Duncan Cruz, profesor de la Universidad EAFIT, aclaró que los
grupos con connotación política y los grupos criminales no tienen tanta diferencia
en lo político como en lo militar. Si bien esto puede subestimarse desde el punto
de vista ideológico, lo cierto es que lo que está en juego son los proyectos
políticos de orden subnacional, puesto que son las rentas ilícitas las que impactan
las economías locales. En la Paz Total se debe pensar cómo se pueden
desmovilizar todos los nuevos grupos organizados que regulan la vida en los
municipios intermedios.

47. Advirtió que no se puede caer en la tentación de pensar que como los efectos
del conflicto van a continuar, no se deben hacer acuerdos. Al respecto, Colombia
puede aprender de dos grandes lecciones: la primera es que, cuando hay
desmovilización se abre una ventana de oportunidad para que el Estado refuerce
sus instituciones. Lo segundo, es evitar ver al narcotráfico como la causa del
reciclaje de la guerra, pues no es necesariamente cierto que, quien controla el
narcotráfico es quien ejerce el control de la población a nivel militar.

48. Los procesos de paz en Colombia no tienen que ocuparse de acabar con el
narcotráfico, pues es probable que esa guerra solo se gane con la legalización; sin
embargo, debe apuntar al control de la población y esto se logra cuando el Estado
acude a los municipios y ciudades intermedias donde se ha desarrollado la
violencia.

49. Ana María Arjona, profesora de la Universidad de Northwestern, señaló

que actualmente hay un gran número de grupos que operan de maneras diferentes
en algunos territorios, pero en su gran mayoría lo hacen de manera parecida en
términos de cómo impactan la vida de la gente o los gobiernos locales. En ciencia
política en este momento hay un debate activo para pensar si tiene sentido o no la
etiqueta de grupo político o grupo criminal, y en qué contextos vale la pena hablar
en términos generales.

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50. En efecto, si bien las razones por las cuales cada grupo quiere controlar la
población son distintas, las estrategias que emplean son las mismas. En
consecuencia, la definición de un grupo como político o criminal depende del
objeto de análisis. Así, si se mira la manera cómo operan ambos grupos, es
innegable que ambos ejercen roles políticos, especialmente en contextos de
posconflictos; a su vez, los grupos políticos han hecho parte de las economías
ilícitas.

51. La interviniente advirtió que, si el objetivo es reducir el impacto en la

población, hay que priorizar la no repetición. Por un lado, las cifras muestran
claramente que los procesos de paz reducen la violencia, sin embargo, que hay
escenarios en los que, a corto plazo, las negociaciones pueden aumentar la
violencia como ocurre cuando se desmovilizan los líderes. A continuación, indicó
la importancia de evitar que los nuevos grupos lleguen a los territorios donde hay
un vacío tras la desmovilización, cambiando así la presencia del Estado en los
territorios y construyendo lazos con la gobernanza local.

52. Iván Orozco Abad, indicó que, a su juicio, las OAML contenidas en el
artículo 2º de la Ley 2272 de 2022, deben ser interpretadas en el sentido de que
el Gobierno está autorizado para adelantar negociaciones de paz propiamente
dichas, únicamente con quienes, además de ser parte en el conflicto en clave del
DIH ostentan simultáneamente la condición de delincuentes políticos y rebeldes.
Enfatizó que esta característica se cumple únicamente para el ELN, pero no para
las demás organizaciones. Respecto de estos últimos, nada obsta para que se
pueda negociar su sometimiento.

53. Tras un recuento sobre los procesos de paz en Colombia, señaló que la
facultad presidencial de dar el carácter político a grupos armados tiene un amplio
margen de apreciación y debe ser entendida de forma limitada y reglada;
recomienda que la calificación del ELN como delincuente político debe ser el
criterio determinante para distinguirá de otras organizaciones que no son
portadoras de un proyecto ideológico. Agregó que, en vez de entender el DIH y
el derecho penal político como sistemas incompatibles, debe pensarse en la
posibilidad de exigir que, aquel con quien se negocie políticamente, ostente la
doble calidad de parte del conflicto y rebelde.

54. Por último, llamó la atención para que se expida a la mayor brevedad una ley
de sometimiento, teniendo en cuenta que se están adelantando simultáneamente
negociaciones con diversos grupos cuya naturaleza se discute.

55. Sergio Jaramillo Caro, ex Alto Comisionado para la Paz, afirmó que las
medidas especiales, particularmente en materia de tratamiento penal, se justifican
para superar la excepcionalidad. Bajo este principio debe leerse el marco jurídico
para la paz que establece que los instrumentos de justicia transicional son
excepcionales y tienen la finalidad de procurar la terminación del conflicto.

56. Respecto de la naturaleza y caracterización de los grupos que hacen parte del
conflicto, señaló que se debe atender a la estrategia de la organización para
determinar si es una organización que se enfrenta y opone al Estado o que
participa en la guerra entre el Estado y quien lo está atacando (como fue el caso
a las autodefensas). En tal caso, se debe concluir que es una parte del conflicto,
con prescindencia de sí ha estado relacionada con el mundo de las drogas u otras

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formas de financiación ilegal. De esta forma se pueden diferenciar las partes en

el conflicto de las organizaciones que controlan un territorio con el propósito
principal de garantizar sus fuentes de ingreso y su riqueza. Afirmó que tal
distinción quedó recogida en el Acto legislativo de 2017 que crea a la JEP.

57. Por otra parte, el ex alto comisionado manifestó que la finalidad de la

organización es determinante, pues el criterio de control territorial del grupo o el
adjetivo “político” pueden causar confusiones. De esta manera, concluyó que se
debe preguntar qué es lo que pretende hacer la organización Este punto es
fundamental porque si la organización tiene una clasificación errónea, fácilmente
se crearán efectos perversos para pretender demostrar una lógica política falsa.

58. Señaló igualmente que no se puede tomar toda la estructura de Desarme,

Desmovilización y Reintegración (DDR) y aplicarla a organizaciones criminales,
ya que la oficina del comisionado de paz no tiene ni medios ni información para
hacer un proceso de esa naturaleza y, por el contrario, se expone a altísimos riegos
de corrupción en la entrega de estos beneficios. Deben ser las autoridades
judiciales las que tramiten el sometimiento de estas estructuras de crimen de alto
impacto. Por todo lo anterior, considera que la ley de paz total debe ser declarada
inexequible.

59. Ana María Rodríguez Valencia, directora de la Comisión Colombiana de

Juristas, solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de pronunciarse de fondo, o
subsidiariamente, que declare la exequibilidad pura y simple de la ley demandada.
Desarrolla su argumentación refiriéndose al ámbito de aplicación del DIH y
señalar que este marco normativo no hace menciones específicas sobre
posibilidades de entablar conversaciones de paz, ni señala con quién se debe o no
se debe negociar. Tampoco se incluye dentro de las características que debe tener
un grupo para ser considerado parte de un conflicto armado ninguna mención a
las actividades económicas, licitas o ilícitas, que puedan desarrollar estos grupos.

60. Manifestó que es de la propia Constitución de dónde emanan las facultades

del poder ejecutivo para desarrollar las medidas relacionadas con la concreción
de la paz en el país. Aclaró que dentro del amplísimo abanico de medidas con las
que cuenta, la Corte Constitucional ha señalado que se deben priorizar los
instrumentos para resolver por vía pacífica los conflictos. De este modo, al
presidente le asiste la competencia de decidir con quién iniciar acercamientos y
diálogos de paz y en qué términos, por supuesto, dentro del marco constitucional.

61. Juanita Goebertus Estrada, directora de la división de las Américas de

Human Rights Watch, expuso los estándares internacionales relevantes para
determinar la constitucionalidad de la Ley 2272 de orden público. Al respecto
señaló que si bien no existe un estándar internacional que defina con quién se
puede o no se puede negociar, sí existe uno sobre el uso de la fuerza autorizado
respecto a partes en el conflicto armado y frente a grupos que no los son. También
existe una diferencia en cuanto al deber de investigar, juzgar y sancionar a partes
en el conflicto armado en la terminación de las hostilidades, frente a grupos que
no son partes de un conflicto armado.

62. Resaltó que lo novedoso de la Ley 2272 es que no solo incluye a partes en el
conflicto armado sino a grupos de crimen organizado que históricamente venían
siendo tratados en una ley distinta. Reitera que desde el punto de vista

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internacional existen unos criterios para determinar quiénes hacen parte de un

conflicto armado, ya que se desprenden cesiones tan transcendentales como la
autorización para el uso de la fuerza. Estos criterios son: nivel de organización
(línea de mando oficial, uso de uniformes, bases de operaciones, reglamentos de
interno, modos de comunicación) y nivel de hostilidad (nivel, alcance, extensión
geográfica de la violencia, cantidad de muertos y heridos, daño causado, armas
empleadas).

63. Frente al deber de investigar, juzgar y sancionar la violación de DD.HH.,

refirió que se sigue por el cuerpo normativo de DD.HH., que establece el deber
de los Estados de dotar de un recurso efectivo a quienes sufran una violación de
derechos humanos; lo cual se traduce en que se deben iniciar investigaciones
serias y ex oficio que permitan investigar patrones delictivos. En materia
internacional se desprende el deber de hacer comparecer a quienes hayan
cometido infracciones al DIH, y en materia de derecho penal internacional se
consagra el deber de investigar, sancionar y juzgar crímenes internacionales.

64. Carlos Augusto Chacón, director ejecutivo del Instituto de Ciencias

Políticas Hernán Echavarría Olózaga, solicitó a la Corte Constitucional
declarar inexequible la ley demandada con los siguientes argumentos: (i) la ley
es ambigua en la caracterización de los sujetos y grupos que pueden participar en
negociaciones de paz o acercamientos para el sometimiento a la justicia, pues no
establece límites claros que permitan impedir que el Gobierno nacional decida
sobre esta condición. En este punto, señala que es necesario diferenciar entre
medios y fines políticos. (ii) Los miembros de grupos armados que abandonaron
acuerdos previos de paz no deberían tener la oportunidad de negociar nuevos
acuerdos. (iii) La Ley 2272, en su artículo 5º, confiere al presidente de la
República la facultad de establecer los términos de sometimiento a la justicia. No
obstante, este poder debe mantenerse dentro de los límites delineados por la
misma ley y no puede exceder la suspensión de órdenes de captura. Si se
interpreta de manera errónea, existe la posibilidad de que el presidente utilice esta
facultad para condicionar la ejecución de penas y medidas de aseguramiento, lo
cual constituiría una violación al orden jurídico y a la separación de poderes. Y
(iv) la facultad del presidente para solicitar la suspensión de órdenes de captura
es muy abierta, por lo que debe limitarse a la suspensión y no revocatoria o
sustitución de medidas de aseguramiento, concesión de subrogados penales ni
otorgamiento de libertades bajo figuras previstas en la ley.

65. Frente a la designación de representantes y como voceros a personas privadas

de la libertad, señaló que esta no puede suponer la liberación de condenados y
que, si bien el nombramiento es una competencia del presidente, tiene riesgos, ya
que nombrar voceros a personas que no sean integrantes o designados directos de
los grupos armados puede afectar la legitimidad y representatividad de las
negociaciones de paz y los acercamientos para el sometimiento.

66. Yesid Reyes Alvarado, profesor de la Universidad Externado de

Colombia, inició su intervención refiriéndose a la falta del concepto previo del
Consejo Superior de Política Criminal. Señaló que, no obstante su importancia,
su ausencia no vicia el trámite legislativo ya que las nomas que reglamentan este
concepto especifican que ese organismo solo deberá presentar un concepto previo
sobre los proyectos de ley o acto legislativo que cursen en materia penal. Además
precisó que es al Consejo al que le compete decidir cuándo este concepto es

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necesario por tratarse de un asunto penal y en este caso, decidió que no lo era.
Adicionalmente, el deber de presentar el concepto se encuentra en una ley
ordinaria que no modifica la ley orgánica del reglamento del Congreso.

67. El segundo tema al que se refirió es si el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022,

que faculta el presidente para suspender órdenes de captura, afecta la separación
de poderes. En su opinión, una lectura completa de la norma deja ver que no
vulnera este principio ya que el parágrafo 2° del artículo 5° dice que, una vez
iniciado un proceso de diálogo, una negociación o conversaciones, son las
autoridades judiciales que tenga a su cargo las respectivas investigaciones o
procesos penales las que suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado
contra los voceros o miembros representantes de esas organizaciones y
estructuras. La intervención del presidente es apenas marginal al autorizar la
figura de los miembros representantes de los grupos armados organizados al
margen de la ley (GAOML), y designar a los voceros. Además, en la Sentencia
C-048 de 2001, la Corte se pronunció sobre una norma prácticamente idéntica, y
la declaró constitucional.

68. Francisco Gutiérrez Sanín, investigador del Instituto de Estudios

Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Colombia, se refirió, en primer lugar, a la naturaleza política o no de los grupos
de que trata la ley demandada, explicando los ciclos de violencia que se dieron
entre los años 1940 y 1960, después la guerra insurgente entre los 1960 y el 2016,
y el último ciclo producto de una rápida removilización de los paramilitares y las
disidencias de las FARC. Señaló que se debe usar un concepto operacional de lo
que es político, ya que no puede restringirse a la consideración de si el grupo
pretende tomarse el Estado. De hecho, sugirió que debe superarse la dicotomía
entre delincuente político y delincuente común, toda vez que la realidad muestra
a grupos de naturaleza híbrida.

69. En segundo lugar, se refirió al margen de maniobra que debe tener el

ejecutivo, el que estima que debe ser generoso, por lo cual también propuso
superar la dicotomía entre el uso de la fuerza y la negociación, particularmente
en un Estado que enfrenta un desafío político.

70. Rodrigo Uprimny Yepes, presidente de la comisión asesora de política

criminal, aludió a la importancia del concepto previo no vinculante del Consejo
Superior de Política Criminal en casos de proyectos de ley y actos legislativo que
versen sobre temas de derecho penal porque permite contar con mejores insumos
para el debate. Pero que sea deseable, aclaró, no lo convierte en un paso del
procedimiento legislativo porque es un concepto establecido en el código
penitenciario que no es una ley orgánica; la normatividad establece una
obligación del concepto, pero no un paso del procedimiento legislativo; y no hay
ningún precedente en el que la Corte Constitucional haya dicho que ese concepto
previo es un paso necesario del procedimiento legislativo.

71. Continuó refiriéndose a los temas materiales, para lo que presentó cuatro tesis:
(i) la distinción entre motivaciones de codicia o motivaciones de agravios en la
guerras sigue teniendo sentido, y a pesar de que en el conflicto armando están
profundamente mezcladas, es posible distinguirlas; (ii) el Estado ha tenido
diferentes reacciones y categorías jurídicas para enfrentar esta violencia compleja
con distintos actores, y no solo dos como lo presenta la ley demandada de forma

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dicotómica; (iii) los debates de las negociaciones se han hecho en Colombia con
el ascenso irresistible de los derechos de las víctimas y del deber del Estado de
investigar y sancionar atrocidades. No solo en el plano internacional, sino
también a nivel interno con sentencias de la Corte Constitucional. Hay límites
constitucionales e internacionales a la posibilidad de otorgar beneficios penales,
incluso en negociación política; (iv) la armonización entre los derechos de las
víctimas y la posibilidad de realizar negociaciones se ha hecho en Colombia con
la incorporación de un particular entendimiento de la noción de justicia
transicional, que está en la Sentencia C-370 de 2006 y en el Acto Legislativo 01
de 2002 (marco jurídico para la paz).

72. En este contexto la Ley 2272 sería necesaria para tratar de evitar un nuevo
ciclo de violencia en Colombia cuando hay actores armados que subsisten, por lo
que tendría sentido intentar desmontar esos grupos por medio de procesos
armados de negociación. Pero la ley demandada tiene ausencias y ambigüedades,
por lo que la Corte puede jugar un papel central en tratar de darle una orientación
más clara y precisa.

3.1. Respuestas a las preguntas de los magistrados

73. Iván Orozco. Coincidió en que hay una discusión en términos de qué
constituye lo político. Desde la tradición jurídico política colombiana dominante
se entiende por actores políticos sólo a aquellos que son contra estatales. En ese
sentido es histórica la decisión de la Corte Suprema que frente a la Ley 975 de
2005 dijo que los paramilitares no son delincuentes políticos porque no son contra
estatales.

74. La diferencia entre delitos políticos y delitos comunes permite reducir la

complejidad de la sociedad para lo que requiere el derecho, en términos de unos
mínimos de transparencia y claridad para definir la “cancha”. Una cosa es el
ideario político de quien quiere eliminar el juego y otra cosa es la posición del
“falso jugador”, que es quien está de acuerdo con el statu quo.

75. Ana Arjona. Difiere de que la distinción entre actores políticos y criminales
siga siendo útil en la medida en que el DIH reconoce grupos armados según su
capacidad de impactar y controlar y según la amenaza que suponen.

76. Alejandro Valencia Villa. Coincidió en que lo político es muy precario en la

mayoría de los actores armados y solo se ve de manera más clara en el ELN.

77. María Victoria Llorente. Señaló que el debate importante es si se va a dar ese
tratamiento de excepcionalidad que se ha utilizado en Colombia para cerrar el
conflicto histórico, cuyo único grupo remanente es el ELN.

78. Rodrigo Uprimny. Sobre la transitoriedad del artículo 66 transitorio de la

Constitución señaló que la noción de norma transitoria constitucional no significa
que se trate de una norma que esté vigente poco tiempo. Por el contrario, rige
hasta que no sea modificada por una norma permanente o hasta que se agote su
contenido. A su juicio, en el caso concreto no se ha agotado el contenido del
artículo 66 transitorio constitucional porque, infortunadamente, sigue existiendo
conflicto armado.

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79. Adicionalmente, la noción de justicia transicional que parecen sostener las

sentencias de la Corte y el artículo 66 transitorio, implica que ella no es extensiva
a la criminalidad organizada. A su juicio el artículo 66 transitorio estipula que no
se pueden trasladar todos los instrumentos diseñados para negociar con actores
políticos y guerrillas a las conversaciones con otros actores.

80. Ahora bien, en relación con el carácter político o no de los actores del
conflicto, señaló que el derecho establece diferenciaciones para tratar mejor esa
complejidad, y por tanto el derecho tiene cierta dimensión constitutiva cuando
califica a unos actores de delincuentes políticos y a otros de delincuentes
ordinarios.

81. En ese sentido, una de las ventajas de la Ley 2272 es que empieza a estructurar
un marco jurídico para adelantar negociaciones con organizaciones “puramente
criminales”. Pero aún hace falta especificar cuáles son estos actores, cuáles son
sus características y qué tipo de acercamiento es posible.

82. De otra parte, el profesor Uprimny señaló que la justicia transicional no es

una noción pacífica. Por ejemplo, el secretario de las Naciones Unidas en el 2002
manifestó que aquella no está necesariamente obligado a una transición, sino a
violaciones masivas que afectaron a miles de personas que hicieron necesarios
instrumentos extraordinarios. Según esto, podría existir una aplicación de algunos
instrumentos de justicia transicional para criminalidad organizada. Otra versión
más amplia, que concuerda con artículo 66 transitorio constitucional, asocia la
justicia transicional con el cierre de un conflicto armado, con lo cual no puede ser
extensiva a la criminalidad organizada.

83. Yesid Reyes. Defiende las diferencias entre delitos políticos y los ordinarios.
En el delito político el Estado finalmente termina por reconocer que hay algo
estructural mejorable, lo que abre la posibilidad de la negociación. Esto permite
también este tratamiento diferencial de la justicia transicional. A su juicio, sí se
puede negociar con ambas clases de delincuentes, pero con perspectivas distintas.

84. Asunto distinto es el de la suspensión de las órdenes de captura que son

medidas de carácter operativo que facilitan las negociaciones y avanzar en la
búsqueda de una solución del conflicto.

85. Francisco Gutiérrez Sanín. Se pregunta quién dice que el Estado Mayor
Central no es político, y señala que tanto el ELN como el Estado Mayor tienen
prácticas políticas. Incluso, hay estudios que han señalado que es muy difícil
determinar si las autodefensas gaitanistas son o no políticas. La conclusión es que
muchos grupos son híbridos, y esa complejidad debe incorporarse en el análisis.

86. Juanita Goebertus Estrada. Desde el punto de vista del derecho internacional
no hay un estándar para decir con quién negociar y con quién no, pero sí existe
un estándar sobre la obligación de investigar, juzgar y sancionar atrocidades,
incluyendo los contextos de justicia transicional.

87. Ese deber, en términos generales, encuentra una forma de acotación bajo el
DIH que, a la terminación de las hostilidades, permite otorgar la amnistía más
amplia posible, salvo para máximos responsables de crímenes. Eso sin embargo

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no es así frente al crimen organizado, es decir, no es posible aplicarle mecanismos

de justicia transicional que permitan concentrarse a través de la selección y la
priorización en los crímenes más graves y en los máximos responsables, e
imponer sanciones alternativas, pues estos mecanismos sólo son posibles en
contextos de terminación de las hostilidades frente a partes del conflicto armado.

88. Carlos Augusto Chacón. El Estado no puede claudicar en sus esfuerzos para
garantizar la protección de los colombianos, porque entonces estaríamos
legitimando toda acción violenta de grupos que deciden armarse, ejercer violencia
para crear nuevas condiciones favorables a un supuesto proyecto político, que no
se sabe cuál es. Si se deja abierta la posibilidad de que la violencia puede ser
política, se va a generar un incentivo perverso según el cual cualquier grupo en
armas puede imponer una visión política ignorando la Constitución.

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SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Referencia: sentencia C-525 de 2023

Magistrados ponentes: Natalia Ángel Cabo y

Antonio José Lizarazo Ocampo

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el

presente salvamento parcial de voto en relación con la sentencia C-525 de 2023.
Estoy de acuerdo con todos los resolutivos de la decisión, con excepción del
resolutivo quinto. Esto, porque considero que, a diferencia de lo que concluyó
la mayoría, la Corte debió declarar la exequibilidad condicionada del inciso
cuarto del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, para expulsar del
ordenamiento jurídico una interpretación de la norma que es contraria a la
Constitución.

El inciso cuarto del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 prevé
que “[s]e garantizará la seguridad y la integridad de todos los que participen en
los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos con grupos armados
organizados al margen de la ley, o en los acercamientos, conversaciones o
suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas
organizadas de crimen de alto impacto, de que trata esta ley”. Esta disposición
no especifica los miembros de las estructuras armadas organizadas de crimen
de alto impacto (EAOCAI) que estarían cobijados por las garantías de seguridad
e integridad durante los acercamientos o conversaciones para la suscripción de
los términos de sometimiento a la justicia. Esto implica que la norma admite
dos interpretaciones en relación con los destinatarios de este beneficio:

(i) Interpretación 1. Las garantías de seguridad sólo cobijan a los miembros

representantes de las EAOCAI que participaran en los procesos de
acercamiento y conversación. Los demás miembros de estas estructuras
criminales no son beneficiarios de las garantías de seguridad e integridad.
(ii) Interpretación 2. Las garantías de seguridad e integridad cobijan a todos
los integrantes de las EAOCAI. Lo anterior, con independencia de (a) el
rol que tenían en los procesos de acercamiento y conversación y (b) al
margen de si continuaban delinquiendo. Esta interpretación es razonable,
porque el parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 no distingue
los integrantes de las EAOCAI y tampoco establece ningún
condicionamiento expreso para que las garantías de seguridad sean
aplicables.

Coincido con la mayoría en que la interpretación 1 supra es constitucional. El

otorgamiento de garantías de seguridad a los miembros representantes de las
EAOCAI tiene como finalidad legítima proteger la integridad, por lo que es una
medida idónea y necesaria para permitir el desarrollo de los acercamientos y
conversaciones. Además, es una medida complementaria e intrínsecamente
relacionada con la suspensión de las órdenes de captura. Por esta razón, desde
la fecha de su expedición, la Ley 418 de 1997 ha contemplado esta medida como
un instrumento indispensable para adelantar los procesos de diálogo y

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conversación220, y este Tribunal ha avalado su constitucionalidad221.

En contraste, considero que la interpretación 2 supra es inconstitucional, por

dos razones fundamentales. Primero, las garantías de seguridad sólo deben
cobijar a los miembros de las EAOCAI que efectivamente participen en las
conversaciones y acercamientos, no a cualquier integrante de la estructura. Esto,
porque su finalidad se circunscribe a permitir el desarrollo de los acercamientos
y conversaciones. Por lo tanto, el otorgamiento de estas medidas a otros
integrantes de las EAOCAI que no participan en dichos procesos carece de
justificación. Por lo demás, la aplicación de este beneficio suspende el deber
constitucional y legal de la Fuerza Pública de perseguir a estas estructuras y
combatir el delito. Esto implica que, para proteger la vigencia del Estado de
Derecho, su concesión debe ser verdaderamente excepcional y restrictiva.
Segundo, es abiertamente inconstitucional que el beneficio cobije a miembros
de las EAOCAI que, durante la conversaciones y acercamientos, siguen
delinquiendo. Este beneficio no es -y no puede ser- una garantía para que los
integrantes de las estructuras continúen las acciones criminales con impunidad.
Su procedencia debe estar dirigida, exclusivamente, a que comprobada su
voluntad seria, inequívoca y definitiva de abanador la ilegalidad, transiten hacia
el Estado de Derecho. Por esta razón, la Constitución exige que el otorgamiento
de medidas de seguridad debe estar condicionado siempre, y sin ninguna
excepción, al cumplimiento de la ley por parte de los integrantes de los
EAOCAI que participan en los acercamientos y conversaciones.

En la parte motiva, la mayoría de la Sala parece haber reconocido estos límites

y condiciones constitucionales para el otorgamiento de garantías de seguridad.
En efecto, en el fundamento jurídico 307 señaló que “[l]a Corte entiende que
del texto mismo del aparte que se estudia se deriva el alcance de este deber del
Gobierno nacional: (i) solo se puede aplicar respecto de quienes efectivamente
están participando en los procesos de acercamiento y conversación y (ii) solo
con la finalidad de participar en ellos”. Asimismo, en otros apartes reconoció
que las garantías de seguridad no podían convertirse en un instrumento que
fomentara la impunidad de los crímenes cometidos por las EAOCAI.

A mi juicio, sin embargo, estas consideraciones de la parte motiva, aunque

valiosas, son insuficientes. La jurisprudencia constitucional reiterada y
uniforme ha señalado que en aquellos casos en los que una norma admite dos
interpretaciones, corresponde a la Corte proferir una decisión de exequibilidad
condicionada que, (i) para garantizar la supremacía de la Constitución, expulse
del ordenamiento jurídico la interpretación que no se ajusta a derecho y (ii) al
mismo tiempo, de acuerdo con el principio de conservación del derecho,
preserve aquella que es compatible con la Carta Política.

En tales términos, encuentro que la mayoría de la Corte incurrió en un error de

técnica constitucional porque, a pesar de reconocer que una de las
interpretaciones del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 era
abiertamente inconstitucional, no profirió una decisión de exequibilidad
condicionada que la expulsara del ordenamiento. Por el contrario, la mayoría de
la Sala se limitó a indicar cuál era la interpretación conforme con la

220
Ley 418 de 1997, art. 8, parágrafo 2.
221
Corte Constitucional, sentencias C-069 de 2020, C-767 de 2014, C-914 de 2010 y C-370 de 2006.

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Constitución en la parte motiva de la sentencia. Dado que en este caso estaba

en juego la vigencia del deber constitucional y legal de la Fuerza Pública de
perseguir a estas estructuras y combatir el delito, así como la garantía de la
convivencia pacífica y la salvaguarda de los derechos de las poblaciones que se
han visto afectadas por las actuaciones criminales de las EAOCAI, la Corte
debió haber condicionado la disposición demandada. Esta era la alternativa que
mejor garantizaba la seguridad jurídica y la vigencia de estos principios
constitucionales. No haber incluido los condicionamientos en el resolutivo
quinto puede generar interpretaciones equívocas que obstaculicen el curso de
los acercamientos y conversaciones y, además condicionen injustificadamente,
el deber de persecución de los miembros de las EAOCAI.

Con fundamento en estas consideraciones, salvo parcialmente mi voto.

Fecha ut supra,

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

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SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
A LA SENTENCIA C-525/23

Expediente: D-15.099

Norma acusada: Artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, “[p]or medio de la

cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada,
modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106
de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, se define la política
de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras
disposiciones”.

Magistrados ponentes: Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo

Ocampo

Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, procedo a exponer las
razones que me llevan a presentar mi voto disidente a la Sentencia C-525 de
2023 que revisó la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 que
contempla algunas herramientas para implementar la paz total conforme al
contenido y alcance definido en el artículo 2 de esa misma Ley. Para dar cuenta
de lo anterior, por razones metodológicas y de claridad, comenzaré por
referirme a la necesidad de haber integrado la unidad normativa entre el artículo
5 demandado y el artículo 2 de la misma Ley que sirve de soporte a las
regulaciones particulares demandadas, pero que lamentablemente no se hizo;
seguidamente expondré las razones que me llevan a salvar el voto debido a la
incompatibilidad material o sustancial de las normas contenidas en la Ley 2272
de 2022 con la Constitución Política; y, cumplida esta tarea, pasaré a exponer
las razones que me hacen discrepar en lo relativo a la existencia o no de un vicio
en el proceso de formación de la ley demandada.

Sobre la necesidad de haber integrado la unidad normativa entre el

artículo 5 demandado y el artículo 2 de la misma Ley que sirve de soporte
a las regulaciones particulares demandadas

Tal y como lo reconoce la Sentencia C-525 de 2023 en los fundamentos

jurídicos 204 a 207, para abordar el estudio de constitucionalidad de las
expresiones demandadas contenidas en el artículo 5º de la Ley 2272 de 2022,
que modificó el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, que concede autorizaciones
-no facultades- al Gobierno nacional para que adelante procesos para poner fin
a la violencia organizada, es necesario analizar el contexto normativo en el que
se insertan, según el artículo 2º de esa misma Ley, el cual, en la “sombrilla” del
nuevo concepto de paz total, clasifica los procesos en dos tipos, que se
distinguen por sus características y por los grupos violentos con los que se
pueden adelantar, esto es: i) Los procesos con grupos armados organizados al
margen de la ley (GAOML) que participan en un conflicto armado, esto es, que
cumplen los requisitos exigidos por el DIH para considerar que existe un
conflicto armado no internacional, que actúan bajo un mando responsable, y
ejercen sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar
operaciones militares sostenidas y de cierta intensidad, respecto de los que se

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autoriza al Gobierno para adelantar diálogos y negociaciones de carácter

político en los que se pacten acuerdos de paz; y, ii) Los procesos de
“acercamientos y conversaciones” con “grupos armados organizados” o
“estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto” (EAOCAI), que
son “organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas,
organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la
ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán
encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en
patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil
de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en
una o más economías ilícitas”, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia
y desmantelamiento. En esta norma, la ley prevé que también se entenderá como
parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los
exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante
acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su
desmantelamiento.

Se trata de dos clases de organizaciones que conceptualmente son distintas,

aunque a decir verdad, dada su forma y fines de su actuar actual, en la práctica
ya se confunden porque unas y otras parecen ser organizaciones criminales
conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura
jerárquica y/o en red, que se dedican a la ejecución permanente y continua de
conductas punibles que se enmarcan en patrones criminales que incluyen el
sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos
en los que operan y desarrollan actividades principalmente en una o más
economías ilícitas asociadas al narcotráfico, la extorsión, el secuestro, la
minería ilegal, el tráfico de armas, la trata de migrantes y la trata de personas en
general.

En efecto, los grupos armados que han creado corredores de movilidad

estratégicos entre el nudo de Paramillo, el Macizo Colombiano, Sumapaz y
Catatumbo, retomando áreas del Huila y Tolima, expandiendo y ampliando su
presencia delictiva y su acción en más territorio rural y urbano cometiendo
infracciones sistemáticas al DIH, se diluyen en la sociedad civil desarrollando
operaciones de desformación (información falsa que se divulga
intencionalmente para influir en la opinión pública u ocultar la verdad) e
instrumentalización de la población para presionar diálogos y continúan su
accionar en alianza con otros grupos o con la denominada segunda Marquetalia.
Esto combinado con economías ilícitas, una ampliación del portafolio criminal,
un incremento de la financiación desde la minería ilegal y la extorsión, la trata
de migrantes, la trata de personas, la suplantación de la autoridad, el
confinamiento de la población (incluida la afro y la indígena), la restricción a la
comercialización de alimentos y medicinas, la imposición de normas de
convivencia, de actividades económicas, de control social, de tránsito de
vehículos, circulación peatonal y restricción de la movilidad.

El ELN proyecta el fortalecimiento del componente armado mediante el

reclutamiento de niños, niñas y adolescentes; la creación de nuevas estructuras
para copar áreas abandonadas; la recuperación de antiguas áreas bases y
expansión a territorios en Santander, Boyacá y la Serranía del Perijá; la
reactivación del Frente de Guerra Central para articular el centro del país con
otras regiones; la sistemática y constante inteligencia delictiva para la selección

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de objetivos potenciales; la ejecución de acciones terroristas contra la Fuerza

Pública, la infraestructura crítica y la población civil, para demostrar capacidad
delictiva y la recuperación del control delictivo en Nariño, mediante el envío de
estructuras y/o neutralización de cabecillas del Frente Comuneros del Sur.

Disidentes y desertores de las FARC buscan restablecer su mando y control para

tener apalancamiento en las mesas de negociación; la ejecución de un plan de
expansión territorial mediante el desdoblamiento de estructuras en nuevas áreas
en los departamentos del Cesar, Norte de Santander, Caquetá, Putumayo,
Nariño, Guaviare, Meta y Vichada, con el fin de recuperar y ocupar antiguas
áreas de injerencia y corredores de movilidad estratégicos de las extintas FARC-
EP; e instrumentalizar a la población civil en las áreas en donde prevalecen y
tienen control de las economías ilícitas.

A raíz de las diferencias criminales entre los principales cabecillas, lo que

implica que no hay mando y control sino coordinación entre estructuras, las
FARC Estado Mayor Central se divide actualmente en tres facciones, así: Alias
“Iván Mordisco”: El Bloque Occidental Jacobo Arenas (BOJA), anteriormente
conocido como el Comando Coordinador de Occidente, que cuenta con varias
subestructuras, incluyendo la Columna Móvil Jaime Martínez, el Frente Carlos
Patiño, el Frente 30 Rafael Aguilera, la Compañía Ismael Ruiz, el Frente Franco
Benavides, la Columna Móvil Dagoberto Ramos, la Columna Móvil Urías
Rondón, la Columna Móvil Alan Rodríguez y la Compañía Adán Izquierdo;
“CCO”; “BAMMV” y el “BCIP”; Alias “Calarcá”: “BMM”, “BJSB” y Frente
“Raúl Reyes”; y, Alias “Oscar Barreto”: “Frente 57”. Estas estructuras realizan
acciones de constreñimiento a la población civil; la instrumentalizan con el fin
de impedir el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza Pública y
exigen acatar las normas de convivencia que imponen donde tienen injerencia,
con el fin de tener control efectivo de la población civil.

Por su parte, las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto

como el Clan del Golfo, los Conquistadores de la Sierra Nevada (ACSN), los
“Pachencas”, los “rastrojos”, los “costeños”, “los nuevos rastrojos”, “los nuevos
rastrojos caleños”, “los pepes”, “los Vega Daza”, los “Urabeños”, el “ERPAC”,
la Segunda Marquetalia liderada por Luciano Marín, “Iván Márquez”, que
cuenta con 3 estructuras, a saber: el “Ala FARC-EP”14, la Coordinadora
Guerrillera del Pacífico y los Comandos de Frontera, se consolidan como uno
de los actores dominantes en el pacífico nariñense y los Comandos de Frontera,
que tienen influencia en departamentos de la región Amazónica, especialmente
en Putumayo; la Oficina de Envigado y otras estructuras de Medellín y el Valle
de Aburrá, de Buenaventura, de Quibdó, y otras decenas de grupos de la misma
clase, intensifican sus estrategias con la finalidad de alcanzar el reconocimiento
por parte de la población civil; la instrumentalización de las comunidades,
mediante el confinamiento y constreñimiento en áreas de injerencia; declaran
como objetivo militar a cualquier persona que colabore a otros grupos; actúan
en las economías ilícitas basadas en el narcotráfico especialmente con carteles
mexicanos, el tráfico de migrantes, la trata de personas, la extorsión y el
secuestro, la minería ilegal, entre otros.

De manera particular, el Clan del Golfo externaliza sus actividades delictivas a

grupos delincuenciales más pequeños y locales, lo que le permite expandirse
desde el Bajo Cauca, el Urabá Antioqueño y el sur de Córdoba, hacia otras

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regiones del país, como la costa caribe, los llanos orientales y el suroccidente,
en departamentos como Huila y Tolima.

A la fecha de proferirse esta Sentencia, la Defensoría del Pueblo, basada en el

monitoreo de su Sistema de Alertas Tempranas, se ha mostrado preocupada por
el aumento en la presencia del Clan del Golfo, la guerrilla del ELN y las
disidencias de las FARC, además de las estructuras del crimen organizado, en
varias regiones de la geografía colombiana. Según la Defensoría, el Clan del
Golfo fue la organización criminal que más se ha expandido, puesto que
pasó de tener injerencia en 253 municipios durante el 2022 a 392 de 24
departamentos en 2023. Le siguen las disidencias de las Farc - Estado Mayor
Central (ECM) y la Segunda Marquetalia, puesto que atendiendo al comparativo
de los mismos periodos, pasaron de estar en 230 poblaciones a 299; el primero
en 209 municipios de 22 departamentos y el segundo en 15. El Ejército de
Liberación Nacional (ELN), en el 2022 tenía injerencia en 189 municipios,
pero durante el 2023 su presencia se extendió a 231 de 19 departamentos.
Otras estructuras del crimen organizado hacían presencia en 141 municipios
hace dos años, y en el 2023 su presencia se amplió a 184 municipios de 22
departamentos.

Ello significa que entre 2022 y 2023, Colombia ya enfrenta un aumento de

más del 30% en presencia de grupos armados de toda clase, con tendencia
a incrementarse dramáticamente, siendo las áreas más afectadas los Montes
de María, el Sur de Bolívar, el Occidente antioqueño, el Sur del Chocó y Bajo
Calima, el Medio y Bajo Atrato, el Norte del Cauca y el Sur de Valle del Cauca,
el Catatumbo, el Caguán, el Yarí, el Ariari y el Bajo Putumayo, la Sabana y el
piedemonte araucano, el Nordeste antioqueño y el Bajo Cauca, el Urabá
antioqueño y el Sur de Córdoba.

En suma, en plena ejecución del nuevo modelo legal de paz total, los ciudadanos
están a merced de todas estas clases de grupos armados o estructuras criminales
que operan al margen de la ley y con un alcance importante en el territorio
nacional.

No obstante lo anterior, en todo caso, como el citado artículo 2 de la Ley 2272

de 2022, que es una ley ordinaria, no es parámetro de constitucionalidad para el
análisis del artículo 5 de la misma ley, pero sirve de punto de partida y es
fundamento esencial para entender y comprender el alcance y contenido del
citado artículo 5 y para efectos de su aplicación efectiva, tanto que la
caracterización que hace el artículo 2 de la Ley de los citados grupos y los tipos
de procesos “constituye el contexto normativo” dentro del cual la Sala hizo el
análisis de constitucionalidad de las autorizaciones y no “facultades” a las que
se refiere el demandado artículo 5º de dicha ley, era entonces obligatorio
integrar la unidad normativa entre esas dos disposiciones. De manera
sorprendente la Sentencia no lo hizo y la Sala solo se limitó a señalar en los
fundamentos 208 a 227 el alcance del artículo 5 pero en función de lo previsto
en el artículo 2, simplemente como contexto normativo pero casi como si este
último sirviera de parámetro de constitucionalidad, lo cual no es pertinente.

La primera discrepancia de fondo, entonces, se refiere a las consideraciones

hechas por la mayoría de la Sala acerca del nuevo concepto de paz total que una
ley ordinaria trae como si se tratara de un marco constitucional que obviamente

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no lo es y que, por lo tanto, mientras él no se expida para contemplarlo

directamente en la Constitución conforme a las normas en ella previstas para su
modificación, no podían servir de parámetro para definir el alcance del artículo
5 y juzgar y decidir sobre su constitucionalidad.

Cuando de nuevo se demande la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley

2272 de 2002 y haya un pronunciamiento de mérito, le corresponderá a la Corte
resolver definitivamente si tal artículo es exequible o no y si es válido o no el
nuevo concepto de paz total. Por ahora dicho análisis hecho a manera de
contexto normativo o de parámetro sin serlo, constituye simplemente un obiter
dicta y, por lo mismo, no debe entenderse que forma parte de la ratio de la
decisión.

Las razones que explican mi voto disiente frente a la conclusión de que las
normas demandadas de la Ley 2272 de 2022 son exequibles por los cargos
formulados por vicios materiales o de fondo analizados y frente a la
argumentación que la soporta

En cuanto al análisis de los vicios materiales o de fondo que la Sentencia C-525

del 2023 hace a partir del fundamento jurídico 172, considero necesario exponer
dos tipos de argumentos. El primero corresponde a tres circunstancias
transversales, que afectan el análisis de la compatibilidad entre las normas
demandadas de la Ley 2272 de 2022 y la Constitución Política. El segundo
corresponde a un análisis puntual sobre aspectos específicos del análisis de
dicha compatibilidad.

Las circunstancias transversales

De conformidad con lo anterior, en este caso hay tres circunstancias

transversales que es preciso considerar. La primera se refiere, de manera
puntual, al nuevo “concepto de paz total” que incorpora el artículo 2 de la Ley
2272 de 2022. La segunda tiene que ver con la distinción conceptual entre los
grupos armados al margen de la ley y las estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto (EAOCAI). La tercera atañe a que aplicar los mismos
procedimientos a dos tareas que son sustancialmente diferentes, por lo menos
conceptualmente desde el punto de vista jurídico, como son la negociación
política y el sometimiento a la justicia, es absolutamente inaceptable en
términos constitucionales.

En cuanto a la primera circunstancia, debo comenzar por señalar que el

artículo 2 de Ley 2272 de 2022 trajo un nuevo concepto de paz total que no se
ajusta a la Constitución Política, el cual incorpora tanto lo referente a las
negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que
se adelanten diálogos de carácter político y con los cuales se pacten acuerdos
de paz, como los acercamientos, conversaciones, diálogos y procesos de
negociación con grupos armados organizados o estructuras armadas
organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a
la justicia y su desmantelamiento. Por ello, sin que constituya un parámetro de
constitucionalidad, la Ley 2272 de 2022, la cual es simplemente una ley
ordinaria, determina que la política de paz será una política de Estado, en lo
concerniente a los acuerdos de paz firmados y a los que se llegaren a pactarse,
así como a los procesos de paz en curso y los procesos dirigidos al sometimiento

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y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto

impacto.

La Constitución Política contiene mandatos normativos imperativos que deben

atenderse en función de la paz, a partir de las diferencias sustanciales entre la
llamada delincuencia política y la denominada delincuencia común.222 Esta
distinción constitucional debe tener efectos tanto legales como prácticos a la
hora de definir las actuaciones que el Estado puede adelantar con las
organizaciones ilegales en aras de lograr la paz y la conservación o el
mantenimiento del orden público y político interno, así como las prerrogativas
o beneficios que respectivamente podrían concederse para tal propósito.

Debido a los móviles o fines que sustentan su conducta, los delincuentes

comunes no pueden ser tratados de la misma manera que los delincuentes
políticos. A éstos, a diferencia de los primeros, universalmente se les ha
reconocido una “condición diferencial”.223 en tanto afirman luchar por una
reivindicación y tratamiento político en su aspiración de llegar al poder público
lo que justifica que el gobierno en nombre del Estado pueda adelantar con ellos
una negociación política. Los delincuentes comunes se dedican a la planeación
y la ejecución permanente o continua de conductas punibles que afectan los
bienes jurídicamente tutelados de las personas alejados de cualquier
consideración política.224 De ahí que los instrumentos normativos que siempre
se han adoptado en la materia, diferencien los procesos que regulan cada una de
las actuaciones de la organización estatal y los tratamientos, prerrogativas y
beneficios que pueden otorgarse en uno y otro frente.

No obstante lo anterior, la diferencia entre procesos de “negociación” y de

“acercamiento o conversación” que prevé el literal c) del artículo 2º de la Ley
2272 de 2022, no tiene un efecto práctico de cara al trato diferenciado que se le
debe dispensar a los “delincuentes políticos”, por oposición a quienes no tienen
dicha naturaleza. Ciertamente, la mencionada disposición normativa prevé que
el Gobierno podrá adelantar dos tipos de procesos, a saber: (i) Negociaciones
con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten
diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz, esto es, con
aquellos grupos que participan en un conflicto armado -lo cual significa que
cumplen los requisitos exigidos por el DIH para considerar que existe un
conflicto armado no internacional-, que actúan bajo un mando responsable, y
ejercen sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar
operaciones militares sostenidas y de cierta intensidad; y, (ii) Acercamientos y
conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas
organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a
la justicia y desmantelamiento, esto es, aquellas organizaciones criminales
conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura
jerárquica y/o en red, que se dedican a la ejecución permanente o continua de

222
Corte Constitucional, Sentencias C-456 de 1997, C-928 de 2005, C-577 de 2014 y C-007 de 2018. También
se pueden consultar las Sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia: SP17548-2015.
Radicación n° 45143. 16 de diciembre de 2015 y AP4175-2017. Radicación n° 49895. 28 de junio de 2017,
entre otras.
223
M. Denis Szabo, Political Crimes: A Historical Perspective, Denver Journal of International Law & Policy
(1972). Tambien se puede consultar: Cohen, Stanley, and Eldon Wedlock. “Rebellion and Political Crime In
America.” Social Justice, vol. 15, no. 3/4 (33-34), 1988, pp. 197–203.
224
Shover Neal y Jennifer Scroggins, ' Organizational Crime', in Michael Tonry (ed.), The Oxford Handbook
of Crime and Public Policy (Oxford University Press 2011) 273-303.

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conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la

Convención de Palermo, que se enmarcan en patrones criminales que incluyen
el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos
en los que operan, y cumplen funciones en una o más economías ilícitas. De
igual forma, el mencionado cuerpo normativo contempla que se entiende como
parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los
exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante
acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su
desmantelamiento.

En desarrollo y/o complemento de lo anterior, es que el artículo 5 de la Ley

2272 de 2022, que modificó el artículo 8° de la Ley 1941 de 2018, determina
que los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con
el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia
pacífica y el logro de la paz, siguiendo los lineamientos del Presidente de la
República, pueden i) realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos
y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto
impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho y
que los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas
estructuras serán los que a juicio del Gobierno Nacional sean necesarios para
pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia; y, ii) llevar a cabo
todos los actos encaminados a entablar y adelantar diálogos, así como
negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o miembros representantes de
los grupos armados organizados al margen de la ley, dirigidos a obtener
soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del Derecho
Internacional Humanitario, el respeto de los Derechos Humanos, el cese de
hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de los miembros
de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de condiciones
que propendan por un orden político, social y económico justo.

Así, entonces, lo que en la práctica prevé la Ley 2272 de 2022 desde su artículo
2, que luego concreta en otros artículos, como el 5, que enuncia los apartes
censurados en este caso, es que, con los grupos criminales organizados,
calificados como estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto,
también se puede adelantar procesos de paz. Valga decir, que con grupos
criminales, sin importar su actividad, que puede ser el narcotráfico, la extorsión,
el secuestro, la minería ilegal, la trata de migrantes o la trata de personas u otras
conductas propias del accionar de la criminalidad organizada,225 es posible
adelantar procesos de paz para transitar hacia el Estado de Derecho y que los
términos de “sometimiento a la justicia” a los que se lleguen con estas
estructuras serán los que a juicio del Gobierno Nacional sean necesarios para
pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia, puesto que como
puede verse, no hay duda en torno a que dicha normativa incluye, dentro de la
política de paz, que califica como paz total, a las estructuras armadas
organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI), a las que incorpora dentro
de un proceso de paz, con todo lo que de ello se sigue.

Empero, a menos que se tramite y apruebe una reforma constitucional, cosa que
obviamente no ha ocurrido, a la luz del régimen constitucional vigente, no es

225
Dean Geoff, Ivar Fahsing y Petter Gottschalk, 'Criminal Enterprises, Markets, and Industries', Organized
Crime: Policing Illegal Business Entrepreneurialism (Oxford Universoty Press 2010) 19-40.

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posible asimilar un proceso de paz con un proceso de sometimiento a la justicia

y viceversa, puesto que cada uno de tales procesos tiene su propio marco
jurídico constitucional y legal del cual en cada caso se derivan las
correspondientes competencias que la Constitución y la ley le atribuyen a las
autoridades respectivas, así como los procedimientos y reglas para surtirlos.

Véase cómo, la definición y alcance de la paz total, ciertamente novedosa en

nuestra tradición jurídica, en la que hasta ahora no se había propuesto ni
admitido adelantar procesos de paz con grupos criminales -muchos de ellos
organizados como carteles del narcotráfico-, o con estructuras que afectan la
seguridad ciudadana o la seguridad humana y la convivencia pacífica, se hace
desde una ley ordinaria, sin haberse modificado la Constitución, que no
responde a este diseño.

La denominada Constitución para la paz, o el marco jurídico constitucional para

la paz, es por completo ajeno a la novedosa política de paz total que incorpora
la Ley 2272 de 2022 y que en ella se propone implementar con organizaciones
criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una
estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o
continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas
en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que
incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales
y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías
ilícitas. Como es obvio, una ley no puede modificar lo previsto en la
Constitución, ni siquiera con el argumento de establecer una política de Estado.
Y, de hacerlo, dicha ley resulta incompatible con la Constitución vigente.

Las normas constitucionales relativas a la paz y a los procesos de paz -tanto las
iniciales expedidas en 1991 como las que se expidieron entre 2012 y 2016- no
fueron diseñadas ni establecidas para adelantar procesos de sometimiento a la
justicia de delincuentes comunes así estos estén organizados en estructuras
conformadas por un número plural de personas, constituidas en una estructura
jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de
conductas punibles, entre las que pueden encontrarse las tipificadas en la
Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan
el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos
en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas. Para
este propósito, que no cabe dentro de la Constitución para la paz o dentro del
marco jurídico constitucional para la paz, existen otros instrumentos que en todo
caso también prevé la Constitución y que desarrolla la ley, que deben usarse de
manera separada (lo que implica, en este caso otra ley) y unos parámetros
constitucionales diferentes, en la medida en que, se insiste, los procesos de
sometimiento a la justicia de tales estructuras criminales (EAOCAI) no pueden
enmarcarse, conforme a la Constitución, en procesos de paz. Desde 1991, las
reglas de sometimiento a la justicia por parte de organizaciones criminales son
las que desde la Constitución delimitan el marco para la definición de la política
criminal y que están contenidas en los códigos penal y de procedimiento penal
o en las normas especiales de sometimiento como las expedidas para el
sometimiento de los integrantes del cartel de Medellín o las contenidas en la
Ley 1908 de 2018, “Por medio de la cual se fortalecen la investigación y
judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su
sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones.”

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Los apartes normativos acusados en este proceso únicamente fueron aquellos

previstos en el artículo 5 que, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 2 de la
Ley 2272 de 2022, en la práctica, con las reglas allí contenidas, equiparan los
procesos de acercamiento, diálogos y negociación con los grupos armados
organizados al margen de la ley y los que se adelanten con estructuras armadas
organizadas de crimen de alto impacto EAOCAI. Dada la anterior circunstancia,
por ello, como atrás se señaló, ha debido integrarse la unidad normativa entre el
artículo 5 y lo previsto en el artículo 2 que, en vista de lo expuesto, es
incompatible con la Constitución y por esta vía, se ha debido llegar a la
conclusión de que las normas demandadas también son incompatibles con la
Constitución.

En cuanto a la segunda circunstancia, resulta evidente que para juzgar los

cargos presentados en este caso y, lo que es más importante, para establecer los
condicionamientos fijados por la mayoría, era indispensable distinguir entre
unos y otros grupos. Esta diferenciación no sólo es relevante para establecer su
estatus jurídico, sino para determinar cuáles son las normas constitucionales
aplicables en uno y en otro caso. Sin embargo, la postura mayoritaria no aceptó
efectuar la integración de la unidad normativa que, a mi juicio, era necesaria
por dos razones:

La primera es la de que ella era necesaria, pues no se pueden analizar unas reglas
diferenciales sin estudiar también las diferencias existentes entre los grupos. No
basta con emplear el artículo 2 de la ley en comento, de manera pura y simple a
manera de contexto normativo o como si fuese una especie de parámetro de
control de constitucionalidad, sino que ha debido juzgarse también su
compatibilidad con la Constitución. Las normas de este artículo, cuya
constitucionalidad no se estudió en la sentencia, pero que son manifiestamente
incompatibles con la Constitución, brindan la clave para comprender el sentido
y el alcance del asunto sometido a consideración de la Corte, que es el de si es
posible incluir y, por ende, dar un mismo tratamiento (artículos 2 y 5 de la Ley
2272 de 2022) a las EAOCAI dentro de un proceso de paz, valga decir, si las
normas constitucionales relacionadas con la paz (artículos 2, 22, 66 transitorio
y demás normas complementarias de la Constitución), brindan sustento jurídico
para adelantar procesos de sometimiento a la justicia. Esto es particularmente
importante, porque las definiciones contenidas en el literal c) del artículo 2 en
comento, tienen peligrosas ambigüedades, como la de definir, en el contexto de
los grupos que “[s]e entenderá por grupo armado organizado al margen de la
ley, aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una
parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares
sostenidas y concentradas.” No basta con asumir como un supuesto dado lo que
dice el artículo 2, sino que la Corte ha debido juzgar su constitucionalidad, pues
precisamente las normas demandadas no tienen un sentido deóntico completo,
que pueda separarse de lo establecido en tal artículo. Sin embargo, la Sentencia
C-525 de 2023 no hizo esta integración y dejó, acaso para una oportunidad
futura, la tarea de juzgar la constitucionalidad de la tal norma, pero sin la cual
no era ni es posible comprender la que ahora ha sido objeto de juzgamiento en
esta Sentencia.

Al no haberse hecho la integración de la unidad normativa, lamentablemente la

Sentencia mantiene la confusión existente, que es la que permite que tanto el

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Gobierno nacional y los diversos grupos pretendan pasar por aquello que no
son, con el objetivo último de adelantar “negociaciones” y finalmente suscribir
una clase de “acuerdos” enmarcados imperfectamente en acuerdos de paz. Esta
confusión, que es uno de los aspectos más relevantes en términos
constitucionales de la Ley 2272 de 2022, es la que genera expectativas
infundadas y al mismo tiempo inconstitucionales en sus destinatarios y, por esa
vía, propicia que dichos grupos no sólo prosigan con sus actividades criminales,
sino que incluso las incrementen como atrás se ha visto, con la apreciación de
que en algún momento entrarán en negociaciones y podrán lograr acuerdos de
paz, en virtud de los cuales sus conductas reciban, de una parte, indultos o
amnistías y, de otra, unos tratamientos mucho más benignos, como puede ser el
caso de lo que en la justicia transicional diseñada en el marco del acuerdo de
paz con las FARC-EP se denominan sanciones propias.

La segunda es que, pese a reconocer que se está por lo menos conceptualmente

ante grupos diferentes, a los que les deben ser aplicadas normas distintas, la
mayoría consideró que era exequible, aunque con muy importantes
restricciones, aplicarles las mismas reglas, conforme a lo previsto en el artículo
5 de la Ley 2272 de 2022. Si los grupos son diferentes deben tener unas reglas
diferentes. No iguales. Por tanto, si se hubiere declarado la inexequibilidad de
algunas de las normas enunciadas en el artículo 2 de la ley, en particular de las
previstas en su literal c, se habría podido garantizar dicha diferencia, al dejar,
dentro de la ley sólo las reglas aplicables a los grupos que no son EAOCAI, con
los cuales se busca adelantar diálogos de carácter político y, eventualmente,
lograr acuerdos de paz. De ser así, no habría reparos significativos en torno a
las reglas previstas en el artículo 5, pues habría claridad en que ellas no se
aplican a las EAOCAI. En el mismo sentido, si lo que se quería era fijar un
marco normativo aplicable a las EAOCAI, como se puede apreciar en varios de
los condicionamientos hechos por la sentencia, lo que corresponde es que dicho
marco sea establecido en una ley distinta, propia de una verdadera ley de
sometimiento y no de una ley de paz. Lo que no resulta admisible es lo que
acaba ocurriendo con la Sentencia, en el sentido de que se mantengan algunas
de dichas reglas iguales, a las que se declara exequibles.

Bajo el estandarte de la paz total no pueden mezclarse -aunque en la práctica

parezcan bandas criminales para luego tratarlos de manera muy semejantes
como si parecieran organizaciones políticas-, dos fenómenos que son
sustancialmente diferentes, como son el de una negociación de paz y el del
sometimiento a la justicia. Este proceder, además de generar confusión y, desde
luego, expectativas amplias en los grupos criminales organizados, en el sentido
de poder negociar las condiciones de su sometimiento a la justicia,
prescindiendo de la ley y de la propia justicia, como resultado de un acuerdo
con el gobierno, que no tendría parámetros y límites precisos, probablemente
no logre la finalidad de la paz, pues si las puertas de la negociación estarán
permanente abiertas, no hay una razón de peso para no acudir a ellas más tarde,
luego de haber consolidado resultados tangibles del ejercicio de la actividad
criminal organizada. En este caso, el medio empleado no resulta idóneo para
lograr el fin propuesto, como ya comienza a verse, de manera preocupante, en
la realidad, por la implementación de la ley sin control de constitucionalidad o
a pesar de éste.

En cuanto a la tercera circunstancia, aplicar el mismo procedimiento a dos

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tareas que son sustancialmente diferentes, como son la negociación política y el

sometimiento a la justicia es inaceptable en términos constitucionales. El
mensaje que queda es que sí puede ser el mismo procedimiento y el de que el
gobierno sí puede negociar con las EAOCAI, de cara a su sometimiento a la
justicia y que para ello solo basta que se expida una ley que precise algunas
sencillas condiciones para tal efecto. Ante ello, como incluso lo acepta la
Sentencia, hay serias dificultades: una, las reglas del sometimiento a la justicia
no pueden ser fijadas ni mucho menos acordadas y/o negociadas por el
gobierno, sino que, por el contrario, deben ser establecidas por la ley y, como
es natural, deben ser respetuosas de la Constitución Política; y, dos, en el
procedimiento el gobierno no puede usurpar, en ningún caso, competencias
propias de la Rama Judicial.

En efecto, el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 prevé las mismas reglas para
adelantar negociaciones encaminadas a celebrar acuerdos de paz con grupos
armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de
carácter político y para adelantar acercamientos y conversaciones con grupos
organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con
el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento. En atención a
la evidente diferencia entre uno y otro propósito, no resulta compatible con la
Constitución el que ambos se desarrollen con fundamento en el mismo
procedimiento, pues en ello subyace el riesgo de que se asuma, como en efecto
ha sucedido, que es viable adelantar negociaciones con los segundos, con
independencia de su carácter político, las cuales pueden conllevar beneficios a
partir de lo acordado con el gobierno.

La propia Constitución prevé competencias específicas de cara a las

negociaciones de paz, las cuales no se pueden extender, como lo permite la Ley
2272 de 2022 y ahora parcialmente la Sentencia C-525 de 2023, a los procesos
de sometimiento a la justicia de los criminales comunes. Así lo comprendió
incluso el gobierno, al presentar a consideración del Congreso de la República
el proyecto de ley No. 288 de 2023 “[p]or el cual se establecen mecanismos de
sujeción a la justicia ordinaria, garantías de no repetición y desmantelamiento
de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto y se dictan otras
disposiciones”, conocido como “Ley de sometimiento.”

En este sentido, resulta menester hacer hincapié en que la Constitución Política

no confiere competencia alguna al gobierno para adelantar negociaciones con
grupos organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto
impacto, ni menos aún lo hace para que estas negociaciones culminen con un
acuerdo de paz. El asumir un mismo procedimiento para adelantar las tareas
propias de las negociaciones y los acuerdos de paz y las tareas de sometimiento
a la justicia y desmantelamiento de las estructuras criminales organizadas, es
incompatible con la Constitución, porque se otorga a estas últimas las mismas
prerrogativas de las primeras, de suerte que por esa vía se puede llegar, y en
esto la experiencia empírica disponible parece confirmarlo, a conversaciones
con grupos criminales como el Clan del Golfo denominado también
Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) o Ejército Gaitanista de
Colombia; las autodenominadas Autodefensas Conquistadores de la Sierra
Nevada (ACSN); los Pachencas; los “Rastrojos”; los “costeños”, “los nuevos
rastrojos”, “los nuevos rastrojos caleños”, “los pepes”, “los Vega Daza”, los
“Urabeños”, el Erpac, la Segunda Marquetalia liderada por Luciano Marín,

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“Iván Márquez”; la Oficina de Envigado y otras estructuras armadas

organizadas de crimen de alto impacto de Medellín y el Valle de Aburrá,
Buenaventura, Quibdó, y otras decenas de grupos con la expectativa de lograr
acuerdos que los beneficien, sin tener en cuenta al Congreso de la República y
a la Rama Judicial.

Los condicionamientos introducidos en la decisión de la mayoría muestran que

estos riesgos existen y son reales, pero no resultan suficientes para conjurarlos
y que lo más probable es que con abierta oposición a la Constitución se inicien
con tales grupos tareas propias de las negociaciones y los acuerdos de paz.

Análisis puntual sobre aspectos específicos del análisis

El primer aspecto que debo destacar es la noción de paz que se acoge en la

Sentencia C-525 de 2023. Para poder cubrir bajo una misma categoría, aspectos
tan disímiles como los que incluye la norma demandada, la mayoría hizo una
aproximación amplísima a la noción constitucional de paz, para concluir que:
“la paz consiste en la terminación del conflicto armado interno y, desde una
mirada de mayor amplitud, alcanzar la paz también supone enfrentar todos los
tipos de violencia y sus causas, avanzar en el fortalecimiento del Estado de
Derecho, la democracia y la protección de los derechos humanos. La paz es el
fin de la violencia y también es la construcción de bases sólidas para evitarla.”

A partir de esta noción, la Sentencia C-525 de 2023 parece aceptar, si bien con
matices, que los procesos de sometimiento a la justicia de bandas criminales
comunes u organizaciones criminales conformadas por un número plural de
personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dedican a
la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que se
encuentran las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarcan en
patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil
de los territorios rurales y urbanos en los que operan, y cumplan funciones en
una o más economías ilícitas como el narcotráfico, el secuestro, la extorsión, el
tráfico de armas, la minería ilegal y la trata de personas, entre otras, son un tipo
de procesos de paz. Esta noción amplia de paz, se complementa con una noción
igualmente amplia de la competencia establecida en el artículo 189.4 de la
Constitución, para sostener que “permite el recurso a vías pacíficas para la
solución de conflictos y a respuestas alternativas para el fin de la criminalidad
organizada, al tiempo que garantiza al presidente de la República -cabeza del
ejecutivo, las herramientas necesarias para mantener el orden público y las
condiciones de seguridad de todos los ciudadanos, como presupuesto para el
libre ejercicio de las libertades democráticas.”

En la argumentación de la postura mayoritaria hay afirmaciones muy

preocupantes, como la relativa al artículo 189.4 de la Constitución. Ciertamente,
se menciona que dicha norma faculta al Presidente de la República para
conservar el orden público y se entiende, como se ha entendido, que de ahí se
deriva la posibilidad de adelantar conversaciones, acercamientos y diálogos
para suscribir acuerdos de paz o negociaciones políticas. Esto justifica lo
relativo a la negociación política, pero no lo relativo al sometimiento a la
justicia, para lo cual no se revela puntualmente cuál sería el fundamento
constitucional que obviamente no es el citado artículo constitucional.

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Justamente para ello es que entonces se hace una preocupante interpretación

amplia del referido artículo. Esta interpretación amplia, parece privilegiar el
factor político subyacente, antes que la aproximación a una competencia
constitucional, que siempre es jurídica y lo cierto es que las conversaciones,
acercamientos y diálogos para suscribir acuerdos de sometimiento con el crimen
organizado (EAOCAI) dentro del marco jurídico constitucional para la paz no
se enmarcan en tal competencia.

El segundo aspecto es el relativo a la exequibilidad de la norma enunciada en

la expresión: “Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y
conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto
impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho.”
Esta norma tiene evidentes dificultades en su constitucionalidad. De una parte,
su amplitud es incompatible con la Constitución, como lo es la norma enunciada
en la expresión: “a juicio del gobierno”, que acertadamente se declara
inexequible. Bajo la cobertura de “todos los actos”, sin más, cabe mucho y
no necesariamente todo ello es lícito. ¿Será que ello ampara otorgar beneficios
no previstos en la ley, sino fruto de la mera discrecionalidad del gobierno? O,
será que ello ampara el no cumplir órdenes judiciales. Eso no está claro. Esta
norma es un evidente ejemplo de una amplísima discrecionalidad, que deja al
arbitrio de los responsables de entablar acercamientos y conversaciones un
amplio margen de maniobra, que no excluye el riesgo de la arbitrariedad, la cual
no tiene cabida dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho, en el
cual las condiciones del eventual sometimiento a la justicia de los grupos
criminales no surgen de sus conversaciones con el gobierno, sino de lo que la
ley, con arreglo y respeto a la Constitución, establezca.

En este sentido, resulta menester destacar el condicionamiento hecho en el

ordinal tercero, en el cual la amplísima regla de que “[l]os términos de
sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los
que sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la
justicia”, que tiene un contenido amplísimo, y que parece dar a entender que
los criminales participarán en la determinación de los términos de su
sometimiento, pasa a encausarse en el marco jurídico, al condicionar su
exequibilidad “en el entendido de que los términos del sometimiento a la
justicia deben ser definidos por el legislador y garantizar los derechos de las
víctimas.”

El anterior condicionamiento tiene, sin embargo, tres dificultades relevantes. La

primera es la de que se queda demasiado corto, pues si bien el asunto debe ser
definido por el legislador, además de garantizarse los derechos de las víctimas,
el Congreso debe propender por el respeto de normas internacionales, tales
como, el Estatuto de Roma y el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, de manera que los crímenes más graves no pueden recibir una
sanción menor a la allí prevista. La competencia que se reconoce al legislador
en la sentencia tiene, y así ha debido recordarse con énfasis, unos límites que
deben acatarse.

La segunda es la de que, si los términos serán fijados por la ley y no por el

gobierno, en realidad ni este ni los grupos o estructuras criminales pueden fijar
los términos de sometimiento a la justicia, con lo cual carecen de sentido y
obviamente no pueden adelantarse acercamientos o conversaciones. Ello

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implica que no pueden instalarse espacios de conversación con tales grupos o

estructuras, no se pueden autorizar representantes y coordinador para que actúen
a nombre del gobierno nacional ni aceptar o reconocer voceros de tales
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, ni se pueden
conformar grupos de negociadores ni designar grupos de apoyo, mientras esa
ley de sometimiento no se dicte. Si a pesar de ello se adelantan, además de
desacatar la Sentencia C-525 de 2023 y con ello violar la Ley 2272 de 2022, se
trataría de acercamientos y conversaciones sobre asuntos inciertos, en un
proceso dialógico que no se sabe hacia dónde va y que no tiene en realidad
sentido. Dado que no se puede conversar sobre las condiciones del
sometimiento a la justicia, pues ello debe ser definido por la ley, cabe preguntar
¿de qué se va a conversar con tales grupos? Acaso, cosas distintas al
sometimiento a la justicia y, de ser así, cuál sería la relación de dichas
conversaciones con la finalidad de lograr la paz total.

La tercera, que tiene una relación estrecha con la primera, es que, si dichos
acercamientos y conversaciones resultan inanes, mientras no se dicte la ley
prevista en el condicionamiento, no hay una justificación para mantener las
reglas enunciadas en el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, en cuanto atañe a los
EAOCAI. Se preservan los medios, sin embargo, esos medios no conducen a
ninguna parte.

Si bien las competencias del Congreso se preservan con el antedicho

condicionamiento, pese a sus carencias, ya expuestas, otra cosa ocurre con la
Rama Judicial. En efecto, en el ordinal cuarto de la sentencia se declara
exequible la competencia relativa a suspender las órdenes de captura contra los
miembros de las EAOCAI. El condicionamiento que se hace en este ordinal
plantea tres elementos complejos que, a mi juicio, también se quedan cortos. En
primer lugar, se exige que el gobierno justifique la medida, con lo cual
necesariamente se abre la posibilidad de ejercer control judicial sobre ella, pues
en el caso de que no hubiere justificación la medida carecerá de valor y efecto.
Sin embargo, no se establece un estándar mínimo para la justificación, con lo
cual el arbitrio para tomar la medida es amplio y, como correlato, la afectación
de las competencias de los jueces es también amplio. En segundo lugar, se exige
que se precise la temporalidad y el alcance territorial de la medida, con lo cual
se deja abierto que lo primero pueda ser amplio, admita prórrogas sucesivas y
no tenga en realidad un límite preciso, y que lo segundo pueda ser en ámbitos
más o menos amplios, de difícil control y verificación. Los límites son tan poco
precisos que permiten un considerable margen de discrecionalidad. En tercer
lugar, se requiere que la autoridad competente de la Rama Judicial valore estos
supuestos, lo cual además de plausible es necesario.

Empero, del último requisito se siguen al menos dos dificultades importantes.

La primera es la de cuál es la autoridad competente de la Rama Judicial: ¿será
acaso un juez de control de garantías, cuando la medida beneficie a una persona
con medida de aseguramiento?, ¿será un juez ejecución de penas y medidas de
seguridad, cuando la medida beneficie a una persona condenada?, o ¿será un
juez contencioso administrativo ante quien se demande el acto que otorga el
beneficio? Esto queda sin saberse y es probable que genere dificultades tanto
para su cumplimiento, como para el ejercicio de la autoridad competente de la
Rama Judicial. La segunda tiene que ver con la oportunidad de la valoración de
la autoridad judicial y sus consecuencias. La valoración debiera ser previa a que

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se cumpla la medida de suspensión de las órdenes de captura, no posterior, pero

eso no se precisa en el condicionamiento. Y la valoración debe ser obligatoria,
en el sentido de que vincula al gobierno, que no puede cumplir la medida si ella
no ha sido revisada por la autoridad judicial.

Más allá de lo dicho, considero inaceptable, incluso con condiciones iguales o

superiores a las fijadas en el condicionamiento, que el gobierno pueda
suspender las órdenes de captura en contra de los miembros de las EAOCAI.
En esto hay dificultades obvias, como las relativas a órdenes dictadas en
relación con medidas adoptadas por otros Estados, como es el caso de las
solicitudes de extradición. Y hay, en todo caso, un problema significativo, pues
se permite al gobierno interferir, para modificar, las órdenes impartidas por las
autoridades judiciales, sin que esté de por medio la justificación de adelantar un
proceso de paz, sino con el mero propósito de lograr un sometimiento a la
justicia que, además, al momento de dictarse esta sentencia todavía no tiene
unos términos definidos por el legislador.

De suerte que se busca someter a una persona a la justicia y, para ello, una de
las primeras cosas que, según la ley, que la sentencia declara exequible con la
referida condición, es sustraer a dicha persona de la persecución de la justicia,
por una decisión del gobierno. Por las mismas razones no comparto la
declaración de exequibilidad, en este caso simple, que se hace en el ordinal
quinto de la sentencia.

El tercer aspecto tiene que ver con la posibilidad de establecer zonas de

ubicación para las EAOCAI, incluso con la condición de la ley de que se esté
en una etapa avanzada del proceso y con el condicionamiento introducido en el
ordinal sexto de la sentencia, en el sentido de que ello debe hacerse de
conformidad con la ley de sometimiento que expida el congreso, considero que
es problemático en términos constitucionales.

En primer lugar, porque dado el alto número de EAOCAI que hay en el país,
por esta vía es posible que sean múltiples las zonas de ubicación, con lo cual la
seguridad de estas y la de las comunidades circunvecinas entra en riesgo. De
este modo se abre la puerta a tener muchos territorios especiales, en los cuales
el imperio de la ley no esté garantizado, y en los que la decisión de lo que ocurra
pasa, en buena parte, a pesar de lo que diga la ley, por lo que dispongan los
grupos criminales.

En segundo lugar, porque estas zonas, si de lo que se trata es de someterse a la

justicia bajo las condiciones fijadas por la ley, no son necesarias, ya que todos
los miembros de los grupos criminales conocerán de antemano tales
condiciones y, de aceptarlas, pueden someterse, sin mayores disquisiciones, a
la justicia. En normas como esta se advierte el riesgo que comporta el dar el
mismo trato a “los grupos armados organizados al margen de la ley con los que
se adelanten diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de
paz” y a los “grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas
de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y
desmantelamiento.”

El cuarto aspecto es el relativo a la condición de voceros que se reconoce a los

integrantes de organizaciones sociales y humanitarias. Si bien comparto la

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declaración de inexequibilidad de la expresión: “y se encuentren en privación

de libertad”, contenida en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5º de
la Ley 2272 de 2022, considero que, tratándose de un proceso de sometimiento
a la justicia de los miembros de grupos criminales, no tiene sentido la norma
encaminada a admitir como voceros, en este caso en los acercamientos y
conversaciones a integrantes de organizaciones sociales y humanitarias, que,
desde luego, no son miembros de tales grupos y, por tanto, no se someterán a la
justicia y que, dado que las reglas del sometimiento serán fijadas por la ley,
poco tienen que hacer en dichos acercamientos y conversaciones.

Esta norma, que probablemente haya sido diseñada en el contexto de un proceso

de paz propiamente dicho, no tiene fundamento en el caso de un proceso de
sometimiento a la justicia, sobre todo porque ni el gobierno ni los grupos
criminales, ni ambos, pueden fijar los términos de sometimiento a la justicia,
que es una competencia exclusiva del legislador, como queda en claro en la
Sentencia. Tales voceros no tienen que ver con el proceso de sometimiento a la
justicia, incluso si no están privados de su libertad y, por ello, no hay
justificación constitucional para que se puedan considerar como voceros en
dicho proceso.

Las razones de la discrepancia frente a la conclusión de que la Ley 2272 de

2022 es exequible por los cargos de forma analizados y frente a la
argumentación que la soporta

En el presente proceso, el actor cuestionó que el Consejo Superior de Política

Criminal no haya rendido concepto en el proceso de formación de la Ley 2272
de 2022, circunstancia a la que atribuye un vicio que genera su
inconstitucionalidad. En cuanto al hecho objetivo, valga decir, a la presentación
o no del concepto, la mayoría destaca, de manera acertada, que ello no ocurrió
(FJ. 103 y 104). Sobre esta base, la mayoría analiza las consecuencias de no
haberse presentado el concepto y, si bien señala que de ello podría seguirse
incluso responsabilidades disciplinarias (FJ. 117), en todo caso destaca que esta
circunstancia no tiene la capacidad de generar un vicio en el proceso de
formación de la ley, pues la norma que prevé el deber de presentar el concepto
no es una ley orgánica, sino una ordinaria (FJ. 105 y ss.). En otros términos, la
Sala mayoritariamente constató que, aunque es obligación contar con el
concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, este no es requisito
constitucional ni orgánico de validez de la ley. Además, la Sala
mayoritariamente señaló que “De acuerdo con el Decreto-Ley 1050 de 1968
los Consejos Superiores son organismos adscritos a los ministerios encargados
de ‘[…] asesorar al ministro en la formulación, coordinación y ejecución de la
política o planes de acción”.226 El Consejo Superior de Política Criminal es un
espacio de coordinación institucional, de participación y discusión de la
política estatal en materia criminal encabezado por el poder ejecutivo, quien
tiene a su cargo el diseño de la política criminal, competencia que no es
privativa suya, sino que comparte con otros organismos como el Congreso de
la República, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la
Nación”.227

226
Nota de píe de página No. 66 de la Sentencia C-525 de 2023: “Artículo 16 Decreto-Ley 1050 de 1968.”
227
Nota de píe de página No. 67 de la Sentencia C-525 de 2023: “Sentencia C-646 de 2001.”

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En primer lugar, el Decreto 1050 de 1968 fue expresamente derogado por la

Ley 489 de 1998, lo cual indica que la Sala Plena, mayoritariamente basó su
tesis en una norma derogada hace 25 años. La Sentencia cita como fundamento
el artículo 16 del citado Decreto derogado, como si el Consejo fuera un órgano
asesor de un Ministerio, cuando la norma aplicable hasta 1998, era el artículo 1
que previó la existencia de consejos superiores de la administración como
cuerpos asesores para toda la administración pública o una parte de ella.

En segundo lugar, discrepo de la conclusión conforme a la cual, “aunque es

obligación contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política
Criminal, este no es requisito constitucional ni orgánico ni de validez de la ley”,
pues a mi juicio dicha circunstancia sí genera un vicio en el proceso de
formación de la norma demandada, el cual, además es insubsanable, pues el
concepto debe ser previo al inicio del trámite en el Congreso.

Lo anterior, se debe a que fue la propia Corte Constitucional la que estableció

la obligatoriedad del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal
en la Sentencia T-765 de 2015 al ordenar:

“VIGÉSIMO SEGUNDO: Como consecuencia de la reiteración del Estado

de Cosas Inconstitucional declarado en la Sentencia T-388 de 2013, se
proferirán las siguientes medidas generales:
(…)

2. ORDENAR al Congreso de la República que, dentro del ámbito de sus

competencias y respetando su libertad de configuración del derecho, de
aplicación a lo dispuesto en los artículos 3º, numeral 6º, y 18 del Decreto
2055 de 2014, en el sentido de contar con el concepto previo del Comité
Técnico Científico del Consejo Superior de Política Criminal, para iniciar
el trámite de proyectos de ley o actos legislativos que incidan en la política
criminal y en el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal” (negrillas
fuera del original).

El Presidente de la República, dio cumplimiento de la orden de la Corte

Constitucional, a través de la Directiva 6 de 2018, en la cual se dispone que:

“Los proyectos de ley o acto legislativo que incidan en la formulación y

diseño de la Política Criminal, en el funcionamiento del Sistema de Justicia
Penal y/o en el funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario
deberán venir acompañados de un pronunciamiento del Consejo Superior de
Política Criminal, de conformidad con el artículo 91 de la Ley 1709 de 2014
y el artículo 3 del Decreto 2055 de 2014”.

De manera contraria a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y a las

Directivas del Presidente de la República, la mayoría para sostener que no se
genera un vicio, reduce al máximo el parámetro de juzgamiento, en el sentido
de que según su argumento sólo el incumplimiento de deberes previstos en la
propia Constitución o en una ley orgánica puede configurar dicho vicio. Por esta
vía, se deja de lado otras normas, que incluso hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato, como es el caso de las leyes estatutarias.

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La visión reducida de lo que debe entenderse como normas que rigen el proceso
de formación de las leyes, tiene serias debilidades. De una parte, si se aplica
como se plantea por la mayoría, podría ser que en un caso futuro se incumpliera
con un deber previsto en una ley estatutaria, lo que es muy probable en ciertas
materias, como las relacionadas con los mecanismos de participación ciudadana
y, pese a constatar que ha sido así, la Sala debería concluir que no se ha incurrido
en ningún vicio en el proceso de formación de la respectiva ley. Esta conclusión
es, a mi juicio, inaceptable. Ella muestra las peligrosas consecuencias que se
siguen de aplicar la regla que fijó la mayoría.

De otra parte, la visión reducida de lo que debe entenderse como normas que
rigen el proceso de formación de las leyes, que se funda exclusivamente en una
razón formal: el que la norma que prevea el deber haga parte de una ley
orgánica, tiene otras dificultades, en la medida en que hace inane, al menos para
el juicio de inconstitucionalidad, el que se haya incumplido un deber legal,
como ocurre en este caso. Frente a dicha visión reducida, que es puramente
formal, considero que la Sala ha debido considerar una visión más amplia,
fundada en lo sustancial, pues más allá de la ley en la cual se prevé el deber, lo
cierto es que el concepto que debe rendir el Consejo Superior de Política
Criminal es un elemento necesario para varios propósitos importantes.

El primero de tales propósitos es el de colaboración armónica entre los órganos

del poder, que es imprescindible cuando se trata de la política criminal y
penitenciaria, y responde al principio constitucional de la colaboración
armónica.

El segundo, que no le va a la zaga, es el de la cualificación del debate en las dos

cámaras legislativas, pues este concepto es un insumo técnico relevante, sin el
cual el debate se empobrece y se puede derivar en escenarios como el populismo
punitivo o la legislación de coyuntura, que tanto han lastrado la tarea del
Congreso en materia criminal, punitiva y penitenciaria.

Esta Sala ha sido muy rigurosa, y con razón, en exigir que el debate en las
cámaras legislativas exista y sea auténtico, por ello, ha cuestionado el que se
reduzca el tiempo para debatir, o no se permita a los congresistas interesados en
el debate manifestar sus posturas, o se eluda el debate al votar sin siquiera
conocer lo que se vota. Empero, en este caso este rigor no se mantiene, pues se
considera que es inane, para efectos del control de constitucionalidad, el que los
congresistas no hubiesen tenido en su debida oportunidad el concepto en
mención, que es un insumo de primer orden para ilustrar su juicio. El que el
concepto no sea vinculante, no le resta su pertinencia para un debate técnico e
informado. El que la ley prevea el deber de rendir el concepto, muestra su
relevancia y utilidad para el desarrollo del debate.

El tercero, no menos relevante, es que, frente al proceso de formación de las

leyes, sólo es necesario cumplir con algunos deberes, con los previstos en la
Constitución o en una ley orgánica, pues si se incumple con otros deberes,
también previstos en la ley, no se genera ningún vicio. Esto último equivale, así
se quiera morigerar por la argumentación de la mayoría, a permitir que
incumplir la ley genere consecuencias, al menos en el contexto examinado.

Como lo puse de presente en mi salvamento de voto a la Sentencia C-262 de

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2023, considero que la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de
Política Criminal en el proceso de formación de la norma demandada no es algo
que pueda banalizarse o menospreciarse. Esta omisión ha debido llevar, de
manera insoslayable, a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 2272 de
2022, dado que se trata de un cuerpo normativo con un alto de grado de impacto
en la política criminal del Estado colombiano que requería el pronunciamiento
previo por parte de dicho organismo colegiado, de conformidad con las razones
que se exponen a continuación:

En primer lugar, es claro que el Consejo Superior de Política Criminal es un

órgano asesor del gobierno que por estricto deber legal está llamado a presentar
concepto previo, no vinculante, sobre todos y cada uno de los proyectos de ley
y de acto legislativo que, en materia penal, cursen en el Congreso de la
República (artículo 167 de la Ley 65 de 1993 –Código Penitenciario y
Carcelario).

En segundo lugar, la configuración del enunciado normativo aludido (artículo

167 ibid..) estuvo precedida de la preocupación y la necesidad de racionalizar
la política criminal del Estado. Pese a que en esta materia el Legislador cuenta
con una libertad de configuración normativa relevante, el mandato legal en
cuestión pretende que las facultades legislativas se ejerzan con mayor rigor
técnico, de suerte que sea posible institucionalizar la política criminal.

En tercer lugar, en el ordenamiento jurídico existen múltiples obligaciones

procedimentales que deben ser satisfechas en el desarrollo del trámite
legislativo. Entre estos deberes podría mencionarse la consulta previa o el
análisis de impacto fiscal de la iniciativa legislativa en ciernes. Estas exigencias
dan cuenta de que el propio legislador ha tenido interés en racionalizar sus
facultades de creación normativa y en ajustarlas a parámetros técnicos que
contribuyan al bien común; propósitos que no escapan a la naturaleza del
concepto del Consejo Superior de Política Criminal. En este ámbito, al declarar
el estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria (Sentencias T-388 de
2013 y T-762 de 2015), la Corte ha hecho hincapié en que el concepto experto
del citado órgano asesor imprime mayor seriedad al trámite legislativo, al paso
que contribuye a que el diseño de la política pública en materia criminal sea
coherente, estable y consistente.

En línea con lo anterior, y con base en el análisis del procedimiento de

formación de la ley, reitero las siguientes afirmaciones lo que hice ante el pleno
de la Corporación:

(i) En este caso, el Consejo Superior de Política Criminal se abstuvo de emitir

un pronunciamiento sobre la iniciativa legislativa que ulteriormente sería
sancionada como la Ley 2272 de 2022. Esta circunstancia supuso una
transgresión a lo previsto en el artículo 167 de la Ley 65 de 1993.

(ii) En medio del debate legislativo (debate en comisiones conjuntas y plenaria

Cámara) hubo voces de congresistas que solicitaron expresamente al gobierno
que convocara al Consejo Superior de Política Criminal. En otras palabras, tanto
el incumplimiento del mandato legal como sus nocivos efectos en la rigurosidad
del trámite legislativo fueron advertidos durante el proceso de formación de la
ley.

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(iii) No cabe duda de que el articulado impacta la política criminal del Estado,
dado que abre paso a procesos de negociación política y conversación con
estructuras armadas ilegales y avala la concesión de beneficios con impacto
penal, lo que también tiene un impacto en la política penitenciaria y carcelaria.

(iv) La omisión del concepto del CSPC impidió materializar contenidos

sustantivos de la Constitución Política, entre estos, que la política criminal del
Estado sea estable, coherente y consistente, y que su configuración se siga de
parámetros de racionalidad técnica dados, entre otras cosas, por la mediación
de un concepto experto.

Ciertamente, el hecho de que no se rinda un concepto, cuando a ello hay lugar,

no es una conducta irrelevante, sino que constituye una omisión en el ejercicio
de sus funciones, lo que comporta, como es obvio, las consiguientes
responsabilidades. En efecto, resulta evidente que el concepto que hubiese
podido rendir el Consejo Superior de Política Criminal, además de ser la
materialización efectiva del principio de colaboración armónica entre
entidades, habría resultado especialmente determinante para fortalecer la
política criminal y penitenciaria en Colombia y, sobre todo para enriquecer la
actividad del Legislador con criterios de mayor rigurosidad técnica.

Ahora bien, es preciso señalar que, si bien el concepto no es vinculante para el

Congreso de la República, lo cierto es que sí es obligatoria su presentación a
cargo del mencionado órgano. Lo anterior, con el propósito de que -se insiste-
los congresistas cuenten con dicho insumo técnico y, de ese modo, puedan
ejercer una deliberación más rigurosa e informada.

No puede pasar desapercibido que la definición de la política criminal es un

asunto que le corresponde definir a la ley, con la coadyuvancia del Gobierno y
de la Fiscalía General de la Nación. De suerte que, si bien el concepto no es
vinculante para el Congreso, lo cierto es que su presentación sí es obligatoria,
pues se trata de un insumo necesario para que los congresistas puedan ejercer
una deliberación rigurosa e informada.

El argumento de que la denominada “paz total” no tiene incidencia en la

política criminal y penitenciaria, pasa por alto la circunstancia de que, desde la
fase de conversaciones, la ley prevé una serie de excepciones en el trato
ordinario a los criminales y a los privados de la libertad, y que, en lo que
eventualmente se acuerde, se afectarán tanto los delitos como las penas. En
efecto, en cuanto a lo primero hay posibilidades de suspender órdenes de
captura e incluso ordenar excarcelaciones. En cuanto a lo segundo, lo que
llegue a convenirse afectará los delitos, en algunos casos con medidas como la
amnistía, o las penas, con medidas como el indulto o las sanciones alternativas.

A mi juicio, no es posible banalizar una circunstancia grave: el incumplimiento

de un deber por parte del CSPC, que se constata conforme a los medios de
prueba, y que incide, de manera sustancial, en el ejercicio de las competencias
constitucionales relativas a la política criminal. Como se acaba de advertir, en
la política criminal convergen, por mandato de la Constitución, las
competencias de las autoridades judiciales, las del Gobierno y las del Congreso.
La Ley 2272 de 2022 reduce a la insignificancia las competencias de las

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autoridades judiciales, entre ellas, las de la Fiscalía General de la Nación, de

modo que el eventual sometimiento a la justicia, para hablar de las EAOCAI,
se hace sin las autoridades judiciales, a partir del acuerdo que se haga entre
ellas y el gobierno, sin que haya siquiera para ello un marco legal preciso.

En ese contexto, resulta razonable admitir que la falta de emisión del concepto
técnico a cargo del CSPC llevaba, de manera insoslayable, a la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 2272 de 2022, dado que se trata de un cuerpo
normativo con un alto de grado de impacto en la política criminal del Estado
colombiano que requería el pronunciamiento previo por parte de dicho
organismo colegiado.

Lo expuesto tiene relación directa con el segundo cargo, pues en el proceso de

formación de la norma demandada hubo manifestaciones explícitas de algunos
congresistas, en el sentido de señalar la necesidad de conocer el concepto y,
para el efecto, se presentaron las correspondientes proposiciones. Ante ello, la
mayoría considera que, en el caso concreto, el autor de la proposición
suspensiva, pese a presentarla, tenía también la carga de “explicarla y exigir su
sometimiento a discusión y decisión a través, por ejemplo, de las mociones de
orden.” De no hacerse todo lo anterior, se incumpliría, a juicio de la mayoría,
el deber de diligencia (FJ. 129).

Para la mayoría, no es suficiente señalar la existencia de una irregularidad, sino

que, además, el congresista tiene la carga de participar activamente. Al
examinar lo acaecido, la mayoría considera que no hubo dicha participación
activa, con lo cual, al parecer, se desdibuja la existencia de la irregularidad, al
punto de que ella puede superarse, meramente, con el principio de
instrumentalidad de las formas. Desde luego, no puedo compartir este análisis.

Para atender a lo que requiere la mayoría, el congresista no sólo debe presentar

su proposición, sino que debe hacerlo justo cuando inicia la sesión, pues de ser
antes no serviría, y debe usar una serie de términos precisos: decir que es una
proposición suspensiva y precisar su fundamento normativo, y estar dirigida a
toda la Corporación y no sólo a su presidente (FJ. 137 y ss.). De hecho, además
de estas exigencias formales, se espera del congresista que se empeñe con el
mayor vigor en que su proposición sea escuchada por sus pares y que exija a
que ella se someta a discusión y decisión.

Sin embargo, al analizar lo ocurrido (FJ. 144 y ss.), la mayoría advierte que no
se concedió el uso de la palabra al autor de la proposición, por razones formales
y, además, el Presidente de la Cámara se permitió interpretar lo que no dejó
explicar como una constancia, para acto seguido instar al representante a
guardar silencio. Al examinar esta conducta, la mayoría sostiene que ella se
ajustó al Reglamento del Congreso (FJ. 148). Ante estos argumentos, tan poco
persuasivos, la mayoría opta por reforzarlos diciendo que “si en gracia de
discusión se aceptara que el oficio de fecha del 2 de noviembre de 2022
presentado por el representante Uscátegui es constitutivo de una proposición
suspensiva a la que no se le dio el debido trámite de lectura, discusión y
votación, la Sala encuentra que esta omisión no tendría la entidad de ser
considerada un vicio de trámite sino una mera irregularidad.” Y por ser
apenas eso, una mera irregularidad, “se trataría de un defecto sin la suficiente
entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la

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ley.”

Es difícil comprender los argumentos de la mayoría, pues si en realidad fuera

una mera irregularidad, cuál es la razón para argumentar tan ampliamente sobre
la falta de diligencia del congresista, al que se le exige cumplir con deberes
adicionales a poner de presente la irregularidad, y cuál es la razón para sostener
que la conducta de la mesa directiva de la Cámara de Representantes se ajustó
a derecho, cuando no deja hablar al representante, luego interpreta lo que no
pudo decir y al final lo conmina a guardar silencio, para sólo darle la palabra
cuando ya ha terminado la votación. Podía haberse dicho que era una mera
irregularidad y evitar esos argumentos, que en el mejor de los casos pueden
calificarse como innecesarios.

En un Estado Social y Democrático de Derecho, un debate así, con meras

irregularidades y con un proceder que, si bien es calificado por la mayoría como
ajustado al Reglamento del Congreso, no parece destacarse por ser
precisamente democrático, por lo cual es difícil de aceptar. De ahora en
adelante, además de preocuparse por cumplir rigurosamente con las formas,
para que lo propuesto por un congresista pueda ser tramitado, los legisladores
deben saber que esto tampoco será suficiente, pues para acreditar una debida
diligencia deberán exigir, primero que les concedan la palabra, y luego que se
discuta su propuesta y se decida sobre ella. De lo contrario, su obrar se
calificará, como en este caso, de no diligente y el de la mesa directiva que si
procede con límite al debate democrático, se declarará como ajustado al
Reglamento del Congreso.

Dejo así expuestos los motivos de mi salvamento de voto.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

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SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
A LA SENTENCIA C-525/23

Referencia: expediente D-15099

Demanda de inconstitucionalidad contra la

Ley 2272 de 2022, “[p]or medio de la cual
se modifica, adiciona y prorroga la Ley
418 de 1997, prorrogada, modificada y
adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782
de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010,
1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la
política de paz de estado, se crea el
servicio social para la paz, y se dictan otras
disposiciones"

Magistrados Ponentes:
NATALIA ÁNGEL CABO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,

presento las razones que me llevan a salvar parcialmente el voto en el presente
asunto. En concreto, no comparto la decisión en los siguientes aspectos: (i) la
exequibilidad condicionada de la posibilidad de suspender las órdenes de
captura de los miembros representantes de las estructuras armadas organizadas
de crimen de alto impacto228 y la inexequibilidad de establecer que personas
que se encuentren en privación de la libertad puedan ser designadas voceros de
dichos grupos229; (ii) la exequibilidad condicionada de la norma relacionada
con las zonas de ubicación temporal, contenida en el inciso segundo del
parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022230. A continuación, presento
las razones que sustentan mi postura.
228
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2023. MM. PP. Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo
Ocampo: “Cuarto. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones “o de los miembros
representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto con las que se adelanten
acercamientos, conversaciones o se suscriban términos de sometimiento a la justicia, con el fin de hacer tránsito
al Estado de Derecho”; “Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los acercamientos,
conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto”; “Este mismo procedimiento podrá seguirse con relación a los voceros de las estructuras
armadas organizadas de crimen de alto impacto”, de los incisos primero, segundo y tercero, respectivamente,
del parágrafo 2º, y “o de la estructura armada organizada de crimen de alto impacto” del inciso tercero del
parágrafo 3º, todos del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de que las órdenes de captura contra
miembros de las EAOCAI solo se pueden suspender cuando (i) el Gobierno justifique la medida, incluyendo
su temporalidad y el alcance territorial necesario de la misma; y (ii) la autoridad competente de la Rama Judicial
valore estos supuestos”.
229
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2023. MM. PP. Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo
Ocampo: “Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el aparte ‘Se admitirá como voceros a quienes
actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República
considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social’ y declarar INEXEQUIBLE la expresión
‘y se encuentren en privación de libertad’, contenidas en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5º de la
Ley 2272 de 2022, que modifica la Ley 418 de 1997”.
230
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2023. MM. PP. Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo
Ocampo: “Sexto. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el inciso segundo del parágrafo 3º del artículo
5º de la Ley 2272 de 2022 en el entendido de que las zonas de ubicación solo se puedan establecer en una etapa
avanzada del proceso, para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de sometimiento
que expida el Congreso”.

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Argumentos en relación con la suspensión de las órdenes de captura de los

miembros representantes de las estructuras armadas organizadas de crimen
de alto impacto y de la designación de sus voceros

2. Considero que los contenidos normativos analizados de los incisos 2.° del
parágrafo 1.° y 1.° del parágrafo 2.° del artículo 5.° de la Ley 2272 de 2022 no
desconocen el principio de separación de poderes por el cual se admitió la
demanda. Al contrario, la adopción de estas disposiciones es una manifestación
de aquel en su dimensión dinámica, en términos de colaboración armónica entre
las distintas ramas del poder público. De hecho, la propia jurisprudencia
constitucional ha destacado que “la Constitución de 1991 abandonó el modelo
absoluto y rígido de separación de poderes y adoptó ‘un sistema flexible de
distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un
principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y
distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes’”231.

3. Al respecto, es importante recordar que el principio de división y

colaboración armónica de poderes cobra una especial centralidad, como eje
definitorio sobre el cual descansa el sistema constitucional. En especial, cuando
se trata de iniciativas que buscan la solución de los conflictos y el sometimiento
a la justicia. Este carácter fundamental surge de la necesidad “de una
articulación y acción coordinada entre las funciones institucionales de cada
rama, en orden a alcanzar la paz”232. Si bien en ocasiones anteriores esta
importancia se ha enfatizado en el marco de conversaciones de paz para
finalizar conflictos armados233, nada obsta para que esta relevancia esté
restringida a dicho escenario y no pueda usarse para alcanzar la paz en otras
formas de violencia.

4. Si bien se reconoce que los procesos de negociación política con actores

armados irregulares difieren en sus alcances y naturaleza de aquellos dirigidos
al desmantelamiento de estructuras criminales organizadas, en la regulación de
ambos casos el legislador puede dentro del marco constitucional definir
esquemas para su manejo y desarrollo. Lo anterior, para la materialización del
mandato constitucional de la paz y la conservación del orden público en el
territorio nacional. Justamente, y en concordancia con la colaboración
armónica entre poderes, dichos principios constitucionales sustentan la
posibilidad de que el legislador, entre las múltiples vías por las que puede optar
con ese fin y sin necesariamente equipararlos a una negociación política, prevea
condiciones para los procedimientos de sometimiento a la justicia de
estructuras criminales organizadas, que también tienden al mismo propósito de
búsqueda y consecución de la paz.

5. Por otro lado, la sentencia de la cual me aparto parcialmente desconoció que

la colaboración armónica implica, como señala la jurisprudencia citada, que
cada rama del poder público contribuye desde sus esferas competenciales y las
atribuciones conferidas por el Constituyente al logró común de la paz. De esa
manera, el poder ejecutivo conserva sus especiales potestades en materia de
orden público y del adelantamiento de las conversaciones de paz, así como la
231
Corte Constitucional, Sentencia C-332 de 2017. M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
232
Corte Constitucional, Sentencia C-332 de 2017. M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
233
Corte Constitucional, Sentencia C-332 de 2017. M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

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designación de los voceros con los cuales las adelanta, mientras que las otras
ramas y autoridades, a partir de sus competencias especializadas, contribuyen
al mismo propósito, sin que la suspensión de las órdenes de captura o las
solicitudes de excarcelación representen la anulación de las funciones de la
rama judicial.

6. En particular porque estimo que en el caso de la suspensión de las órdenes

de captura no se generaba la asunción de competencias judiciales por parte del
ejecutivo. De hecho, la Sentencia C-525 de 2023 admite que la suspensión de
las referidas órdenes no constituye un beneficio penal definitivo, sino de
carácter provisional y operativo. En ese sentido, la posibilidad de suspender la
ejecución de órdenes de captura cumplía las condiciones establecidas por la
jurisprudencia constitucional y, en ese sentido, no se desconocía el principio de
separación de poderes. Por el contrario, la solicitud de suspensión de las
capturas concreta la activación de los pesos y contrapesos porque prevé la
participación de las autoridades judiciales para constatar el cumplimiento de
los presupuestos que dan lugar a la suspensión de las órdenes de captura. En tal
sentido, se descarta la usurpación de funciones de una rama por la otra. En dicha
regulación se incluía la participación de la rama judicial, con garantía de los
postulados de independencia y autonomía, para verificar la procedencia de la
suspensión de órdenes de captura.

7. Tal argumento es igualmente aplicable a las solicitudes de excarcelación. La

postura mayoritaria concluyó que las solicitudes de excarcelación de los
voceros de estructuras criminales organizadas de alto impacto significan una
intromisión desproporcionada en las atribuciones de las autoridades judiciales,
sin considerar que la solicitud no necesariamente conduce a que se
predetermine cuál será la decisión de la respectiva autoridad al resolverla. De
ese modo, contrario a desconocer las competencias de la rama judicial en la
materia, el mecanismo operaba con pleno reconocimiento y respeto de las
funciones asignadas a las autoridades judiciales competentes.

8. En efecto, las dos figuras analizadas corresponden a la decisión del

legislador, basada en una deliberación política y democrática, de establecer
herramientas e instrumentos idóneos al ejecutivo para realizar conversaciones
y acercamientos con grupos específicos y diferentes a los que guardan relación
con el conflicto armado y que permitan alcanzar la paz. Esta arquitectura
institucional cumplía una finalidad constitucionalmente válida dirigida a lograr
la paz, mediante el sometimiento de dichas estructuras criminales a la justicia.
Lo anterior, en los términos definidos por el Congreso de la República en la
Ley 2272 de 2002. De otra parte, tales instrumentos no estaban prohibidos por
el texto superior y eran idóneos, pues generan incentivos y condiciones
necesarios para dar curso a acercamientos en el marco de la institucionalidad y
la normativa penal vigente, sin resultar irrazonables, puesto que no sacrificaban
los principios constitucionales en tensión.

9. A partir de lo anterior, contrario a la conclusión mayoritaria, los incisos 2.°

del parágrafo 1.° y 1.° del parágrafo 2.° del artículo 5.° de la Ley 2272 de 2022
no habilitaban una excarcelación indiscriminada, pues de su texto era diáfano
entender que solamente implicaba la posibilidad de suspender las órdenes de
captura o solicitar la liberación de los voceros que estuvieron privados de la
libertad bajo el juicio del Gobierno y con el cumplimiento de los estándares

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 Expediente D-15.099

definidos, y no generaban una causal de excarcelación. En gracia de discusión,

si se aceptara que hubiese tal lectura contraria a la Constitución, el remedio
constitucional pertinente habría sido la declaratoria de constitucionalidad
condicionada de la medida sobre voceros en centros carcelarios, en el entendido
de que dichos beneficiarios estaban sujetos al régimen de libertad y
restricciones a ella, contenido en las normas penales generales.

Argumentos en relación con las zonas de ubicación temporal

10. Por otro lado, me aparto de la exequibilidad condicionada de la disposición

relacionada con las zonas de ubicación temporal, contenida en el inciso 2.° del
parágrafo 3.° del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022. La providencia de la cual
me aparto condicionó la exequibilidad de ese precepto en el entendido de que
“las zonas de ubicación solo se puedan establecer en una etapa avanzada del
proceso para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la
ley de sometimiento que expida el Congreso”234. Este remedio constitucional
resulta inocuo e innecesario porque replica las condiciones previstas en la
misma normativa debatida para la aplicación de la herramienta establecida por
el Congreso de la República. En efecto, basta la lectura del referido parágrafo
3.° para advertir que la ubicación temporal en ciertas zonas está prevista “para
una etapa avanzada del proceso de paz”.

11. Además, una interpretación integral y sistemática con el resto del contenido
del apartado acusado refuerza el entendimiento que la medida contemplada por
el legislador tiene previsto que solo opera en un estado avanzado de los
acercamientos, las conversaciones o de la suscripción de términos de
sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de
alto impacto. La misma normativa es explícita en señalar que el propósito de
tales zonas es facilitar el sometimiento a la justicia, sin que se requiriera
desarrollo legal adicional para obtener ese resultado. Llama la atención que el
condicionamiento expuesto requiera para la ubicación temporal en estas zonas
que se expida una ley cuyo contenido finalmente sería idéntico al que aquí fue
objeto de control.

12. En suma, las herramientas señaladas se adoptaron en el marco del amplio

margen de configuración legislativa, en armonía con las atribuciones
presidenciales en materia de orden público, previa deliberación democrática en
torno al propósito constitucional de realizar la paz y el sometimiento a la
justicia de estructuras criminales organizadas, considerando las cambiantes
dinámicas de la sociedad. Asimismo, son una concreción de la faceta dinámica
del principio de separación de poderes que también prevé la colaboración
armónica entre los mismos. Por último, la decisión de la Corte acerca de la
exequibilidad condicionada de la regulación de la ubicación temporal en
determinadas zonas era innecesaria, pues la propia normativa ya establecía las
condiciones que se determinaron en la sentencia y, de ese modo, se imponía
una declaratoria de constitucionalidad pura y simple.

13. En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales salvo
parcialmente el voto respecto de la Sentencia C-525 de 2023.

234
Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2023. MM. PP. Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo
Ocampo.

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Fecha ut supra

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

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ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-525/23

Referencia: expediente D-15.099.

Demanda de inconstitucionalidad contra la

Ley 2272 de 2022.

Magistrados ponentes:
Natalia Ángel Cabo
Antonio José Lizarazo Ocampo

1. En la Sentencia C-525 de 2023, la Corte Constitucional consideró que

durante el trámite legislativo que condujo a la expedición de la Ley 2272 de
2022 no se presentó ninguno de los dos vicios formales invocados por el
accionante235, y que el artículo 5º parcialmente cuestionado por dos razones de
fondo236 era constitucional solo en la medida en que se comprendiera que la
posibilidad del Gobierno nacional de sostener acercamientos y conversaciones
con grupos organizados o estructuras organizadas de alto impacto debía
sujetarse a los límites impuestos por la Constitución Política237.

2. Compartí dicha decisión de manera integral, sin embargo, estimé

necesario suscribir este voto particular porque la mayoría desaprovechó la
oportunidad de ahondar en la comprensión de la justicia transicional en el
marco específico de la Ley 2272 de 2022, más concretamente, respecto de las
posibilidades que otorga al Gobierno nacional a los mencionados grupos o
estructuras de alto impacto – las denominadas EAOCAI.

3. En mi criterio, es necesario reconocer el origen e inspiración de nuestra

Constitución para sostener que una sociedad que ha transitado por cruentos y
extensos periodos de violencia tiene la posibilidad de abrigarse en su pacto
fundamental con el objeto de seguir adelante en su propósito ineludible de
conseguir una paz estable y duradera, garante del respeto, protección y
promoción de los derechos fundamentales de todas las personas. La pretensión
de adelantar este recorrido a través del Derecho, sin embargo, exige atender a
los límites que se derivan de ese pacto, en la medida en que el sendero que está
permitido recorrer para conseguir dicho objetivo también está delimitado por
los derechos y por aquellos mínimos que son innegociables.

4. En esta dirección, el aspecto determinante para atender los reproches de

fondo de la demanda presentada contra la Ley 2272 de 2022 consistía en

235
El primero, por no haber contado para la aprobación de la ley con el concepto previo por parte del Consejo
Superior de Política Criminal, y el segundo, por el hecho de que la mesa directiva de la Cámara de
Representantes no hubiera dado trámite a una proposición suspensiva, dirigida a que en ese momento no se
discutiera el informe de conciliación dado que no se contaba con el concepto antes referido.
236
La primera, por desconocer el principio de separación del ejercicio del poder, y la segunda, por no garantizar
el derecho a las víctimas a un recurso judicial efectivo.
237
Como consecuencia de esta premisa general, la Sala Plena estimó que algunos apartados eran
inconstitucionales y otros constitucionales solo en la medida en que se comprendieran con un alcance
específico.

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 Expediente D-15.099

clarificar precisamente esos límites en el contexto histórico actual. Así, aunque

no es extraño a la Corte Constitucional y a la comunidad jurídica en general
deliberar sobre lo que exigen las transiciones, las particularidades de la Ley de
Paz llevaban a que la Sala Plena retomara su desarrollo jurisprudencial sobre
algunos elementos que no están agotados y que, bajo a sombrilla de la justicia
transicional, son novedosos.

5. Me refiero, específicamente, a la comprensión del parágrafo 2º del

artículo 66 transitorio de Constitución, según el cual, “[e]n ningún caso se
podrán aplicar instrumentos de justicia transicional a grupos armados al margen
de la ley que no hayan sido parte en el conflicto armado interno, ni a cualquier
miembro de un grupo armado que una vez desmovilizado siga delinquiendo”.
Este enunciado es primordial si se tiene en cuenta que la Ley 2272 de 2022
regula la posibilidad de acercarse y conversar con grupos organizados o
estructuras organizadas de alto impacto, actores indiscutibles de la situación de
violencia actual por la que atraviesa el país.

6. Al respecto, la Sentencia C-525 de 2023 solo indicó que la Carta Política

excluye a ciertos actores de la aplicación de instrumentos transicionales, en
virtud del artículo 66 transitorio de la Constitución; pero que, con todo, esa
prohibición “se refiere primordialmente a los tratamientos penales especiales y
no tendría por qué impedir la posibilidad de recurrir a esquemas de reparación
masiva a las víctimas o de esclarecimiento de la verdad, que son empleados en
los modelos transicionales, pero que no necesariamente son exclusivos de tales
contextos jurisdiccionales”.

7. Esta aproximación, que en mi criterio es acertada, no contó con una

justificación amplia de las premisas que la sostenían. Las complejidades de un
conflicto como el colombiano, con tal diversidad de actores, y la interpretación
viviente de la Constitución de 1991 pensada como pacto de paz, hubieran
concurrido en brindar mayores herramientas para comprender las razones por
las cuales algunos –y no todos– los mecanismos que hemos considerado como
integrantes de la justicia transicional serían válidos respecto de los grupos
organizados o estructuras organizadas de alto impacto, y por qué ello sería
posible pese a la prohibición del parágrafo 2º del artículo 66 superior.

8. Un conflicto de mayor fragmentación y con complejidad de violencias.

Al examinar el conflicto a partir de la legislación en materia de paz, se advierte
que durante las últimas décadas ha habido una transformación considerable: de
un escenario protagonizado por guerrillas que, por móviles políticos, se alzaban
en armas contra el Estado (Ley 418 de 1997 en su formulación original), se
pasó a un segundo momento en el que se facultó al presidente para buscar la paz
con los grupos armados al margen de la ley que, sin validar su condición
política, sí encajaran en la definición del Derecho Internacional Humanitario –
DIH (Ley 782 de 2002), con lo cual se posibilitó el reconocimiento de la
participación de los grupos paramilitares en el conflicto y, con ello, la adopción
de las medidas previstas en las leyes 975 de 2005 y 1424 de 2010.

9. A continuación, vino el proceso de negociación con las FARC-EP y la

modificación constitucional promovida por el Acto legislativo 01 de 2012, que
introdujo, entre otras, la norma prevista en el parágrafo 2º del artículo 66
transitorio mencionada. A partir de la Ley 1908 de 2018, de otro lado, se dio un

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viraje importante al introducir la distinción entre grupos armados organizados

y grupos delictivos organizados, siendo los primeros los que cumplían los
criterios del DIH para considerarse partes de un conflicto, y los segundos los
grupos de criminalidad organizada dedicados al tipo de actividades previstas en
la Convención de Palermo.

10. Esta última normativa, entonces, reconoce una gran variedad de los
actores que participan de los fenómenos de violencia que han alimentado el
conflicto colombiano durante las últimas décadas.

11. La garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la

reparación y la no repetición. Esta obligación y el deber de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones de los derechos humanos, constituyen el
paraguas debajo del cual es posible discutir los caminos para lograr que los
actores armados abandonen la ruta del conflicto. En este proceso,
particularmente en la audiencia pública que se celebró para aclarar varios
aspectos técnicos y jurídicos, se discutió cuál era el alcance de la justicia
transicional referida en el artículo 66 transitorio.

12. Algunas intervenciones destacaron la inexistencia de una concepción

completa y acabada sobre la justicia de transición y sus mecanismos, y la
posibilidad de acudir en los contextos de las conversaciones y acercamientos
con los grupos organizados o estructuras organizadas de alto impacto a figuras
que, si bien no tenían que ver con los beneficios penales, sí pudiera considerar
mecanismos favorables para los derechos de las víctimas, como las reparaciones
masivas o formas para el esclarecimiento de la verdad. Todo ello, de manera
compatible con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 66 de la Constitución.

13. En conclusión, la demanda que a partir del principio pro actione fue
resuelta en la Sentencia C-525 de 2023, permitía una deliberación más robusta
sobre las posibilidades constitucionales para lograr, por la vía del diálogo, el
desmantelamiento de estructuras que, aunque no eran pensadas con claridad
hace varias décadas, hoy constituyen una realidad que impacta de manera
intensa los derechos humanos de la población colombiana. Afortunadamente, el
fundamento jurídico 271 da una luz que deberá seguir siendo explorada de cara
a la materialización del Estado Constitucional de Derecho.

Fecha ut supra

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

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