Titulo: El efecto de la descentralización sobre el desarrollo humano indígena

Autor: Gilber Zacarías Mamani Paco

Instituciones: Universidad de California UCSC Santa Cruz, California, EE.UU.;
CEPAL Escuela de verano sobre economías latinoamericanas, Santiago, Chile.
Palabras clave: descentralización, gobierno local, participación, bienes públicos,
indígenas
Clasificación JEL: 015, H75, H77
[email protected] teléfono: 2418814
 Resumen

En este documento, analizo el efecto de la ley de participación popular (1994) sobre los
componentes del índice de desarrollo humano (IDH): salud, educación e ingreso,
comparando por grupo étnico: Aymara, Quechua y no-indígena. La descentralización trae
el riesgo de captura de beneficios por elites locales. Comparo los censos de 2001 y 1994
a nivel de provincias y el gasto anual en salud y educación por municipio en 2004-2006,
buscando evidencia de captura. No existe evidencia conclusiva de captura y los
resultados son inesperados: i) En 1994 la variable de porcentaje de población indígena
era negativa y significativamente correlacionada con el IDH y sus 3 componentes. En
2001 esta relación continua, pero el parámetro mejora para IDH y la componente de
ingreso, pero empeora para las componentes de salud y educación. ii) El cambio (1994-
2001) en índice de educación esta positiva y significativamente correlacionado con
porcentaje de población indígena, el cambio(1994-2001) en índice de ingreso esta
positiva y significativamente correlacionado con porcentaje de población Aymara, el
cambio(1994-2001) en índice de ingreso esta negativa y significativamente
correlacionado con el porcentaje de población no-indígena. iii) El gasto municipal en
salud (2004-2006) esta negativa y significativamente correlacionado con porcentaje de
población indígena.
 CONTENIDO

1. INTRODUCCION

2. MARCO HISTORICO
-La promesa de la Revolución del 52
-La ley de participación popular de 1993 como continuación de la revolución
de 1952

3. REVISION DE LITERATURA ACADEMICA PREVIA

4. EFECTOS ECONOMICOS Y DESARROLLO HUMANO

-Teoría de la Descentralización
-Micro data disponible
-Resultados descriptivos
-Resultados de regresión

5. CONCLUSIONES
1. INTRODUCCION
En 1953 y 1994 dos proyectos fueron lanzados como revolucionarios socialmente en
Bolivia. La reforma agraria y la ley de participación popular. Hoy Bolivia continúa
siendo el país mas pobre de Sudamérica y tiene la trágica distinción de ser uno de los
países mas desiguales en el continente más desigual. El coeficiente de desigualdad GINI
de Bolivia fue 60.1 en 2006.
Durante las últimas décadas la región latinoamericana vio dos tendencias: Las reformas
neoliberales, de las cuales la descentralización es una y la emergencia de partidos
políticos indígenas. Bolivia fue uno de los países que estuvo a la vanguardia en la
formación de partidos indígenas. En este documento, analizare a la descentralización y su
efecto económico sobre la población indígena de Bolivia. ¿Qué significa exactamente
descentralización? Utilizaremos la definición de los politólogos Burki, Perry and
Dillinger: “El proceso de devolver poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades
subnacionales de gobierno”. En esta definición las unidades subnacionales de gobierno
eligen a sus gobernantes.

Preguntas acerca del efecto económico de la descentralización

¿Descentralizar la provisión de servicios públicos mejora el nivel de vida de la población
indígena?
Es difícil establecer una relación de causa y efecto entre la descentralización y el
desarrollo humano. El índice de desarrollo humano IDH es aun una buena aproximación
del nivel de vida. Se puede comparar el indicador IDH entre 1994 y 2001. Un riesgo de la
descentralización es la captura de los beneficios por elites locales y jefes políticos. En
Bolivia, con una herencia de colonialismo interno, este riesgo es muy alto. Se puede
también comparar la progresión de IDH de países de Latinoamérica y Bolivia durante el
periodo 1994-2001. Si existe un cambio radical es posible acreditar en parte a la
descentralización. Desde el punto de vista del gasto publico, existe data de gasto en
educación y salud por municipio en 2004-2006. La cantidad gastada por alumno o
paciente se puede comparar con el porcentaje de población indígena.
2. MARCO HISTORICO
Bolivia Hispánica y Colonialismo Interno
Con la independencia de Bolivia, las condiciones de los indígenas empeoraron en lugar
que mejorar. Bajo la corona española existían “las republicas de indios” y también
recursos legales para las comunidades. Con la independencia esto acabo y la población
hispana se lanzo a la apropiación de las tierras indígenas. El estado prohibió el sistema de
tenencia comunitaria de la tierra en 1866 (Hudson y Hanratty 1989). Este decreto fue
difícil de implementar. El sistema dual de las republicas de indios fue tolerado al
principio, debido a que los impuestos a las comunidades indígenas aportaban alrededor
del 50% del presupuesto estatal. Una vez que el sector de la minería de plata se estableció
mejor, las expropiaciones de tierra se intensifican. Entre la guerra del Pacifico (1879) y la
guerra del Chaco (1932) el numero de haciendas se doblo.

La Revolución del 52 y el Capitalismo de Estado

La revolución fue en parte resultado de la presión indígena por reclamar las tierras
expropiadas por los ciudadanos bolivianos. El discurso revolucionario fue hegemonizado
por las elites hispanas y se intensifico el proceso de castellanización del área rural. Es así
que se impuso por ley el Sindicato como organización de control. “Los sindicatos
establecieron los fundamentos de un largo periodo de construcción estatal corporativista
y clientelismo político” (George Gray Molina 348)
En la región andina, tercera parte del territorio, pero donde viven 80% de los agricultores,
existió una reforma agraria. Durante los años 80 en esta región, 90% de las propiedades
estaban debajo de 20 hectáreas. El tamaño más común era 2 o 3 hectáreas. El MNR
escucho la recomendación de la misión Bohan de EEUU y creo el camino pavimentado a
Santa Cruz. Los recursos del estado se concentraron en el desarrollo del Oriente. De
acuerdo a Landman (1982 a) el desarrollo del oriente fue basado en una masiva
transferencia de riqueza a través de créditos subsidiados y préstamos no devueltos a
bancos estatales: Banco Agrícola y Banco del Estado. La reforma agraria no llego al
Oriente. En los 80’s, solo 40% de las propiedades del Oriente fueron menores a 20
hectáreas y el tamaño mas común fue 50 a 75 hectáreas (Hudson y Hanratty 1989). Como
Juan Antonio Morales indica: “Durante los gobiernos militares, las tierras publicas del
Oriente fueron acaparadas por grupos privilegiados” (Morales 2003).

Ajuste Estructural y la Ley de Participación Popular

La ley de Participación Popular LPP vino en la segunda ola de reformas del MNR. El
país fue subdividido en 314 municipios. 20% del gasto estatal fue adjudicado al nivel
municipal en forma per capita. Cerca de 16000 organizaciones campesinas, indígenas y
de barrio fueron institucionalizadas (Gray Molina 2003). Estas organizaciones fueron
reconocidas como OTB (organizaciones territoriales de base), cuyo rol era elegir al
comité de vigilancia. No tenían presupuesto asignado y el trabajo era voluntario. El
dinero y la representación estatal estaban con el alcalde municipal.
Siempre existió una división étnica entre el pueblo hispano y las comunidades indígenas
circundantes. Hasta entonces los pueblos eran municipios oficiales. Con la LPP la
jurisdicción del pueblo alcanzo a las comunidades. Las elecciones de alcaldes en las
municipalidades no fueron introducidas con la LPP. Los pueblos hispanos ya tenían antes
elecciones. Expandir la jurisdicción y voto a los indígenas fue lo nuevo (Finot 1990).

3. REVISION DE LITERATURA ACADEMICA PREVIA

A Bolivia se menciona como un éxito de la descentralización en el tercer mundo. Veamos
que se ha escrito al respecto en lo económico.
En la parte económica, existe la teoría de la descentralización fiscal. Analizamos estudios
sobre los efectos de descentralización sobre la inversión pública. Un estudio muy
conocido es el de Jean Paul Faguet. El analiza si la descentralización incrementa la
respuesta del gobierno a las necesidades locales en Bolivia. Analiza 10 sectores. El
estudio compara gasto centralizado contra gasto local y hace una prueba de medias
estadísticas para ver la diferencia antes y después de la LPP. La inversión cambia
significativamente para agua & salubridad, educación, desarrollo urbano y manejo de
agua. En agricultura y salud cambia, casi al margen de significancia. En los sectores de
educación, agua y sanitación, manejo de aguas y agricultura, hay mayor inversión donde
las tazas de analfabetismo son altas, las conexiones de agua y alcantarillado bajas y la
desnutrición alta. Exista cierta correspondencia entre la necesidad y la inversión.
Otro estudio es el de George Gray Molina: “Participación Popular, Provisión de Servicios
Sociales y Reducción de Pobreza 1994-2001”. En este estudio, se analiza los resultados y
no solo la inversión. El compara los censos de 1992 y 2001. Se observan a los
indicadores de necesidades básicas insatisfechas NBI y de pobreza, también a las
variables de logro educativo y de salud. La pobreza basada de NBI disminuye, aun
controlando por crecimiento poblacional. Sin embargo, la inversión social local no
estaba significativamente correlacionada con el logro educativo y de salud. Se concluye
que la LPP no es exitosa en mejorar la provisión de servicios sociales.
Estos estudios no analizan los efectos sobre diferentes poblaciones basadas en etnicidad.
En este estudio intentaremos analizar la relación de porcentaje de población indígena y
las variables de provisión de servicios sociales.

4. EFECTOS ECONOMICOS SOBRE DESARROLLO HUMANO Y POBREZA

Marco Teórico, Descentralización Fiscal

La teoría tradicional de la descentralización fiscal es llamada Federalismo Fiscal. De
acuerdo a Wallace Oates (1972), la descentralización de bienes y servicios públicos es
más eficiente bajo ciertas condiciones. Las condiciones son cuando los niveles
subnacionales tienen preferencias heterogéneas y no hay derrames entre jurisdicciones.
En el caso contrario, la provisión centralizada de bienes y servicios públicos es más
eficiente para obtener economías de escala. En el modelo de Tiebout (1956) tenemos
estados (unidades subnacionales) que ofrecen paquetes de servicios públicos e impuestos.
Los ciudadanos informados escogen de acuerdo a sus preferencias y “votan con sus pies”.
Pranab Bardhan (2002) apunta a los modelos tradicionales porque asumen condiciones
que no funcionan en el mundo en desarrollo. Por ejemplo, no existen ciudadanos
perfectamente informados y existen restricciones a su movilidad. También, se asume que
la provisión de bienes públicos llega a los beneficiarios, en el mundo en desarrollo el
problema de la corrupción es serio. Existen menos controles a los oficiales públicos. El
control político en países pobres es afectado por la posibilidad de corrupción y captura de
grupos de interés. Los gobiernos locales son más vulnerables a ser capturados por elites
locales que se benefician del gasto público (Bardhan 2002). Existe la necesidad de más
teoría sobre la descentralización en el mundo en desarrollo. Bardham menciona el trabajo
de J.P.Faguet en Bolivia. Este trabajo esta basado en la inversión social. Debido al riesgo
de captura, la mera inversión no garantiza una mejora en la provisión de servicio público.
Existe la necesidad de más investigación de micro data sobre la provisión de servicios
públicos después de la LPP. Las variables a ver son logro en salud y educación.

El Índice De Desarrollo Humano

El programa de las Naciones Unidas para el desarrollo tiene oficinas en diferentes países
que elaboran el Informe Anual de Desarrollo. Ellos utilizan el índice de desarrollo
humano, popularizado por Amartya Sen y otros economistas. Este índice mide el logro
promedio de un país en tres esferas:
-Salud, Vida larga y saludable, medida por la expectativa de vida al nacer.
-Conocimiento/Educación, medido en dos tercios por alfabetización adulta y un tercio por
radio de inscripción escolar general.
-Ingreso, Estándar de vida decente medido por PIB per capita ajustado al poder
adquisitivo.
Para nuestros propósitos, el IDH no ve solo a la inversión, sino al logro. Las variables de
logro son más importantes en mostrar la entrega de servicios públicos.
Preguntas
• ¿La LPP de 1994 ha tenido algún efecto sobre el logro de la población indígena
en Salud, Educación e Ingreso, medido por IDH?
• ¿Qué diferencia existe entre los grupos étnicos en su IDH entre 1994 y 2001?
• ¿Existe evidencia de captura del proceso de descentralización por elites locales?
• ¿Cómo difiere el gasto de salud y educación en el periodo 2004-2006 por
condición étnica?
Hipótesis
De 314 municipios, cerca de 200 fueron nuevos. Los municipios antiguos eran pueblos
hispanos que con la LPP extendieron sus jurisdicciones para controlar a las comunidades
indígenas. Entre 1994 y 2001 la inversión publica y social beneficiara a la población no-
indígena. El pueblo y las elites locales capturan los beneficios de la descentralización. La
comparación de IDH entre 1994 y 2001 será una evidencia de este hecho.
-El gasto municipal anual en educación para 2004-2006 esta negativamente
correlacionado a la concentración de población indígena.
-El gasto municipal anual en salud para 2004-2006 esta negativamente correlacionado a
la concentración de población indígena.

Micro data utilizada

Tenemos dos tablas. En el reporte de desarrollo humano de 1998 existen los valores de
IDH para las provincias. Para poder comparar, utilizamos el IDH del censo de 2001 que
tiene información por municipio. En base a esa tabla, construimos una tabla por
provincias con las variables de IDH: salud, educación e ingreso. Para el análisis de 2004-
2006, tenemos data de gasto municipal del investigador Iván Finot de ILPES CEPAL
Esta data tiene el gasto anual por estudiante y el gasto anual por paciente potencial.
Metodología
• Ordenamos las provincias de 1994 en orden ascendente usando la variable de
IDH. Repetimos el proceso para 2001. Utilizando los mapas de provincias,
localizamos el área de más bajo IDH antes y después.
• Corremos regresión de IDH como variable dependiente y porcentaje de población
indígena como independiente en ambas tablas 1994 y 2004
• Construimos tabla con variable cambio en IDH entre 1994 y 2001. Corremos
regresión de cambio en IDH como variable dependiente y porcentaje de población
indígena como independiente.
• Utilizando la data de gasto municipal 2004-2006, corremos la regresión de gasto
anual por estudiante como dependiente y porcentaje de población indígena como
independiente.
• Utilizando la data de gasto municipal 2004-2006, corremos la regresión de gasto
anual por paciente potencial como dependiente y porcentaje de población
indígena como independiente.
Resultados Descriptivos
Como plano de referencia comparamos la evolución del IDH por regiones del mundo y
entre países de Latinoamérica, comparando con Bolivia entre 1975 y 2004. Viendo la
evolución podemos ver que Bolivia avanza en forma paralela debajo del promedio de
Latinoamérica. Existe convergencia en las variables de educación y salud, pero la
variable de ingreso es muy baja. La evolución de Bolivia es similar a las de Guatemala,
Nicaragua y Honduras. Estos países no tuvieron procesos como la LPP en este periodo.
Evolución IDH por regiones del mundo

HDI by world region

0.9

0.8

0.7
east asia
0.6 eastern europe
oecd
avg southasia
hdi

0.5
SubSaharanAfrica
Arab states
0.4 Latin America
Bolivia
0.3

0.2

0.1

0
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2004
year
 Evolución IDH Latinoamérica

Argentina
0.9 Chile
Uruguay
Costa Rica
0.8 Bahamas
Mexico
Trinidad and Tobago
0.7
Panama
Brazil
0.6 Colombia
Venezuela, RB
Peru
0.5 Ecuador
Paraguay
Dominican Republic
0.4 Belize
El Salvador
Guyana
0.3
Jamaica
Nicaragua
0.2 Bolivia
Honduras
Guatemala
0.1 Haiti
Latam avg

0
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2004

Elaboración propia en base a información de NN.UU.

Tenemos los mapas de IDH en 1994 y 2001 de los reportes de desarrollo humano,
demarcados por provincias y por colores del más oscuro al más claro por orden de IDH.
Existe un área oscura de bajo IDH en el mapa y comprende norte de Potosí, partes de
Cochabamba y Sucre. En 1994 existen 22 provincias por debajo de 0.4 en IDH. En 2001
existen solo 3 provincias debajo de 0.4. No podemos atribuir esto a la LPP, porque existe
una progresión natural de elevación de IDH en Latinoamérica. El área oscura de menor
IDH en 2001 esta en el mismo lugar que 1994. Otro indicador que mide la desigualdad,
muestra una realidad más cruda. El índice GINI de desigualdad en 1993 fue 52 basado
en ingreso y en 2002 subió a 60.1 La distribución de ingreso empeoro. El área oscura de
bajo IDH tiene características comunes: Alta concentración de población indígena y
quechua. En 2001 las provincias de menor IDH comenzaron también con menor IDH en
1994. Los casos de las provincias de Arque, Tapacari y Bolivar deben ser investigados
mas, pues estando en el nivel mas bajo en 1994, en 2004 no tienen casi ningún cambio.
 IDH 1994

Fuente PNUD
Fuente PNUD
IDH y componentes como variables dependientes explicado por porcentaje de
población indígena como variable independiente
Asumimos que el porcentaje de población indígena no cambia en las provincias entre
1994 y 2001. Utilizamos el modelo más simple de regresión linear de 2 variables:
Yi = α +βXi + ui
Donde Y es el Índice de desarrollo humano (o sus componentes) y X es la variable
independiente % de población indígena. Tomamos combinaciones siempre de 2 variables,
por ejemplo IDH y % de población indígena, Componente Índice de educación y %
población indígena, etc. Calculamos estas combinaciones separadamente para 94 y 2001.
El resultado de las regresiones es el siguiente:
Información de 111 provincias:
Regresiones de %indígena como
variable independiente y HDI o
componentes como dependiente
Variables
Dependientes
Índice de
Índice de salud, Índice de PIB
desarrollo Índice de esperanza de ingreso per.
humano Educación vida capita
año 94 2001 94 2001 94 2001 94 2001

-
Parámetro -0.168 -0.146 -0.1402 0.1205 -0.119 -0.156 -0.245 -0.161

R
cuadrado 0.2976 0.2811 0.1008 0.1239 0.278 0.3424 0.3129 0.305

Valor t -6.8 -6.53 -3.5 -3.93 -6.47 -7.53 -7.05 -6.93

< < < < <

PR>[t] <.0001 <.0001 .0007 .0002 .0001 .0001 <.0001 .0001

-La proporción de población indígena es negativamente correlacionada con IDH. Entre

1994 y 2001 el parámetro mejora de -0.1681 a -0.14596 y los valores son
estadísticamente significativos.
-La proporción de población indígena esta negativamente correlacionada con el Índice de
educación. Entre 1994 y 2001 el parámetro mejora de -0.14021 a -0.12052 y los valores
son estadísticamente significativos.
-La proporción de población indígena esta negativamente correlacionada con el Índice de
salud (esperanza de vida). Entre 1994 y 2001 la situación empeora de -0.1192 a -0.1561 y
los valores son estadísticamente significativos.
-La proporción de población indígena esta negativamente correlacionada con el índice
PIB de ingreso. Entre 1994 y 2001 la situación mejora de -0.245 a -0.16123. Los valores
son estadísticamente significativos. Las correlaciones corroboran estas observaciones, ver
anexo I.
Regresiones de cambio en IDH (94-01) y componentes como variables dependientes
y población indígena como independiente.
Ahora la variable dependiente es cambio porcentual en IDH y componentes. Las
variables independientes son: % de población indígena, % de población Aymará,
Quechua, Guarani y No-indígena. Usamos el mismo modelo básico de regresión linear de
2 variables:
Yi = α +βXi + ui
Donde Y: es el cambio porcentual en IDH entre 94 y 2001. También puede ser el cambio
del índice por componente entre 94 a 2001.
X: es el % de población indígena. Esta vez extendemos a % de población Aymara,
Quechua, Guarani y no indígena independientemente.
Todas las posibles combinaciones están en la siguiente tabla. Siempre en combinaciones
de 2 variables pueden ser por ejemplo: Cambio en IDH y % población indígena, Cambio
en índice de Educación y % población Aymara, etc.

Las relaciones significativas están en negrita. Existe una correlación positiva entre el
porcentaje de población indígena y el cambio porcentual en el índice económico. Existe
una correlación positiva entre el porcentaje de población Quechua y el cambio porcentual
en el índice de educación. Existe una correlación positiva entre la población Aymará y el
cambio porcentual de índice económico PIB. Interesantemente, existe una correlación
negativa entre el porcentaje de población no-indígena y el cambio porcentual de índice
económico.
Regresiones de IDH y componentes explicadas por grupo étnico
Variable
Dependiente
Variable
Independie Cambio en Cambio en Indice Cambio en índice
nte Cambio en IDH Educación esperanza de vida PIB per capita
Simpl Porcent Simpl Porcent Porcentu Porcent
e ual e ual Simple al Simple ual
% población
indígena
0.022 -
parámetro 15 0.08887 0.02 0.08055 0.03695 -0.03598 0.0837 0.61526
R
cuadrado 0.03 0.07 0.022 0.051 0.0399 0.0087 0.0712 0.1166
< < < < < <
PR > [t] 0.069 <0.005 0.12 0.0171 0.0357 0.3297 0.0046 <0.0002

% Quechua
parámetro 0.07013 0.16087 -0.0212 0.10134
R cuadrado 0.0636 0.2975 0.0044 0.0046
PR>[t] <0.0076 <.0001 <0.4892 <0.4783

% Aymara
parámetro 0.02399 -0.0727 -0.0249 0.49742
R cuadrado 0.0077 0.063 0.0063 0.1156
PR>[t] <0.3589 <0.0079 <0.4064 <0.0003

% Guarani
parámetro -0.1003 -0.2431 0.21776 -0.8955
R cuadrado 0.0026 0.0134 0.0092 0.0071
PR>[t] <0.5974 <0.2265 <0.3168 <0.3788

%No indígena
parámetro -0.0889 -0.0806 0.03598 0.1166
R cuadrado 0.07 0.051 0.0087 -0.6152
PR>[t} <0.005 <0.0171 <0.3297 <0.0002

CORRELACIONES
Para pares seleccionados
VAR: % Indígena y Cambio Porcentual en índice económico
Pearson Corr Coefficient 0.34151
Prob > [r] under Ho:Rho=o <0.0002

VAR: %Originario Quechua y cambio porcentual en índice de educación

Pearson Corr Coefficient 0.5454
 Prob > [r] under Ho:Rho=o <.0001

VAR:%Originario Aymará y cambio porcentual en índice económico

Pearson Corr Coefficient 0.33997
Prob > [r] under Ho:Rho=o <0.0003

VAR: %No-Indígena y cambio porcentual en índice

económico
Pearson Corr Coefficient -0.3415
Prob > [r] under Ho:Rho=o <0.0002

Gasto Municipal en 2004-2006 por población indígena y nivel de pobreza

Tenemos información para 314 municipios en el gasto municipal en salud y educación y
también la variable de porcentaje de población indígena y porcentaje de población bajo
NBI, necesidades básicas insatisfechas. Si la relación entre gasto y porcentaje de
población bajo pobreza o población indígena es negativa significaría que las prioridades
de gasto no están alineadas a beneficiar a estas poblaciones.
Continuamos usando regresiones lineares de 2 variables.
La primera regresión linear es gasto municipal en salud como dependiente de porcentaje
de población indígena y el parámetro no es significativo. La siguiente regresión es gasto
municipal en salud como dependiente de porcentaje de población NBI. El parámetro para
NBI es pequeño y negativo, pero significativo. Entre más pobreza, menos proporción de
dinero invertido en salud. Las otras regresiones para gasto en educación explicada por
% de población NBI y gasto en educación explicada por % de población indígena no son
significativas. Ver anexo II.
Gasto Anual en Educación por estudiante
Tenemos el micro data de gasto municipal anual por estudiante. Hacemos la regresión
entre el gasto como variable dependiente y la población indígena y población NBI como
independientes. El parámetro para NBI es de 7.47 y población indígena 0.93248, mas no
son significativos estadísticamente. Ver anexo III.
Gasto Anual en Salud por paciente potencial
Hacemos la regresión entre gasto como variable dependiente y la población indígena y
NBI como independientes. El parámetro para índice de pobreza NBI es alto 1.53523 y
significativo estadísticamente. Los municipios con niveles altos de pobreza NBI gastan
menos por paciente potencial. El parámetro para porcentaje de población indígena es alto
y negativo -2.75897 y también significativo estadísticamente. Los municipios con altos
niveles de población indígena gastan aun menos en salud por paciente potencial. Ver
anexo IV.

Otras posibles evidencias de captura de la descentralización por grupos de interés

En su reporte: “Más allá del centro, descentralizando al estado”, Burki, Perry y Dillinger
observan 3 potenciales problemas de la descentralización. El primero es la provisión de
bienes públicos que pueden ser mas eficientes a nivel local, pero puede empeorar si es
capturada por elites locales. El segundo es el la desigualdad entre distritos con diferentes
niveles de recaudación, distritos pobres vs. ricos. El tercero es la estabilidad
Macroeconómica en la forma de déficit recurrente, sobre gasto por gobiernos
subnacionales y la inhabilidad de usar política fiscal para ajustarse a shocks económicos
(Burki et al 1999).
En Bolivia observamos principalmente el primer problema. Un análisis cuantitativo es
difícil por la falta de información en inversión y logro. El estudio de Faguet muestra
evidencia de mayor respuesta a necesidades locales. El problema es que existe inversión
en infraestructura como escuelas y clínicas, pero no tanto en educación de calidad o
salud. Por eso no hay impacto en las variables de logro en salud y educación.

No existe una evidencia conclusiva sobre la captura de este proceso, más bien numerosa
evidencia anécdotal que citamos a continuación. En su estudio sobre el caso de Bolivia,
Altman y Lalander entrevistan a diferentes actores en el gobierno y organizaciones
locales. En una entrevista 7 líderes de la asamblea del pueblo guarani manifiestan las
limitaciones de la LPP, el hecho de que el comité de vigilancia no es financiado y esta
supeditado al alcalde. Ellos consideran el sistema financiero de la LPP como
manipulación política. Felipe Quispe, entonces de la CSTUB, considera a la LPP como
una forma de mantener el status quo y que las comunidades no se benefician en nada.
De acuerdo a Johny Zambrana de PROSANA existe un desequilibrio entre el CV, el CM
y el alcalde. El CV no es financiado. Los miembros del CV son amenazados por los
matones del alcalde, porque cuestionan al alcalde en forma regular. Este es el caso de
Tapacari, que esta en el 6to lugar mar bajo de IDH en nuestra lista. El mecanismo para
controlar la corrupción también es capturado por elites y jefes políticos locales. Si el CV
quiere congelar fondos por un ítem cuestionable, tienen que ir al nivel departamental y al
senado, que puede estar controlado por el partido del alcalde. Generalmente el CV no
procede con la denuncia, por preocupación con la comunidad. La ley de investigación de
corrupción esta escrita en una forma en que el CV tiene que ir a la ciudad pagando sus
propios gastos hasta el Senado o una corte departamental. Los fondos congelados son el
presupuesto total y no solo el ítem cuestionado. El CV por preocupación con la
comunidad, no prosiguen con los cargos, pues estarían deprivando a la comunidad de
todo el presupuesto para salud, educación y otros servicios. La personería jurídica del
OTN es solo rol de Vigilancia. (Albo working document UNDP 2006)
La queja frecuente acerca del CV es que no tienen recursos no están equipados ni
entrenados. De acuerdo a Donna Lee Van Cott, 85% son analfabetos funcionales. Esta en
el interés de los alcaldes municipales que el CV se mantenga débil.
Otro caso es Pocoata en el norte de Potosí, donde las reglas de participación política
fueron liderados por partidos políticos de los “vecinos” que eran percibidos como una
amenaza a los indígenas y como una forma de empoderar agentes políticos mestizos. Con
la ayuda de miembros de ONG’s, sindicatos de maestros este riesgo fue una realidad
anunciada para muchas comunidades indígenas (Gray Molina 2003). El énfasis en el
reconocimiento de OTB’s y comunidades indígenas se desvaneció a favor de la
tradicional percepción de enclaves urbano/rural que funciono para la ventaja de jefes
locales arraigados y elites urbanas (Gray Molina 2003, p 358)

5. CONCLUSIONES
-La evolución del IDH de Bolivia es aun entre las más bajas de la región y es similar a
otras naciones que no tuvieron procesos de descentralización en ese periodo.
-En 1994, el porcentaje de población indígena estaba negativamente correlacionado con
el IDH y sus componentes de educación, salud e ingreso. El parámetro de correlación
mejora en 2001 para el IDH y el ingreso y empeora para salud y educación.
-Existe correlación positiva entre el porcentaje de población indígena y el cambio
porcentual en el índice de educación entre 1994 y 2001.
-Existe correlación positiva entre el porcentaje de población Aymara y el cambio
porcentual de índice de ingreso entre 1994 y 2001.
-Existe correlación negativa entre el porcentaje de población no-indígena y el cambio
porcentual de índice de ingreso entre 1994 y 2001.
-El gasto anual municipal en salud por paciente en 2004-2006 esta positivamente
correlacionado con el indicador NBI de pobreza.

-El gasto anual municipal en salud por paciente en 2004-2006 esta negativamente
correlacionado con el porcentaje de población indígena.

BIBLIOGRAFIA

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autonomías” UNDP working document, Informe Nacional sobre Desarrollo Humano en
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- Ramiro Molina Barrios “Los pueblos indígenas de Bolivia:

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-Juan Antonio Morales, “The National Revolution and its Legacy” in Grindle and
Domingo “Proclaiming Revolution” 2003

-Godofredo Sandoval and Researcher team, “Grassroots Organizations and Local

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- Donna Lee Van Cott “Institutional Change and Ethnic Parties in South America” in
Latin American Politics and Society, Vol. 45, No. 2. (Summer, 2003), pp. 1-39

-Deborah J. Yashar “Contesting Citizenship: Indigenous Movements and Democracy in

Latin America” in Comparative Politics, Vol. 31, No. 1. (Oct., 1998), pp. 23-42
 ANEXO I
IDH y componentes como variables dependientes explicado por porcentaje de
población indígena como variable independiente
CORRELACIONES
The CORR Procedure
Pearson Correlation Coefficients,
N=111
Prob > [r] under H0 : Rho
=0
Percent Indigenous Self
Percent Indigenous Self Identified Identified
Education Education
Index 94 -0.31754 Index 2001 -0.3519
Prob 0.0007 Prob 0.0002

Life Exp Index Life Exp Index

94 -0.52694 2001 -0.5851
Prob <.0001 Prob <.0001

gdp Index 94 -0.55941 gdp index 2001 -0.5527

Prob <.0001 Prob <.0001

HDI
HDI 1994 -0.54552 2001 -0.5301
Prob <.0001 Prob <.0001
 ANEXO II

Gasto Municipal en 2004-2006 por población indígena y nivel de pobreza

Resultados de Regresión, sistema SAS

The REG Procedure

Model: MODEL1
Dependent Variable: Gasto_Municipal_____destinado_a_ Gasto Municipal destinado
a Salud
respecto del gasto total

Number of Observations Read 314

Number of Observations Used 314

Analysis of Variance

Sum of Mean
Source DF Squares Square F Value Pr > F

Model 2 3.54217 1.77108 39.19 <.0001

Error 311 14.05396 0.04519
Corrected Total 313 17.59613

Root MSE 0.21258 R-Square 0.2013

Dependent Mean 0.32147 Adj R-Sq 0.1962
Coeff Var 66.12750

Parameter Estimates

Parameter Standard
Variable Label DF Estimate Error

Intercept Intercept 1 0.81407 0.05828

Indicador_NBI____ Indicador NBI (%) 1 -0.00616 0.00072396
Poblaci_n_autoidentificada_c
Población autoidentificada 1 0.00036693 0.00042041
como Indígena (%

Parameter Estimates

Variable Label DF t Value Pr > |t|

Intercept Intercept 1 13.97 <.0001
Indicador_NBI____Indicador NBI (%) 1 -8.50 <.0001
Poblaci_n_autoidentificada
Población autoidentificada 1 0.87 0.3835
como Indígena
(%
 ANEXO III

Gasto Anual en Educación por estudiante

Resultado de regresión sistema SAS
Model: MODEL1
Dependent Variable: EDUCACION_Gasto_Total_por_alumno EDUCACION_Gasto
Total por alumno

Number of Observations Read 314

Number of Observations Used 313
Number of Observations with Missing Values 1

Analysis of Variance

Sum of Mean
Source DF Squares Square F Value Pr > F

Model 2 6730978 3365489 1.70 0.1850

Error 310 614940105 1983678
Corrected Total 312 621671083

Root MSE 1408.43096 R-Square 0.0108

Dependent Mean 1403.98574 Adj R-Sq 0.0044
Coeff Var 100.31661

Parameter Estimates
Parameter Standard
Variable Label DF Estimate Error

Intercept Intercept 1 708.62509 386.43763

Indicador_NBI____
Indicador NBI (%) 1 7.47965 4.79940
Poblaci_n_autoidentificada_c
Población autoidentificada 1 0.93248 2.78682
como Indígena
(%
Parameter Estimates

Variable Label DF t Value Pr > |t|

Intercept Intercept 1 1.83 0.0677

Indicador_NBI_
Indicador NBI (%) 1 1.56 0.1201
 Poblaci_n_autoidentificada_
comoPoblación autoidentificada 1 0.33 0.7381
como Indígena(%)
 ANEXO IV
Gasto Anual en Salud por paciente potencial
Resultados de Regresión sistema SAS
Model: MODEL1
Dependent Variable: SALUD_Gasto_Total_por_paciente_p SALUD_Gasto Total por
paciente potencial

Number of Observations Read 314

Number of Observations Used 314

Analysis of Variance

Sum of Mean
Source DF Squares Square F Value Pr > F

Model 2 1951646 975823 63.43 <.0001

Error 311 4784747 15385
Corrected Total 313 6736393

Root MSE 124.03644 R-Square 0.2897

Dependent Mean 303.44050 Adj R-Sq 0.2851
Coeff Var 40.87669

Parameter Estimates

Parameter Standard
Variable Label DF Estimate Error

Intercept Intercept 1 368.76085 34.00421

Indicador_NBI____
Indicador NBI (%) 1 1.53523 0.42242
Poblaci_n_autoidentificada_c
Población autoidentificada 1 -2.75897 0.24530
como Indígena (%

Parameter Estimates

Variable Label DF t Value Pr > |t|

Intercept Intercept 1 10.84 <.0001

Indicador_NBI____
Indicador NBI (%) 1 3.63 0.0003
 Poblaci_n_autoidentificada_com
Población autoidentificada 1 -11.25 <.0001
como Indígena (%)
 ANEXO V

EFECTO POLITICO DE LA DESCENTRALIZACION SOBRE POBLACION

INDIGENA EN BOLIVIA
Investigación complementaria sobre el efecto netamente político de la descentralización
sobre la población indígena.

El efecto de la descentralización sobre la organización indígena es una aparente mayor

participación indígena en lo político. En forma similar a la reforma agraria del 52, el
objetivo de la descentralización fue destruir a la organización tradicional indígena. El
proyecto de ingeniería social fue la construcción de una identidad nacional homogénea
hispánica. Sin embargo, en 1952 y en 1994, la reforma tuvo resultados inesperados.
Tratare de mostrar como respondió la organización indígena a los modelos impuestos de:
sindicato en 1952 y municipio en 1994. La ley de participación popular reconoce a la
OTB organización territorial de base, pero no le reconoce autoridad administrativa o
financiera. Su rol se limita a mandar representantes al comité de vigilancia. Al contrario,
el municipio, que es la representación oficial del estado, expande su jurisdicción y
absorbe a las comunidades indígenas.
LITERATURA ACADEMICA PREVIA

La Dr. Donna Lee Van Cott, politologa, menciona que los sistemas políticos
descentralizados proveen de una oportunidad para que partidos étnicos se formen y sean
viables (Lee Van Cott 2003). Los sistemas políticos altamente descentralizados que
permiten elecciones locales, son favorables a generar partidos étnicos. El mecanismo es
que las minorías étnicas están concentradas y pueden volverse mayorías en distritos
descentralizados (Lee Van Cott 2003). Su análisis sobre cambio institucional y partidos
étnicos en Sudamérica incluye a Bolivia.
La Dr.Deborah Yashar, politologa, nos da un análisis comparativo basado en la historia
para explicar porque organizaciones indígenas significativas han emergido en países
como Bolivia (Yashar 1998). Existe un proceso de crecimiento en la organización
política alrededor de identidades étnicas en Bolivia. Este proceso se intensifica durante
los anos de la LPP. Yo haré un seguimiento a la evolución de partidos étnicos los
siguientes años. Yo combino el análisis comparativo e histórico de Yashar, la idea de
evolución de partidos de Lee Van Cott con los recientes acontecimientos políticos. El
producto es mostrar el efecto de la descentralización sobre la organización indígena y en
las elecciones nacionales.
EFECTOS POLITICOS
La descentralización es un instrumento del proyecto de construcción de nación
homogénea, dirigido por la elite hispánica de Bolivia. En 1952 se realiza una revolución
como medida reactiva a la presión indígena. La elite intelectual hispana se apropia del
discurso y proceso revolucionario y lo utiliza para borrar la etnicidad y la organización
indígena tradicional con la imposición del sindicato. El intento falla, pero el sindicato se
incorpora a la organización indígena. La LPP en 1994 es también una medida reactiva
para mantener estabilidad política y social y es una continuación de 1952. Los efectos de
la liberalización económica y el programa de erradicación Coca cero fueron incremento
de la pobreza, represión estatal y marginalización. Con este panorama, los grupos
indígenas incorporan las elecciones locales descentralizadas y la movilización social para
emerger como partidos políticos viables en elecciones nacionales. Sin embargo, los
resultados del 52 y 94 fueron inesperados y se podría decir que rebotaron en contra de las
elites gobernantes.
En su estudio de 1998, Deborah Yashar describe la reciente tendencia sin precedentes de
las organizaciones políticas indígenas en Latinoamérica. Su análisis apunta a tres
elementos: reformas estatales, liberalización política y redes (networks) pre-existentes.
La liberalización política ha legalizado el derecho a organizarse. Al mismo tiempo las
reformas estatales, como la liberalización económica, remueven el acceso a recursos
estatales y desafían la autonomía cultural. La relación corporativista entre el estado y los
sindicatos agrarios se acaba. Aun mas marginalizados de la política nacional y desafiados
al nivel local, los grupos indígenas se movilizan bajo identidades étnicas, utilizando redes
pre-existentes (Yashar 98 p 24). Este marco describe a Bolivia casi perfectamente.
El estado boliviano trata de penetrar a la comunidad indígena para transformar su
organización. Existe una dinámica de transformación en el centro de la organización
indígena. Después del 52, los indígenas incorporan la estructura del sindicato para pelear
por sus intereses. Durante los regimenes militares los indígenas continúan usando el
sindicato como forma para negociar con el gobierno. Después de la LPP más complejidad
se suma. El sindicato ya no es el principal nexo con el gobierno. Las OTBs son
legalizadas con autoridad limitada. En el nuevo contexto miembros de la CSUTB o
sindicato agrario deciden formar el partido de la ASP (asamblea por la soberanía de los
pueblos). Participan en las primeras elecciones municipales de 1995 y ganan una
significativa representación. Antes de la elección de 1999 ocurre una división adentro de
la ASP, donde el ISPS emerge. El ISPS también incrementa sus votos a nivel nacional y
municipal (Lee Van Cott 2003, p 23). Tenemos un movimiento social histórico que
apropia canales democráticos para incrementar su representación política.
El efecto inmediato de la LPP se vio en la primera elección de alcaldes municipales de
1995. De acuerdo a George Gray Molina al principio hubo un rechazo inicial de la
dirigencia indígena. Los resultados de la primera elección fueron que 25% de los
concejales municipales se identificaban como indígenas o campesinos (Gray Molina
2003). Seguimos la progresión de elecciones municipales y nacionales hasta el 2005. Se
incrementa el numero de indígenas electos, especialmente cuando se modifica la ley
electoral para admitir agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas.
La evolución de la organización política indígena del diagrama muestra la incorporación
de diferentes estructuras que representaron a la población indígena a lo largo del tiempo.
Los eventos mayores están marcados con su año. Después de 1952 se comienza con la
imposición del sindicato sobre la organización central indígena. En 1994 vemos el mismo
proceso de imposición del municipio sobre la organización indígena ya transformada.
Esta dinámica de transformación no acaba y existe mucho conflicto entre la comunidad
indígena, el sindicato, comité de vigilancia y las autoridades municipales.
 Evolución de la Organización Política Étnica en Bolivia

Gobierno Gobierno
Nacional Nacional

Municipio Partidos
Cambios políticos
institucion
ales
étnicos
viables
Sindicato Comité de
Campesino vigilancia

Org.
Indígen Sindicato Movilización
Coca cero de masas
a Programa OTB
de org
erradicación. indíge
90s
Pacto Militar-
Revolución Campesino 60 701985 Ley de
del 52
2000,2001
Liberalización
Participación 2003 crisis
Económica Popular
Evolución de los partidos políticos indígenas en Bolivia

Election Municipal National Municipal

Year 1995 1997 1999
Party
MRTKL 33 council seats 2 council seats

ASP* 3.7% Nationwide 1.12% Nationwide

3 seats lower
50 council seats chamber 29 council seats
11 mayoralties (17.5% in 5 mayoralties
Cochabamba)
3.27% Nation share
ISPS-MAS seats

79 council seats

MIP

Pueblos **
Indigenas
 Election National Municipal National
Year 2002 2004 2005
Party
MRTKL

ASP*

ISPS- 20.94% 25.17% 53.7%

MAS nationwide nationwide Nationwide
12 senators
8 senators 455 council Presidency
27 seats lower seats 72 seats lower
chamber chamber
3.76%
MIP 6.09% nationwide nationwide 1.90%
6 seats lower 68 council seats
chamber
5.25%
Pueblos ** nationwide
Indigenas 95 council seats

Fuente, construcción propia en base a CNE Bolivia

* ISPS se divide de ASP uso la sigla antigua MAS para registrarse en 1999
** Ley cambia permitiendo Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas

Conclusiones

-La organización local indígena en Bolivia es un sistema de capas múltiples, como

menciono Gray Molina. Este sistema tiene elementos de la organización tradicional y las
estructuras impuestas por el gobierno. El primer ejemplo es el sindicato impuesto por el
MNR que la comunidad indígena tuvo que ajustar transfiriendo elementos propios como
la rotación de cargos. Con la LPP las comunidades están en el proceso de adaptación a la
nueva estructura. Existen 3 estructuras co-existiendo. El conflicto actual es la captura del
municipio por las elites urbanas no indígenas. Como ejemplo esta la inversión en obras
publicas en el pueblo que no benefician a las comunidades. En este caso el impacto de la
LPP es más desigualdad y mantenimiento del control de las comunidades o status quo.
-Las agrupaciones indígenas como CSUTB pueden usar cambios institucionales como la
LPP para construir partidos políticos que los representen. La descentralización es un
canal democrático disponible. Al principio el MAS fue un ejemplo de esto.
-Existe un incremento de representantes indígenas elegidos, pero no significa que la
organización tradicional se reconozca más.

Bibliografía incluida en pagina 20.