Revista Bitácora Urbano Territorial

ISSN: 0124-7913
[email protected]
Universidad Nacional de Colombia
Colombia

Gutiérrez Tamayo, Alberto León; Sánchez Mazo, Lina María

Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo. PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO
INTEGRAL DEL TERRITORIO
Revista Bitácora Urbano Territorial, vol. 13, núm. 2, junio-diciembre, 2008, pp. 11-28
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, Colombia

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 (2) 2008: 11 - 28
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá Artículos

Sentidos contemporáneos de
la planeación y el desarrollo
planeación para el desarrollo
integral del territorio 1

Contemporary meanings of planning and development

Planning for integral territory development
Alberto León Gutiérrez Tamayo
Magíster en Estudios Urbano-Regionales, profesor e investigador
de la Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia
[email protected]
Lina María Sánchez Mazo
Magíster en Estudios Urbano-Regionales, profesora e investigadora
de la Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia
[email protected]

Recibido: 30 de enero de 2008

Aprobado: 30 de agosto de 2008

Resumen Abstract
Para acercarse al significado de la planeación para In order to approach to the meaning of planning
el desarrollo integral del territorio, se traza la siguiente for integral development of the territory, the following
ruta temática: se identifican, en primera instancia, las thematic route is draws up: they are identified, in first
principales implicaciones que al considerar el contexto instance, the main implications that from the context
global-local, inciden en la época contemporánea en los the global-premises, affect the contemporary time in
procesos de desarrollo, haciendo relevante la perspecti- the development processes, doing excellent the territo-
va territorial; se exponen y analizan, en segunda instan- rial perspective. They are exposed and they analyzed,
cia, diversos sentidos esenciales de la planeación que se in second instance, diverse essential and means of the
comportan, al mismo tiempo, como base conceptual; y, planning that behaves at the same time as it bases con-
se recrean, en tercera instancia, diversos enfoques del ceptual. And, they recreate, in third instance, diverse
desarrollo, permitiendo allegar sentidos constituyentes approaches of the development, allowing to collect con-
de una noción integral. stituent senses of an integral notion.

Palabras clave: Contexto global-local, planeación, de- Key Words: Context the global-local, planning, devel-
sarrollo, territorio. opment, territory.

1 El presente artículo se deriva del referente conceptual que orientó la investigación “Planeación del Desarrollo, Ordenamiento Territorial y Desarrollo
en Medellín, período 1995-2005, PLYDET-MED”, realizada por el Grupo de Investigación “Medio Ambiente y Sociedad-MASO”, entre febrero de
2007 y febrero de 2008, en el marco de la “Agenda de Investigaciones Ciudad de Medellín-2006”, la cual fue financiada por la Universidad de
Antioquia, Colciencias y el Municipio de Medellín.

Artículos 11
 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

Introducción
Establecer la relación de interdependencia entre la planeación y el desarrollo,
es el interés central de este artículo; la estructura que soporta tal pretensión se pro-
pone en tres apartes: el primero, denominado contexto global-local y su incidencia
en los procesos de planeación para el desarrollo del territorio, sirve de referente para
enmarcar el discurso de la planeación y del desarrollo. Es así como en este aparte se
identifica y caracteriza la situación por la que atraviesa la sociedad actual, para advertir
las exigencias y requerimientos que el acontecer global-local le hace a la planeación
como escenario que posibilita transformaciones progresivas asociadas con el desarrollo
del territorio. Hacer consciente este tipo de preocupación nos introduce en el segundo
aparte: la planeación dirigida al desarrollo del territorio en medio de la complejidad.
De hecho este interés desata el planteamiento en el cual la planeación se vislumbra
como una opción integral y contemporánea, soportada en elementos que le otorgan
el carácter de proceso social, político, temporal, espacial, estratégico y normativo; y
que, por tanto, la constituyen como discurso y práctica capaz de imaginar y trazar el
desarrollo integral del territorio. El tercer aparte contiene el desarrollo del territorio, el
cual se comporta como un anhelo por alcanzar, como una utopía ideológica con ajuste
en dinámicas contextuales cruzadas por fuerzas de poder manifiestas en acciones indi-
viduales y colectivas provenientes de diversos intereses y actores que van delineando
espacialidades y temporalidades concretas. Se fundamenta en una aproximación con-
ceptual que recurre, para allegar una noción integral del desarrollo, al planteamiento
de los enfoques teóricos que dan cuenta de la evolución de su discurso. El panorama
propuesto ofrece al lector una gama de sentidos acerca del desarrollo, compuesta por
las diversas ideologías que subyacen en los enfoques que lo connotan de modo disímil.
Finalmente se llega, de modo conclusivo, a la planeación para el desarrollo integral del
territorio como noción central, que convoca a la reflexión por el tipo de desarrollo que
se pretende alcanzar, bajo parámetros metodológicos definidos.

Contexto global-local y su incidencia en

la planeación para el desarrollo del territorio
Cuando se habla de contexto se encuentran variadas acepciones que intentan
asociarlo con dimensiones, campos, escenarios o ámbitos; con el fin de puntualizar una
connotación concreta que no conduzca a equívocos, en este caso, es la de ámbito, esta re-
ferencia se usa teniendo en cuenta que se asume como tópico o asunto de estudio útil para
ejemplificar, con posterioridad, dinámicas contextuales de diversa naturaleza. Así las cosas,
en los ámbitos se recrean y tipifican realidades sociales, culturales, políticas, económicas,
tecnológicas, ambientales y espaciales que ocurren en diferentes escalas, en momentos
determinados, relacionándose de manera interdependiente y que, al dinamizarse y ex-
pandirse, se van tornando como los principales rasgos que caracterizan las realidades que
acontecen en la sociedad haciendo posible, por tanto, su reconocimiento y comprensión
en cualquier proceso social. La importancia de tenerlos en cuenta como características de
los diferentes contextos se debe, en parte, a que posibilitan situarse en una:

“Heterogénea cantidad de hechos y situaciones que configuran la realidad y des-

entrañan en ella una serie de articulaciones entre experiencias, conocimientos, visiones,
información e intereses, que llevan a mostrar con mayor claridad unos aspectos, dejan-
do en la oscuridad otros” (Ghiso, 1998: 1).

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 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

Es en el mismo contexto, expresa Ghiso, donde viene a constituir una nueva fase de expansión y desarro-
también se encuentra la justificación, la pertinencia, el llo del sistema capitalista que, bajo un contexto generali-
significado y la legitimidad social y política de los proce- zado de economías de mercado, condiciona a los distintos
sos sociales. Por tanto, el reconocimiento de la realidad países a una mayor apertura externa con un creciente
interna y externa se convierte en requerimiento en los grado de interdependencia global, situación que viene a
procesos de desarrollo del territorio, debiendo, en con- reconfigurar las realidades territoriales (supranacionales,
secuencia, determinar las necesarias interdependencias nacionales y subnacionales), determinando una serie de
entre lo global y lo local. exigencias, tanto para la estructura gubernamental como
para el sector privado, a fin de mejorar las condiciones y
Siguiéndole el rastro al significado de la globaliza- posibilidades de inserción económica (Rojas, 2002: 102).
Este autor describe cambios transcendentales en el pla-
ción, se encontró que varios autores la relacionan no político, económico, social y cultural, lo cual lleva a
la configuración de nuevos escenarios, de igual manera,
con el mundo contemporáneo, o bien para referir- hace evidente que la velocidad y profundidad de dichos
cambios no solo se ven reflejados en aspectos tangibles,
se a ella como una “fuerza inmanente” (Echeverría, sino que también han afectado la representación simbó-
lica y conceptual de la realidad. Tal situación incide en
2002: 112), o para catalogarla como un “paradig- que paradigmas, teorías y conceptos que ayer resultaban
incuestionables pasen, rápidamente, a constituirse en ma-
ma para la comprensión de los diferentes aspectos terial de inventario debido a su escasa pertinencia o apli-
cabilidad en el escenario de reciente configuración.
de la realidad” (Santos, 1997: 133); ahora bien,
Si se asume entonces la globalización como un
asociar la globalización con la época contemporá- proceso histórico que penetra y reformula todos los
ámbitos de la vida societal, y que tiene implicaciones
nea, no implica que ésta sea un fenómeno actual, de gran relevancia en la época contemporánea incitan-
do a otras prácticas interventivas e investigativas sobre
como lo apunta la CEPAL (2000: 46); no se trata los diferentes objetos de realidad, en este caso, sobre
la planeación para desarrollo del territorio, habrá que
de un proceso nuevo ya que tiene raíces históricas mencionar su ineludible relación con lo local. Veamos
detenidamente cómo diferentes autores plantean dicha
profundas. Se constata cómo la globalización ha relación. Santos (2000: 289-290) expone ciertas diferen-
cias entre el orden global y el local, aduciendo que am-
marcado el devenir y el desarrollo histórico del bos constituyen dos situaciones genéticamente opuestas,
aunque en cada una se verifiquen aspectos de la otra. Lo
hombre; sin embargo, en la época contemporánea único claro en realidad es que cada lugar es, al mismo
tiempo, objeto de una razón global y de una razón local,
su connotación es mucho más amplia, al punto que conviven dialécticamente. Los órdenes global/local
sugieren un énfasis en el territorio, el cual, en palabras
de referirse a ella como un “proceso polifacético y de este autor, termina siendo el gran mediador entre el
mundo y la sociedad nacional y la local, ya que en su
sistémico que tiene características de destrucción funcionalización, el “mundo” necesita de una mediación
de los lugares, según las potencialidades de éstos, para
y creación simultáneas” (Boisier, 2002: 116) y de usos específicos. En un momento determinado, el “mun-
do” escoge algunos lugares y rechaza otros y, en ese mo-
significados diversos (CEPAL, 2000: 46). vimiento, modifica el conjunto de los lugares, el espacio
como un todo. El lugar ofrece al movimiento del mundo
Esta generalidad en su concepción es complemen- la posibilidad de su realización más eficaz, lo cual impli-
tada por visiones más concretas que la indican como un ca que el mundo, para hacerse espacio, depende de las
proceso que responde fundamentalmente a necesidades potencialidades del lugar. El argumento traído a colación
de orden económico. Particularmente, la globalización expone perfectamente la relación de interdependencia

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 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

entre lo global/local, cuestión requerida para sustentar la denomina “recipientes” o “contenedores”, pero que
premisa de constituir procesos de planificación del desa- a diferencia de los físicos o materiales, son maleables
rrollo del territorio contextualizados. y ajustables. El sentido del territorio descrito por Fals
Borda llena de contenido y, además, valida la premisa
En otras palabras, se distinguen ciertas interdepen- de que el “territorio es históricamente un asunto de
dencias entre lo global/local que incitan a la lectura y el gran importancia en la vida de sus habitantes y en sus
análisis de contexto desde una perspectiva holística, no relaciones, por ello no se reduce estrictamente al asun-
fragmentada o lineal, lo que significa un abordaje com- to del dónde vivir o al bien capital” (Obando, 2003:
plementario, lleno de matices provenientes de manifes- 22). Tal afirmación es también propuesta por Arocena
taciones concretas y, también, tendenciales. En síntesis, (1995: 24-25) al dejar ver que los espacios habitados
podría decirse que el contexto global se asocia con de- por los grupos se vuelven significativos en la medida
nominaciones como sistema mayor, escala amplia, incluso en que son espacios penetrados por las formas de vida
virtual, en la que ocurren diferentes fenómenos sociales, de quienes los habitan, por sus ritos, sus costumbres,
culturales, políticos, económicos, tecnológicos, espacia- sus valores y creencias; en este sentido, la relación del
les y ambientales que impactan todo el planeta, y es aquí hombre con el territorio se desarrolla en un nivel pro-
donde aparece en escena la pequeña escala geográfica de fundo de la conciencia, siendo ese nivel donde quedan
lo local, recibiendo, pero también creando y recreando registrados los aspectos más permanentes de la perso-
en sus dinámicas cotidianas tales fenómenos globales, e nalidad individual y colectiva. Esta relación generadora
impactando el sistema mayor. Es preciso anotar que la de identidad está compuesta de permanencias y au-
denominación local con referencia a la global estaría de- sencias, de continuidades y rupturas. Al respecto Aro-
signando territorios nacionales, regionales y municipales; cena plantea una consideración importante para ser
asunto que da lugar a equívocos porque generalmente se tenida en cuenta por la planeación, y es que la identi-
asocia lo local con lo municipal; en este sentido, valdría ficación de los grupos humanos con un trozo de tierra
la pena llamar lo local como lo territorial, puesto que tal se vuelve un factor de desarrollo en la medida en que
denominación abarcaría las diferentes escalas geográficas. se potencien sus mejores capacidades y se proyecten
En este punto de la exposición, convendría allegar aquello hacia el futuro, al superar inercias y al crear nuevas
que se entiende por territorio. formas de movilización de los actores y de los recursos
materiales.
Dada la falta de univocidad que presenta la noción
de territorio, es útil recapitular y estructurar los contenidos En términos de la relación dialéctica identidad-terri-
conceptuales que la delimitan, para lo cual nos servire- torio, el territorio se constituye en un punto de referencia
mos de la concurrencia de diversas disciplinas, rescatando para el surgimiento de la identidad; tal surgimiento no se
las principales tendencias que aportan a la concepción da espontáneamente, en él intervienen fenómenos que lo
del territorio. Algunos planteamientos desarrollados por reestructuran continuamente a partir de lo económico, lo
Arocena (1995: 24-25); Fals Borda (2000: 1-2); Obando político y lo social. Por ello, tal relación no es estática, rí-
(2003: 11-52) rescatan su significado socio-cultural. Rojas gida ni inmutable; las identificaciones como resultado de
(2002: 101-113) se vale de algunos aspectos políticos para esta relación dialéctica son transitorias, fugaces, se forman
dar cuenta de la noción territorial; finalmente, es a partir y se disuelven, así que no están dadas sino que se cons-
de los planteamientos de Sánchez (2005: 63-75) que se truyen. Sin embargo, se encuentran otras posturas como
ofrece su sentido contemporáneo. las de Ortiz y Barbero, citados por Sánchez (2005: 63-75),
que ponen en cuestión la idea de que el territorio es el
Fals Borda (2000: 6-23) sugiere que el “espacio soporte de la identidad, indicando como tendencia actual
debe concebirse como un ente flexible y variante, con dos significados de la identidad completamente distin-
impulsiones que van y vienen”, no solo por el principio tos. Hasta hace muy poco decir identidad era hablar de
antrópico sino por el de la construcción social, ligados raíces, raigambre, territorio, tiempo largo, memoria sim-
a expansiones y contracciones históricas y demográ- bólicamente densa; de eso estaba hecha la identidad, en
ficas relacionadas con necesidades colectivas. De allí consecuencia, el sentido social y culturalmente instituido
se deriva la sensación vivencial y temporal que se ex- equivalía a hablar de identidad. Pero hoy, decir identidad
perimenta con el espacio. En estas circunstancias, el implica también –a la luz de las mutaciones que este tér-
espacio/tiempo toma la forma de unidades concretas, mino viene sufriendo– hablar de redes, flujos, movilidades,
pero transitorias, de ocupación humana, que el autor instantaneidad, desanclaje. Barbero (2002: 23) sostiene

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que antropólogos ingleses llaman a esta manera de nombrar moving roots, raíz móvil o,
mejor, raíces en movimiento; al tiempo que el antropólogo Eduard Delgado afirma: sin
raíces no se puede vivir, pero muchas raíces impiden caminar.

Para precisar el asunto territorial, podrá decirse que es una noción dinámica
y compleja en tanto funciona como contenedor –siempre inacabado y en evo-
lución– de tramas de relaciones que se tejen y destejen a la luz de intercambios
internos y externos provenientes de diversas fuentes, contextos, actores, tiempos
y escalas que lo reestructuran. Al igual, es una noción funcional porque al ser un
producto social da la posibilidad de prefigurarse, delimitarse, organizarse, pensarse,
de acuerdo con intereses, pretensiones y enfoques; de allí que pueda ser un con-
tenedor de desarrollo social o de desigualdad y exclusión. La época actual sugiere
que las ópticas para el análisis territorial deben conjugar la diversidad, flexibilidad,
variabilidad, inestabilidad y múltiple coexistencia de órdenes; de tal forma, que el
surgimiento de identidades, vinculaciones, lazos y las mismas formas de habitar los
territorios están atravesadas, interrumpidas en lo fáctico por movimientos y flujos
que las re-localizan.

Los planteamientos enunciados constituyen la base de una discusión obligada en

torno a la planeación para el desarrollo del territorio que permita, de un lado, entender
los cambios de la realidad social, las nuevas dinámicas, los fenómenos que transforman
el hábitat de los grupos humanos en el territorio, y que, claramente, implican –porque
tensionan– el ejercicio mismo de la planeación, en todos sus niveles y escalas; y, por
otra parte, buscar salidas que, vistas como opciones, estrategias y metodologías, hagan
viable la aproximación de la planeación al desarrollo de los territorios. La conjugación
de estos asuntos, se cree, puede establecer otras formas de pensar y, por supuesto,
de actuar, a propósito de la planeación en el territorio para procurar su desarrollo. En
consecuencia, el territorio actúa como soporte fundamental de la planeación y del
desarrollo debido a que su existencia y realización son visibles en él. De ahí que la
preocupación porque tal noción, desde el horizonte de la planeación, deba ir más allá
de su ordenación con fines funcionales y físico-espaciales, partiendo esencialmente
de la especificidad de los contextos particulares y de su apuesta por la ya mencionada
construcción social del territorio.

Al cabo de todas estas reflexiones asaltan varias inquietudes asociadas ini-

cialmente con el tema abordado: ¿de qué modo es considerado el contexto
en los procesos de planeación? ¿Qué tanto desarrollo del territorio pueden
alcanzar los procesos de planeación y qué relación tiene en ello las tenden-
cias contextuales? Del mismo modo, asaltan otras preguntas relacionadas
con el fuero interno de la planeación: ¿qué aspectos de la planeación la
hacen viable y la comprometen como opción estratégica para hacerle frente
a la complejidad territorial en aras de conseguir mejores niveles de desarro-
llo? Precisamente este es el tema que nos convoca a continuación.
Artículos 15
 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

El sentido conceptual de participación a escala local. La participación asumi-

da como un proceso de investigación, conocimiento y
de la planeación de intercambio de concepciones e ideologías (Viviescas,
2001: 125), indica la existencia y la vinculación de una
Este aparte explora los sentidos de la planeación trama actuante y viva de actores organizados que en-
vistos como las respuestas a los desafíos propuestos por trecruzan sus maneras de representar el mundo, sus in-
la sociedad actual. Indudablemente, se trata de penetrar tereses, recursos y estrategias, desde diferentes campos
la planeación, llamando la atención sobre su esencia con- societales como el gubernamental, el gremial, el social y
ceptual, a partir de los elementos que la estructuran y que el académico. Ellos, de modo diferenciado, se encuen-
le aportan sentido a los procesos social, político, tempo- tran comprometidos con la construcción colectiva del
ral, espacial, estratégico y normativo; y que, finalmente, la desarrollo de sus territorios y, por tanto, requieren que
soportan como una noción integral y contemporánea. La la planeación, la cual, además de tener efectos determi-
planeación así tratada, bajo la presunción de que puede nados sobre la organización de su vida cotidiana, es el
ser real, aunque contenga mucho de ideal y utopía, da la escenario para el encuentro, pretensión que implica el
posibilidad de enmarcar los principales rasgos que en la reconocimiento de sus diferencias y contradicciones, por
esfera gubernamental han incidido en su desgaste como la vía del ejercicio del diálogo intercultural, la concerta-
práctica social y política, pero que a la vez motivan la ción, la negociación del conflicto y la consecuente toma
constitución de nuevos registros, prácticas y concepciones de decisiones. Un aspecto de la participación necesario
que revitalicen una nueva cultura de la planeación. de mencionar es el referido por Viviescas (2001: 123-
124), quien aduce una perspectiva que contextualiza y
El proceso de la planeación: revitaliza los procesos de planeación:
momentos interconectados y sinérgicos
La planeación adquiere la categoría de proceso al “La participación se sustenta como un condicio-
desarrollarse de manera intencionada, lógica y secuencial, nante ineludible impuesto por la complejidad de los
mediante un conjunto de momentos o etapas comple- territorios, el cual hace imposible explicar la sociedad con-
mentarias que, interconectadas, actúan como un sistema temporánea desde un solo punto de vista y, por el contra-
abierto, flexible y sinérgico, permitiéndole conjugar un rio, exige cada vez con mayor contundencia la creación y
objetivo superior: el desarrollo del territorio. Entender la apertura de espacios de reflexión y discusión en los cuales
planeación como proceso permanente y de naturaleza si- los puntos de vista puedan tener lugar para su expresión
nérgica, indica la implementación de prácticas flexibles y, eventualmente, para demostrar su vigencia. En la ac-
e innovadoras que permitan realizar ajustes y cambios a tualidad se puede constatar que si los planificadores no
lo largo del tiempo, así como la incorporación de meca- asumen –se integran, aprenden y manejan– el intercam-
nismos y elementos creativos y actuales que re-alimenten bio de saberes con los pobladores se está quedando por
el proceso, permitiéndole enfrentar la complejidad. En el fuera de los contextos. La participación así considerada
fondo de todo esto subyace una intención que caracteriza es entonces un elemento metodológico que tiene sentido
a la planeación como un ejercicio progresivo, posibilita- en la medida en que demuestre que la Planeación, con
dor de transformaciones de realidades concretas, inten- su utilización, se hace mejor: más extendida e integral,
ción que se desliza en las dimensiones operativas de la más contundente y eficaz, más potente e incluyente, más
planeación: plan, programa, proyecto. expedita y sostenible, más crítica pero también más aser-
tiva, más justa y democrática. Debe evidenciarse que abrir
Lo social de la planeación: espacios y canales de participación es una opción política
la participación y cultural que contribuye a cualificar la Planeación como
Diversa literatura sobre planeación muestra de disciplina y como instancia social y, por ende, lleva a al-
manera contundente que su contenido social es otorgado canzar niveles más amplios y profundos de reflexión como
por la posibilidad que ella propicia de promover, forta- de concretización de las diferentes formas de individuales
lecer y “sostener”2, según Arocena (1995: 23), procesos y colectivas en el territorio”.

El anterior argumento conecta de modo claro la

2 Esta característica es significativa porque implica que la participa- participación como elemento fundamental para que la
ción no se encuentra sujeta a la voluntad del gobernante de turno,
y que, por el contrario, permite ir fortaleciendo el poder social y el planeación reconozca las dinámicas territoriales. La pla-
sentido de pertenencia de la población con su territorio. neación adquiere sentido por el hecho de que en ella es

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posible captar las motivaciones y finalidades que funda- “Implementación de la planeación siempre se está ejer-
mentan la vigencia de los grupos sociales, tanto en sus ciendo el poder, pues a través de él se está incidiendo
aspectos coincidentes como en los diferenciales, dando de manera decisiva en el tipo de sociedad que se con-
también la posibilidad de analizar sus ritmos y cambios. tribuye a construir. Así que cuando hablamos de pla-
Como bien lo anota García (1976: 339), estos proce- neación, nos referimos a un despliegue de pensamiento
sos de planeación posibilitan una pedagogía del terri- y discusión que permite la expresión, en ese ámbito de
torio donde el diálogo y la concertación son más que decisiones sobre la sociedad” (Viviescas, 2001: 121).
mecanismos para llegar a acuerdos porque permiten
precisamente el reconocimiento de los territorios y las Entender la planeación como medio político remi-
territorialidades. te también a las implicaciones que ésta puede alcanzar en
el largo plazo, asociadas, según Rincón (2001: 99-103):
En suma, pueden proponerse aspectos trascen-
dentales de variado espectro que se comportan como “Con la ampliación de la democracia participativa lo-
valores democráticos que motivan la fuerza social de la cal, en el sentido de que el conjunto heterogéneo de
planeación, ubicándola como un proceso contextuali- actores y fuerzas sociales participa en la determinación
zado de largo aliento con implicaciones positivas para de las propuestas, en un esfuerzo concertado de con-
el desarrollo del territorio, que rebasa la preocupación cretar el interés colectivo. El plan resultante contiene así
por la organización y el crecimiento económico y su fun- el proceso democrático de la expresión y negociación
cionalidad técnica. Tales valores hacen referencia a la de la diversidad social, y se legitima en este proceso. El
congregación de diferentes actores que deliberadamen- hecho de que la planeación acepte la concurrencia de
te comparten contenidos significativos relacionados con diferentes actores con intereses legítimos todos, signifi-
sus contextos vivenciales, vínculo que les posibilita llegar ca el reconocimiento de su razón política, más allá de
a propósitos colectivamente acordados en lo territorial: su carácter técnico. En todo caso, la Planeación como
lo político, lo social, lo cultural mediados por el estable- práctica política supone la intervención de instancias
cimiento de relaciones comunicacionales abiertas, diver- de regulación y representación políticas que medien
sas, horizontales que facilitan la construcción conjunta las relaciones de poder y de conflicto generadas en la
de conocimiento para la toma de decisiones consensua- interacción de los diferentes grupos sociales”.
das. En esta dinámica se teje y renueva progresivamente
el poder social autónomo, redundando en el estableci- Vista así la planeación, desde su sentido político y
miento de mejores relaciones entre gobernantes y go- social se convierte en función del gobernante y en respon-
bernados, promoviendo ambientes donde es posible la sabilidad del conjunto social, y es viable si triunfa la ca-
refundación social de la política mediante la gestión de pacidad de construir alrededor de diferentes propuestas,
la gobernabilidad y la democracia. acuerdos o, al menos, respaldos sociales amarrados a una
adecuada racionalidad técnica. En este orden de ideas pue-
Lo político de la planeación: de decirse que lo político y lo social se retroalimentan, ya
el ejercicio de poderes que como afirma Naranjo citada por Sánchez (2005: 46),
Como lo habíamos sugerido al inicio, los elemen- son las formas de acción colectiva, con sus prácticas con-
tos que estructuran la planeación se vinculan de manera cretas, las que están ayudando a re-significar la praxis polí-
interdependiente, por tal razón su sentido político se in- tica, proponiendo nuevas formas de sociabilidad. Con esta
augura a propósito de la toma de decisiones, considerada aseveración no se pretende agotar el sentido político en las
como un aspecto fundamental que imprime efectividad al formas organizativas o en las formas en que se hace visible
sentido social de la planeación, y que incide en que ésta la política. Éste trasciende cuando posibilita que los actores
se comporte como escenario en el cual se evidencia el sociales, plenamente informados, capacitados y formados,
juego de múltiples poderes que se superponen, hibridan, se apropien de los escenarios públicos y se atrevan a parti-
imbrican y subordinan. En efecto, se tiene una idea de cipar en la construcción de su destino colectivo. El interés
poder entre sujetos que se reconocen como tal, pero que, de la planeación también se expresa en la preocupación
a la vez, exhiben funciones diferenciadas, que de acuer- porque los escenarios referidos al poder y a las decisiones
do con sus roles en la sociedad, contribuyen al logro del de orden político sean reconstruidos y puestos al servicio
desarrollo. En otras palabras, con la: de los intereses colectivos del territorio y de sus habitantes.

Artículos 17
 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

Lo normativo de la planeación: sentido político-institucional

El reconocimiento y la consiguiente institucionalización jurídica de la planeación
que desató la Constitución Política de Colombia de 1991, con el planteamiento de su
articulado interno, y con la posterior implementación de la Ley Orgánica de Planeación
del Desarrollo, 152 de 1994, y la Ley de Desarrollo Territorial, 388 de 1997, además
de otras disposiciones legales, le dio piso formal y de obligatorio cumplimiento a la pla-
neación en los procesos de desarrollo nacionales, departamentales y locales, los cuales
deben contemplar en su concepción y aplicación los diversos preceptos normativos.
Aunque para muchos la dinámica normativa inaugura una cultura de la planeación más
definida, otros la consideran, desde su origen, un asunto retórico, limitado, exiguo,
incompleto y desfasado de las demandas exigidas por la realidad, situación que va en
detrimento de su pretensión: el desarrollo. Lo que queda claro después de más de
una década de intentar conjugar la planeación a partir del deber ser propuesto por la
norma, es que este sentido, aunque se cataloga como de primer orden en importancia,
no es garantía para la existencia de condiciones prácticas y materiales que desarrollen
y potencien la planeación, por ello se apuesta porque la norma se supedite a los an-
teriores sentidos, ya que esta no puede estar desprovista de la acción reflexiva de los
actores que le dan vida al activarla. En este contexto parece imprescindible preguntarse
por los conceptos de planeación, territorio y desarrollo que subyacen en la norma, pero
también por las nociones que requieren ser operadas en la realidad.

Lo temporal de la planeación:
acciones en el corto, mediano y largo plazo
La planeación se asume como un proceso y sistema abierto, flexible y perma-
nente que requiere de acciones enmarcadas en tiempos específicos, de acuerdo con
su contribución al desarrollo del territorio. Autores como Pichardo (1997: 35-36) y
Saavedra (Saavedra et al., 2001: 71) designan el nivel diacrónico para hacer referencia
a la condición temporal de los planes así: en el largo plazo se trazan las líneas generales
del desarrollo determinando los objetivos sociales, económicos, científico-técnicos, po-
líticos, culturales, espaciales, ecológicos, fiscal-financieros y administrativos deseados y
posibles; estos constituyen la base o marco de los planes de mediano y corto plazo. En
el mediano plazo se definen acciones tendientes a la organización de la sociedad para
el logro de los objetivos de desarrollo, comúnmente el plazo establecido es de 4 a 5
años. Finalmente, en el corto plazo se intentan adaptar las medidas del largo y mediano
plazo en función de los problemas coyunturales que van surgiendo; ello se hace con el
propósito de regular las fluctuaciones imprevistas en los procesos económicos, sociales
y políticos; comprende de 6 meses a 3 años. Debido a las características enunciadas,
la planeación supone la integración y la comunicación entre los tiempos, lo cual en
palabras de Echeverría (2002: 54) significaría retomar del pasado, asumir el presente y
proyectarse al futuro, con una perspectiva de continuidad y permanencia; es decir, se
precisa proponer acciones sostenibles en el tiempo.

Lo espacial de la planeación:
localización y vinculación de escalas
El sentido espacial dado a la planeación no se aleja de su sentido territorial, el
cual es aportado por aspectos que la localizan de acuerdo con su alcance dado por la
fijación de sus pretensiones en el territorio. La denominación de tal característica es la
de nivel sincrónico puesto que se planifica a escala global centrando el análisis en el
conjunto de la sociedad a partir de la interrelación y proyección de los indicadores ma-
croeconómicos y sociales, definiendo políticas nacionales que operan como un marco
general en el cual deben inscribirse los lineamientos sectoriales, espaciales o territo-

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 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

riales e institucionales. La planeación sectorial se interesa rrollo local sea más importante la estrategia que los
por la desagregación de los indicadores macroeconómi- objetivos como tales. Lo estratégico responde al re-
cos y macrosociales en función de sectores productivos de conocimiento de la naturaleza social y política de la
bienes y servicios, para definir políticas y acciones que sir- planeación, a la pretensión de incorporar el conflicto
van como marco de referencia para tales sectores. La pla- como elemento inherente a la dinámica social, y a la
neación territorial se ocupa de las cuestiones relativas a la flexibilización de los procesos de decisión frente a la
ubicación espacial, se concreta en políticas y acciones re- contingencia, asimismo, permite responder a las de-
feridas fundamentalmente al uso de los recursos espacial- mandas de los contextos internacionales que crecen
mente localizados. Y la planeación institucional pretende con la globalización de la economía y su regulación”.
el ordenamiento racional de las actividades institucionales
dentro de un marco de coordinación y evaluación per- En consecuencia, la estrategia es un asunto de gran
manentes, con el propósito de definir políticas y acciones significación en la planeación, debido a que le permite
que orientan las tareas que le competen a la institución de reducir la incertidumbre y hacerle frente a la complejidad
la cual se trate (Pichardo, 1997: 35-36; Gutiérrez, 2006: a la que se ve sometido el territorio. Un término novedo-
80). Es así como la temporalidad, expresada en el nivel so tanto por su concepción como por su aplicación, que
diacrónico, y la espacialidad, en el sincrónico, son simul- complementa el sentido estratégico de la planeación, es
taneas, vinculantes y correspondientes. Echeverría (2002: el de prospectiva; este enfoque conjuga de manera no-
54) observa la “planeación como escenario potencial para table las dinámicas territoriales mediante la exploración
tejer relaciones sinérgicas en términos espaciales, lo cual y visualización anticipada de futuros deseados y posibles
significaría partir de la existencia simultánea micro y ma- a largo plazo, pretensión que se relaciona con el análisis
cro fusionando escalas mayores y menores”. de problemas o situaciones pasadas y presentes, y con el
planteamiento de alternativas.
Lo estratégico de la planeación:
enfrentamiento de la incertidumbre Luego de haber esbozado los elementos que, pen-
La estrategia como adjetivo que califica la planea- samos, soportan la planeación, se pretende, seguidamente,
ción tiene un sentido que va más allá de su tipificación concretar su noción, justamente a partir de los diferentes
metodológica, que enfatiza en la posición competitiva de sentidos que la renuevan, hacen vigente e incurren en su
productos y mercados respecto a las condiciones del en- carácter integral y contemporáneo, ubicándola bajo una
torno, bien sea en el ámbito institucional o el organiza- concepción más amplia que la obliga a analizar las con-
cional. De manera contraria, el sentido de la connotación diciones por las que atraviesa la sociedad actual, respecto
“estrategia” se torna como un requerimiento que debe ser al surgimiento de nuevos intereses, actores y prácticas so-
tenido en cuenta en los procesos de planeación, derivado ciales, y, en consecuencia, a redefinir su papel en relación
de las condiciones contemporáneas de la sociedad. Como con su aproximación al desarrollo del territorio.
se ha visto, para hacerle frente al contexto actual la pla-
neación está llamada a promover y/o fortalecer prácticas Ahora se pretende concretar una connotación
sociales y políticas, que enmarcadas en variables espacio- esencial de la planeación que precise su sentido integral
temporales concretas incluyan la estrategia como caracte- y contemporáneo. La planeación se entiende como un
rística intrínseca y no como modalidad, tipo o instrumento proceso esencialmente de largo aliento; contextualiza-
que puede o no ser asumido. El sentido contemporáneo do, porque conjuga condiciones internas y externas que
que en este trabajo le conferimos a la estrategia como ele- le confieren el sentido estratégico; es, además, una prác-
mento fundamental en la planeación es presentado por tica social y política, en tanto propugna por la promoción
Rincón (2001: 107) cuando argumenta: y el fortalecimiento de la participación de diversos ac-
tores. La planeación es entendida como la constitución
“Lo estratégico supone el reconocimiento de la in- del poder compartido necesario para la consolidación de
certidumbre como uno de sus rasgos estructurales; se la democracia, que, en consecuencia, precisa de prácti-
trata de develar qué implicaciones futuras tendrá una cas, esfuerzos, recursos diferenciados y de mecanismos
decisión que se tome hoy. La incertidumbre, o mejor, de regulación, legitimación y de control para orientar y
la baja capacidad de control de los factores económi- contribuir, efectivamente, en un tiempo y en un espacio
cos (en un régimen de libre mercado) y sociales (por tangible, a la progresiva obtención de cambios positivos
la concurrencia de múltiples intereses) del desarrollo, transcendentales como pretensión suprema, reflejo de
hace que hoy en la planeación y gestión del desa- mejores niveles de bienestar y de desarrollo del territo-

Artículos 19
 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

rio. La confluencia interdependiente entre estos elemen- Desarrollo convencional o clásico:

tos esenciales de la planeación, motiva y promueve la crecimiento, riqueza y progreso
propuesta de una noción renovada, integral y contempo- El auge de este tipo de desarrollo se dio en la década
ránea, y, por ello, efectiva, pertinente, capaz de justificar de los años treinta, época antecedida por la crisis económi-
el desarrollo del territorio en tanto lo imagina, lo alienta, ca de 1929, que dio lugar al Keyniasismo y que supuso la
lo fija y lo sustenta de manera decidida. Veamos deteni- intervención del Estado como medio para solucionar, sua-
damente de qué desarrollo estamos hablando. vizar y controlar las crisis cíclicas del crecimiento. Pinilla ci-
tado por Gutiérrez (1998: 70-76) plantea que el desarrollo
es un proceso de crecimiento definido y medible en térmi-
El desarrollo integral nos del comportamiento de algunos indicadores económi-
cos, como el ingreso per cápita, la tasa de crecimiento del
del territorio producto interno bruto (PIB), el crecimiento del ahorro, el
mejoramiento de los indicadores de bienestar social, tales
como los niveles de escolaridad, tasas de analfabetismo,
El camino que nos conducirá por la noción de de mortalidad infantil, esperanza de vida, cobertura en
salud, servicios básicos, vivienda, etc. (todos asociados a
desarrollo del territorio nos hará transitar por parámetros de validez universal de orden cuantitativo). El
desarrollo se consideró por más de cuatro décadas como
teorías, concepciones y aplicaciones que, aunque se el proceso tendiente a lograr la transición de sociedades
tradicionales y precapitalistas hacia sociedades modernas,
observan como contradictorias, van complemen- conforme el modelo de los países industrializados, me-
diante la inversión de capitales, la absorción de tecnología,
tando y precisando, progresivamente, el panorama el apoyo a las elites locales y la cooperación internacional;
aquí lo social aparece como pre-requisito, acción marginal
y los elementos concretos que dan cuenta de una o punta de llegada del desarrollo económico; los sectores
inconformes o populares excluidos, debían ser controlados
concepción contemporánea e integral. Al centrar mediante regímenes de fuerza.

nuestra atención en lo que han significado para la Con la guerra fría y hasta comienzos de los años
setenta surge y se consolida la llamada “economía del
historia de la humanidad los enfoques teóricos del desarrollo”, orientada a la exportación del modelo de los
países industrializados hacia los no industrializados; en ra-
desarrollo, podemos percatarnos de que éstos han zón de ello, crecimiento económico y desarrollo terminan
convirtiéndose en sinónimos. Las cinco etapas que debía
estado enmarcados por temporalidades, nociones seguir un país para alcanzar los estados de desarrollo de
las naciones más ricas eran: sociedad tradicional, precon-
y precursores que han animado estilos y formas de diciones para el despegue, despegue económico, autosos-
tenimiento y edad del consumo de masas. De esta forma
ver el desarrollo desde grandes perspectivas, como se consagra un planteamiento “binario” en la teoría del
desarrollo que opone las llamadas “sociedades modernas”
el desarrollo convencional, humano, ambiental, –definidas con adjetivos a los que se otorga un significado
positivo tales como urbanas, seculares, industriales, y entre
y, finalmente, el desarrollo local o endógeno. Por otros, complejas–, a las llamadas “sociedades tradiciona-
les” –asociadas con características opuestas, de significa-
consiguiente, la noción de desarrollo es compleja ción negativa, tales como rurales, religiosas, campesinas y
simples–. El camino hacia el desarrollo para los países no
en tanto está cargada de múltiples sentidos que la industrializados quedó entonces definido por varios ele-
mentos, como la necesidad de una “ayuda externa” que
constituyen; dada esta condición, se expondrán las permitiera el arranque del crecimiento, la sustitución de
importaciones o industrialización, la protección del mer-
principales ideas que alimentan cada enfoque. cado interno y la intervención del Estado mediante la in-

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 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

versión en planes de carácter nacional o regional dirigidos occidentales y entre los defensores de la modernización,
a la creación de infraestructuras que activaran la economía la concepción de que tal vez el crecimiento económico
con una orientación decididamente productiva. no fuera ilimitado.

La consecuencia más relevante después de haber La concepción de desarrollo a escala humana en-
experimentado este tipo de desarrollo, fue su quiebre y fatiza los aspectos cualitativos sobre los aspectos cuanti-
desgaste, “a partir del cual se evidencian otras propuestas tativos del desarrollo. Su interés no está en el crecimiento
de desarrollo que buscan humanizarlo mediante el énfasis económico, ni en el mejoramiento de las condiciones de
en la calidad humana, las necesidades, los anhelos” (Esco- vida, entendidas básicamente como servicios, sino en el
bar, 2001: 13-31). En esta línea se encuentra el desarrollo desarrollo de las personas. Este tipo de concepción solo
a escala humana que se sustenta en la satisfacción de las se logra con la satisfacción de las necesidades humanas
necesidades humanas fundamentales, en la generación de básicas: subsistencia, protección, afecto, conciencia críti-
niveles de auto-dependencia y en la articulación orgánica ca, participación, ocio, creación, identidad y libertad. En
de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología; el Informe de Desarrollo Humano 1993 del Programa de
veamos de que se trata. las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, se plan-
teó que a menos “... que el crecimiento económico sea
Desarrollo humano: necesidades, bien dirigido, puede ser un crecimiento sin empleo más
satisfactores y libertades que creador de empleo, sin equidad más que a favor de
Resulta bastante interesante apuntar el avance los pobres, sin participación de la comunidad, sin raíces,
conceptual que aportó este tipo de desarrollo, en el cual más que culturalmente sensitivo y sin futuro más que
es significativa la agregación de otros componentes que, ambientalmente sano...”. Por lo anterior se concluye que
aunque apegados al económico, incitan la siguiente pre- no hay vínculo automático entre crecimiento económico
misa concluyente: el desarrollo no debe medirse solo en y desarrollo humano y que tal vínculo solo puede ser
términos económicos, sino también sociales y políticos, forjado a través de una política cuidadosa.
para buscar la igualdad en las oportunidades políticas, so-
ciales y económicas tanto en el plano nacional como en De acuerdo con el Programa de las Naciones Uni-
sociedades que han alcanzado mayores niveles de bienes- das para el Medio Ambiente, PNUMA (1997), uno de los
tar. Se percibe, por tanto, un cierto grado de independen- grandes exponentes de este enfoque, Manfred Max-Neef,
cia entre crecimiento económico y desarrollo humano, quien postula en su obra La economía descalza, que el de-
que en el largo plazo significa que el desarrollo humano sarrollo humano se concentra y sustenta en la satisfacción
contribuye al crecimiento económico y el crecimiento de necesidades humanas y fundamentales, en la genera-
económico contribuye al desarrollo humano; a diferencia ción de niveles crecientes de auto-dependencia y en la
de lo postulado en teorías anteriores, las nuevas teorías y articulación orgánica de los seres humanos con la natura-
las pruebas disponibles indican que el crecimiento eco- leza y la tecnología, de los procesos globales con los com-
nómico y la equidad no necesariamente han de ser metas portamientos locales, de lo personal con lo social, de la
contradictorias; y tampoco lo han de ser el crecimien- planificación con la autonomía y de la sociedad civil con
to económico y la participación comunitaria. Gutiérrez el Estado. A mediados del siglo XX el desarrollo adquiere
(1998: 64-69) citando el PNUD (1993), llama la atención otra dimensión que complementa su visión humana, la
sobre la importancia vital de las políticas públicas guber- sostenible. La dimensión humana entendida como el:
namentales para dirigir el crecimiento económico hacia la
concesión de desarrollo humano, ya que éste no se logra “... proceso de amplicar las opciones de las per-
deliberadamente. sonas, brindándoles mayores oportunidades de
educación, atención médica, ingreso y empleo,
Esta premisa empezó a tomar fuerza a raíz de dos abarcando el espectro total de opciones humanas,
hechos fundamentales en la historia económica del mun- desde su entorno físico en buenas condiciones, has-
do: la crisis del Keyniasismo que empezó a surgir preci- ta las libertades económicas y políticas...”.
samente en los años setenta cuando se confirmaron los
primeros signos y tendencias de la crisis fiscal del Estado Y la dimensión sostenible, asociada a la estrategia
en los países más desarrollados que debían servir de mo- mundial para la conservación, es decir, el desarrollo de-
delo para el resto del mundo; y, la crisis energética de finido como el conjunto de “... valores, actitudes y mo-
1973, que contribuyó a destapar en los países capitalistas tivaciones que rigen las relaciones entre la sociedad y la

Artículos 21
 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

naturaleza, y la forma como dichas relaciones se traducen tanto en un sistema de pro-

ducción y apropiación de los recursos productivos, como en el manejo individual y
colectivo de los recursos naturales, el equilibrio ecológico y la realidad de la vida...”.
Se sugiere así, la vinculación entre el desarrollo humano y el sostenible, de ahí que se
supedite el desarrollo humano a su sostenibilidad, aduciendo que este debe apuntar a
la protección de los recursos naturales para las generaciones futuras (Gutiérrez, 1998:
64-69; Saavedra et al., 2001: 46).

Desarrollo sostenible
Aunque el desarrollo humano se vinculó con el sostenible, es pertinente con-
centrarse en la forma y concepción de esta corriente que aparece a finales de los años
ochenta y entrada la década de los noventa, como estrategia mundial para la conserva-
ción. La presunción básica que lo fundamenta es que la vida sobre el planeta depende
de la racionalidad con que se maneje la confrontación entre la necesidad vital del
hombre y la sociedad para desarrollarse a expensas de la naturaleza, y la fragilidad, vul-
nerabilidad y finitud de los recursos naturales. En consecuencia, la calidad de vida de la
población está íntimamente ligada a la preservación de los recursos naturales; por ello,
las decisiones institucionales que afectan el medio ambiente deben sustentarse en la
aplicación de políticas de conservación y recuperación de los recursos naturales, invo-
lucrando la participación de los pobladores a nivel local. Tal visión, si bien no abandona
el crecimiento económico, le agrega al desarrollo criterios ambientales.

Gutiérrez (1998: 70-76) cita a Brundtland (1988) para centrar la atención en

el concepto de desarrollo sostenible, el cual es definido como “Aquel que atiende las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras
de atender a sus propias necesidades”. Este es un concepto macro, pues involucra no
solo al Estado sino a todos los actores de la sociedad civil y muy especialmente al sec-
tor productivo. Borja y Castells (1998: 194-195) observan que el desarrollo sostenible
es uno de los mayores desafíos de la humanidad. La Comisión Mundial del Medio
Ambiente y el Desarrollo difundió el concepto, en 1987, con la definición siguiente:
“Desarrollo sostenible es la habilidad de asegurar las necesidades del presente sin
comprometer la vida de las generaciones futuras para cubrir sus propias necesidades”.
El concepto “desarrollo sostenible” debe enfatizar el desarrollo como incremento de
riqueza material, con aumento de la calidad de vida –de definición variable, según
la cultura– y la reproducción de las condiciones sociales, materiales e institucionales
para seguir adelante con este desarrollo. Por tanto, la sostenibilidad no tiene una única
dimensión ambiental, sino que incluye una visión integral del desarrollo urbano.

La consecuencia más relevante del surgimiento de cada uno de estos enfoques

del desarrollo es su variada adjetivación que va desde lo económico, humano, ambien-
tal, hasta otras consideraciones que ahora empiezan a añadírsele, como endógeno,
local, para hacer referencia a lo territorial. Esta última se observa hacia la década de
los años noventa y con vigencia en la época contemporánea, tal y como se enuncia
enseguida.

Desarrollo territorial: local o endógeno

Como se ha ilustrado, el concepto de desarrollo ha venido evolucionando desde
concepciones economicistas hasta las que le han ido dotando de un carácter integral;
algunos autores señalan que el desarrollo local expresaría tal integralidad. El desarrollo
local corresponde a un capítulo de la política de descentralización estatal, esto es, al
fenómeno que consiste en la formulación y ejecución de la política desde instancias in-

22 julio - diciembre de 2008

 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

feriores al Estado: los entes locales. Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, puede
afirmarse conforme sostiene Gutiérrez (1998: 72) citando a Pico de Coaña (1997), que
el desarrollo local entendido como cauce de participación del municipio en la creación
de la riqueza y la adopción de medidas político-administrativas desde la esfera de lo
local para la consecución de la disminución de los niveles de desempleo, constituye la
esencia de la descentralización y la escala fundamental para entender la nueva estruc-
turación del Estado como instancia previa a su modernización.

El análisis de este tipo de desarrollo lo plantea Gutiérrez (1998: 64-69) siguiendo

a Múnera (1994), quienes sugieren como elementos centrales los que a continuación
se enumeran:

• Protagonismo local, en tanto que la población de una zona o territorio asume, de

forma individual y/o colectiva, el papel de actor de su propio desarrollo.
• Autonomía en la aplicación de estrategias de desarrollo local sin que ello signifique
aislamiento o desconexión con el resto de la región, ni del país.
• Valoración de los recursos ociosos al dinamizar los recursos existentes, de todo
tipo, humanos, ambientales, culturales, naturales, económicos, etc.
• Carácter participativo que supone la integración de todos los agentes públicos y
privados, económicos y sociales, en todas las fases del proceso de desarrollo,
• Dimensión espacial, dado que la aplicación de los programas debe hacerse sobre
un territorio local, de dimensión variable.
• Planificación descentralizada, es decir, no viene impuesta “desde arriba”, se realiza
“desde abajo” coordinada, evidentemente, con políticas sectoriales o territoriales
de administraciones de rango superior.
•
Se advierte cómo algunas de las características enunciadas en los diferentes en-
foques se recogen en el desarrollo local. En sentido estricto, este enfoque pretende
la implicación de dinámicas generales o globales a partir de las particulares; se trata,
en efecto, de dar vida al argumento de Santos y Fals Borda ya enunciado en la parte
referida al contexto, respecto a la relación de mutua incidencia entre lo local-global.
Gutiérrez (1998: 64-69) observa una característica relevante enunciada por Múnera
(1994) para exponer la importancia de este enfoque, consistente en la activación de las
potencialidades del territorio en distintos campos, vistos desde sus propias dinámicas,
asunto que pone acento en su carácter endógeno integrador. En sus escritos sobre el
desarrollo, Múnera lo ha denominado como desarrollo integral ya que incluye la inte-
racción entre los elementos de la sociedad y la naturaleza, en un marco de perdurabi-
lidad, es decir, de auto-sustentabilidad.

La evolución del discurso del desarrollo, tal como aquí la hemos descrito, da la
idea que aunque su presunción es casi natural, “su alcance es básicamente una cons-
trucción social, un concepto al cual se le han dado unos contenidos particulares para
el cual se formulan estrategias y mecanismos de realización; o bien se conceptúa como
una situación indefinida e ilimitada, y cuyos mecanismos de valoración son de orden
cuantitativo, y ya se sabe, cualitativo” (Múnera, 2004: 20).

Desde este punto de vista, es preciso advertir cómo la evolución del discurso del
desarrollo ha proveído los elementos que, justamente, en la época contemporánea, lo
dotan de nuevos sentidos, llegando incluso a reformular por completo su concepción; ello
ocurre en virtud a que múltiples actores coinciden en aceptar su probabilidad en términos
de los beneficios que conduce. Se observa una consecuencia relevante en tal evolución

Artículos 23
 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

que, de acuerdo con Boisier (2002: 182-184) es “el paso del desarrollo como sinónimo de
crecimiento económico a una interpretación actual como proceso, estado intangible, sub-
jetivo, constructivista; da la posibilidad de crear en cada lugar, creación capaz de potenciar
la transformación del ser humano en persona humana, en su individualidad y sociabilidad
y en su capacidad permanente de conocer, saber y amar. A partir de esta re-conceptuali-
zación centrada en la persona humana y en su dignidad como tal (ello se relaciona con la
superación del hambre, del desempleo y de la discriminación), la búsqueda de los factores
causales del desarrollo se ha orientado hacia un conjunto de ellos. Es claro que el desarro-
llo, aún concebido como un “producto” intangible, no puede independizarse por comple-
to de la expansión permanente de una base material (crecimiento)”.

Características que fundamentan

el desarrollo

En aras de profundizar sobre el desarrollo, se hace un reconocimiento de

sus principales características; aclarando que parte de su contenido es
aportado por Múnera (2004: 108-181) en su importante obra “resignificar
el desarrollo” y Boisier (2002: 168).
El desarrollo como proceso: más que un resultado
El desarrollo como proceso alude a un desenvolver, a un develamiento del ser
desde una perspectiva antológica; en él se revelan las potencialidades del ente. Es un
proceso que puede ser estimulado y dirigido hacia puntos particulares, pero no im-
puesto a partir de parámetros exógenos y que no se contengan en el ente. El desarrollo
debe medirse en términos de indicadores económicos, sociales y políticos que expre-
sen la dirección y magnitud del cambio. Cuando el desarrollo se enfatiza y se mide
por resultados cuantificables, con frecuencia se descuidan los medios utilizados para
alcanzar dichos resultados. Valorar los medios e instrumentos de desarrollo general,
permite potenciar desarrollos en campos particulares que finalmente conducen a un
mayor nivel de desarrollo global.

El desarrollo con sentido social y político

El verdadero desarrollo con contenido social es principalmente un proceso de
activación y canalización de fuerzas sociales, de avance en la capacidad asociativa, de
ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y
cultural y, solo secundariamente económico. Se produce desarrollo cuando en la socie-
dad se manifiesta una energía capaz de canalizar, de forma convergente, fuerzas que
estaban dispersas. El desarrollo no conduce a un tipo de humano, sino a la diversidad
creciente de los trayectos de vida personales mediante los cuales cada uno combina su
identidad personal y cultural con la apertura al mundo técnico y mercantil. El desarrollo
del territorio se torna político por el hecho de que responde a un ideal colectivo, en
el cual co-existen diferenciados esfuerzos y acciones provenientes de actores sociales,
gubernamentales, gremiales y académicos; no puede obviarse que tales esfuerzos se
encuentran implicados directamente por las políticas públicas que tienen como princi-
pal reto concretar oportunidades que cobijen a amplios sectores de la sociedad.

24 julio - diciembre de 2008

 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

Desarrollo con perspectiva humana, ética y estética

Las finalidades del desarrollo dependen de imperativos éticos, es decir, temas
como la emergencia de preocupaciones en torno a la calidad de vida, la participa-
ción en la sociedad, la libertad de expresarse, el respeto a los derechos humanos, la
educación, la igualdad de oportunidades, entre otros. El desarrollo es estético porque
procura no solo la armonía dentro de su propio proceso, sino en los resultados parti-
culares, evitando desequilibrios y desproporciones; y es humano en la medida en que
sea concebido por sujetos como expresión de libertad, capacidad de los individuos
para vivir la vida, para valorar y aumentar las opciones reales entre las que pueden
elegir. El término desarrollo humano significa tanto un objetivo que se debe perseguir,
como el proceso de ampliación de oportunidades y, también, el nivel de bienestar
para alcanzarlo.

El desarrollo auto-sustentable y recreador

Se plantea el mantenimiento de la dinámica del desarrollo a partir de las inte-
racciones adecuadas y equilibradas de todos los elementos que intervienen en él, tanto
los naturales como los sociales. No solo se trata de conservar los recursos existentes,
sino de contribuir a la generación de nuevos recursos y alternativas en el ámbito de lo
social, que permitan a su vez la re-producción de sistemas cada vez más coherentes y
orgánicos.

El desarrollo basado en la potenciación de

recursos propios: énfasis en lo endógeno
El proceso de desarrollo se estimula y mantiene dentro de las realidades socia-
les particulares, sin negar la incidencia o estímulos coyunturales que pueden provenir
del exterior, y de la interacción con otras dinámicas: el desarrollo depende cada vez
menos de estímulos externos. Boisier enuncia de manera semejante el desarrollo
capilar que da la idea de que este se expande desde abajo hacia arriba y hacia los
lados; y, el descentralizado, toda vez que en él, la generación de procesos de desa-
rrollo es mayor debido a la posibilidad de actuación del capital sinergético. Se parte
no solo del presupuesto de que existen múltiples recursos no convencionales en cada
medio, sino de que dichos recursos se adaptan con frecuencia mejor a las necesida-
des propias, que aquellos que vienen del exterior. Lo importante es identificarlos y
potenciarlos.

Territorialización del desarrollo

La territorialización del desarrollo implica que éste ocurre en lugares habitados
que tienen ciertos límites geográficos y simbólicos, éste último es el que da la posibi-
lidad de que el hombre que lo habita interactúe de manera particular con respecto a
dicho lugar. En este sentido, el territorio se concibe como un espacio vivido, marcado
y reconocido por quien lo habita. José Luis García, citado por Múnera (2004: 177) lo
define como un espacio semantizado y, como tal, socializado a través de la interacción
social y culturizado por medio de normatividades. Como espacio socializado reúne las
siguientes características: se concibe como el sustrato espacial necesario donde trans-
curre toda relación humana; se delimita a partir de la percepción sensorial y a través de
todos los sentidos del individuo; se establece por el uso; es significativo desde la inte-
racción de varios individuos; se modifica dialécticamente en contacto con la actividad
humana. Como espacio culturizado, reúne estas otras: se normaliza, las normas esta-
blecen “exclusividades negativas” y “exclusividades positivas”, en un mismo territorio
se pueden dar normatividades diferentes, que pueden cambiar en el tiempo, medida

Artículos 25
 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

que se fundamentan en otros elementos valorativos e ideológicos, éstas se manifiestan

con frecuencia a través de signos visibles. Es significativo aludir cómo la planeación inci-
de en las dinámicas físicas, simbólicas y normativas de los grupos humanos en el territo-
rio; por tanto, también está implicada en las formas como se retrata el desarrollo en el
territorio. La apuesta, como ya hemos indicado, es que tales incidencias se encuentren
intencionadas y orientadas al logro del desarrollo integral del territorio. Esta orientación
precisa el pleno conocimiento, contacto y vivencia del territorio por parte de diferentes
actores, asimismo, de la búsqueda y movilización decidida, estratégica y persistente de
los recursos territoriales que a ello contribuyen.

Siguiendo con nuestra pretensión de aproximarnos a una noción integral del

desarrollo del territorio, se plantea la identificación y articulación sinérgica e inter-
dependiente de las características que lo sostienen, y su posibilidad de dar respuesta
a los imperativos complejos de esta época. Al repasar tales características, se advier-
te cómo el carácter integral sugerido toca con la propia esencia del desarrollo, en
la cual es indispensable señalar como asunto central su connotación como proceso
que se despliega, expande y evoluciona, para pasar de unas condiciones presentes
hacia estadios mejores; parece ser que “pensar en el desarrollo implica algo bueno
que nos conduce en pos de algo mejor de lo que somos o tenemos” (Múnera, 2002:
11-19, citando a Elizalde, 1996) desde este punto de vista desarrollo es sinónimo
de transformación. Tal sensación de mejoramiento se inscribe en pensamientos al-
truistas y solidarios ya que se trata de conjugar un tipo de desarrollo que propenda
por la ampliación de oportunidades para todos, y por la potenciación del hombre
al máximo; labor que precisa que los actores que jalonan procesos de desarrollo,
tengan la capacidad de relacionar y armonizar condiciones y dinámicas sociales,
culturales, políticas, económicas, ambientales, tecnológicas, espaciales, enmarca-
das en diferentes procesos simbólicos, históricos, filosóficos, científicos, ideológicos,
teóricos y metodológicos, que se entrecruzan de manera compleja. La integración
de condiciones, dinámicas y procesos, no supone el alcance lineal del desarrollo
integral del territorio, ello requiere no solo hacer operativos los preceptos del desa-
rrollo humano, sostenible y endógeno, sino, a su vez, apoyarse en políticas públicas
que lo aseguren.

La ampliación integral del desarrollo del territorio requiere, para poder “ser”,
de la localización de recipientes maleables que no solamente lo contengan, sino que
también lo expresen en un tiempo determinado; es esta consideración la que aviva
y realza la fuerza del territorio como elemento fundamental de la planeación y el
desarrollo: se sugiere que la planeación es portadora (porque señala y conduce) de
los cambios que habrán de ocurrir en el territorio que tocan esencialmente con la
estructuración de la vida de la población, que se refleja en su organización física, po-
lítica, económica y social; cabría resaltar que tal pretensión es desencadenada por la
aplicación de políticas públicas imaginadas, trazadas y sustentadas para el desarrollo
de los territorios. A su vez, el territorio se asume como una puerta de entrada para
palpar y hacer evidentes las diversas expresiones del desarrollo.

26 julio - diciembre de 2008

 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

Conclusión
Bibliografía
Después de detenernos, a profundidad, en los sen-
tidos de la planeación y del desarrollo de modo contextua- Arocena, José (1995). El desarrollo local: un desafío con-
lizado, conviene explicitar su relación, vista en una apuesta temporáneo. Dentro latinoamericano de economía
conceptual que las vincula: la planeación para el desarrollo humana, CLAEH, Universidad Católica de Uruguay.
integral del territorio. Al respecto, queda la pregunta por Caracas: Editorial Nueva Sociedad.
el ejercicio real y efectivo de la planeación en la época Boisier, Sergio (2002). “La odisea del desarrollo territo-
contemporánea para orientar y contribuir al desarrollo; rial en América Latina. La búsqueda del desarrollo
ejercicio que, además de precisar el reconocimiento e in- territorial y de la descentralización”. En: Seminario
tervención decidida de sus sentidos estructurantes, requie- “Los estudios regionales en Antioquia”, INER. Mede-
re la construcción de procesos metodológicos capaces de llín: Universidad de Antioquia.
reunir el carácter integral del desarrollo. Ello se lograra me- Borja, Jordí y Castells, Manuel (1998). Local y global. La
diante el acercamiento, tratamiento y análisis confluyente e gestión de las ciudades en la era de la información.
interdependiente, de consideraciones cualitativas y cuanti- Madrid: Editorial Taurus.
tativas, que iluminen y retraten asertiva y adecuadamente CEPAL (2000). “Principios de la política social y lucha
la ruta estratégica de la planeación hacia el desarrollo que contra la pobreza”. En: Equidad, desarrollo y ciuda-
habrá de posibilitar. Lo anterior no es óbice para soslayar las danía. Santiago de Chile: CEPAL.
competencias diferenciadas que tienen los actores que pro- Echeverría, María Clara (octubre, 2001). “Alcances y li-
tagonizan las dinámicas societales, tales como el gobierno y mitaciones de los procesos de participación en la
la base social, gremial y académica, en la construcción par- planeación del ordenamiento territorial”. En: Parti-
ticipativa del proyecto democrático que apunte al alcance cipación ciudadana en la planeación del desarrollo
progresivo de mejores estadios de desarrollo. municipal, distrital y nacional, Memorias. Bogotá:
Alcaldía Mayor, Veeduría Distrital.
Los sentidos expresos en el aparte referido a la pla- Echeverría, María Clara (2002). “Por una mirada abierta
neación, seguramente difíciles de conjugar por las razones de la ciudad: tensiones entre lo local y lo global”.
contextuales expuestas, encauzan el desarrollo integral del En: Planeación, participación y desarrollo, Posgrado
territorio al señalar las principales motivaciones de tipo en Planeación Urbano Regional y Fundación Social.
conceptual y operativo que se tornan complementarias en Medellín: Corporación Región.
la lucha por conjugarlo. La motivación conceptual aporta Echeverría, María Clara (2002). “Re-pensar lo estratégico
claridad respecto al qué se pretende alcanzar, resaltando comunicación”. En: Moreno, Cecilia Inés y Duque,
su justificación social y política; mientras que la operativa Paula Andrea (comp.). Ensayos Forum 19 Miradas al
se encuentra indisolublemente asociada al cómo hacerlo. hábitat. Programa Forum Escuela Internacional del
Ambas motivaciones van dejando perspectivas de estudio Hábitat y del Desarrollo Local. Medellín: Universi-
claramente definidas en la planeación, como lo son su dad Nacional de Colombia.
condición óntica, referida a su comprensión, significación Escobar Moncada, Fredy et al. (2001). “Las aspiracio-
y caracterización conceptual; deóntica, asociada al deber nes humanas en el desarrollo y su virtualidad en los
ser, en este caso a partir de lo normativo; y, ontológica, procedimientos de planeación local en la ciudad de
que da cuenta de la evidencia empírica. Si la planeación Medellín”. En: Revista Signos Públicos, vol. 12, No.
es capaz de pensarse y renovarse desde tales perspecti- 3, año 2. Medellín: ESAP.
vas, entonces se podrá afirmar que su pretensión suprema Fals Borda, Orlando (2000). Acción y espacio. Bogotá:
materializada en la posibilidad que tiene para imaginar, TM Editores.
conducir y gestionar el desarrollo integral del territorio, García, José Luis (1976). Antropología del territorio. Ma-
sería la razón que justifica su existencia, por la vía de la drid: Taller Ediciones JB.
activación de políticas públicas territorializadas.

Artículos 27
 Sentidos contemporáneos de la planeación y el desarrollo

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28 julio - diciembre de 2008