Fortalecer los marcos fiscales y revisar la gestión de la deuda.
La deuda pública permite a los gobiernos financiar inversiones en capital humano y físico, y así facilitar el crecimiento económico a
largo plazo. Además, la deuda pública contribuye a suavizar las fluctuaciones de la macroeconomía al ofrecer estímulo fiscal durante
recesiones para apoyar la actividad económica. Sin embargo, los beneficios de este mecanismo dependen de la productividad y la
eficiencia de su utilización, la fase del ciclo económico y el nivel de desarrollo de los mercados financieros (Ayhan, Ohnsorge and
Sugawara, 2020[69]). Los altos niveles de deuda pueden presentar varios riesgos para los países. En primer lugar, un alto nivel de
endeudamiento aumenta la vulnerabilidad a las crisis financieras. El aumento de los coeficientes de endeudamiento puede debilitar la
confianza de los inversores que exigen primas de riesgo más altas; con el tiempo esto puede generar una crisis de deuda si esta llega a
niveles considerados insostenibles (Ayhan, Ohnsorge and Sugawara, 2020[69]). También puede limitar la capacidad del gobierno para
responder durante períodos de recesión económica debido a limitaciones en los recursos disponibles para implementar la política fiscal
(Romer and Romer, 2018[70]). Asimismo, el aumento de los coeficientes de endeudamiento tiene un impacto negativo pues desplazan
el gasto público productivo, aumentan las tasas de interés internas y disminuyen la inversión del sector privado (Powell and Valencia,
2023[71]). En ALC, los niveles de endeudamiento disminuyeron desde la pandemia de COVID-19, pero el contexto mundial actual
agrega especial atención a la sostenibilidad de la deuda pública. Los niveles de deuda pública respecto del tamaño de la economía son
muy heterogéneos en los países de la región. Por ejemplo, la deuda pública de Barbados era del 140% del PIB en 2021, en tanto en
Colombia y Chile era de 57% y 21%, respectivamente. La composición de la deuda sigue siendo heterogénea en varias dimensiones,
como la moneda de emisión (nacional o extranjera), el marco legislativo en el que se emite y el perfil de vencimientos. La composición
de los acreedores también puede variar, con diferentes niveles de participación del sector privado y de bancos bilaterales y
multilaterales. Esta diversidad de características configura distintos perfiles de deuda de los países.
La composición de la deuda pública puede exacerbar o minimizar las vulnerabilidades En la región, hay heterogeneidad en la
composición de cada deuda pública (Gráfico 2.10). Si bien prevalece la deuda interna —el 74% de la deuda pública de la región se
emite conforme a las leyes nacionales—, la deuda externa sigue siendo una fuente importante de financiamiento para algunos países.
Por ejemplo, en Brasil, México y Costa Rica, la deuda pública interna representa el 98%, 78% y 75% de la deuda total,
respectivamente, mientras que, en Nicaragua, Paraguay y Panamá, la deuda externa representa el 90%, 90% y 81% de la deuda total,
respectivamente. La emisión de bonos conforme a la legislación nacional presenta varias ventajas; entre ellas, se utilizan los sistemas
nacionales de custodia y liquidación, los volúmenes mínimos de emisión son más bajos que en los mercados internacionales y los
litigios se dirimen en tribunales nacionales, lo que significa menos incertidumbre y costos más bajos (Powell and Valencia, 2023[71]).
Sin embargo, esas emisiones no están exentas de riesgos. Por ejemplo, la deuda interna puede estar sujeta a tasas más altas de inversión
que la deuda que se emite bajo legislación extranjera. Por otra parte, la continuidad de las emisiones de deuda interna depende del
nivel de desarrollo de los mercados financieros, que suele ser bajo en la región. Los países enfrentan dificultades de liquidez y para
crear una base de inversores amplia y diversificada (Jonasson and Papaioannou, 2018[72]). Si bien el 69% de la deuda pública de ALC
está en moneda local, las emisiones en moneda extranjera son significativas en algunos países, lo que los expone a fluctuaciones del
tipo de cambio. La distribución varía entre países. La deuda en moneda nacional representa entre el 66% y el 95% de la deuda total de
Brasil, México y Chile (Gráfico 2.10). La elevada emisión de deuda en moneda local reduce los riesgos de sostenibilidad ante grandes
fluctuaciones del tipo de cambio (OECD et al., 2020[73]). Si bien la deuda en moneda extranjera suele asociarse a la deuda externa,
hay países en la región que también emiten deuda interna en moneda extranjera. Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Panamá tienen
deuda interna denominada exclusivamente en moneda extranjera. Países como Paraguay, Surinam, República Dominicana y Argentina
tienen gran cantidad de emisiones en moneda extranjera que comprenden desde un 70% hasta un 90% de su deuda total. Para estos
países, el servicio de la deuda puede llegar a aumentar considerablemente en moneda nacional y crear presiones para movilizar
recursos adicionales o tener que recortar el gasto público para hacer frente a las obligaciones (ECLAC, 2023[74]).
Las tendencias históricas de la deuda emitida en moneda local también son heterogéneas. Entre 2015 y 2021, Brasil (95%) y México
(78%) mantuvieron una proporción constante de deuda total denominada en moneda nacional. En cambio, países como Guatemala,
Haití, Uruguay, Honduras, Guyana y Belice experimentaron fuertes aumentos en la deuda en moneda nacional durante el período. La
proporción aumentó del 26% al 55% en Guyana, por ejemplo, y del 18% al 34% en Belice. Simultáneamente, se registraron fuertes
disminuciones en Surinam (del 49% al 20%) y Paraguay (del 25% al 10%), lo que marca un cambio hacia deuda denominada en
moneda extranjera (IDB, 2021[75]). Durante años, uno de los principales objetivos de política en ALC ha sido incrementar la
participación de la deuda en moneda local. El endeudamiento excesivo en moneda extranjera se ha asociado a crisis cambiarias
recurrentes e incumplimientos de deuda. La deuda en moneda extranjera aumenta la vulnerabilidad financiera porque sería necesario
depreciar el tipo de cambio considerablemente después de un shock negativo y esto provoca un alza automática del coeficiente deuda
pública-PIB. El aumento de la proporción de deuda pública en moneda local ha sido posible gracias a un marco de política
macroeconómica más sólido en muchas economías de la región y de una creciente base de inversores institucionales locales (Powell
and Valencia, 2023[71]). Si la deuda externa se estructura a largo plazo, se reduce la exposición a la volatilidad de los mercados
financieros. Sin embargo, algunos países enfrentan obligaciones a corto y mediano plazo que los hace vulnerables durante ciclos de
tasas de interés en aumento. La mayor parte de la deuda pública de la región es a largo plazo (más de cinco años), seguida por deuda a
mediano plazo (uno a cinco años) y una pequeña porción a corto plazo (menos de un año) (Gráfico 2.11). El plazo promedio restante es
de 13 años. Los perfiles de amortización a más largo plazo se asocian con una menor exposición a las fluctuaciones de los mercados
financieros (principalmente variaciones de la tasa de interés). Países como Brasil, Argentina y Surinam tienen obligaciones a más de
cinco años por un valor que representa alrededor del 40% de su PIB.
La deuda externa de América Latina está en poder principalmente de los acreedores privados. Sin embargo, los acreedores
multilaterales y bilaterales siguen siendo la principal fuente de financiamiento para países con acceso limitado a los mercados
financieros. Los recursos externos varían en la región. En promedio, la estructura de los acreedores de la región se compone de bonos
(51%), bancos multilaterales (19%), acreedores bilaterales (13%) y bancos comerciales (11%) (Gráfico 2.12). Los países que
tradicionalmente tuvieron acceso a los mercados de capital, como Argentina, Brasil, República Dominicana, México, Perú y Colombia,
captan financiamiento principalmente mediante emisiones de bonos. En cambio, las economías del Caribe como Haití, San Vicente y
las Granadinas y Dominica y países de América Latina como Honduras, Guatemala, Nicaragua y Bolivia dependen principalmente de
deuda emitida a través de acreedores multilaterales y bilaterales.
La calidad de crédito mejoró en ALC en 2023 tras años de deterioro, toda vez que las agencias calificadoras de crédito han realizado
14 revisiones positivas más que negativas. Se mejoraron las perspectivas crediticias de 11 países de la región y se elevó la calificación
de ocho países: Guatemala, Costa Rica, El Salvador, Uruguay, Argentina, Brasil, Barbados y Jamaica. Empeoraron las perspectivas de
cuatro países y se rebajó la calificación de cinco: Bolivia, Argentina, El Salvador, Ecuador y Panamá. Las acciones favorables
obedecieron a la conclusión de canjes o reestructuraciones de deuda, mejores condiciones económicas y un desempeño fiscal sólido.
Las acciones desfavorables se fundaron en un aumento de los riesgos y la vulnerabilidad, incertidumbre política y agotamiento de las
reservas de liquidez (ECLAC, 2023[77]).
Los altos pagos de servicio de la deuda limitan el gasto social El servicio de la deuda, como porcentaje de los ingresos tributarios,
aumentó debido a niveles más altos de deuda y de tasas de interés, lo que limita el espacio fiscal para el gasto y la inversión pública en
desarrollo sostenible. Los países en desarrollo tienen costos más altos de endeudamiento en los mercados financieros, incluso después
de considerar las primas por riesgo de incumplimiento y volatilidad de mercado. En consecuencia, muchos gobiernos destinan una alta
proporción de los ingresos al pago de servicio de la deuda, lo que podría estar limitando el gasto público (Gray Molina and Jensen,
2023[78]). En la región, el servicio de la deuda como porcentaje de los ingresos tributarios aumentó de un 9.8% en 2012 a un 12.2% en
2022 (Gráfico 2.14). Este coeficiente ha aumentado en la mayoría de los países de ALC: los niveles más altos en 2022 correspondieron
a México (30%), Bahamas (23%), República Dominicana (20%) y El Salvador (20%). Por el contrario, países como Jamaica, Barbados
y Chile lograron importantes reducciones. Jamaica se destaca como un caso notable de reducción de la deuda gracias a la adopción de
reglas fiscales eficaces y a un acuerdo de colaboración que permitió la distribución equitativa de la carga fiscal de los ajustes
(Arslanalp, Eichengreen and Blair, 2024[79]).
Durante la última década, en varios países, los pagos de intereses de la deuda han superado los gastos fundamentales del gobierno. Por
ejemplo, en algunos casos, el servicio de la deuda ha llegado a sobrepasar el gasto en educación y duplicar el gasto en salud e
inversiones de capital. Sin embargo, las diferencias en investigación y desarrollo son aún más pronunciadas (Gráfico 2.15). Al mismo
tiempo, el peso del servicio de la deuda en relación con el gasto en otras áreas prioritarias varía en la región. Mientras que países como
Chile y Paraguay enfrentan una menor carga de servicio de la deuda, otros como Brasil y Jamaica experimentan ratios más elevados.
En algunos países de ALC, el servicio de la deuda representa más del 25% de todo el gasto gubernamental (Martin and Waddock,
2022[81]).
Los marcos fiscales son fundamentales para proteger las inversiones y garantizar la sostenibilidad fiscal Los marcos fiscales son una
herramienta esencial para preservar la estabilidad a mediano y largo plazo. Establecen reglas que permiten que la política fiscal sea
contracíclica, limitan la discrecionalidad en el gasto público y aseguran la sostenibilidad de la deuda. Entre ellos, los Marcos Fiscales
de Mediano Plazo (MFMP) se centran en una perspectiva de 3 a 5 años de los agregados fiscales, promoviendo la disciplina fiscal,
guiando los presupuestos anuales y permitiendo a los gobiernos gestionar mejor los riesgos y las disyuntivas de política (Curristine et
al., 2024[83]). También pueden ayudar a proteger las inversiones públicas que son fundamentales para transformar la producción. Sin
marcos fiscales, los gobiernos pueden encontrar más fácil reducir la inversión pública en lugar de recortar los gastos corrientes durante
los episodios de consolidación fiscal debido a consideraciones políticas (Ardanaz and Izquierdo, 2017[2]). Esto puede afectar la
recuperación económica e impactar en el crecimiento a largo plazo. En cambio, la protección de la inversión durante el período de
consolidación fiscal puede mitigar la contracción económica y, en algunos casos, dar lugar a una expansión (Arreaza et al., 2022[84];
OECD et al., 2023[38]).
Las reglas fiscales son un componente fundamental del marco fiscal. Tienen como objetivo resolver la incoherencia a lo largo del
tiempo en las finanzas públicas y controlar la acumulación de deuda mediante la implementación de límites de endeudamiento
(Andrian et al., 2023[85]). Al desacoplar el gasto del ciclo económico, las reglas fiscales impiden que el gasto suba durante auges
económicos y protege la inversión pública durante recesiones (Ardanaz and Izquierdo, 2017[2]). Además, las reglas fiscales ayudan a
estabilizar los coeficientes deuda-PIB y garantizan así la estabilidad fiscal a largo plazo. A esto cabe agregar que pueden contribuir a
disminuir la percepción de riesgo soberano (Gomez-Gonzalez, Valencia and Sánchez, 2024[86]). Las reglas fiscales también pueden
proteger las inversiones verdes mediante una "regla de oro verde" que excluya estas inversiones de los límites fiscales. La
sostenibilidad depende no solo de la existencia de reglas fiscales sino también de su calidad y del cumplimiento. Las reglas de calidad
cuentan con el respaldo de las instituciones, cuentan con marcos jurídicos sólidos, flexibilidad frente choques económicos y
mecanismos de seguimiento y aplicación. Las reglas fiscales de alta calidad estabilizan el crecimiento de la deuda y reducen su
volatilidad (Galindo and Izquierdo, 2024[87]). El cumplimiento es fundamental ya que los períodos en que se siguen las reglas fiscales
establecidas están asociados con menos casos de exigencia de pago anticipado de la deuda, diferenciales de bonos más bajos y
calificaciones de crédito más altas (Ardanaz, Ulloa-Suarez and Valencia, 2023[88]). Las reglas fiscales son muy utilizadas en ALC. La
mayoría se centra en al gasto y el equilibrio presupuestario, y algunas economías combinan ambos tipos de reglas. Por ejemplo, en
Argentina, Bahamas, Brasil, Colombia y Costa Rica actualmente implementan reglas de gasto que procuran establecer un límite para el
gasto público total, primario o corriente. Por su parte, Bahamas, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Perú utilizan reglas de
equilibrio presupuestario, en tanto Bahamas y Perú utilizan reglas de deuda. Algunas economías basan sus reglas de equilibrio
presupuestario en balances fiscales que tienen en cuenta el ciclo (estructural). Algunas también buscan proteger la inversión. Por
ejemplo, Costa Rica incluyó una regla de oro en su marco fiscal según la cual solo pueden tomarse préstamos para financiar gasto de
inversión (Hamid et al., 2022[89]; OECD et al., 2023[38]). Las reglas fiscales deben ser lo suficientemente flexibles para adecuarse a
los choques exógenos. La flexibilidad de las reglas fiscales es importante: las economías sin reglas fiscales o con reglas rígidas pueden
reducir su inversión pública en un 10% en una consolidación fiscal que alcance el 2% del PIB, en tanto en países con reglas fiscales
flexibles, la consolidación fiscal no afecta la inversión. Esta flexibilidad puede adoptar la forma de metas fiscales ajustadas
cíclicamente, cláusulas de escape bien definidas o un tratamiento diferenciado de los gastos de inversión (Ardanaz et al., 2021[90]).
Aquí tienes un cuadro resumen que sintetiza los principales puntos del texto sobre el fortalecimiento de los marcos fiscales y la
gestión de la deuda en América Latina y el Caribe (ALC):
📊 Resumen: Fortalecimiento de Marcos Fiscales y Gestión de la Deuda en ALC
Aspecto Clave Descripción
Función de la Deuda Financia inversiones en capital físico y humano, estabiliza la economía en recesiones. Su efectividad
Pública depende de su uso, el ciclo económico y desarrollo financiero.
Aspecto Clave Descripción
Riesgos del Alto Vulnerabilidad financiera, aumento de primas de riesgo, menor capacidad fiscal, desplazamiento del
Endeudamiento gasto público productivo, aumento de tasas y menor inversión privada.
Países como Barbados (140% del PIB) vs. Chile (21%). Composición varía en moneda, legislación,
Heterogeneidad Regional
vencimiento y tipo de acreedor.
Composición Interna vs. En ALC, 74% bajo legislación nacional. Brasil, México, Costa Rica con alta deuda interna; Nicaragua,
Externa Paraguay, Panamá dependen de deuda externa.
69% en moneda local, pero países como Ecuador, El Salvador emiten deuda interna en moneda
Moneda de Emisión
extranjera, aumentando riesgo cambiario.
Mayoritariamente a largo plazo (>5 años). Promedio de vencimiento: 13 años. Países como Brasil y
Plazo de la Deuda
Argentina tienen deudas que representan 40% del PIB.
Promedio: 51% bonos, 19% multilaterales, 13% bilaterales, 11% bancos comerciales. Países con menos
Estructura de Acreedores
acceso dependen de multilaterales.
Creció del 9.8% al 12.2% de los ingresos tributarios (2012–2022). En México llega al 30%. Limita el
Servicio de la Deuda
gasto en salud, educación e inversión pública.
Mejoras en Calidad 11 países mejoraron perspectivas, 8 mejoraron calificación (ej. Guatemala, Brasil). 5 países vieron
Crediticia (2023) rebajas (ej. Bolivia, Panamá).
Marcos Fiscales de Mediano Proveen disciplina fiscal, permiten políticas contracíclicas y protegen la inversión pública en
Plazo consolidaciones fiscales.
Establecen límites al endeudamiento y control del gasto. Ejemplos: reglas de gasto (Colombia),
Reglas Fiscales
equilibrio presupuestario (Chile), deuda (Perú), regla de oro (Costa Rica).
Flexibilidad de Reglas Permite mantener inversión pública en crisis. Se logra con metas estructurales, cláusulas de escape y
Fiscales tratamiento especial para inversión.
