Supervisión e interventoría. Vigilancia de los negocios jurídicos del estado.
“ La Ley 80 de 1993, en el artículo 4, ordinal 1.º, dictamen como uno de los deberes y derechos de
los entes estatales para la consecución de los fines de la contratación estatal, exigir al contratista la
ejecución adecuada y oportuna del contrato . En concordancia con ello, los artículos 14 [1] y 26 [2] de
la misma normativa disponen que todas las entidades y servidores públicos tienen la obligación de
propender por el cumplimiento del objeto y multas de aquel, así como de vigilar su correcto desarrollo
, en aras de salvaguardar los derechos que le asistan a la administración, al contratista ya los terceros
que pudieren verse afectados con el contrato.
Esta labor se realiza a través de figuras conocidas como la interventoría y / o supervisión, las cuales
dan cuenta de una función de control administrativo que se caracteriza por ejercerse respecto de los
negocios jurídicos de la administración pública, con el propósito de verificar que los procesos de
selección, celebración, ejecución y liquidación de aquellos actos jurídicos que resultan del consuno
del Estado con otra persona de la misma naturaleza o de índole privada, natural o jurídica, se lleven
a cabo con estricto apego a los principios y reglas que regulan la actuación contractual o
convencional estatal y aquellas que surgen del acuerdo de voluntades alcanzado por las partes ,
todo ello en pro de la transparencia que debe permear cuentos procedimientos y efectos de que se
garantiza la satisfacción de los intereses generales por los que propende el respectivo contrato o
convenio.
La Ley 80 de 1993 no definió el contrato de interventoría, a diferencia del anterior estatuto de
contratación estatal contenido en el Decreto Ley 222 de 1983, el cual señala que la entidad pública
contratante debe verificar «[…] la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de los
contratistas por medio de un interventor […] » [3] , quien podía ser un funcionario de la entidad o una
persona natural o jurídica externa a esta, siempre que contara con experiencia en la materia objeto
del negocio inspeccionado y estuviere registrado, calificado y clasificado como tal.
Tradicionalmente, en el ordenamiento jurídico colombiano, la tarea de fiscalización de los negocios
jurídicos del Estado queda comprendida en su totalidad bajo la figura de la interventoría, sin
embargo la Ley 1474 de 2011 [4] introdujo la categoría de supervisión . Aunque materialmente las
labores que correspondan desempeñar a los interventores ya los supervisores es la misma, pues en
uno y otro caso se trata de una vigilancia a efectos de garantizar el cumplimiento del negocio jurídico
estatal, jurisprudencial y doctrinalmente se han destacado dos diferencias entre una y otra figura.
A nivel normativo, la conceptualización de estas figuras se encuentra contenida en el artículo 83 de
la Ley 1474 de 2011, de conformidad con el cual:
[…] La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero,
contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la
misma entidad estatal cuando no requiere conocimientos especializados. Para la
supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los
contratos de prestación de servicios que sean necesarios.
La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del
contrato realizar una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad
Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la
materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen […]
Aunque en principio la interventoría se encuentra limitada a asuntos de tipo técnico, la misma norma
discutir la posibilidad de que, previa justificación, su objeto se extienda para abarcar la vigilancia
administrativa, financiera, contable y jurídica del contrato o convenio inspeccionado . Además, se ha
señalado sobre el alcance del contrato de interventoría que el hecho de que recaiga sobre aspectos
técnicos no desdice de la obligación que tiene el interventor de velar por la salvaguarda de los
recursos involucrados en el negocio jurídico estatal, pudiendo con tal propósito ejercer un control
sobre las condiciones económicas y financieras del contrato o convenio objeto de control .
[…] La Corte llama la atención además sobre el hecho de que el objeto sobre el cual
recae la vigilancia, a saber el desarrollo del contrato estatal, supone la presencia de
recursos públicos, y que en este sentido la labor de vigilancia que se le encarga para
que el desarrollo del contrato se ajuste a los términos del contrato ya la realización de
los fines estatales específicos que con él se persiguen, implica la protección de esos
recursos […] [7]
Lo dicho hasta ahora permite la labor de interventoría y supervisión como una típica función
administrativa, circunstancia que apareja importantes consecuencias entre las que cabe resaltar las
facultades de las que se encuentran investidos los sujetos encargados de su ejercicio. Y es que, con
el fin de garantizar el adecuado cumplimiento del negocio jurídico estatal, aquellos pueden solicitar
que se rindan las explicaciones, aclaraciones o informes del caso [8] e incluso impartir órdenes e
instrucciones en forma escrita para que se adelanten todas las gestiones requeridas para el
adecuado desarrollo del objeto contractual o convencional [9] .
A pesar de que estas prerrogativas no permiten al interventor o supervisor efectuar modificaciones
a los términos del negocio jurídico fiscalizado, atribución cuya titularidad es exclusiva de las partes,
tampoco puede considerar que su labor se reduce un asunto formal u operativo. Si el ordenamiento
jurídico les confiere herramientas de tal envergadura es precisamente porque, en virtud de la
trascendencia de la tarea que les ha sido encargada, busca que aquellos jueguen un papel activo y
determinante en la correcta ejecución del objeto negocial.
Otra de las implicaciones anunciadas es que quienes desempeñan la supervisión o interventoría se
encuentran sujetos a un régimen de responsabilidad civil, penal, disciplinario y fiscal por sus acciones
u omisiones . (…).
Aunque en punto a la responsabilidad de los interventores el texto original del artículo 53 del estatuto
contractual era solo de naturaleza civil y penal, esta norma fue modificada por el artículo 82 de la
Ley 1474 de 2011, en el sentido de que responderían también fiscal y disciplinariamente «[…] tanto
por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoría, como por los hechos
u omisiones que les sean imputables y causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la
ejecución y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones
de interventoría ». Con posterioridad, la disposición sería reformada por el artículo 2 de la Ley 1882
de 2018 [10] , que previó expresamente la responsabilidad de los interventores por «[…]la etapa de
liquidación de los mismos siempre y cuando tales perjuicios provengan del incumplimiento o
responsabilidad directa, por parte del interventor, de las obligaciones que a este le correspondan
conforme con el contrato de interventoría […] ».
Vale la pena destacar que, en materia disciplinaria, la ley juicio como falta gravísima [11] y como
causal de inhabilidad para celebrar contratos estatales [12] el incumplimiento del deber que tienen
los supervisores e interventores consistente en «[…] mantener informada a la entidad contratante de
los hechos o circunstancias que pueden constituir actos de corrupción tipificados como conductas
punibles, o que pueden poner o poner en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal
incumplimiento se presente […] ».
A manera de conclusión es plausible señalar que el óptimo y adecuado desempeño de las funciones
asignadas a la interventoría y supervisión es de suma importancia, pues de su actuación dependerá
que la administración adopte oportuna y adecuadamente las medidas necesarias para mantener,
durante la ejecución del contrato o convenio estatal, las condiciones financieras, contables, jurídicas,
administrativas y técnicas que fueron destinadas en él, previniéndose de esa manera, la afectación
de los intereses del Estado y un posible detrimento en el patrimonio público, o la responsabilidad que
le puede asistir a la entidad, por «[…] las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos
que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas», en armonía con los artículos 90
superior y 50 de la Ley 80 de 1993, sin perjuicio de la penal,civil, disciplinaria y fiscal que se le
endilgue al servidor público o contratista interventor que haya dado lugar a ello ”.
Responsabilidad del interventor y el supervisor en la terminación y liquidación de los contratos.
“… La liquidación del contrato o convenio estatal es una etapa de importancia vital pues se trata del
acto jurídico que pone punto final a la relación negociada existente entre la administración pública y
su contraparte, resolviéndose todos los asuntos relacionados con el estado en que se encuentra el
acuerdo de voluntades, de manera que tras su perfeccionamiento se produce la clausura o extinción
definitiva del vínculo contractual o convencional. (…) ”.
“… La Ley 1150 de 16 de julio de 2007, que entró e n vigor el 1 .º de enero de 2008 , dispuso en su
artículo 32 la derogatoria del inciso primero de la precitada norma con excepción de la
expresión « Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue
en el tiempo y los demás que lo requieran serán objeto de liquidación ». Por su parte , el artículo 11
de la misma l ey aclaró en relación con el plazo para la liquidación de los contratos que:
[…] Se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones
o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir
tal término, la liquidación se ejecutará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la
expiración del término previsto para la ejecución del contrato oa la expedición del acto
administrativo que ordene la terminación, oa la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa
notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo
sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro
de los dos ( 2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136
del CCA
Si vencido el plazo establecido anteriormente no se ha realizado la liquidación, la
misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al
vencimiento del término a que se refiere a los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o
unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del CCA
Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo
acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los
aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo [… ]
De lo anterior, se infiere Que los Contratos o convenios Estatales pueden someterse
una liquidación (i) bilateral (ii) unilateral o (iii) judicial . La primera, entendida como un acuerdo de
voluntades, un verdadero negocio jurídico a través del cual las partes involucradas convienen los
términos en que finalizará la relación negociada . Las oportunidades para llevarla a cabo son (i) el
término establecido de común acuerdo por las partes en el contenido del contrato o convenio, una
falta de este; (ii) dentro de los 4 meses siguientes a que expire el periodo previsto para la ejecución
del negociooa la expedición del acto administrativo que ordenó su terminación oa la fecha del
acuerdo que la disponga; (iii) dentro del término de caducidad de la acción judicial con pretensión
contractual, siempre y cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda que pretende
la liquidación judicial, ya que en tal caso la administración perdería la competencia para tal efecto.
En el caso, el Consejo de Estado reprochó el hecho que el funcionario no actuó con diligencia para
que se llevara a cabo la liquidación del convenio y no adelantara las gestiones necesarias para
conseguir la información para adelantarla. Indicó la Sala que la demandante debió requerir con
prontitud al contratista para que en el menor tiempo posible cumpliera con la ejecución del convenio,
remitiendo los informes o agotando todas las herramientas legales posibles para poder, por sus
medios, levantar el acta . Además, advirtió la Sala,no se cumplieron cumplidas de manera
satisfactoria las obligaciones de la interventoría, “toda vez que las actividades desplegadas por la
delegataria mínimas en el sentido de que, si bien es cierto se indicaron los informes indicaron y se
realizaron reuniones, de sus actas no se deduce el control estricto y verificable sobre cada una de
las actuaciones del IICA, para cumplir el objetivo contractual.
En efecto, la sola redacción y suscripción de las actas e informes citados en precedencia no puede
dar lugar a considerar satisfactoriamente cumplida la función de interventoría pues aunque
formalmente ello podría generar tal apariencia, el estudio de esa documentación lleva a concluir que
se pretermitió un análisis acucioso y detallado respecto de la información financiera relativa a la
ejecución del convenio, prefiriendo tomar por cierto los balances y reportes entregados por el IICA,
sin que prueba haya de que se formuló algún tipo de cuestionamiento o se aplicó algún método de
comprobación que permitiera establecer su veracidad y sujeción a las normas contables ”.
La función pública y el ejercicio de la interventoría.
“… Es importante señalar que la interventoría cumple un papel primordial dentro del ejercicio de la
función pública, la que se debe atender con el más alto compromiso y responsabilidad, para lo cual
es menester efectuar con rigor la vigilancia, el control y el seguimiento a la ejecución de los contratos
y convenios sobre los cuales recaiga, en tanto su inobservancia pone en riesgo la operatividad de la
entidad .
De acuerdo con lo explicado, la interventoría es un mecanismo que propende por garantizar la buena
marcha de la actividad contractual y convencional del Estado y, en esa medida, tiene una íntima
relación con la salvaguarda de «[…] las multas estatales [16] , la continua y eficiente prestación de
los servicios públicos […] » [17] , como teleología última de aquella actividad.
En tal virtud, el ejercicio de la labor de fiscalización y vigilancia de los contratos estatales tiene un
vínculo inescindible con el principio de interés público, como quiera que su satisfacción constituye la
causa misma de la celebración y ejecución de aquellos. En otras palabras, estos buscan servir de
manera objetiva a los intereses generales, los que, en consecuencia, deben ser salvaguardados a
través de figuras como la interventoría.
