Construccin regional y desarrollo
productivo en la economa de la globalidad
Leandro Seplveda Ramrez
La regin emerge como categora analtica de inters poltico
y econmico. Tres variables se asocian a esto:
1.
2.
3.
abundante evidencia emprica de casos exitosos de
economas de base regional. Distritos Industriales de la
Tercera Italia, Baden-Wurttemberg y Bavaria en Alemania, el
Pas Vasco y Catalua en Espaa, Sillicon Valley en California
y la Ruta 128 en Boston.
Nuevos desarrollos en el plan terico que coincide en que la
proximidad es una importante fuente de ventajas
competitivas para las firmas y redes de empresas en
trminos de desarrollo de economas externas, de
aglomeracin y reduccin de costos de transaccin.
El proceso de globalizacin del orden econmico mundial
est teniendo efectos significativos sobre las economas e
sus diversas escalas territoriales. Los estados nacionales
estn siendo reestructurados y reconfigurados por fuerzas e
instituciones que operan a niveles supranacionales,
regionales y el mercado y el capital global.
2
Regin
La regin es caracterizada como una construccin social
dentro de fronteras territoriales.
La regin puede definirse:
Nivel territorial intermedio entre el estado y la localidad
(aunque existen algunas ms grandes que estados
nacionales).
En funcin de criterios geogrficos como espacios fsicos
homogneos en trminos topogrficos o climticos, o como
regiones de tipo nodal alrededor de un punto central comn
como una ciudad capital.
En funcin de variables culturales (tradiciones, lenguaje,
identidad
En funcin de divisiones institucionales histricas o recientes.
En funcin de factores econmicos como patrones comunes de
produccin, dotacin factorial, interdependencia, proyectos
comunes mercado de trabajo.
3
Debido a carcter indeterminado y
poroso de las fronteras de la
regin, y debido tambin a las
distintas dimensiones/sistemas a los
que una regin puede pertenecer, las
regiones deben ser pensadas como
sistemas abiertos en constante
definicin
4
Regionalismo
E la medida que dimensiones tales como identidad, cultura,
cohesin poltica y econmica, etc., coinciden dentro de un
espacio territorial determinado, dando lugar a algn grado
de demanda y movilizacin del inters territorial impulsada
desde abajo, se est en presencia de lo que la literatura
denomina regionalismo.
La formacin de sistemas de accin regional para e
desarrollo y la reconversin econmica es una de las
principales fuerzas centrpetas en el proceso de
construccin regional. Sin embargo no siempre el marco de
accin de la coalicin regionalista corresponde con la regin
definida e trminos econmicos. Puede ser stos
metropolitanos o exceder las fronteras del inters regional.
5
Regionalizacin
El regionalismo puede dar lugar a un
proceso de regionalizacin si este
da lugar a importantes niveles de
demanda y movilizacin de intereses
regionales, constituyendo entonces
un sistema de gobierno regional.
Puede tener las siguientes
modalidades:
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1a modalidad
Las formas ms desarrolladas de gobierno
regional estn representados por cuerpos
polticos
electivos,
sean
estaduales
provinciales/departamentales o regionales.
Esto supone importantes niveles de
descentralizacin desde el estado nacional
y la devolucin de poderes hacia escalas
inferiores
de
la
escala
burocrtica
administrativa. (Federalimo alemn, Austria
Suiza, Blgica, Espaa en cierto sentido).
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2a modalidad
Desconcentracin
administrativa
del
gobierno federal. A travs de una secretara
y desde el gobierno nacional se coordinan
los programas
servicios estatales que
operan a nivel regional. Esto inhibe la
accin de un gobierno regional. Ejemplo
Francia con su Secrtariat Gnerl pour les
Affaires Regionales (SGAR). Escocia, Gales
e Irlanda del Norte son otros ejemplos.
8
3a modalidad
Casos
de
descentralizacin
funcional
donde
han
sido
establecidas agencias de desarrollo
regional (ADRs). Existen en casi
todo
el
mundo
desarrollado.
Ejemplos: Gales, el pas Vasco,
Emilia Romagna (Boloa, Modena,
Parma, Ravena, etc).
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Existen esquemas ambiguos formalmente
federales pero de funcionamiento
altamente centralizado. Una combinacin
superpuesta de decisiones federales y
acuerdos provinciales puntuales, afecta
presupuestos, responsabilidades
asignadas a los distintos niveles de
gobierno y poder de accin de las
instancias relativo a la demanda de la
sociedad civil (Argentina, Mxico, etc.).
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Antecedentes histricos
El debate sobre lo regional se vuelve
importante a partir d los 1950 s y 1960s
en el mundo desarrollado.
Los estados buscaron integrar las
regiones mas deprimidas dentro de la
entonces dinmica economa nacional
buscando un desarrollo regional
balanceado al interior del pas (polticas
keynesianas)
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Se asoci la problemtica regional a la falta de
dinamismo industrial y a escasa
modernizacin/productividad del sector agrcola.
Enfoque de poltica desde arriba, de corte
centralista que gener polticas de planificacin
regional caracterizadas de intervencionistas.
Los instrumentos estandarizados fueron:
Inversiones pblicas en infraestructura
Garantas e incentivos impositivos dirigidos a
industrias de gran tamao buscando formar
polos de crecimiento regionales (Perroux,
1950)
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Se crean agencias especializadas en
temas regionales como medio poltico
de evitar la influencia de los lobbies
territoriales
Cassa per il Mezzogiorno (1950)
Highlands and Islands Development
Board (1965)
Scottish Development Agency (1965)
13
Se crearon consejos o comisiones
consultivas que no cumplan su
cometido.
No se saba si estos:
representaban a las regiones frente al
estado central
o si solo eran organismos para la
implementacin de las polticas del
gobierno nacional en el contexto
regional
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Los movimientos crticos del enfoque
de poltica desde arriba durante los
1970s fomentaron el resurgimiento
de movimientos nacionalistas en
regiones de fuerte identidad histrica
(Escocia y Gales en Reino Unido,
Catalua y el Pas Vasco en Espaa,
Flandes en Blgica).
Algunos determinaron la creacin de
gobiernos regionales.
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En conclusin, las polticas regionales de
inspiracin keynesiana tuvieron xito en la
creacin de empleo y distribucin de ingreso
dentro de las regiones menos favorecidas, sin
embargo:
No estimularon el crecimiento endgeno en las
regiones
No generaron incrementos en la productividad
semejantes a las regiones de ms xito.
Conformaron patrones dependientes de
desarrollo regional y asistencialismo regional,
no consideraron la especificidad regional y en
muchos casos contribuyeron al desvo de
recursos transferidos a la regin hacia intereses
pblicos o privados de tipo clientelista.
16
Durante los 1980s este enfoque keynesiano
entr en crisis debido en parte a las propias
fallas del enfoque pero sobre todo a:
la crisis de los paradigmas productivos y
tecnolgicos dominantes y la emergencia
de nuevo desarrollos tericos asociados a
este debate.
el legado de los casos exitosos de
desarrollo regional
la emergencia del nuevo escenario
internacional asociado a la economa de la
globalidad.
17
II.- Regin y poltica regional en un escenario
global
Est la globalizacin desplazando a la
organizacin econmica territorial?
En teora una actividad est totalmente
territorializada
cuando
su
viabilidad
econmica
est
basada
en
activos
competitivos
que
incluyen
prcticas
productivas y relaciones que no est
disponibles en otros lugares y no pueden ser
fcil y rpidamente generados o imitados en
esos lugares en donde ellos no existen
(Storper, 1997).
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Las posibles interacciones entre economas de flujo
y economas territoriales varan entre las siguientes
alternativas ideales:
a.
Economas altamente territorializadas e
internacionalizadas:
sus ventajas competitivas estn basadas en activos
especficos al territorio, difciles de sustituir, que a
su vez estn insertas en cadenas de valor y redes
de carcter global. El comercio interfirma e
interindustria de insumos intermedios, dentro de
complejas divisiones sociales del trabajo, parece
ser un elemento clave para insertar producciones
territorializadas en cadenas internacionales de
bienes.
La
inversin
directa
de
capitales
extranjeros (IED) puede contribuir sustantivamente
a dicho proceso. Los distritos industriales
europeos constituyen casos tpicos de esta
modalidad de desarrollo.
19
b.
Economas
de
bajo
nivel
de
territorializacin y alto nivel de insercin
internacional:
por lo general se trata de producciones de
grandes empresas que conforman cadenas de
producciones
masivas
no
diferenciadas
orientadas al comercio internacional dispersas
en diferentes territorios, y en donde el lugar de
localizacin de la actividad no es un activo
competitivo, pudiendo por tanto ser fcilmente
sustituido (por lo general estas producciones
presentan
una
alta
estandarizacin
tecnolgica). Se observan tambin prcticas de
comercio interfirma e interindustria, adems del
comercio intrafirma y la IED (ej. Produccin
textil).
20
c.
d.
Economas altamente territorializadas con
escasa insercin en el comercio internacional :
cuentan con activos especficos, no fcilmente
sustituibles, pero est asociados a demandas
locales especializadas y especficas (ej. consumo de
insectos en el centro de Mxico).
Economas con bajo nivel de territorializacin
y bajo nivel de insercin internacional:
economas restringidas a pequeos mercados
locales de bienes poco transables o a la oferta de
servicios bsicamente provista por pequeas
empresas locales, con escasa presencia de grandes
empresas externas al territorio (ej. tortillas).
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En la economa real se observan
combinaciones mltiples y movimientos
permanentes entre uno y otro esquema.
Ejemplos:
la produccin de tequila se transform de
(c) en (a)
la
microelectrnica de consumo se
transforma continuamente de (a) en (b) a
medida que avanza el ciclo de vida del
producto.
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Diversas
regiones
del
mundo
desarrollado han logrado asimilar las
caractersticas
centrales
del
capitalismo de la globalidad y han
logrado
exportarlas
en
forma
progresiva a partir del diseo de
modalidades propias y diferenciadas
de desarrollo, trasformndose en
economas de fuerte base territorial
insertas en economas de flujos
internacionales.
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Dos esquemas conceptuales contienen la esencia
de las estrategias y las lneas de accin e
instrumentos de poltica seguidos por las
experiencias
internacionales
exitosas
del
desarrollo regional:
Desarrollo de un sistema de gobernancia regional
Desarrollo
de
un
sistema
regional
de
innovacin: referido a las acciones qe apunten a
estimular el espritu emprendedor local, la
capacitacin profesional y el desarrollo de
habilidades, el estmulo a la innovacin en PYMES
y nuevas empresas y desarrollo de inteligencia
de negocios a partir de servicios regionales de
informacin y consultora empresarial.
24
La globalizacin ejerce efectos ambivalentes
sobre las economas regionales:
Es una oportunidad para que algunas
economas regionales menos desarrolladas
implementen estrategias ofensivas de
desarrollo econmico, logrando cambiar los
factores centrales de sus respectivos
patrones histricos de desarrollo (path
dependence) direccionndolos hacia los que
muestran los modelos exitosos.
Las presiones competitivas inherentes al
proceso de globalizacin ha tenido un
impacto negativo sobre las economas
regionales, sobre todo aquellas asociadas a
etapas anteriores de desarrollo.
25
26
Estado Nacional, regin y poltica econmica
regional
Los estados nacionales estn siendo
reestructurados o transformados. Su
poder se ha limitado en y hacia tres
direcciones. La forma en que se
afecta cada pas depende de su
posicin frente al nuevo escenario y
de los acuerdos supranacionales de
los cuales forme parte.
27
1.
2.
3.
Regmenes supranacionales y estado
formacin de regmenes internacionales
supranacionales desafa la hegemona
nacional.
nacional : la
y entidades
del estado
Fuerzas del mercado y estado nacional : el avance en
los poderes del mercado debido a la creciente
movilidad del capital y la hegemona del liberalismo
econmico trastoca la soberana de los estados
Nacionales.
Regionalismo, regionalizacin y estado nacional : el
estado nacional ya no monopoliza los vnculos externos
de las regiones y ya no ejerce el rol mediador sobre
todas la influencias externas que operan sobre los
espacios y economas regionales. La posicin de las
regiones en el mercado internacional est siendo
determinada por sus ventajas competitivas y por su
capacidad poltica para explotarlas, ms que por los
tradicionales canales polticos estatales.
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La creciente falta de capacidad de
intermediacin de los estados nacionales
esta generando una relacin ms directa
entre las regiones y las fuerzas globales.
Adaptarse en forma creativa a los
escenarios emergentes es el reto, y
depender de las polticas de desarrollo
regional si estos se transforman en
oportunidad
o
amenaza
para
las
economas regionales.
29
III.- La nueva plataforma de la poltica
regional
Aparece a partir de los 1990s como
respuesta a las fallas mostradas por
enfoques anteriores y el surgimiento
de desarrollos tericos y
metodolgicos basados en las
experiencias exitosas de desarrollo
regional.
30
Las fallas mencionadas para el caso de
Europa en los 1980s son segn Amin y
Tomaney (1995):
Poltica de cambio estructural asignacin de recursos basada
solo en mecanismos de mercado y no en
interdependencias no comerciales
incentivaron:
infraestructura fsica de comunicaciones
desarrollo del capital humano regional
estimulo a nuevas actividades empresariales
sin embargo,
no dieron importancia suficiente al desarrollo de soportes
institucionales formales:
agencias de desarrollo regional
centros de servicios empresariales
institutos de I&D
reingeniera de las instituciones existentes, etc.)
trat las regiones indistintamente y con un enfoque
descendente (keynesiano) sin tomar en cuenta sus
especificidades.
31
Estrategias y aspectos centrales de la
nueva plataforma
Potenciar los activos o recursos especficos de la
regin, sean estos blandos (informacin,
convenciones de interaccin), o duros (mano
de obra calificada, tecnologas) que sustentan:
interdependencias comerciales entre agentes
desarrollo de capacidades innovativas de las firmas
aprendizajes colectivos que generan un ambiente de
negocios favorable para las empresas
El objetivo es la formacin de un sistema
regional de innovacin.
32
Elementos de la estrategia poltica
La conformacin e pactos
territoriales o alianzas
estratgicas entre los actores de la
poltica de desarrollo regional, sector
pblico, privado y otras instituciones
de la sociedad civil, conformando
una gobernancia intersectorial.
33
Instrumentos de poltica econmica
regional
1. Instrumentos dirigidos a las empresas:
asistencia selectiva dirigida a las firmas
del sector privado.
Desarrollo de las competencias habilidades
internas de las firmas a niveles
organizacional/gerencial y tecnolgico
Mejor capacitacin
Investigacin aplicada a productos y proceso
Calidad continua
Desarrollo de innovacin
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2. Instrumentos dirigidos hacia las redes de
empresas y hacia la formacin de redes
empresariales. Fomento a la asociatividad
y complementariedad del sistema
productivo regional.
Estmulo a la formacin de redes de empresas
Desarrollo de economas de especializacin y
variedad
Reduccin de costos de transaccin e
incertidumbres del mercado
Desarrollo de proyectos de riesgo compartido
(I&D, promocin, comercio internacional)
Inversin en la infraestructura de servicios
Promocin de la oferta de servicios
empresariales a nivel territorial
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3. Instrumentos dirigidos a la formacin de
redes Inter-regionales
desarrollo de proyectos de
infraestructura como carreteras,
puertos, aeropuertos aduanas
estrategias de promocin de la oferta
exportable (ferias, promocin externa)
estrategias de atraccin de inversin
externa
fomento a la cooperacin inter.regional e internacional
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El camino equivocado:
Estrategias de desarrollo regional de bajo costo.
Es el caso opuesto al anterior y se denomina sweatshop
economy (economa de bajos salarios)
Est basada en bajos costos salariales e impositivos o de otros
factores productivos directos (energa) o indirectos (costos
regulatorios)
Es una estrategia de competencia por costos
Se considera un rol reactivo frente a la globalizacin
Acepta la divisin global del trabajo
Obtiene ganancias a corto plazo de las inversiones extranjeras
o nacionales que la regin logre atraer
Escasa construccin institucional limitada a proveer mano de
obra barata
Se observan altos niveles de inmigracin en situacin laboral
precaria
Estn expuestas a ser desplazadas por otras regiones de
menor costo relativo
Cuestionable sustentabilidad a largo plazo. Tiende a agotar los
recursos regionales sin reinvertir.
En algunos casos se observan altos niveles de conflictividad
social.
37
Estrategias de inversin y
financiamiento
Alternativa a las competencia de bajos
costos aqu las regiones requieren invertir
en infraestructura (soft y hard), como
capacitacin, educacin, I&D,
transferencia de tecnologas,
comunicaciones transporte, etc., con el
objetivo de desarrollar competencias
regionales.
38
Si la regin cuenta con los recursos el problema
es mantener los beneficios dentro de la regin.
Se emplean estrategias como:
Financiamiento dirigido
Acuerdos interregionales
Polticas de incentivos a proyectos especficos
Fondos de capital de riesgo regionales
Apoyo a polticas de capacitacin (que no
generen migracin)
Apoyo a proyectos basados en la propiedad
(parques cientficos, industriales, comerciales)
Promocin de servicios empresariales dirigidos a
empresas regionales
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La mejor forma en que las
inversiones pueden contribuir a
desarrollo de ventajas
competitivas regionales es
estimulando las competencias de
los factores de produccin
dentro de la economa regional.
40
Sin embargo el mayor problema es
precisamente atraer estas inversiones para la
implementacin de la poltica de desarrollo
de competencias regionales cuando no se
cuenta con recursos propios de la regin.
En algunos casos estos recursos provienen
del estado central (Europa), y en otros de los
gobiernos estaduales (EEUU), lo que en
ambos casos limita su desarrollo. Las
regiones requieren desarrollar polticas
activas de atraccin de financiamiento, sea
nacional o extranjero.
41
Las estrategias de atraccin se
presentan en dos niveles de
problemtica:
Factores de atraccin regional para la
inversin externa
Licitacin competitiva
42
Factores de atraccin regional..
dotacin de recursos naturales
disponibilidad calidad y costos de servicios
pblicos de transporte
empresariales
red potencial de proveedores locales
disponibilidad y calidad del capital humano
marco regulatorio de negocios e inversiones,
impositivo y legal.
Proximidad a los grandes mercados
Aspectos de calidad de vida del territorio
(medio ambiente, vivienda, salud, educacin
y recreacin).
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El problema de la licitacin competitiva:
La intensa y creciente competencia
entre regiones por la inversin externa
ha generado mecanismos como el de
la subasta a ciegas, entre
potenciales inversores y regiones lo
que lleva a que en ocasiones todas las
regiones pierden en una escalada
competitiva exagerada.
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IV. El proceso de construccin regional
Como las fronteras regionales con
frecuencia no coinciden con lmites polticos
formales (municipio, estado, pas), tienden a
desarrollar complejos de actores
intersectoriales e interinstitucionales que
rebasan los lmites de las divisiones
burocrtico- administrativas de los estados.
Scott: mecanismos de accin colectiva
Cooke y Morgan (1998): economa asociativa
Keating: poltica regional descentralizada
hacia instituciones regionales y locales.
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V. La descentralizacin y el rol del estado
nacional en la poltica regional
Ms all de los aspectos referidos a su relativa
prdida de poder frente a la globalizacin, el estado
nacional sigue siendo la entidad rectora de las
poltica macroeconmica, comercial externa y de
acuerdos supranacionales en los que se fincarn las
polticas regionales.
Sin embargo, reconocida su importancia, la
tendencia es a la descentralizacin de sus funciones.
Esto se apoya en el principio de subsidiaridad de
acuerdo al cual la capacidad y el poder de toma de
decisiones respecto de aspectos polticos sociales y
econmicos debe ser transferido a los niveles
inferiores, que aseguren una mayor eficiencia y
eficacia en el manejo y control de los mismos.
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Aspectos positivos de la descentralizacin de polticas
regionales:
La implementacin de polticas se facilita con mayores
niveles de confianza y sensibilizacin con el entorno.
Una poltica regional descentralizada puede
beneficiarse ms del conocimiento de las firmas y
actores regionales.
Se gana eficiencia al haber una menor complejidad
institucional comparada con polticas centralizadas.
una poltica regional descentralizada puede ofrecer
mayores niveles de flexibilidad ante los cambios
regionales.
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Aspectos negativos de la descentralizacin de
polticas regionales:
Superposicin y duplicacin de programas entre
regiones vecinas.
Falta de capacidades tcnicas, administrativas y
gerenciales en el mbito local
Falta de masa crtica para la obtencin de
economas de escala y variedad a nivel local en
casos e servicios especializados, I&D etc.
Falta de influencia local en las variables
macroeconmicas (tipo de cambio, tasa de
inters).
48
Conclusiones
El desarrollo inteligente del potencial
tecno-productivo e institucional de
los propios territorios parece ser el
camino a seguir para lograr xito en
el desarrollo regional.
49
Fin
Seplveda Ramrez Leandro, 2001, Construccin Regional y
Desarrollo productivo en la economa de la globalidad,
ILPES/CEPAL.
50
