Ley Orgánica para el Ordenamiento

de las Finanzas Públicas y las nuevas

reglas fiscales
Pablo Dávalos, Foro de Economía
Alternativa y Heterodoxa
Junio, 2020
Ley Orgánica para el Ordenamiento de
las Finanzas Públicas.- Antecedentes
• El 18 de octubre de 2019, el Presidente Lenin Moreno envió, con el carácter
de económico urgente, el proyecto de Ley Orgánica para la Transparencia
Fiscal, Optimización del Gasto Tributario, Fomento a la Creación de
Empleo, Afianzamiento de los Sistemas Monetario y Financiero, y Manejo
Responsable de las Finanzas Públicas.
– En la sección octava de esta ley, Artículos 85 al 126 constan las:
Reformas al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
• El 17 de noviembre de 2019, la Asamblea Nacional, con 70 votos, decidió
negar y archivar el proyecto de ley del Ejecutivo.
• El 15 de abril de 2019, el gobierno envía nuevamente las Reformas al
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, que fueron negadas y
archivadas en noviembre de 2019.
• El 15 de mayo, con 72 votos, la Asamblea aprueba, en una conflictiva
sesión, la Ley Orgánica para el Ordenamiento de las Finanzas Públicas.
 Ley Orgánica para el Ordenamiento de las
Finanzas Públicas: estructura teórica
• La noción epistemológica y axiológica que articula esta Ley es la:
Austeridad Fiscal
Esta noción se articula a través de varios conceptos que son ejes
transversales en la ley:
• Sostenibilidad fiscal
• Estabilidad fiscal
• Responsabilidad Fiscal
• Transparencia Fiscal
• Consolidación fiscal

A través de estos conceptos se lleva adelante una intervención sobre el

presupuesto público bajo el concepto de:
AJUSTE FISCAL
 ¿Qué es el ajuste fiscal neoliberal?
• Son un conjunto de herramientas y técnicas de política económica, fundadas
en variables, indicadores y modelizaciones, que se imponen desde la
autoridad económica (el Ministerio de Economía y Finanzas) para producir
cambios sostenibles y durables en el tiempo, en función de objetivos de
política económica determinados.
• Han sido denominadas de “ajuste” porque ajustan las variables más
importantes de la demanda agregada (consumo, inversión y gobierno),
provocando su contracción.
• El ajuste fiscal se concentra sobre los ingresos y gastos fiscales (T (Y) – G(y)).
• El ajuste fiscal siempre y en todo momento forma parte del marco teórico
neoliberal (o neoclásico) y ha sido utilizado de forma intensa y extensa por el
FMI, el Banco Mundial, el BID y la Cooperación Internacional al Desarrollo
• Cuando se necesitan provocar cambios legales que exceden la competencia de
la autoridad económica o ejecutiva, los ajustes se aprueban desde el sistema
político y, en esas circunstancias, se denominan: reformas estructurales
 Ajuste fiscal, déficit fiscal y
neoliberalismo
• Existen dos interpretaciones (epistemológica y
analíticamente opuestas sobre el déficit/superávit
fiscal)
• La versión neoliberal: el déficit fiscal es un problema
económico porque implica más deuda y menos
crecimiento. El país debe alcanzar siempre una
posición de superávit fiscal
• La versión keynesiana: el déficit fiscal es una
oportunidad porque la deuda puede impulsar el
crecimiento. El problema de un país no es el déficit
sino el superávit fiscal, porque provoca un ahorro
innecesario
 El déficit/superávit fiscal:
versión keynesiana en la Constitución de 2008
• La Constitución ecuatoriana de 2008, se inclinó por la
versión keynesiana del déficit fiscal, para articularla a
su visión de garantía de derechos. Su metodología es la
siguiente:
– El déficit/superávit se define por el: RESULTADO
PRIMARIO (también resultado SOBRE LA LINEA)
– Este se define por:
• La igualdad entre egresos permanentes y gastos permanentes
(Art. 286 de la Constitución): esta igualdad se llama:
REGLA FISCAL del ingreso/gasto
• La relación entre deuda externa e inversión en infraestructura
pública (Numeral 3 Art. 290). Es la REGLA FISCAL del
endeudamiento
 El déficit/superávit fiscal:
versión keynesiana en la Constitución de 2008
– La política fiscal es la principal herramienta de política
económica y se condensa en la: Proforma presupuestaria
(no hay política monetaria por dolarización de la
economía). Para hacer la proforma se debe respetar la
regla prescrita por la Constitución:
Art. 286 de la Constitución:
“Las finanzas públicas, en todos los niveles de
gobierno, se conducirán de forma sostenible,
responsable y transparente y procurarán la
estabilidad económica. Los egresos permanentes
se financiarán con ingresos permanentes.”
 El presupuesto también se define por la separación del
presupuesto general del Estado de las entidades, organismos e
instituciones autónomas

Art. 292 Constitución Política del Ecuador:

“El Presupuesto General del Estado es el
instrumento para la determinación y gestión de
los ingresos y egresos del Estado, e incluye
todos los ingresos y egresos del sector público,
con excepción de los pertenecientes a la
seguridad social, la banca pública, las empresas
públicas y los gobiernos autónomos
descentralizados”.
 Cálculo del resultado primario
(sobre la línea)
• Para calcular el déficit/superávit fiscal, de acuerdo a la Constitución
y la ley, es necesario determinar el resultado primario.
El resultado primario es la diferencia entre

Ingreso permanente (=) Gasto permanente

(+) Ingreso no permanente Gasto no permanente
Resultado primario (sobre la línea)*
Que puede ser:
Déficit si T(Y) es menor a G(y)
Superávit si T(Y) es mayor a G(y)
En dondeT(Y) es Ingreso fiscal y G(y) es gasto fiscal

(*) Bajo la línea se registra el financiamiento del resultado

Primario, y el pago de la amortización de la deuda

Relación entre egreso permanente e
ingreso permanente (Art. 286)
 Presupuesto General del Estado,
consolidado, 2020, en millones USD
Sobre la línea
Ingresos totales 22.516,25
(1) Ingresos permanentes 19.823,32
(2) Ingresos no permanentes 2.692,93
Gastos totales 25.900,16
(3) Gastos permanentes 18.443,68
- Nó mina 8.897,02
- Transferencias 3.886,33
(4) Gastos No Permanentes 7.456,48
- Plan Anual de Inversiones 3.624,70
- Pago servicio deuda externa 3.685,47

Resultado Primario: Déficit (3.383,91)

Presupuesto general del Estado,
Consolidado, proforma 2019
Presupuesto General del Estado
Ministerio de Economía y Finanzas
Cuenta Ahorro-Inversión Financiamiento
Consolidado Proforma presupuestaria 2019
(Cifras en millones de dólares)

Sobre la línea
Ingresos totales 22.361,51
Ingresos permanentes 19.555,48
Impuestos 15.223,87

Ingresos no permanentes 2.806,03

Transferencias y donaciones de capital e inversión 2.766,15

Gastos totales 25.998,45

Gastos permanentes 18.730,56
Gastos en personal 9.385,38

Gastos no permanentes 7.267,89

Transferencias y donaciones de capital 3.770,84
Aportaciones y participaciones GADS y Régimen Especial 3.394,49
Plan Anual de Inversiones 3.429,76
Resultado primario -271,72
Resultado total -3.636,93
Presupuesto general del Estado,
Consolidado, proforma 2019 Presupuesto General del Estado
Ministerio de Economía y Finanzas
Cuenta Ahorro-Inversión Financiamiento
Consolidado Proforma presupuestaria 2019
(Cifras en millones de dólares)

Sobre la línea
Ingresos totales 22.361,51
Ingresos permanentes 19.555,48
Impuestos 15.223,87
Transferencias y donaciones de capital e inversión 2.766,15

Gastos totales 25.998,45

Gastos permanentes 18.730,56
Gastos en personal 9.385,38

Gastos no permanentes 7.267,89

Transferencias y donaciones de capital 3.770,84
Aportaciones y participaciones GADS y Régimen Especial 3.394,49
Plan Anual de Inversiones 3.429,76
Resultado primario -271,72
Resultado total -3.636,93
Bajo la línea
Variaciones del financiamiento 4.558,80
Financiamiento público 8.148,26
(-) amortizaciones de la deuda pública 3.851,67
Resultado total 3.639,93
Cuenta de financiamiento de derivados deficitarios
Ingresos 4.228,73
Transferencias y donaciones corrientes 4.228,73
Gastos 4.228,73
Bienes y servicios de consumo 4.186,44
Otros Gastos corrientes 42,29
Ingresos + Financiamiento sin CFDD 31.300,66
Gastos + Amortizaciones sin CFDD 31.300,66
REGLA FISCAL 824,93
Si se suma a la producción interna la producción externa (importaciones) se
obtiene el concepto de Oferta final de la economía, que da cuenta del
tamaño real de la economía. Puede observarse un crecimiento desde el año
2006 hasta el 2019
Puede advertirse que el déficit fiscal durante todo ese periodo financió el
crecimiento de la economía. En virtud del numeral 3 del Art. 290
(Constitución), toda deuda externa solamente puede destinarse para
inversión pública. La inversión pública tiene un efecto positivo en el PIB
 Nunca hubo una competencia entre la inversión pública y la inversión
privada. Siempre fue una relación de complementariedad. Comparativo entre
inversión (FBKF) pública y privada 2009-2018
Las reglas fiscales de la Constitución de 2008: regla de la igualdad del ingreso
permanente y gasto permanente, regla de la deuda externa exclusivamente
para inversión pública

• Vinculan de manera directa los criterios de progresividad,

equidad y transparencia de la recaudación con el gasto
público.
• Los ingresos permanentes deben sustentarse más en los
impuestos directos (impuesto a la renta) que en los
indirectos (IVA, ICE) (Art. 300, Constitución)
• Estos impuestos cubren en su totalidad los egresos
permanentes (nómina y funcionamiento del Estado).
• La regla fiscal definida en la Constitución (Art. 286),
impide que el gasto corriente tenga incidencia directa
sobre el déficit fiscal.
• El gasto corriente no tiene ninguna relación con el déficit
fiscal.
 Implicaciones de la regla fiscal
contenida en la Constitución (Art. 286)
• La regla macrofiscal (o regla fiscal) establece una relación directa
entre recaudación y gasto corriente, de tal manera que el
cumplimiento y garantía de los derechos, como por ejemplo salud,
educación, inclusión social, seguridad interna y externa, entre
otros, tengan directa relación con la equidad y justicia social en la
política de recaudación.

• Equilibra, de esta manera, las relaciones de poder al interior de la

sociedad, cuando propugna que sean los sectores con más altos
ingresos quienes paguen más impuestos directos con relación a los
sectores con menos ingresos, al tiempo que excluye a los más
vulnerables y pobres de la responsabilidad tributaria de impuestos
directos (la base imponible del impuesto a la renta excluye al
salario mínimo vital o remuneración básica unificada).
 Implicaciones de la regla fiscal
contenida en la Constitución (Art. 286)
• El déficit fiscal solo puede tener origen en la
relación entre ingreso no permanente (las
transferencias de las empresas públicas y otros
ingresos no tributarios) y el gasto no permanente
(el Plan Anual de Inversiones y el pago del
servicio de la deuda externa). La regla fiscal
contenida en el Art. 286, strictu sensu, excluye
del cálculo del déficit/superávit fiscal al gasto
corriente y lo desplaza a la relación entre
gasto/ingreso no permanente.
• El gasto corriente no se registra en el déficit fiscal
 Implicaciones de la regla fiscal
contenida en la Constitución (Art. 286)
• El déficit fiscal tienen directa relación con la
necesidad de financiamiento del Plan Anual de
Inversiones o del pago de los intereses de la
deuda externa.
• El Art. 290 se define la regla fiscal del
endeudamiento público: con deuda externa se
financia infraestructura pública, o pagos de la
deuda si las condiciones son mejores que las
previamente acordadas.
 Implicaciones de la regla fiscal
contenida en la Constitución (Art. 286)
• En consecuencia, las reglas fiscales contenidas en la
Constitución, no tienen nada que ver con la
interpretación de “consolidación fiscal” en términos
neoliberales, ni con los criterios de austeridad fiscal y
ajuste. Si se alteran esas reglas por fuera del espíritu
del texto Constitucional, se altera todo el entramado
que ha sido construido a su tenor. Se altera, de hecho,
toda la política fiscal.
• Tal fue el objetivo de la Ley de Ordenamiento para las
Finanzas Públicas aprobado por la Asamblea Nacional
con 72 votos en mayo de 2020
 Consecuencias de las reglas fiscales que existen en la
Constitución y que la Ley de Ordenamiento de las Finanzas
Públicas quiere cambiar
• En consecuencia y de acuerdo a la Constitución:
– No hay ni nunca hubo gasto excesivo del Estado.
– La reducción del gasto corriente no afecta al
déficit/superávit fiscal, solamente deja sin servicios a la
población y crea desempleo arbitrariamente
– No existe relación entre el gasto permanente (o gasto
corriente con el déficit fiscal)
– Los subsidios a los combustibles no pueden registrarse en
el Presupuesto General del Estado.
– El déficit fiscal significa deuda externa para el
financiamiento de obra pública.
– El superávit fiscal primario implica la reducción de la obra
pública.
Sin embargo, la sociedad fue sometida
a una intensa manipulación ideológica
• El “Estado obeso” (que nunca existió)
• La indisciplina fiscal y la necesidad del saneamiento de las finanzas
públicas (que nunca existió)
• La relación entre gasto corriente y déficit fiscal (el excesivo gasto
del Estado que nunca existió)
• El sobreendeudamiento del gobierno anterior (que nunca existió)
• El déficit fiscal es creado por el subsidio a los combustibles por eso
hay que eliminar ese subsidio (argumento falso que nunca existió)
• La necesidad imperiosa de resolver el “problema” del déficit fiscal
como prioridad de la política económica (falso problema, el
problema real es el desempleo y la concentración del ingreso)
• La disminución de los impuestos a los más ricos produce más
inversión y empleo (falsa hipótesis, los ricos se hacen más ricos y
los pobres más pobres)
Puede observarse que el saldo final de la deuda pública externa crece en los
años 2017 a 2019. El sobre-endeudamiento corresponde, en realidad, al
gobierno de Lenin Moreno. Datos del Banco Central del Ecuador
Puede observarse que el mayor crecimiento del gasto corriente fue en el gobierno de
Lenin Moreno, sin embargo, ese incremento del gasto corriente no es correlativo con
la prestación de servicios para la garantía de derechos
En la inversión fiscal (medida por FBKF) puede advertirse que la menor inversión fiscal
la hizo el gobierno de Lenin Moreno, a pesar de tener todos los recursos necesarios
para hacerlo (ver siguiente diapositiva)
 En el periodo 2017-2019, por ingresos petroleros y deuda pública
externa, el gobierno de Lenin Moreno recibió 35.087 millones de USD,
pero solo destinó menos de la mitad de esos recursos para inversión.
 Los ingresos permanentes del sector público no han cambiado
de forma estructural en los últimos años. El mayor ingreso fiscal
lo genera el IVA y el ICE.
Los grandes grupos económicos (971 personas naturales, 5.303 empresas, 49 medios
de comunicación, 43 bancos y sociedades financieras), en promedio nunca han
pagado más allá del 2,5% de sus ingresos en impuesto a la renta en los últimos años.
En el año 2017 tuvieron ingresos por 67,9 mil millones de USD
 El costo real del subsidio a los combustibles el 2019 fue del 1,4% del PIB, y se registran en la
Cuenta de Financiamiento a Derivados Deficitarios (CFDD) que no forma parte del Presupuesto
del Gobierno Central. El subsidio a los combustibles no tiene nada que ver con el déficit fiscal. El
gobierno no paga el subsidio, lo paga Petroecuador

TOTAL DERIVADOS
Diferencia entre
Precio
Volumen de Precio Ingreso por ingresos y Subsidio a los
promedio
importaciones promedio de Costo de ventas costos por combustibles
venta a
(miles de Importación importación internas ventas internas como % del
Periodo nivel
barriles) (2) importaciones de PIB
nacional
importaciones
Miles de USD por USD por
Miles de USD Miles de USD Miles de USD
barriles barril barril En porcentaje
a = g+m+s b=c/a c = i+o+u d=e/a e = k+q+w f=e-c

2014 55.762,6 109,45 6.103.382,1 39,53 2.204.216,0 -3.899.166,0 3,80%

2015 53.920,1 70,25 3.787.808,7 38,48 2.074.751,2 -1.713.057,5 1,70%
2016 43.832,2 53,20 2.331.830,9 38,88 1.704.123,1 -627.707,8 0,60%
2017 44.678,2 64,67 2.889.276,8 39,54 1.766.692,1 -1.122.584,7 1,08%
2018 49.054,2 80,02 3.925.144,3 40,89 2.005.624,0 -1.919.520,3 1,70%
53.908,5 70,8 3.816.052,4 47,92 2.583.287,6 -1.232.764,8
2019 1,4%
De la manipulación ideológica a la reemergencia
del neoliberalismo y el poder de los bancos y los
grupos económicos
• La reinterpretación de las reglas fiscales en la Ley Orgánica para el
Ordenamiento de las Finanzas Públicas, aprobadas por la Asamblea
Nacional:

– Se convierten en instrumentos de vigilancia de las políticas de austeridad

neoliberal
– Fracturan la relación entre el ingreso y el gasto fiscal
– El concepto que las define es aquel de la “consolidación fiscal” (o ajuste fiscal)
– Son herramientas que imponen la visión neoliberal sobre la política fiscal
– Se alejan del enfoque de garantía de derechos y se apegan al enfoque de la
autoridad de la ley (positivismo jurídico)
– Armonizan las finanzas públicas con las metodologías del FMI
– Intentan desconstitucionalizar la economía (proponen reformas
constitucionales al manejo económico)
– Se imponen para armonizar las metodologías nacionales con las
prescripciones y condicionalidades del FMI
Esta nueva forma de clasificación al sector público, aprobado
por la Asamblea Nacional, es para armonizar con la
metodología del FMI, conforme consta en la metodología de la
Carta de Intención, de marzo de 2019

Quantitative Performance Criteria: Definition of Variables

Floor of the Non-Oil Primary Balance of the Non-Financial Public Sector, Including
Petroleum Subsidies
Definitions
5. The Non-Financial Public Sector (NFPS, Sector Público No-Financiero) for the purposes
of the program consists of the central government (PGE, including universities),
Decentralized Autonomous Governments (including municipal governments, provincial
governments and parish boards), Social Security Funds (including IESS, ISSFA, ISSPOL and
BIESS), Non-Financial Public Corporation (detailed in the table below) and Development
Bank of Ecuador (BDE). (pág. 85)
 Por ejemplo, el Artículo 2 de la Ley de Ordenamiento para las Finanzas
Públicas, propone un nuevo esquema de clasificación del sector público:
“Art. (…).- Clasificación del Sector Público.- Todas las entidades,
instituciones y organismos referidos en el artículo 4 de este Código serán
clasificados de la siguiente manera:
1. Sector público financiero: Comprende todas las entidades cuya actividad
principal es monetaria, de intermediación financiera, banca de inversión y/ u otras
para la prestación de servicios financieros de naturaleza similar.
2. Sector público no financiero: Comprende las siguientes entidades:
a. Las entidades cuya actividad primaria es desempeñar las funciones de
gobierno …: (i) gobierno central o estado central (…); (ii) otras funciones del
Estado: Legislativa, Judicial, Electoral, y Transparencia y Control Social; (iii)
Gobiernos autónomos descentralizados (…); (iv) las demás entidades que realicen
funciones del Estado que no se encuentren comprendidas en otras categorías
establecidas en este artículo.
b. Las empresas públicas de economía mixta creadas para la gestión de los
sectores estratégicos, la prestación de servicios públicos el aprovechamiento
sustentable de recursos naturales o de bienes públicos, y el desarrollo de otras
actividades económicas (…)
3. Entidades de la Seguridad Social: Son entidades autónomas, con
patrimonio propio, cuyos fondos son propios y distintos a los del fisco y no forman
parte del Presupuesto General del Estado creadas para fines de contingencias y
concesión de prestaciones y servicios de Seguridad Social, conformadas por: IESS,
ISSFA e ISSPOL, Servicio de Cesantía de la Policía Nacional y otras de similar
naturaleza y función creadas al amparo de estos regímenes de Seguridad Social”.
 Las inconstitucionalidades de la
reforma al Art. 8
• Las reformas legales que cambian la metodología de clasificación del
Sector Público para el conjunto de instituciones, entidades y organismos
estatales, está hecha con el propósito de armonizar los marcos
metodológicos con la metodología de una institución financiera
internacional, el FMI.
• Sin embargo, la Carta de Intención con el FMI, al no estar considerada
como un tratado internacional por parte del gobierno nacional, sino
simplemente como un acuerdo de crédito, no tiene fuerza vinculante para
alterar la metodología de clasificación del sector público.
• Esa fuerza vinculante a nivel legal es necesaria para que las reformas
legales que alteran el estatuto de autonomía constitucional de las
instituciones públicas como los GAD, o el sistema de seguridad social,
tengan al menos un estatuto jurídico coherente.
• Al no tenerlo, estos cambios jurídicos entran en contradicción con el Art.
82 que fundamenta la seguridad jurídica en normas jurídicas previas,
claras y públicas.
 Las inconstitucionalidades de la
reforma al Art. 8
• Este cambio metodológico apunta a una transición
conceptual hacia una visión legalista y formal de las
reglas que se imponen sobre los principios y su ética y
moral que son el fundamento de los derechos. En tal
virtud, es el inicio de una deconstrucción normativa de
lo establecido en el primer artículo de la Constitución
que consagra el Estado constitucional de derechos y
justicia. Precisamente por ello, esta metodología no
tiene eficacia jurídica, en conformidad con lo
establecido en el Art. 424, porque es incompatible a
nivel ontológico, deontológico, y epistemológico con la
Constitución y su enfoque de garantía de derechos.
 Las inconstitucionalidades de la
reforma al Art. 8
• Son imposibles de adecuar formal y materialmente con
la Constitución y su enfoque de garantía de derechos,
conforme el Art. 84 de la Constitución. Esta dificultad
se hace patente cuando se confirma que la nueva
metodología de clasificación del sector público afecta
los artículos constitucionales que definen el estatuto
de autonomía de los GAD (Art. 238), de las empresas
públicas (Art. 315), de las instituciones del sistema de
seguridad social (Art. 370). También emerge cuando
esta nueva clasificación del sector público altera el Art.
226 porque otorga al ente rector de las finanzas
públicas una capacidad de control hacia todo las
instituciones públicas
 Sobre esta nueva metodología se establecen nuevas reglas fiscales, en
conformidad con lo establecido por los manuales de cuentas fiscales del
FMI

• Las reformas legales que permiten las nuevas

reglas fiscales
– La reforma al sistema de planificación para convertirlo
en mecanismo de consolidación fiscal
– La reforma al Plan Anual de Inversiones para
someterlo a los nuevos límites y techos
presupuestarios
– El programa de preservación de capital para facilitar
los acuerdos con el FMI
– La reforma a la programación fiscal plurianual y anual
de todo el sector público
El ámbito de aplicación de estas nuevas reglas fiscales neoliberales comprenden a
todo el sector público, de forma independiente de su estatuto de autonomía
constitucional, conforme la reforma aprobada por la Asamblea Nacional

“Art. (…) Ámbito de aplicación de las reglas fiscales.- Las entidades

comprendidas en el sector público no financiero se sujetarán, según corresponda, a
las disposiciones del presente Código para cada regla fiscal de acuerdo a lo
establecido en este capítulo. Los bancos públicos deberán cumplir de forma
obligatoria las regulaciones para el manejo de riesgo de liquidez y solvencia que
estén definidos en la Ley. La fijación y aplicación de las reglas fiscales previstas en
este título respetará en todo momento las competencias definidas por la
Constitución y la Ley, así como la autonomía de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados y de la Seguridad Social. Los fondos (…) son propios de cada
institución y distintos de los del fisco, por lo que la aplicación de este artículo no
implicará ningún tipo de intervención o disposición por parte del gobierno central
sobre estos fondos”.
 La reforma legal de la Asamblea Nacional violenta el carácter del Estado
Constitucional de derechos y justicia, y aprueba nuevas reglas fiscales que alteran el
cumplimiento de derechos sino que también violentan la autonomía de los GAD,
seguridad social, universidades, entre otras.

• Las nuevas reglas fiscales separan del ámbito prescrito por la

Constitución para las reglas fiscales (Art. 286 y numeral 3 Art. 290)
para generar nuevas reglas bajo un ámbito diferente que abarca a
todas las instituciones del sector público;
• Integra bajo sus prescripciones a todas las instituciones del sector
público de forma independiente de su estatuto de autonomía
constitucional y las somete al control del ente rector de las finanzas
públicas (el Ministerio de Economía y Finanzas);
• Confunde autonomía con la no intervención sobre los fondos
propios de las instituciones reconocidas con autonomía por la
Constitución;
• Aparentemente respeta las competencias definidas por la
Constitución y la Ley, pero no las excluye de la obligación de
cumplimiento de las reglas fiscales
 Las nuevas reglas fiscales:
violaciones constitucionales del ámbito de aplicación

• Contradice el Art. 226 que establece que las

instituciones del Estado, sus organismos, sus
dependencias “ejercerán solamente las
competencias y las facultades que les sean
atribuidas en la Constitución y la ley”, y en
ninguna parte de la Constitución se establece que
el ente rector de las finanzas públicas tiene la
potestad para someter a las instituciones de la
seguridad social, a los GAD, a las empresas
públicas, a la banca pública, a un conjunto de
reglas fiscales que no han sido definidas por la
Constitución.
 Las nuevas reglas fiscales:
violaciones constitucionales del ámbito de aplicación

• Contradice el Art. 227 que establece que la

administración pública se rige por los principios de:
“eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía,
desconcentración, descentralización, coordinación,
participación, planificación, transparencia y
evaluación”. Las reglas fiscales que se les imponen por
fuera del ámbito constitucional, atentan su capacidad
de eficiencia, eficacia, además que van en contra de la
descentralización y desconcentración del Estado,
porque centraliza en el ente rector de las finanzas
públicas decisiones que tienen que ver con
instituciones autónomas.
 Las nuevas reglas fiscales:
violaciones constitucionales del ámbito de aplicación

• Contradice el Art. 238 que establece la

autonomía política, administrativa y financiera de
los gobiernos autónomos descentralizados. El
hecho que las reglas fiscales respeten los fondos
y las competencias de los GAD, no implica que no
vulnere su autonomía política y financiera. Al
someterlos a las reglas fiscales, se impone sobre
la planificación nacional y el régimen del
desarrollo y define horizontes y capacidades
sobre actividades que les competen específica y
exclusivamente a los GAD.
 Las nuevas reglas fiscales:
violaciones constitucionales del ámbito de aplicación

• Afecta al Art. 280 de la Constitución porque se

superpone al Plan Nacional de Desarrollo. Las
reglas fiscales están, de hecho, por encima del
Plan Nacional de Desarrollo en un sentido
práctico: controlan la relación ingreso-gasto
de todas las instituciones del sector público,
de tal manera que solo después de este
control, estas instituciones pueden cumplir
con las metas establecidas en el Plan Nacional
de Desarrollo.
 Las nuevas reglas fiscales:
violaciones constitucionales del ámbito de aplicación

• Altera el sentido del Art. 284 que define los

objetivos de la política económica, porque al
ampliar el ámbito de las reglas fiscales a todas
las instituciones públicas tendrían también
como objetivo la austeridad fiscal.
 Las nuevas reglas fiscales:
violaciones constitucionales del ámbito de aplicación

• Altera y entra en contradicción con el Art. 286

que establece la regla fiscal como una relación
entre ingreso y gasto permanente para la
política económica, no para las instituciones
del sector público.
 Las nuevas reglas fiscales:
violaciones constitucionales del ámbito de aplicación

• Entra en contradicción con el Art. 292 que define

al Presupuesto del Estado como el instrumento
para la determinación y gestión de ingresos y
egresos del sector público y excluye de manera
explícita y taxativa los pertenecientes a la
seguridad social, la banca pública, las empresas
públicas, y los gobiernos autónomos
descentralizados. Al someter al ámbito de las
reglas fiscales a estas instituciones se violenta lo
establecido en este artículo constitucional.
 Las nuevas reglas fiscales:
violaciones constitucionales del ámbito de aplicación

• Afecta al Art. 293 que establece que las

instituciones públicas definen su presupuesto
en el marco del Plan Nacional de Desarrollo
sin menoscabo de sus competencias y
autonomía, porque el ámbito de las reglas
fiscales los integra a cumplir relaciones
ingreso, gasto y deuda pública de forma
independiente del Plan Nacional de Desarrollo
y de sus propias competencias.
 Las nuevas reglas fiscales:
violaciones constitucionales del ámbito de aplicación

• Se altera el Art. 300 que define el régimen

tributario, porque las instituciones del sector
público están obligadas al cumplimiento de reglas
fiscales de ingreso, gasto y deuda pública, por
fuera de lo definido en el Art. 300.
• Afecta al Art. 315 que establece un estatuto de
autonomía financiera, económica y
administrativa para las empresas públicas.
• Entra en contradicción con el Art. 370 que define
el estatuto de autonomía del IESS.
 La regla fiscal
Del Ingreso Permanente y Egreso Permanente

“Art. (…) Ingreso permanente y no permanente del Sector Pú blico No

Financiero y de la Seguridad Social.- Para garantizar la conducció n de las finanzas
pú blicas de manera sostenible, responsable, transparente y procurar la
estabilidad econó mica, los egresos permanentes se financiará n ú nica y
exclusivamente con ingresos permanentes. No obstante, los ingresos
permanentes pueden también financiar egresos no permanentes. Los egresos
permanentes se podrá n financiar con ingresos no permanentes en las situaciones
excepcionales que prevé la Constitució n de la Repú blica, para salud, educació n y
justicia, previa calificació n de la situació n excepcional realizada por la o el
Presidente de la Repú blica o, en su caso, por las máximas autoridades
administrativas de los Gobiernos Autó nomos Descentralizados o de las entidades
de la Seguridad Social”.
Regla de Deuda y Otras Obligaciones

“Art. (…) Regla de deuda y otras obligaciones de pago del sector público no
financiero y Seguridad Social.- El saldo consolidado de la deuda pública y otras
obligaciones no podrá superar el equivalente del 40% del PIB. La política fiscal
deberá ser formulada y ejecutada con el objetivo de reducir y estabilizar el saldo
consolidado de la deuda pública del sector público no financiero y Seguridad Social
y otras obligaciones al nivel del 40% del Producto Interno Bruto”.
Regla de Deuda y Otras Obligaciones

“Art. (…) Disposiciones sobre el endeudamiento para entidades de

Seguridad Social.- Para la aprobación y ejecución de sus presupuestos, las entidades
de la Seguridad Social deberán observar los límites establecidos en este Código y la
ley. Adicionalmente cada entidad de Seguridad Social (…)deberá observar los
siguiente: 1. Se recurrirá a endeudamiento público únicamente cuando de manera
independiente el Fondo o Administradora que se beneficie del endeudamiento,
demuestre tener capacidad de pago y que la operación de endeudamiento no
comprometa el normal funcionamiento y otorgamiento de las prestaciones”.
De las reglas de crecimiento de egresos, gasto,
resultado primario total
y resultado primario no petrolero
“Art. (…) Metas anuales del resultado primario total y no petrolero del
Sector Público No Financiero y Seguridad Social.- El resultado primario y el
resultado primario no petrolero deberán presentar metas fiscales específicas de
ingresos y egresos anuales que permitan garantizar el cumplimiento de la regla de
deuda y otras obligaciones de pago establecido en este Código. Para lo cual el ente
rector de las finanzas públicas calculará una meta indicativa de resultado primario
total para el año en curso y metas, igualmente indicativas, para los tres siguientes
ejercicios fiscales, así como una meta obligatoria del resultado primario no
petrolero para el año en curso y metas indicativas del resultado primario no
petrolero, para el escenario cuatrianual. La meta de resultado primario será
definida en concordancia con los otros límites, metas y objetivos conforme a
procedimientos establecidos en este Código”.
“Las metas anuales de resultado primario no petrolero serán vinculantes
para el Gobierno Central y otras Funciones del Estado y un marco referencial para
el resto de entidades del Sector Público No Financiero y Seguridad Social. Cada
entidad deberá reportar la información prevista en el reglamento de este Código
respecto del seguimiento de estas metas en el sistema de administración financiera
para garantizar la transparencia fiscal”.
Regla del resultado primario no petrolero

• La reforma planteada por la Ley Orgánica de

Ordenamiento de las Finanzas Públicas,
también establece la obligatoriedad para el
gobierno central de establecer y cumplir las
metas de resultado primario no petrolero, así
como su carácter de referencialidad para las
instituciones autónomas. Sin embargo, se
trata de una noción que no tiene condición
jurídica alguna de existencia en el orden legal
vigente.
La regla del resultado primario no petrolero se la aprueba solamente para posibilitar
la nueva Carta de Intención con el FMI que se negociará el mes de agosto de 2020,
conforme la metodología de la Carta de Intención de 2019, conforme puede
advertirse en los siguientes párrafos:
“Lowering the non-oil primary deficit (including fuel subsidies) from 7.6 percent of
GDP in 2016 to 5.3 percent of GDP deficit in 2018. The deficit reduction that took
place in 2018 was largely a product of a reduction in capital spending (of 2.3
percent of GDP).”
(“Reducir el déficit primario no petrolero (incluidos los subsidios al combustible)
del 7.6 por ciento del PIB en 2016 al 5.3 por ciento del dé ficit del PIB en 2018. La
reducció n del dé ficit que tuvo lugar en 2018 fue en gran parte producto de una
reducció n en el gasto de capital (del 2.3 por ciento del PIB) “.(traducció n propia,
pá g. 5).

“At the core of Ecuador’s im balances has been the pursuit of an unsustainable
fiscal path. The 2014 oil price decline exposed the underlying structural
imbalances of Ecuador’s economy, including the very high non-oil primary fiscal
deficit and rising public debt.”
(“En el centro de los desequilibrios de Ecuador se encuentra la búsqueda de un
camino fiscal insostenible. La caída del precio del petróleo en 2014 expuso los
desequilibrios estructurales subyacentes de la economía de Ecuador, incluido el
muy alto déficit fiscal primario no petrolero y el aumento de la deuda pública").
(traducció n propia, pá g. 8, negritas el original).
El resultado primario no petrolero y la
Carta de Intención con el FMI

“14. The authorities have adopted a credible and ambitious medium-term

fiscal plan that w ill put the debt-to-GDP ratio on a firmly dow nw ard path. The
goal of the government’s plan is to increase the non-oil primary balance (including
fuel subsidies) by 5 percent of GDP from 2019‒21, with a substantial share of this
taking place in the first year of the program.”
(14. Las autoridades han adoptado un plan fiscal de mediano plazo creíble y
ambicioso que colocará la relación deuda / PIB en un camino firmemente
descendente. El objetivo del plan del gobierno es aumentar el saldo primario no
petrolero (incluidos los subsidios al combustible) en un 5 por ciento del PIB de 2019
a 21, con una parte sustancial de esto en el primer año del programa"). (traducció n
propia, pá g. 11, negritas el original).
El resultado primario no petrolero y la
Carta de Intención con el FMI
“19. The authorities’ plan to reduce the non-oil primary deficit by 5 percentage
points of GDP over the next three years w ill put debt on a dow nw ard path
starting in 2020, falling below 40 percent of GDP by 2023.”
(“19. El plan de las autoridades para reducir el déficit primario no petrolero en 5
puntos porcentuales del PIB en los próximos tres años pondrá a la deuda en una
trayectoria descendente a partir de 2020, cayendo por debajo del 40 por ciento del
PIB para 2023 "). (traducció n propia, pá g. 12, negritas el original).

“The authorities are planning to lower the non-oil primary deficit, including fuel
subsidies, from 5.3 percent of GDP in 2018 to 0.3 percent of GDP by 2021. Around 2
percent of GDP of that effort would be accomplished in 2019. The overall fiscal
balance is expected to move from a deficit of 0.9 percent of GDP in 2018 to a surplus
of 2.9 percent of GDP by 2021. The public debt is forecast to peak at 49 percent of
GDP in 2019 and fall below 40 percent of GDP and towards more prudent levels after
2023.”
(“Las autoridades planean reducir el déficit primario no petrolero, incluidos los
subsidios al combustible, del 5,3 por ciento del PIB en 2018 al 0,3 por ciento del PIB
para 2021. Alrededor del 2 por ciento del PIB de ese esfuerzo se lograría en 2019. El
balance fiscal general se espera que pase de un déficit del 0,9 por ciento del PIB en
2018 a un superávit del 2,9 por ciento del PIB para 2021. Se prevé que la deuda
pública alcance el 49 por ciento del PIB en 2019 y caiga por debajo del 40 por ciento
del PIB y hacia niveles más prudentes después de 2023”). (traducció n propia, pá g.
14).
Regla de gasto primario computable del Gobierno
Central y otras Funciones del Estado

“Art. (…) Regla de gasto primario computable del Gobierno Central y otras
Funciones del Estado.- Se entenderá por gasto computable, el gasto primario
excluidos las preasignaciones establecidas en el artículo 298 de la Constitución. El
ente rector de las finanzas públicas determinará el límite nominal anual de
modificación del gasto primario computable para las entidades del Gobierno
Central y otras Funciones del Estado, siendo de cumplimiento obligatorio para
todas las entidades públicas que lo conforman. El límite se expresará en términos
nominales y se calculará mediante la multiplicación del gasto computable del
ejercicio anterior con el crecimiento de la economía de largo plazo, fijado para
cada periodo del Plan Nacional de Desarrollo, expresado en variables nominales.”
“El incremento nominal anual del gasto primario computable para cada
ejercicio fiscal no podrá superar el límite consolidado para la agrupación de
entidades del Gobierno establecido en el segundo inciso”.
“El nivel de gasto primario computable resultante de la aplicación de la
regla de gasto primario computable podrá modificarse en los años que se
produzcan aumentos o reducciones de ingresos originados por cambios normativos,
y en cuantía equivalente a estos”.
 El gasto primario computable y el
límite nominal anual para los GAD

“Art. (…) Regla de gasto primario computable para los Gobiernos

Autónomos Descentralizados.- Se entenderá por gasto computable el gasto
primario. La fijación del límite nominal anual de modificación del gasto primario le
corresponderá al órgano que cada nivel de gobierno determine. Será de
cumplimiento obligatorio para todas las unidades o dependencias públicas que lo
conforman. El límite se expresará en términos nominales y se calculará de la misma
manera que el límite de gasto computable del Gobierno Central. El nivel de gasto
primario computable resultante de la aplicación de la regla de gasto primario
computable podrá modificarse en los años en que se produzcan aumentos o
reducciones de ingresos originados por cambios normativos, y en cuantía
equivalente a estos”.
Espacio adicional para política contracíclica
y los límites de la austeridad

“Art. (…) Espacio adicional por aplicación de política fiscal contra cíclica
para la regla de gasto primario computable del Gobierno Central y Otras Funciones
del Estado.- En el caso de que la proyección anual de crecimiento económico sea
menor de 2 puntos porcentuales al crecimiento de la economía de largo plazo y se
pronostique una brecha negativa del producto, el incremento nominal anual del
gasto primario computable podrá añadir un espacio adicional de hasta el 1% del
PIB por año por aplicación de política fiscal contra cíclica por un plazo máximo de
dos años consecutivos acumulables, debidamente justificada, siempre que se
compense completamente en los dos años siguientes a la aplicación realizada y se
retorne a la meta nominal fijada inicialmente para el último año de la
compensación. La variación nominal anual del gasto primario computable deberá
tener concordancia con las metas establecidas para el resultado primario total y no
petrolero”.
Regla del crecimiento del gasto
permanente

“Art. (…).- Del crecimiento del gasto permanente.- El crecimiento nominal

del gasto permanente del Gobierno Central y otras funciones del Estado, estará
sujeto a los límites de crecimiento del gasto primario según el artículo precedente y
garantizará la provisión adecuada de bienes de capital”.
“La participación del gasto permanente en el gasto primario total se
sujetará a los objetivos de la política fiscal emitidos por el ente rector de las
finanzas públicas”.
 Delimitación y violación del estatuto de
autonomía del sistema de seguridad social

“Art. (…).- Requisitos para financiar los gastos de la Seguridad Social con
recursos del Presupuesto General del Estado.- Las entidades de la Seguridad Social
en la elaboración de su presupuesto, así como respecto al presupuesto ejecutado,
deberán cumplir con los siguientes requisitos:”
“1. La normativa emitirá por los Consejos Directivos del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social, Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas
Armadas o Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional, referente a
prestaciones o aspectos administrativos que tengan impacto fiscal directo en las
contribuciones y asignaciones que se financien a través del Presupuesto General del
Estado, deberán tener previamente el dictamen favorable emitido por el ente rector
de las finanzas públicas”.
 El Fondo de Estabilización

“Art. (…).- Fondo de Estabilización.- Los ingresos provenientes de la

explotación y comercialización de recursos naturales no renovables que superen lo
contemplado en el Presupuesto General del Estado, aprobado por la Asamblea
Nacional, luego de descontar las preasignaciones previstas por la ley, se destinarán
a la generación de un fondo de estabilización fiscal que permita garantizar la
estabilidad económica y la sostenibilidad de las cuentas públicas y/ o capacidad de
la ejecución de egresos en educación y salud. El fondo será único y sus reservas no
podrán preasignarse o destinarse para financiar ningún gasto adicional al
presupuesto inicial”.
 De la determinación e
instrumentación de las reglas fiscales

“Art. (…) Determinación de objetivos, límites y metas fiscales totales del

SPNF, la Seguridad Social y del Presupuesto General del Estado.- Los objetivos,
límites y metas respecto a las reglas fiscales totales del SPNF y la Seguridad Social y
específicas del Presupuesto General del Estado: crecimiento de egresos, gastos,
resultado primario total, resultado primario no petrolero, será calculados,
determinados, evaluados y actualizados por el ente rector de las finanzas públicas y
por el órgano máximo de cada nivel de gobierno, en el marco de sus competencias,
según corresponda”.
“La fijación de las metas de los resultados primarios deberá tener en cuenta
la regla de gasto y la consecución del límite de deuda y otras obligaciones de este
Código. La fijación de la meta de deuda pública y otras obligaciones deberá ser
consistente con el objetivo de resultado primario no petrolero”.
De las medidas preventivas de las
reglas fiscales

“Art. (…).- Advertencia de riesgo de incumplimiento.- En caso de considerar

un riesgo de incumplimiento del objetivo de saldo primario no petrolero, del
objetivo de deuda pública y otras obligaciones de pago, de la regla de gasto y regla
de egresos permanentes de alguna entidad integrante del sector público no
financiero, el ente rector de las finanzas públicas formulará en el plazo que
determine el reglamento una advertencia motivada a la entidad de que se trate, a
fin de que, en el plazo de un mes, adopte las medidas necesarias para mitigar el
riesgo o evitar el efecto. Además, informará a la Contraloría General del Estado
para fines de control. Si no se adoptasen las medidas se aplicarán las medidas
correctivas previstas en este Código, sin perjuicio de la acción de control que, por
tal motivo, inicie la Contraloría General del Estado”.
De las medidas correctivas de las
reglas fiscales

“Art. (…) Plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal.- En caso de

incumplimiento del objetivo de deuda pública, saldo primario no petrolero, regla de
gasto y/ o regla de egresos permanentes, y en los supuestos de suspensión de las
reglas fiscales, la Administración Pública Central, entidad del sector público no
financiero, y la Seguridad Social que se encuentre en incumplimiento o afectado por
la suspensión de la regla, formulará un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal
que permita en el año en curso y el siguiente, el cumplimiento de los objetivos y
reglas fiscales cuando corresponda”.
 Si los GAD, las universidades, el sistema de seguridad social, las empresas públicas, la banca
pública, no cumplen con las nuevas reglas fiscales, entonces sus autoridades serán
judicializadas y criminalizadas. Es la primera vez en la historia de los ajustes fiscales de todos
los países, que se criminaliza y se judicializa el incumplimiento de la austeridad neoliberal

“Art. 178.- La máxima autoridad de cada entidad y organismo público y los

funcionarios y servidores encargados del manejo presupuestario, serán
responsables por la gestión y cumplimiento de los objetivos y metas, así como de
observar estrictamente las asignaciones aprobadas, aplicando las disposiciones
contenidas en el presente Código y las normas técnicas correspondientes”.
“En caso de que el ente rector de las finanzas públicas presuma el
incumplimiento de lo previsto en este artículo y sin perjuicio de las
responsabilidades administrativas, civiles y/ o penales a que hubiere lugar, pondrá
en conocimiento de las autoridades de control previstas en la Constitución de la
República”.
Del incumplimiento de las reglas
fiscales

“Art. 180.- Responsabilidad por incumplimiento de las reglas fiscales.- Las

máximas autoridades administrativas y todo servidor público con competencias
vinculadas con la gestión presupuestaria de las entidades y organismos del sector
público, serán responsables administrativamente por la omisión en la formulación,
aprobación y ejecución del plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal y por el
incumplimiento de las reglas fiscales previstas en este Código, cuando
corresponda”.
“La o las responsabilidades administrativas serán determinadas por la
Contraloría General del Estado según lo previsto en su Ley Orgánica”.
 Conclusiones
• Conclusiones de: ontología política
• Conclusiones de axiología jurídica
• Conclusiones epistemológicas: la transición del
constitucionalismo de garantías al positivismo
jurídico
• Conclusiones políticas: la desarticulación del
Estado constitucional de derechos y justicia
• Conclusiones metodológicas
• Conclusiones institucionales
• Conclusiones sociales
 Gracias!
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