Nota conceptual de presentación del Observatorio del Derecho a la Alimentación en América Latina y el Caribe en evento “La justiciabilidad del derecho a la alimentación en perspectiva”
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El Observatorio del Derecho a la Alimentación de América Latina y el Caribe (ODA-ALC) se estableció para promover y garantizar el derecho a la alimentación en la región, y ha desarrollado investigaciones sobre su justiciabilidad y eficacia en las legislaciones nacionales. A pesar de los avances, persisten desafíos en la implementación judicial del derecho a la alimentación, como su consideración como un 'derecho accesorio' y la falta de normas claras en diversas legislaciones. Las investigaciones realizadas por el ODA-ALC han comenzado a proporcionar ejemplos de protección judicial que buscan mejorar la visibilidad y exigibilidad del derecho a la alimentación en contextos de vulnerabilidad.
Nota conceptual de presentación del Observatorio del Derecho a la Alimentación en América Latina y el Caribe en evento “La justiciabilidad del derecho a la alimentación en perspectiva”
- 1. 1 “La justiciabilidad del derecho a la alimentación en perspectiva” Evento Paralelo del 41° Periodo de Sesiones del Comité Mundial de Seguridad Alimentaria Martes 14 de octubre de 2014 – 8:30-9:30 am Salón Filipinas, Sede de FAO en Roma Documentos elaborado por: Secretaria Técnica del ODA-ALC (Siro de Maritini, Cesar Augusto Molina Saldarriaga, Victoria Fernandez Molina, Juan Fernando Sánchez y Olga Cecilia Restrepo-Yepes) y por el equipo de la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre el 2025 (Ricardo Rapallo, Luis Lobo y Pablo Faret). 1. Sobre el Observatorio del Derecho a la Alimentación América Latina y el Caribe. El ODA-ALC fue creado oficialmente en febrero de 2011, con el propósito de aportar al desarrollo y la garantía del derecho a la alimentación desde la perspectiva jurídica y multidisciplinaria, buscando incidir con su actuar en las legislaciones y políticas públicas de los países de América Latina y el Caribe. El ODA-ALC es apoyado técnica y financieramente por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), a través del proyecto de Apoyo a la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre el 2025. El Observatorio está integrado actualmente por más de una veintena de instituciones académicas –Facultades de Derecho y Centros de Investigación– pertenecientes a países de América Latina y el Caribe con el claro convencimiento de aportar al conocimiento y a la promoción del derecho a la alimentación en la región. A través de esta red académica se busca propiciar la discusión sobre los enfoques del derecho, su efectividad en las legislaciones nacionales y el impacto de éstas en la protección efectiva del derecho a la alimentación enmarcada en la coyuntura regional. En este sentido, el Observatorio pretende incentivar la investigación entre académicos y estudiantes, y convertir a esta instancia en un importante centro de difusión y sistematización de información sobre el derecho a la alimentación para
- 2. 2 estudiantes de derecho, profesores universitarios, abogados, jueces, funcionarios públicos y público en general. 2. La producción de conocimiento sobre el derecho a la alimentación del ODA-ALC Además de incentivar constantemente la investigación independiente de cada uno de sus miembros y ofrecer una plataforma de difusión de alcance regional para mostrar sus resultados, el ODA-ALC realiza anualmente una convocatoria abierta entre sus miembros para el financiamiento de proyectos de investigación, de acuerdo a los criterios y temáticas definidas por los miembros de su Secretaría Técnica, compuesta por cinco académicos de las Universidades miembro elegidos entre sus pares. Además de su proceso de publicación, los avances en las investigaciones sobre el derecho a la alimentación de sus miembros son presentados año a año en el Encuentro Regional, el que congrega a sus miembros, el equipo técnico de FAO, expertos regionales y otros actores políticos y sociales interesados en el derecho a la alimentación. A la fecha, el ODA-ALC ha desarrollado tres ciclos investigativos en los que sus Universidades miembro han investigado en diversas materias vinculadas al derecho a la alimentación: políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional desde un enfoque de derechos humanos; estudios constitucionales; estados del arte en normativa, doctrina y jurisprudencia, filosofía jurídica; metodologías de evaluación; interacción entre regímenes jurídicos; derecho humano al agua, las directrices voluntarias para la realización progresiva del derecho a la alimentación; y la justiciabilidad. Adicionalmente, el Observatorio facilita el apoyo técnico de sus miembros a procesos públicos llevados a cabo por distintos tipos de actores a nivel nacional y regional, aportando al fortalecimiento de dichos procesos sobre la base de una perspectiva especializada desde un enfoque de derechos humanos. Entre los actores e instituciones con las que se ha colaborado a nivel nacional, se pueden mencionar ministerios de Agricultura y otras carteras gubernamentales, Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, asesorías a organizaciones de la sociedad civil y miembros del poder legislativo, especialmente al Frente Parlamentario contra el Hambre en América Latina y el Caribe. 3. Avances y desafíos de la justiciabilidad del derecho humano a la alimentación en América Latina y el Caribe En sus cuatro años de existencia, el ODA-ALC ha propiciado el desarrollo de siete investigaciones relacionadas directa o indirectamente con la justiciabilidad del derecho humano a una alimentación adecuada, cuyos hallazgos constituyen la
- 3. 3 base para la participación del Observatorio en el evento paralelo sobre justiciabilidad desde una perspectiva comparada que tomará lugar en el marco del 41° periodo de sesiones del Comité Mundial de Seguridad Alimentaria. Principales hallazgos: En relación a la jurisprudencia1: La justiciabilidad del derecho a la alimentación no parte de la idea de que estos derechos, clasificados tradicionalmente como derechos económicos, sociales y culturales (DESC), no pueden ser objeto de protección judicial, por lo contrario gozan de un amplio respaldo jurídico y doctrinal respecto a la protección vía judicial. Esta idea nace de otorgar a los DESC, y en este caso al derecho a la alimentación, una diferencia de grado y no de diferencia de naturaleza con los derechos civiles y políticos, y, por lo tanto, nada impiden que estos derechos sean judicializados. Partir de este argumento alienta a los defensores del derecho a la alimentación, aunque es necesario afirmar que la judicialización no puede ser el principal y, en muchos casos, el único medio para realizar plenamente el derecho, puesto que la exigibilidad y la efectividad debe estar desarrollada e implementada por los servicios y las políticas generadas desde las ramas del poder político de los gobiernos, pero en contextos donde el derecho es vulnerado en múltiple sentidos y escenarios, y las políticas públicas y las leyes no logran protegerlo, la vía judicial se convierte por excelencia en el mecanismo ideal y, porque no decirlo, inicial, de protección (Courtis, 2014) ¿Cuál ha sido la dificultad en la implementación de la justiciabilidad del derecho a la alimentación en los sistemas jurídicos nacionales e internacionales? Muchas posiciones se han tejido alrededor de este interrogante, el cual se podría resumir en estas tres problemáticas: (i) El derecho a la alimentación fue consagrado internacionalmente hace más de cuarenta años, pero sus esfuerzos para clarificar y desarrollar su contenido son relativamente recientes en comparación con otros DESC, como por ejemplo los laborales, lo que hace que su justificación en un litigio debe hacerse no desde la noción de derecho autónomo sino relacionado con otros derechos, lo cual lo hace ver como un “derecho accesorio”. (ii) Si bien otros DESC, como por ejemplo la salud y la educación, han tenido un mayor reconocimiento constitucional alrededor del mundo, este 1 La justificación de este punto se hizo con base en el documento de Chistian Courtis denominado “El derecho a la alimentación como derecho justiciable: desafíos y estrategias” (2014).
- 4. 4 no ha sido el caso del derecho a la alimentación, por lo que hay menos países con disposiciones constitucionales expresas sobre este derecho. (iii) un tercer factor problemático, es que las normas jurídicas relacionadas con la seguridad alimentaria y otros aspectos relacionados con este derecho, establecen por lo general objetivos, principios o enunciados y rara vez enuncian un derecho a la alimentación individual o colectivo. Estos tres problemas crean dificultades a la hora de identificar una base jurídica contundente para llevar casos de violación del derecho a la alimentación a los tribunales, por lo tanto se torna incierta la protección del derecho a la alimentación: “Si no existe una base constitucional expresa para el derecho a la alimentación, y tampoco existe una clara base legislativa, argumentar directamente un caso sobre la base del texto del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, y sobre documentos no vinculantes como la Observación General N° 12 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales y las Directrices voluntarias de la FAO sobre el Derecho a la Alimentación, ante tribunales nacionales con poco o ningún conocimiento sobre el derecho internacional, puede ser una apuesta altamente incierta.” (Courtis, 2014) Para lograr superar estos problemas y buscar así una vía clara de protección del derecho a la alimentación en los diferentes países, una primera vía que se ha construido es la de realizar estado del arte jurisprudencial en los países con el fin de rescatar estas vías iniciales de protección y utilizarlas como ejemplos claros de protección nacional e internacional; sin duda alguna la experiencia jurídica comparada, que se muestra en estos escritos, puede establecer vías indirectas de protección judicial del derecho a la alimentación y por lo tanto ser un ejemplo de un primer esfuerzo de protección del derecho en países en los cuales ni se menciona su protección por vías legales o constitucionales. A continuación se expondrán brevemente algunas investigaciones realizadas en las convocatorias de investigación del ODA-ALC, en las cuales se muestran ejemplos de protección del derecho a la alimentación desde la vía judicial, siendo esta una muestra clara del comienzo en la búsqueda de la justiciabilidad del derecho: 2011-2012 Título Universidad Resumen ¿ES DEFENDIBLE LA IDEA DE UN DERECHO UNIVERSAL A NO MORIR DE HAMBRE? Universidad de Medellín En este trabajo se ofrece una explicación detallada del proyecto de investigación titulado ¿Es defendible la idea de un derecho universal o no morir de hambre? Un proyecto que gira en torno a la pregunta por las posibilidades de éxito que tiene dicha idea, tanto en el presente de la filosofía política como del derecho constitucional. Los resultados de estas indagaciones previas permitieron tener sentados los presupuestos teóricos básicos, que apoyaron el análisis del estudio de la evolución y estado actual de
- 5. 5 las estrategias de satisfacción del derecho alimentario en el escenario de la jurisdicción constitucional colombiana. El Estado del Arte del Derecho a la Alimentación en la Argentina Universidad Católica Argentina La investigación realizada refleja el estado del arte en torno al derecho a la alimentación en la Argentina en materia legislativa, jurisprudencial y doctrinal, a la luz de los antecedentes más relevantes y de acuerdo con ciertas precisiones metodológicas que se enumeran a continuación. Su pretensión es descriptiva, a fin de ofrecer un corte de situación que permita posteriores estudios comparativos o profundizaciones en algunos de los aspectos que aquí se exploran. Exigibilidad del Derecho a la Alimentación en la legislación Nicaragüense desde el período de 1979 hasta el 2011 Universidad Centroamericana de Nicaragua En esta investigación se determinó: (1) la recepción del derecho a la alimentación en la legislación nacional, (2) los recursos para exigir el derecho a la alimentación vía constitucional, penal, civil y administrativa, y (3) las medidas legislativas dedicadas a ciertos grupos como la niñez con la ley de lactancia materna. Se logró analizar gran parte de la legislación destinadas a las zonas urbanas. Sin embargo, hemos quedado en deuda con la evaluación de las acciones legislativas dedicadas a los pueblos indígenas, campesinos, obreros agrícolas y migrantes, quienes son los que más sufren de hambre y pobreza en Nicaragua El derecho a la alimentación como fuente de responsabilidad: el caso de la contaminación del maíz por organismos genéticamente modificados Pontifica Universidad Católica de Chile Se determinó como objetivo general, determinar el estado del arte de las normas de biodiversidad y situación de la contaminación genética del maíz nativo como parte del derecho a la alimentación, en conformidad con los compromisos internacionales y los estándares a los que los Estados de la región están comprometidos. A su vez los objetivos específicos fueron los siguientes: (1) Hacer una evaluación y diagnóstico desde una perspectiva crítica del caso de Chile, México y otros casos como Perú y su situación comparativa con la región de Latinoamérica. (2) Realizar sugerencias y recomendaciones de políticas públicas y normativa para el país. (3) Revisar y evaluar la situación de responsabilidad de los Estados en esta materia y la eventual existencia de una responsabilidad civil, fundamentada en el derecho a la alimentación. 2013 Título Universidad Resumen La difusión de información sobre el derecho a la alimentación como garantía de acceso a la justicia Pontificia Universidad Católica de Argentina A partir del hallazgo de la falta de un conocimiento acabado sobre El contenido del derecho a la alimentación tanto a nivel legislativo, judicial y gubernamental –identificado en el estudio realizado por este equipo de trabajo durante el año 2012 titulado El estado del arte del derecho a la alimentación en la Argentina- y convencidos de que tal difusión forma parte de la esfera de protección estatal, presentamos como fruto de esta investigación un análisis relativo a las obligaciones que asumen los Estados en miras a efectivizar el ejercicio de un derecho, considerando en ese orden a la difusión como parte integral de ellas, para así luego realizar un diagnóstico sobre los programas actualmente en funcionamiento con ese objetivo. En particular se considera, en ese orden, a los canales de acceso a la justicia –desde una concepción formal amplia - en miras a la protección del derecho a la alimentación de la población vulnerable bajo el marco de aquellas obligaciones. De esta manera se presentan las teorías desarrolladas al respecto y los programas actualmente vigentes en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –circunscripción obligada en aras de una investigación precisa y acotada-, analizados críticamente, a fin de identificar sus falencias y aciertos, e intentando hacer un aporte para la efectiva satisfacción de este derecho elemental.
- 6. 6 2014 Título Universidad Resumen Justiciabilidad del derecho a la alimentación en Colombia: Una pregunta por el cumplimiento de la directriz voluntaria número uno - democracia, buena gestión pública, derechos humanos y el estado de derecho Universidad de Medellín y Universidad Pontificia Bolivariana 4. Objetivos 4.1.General Establecer la justiciabilidad del derecho a la alimentación en el sistema jurídico colombiano y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. 4.2.Específicos - Determinar el estado del arte en materia de protección judicial del derecho a la alimentación. - Construir una línea jurisprudencial constitucional de la protección del derecho a la alimentación en Colombia. - Construir una línea jurisprudencial de la protección del derecho a la alimentación en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. - Analizar el cumplimiento de la directriz voluntaria número uno en Colombia, sobre la realización progresiva del derecho a la alimentación, respecto a la protección jurídica constitucional del derecho con fundamento en los estándares del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. El orden jurídico argentino en diálogo con las Directrices voluntarias de FAO Universidad Católica Argentina Establecer el estado de avance de la implementación por la República Argentina de la Directriz 7. Y ello, no desde el punto de vista de la incorporación de disposiciones en su ordenamiento jurídico, puesto que ninguna novedad sustancial se ha producido al respecto desde que se elaboró el informe que dio cuenta del estado del arte del derecho a la alimentación en Argentina – desde su dimensión, legal, jurisprudencial y doctrinaria -. Dicho estado de avance, por lo contrario, será examinado con arreglo a la jurisprudencia, sobre todo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la medida en que esta última, mediante sucesivas sentencias dictadas durante la última década (III Convocatoria, § 3.2.3), se ha pronunciado sobre capítulos medulares relativos a los derechos económicos y sociales, introduciendo doctrinas constitucionales que, por ende, se proyectan decisivamente, de manera directa o indirecta, sobre el derecho a la alimentación adecuada y sobre los dos requerimientos que la citada Directriz dirige a los Estados (supra 1, D): por un lado, “facilitar” la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada (7.1) y, por el otro, “aplicar directamente” la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada” (7.2). La satisfacción del derecho a la alimentación de grupos en situación de vulnerabilidad a la luz de las Directrices de la FAO Pontificia Universidad Católica del Perú La propuesta plantea los siguientes estadios metodológicos: 1. Identificar estándares en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos vinculados a la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales, y en particular, en materia de derecho a la alimentación y vincularlos con las Directrices seleccionadas. Para ello se tomará en cuenta no solo la jurisprudencia que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado en particular para el caso de los pueblos indígenas, sino también, las decisiones de la Comisión Interamericana, y los informes de dicho órgano, como son los Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales, y el informe Acceso a la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales. Estudio de los estándares fijados por el sistema interamericano de derechos humanos. 2. Diseñar indicadores de cumplimiento de dichas Directrices, bajo la perspectiva de un Enfoque Basado en Derechos Humanos que tenga en cuenta, entre otras cuestiones, la garantía del mandato de
- 7. 7 no discriminación, derecho a la participación, transparencia y rendición de cuentas. 3. Definir los grupos en situación de vulnerabilidad en la realidad nacional. 4. Identificar las políticas y normas vinculadas a la satisfacción del derecho a la alimentación de grupos en situación de vulnerabilidad. 5. Contrastar las políticas y normas con lo dispuesto en las Directrices seleccionadas. 6. Extraer conclusiones y diseñar una hoja de ruta En general, el análisis del discurso jurisprudencial puede contribuir a conocer la mentalidad de los jueces, dimensionar la importancia de las categorías jurídicas en la protección de los derechos, a aumentar el conocimiento jurídico de los derechos sobre específicos y, en el caso del derecho a la alimentación, reafirmar la importancia del mínimo vital para garantizar sus contenidos mínimos y de responsabilidad inmediata para los Estados, y su articulación con regímenes conexos de derecho, y finalmente a delimitar escenarios en los cuales la autonomía del derecho a la alimentación se puede ir consolidando. Por otro lado, en cuanto a la historia jurisprudencial, se ha constatado que en la mayor parte de los casos la incidencia de casos específicos sobre el derecho a la alimentación en lo más alto de los sistemas judiciales de la región es escasa. Esto podría deberse a una inmadurez jurídica en la evolución de la conciencia social en orden al acceso a la justicia. No obstante, también debe tenerse en cuenta que en la medida en que los reclamos obtengan una resolución en instancias inferiores, es improbable que el caso trascienda a la competencia del más alto tribunal. La respuesta jurisdiccional: En el ámbito de la respuesta jurisdiccional, se han evidenciado algunos cambios en las concepciones sobre el derecho a la alimentación de los jueces constitucionalistas, los que pueden estar orientados hacia actuaciones restrictivas o protectoras de los derechos prestacionales y que las construcciones analíticas de las protección del derecho a la alimentación y son decisivamente relevantes en el momento de hablar de la justiciabilidad de los derechos en general y del derecho a la alimentación en particular. En este sentido, la consolidación en algunos casos de la categoría jurisprudencial y dogmática del derecho al mínimo vital no sólo es un logro en sí misma, por el sustento argumentativo que ha significado para un tratamiento protector de derechos, sino porque también se convierte en un argumento articulador del derecho la alimentación. La investigación detenida sobre el derecho a la alimentación permite afirmar que este se afianza al ser incluido dentro de esta categoría superior que se ha ido realizando a partir de la actividad jurisprudencial. Se debe señalar, en cualquier caso, que la respuesta jurisdiccional al derecho a la alimentación es siempre y necesariamente más imperfecta que la respuesta
- 8. 8 política. Mientras que la respuesta desde la dirección superior de las políticas públicas puede diseñar mecanismos complejos de satisfacción de los derechos, que sean adecuados a los recursos del Estado y coherentes con necesidades específicas; la visión del Juez se centra en un caso concreto y las alternativas con las que cuenta son necesariamente más limitadas. Siempre es preferible la repuesta pública preventiva. No obstante, es laudable el desarrollo de la acogida jurisprudencial, porque supone una red última de contención. Doctrina e interpretación: En cuanto al estado del arte doctrinal se percibe una gran riqueza en la elaboración del derecho a la alimentación. Aun cuando los desarrollos doctrinales se encuentran en un estado incipiente, la doctrina es el gran motor de empuje de la formación de legislación y la construcción de jurisprudencia. Funciona como un permanente aliento que impele a traspasar los límites más estrechos del poder político y la jurisdicción. Aporta a estas últimas una retórica y un esqueleto argumentativo creativo que permite una evolución sostenida y el dato de soluciones comparadas. Es interesante recuperar en este balance la importancia de la interdisciplina en materia de derecho a la alimentación. Cuando están en juego esta clase de derechos esenciales, la necesidad de una actuación interdisciplinaria y mancomunada de los diferentes órganos del Estado con la inclusión de la iniciativa de instituciones de la sociedad civil a fin de dar una respuesta acabada es un desafío acuciante. Puede observarse una rica interacción entre el análisis de la legislación, la jurisprudencia y las respuestas jurisdiccionales. La legislación tiene una función preventiva. Sin embargo, se alimenta de la jurisprudencia, toda vez que la última es testigo y medida de sus fracasos. El poder judicial funciona como un correctivo de la legislación que no ha podido dar respuesta o bien en un caso concreto ajeno a la generalidad prevista por la ley; o bien por fracaso en el mecanismo legal. La doctrina hace bien en integrar y analizar ambos enfoques, proponiendo nuevos horizontes superadores que acerquen las necesidades sociales a las posibilidades públicas.