#IPEinforma - Infraestructura - IPE
1 recomendación1,984 vistas
El documento discute la importancia de la infraestructura para el desarrollo económico y social de un país. Señala que la infraestructura mejora la productividad y competitividad, lo que reduce la pobreza de manera sostenible. Sin embargo, Perú tiene una gran brecha de infraestructura estimada en US$159,000 millones, y carece de un plan nacional de infraestructura a largo plazo. Además, la cartera actual de proyectos es insuficiente para cerrar la brecha.
#IPEinforma - Infraestructura - IPE
- 2. 2 La provisión de infraestructura es una herramienta efectiva para incrementar productividad y competitividad, que reducen la pobreza de manera sostenible. Diversos autores han encontrado una relación positiva entre la dotación de infraestructura y el desempeño económico y social de un país. Esto ocurre porque la infraestructura mejora la productividad y ésta, a su vez, se traduce en mayor competitividad y, por lo tanto, en más oportunidades de desarrollo. Aschauer, 1989; Munnell, 1990; Hulten y Schwab, 1991; BID, 2001; McCaan y Shefer, 2004; Runsinarith, 2008; Roy, 2009; Seetanah, Ramessur y Rojid, 2009; Ogun, 2010; Aparicio, Jaramillo y San Román, 2011 “Una mayor cantidad y calidad de Infraestructura aumentaría, en América Latina, entre 1.1% y 4.8% el crecimiento per cápita de la economía y reduciría entre 0.02 y 0.10 el coeficiente Gini, indicador de desigualdad en el ingreso.” Calderón y Servén, 2004 “Durante el periodo 2007 – 2012, las actividades de inversión y operación en Infraestructura de las empresas de la AFIN* contribuyeron en un 9.8% del PBI, en un 6.2% del empleo y en un 20.8% de la recaudación de impuestos.” IPE, 2013
- 3. 3 Una adecuada infraestructura se traduciría en la verdadera inclusión social porque permite la integración con el mercado nacional y acerca al Estado. Inversión en Infraestructura Rural Se necesitan consolidar mecanismos de cofinanciamiento (como las APP), dado que el presupuesto público no es suficiente para cerrar la brecha en infraestructura en el área rural. Reduce los costos de transacción de manera significativa, lo que le permitiría a los agricultores responder de manera más rápida y eficaz a los incentivos del mercado Garantizar y mantener una política de rehabilitación de carreteras permite a los hogares rurales tomar decisiones de largo plazo sobre inversión y consumo. Además de mejorar la calidad, tamaño e integración de los mercados, ayuda a reducir la pobreza y evita la reincidencia en ésta. Fuente: Escobal, 2005; Escobal y Ponce, 2002; Escobal y Torero, 2004 Mejoras en la infraestructura rural de transporte tienen un impacto positivo sobre los ingresos, especialmente a través del empleo asalariado no agropecuario. “Combos” de infraestructura (electricidad+agua+teléfono) en el área rural aumentaría los ingresos en 20%, frente a menos de 5% si se agregaran los impactos individuales.
- 4. 4 El reto fundamental de la disminución de la pobreza se encuentra en el área rural. Los servicios básicos, sobre todo de desagüe, brillan por su ausencia. 15.1 64.2 74.5 84.7 92.7 98.9 Desagüe Agua Electricidad Urbano Rural Acceso a servicios básicos, 2014 (en % de hogares) 74 69 67 61 56 53 48 46 30 25 21 20 18 17 16 15 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rural Urbana Fuente: INEI Fuente: INEI Pobreza según área, 2007–2014 (en % de población) Brecha de 31 pp. Brecha de 69.6 pp. 3.4 millones peruanos 6.2 millones peruanos de zonas rurales no cuentan con desagüe
- 5. 5 ¿Cuál es el reto de infraestructura? Podemos usar varios indicadores, todos dicen lo mismo. El CIUP estimó la brecha en US$ 160 mil millones. Sector Brecha a mediano plazo 2016-2020 Brecha a largo plazo 2021 - 2025 Brecha Total 2016 - 2025 % (del total) Agua y Saneamiento 6,970 5,282 12,252 8 % Agua Potable 1,624 1,004 2,629 2 % Saneamiento 5,345 4,278 9,623 6 % Telecomunicaciones 12,603 14,432 27,036 17 % Telefonía móvil 2,522 4,362 6,884 4 % Banda Ancha 10,081 10,070 20,151 13 % Transporte 21,253 36,246 57,499 36 % Ferrocarriles 7,613 9,370 16,983 11% Carreteras 11,184 20,667 31,850 20 % Aeropuertos 1,419 959 2,378 1 % Puertos 1,037 5,250 6,287 4 % Energía 11,388 19,387 30,775 19 % Salud 9,472 9,472 18,944 12 % Educación 2,592 1,976 4,568 3 % Hidráulico 4,537 3,940 8,477 5 % TOTAL 68,815 90,734 159,549 100 % Brecha en Infraestructura de mediano y largo plazo, 2016-2025 (en millones de US$ del 2015) Fuente: CIUP (2015)
- 6. 6 Sector Inversión estimada (en millones de US$) Electricidad 2,930 Ferrocarriles 220 Hidrocarburos 910 Minería 8 Plataformas Logísticas 158 Puertos 70 Saneamiento 680 Telecomunicaciones 1680 Viales 446 Número de Proyectos total 20 Monto de inversión total 6,346 *Actualizado al 01 de Marzo 2016. Fuente: ProInversión. ¿Cuál es la agenda actual? También se pueden usar distintos indicadores, y todos dirán lo mismo. La cartera de ProInversión solo alcanza US$ 6,346. Cartera de proyectos de ProInversión*, 2016 (en millones de US$)
- 7. 7 ¿Cuál es el problema de la Brecha? 2. Recursos Insuficientes Fuente: IPE y adaptado de Apoyo (2013) 3. Prácticas inadecuadas en el proceso de inversión pública 1. Inexistencia de un plan nacional de infraestructura
- 8. 8 En Alianza del Pacífico, somos el único país que carece de un plan nacional de infraestructura de mediano-largo plazo y una entidad especializada. Inexistencia de un plan nacional de infraestructura País Entidad Plan nacional de infraestructura Monto (US$ millones) Colombia Agencia Nacional de Infraestructura 2014-2018 20,000* Chile Plan Director de Infraestructura 2010-2025 15,917 México Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018 596,196 Perú No tiene No tiene 6,346** *Solo considera los proyectos viales **Cartera de ProInversión al 01 de Marzo del 2016. Fuente: IPE, ProInversión, Agencia Nacional de Infraestructura de Colombia, Ministerio de Obras Públicas de Chile, Programa Nacional de Infraestructura de México
- 9. 9 Nos contamos con gestores públicos de calidad y cualquier cálculo de la brecha supera largamente a cualquier estimación de la cartera de proyectos actuales. Recursos Insuficientes Recursos Humanos Insuficientes. La asignación para financiar infraestructura no puede comprometer la estabilidad fiscal del Estado. “ La evaluación de la calidad del contenido de los estudios de preinvesión muestra que dichos estudios no cumplen con los contenidos mínimos establecidos en el SNIP (CIUP, 2009)” “ La Brecha por Infraestructura para el periodo 2016 – 2025 se encuentra en US$ 159,459 mill. muy por encima de la cartera de proyectos en Infraestructura de ProInversión (US$ 6,346 mil.)” Fuente: IPE y adaptado de Apoyo (2013)
- 10. 10 La inadecuada formulación de proyectos explica que haya 560 obras públicas paralizadas. El 74% son de administración directa y se concentran en gobiernos locales. 3,307 1,178 78 4,293 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 4,500 0 100 200 300 400 500 600 700 Local Regional Nacional Total Proyectos (eje derecho) Inversión Viable (eje izquierdo) Fuente: Contraloría Obras paralizadas por nivel de gobierno (en millones de S/.) 624, 15% 2143, 50% 174, 4% 308, 7% 662, 16% 158, 4% 190, 4% Vivienda Saneamiento Educación Transporte Agrícultura Salud Otros Fuente: Contraloría Inversión viable paralizada según sectores (en millones de S/. y en % del total)
- 11. 11 Burocracia y tramitología: entre los principales obstáculos para el despegue de la inversión pública de calidad. Prácticas inadecuadas en el proceso de inversión pública Inadecuado diagnóstico y priorización de problemas. Muchos proyectos pequeños en vez de grandes proyectos. Inadecuada selección de modalidades para la ejecución de PIP. Falta de recursos para la operación y mantenimiento de los PIP. “ En 2011 los gobiernos regionales programaron 285 proyectos, lo que implicó contratar 285 perfiles, 285 expedientes técnicos, 285 contratos de obra y 285 contratos de supervisión, lo que generó 1,140 contratos en poco más de un año (Escaffi, 2012) ” “ Casi el 100% de obras se realiza mediante las modalidades de Administración Directa o Contrata, y no con APP” Inadecuada política de mantenimiento le generó perdidas al Estado por US$ 718,4 millones entre 19991- 2007 (IPE, 2008) ” Fuente: IPE y adaptado de Apoyo (2013) “Cada entidad estatal formula proyectos de inversión pública. Solo municipios y gobiernos regionales suman más 2,000 formuladoras que prácticamente no coordinan”
- 12. 12 Inversiones identificadas* en redes viales, 1999-2007 (en millones de soles corrientes) * Un 8% de la inversión total no pudo ser identificada Fuente: IPE (2008) “Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Perú, 1992 - 2007” Inversión pública con visión de corto plazo: las inversión en redes viales se destina principalmente a la rehabilitación/reconstrucción de carreteras ya existentes. 498 348 420 481 509 576 436 526 659 130 178 148 103 200 177 229 208 455 160 54 58 110 200 143 225 210 199 210 52 57 11 29 37 81 125 300 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Rehabilitación/reconstrucción Mantenimiento Construcción Mejoramiento
- 13. 13 Fuente: El tortuoso camino de la infraestructura. A. Pascó-Font (2016) Diario El Comercio La falta de coordinación gubernamental genera severos obstáculos para la provisión adecuada de los servicios públicos. Proceso para el inicio de la implementación del aire acondicionado en la sala de check-in del aeropuerto de Piura En febrero de 2016 finalmente se dio inicio a las obras de aire acondicionado en el aeropuerto de Piura: 1,432 días después de solicitar permiso al MTC.
- 14. 14 La infraestructura es uno de los pilares más importantes para la competitividad. Al 2015, aún no alcanzamos la mitad de la tabla. *De un total de 140 países Fuente: Global Competitiveness Report 2015-2016 (WEF) Puesto 94 Calidad de la Infraestructura ferroviaria Puesto 111 Calidad de los caminos Puesto 112 Calidad total de la Infraestructura Puesto 86 Calidad de la Infraestructura portuaria Puesto 93 Afiliaciones de teléfonos celulares Puesto 82 Calidad de la infraestructura aeroportuaria Puesto 84 Líneas de teléfonos fijas Puesto 70 Calidad de la oferta de electricidad El Perú se encuentra en el PUESTO 89* en el Pilar de Infraestructura
- 15. 15 Comparación en el Pilar de Infraestructura en la región, 2006 – 2015 (en puestos) 92 88 89 76 85 84 31 41 45 57 66 59 20 40 60 80 100 120 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Perú Colombia Chile México Fuente: Global Competitiveness Report (WEF) Mientras que Chile continúa liderando, Perú sigue en la cola. Entre 2011 y 2015 empeoramos un puesto. 125 131N° países 131 142133134 148 144 140144
- 16. 16 El acceso a servicios de agua en el área rural registró un avance aunque no es suficiente. Los servicios de alcantarillado en las zonas rurales son incipientes. Fuente: INEI Hogares que cuenta con servicio de agua potable según área, 2007 – 2014 (en %) Hogares que cuenta con servicio de alcantarillado según área, 2007 – 2014 (en %) Fuente: INEI 35 34 36 41 38 55 57 64 87 87 88 89 91 92 92 93 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rural Urbano 7.6 8.0 9.5 10.6 12.2 12.8 14.6 15.1 78.1 79.9 81.6 83.2 84.2 85.5 84.6 84.7 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rural Urbano
- 17. 17 La importante expansión de celulares es menor al de nuestros pares en la región. Respecto al internet, solo uno de cada 100 hogares rurales cuenta con acceso. Fuente: INEI Hogares con acceso a un teléfono celular según área, 2007 – 2014 (en %) Fuente: INEI Hogares con acceso al servicio de internet, según área, 2007 – 2014 (en %) Brecha de 30 pp. 58 72 78 82 84 87 88 90 11 24 36 46 50 58 63 69 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Urbano Rural 9 12 15 17 22 27 29 31 0.0 0.1 0.1 0.3 0.4 0.8 0.9 1.2 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Urbana Rural
- 18. 18 Estamos jalados en el estado de la red ferroviaria. Además, la extensión es muy reducida. Estado de la infraestructura de la red ferroviaria , 2011 – 2015 (en puntaje de 1 a 7*) *Donde mayor puntaje significa un mejor estado. Fuente: WEF 2.6 1.9 2.0 1.7 1.7 2.8 1.9 1.8 1.4 1.4 México Perú Brasil Colombia Chile 2011 2015 Longitud de la red ferroviaria disponible en América Latina, 2014 (km. de red ferroviaria/mil km 2 ) País Km de Red ferroviaria por cada mil km2 México 13.60 Chile 7.31 Brasil 3.50 Perú 2.90 Colombia 1.57 Fuente: World Bank
- 19. 19 Hemos retrocedido en infraestructura vial con el resto de Latinoamérica. Aunque mejoró el estado de la RVN, el 31% aún se encuentra en estado malo o regular. 27% 18% 56% 68% 14% 17% Bueno Regular Malo 2014 2007 Estado funcional de la Red Vial Nacional, 2007 – 2014 (en %) Estado de la infraestructura de los caminos, 2011 – 2015 (en puntaje de 1 a 7*) Fuente: MTC Mejora en 31 pp. 5.7 4.3 3.6 3.2 2.8 2.9 4.9 4.3 3.5 3.0 2.7 2.7 Chile México A.L. Perú Brasil Colombia 2011 2015 *Donde mayor puntaje significa un mejor estado. Fuente: WEF
- 20. 20 Además, cerca de un tercio de la RVN y casi toda la red departamental aún no se encuentran pavimentadas. Superficie Nacional % Departamental % Vecinal % Total (Km) % Pavimentada 17,833 69 % 2,430 10 % 1,925 2 % 22,187 13% No Pavimentada 8,003 31 % 22,582 90 % 112,741 98 % 143,326 87% Red Vial Existente 25,835 25,012 114,665 165,513 100% Estructura Vial del SINAC1 según superficie, 20152 (en Km.) Fuente: MTC 1/ Sistema Nacional de Carreteras 2/ Datos actualizados a Julio 2015
- 21. 21 Perú ha mejorado levemente el estado de su infraestructura portuaria; sin embargo, su carga está crecientemente concentrada en el puerto del Callao. 5.2 4.0 3.9 3.4 3.5 2.7 4.9 4.3 3.8 3.7 3.6 2.7 Chile México A.L. Colombia Perú Brasil 2011 2015 Estado de la infraestructura portuaria, 2011 – 2015 (en puntaje de 1 a 7*) *Donde mayor puntaje significa un mejor estado. Fuente: WEF Tráfico de carga según terminal portuario, 2007 – 2014 (en miles de toneladas métricas) Fuente: INEI
- 22. 22 El estado de la infraestructura aeroportuaria cayó en los últimos años. ¿Cuándo empezará la ampliación del Jorge Chávez? ¿Y la concesión de CORPAC? 5.6 4.8 4.1 4.5 4.6 3.4 5.2 4.7 4.2 4.2 4.1 3.8 Chile México Colombia A.L. Perú Brasil 2011 2015 Transporte aéreo, 2007 – 2014 (en vuelos por cada mil habitantes) 2.74 2.19 3.37 4.19 6.14 3.77 3.80 4.55 6.97 7.01 México Perú Brasil Colombia Chile 2014 2007 Fuente: World Bank Estado de la infraestructura aeroportuaria, 2011 – 2015 (en puntaje de 1 a 7*) *Donde mayor puntaje significa un mejor estado. Fuente: WEF
- 23. 23 La oferta eléctrica es uno de los puntos fuertes en el país. Sin embargo, cerca de 1.8 millones de peruanos rurales todavía no cuentan con alumbrado eléctrico. 4.9 4.3 4.9 5.2 5.8 3.8 4.7 4.7 5.0 5.5 Brasil México Perú Colombia Chile 2015 2011 Fuente: INEI Coeficiente de electrificación según área, 2007 – 2014 (en %) Evolución del estado de la oferta eléctrica, 2011 – 2015 (en puntaje de 1 a 7*) 95.8 97.0 97.5 98.1 98.4 98.6 98.8 98.9 45 50 55 59 64 69 72 75 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Urbana Rural *Donde mayor puntaje significa un mejor estado. Fuente: WEF
- 24. 24 Casi no existen los sistemas de riego moderno pese al enorme déficit de agua. Esto explica porque las tarifas de agua no cubren los costos de inversión. Fuente: INEI - CENAGRO Proyecto Inversión Estimada (US$ millones) P.E. Chavimochic III Etapa: Moche Chicama 586 P.E. Chinecas 525 P.E. Pasto Grande 244 P.E. Majes Siguas 450 PIPs en status de Viabilidad SNIP (2000 - 2010) 916 PIPs aprobados, programa Mi Riego 377 Total 3,100 Fuente: CIUP 2015 Principales proyectos en cartera de inversión en Infraestructura en el Sector Hidráulico Riego por gravedad, 1,591, 88% Otros riegos, 218, 12% Superficie bajo riego según tipo de riego, 2012 (en miles has) 127 87 4 Goteo Aspersión Otros
- 25. 25 El desarrollo de la infraestructura se ha financiado principalmente a través de inversión pública. Sin embargo, se cuentan con otras alternativas: APP y OxI. Administración Directa y Contrata Obras por Impuestos Asociación Público-Privada (APP) Fuente: Escaffi, 2014. Apoyo Consultoría. Aproximadamente 100% del Presupuesto Más utilizada, menos eficiente En el 2015 se desaprovecharon S/. 22,000 millones destinados a Obras por Impuestos, aproximadamente. Poco utilizado, idóneo US$8 mil millones para cofinanciamiento. US$47 mil millones comprometidos por privados Poco utilizado, más eficiente
- 26. 26 La aplicación de las APP resulta reciente. Aunque se ha venido extendido su uso, el potencial es gigantesco. 4,636 4,492 5,444 5,444 5,595 1,453 2,069 3,463 3,516 4,020 576 309 154 160 393 2010 2011 2012 2013 2014 Pública Autosostenible Cofinanciada Fuente: Observatorio de Infraestructura Inversión en Infraestructura de uso público según tipo de financiamiento (US$ millones)
- 27. 27 Perú cuenta con un bueno marco normativo e institucional. Sin embargo, la falta de madurez operacional generó costosas renegociaciones y adendas ocasionadas, principalmente, por contratos mal diseñados. Fuente: Economist Intelligence Unit Índice Infrascopio 2014 (puntaje de 0 a 100) Perú Colombia Chile México Puntaje Total 70.5 61 76.6 67.8 Marco Normativo 75 68.8 75 75 Marco Institucional 75 50 75 58.3 Madurez Operacional 59.4 53.1 71.9 50 Clima de Inversión 80 78 88.8 77 Facilidades Financieras 72.2 61.1 91.7 72.2 Ajuste subnacional 50 50 50 75 Sector Inversión Proyectos Adendas Aeropuertos 1,591 3 15 Carreteras 4,412 15 41 Ferrocarriles 213.9* 3 12 Puertos 1,114.8 5 4 Total 7,331.7 26 72 *Solo considera la Línea 1 del Metro de Lima Fuente: Contraloría (2015) Proyectos de infraestructura concesionados según sector, 1995-2012
- 28. 28 Las OxI representan un potencial inmenso para reducir la brecha en infraestructura. Lamentablemente no las aprovechamos. 6 10 288 181 486 651 297 22,313 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2015* Potencial Adjudicadas Concluidas *Límite de emisión de los CIPRL señalado por el MEF Fuente: Proinversión, MEF. Monto invertido en OxI y potencial del año 2015 (en millones de S/) *Comercio, Cultura, Esparcimiento, Irrigación, Telecomunicaciones y Otros Fuente: Proinversión Monto invertido en OxI según sector, 2009 – 2015 (en millones de S/. y % del total) 821, 43% 445, 23% 277, 14% 154, 8% 90, 5% 133, 7% Transporte Saneamiento Educación Salud Seguridad Otros*
- 29. 29 Algunas recomendaciones de política Plan Nacional de Infraestructura (PNI) • Se requiere de la elaboración de un plan de mediano-largo plazo, con un horizonte mínimo de 10 años y sujeto a revisiones periódicas. Dicho plan debe priorizar las necesidades de los servicios públicos y empaquetar múltiples proyectos en uno solo. • El PNI determinará qué modalidad de financiamiento se usará para los distintos proyectos. • Dicho Plan necesitará tener la máxima jerarquía, de modo que el resto de planes subnacionales y sectoriales se articulen al PNI. • El PNI debe priorizar una política integral de articulación, en lugar de continuar con la inversión en proyectos aislados. Se debe buscar la cooperación entre gobiernos regionales/municipalidades y entre ministerios. • Implementar una política general que asegure el mantenimiento en la formulación del proyecto. De esta manera se evitará malgastar dinero en rehabilitación/reconstrucción. • Sobre la inversión rural, se debe propiciar un inversión en “combos”, en vez de realizar inversiones individuales en sectores y tiempos diferentes. La complementariedad demostró tener mayor impacto.
- 30. 30 Algunas recomendaciones de política Reestructuración de ProInversión • Complementar las funciones de ProInversión para que se encargue de diseñar, promover, ejecutar los proyectos de inversión. Asimismo, deberá coordinar con las autoridades pertinentes para la pronta ejecución de los proyectos, eliminando posibles trabas, así como realizar evaluaciones expost de los proyectos. • La alta dirección de ProInversión deberá estar conformada por el Premier y los jefes de las carteras ministeriales correspondientes. A fin de que tomen las decisiones al más alto nivel. • ProInversión operará bajo la lógica de la Ley SERVIR, Gestión por Resultados (GpR) y rendición de cuentas. Contará con un esquema de reclutamiento y salarios similar al Banco Central de Reserva (BCR). Las evaluaciones de los proyectos de infraestructura serán tercerizadas a instituciones independientes y se publicarán indicadores de desempeño de manera oportuna. • ProInversión solicitará, a través de concurso público internacional, la elaboración de un plan nacional de infraestructura. Además, se encargará del cumplimiento de las metas propuestas y de su revisión continua. • El equipo especializado en el seguimiento de las inversiones que actualmente pertenece al Ministerio de Economía y Finanzas pasará a ProInversión. Dicho equipo se encargará de monitorear el avance de los proyectos de inversión y reportará a las instancias más altas en ProInversión para su pronta solución.
- 31. 31 Algunas recomendaciones de política Gobiernos Subnacionales • Capacitar a los funcionarios de las unidades formuladores sobre las modalidades de APP y OxI. De ser necesario, se deben destacar a funcionarios del MEF y ProInversión a los gobiernos subnacionales. • Otorgar un bono presupuestal a los municipios/gobiernos regionales que implementen con éxito la participación privada. Establecer un bono adicional si el proyecto involucra a más de una entidad (e.g. municipio). • Incorporar la gestión de los gobiernos subnacionales en la lógica de la Ley SERVIR, Gestión por Resultados (GpR) y rendición de cuentas, con el objetivo de que los gestores públicos sean idóneos para sus cargos.
- 32. Encuéntrenos en: ipe.org.pe Síganos en redes sociales: facebook.com/institutoperuanodeeconomia O IPE Opinión @IPEopinion youtube/ipeopinion Instituto Peruano de Economía. Derechos Reservados. Copyright 2015. Protegido bajo las leyes de derechos de autor. Decreto Le gislativo Nº 822. Prohibida su reproducción, reenvío o modificación total o parcial sin autorización del Instituto Peruano de Economía.