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Conflictos sociales, medidas de solución y
desigualdades: explorando algunas dimensiones*
Iván Mendoza V.

La desigualdad es una variable fundamental para entender la
conflictividad social tanto en el Perú como en el mundo. Esta tiene
varias dimensiones (económicas, sociales, políticas, culturales,
etc.), manifestándose de manera conjunta sus consecuencias
e influjos sobre el desencadenamiento y la trayectoria de los
conflictos.
Es así que las desigualdades y asimetrías son fácilmente
perceptibles en muchos de los tipos de conflictos existentes (en
aquéllos que se producen entre las grandes empresas mineras y
los pequeños productores campesinos de los Andes o de la Costa;
entre las compañías petroleras y las comunidades indígenas de
la Amazonía; entre el Estado y los sectores sociales que buscan
satisfacción a sus demandas; etc.), y aunque en algunos casos su
influencia y consecuencia no son tan evidentes (por ejemplo en
conflictos intercomunales por tierras), ello no significa que no
existan.
Así pues, es indudable que las desigualdades son una realidad
innegable e insoslayable en los conflictos sociales y en quienes los
previenen y/o abordan. A pesar de ello, su integración en el análisis
*
El presente artículo fue escrito antes de que el autor asumiera el cargo que
actualmente desempeña en la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS)
de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Conflictos sociales, medidas de solución y desigualdades272
de las causas y en el diseño de las soluciones no parece haber
recibido la atención y el énfasis debidos, lo que sin duda influye
negativamente tanto en cómo se comprenden los conflictos cuanto
en cómo se diseñan propuestas orientadas a formular y aplicar
políticas de transformación social y desarrollo. En este artículo se
busca explorar algunas ideas y presentar reflexiones en torno a la
desigualdad y el conflicto, incidiendo en sus vínculos y mutuos
condicionamientos.
La conflictividad social en el Perú: un breve panorama
La preocupación por la conflictividad social es una constante
desde el Estado peruano prácticamente desde la reinstauración
de la democracia a principios del presente siglo. En estos últimos
15 años, tal conflictividad ha sido compleja y variada, habiendo
evolucionando no solo en cantidad sino también en su naturaleza
y tipo, así como en su ubicación territorial, entre otras variables.
Así, mientras que en el año 2004 (año inicial de los reportes de la
Defensoría del Pueblo) los casos de conflictividad predominantes se
relacionaban con enfrentamientos en torno a los gobiernos locales
y a las tierras, desde la segunda mitad de esa década hasta la fecha,
impulsados por el boom de inversiones mineras y extractivas, los
casos vinculados a estas cobran primacía, especialmente los de
minería en la zona andina y los de petróleo en la Amazonía.
Esta situación, desde luego, no ha sido constante: hubo períodos
de alta conflictividad social (caracterizados fundamentalmente
por el estallido de uno o algunos casos que se agudizan y escalan
hasta desatar violencia) así como períodos de relativa calma (en
que si bien los conflictos no desaparecían, incluso pudiendo
aumentar en número, estos eran manejados con cierta eficacia
o no afectaban a sectores altamente sensibles como los grandes
proyectos extractivos).

273Iván Mendoza V.
Así pues, la experiencia ha demostrado que antes que la
cantidad, un solo conflicto (o un puñado de estos) puede poner
en jaque el ordenamiento vigente en el sector o territorio donde
se produjo, crear en la opinión pública la percepción de estar en
un país radical y altamente explosivo, así como la percepción de
un Estado inoperante e incapaz de mantener el orden público. De
igual modo, muchas veces la solución de los conflictos ha exigido
costosos esfuerzos de parte del Estado y de los actores sociales
involucrados, continuando algunos de ellos sin una solución
definitiva años después de haberse desencadenado.
Cuando se presentan momentos de relativa calma social, que
sí los hay, no necesariamente es por la ausencia de conflictos, pues
comoyasedijomásarriba estospueden serinclusomásnumerosos,
sino porque no revisten importancia, gravedad o radicalidad
(como son en los casos de las industrias extractivas), no teniendo
el mismo eco en los medios masivos quizá por tener soluciones
más viables y negociables.
Varios de los conflictos desencadenados en estos años pusieron
en evidencia las serias limitaciones del Estado para afrontarlos,
desnudándose su precariedad institucional y su carencia de
estrategias en la materia, todo lo cual resulta más alarmante
considerando el contexto de gran debilidad de los partidos
políticos, quienes, en años anteriores, eran actores activos a través
de los cuales se canalizaban y negociaban salidas.
El abordaje de los conflictos sociales, especialmente de los que
se suscitaron en torno a la actividad minera y petrolera en el ciclo
expansivo de las industrias extractivas, obligó al Estado, en sus
diferentes sectores y niveles, a generar normatividad, mecanismos
u órganos especializados en la gestión de los mismos, inicialmente
dentro del gobierno central y en algunos de sus sectores, y más
tarde en ciertos gobiernos regionales y municipalidades.
Desde una época en que el país carecía de instituciones,
políticas y enfoques para abordar la conflictividad, hasta hoy,

puede decirse que, luego de numerosos vaivenes, y a pesar de los
evidentes problemas y deficiencias existentes, el Estado peruano
ha experimentado algunos innegables avances.
En este sentido, cabe mencionar ciertos cambios positivos
producidos en los enfoques y estrategias públicas de intervención
ante los conflictos: desde enfoques «conspirativos» e intervenciones
tardías a enfoques más amplios para entender el problema y una
preocupación por intervenir de manera preventiva.
Por mucho tiempo el enfoque predominante entre autoridades
y funcionarios públicos entendía a los conflictos como sinónimo de
movilizaciones y estallidos que atentaban contra el orden público,
producidos por agitadores políticos, quienes manipulaban y
azuzaban a la población con fines subalternos. Ante ello, el Estado
debía actuar con mano firme para hacer prevalecer la ley y restaurar
el orden, lo que equivalía a priorizar las soluciones represivas.
Bajo esta mirada no había mucho campo ni oportunidades para
explicaciones que mostraran una real preocupación por entender
los problemas de fondo.
Esto ha ido evolucionando en los últimos años, siendo evidente
hoy que un grupo significativo de autoridades y funcionarios
públicos han adoptado, parcial o totalmente, nuevas maneras
de entender el problema. Así, los conflictos ya no son explicados
por la presencia de agitadores sino como una consecuencia del
abandono en que el Estado tiene a amplios sectores de la población,
especialmente en las zonas más apartadas del país. De igual modo,
también se alude a la pobreza como un factor desencadenante de
conflictos, al igual que a ciertos abusos y prácticas corruptas de
las empresas y de los representantes del Estado.
Del enfoque conspirativo se desprendía una salida inevitable-
mente represiva, en tanto del segundo enfoque («estructural») se
colige que la solución al conflicto pasa por atender a la población
involucrada en este con bienes y servicios públicos. Más allá de
lo acertado o erróneo de esta última solución, su planteamiento

275Iván Mendoza V.
constituye una avance importante para, en palabras de los «con-
flictólogos», la gestión y la transformación de los conflictos.
Justamente, desde hace una década aproximadamente, los
discursos oficiales sobre los conflictos sociales incluyen elementos
relacionados con la teoría de la «transformación de conflictos»,
influencia de esa comunidad de especialistas que en estos años ha
crecido en el país. Un elemento destacable en dichas innovaciones
es la idea de «transformar el conflicto en oportunidad», lo que
en la práctica se ha traducido, a veces, en la «oportunidad» de
brindar bienes y servicios públicos a la población involucrada
en las negociaciones, aun cuando su efectividad para solucionar
efectivamente un conflicto es algo pendiente de evaluar1
.
Es importante mencionar en este punto que los cambios
de enfoques implicaron también cambios en el momento de la
intervención pública: en coherencia con el enfoque que entiende
el conflicto como sinónimo de movilización social y «desorden»,
el Estado solía intervenir fundamentalmente en una fase tardía,
cuando la situación había ya escalado, incluyendo muchas veces
el desencadenamiento de la violencia. Posteriormente, y en
muchos casos premunidos de la idea del «ciclo del conflicto», los
representantes del Estado tratan de intervenir, en la medida de
sus posibilidades, en las fases iniciales del mismo, desarrollando
labores de «prevención» antes que de contención y control de las
movilizaciones y eventuales hechos de violencia.
Finalmente, estos años han sido testigos de avances en la institu-
cionalidad pública especializada en el tratamiento de la conflictivi-
dad social. En este sentido, cabe destacar la formación de entidades
como la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS),
1
Después de tantos conflictos que podrían haberse evitado, pero que estallaron
debido a la lentitud, ineficiencia, intervención tardía, mal manejo o desmanejo del
Estado, seguir sosteniendo que este es una «oportunidad» no deja de ser paradójico
y algo cínico.

integrada en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)2
, así
como de otros órganos especializados que, bajo la denominación
de «oficinas de gestión social» u «oficinas de asuntos sociales», se
crearon en al menos cuatro ministerios (Energía y Minas, Vivien-
da, Ambiente y Agricultura). De igual modo se crearon entidades
como la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), todos ellos dotados
de equipos especializados, a estas alturas con valiosas experiencias
acumuladas. Mención aparte merece la Defensoría del Pueblo, que
en el año 2004 creó una adjuntía también especializada que ha
jugado un rol importante en la mediación de diversos conflictos y
en la compilación mensual de estadísticas de conflictividad social.
A través de estos años, una de las herramientas de creciente
uso para la prevención y negociación de los conflictos son las
denominadas «mesas de diálogo» y «mesas de desarrollo»3
.
La ausencia de mecanismos institucionalizados para canalizar
las demandas y dialogar con la población ha conducido a la
creación y generalización de estas instancias. A la fecha, se han
creado cientos de ellas, algunas funcionan de facto, otras cuentan
con reconocimiento formal vía una resolución ministerial.
Junto a autoridades locales y regionales, líderes y dirigentes
de organizaciones sociales involucradas en los casos tratados,
funcionarios de distintos sectores del gobierno central participan en
la búsqueda de alternativas para prevenir un conflicto o superarlo.
Si bien las mesas han ayudado en los procesos de negociación,
2
La Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) es producto de una
historia que se remonta a inicios de la década pasada, bajo el gobierno del presidente
Toledo, al crearse una pequeña entidad dentro de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) que luego, bajo la administración del presidente García, evolucionó
hasta convertirse en la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales (OGCS). Es bajo el
pasado gobierno del presidente Humala que adquirió su denominación y proyección
actual.
3
Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS). «Mesas de diálogo,
mesas de desarrollo y conflictos sociales en el Perú: una aproximación preliminar».
Willaqniki, n.° 5. Lima: ONDS, 2014, pp. 7-16.

277Iván Mendoza V.
también confrontan serios problemas derivados de su falta de
institucionalidad y de las consecuentes dificultades para dar
seguimiento y sostenibilidad a los acuerdos pactados.
Conflictos y desigualdades sociales
En los enfoques que han comenzado a predominar en los últimos
años, la idea de que los conflictos están asociados a la ausencia
del Estado, la exclusión, la pobreza y la percepción de amenaza
ante la expansión de las industrias extractivas es ampliamente
aceptada. Del mismo modo, se suele aceptar que, en gran medida,
estos están ligados a la existencia de desigualdades más o menos
acentuadas y de distinta índole. Se habla así de desigualdades
económicas, sociales, políticas o culturales, o una combinación
de varias (o todas) de estas.
Así tenemos que las desigualdades se evidencian en al menos dos
momentos críticos:
1) En el origen de los conflictos: es frecuente que estos se
desaten entre actores de distintos niveles socioeconómicos,
diferencias étnico-culturales y otras formas.
2) En el desarrollo de los mismos: a lo largo de su ciclo, tal cual
queda demostrado por las experiencias de estos años, donde
los actores involucrados tienen distintas capacidades para
defender y hacer valer sus intereses y sus derechos, lo que
significa poderes e influencias políticas asimétricas.
Es frecuente que un conflicto se origine cuando dos o más
actores sociales, con distintas capacidades económicas y posiciones
sociales (y distintos niveles organizativos y vínculos formales e
informales con las instancias de poder), entren a disputar por el
acceso a recursos. En el transcurso del mismo apelan a su poder, sus
redes de contacto, su búsqueda de aliados, a construir una imagen
pública para legitimarse, etc. Sus estrategias y logros dependerán

en gran medida de sus capacidades y es allí donde la variable
desigualdad entra a jugar un rol.
Por otro lado, los resultados del conflicto también suelen ser el
reflejo de desigualdades estructurales, incluyendo las organizativas
(quiénes lograron imponerse) o de arreglos y negociaciones donde,
aparentemente, hubo un equilibrio en los acuerdos finales. En
los últimos años, al intervenir en la búsqueda de soluciones a los
conflictos, los representantes del Estado declaran su intención
de hallar, dentro del ordenamiento legal vigente, soluciones
mínimamente satisfactorias, para las partes, tratando de cumplir
así un rol equilibrador de las asimetrías existentes4
.
La búsqueda de arreglos equilibrados se ha hecho con distinto
grado de voluntad y eficacia, aunque sin duda las desigualdades
son difíciles de balancear. Lo que pocas veces se ha considerado
al momento de pactar acuerdos que dieran salida a los conflictos
fue el evaluar o ponderar cuáles son o pueden ser los impactos
que tales arreglos y negociaciones pueden eventualmente tener
sobre la desigualdad socioeconómica, política u organizativa de
la población directa o indirectamente involucrada. Con mayor
razón aun cuando se ha instalado un discurso oficial que habla de
equidad, inclusión y reducción de la pobreza, teniéndose políticas
sociales que apuntan a ello.
El discurso y la práctica del Estado y de los «conflictólogos»
no han prestado una atención apropiada y sistemática a esta
dimensión. El vacío es evidente, para comenzar, en los enfoques
predominantes en el Estado sobre la conflictividad: por lo general,
estos tienen una visión plana e indiferenciada de la población
involucrada; lo frecuente es que los discursos oficiales y los
funcionarios conciban a los actores como una masa homogénea,
lo que suele conducir a buscar soluciones también homogéneas.
4
La intervención del Estado en los conflictos laborales es, en este sentido,
precursora, en la medida que buscaba ejercer una función tuitiva en las negociaciones
colectivas empresas-trabajadores.

279Iván Mendoza V.
Sin embargo, y como se sabe, nada está más lejos de la realidad
que una visión de este tipo. Las características y el perfil de los
actores distan de ser homogéneos, aun en espacios rurales con
fuerte componente campesino y altos niveles de pobreza, a los que
no pocos funcionarios despistados y desinformados miran como
si se tratara de territorios socialmente indiferenciados.
Las desigualdades son, sin duda, múltiples, pudiendo mencio-
narse, entre las más importantes, las siguientes:
1. Económicas (cantidad y calidad de recursos poseídos,
incluyendo los ingresos).
2. Políticas (grado de poder e influencia que poseen los actores).
3. Culturales (diferencias de normas, valores, costumbres,
idiomas e identidades).
4. Etáreas (referente a edades: niños, niñas, jóvenes, adultos,
adultos mayores).
5. Género (hombres, mujeres y LGTB).
Los conflictos suelen involucrar a actores con intereses y posi-
ciones diferentes que obedecen a una o más de las desigualdades
mencionadas. Difícilmente tales actores serán social, económica o
culturalmente uniformes y con aspiraciones y expectativas simi-
lares. Por ello, comprender las razones del desencadenamiento de
un conflicto y su trayectoria demanda tener claras sus desigual-
dades, y clara también la necesidad de considerarlas al momento
de plantear las soluciones.
Sin embargo, los arreglos que se logran no parecen ser fruto de
una preocupación real por integrar efectivamente los intereses de
los diversos actores, menos aún por prever al menos tentativamente
los posibles impactos de los mismos en el reforzamiento o
atenuación de las desigualdades. Un breve rastreo por algunos
acuerdos realizados en estos últimos años por el Estado ayudan a
ilustrar el problema.

Conflicto en torno al Proyecto Majes-Siguas
Este fue un largo conflicto que enfrentó a dos gobiernos regionales
(Arequipa y Cusco) por un proyecto de irrigación que debía
trasvasar aguas del río Apurímac (Cusco) hacia la Pampa de Majes
y Siguas (Arequipa) para irrigar hasta 60 mil nuevas hectáreas
de tierras, teniendo como potenciales beneficiarios a pequeños y
medianos agricultores, y quizá a grupos más grandes. El Gobierno
Regional del Cusco se oponía a dicho proyecto por contar con un
plan similar para la provincia de Espinar, de donde se derivarían
las aguas, potencialmente destinado para familias campesinas
locales de niveles de ingreso comparativamente más bajos. Por ello
desconoció los resultados del estudio de balance hídrico afirmando
que se iba a afectar el suministro a dicha provincia.
Y si bien las dos entidades regionales parecían ser similares,
como demostró el conflicto, su poder e influencias eran desiguales.
El Gobierno Regional de Arequipa tenía el apoyo del gobierno
nacional, contando con mayores recursos institucionales y
financieros, mientras que en el Cusco las autoridades y la población
local fueron los que inclinaron la balanza, produciéndose un
violento enfrentamiento con la Policía, con el lamentable saldo de
un muerto y varios heridos. Finalmente, luego de largas y pacientes
negociaciones entre los gobiernos regionales y el gobierno nacional,
se suscribe un acta en la cual se da garantías para el abastecimiento
de agua de Espinar, además de compromisos de inversión pública
para estudios y obras de infraestructura de riego5
.
5
Los acuerdos incluyeron: 1) instalar una válvula en la represa Angostura que
garantice y regule la descarga de cinco m3
/s a pie de presa para la provincia de Espinar;
2) compromiso de inversión pública para afianzamiento hídrico hasta por 354 millones
de soles en tres años, en función de la capacidad del Gobierno Regional del Cusco para
formular estudios, elaborar expedientes técnicos y ejecutar obras. A fines del 2013, un
Decreto Supremo aprobó el financiamiento de estudios de preinversión a nivel de perfil
de ocho proyectos para cuatro distritos de Espinar y la Autoridad Nacional del Agua
(ANA) propuso aportar hasta 20 millones de soles para que el Plan MERISS formule
estudios, el cual, a su vez, se comprometió a brindar sustento técnico a dos proyectos

281Iván Mendoza V.
Más allá de la legitimidad y razonabilidad de las demandas, y
de las soluciones alcanzadas, los acuerdos estrictamente técnicos en
apariencia asumen que los futuros proyectos de riego en Espinar
beneficiarán a toda la población sin hacer distingo de ninguna clase.
La interrogante a formular en este punto tendría que relacionarse
con lo que pasará con las distintas categorías de productores
agropecuarios de la provincia, los beneficios diferenciados que
recibirán y la mayor o menor desigualdad resultante de ello en
el futuro. Más allá de la voluntad del Estado y de los actores
participantes, soslayar estas consideraciones puede conducir a
que un proyecto de riego acentúe la pobreza y las desigualdades
sociales dentro de un determinado territorio.
La Mesa de Diálogo para el Proceso de Reasentamiento
Poblacional de Morococha
El proyecto Toromocho es una mina a tajo abierto con reservas
de cobre y molibdeno ubicada en el departamento de Junín,
perteneciente a la empresa Minera Chinalco Perú S.A., propiedad
de China Aluminium Corporation of China Ltd. El desarrollo del
proyecto afectaría a la ciudad de Morococha, lo que hacía necesario
reasentar a su población. Por ello, en el 2009 se formó la Mesa
de Diálogo para el Proceso de Reasentamiento Poblacional de
Morococha (MDPRPM), donde participaron el Gobierno Regional
de Junín, el arzobispado, la Municipalidad de Morococha, el
Ministerio de Energía y Minas, la PCM, la Defensoría del Pueblo,
la empresa Chinalco y la Comisión Multisectorial de Morococha.
Como puede verse, se trata de actores sociales e institucionales,
de riego por S/ 30 millones. En enero de 2014 se aprobó financiar siete proyectos de
inversión para Espinar (4 418 000 nuevos soles) para construir o reparar infraestructura
de riego. Ver: Niño de Guzmán P., Valery. «Espinar: Del intenso fuego social a la
consolidación del derecho al agua para el desarrollo de la provincia». Willaqniki, n.°
15. Lima: ONDS, 2014, pp. 19-38.

públicos y privados, bastante heterogéneos en sus capacidades
y poderes.
Cabe recalcar que la MDPRPM fue también un espacio para
planificar el desarrollo, negociándose un convenio marco para
los compromisos de la empresa con la población, elaborándose el
Convenio Marco Unificado, donde se recogían las expectativas y
demandas de Morococha6
. Finalmente, después de varios años y
muchas reuniones, se hizo la mudanza en dos etapas, de manera
pacífica, a pesar de una situación potencialmente explosiva por la
negativa de algunos sectores a realizarla.
La experiencia muestra una preocupación evidente por evitar
el conflicto, lo que llevó a construir una ciudad nueva con sus
respectivas viviendas, edificaciones, espacios y servicios que
reprodujeran o mejoraran, en lo posible, lo ya existente, a fin de
satisfacer a todos los actores. Esto en la práctica significó reproducir
la estructura social preexistente y trabajar sin prever el impacto
que ello podía ocasionar en los niveles de desigualdad social de la
zona. No hubo una preocupación por esto y, al parecer, ni siquiera
se visualizó el tema ni desde la empresa, ni desde los distintos
actores, especialmente desde el Estado, al cual sí se le puede exigir
capacidades para prever los resultados de una política como esta,
en la situación social de un territorio en el cual se está tratando de
solucionar un conflicto o de adelantarse a su estallido.
La mesa de diálogo de la provincia de Candarave7
En el año 2012, la empresa Southern Perú Copper anunció la
ampliación de su planta concentradora en Toquepala, iniciando
6
Alvarez R., José. «Morococha, una ciudad minera que renace con el diálogo.
La experiencia de la Mesa de Diálogo para el Proceso de Reasentamiento Poblacional
de Morococha». Willaqniki, n.° 15. Lima: ONDS, 2014, pp. 7-17.
7
ONDS. «La Mesa de Candarave». Willaqniki, n.° 3. Lima: ONDS, 2013, pp. 26-
28.

283Iván Mendoza V.
negociaciones con la provincia de Jorge Basadre en Tacna, pero
sin considerar a la provincia de Candarave, clave por sus recursos
hídricos. Ante el reclamo de su población, autoridades y dirigentes,
la PCM interviene para acercar posiciones, formándose una mesa y
grupos de trabajo para analizar la problemática hídrica, ambiental
y de desarrollo en ambas provincias. Las desigualdades de poder
e influencia entre una compañía como Southern y los gobiernos
locales de Tacna son demasiado evidentes para insistir en ello,
siendo la intervención pública importante para promover el
diálogo y una negociación horizontales. Luego de ocho reuniones
realizadas entre setiembre del 2012 y enero del 2013 se acuerda
crear un fondo de desarrollo de 255 millones de soles para los seis
distritos de Candarave8
.
Si bien el monto conseguido y el destino de su inversión son
positivos para Candarave, una vez más se está ante un acuerdo que
no ha tomado en cuenta los impactos que estas inversiones pueden
ejercer sobre los niveles de desigualdad existentes. Candarave es
un territorio predominantemente campesino que dista mucho de
ser socialmente homogéneo, por tanto, la realización de obras y
acciones que no incluyan la variable desigualdad y anticipe los
posibles efectos en esta puede crear situaciones contradictorias
con los objetivos de inclusión social.
8
El fondo se distribuía de la siguiente manera: 45 millones de disposición
inmediata para inversión en proyectos productivos y de desarrollo social priorizados
por las autoridades locales; 10 millones para la gestión eficiente de recursos hídricos y
manejo de aspectos ambientales; 150 millones para inversión en infraestructura hídrica;
y 50 millones adicionales desembolsables en 10 años a partir del funcionamiento de
la ampliación de la planta para inversión social e infraestructura complementaria.
Además, Southern elaborará un plan a favor de Candarave, incluyendo un programa
de compras y contrataciones locales, mantenimiento de vías, entre otros. En relación
al problema hídrico, la ANA se comprometió a realizar tres estudios.

La Mesa de Diálogo de Moquegua (MDM)9
A iniciativa del Gobierno Regional de Moquegua el 2011 se instaló
la Mesa de Diálogo para analizar la problemática minera del
departamento de Moquegua. Este era un espacio participativo
que buscaba generar consensos entre la sociedad civil, el propio
gobierno regional, el gobierno nacional y el sector privado, con la
participación de representantes de la sociedad civil de Moquegua,
autoridades locales, la empresa AngloAmerican Quellaveco S.A.
(AAQSA) y representantes del Poder Ejecutivo (28 representantes
de organizaciones e instituciones locales, cuatro del gobierno
nacional, uno de la Defensoría del Pueblo y dos de Organizaciones
No Gubernamentales –ONG–). El trabajo se hizo en tres
comisiones técnicas: de recursos hídricos, de medioambiente y
de responsabilidad social.
Luego de 22 sesiones a lo largo de 16 meses (entre enero del
2011 a junio del 2012), se consensuaron 26 acuerdos en tres temas:
1) sobre el uso de los recursos hídricos, 2) sobre el cuidado y
sostenibilidad del medioambiente y 3) sobre la creación de un
fondo para el desarrollo local para invertir en ejes de desarrollo
definidos por los gobiernos locales y el gobierno regional.
Losacuerdosconsideranmedidasparacuidarelmedioambiente,
construir infraestructura de riego y constituir el Fondo de
Desarrollo de Moquegua como aporte por responsabilidad social
de S/. 1000 millones, a invertirse en dos fases: S/. 350 millones
en la etapa de construcción del proyecto (cuatro años) y la
diferencia durante los 30 años de explotación. La primera parte
incluye diversos compromisos (construcción de una presa, obras
de transvase de reservas de agua, entre otros). Destacan también
acuerdos para un programa de desarrollo de proveedores locales
9
Elaborado en base a: Programa Nacional de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) - Gobierno Regional de Moquegua (GRM). Experiencia de diálogo, transformación
de conflictos y construcción de consensos. Sistematización de la Mesa de Diálogo de Moquegua.
Lima: PNUD - GRM, 2014.

285Iván Mendoza V.
y la contratación del 80% de la mano de obra no calificada entre
pobladores de Moquegua.
Esta es probablemente una de las mesas más importantes,
publicitada como ejemplo de acuerdos fruto del diálogo y el
consenso empresas-Estado-sociedad civil, siendo considerada un
ejemplo para experiencias posteriores. La concertación de múltiples
actores ha sido un esfuerzo muy grande, contiene interesantes
propuestas (compras a proveedores locales y contratación de
mano de obra local) que, de llevarse a cabo, tendrían un impacto
positivo en los niveles de ingreso de la población, incluyendo la
no calificada y, por tanto, en las desigualdades existentes. Cuatro
años después de los acuerdos las labores de construcción aún no
comienzan y por tanto su incidencia real tomará su tiempo. Sin
embargo, los acuerdos pactados, buscando una vez más prevenir
el estallido de un grave conflicto, no se enfocaron en los efectos que
su implementación tendría eventualmente en las desigualdades
de la región.
En conclusión
En las últimas dos décadas el Estado peruano ha registrado
avances indudables en el modo de abordaje y tratamiento de la
conflictividad social, lo que se ha traducido en la creación de una
institucionalidad y en la integración de enfoques que superan la
tradicional visión «conspiranoide» de la misma.
Los enfoques utilizados visualizan la desigualdad social como
un elemento importante a lo largo del «ciclo del conflicto», esto es,
que los distintos tipos de desigualdad (social, económica, política,
cultural o de género) son claves para entender el origen y el desa-
rrollo de los conflictos, que involucran a actores heterogéneos, con
distintas posiciones en la estructura social y económica, diferentes
referentes culturales y distintas capacidades para defender y hacer
valer sus intereses.

Aunque no de manera sistemática, los enfoques y acciones de
las distintas entidades públicas, y de muchos de los especialistas en
conflictividad, tratan de tomar en cuenta, al menos parcialmente,
esta variable, en especial al momento de analizar los orígenes
del conflicto y prever sus posibles trayectorias. En este punto es
importante recalcar que las negociaciones son más problemáticas
en la medida en que el Estado intenta mediar entre actores
buscando adoptar posiciones de neutralidad que no compensan
las asimetrías de poder e influencia existentes entre estos.
Otro punto importante a tomar en cuenta en estos procesos
es que lo más complicado se da al pactar acuerdos, pues, por lo
general, en esta etapa la variable desigualdad pierde visibilidad,
tratándose a los actores de la sociedad civil como si fueran un
ente homogéneo e indiferenciado. A la fecha no se han construido
estrategias que consideren previamente los posibles impactos
positivos y negativos de las soluciones acordadas sobre los niveles
de desigualdad y cohesión social. Un breve examen de los acuerdos
pactados en algunos casos emblemáticos muestra justamente este
vacío.
Así pues, no cabe duda de que el tratamiento y la solución de
los conflictos impactan diferencialmente de acuerdo a la posición,
intereses y aspiraciones de los actores sociales, siendo innegable
que afectan las desigualdades regionales y locales preexistentes.
Desde luego hay medidas que impactan de manera positiva o
neutra en las desigualdades (provisión de servicios públicos,
construcción de carreteras, empleo local, por ejemplo), mientras
que otras pueden hacerlo negativamente si no se tiene en cuenta
la diferenciación social vigente (construcción de infraestructura de
riego, distribución de bienes y servicios, por ejemplo).
Lamentablemente hoy en día no existen enfoques coherentes
que consideren el impacto de medidas como estas sobre la
cohesión social. No se suele prever impactos diferenciales en
función del perfil de la población, ni tampoco se prevé que no

287Iván Mendoza V.
todos mejoran o reciben los beneficios por igual. Algunos actores
lograrán aprovechar en función de su dotación personal de activos
y capitalizarse, mientras que otros quizá no.
Aun así, las soluciones planteadas para superar los conflictos
pueden sin duda ayudar a resolver las diferencias, aunque también
pueden contribuir a su rebrote (más adelante), a generar otro tipo
de conflicto (no necesariamente de la misma clase ni con los mismos
actores) y/o a desencadenar otros procesos sociales complejos no
buscados (mayor diferenciación social, mayor acaparamiento de
activos como la tierra, aumentar la migración, entre otros).
Es por ello que es importante que el abordaje de los conflictos
sociales desde el Estado y otros actores esté dotado de enfoques
e instrumentos que permitan visualizar adecuadamente las
desigualdades de la sociedad, previendo los posibles impactos
de las medidas adoptadas para encararlos y superarlos. Desafío
pendiente para el presente período.

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